Introduçao Ao Orçamento Público - Interlegis

Cadernos Interlegis para Capacitao a Distncia
Direito e Economia
INTRODUO AO ORAMENTO PBLICO
Ficha Tcnica
SENADO FEDERAL Senador Jos Sarney Presidente Senadora Marta Suplicy 1 Vice-Presidente Senador Wilson Santiago 2 Vice-Presidente Senador Ccero Lucena 1 Secretrio Senador Joo Ribeiro 2 Secretrio Senador Joo Vicente Claudino 3 Secretrio Senador Ciro Nogueira 4 Secretrio Doris Marize Romariz Peixoto Diretora Geral
INTERLEGIS Haroldo Tajra Diretor da SINTER Maringela Casco P. e Albuquerque Diretora Adjunta Suelio de Sousa e Silva Diretor da Subsecretaria de Apoio Tcnico e Relaes Institucionais Joo Marcelo Santos Souza Diretor da Subsecretaria de Planejamento e Fomento Cludio Alves Cavalcanti Diretor da Subsecretaria de Administrao Ricardo de Oliveira Ramos Diretor da Subsecretaria de Tecnologia da Informao Francisco Etelvino Biondo Diretor da Subsecretaria de Formao e Atendimento Comunidade do Legislativo Amanda Rodrigues de Albuquerque Chefe do Servio de Capacitao Legislativa
Ilvo Debus (elaborao original) Luciana Villela Mendes Marco Antonio Mendes Cavaleiro Filho Bruna Costa Gomes Luciano Beck Porciuncula Paula Leon Michael Wallace Correia de Araujo Equipe Pedaggica Ceclia Bonfim Silva Ilustrao Equipe Tcnica Larissa Arajo Reviso de texto
Secretaria Especial do Interlegis Servio de Capacitao Legislativa
NDICE Unidade 1 Conceituaes e Aspectos Jurdicos 4 Lio 1 - O que o oramento pblico e para que serve? ............................... 5 Lio 2 - Natureza poltica, tcnica e jurdica do oramento pblico. ................ 7 Lio 3 - Origens histricas do oramento pblico ....................................... 10 Lio 4 - Organizao federativa do Brasil ................................................. 13 Lio 5 - Competncias dos entes federativos ............................................ 15 Lio 6 - Bases legais do oramento ......................................................... 23 Recapitulando... ........................................................................... 28 Leitura Complementar .................................................................. 30 Unidade 2 Princpios, Etapas e Planejamento 31 Lio 7 - Princpios de acordo com a doutrina ............................................ 32 Lio 8 - Princpios funcionais ou operacionais ........................................... 35 Lio 9 - Princpios consagrados na Constituio Federal .............................. 38 Lio 10 - Aplicao do princpio da independncia dos poderes .................... 39 Lio 11 - Ciclo oramentrio .................................................................. 40 Lio 12 Planejamento ........................................................................ 43 Lio 13 - Integrao entre planejamento e oramento ............................... 44 Lio 14 - Constituio, planejamento e oramento. ................................... 46 Recapitulando... ........................................................................... 48 Leitura Complementar .................................................................. 49 Unidade 3 PPA e LDO 50 Lio 15 - O PPA e os demais planos previstos na Constituio Federal .......... 51 Lio 16 - Contedo do plano plurianual ................................................... 53 Lio 17 - Vigncia e prazos do plano plurianual ......................................... 55 Lio 18 - Contedo da LDO segundo a Constituio Federal ........................ 64 Lio 19 - Contedo da LDO segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal ........... 69 Recapitulando... ........................................................................... 73 Unidade 4 Lei Oramentria 75 Lio 20 - A lei oramentria e seus trs oramentos .................................. 76 Lio 21 - O oramento deve trazer as receitas e todas as despesas pblicas .. 78 Lio 22 - O contedo exclusivo da lei oramentria ................................... 79 Lio 23 - Isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios .................... 81 Lio 24 - Competncia e prazos ............................................................. 83 Recapitulando... ........................................................................... 84 Leitura complementar .................................................................. 85
Unidade 1 Conceituaes e Aspectos Jurdicos Esta unidade ir tratar de conceitos bsicos fundamentais e de aspectos legais e normativos que dizem respeito questo oramentria. Este aprendizado proporcionar uma viso mais abrangente sobre a matria em questo. Considerando que ainda no tenha estudado este assunto anteriormente, ao final desta lio voc j ter um melhor entendimento sobre: O que e para governamentais; que serve o oramento das instituies
O oramento como uma lei especial, diferente das demais leis; O oramento como um plano poltico; O oramento como o programa de realizaes do governo; As origens e o desenvolvimento do oramento pblico; O incio do oramento pblico no Brasil; A composio dos entes da federao brasileira; A distribuio das competncias entre os entes da federao; Como as Constituies brasileiras distriburam, entre os Poderes Executivo e Legislativo, as responsabilidades na elaborao da lei oramentria;
As inovaes que a Constituio de 1988 trouxe a respeito do oramento pblico; A Lei n 4.320/64 e sobre a importncia dessa lei para os oramentos e a contabilidade pblica.
Lio 1 - O que o oramento pblico e para que serve? A seguir, esto apresentadas vrias afirmativas relacionadas ao oramento pblico. No seu entendimento, quais delas podem ser consideradas corretas? O oramento pblico a lei que estima as receitas e autoriza a realizao das despesas. O oramento um plano poltico; entre o grande nmero de demandas e necessidades da sociedade, o oramento ir atender apenas uma parte, cuja escolha ocorre, muitas vezes, segundo critrios definidos na esfera ou no plano poltico. Os oramentos pblicos, especialmente o do governo federal, movimentam grande volume de recursos, afetando, de forma positiva ou negativa, a prpria economia do pas. O oramento pblico representa a programao das realizaes que a administrao planeja executar. O oramento um instrumento de controle das atividades do governo. O oramento serve como meio de comunicao entre o governo e a sociedade. Resposta: Voc acertou se considerou corretas todas as afirmativas. Percebe-se, claramente, que o oramento tem vrias caractersticas e cumpre diversas finalidades. Vamos tentar resumir esses vrios pontos e responder a questo principal: para que serve o oramento pblico? Os oramentos pblicos cumprem duas finalidades principais:
1. Demonstram o programa de realizaes do governo como um todo e de cada um de seus rgos. 2. Possibilitam a fiscalizao e o controle sobre as finanas pblicas, assim como, a avaliao dos resultados da atuao das instituies pblicas. Essas finalidades sempre vm juntas e impossvel separ-las ou considerar uma mais importante que a outra. So como duas faces de uma mesma moeda. De um lado, o oramento traz, de forma detalhada, os objetivos, as metas e as realizaes da administrao, explicitando quanto custam para a sociedade esses bens e servios. De outro lado, o oramento o principal instrumento de apoio fiscalizao, ao controle e avaliao da aplicao dos recursos pblicos. Aqui, o oramento presta importante ajuda em dois aspectos principais:
Na verificao do correto uso dos recursos pblicos e da lisura de comportamento dos agentes do Estado que arrecadam e aplicam os recursos obtidos junto sociedade; e Na avaliao da qualidade, da eficincia, da eficcia e dos resultados da atuao dos rgos governamentais. Vejamos, agora, uma boa e precisa definio de oramento pblico. De autoria de Allan Manvel, citada por MACHADO JR. (1962. p. 5):
O oramento um plano que expressa em termos de dinheiro, para um perodo de tempo definido, o programa de operaes do governo e os meios de financiamento desse programa. Antes de qualquer coisa, o oramento pblico um plano. Planejar o contrrio de improvisar. Com o plano, decide-se antecipadamente como ser o futuro. Com um bom plano em execuo, o futuro deixa de trazer surpresas. Como ocorre com qualquer plano, o oramento deve referir-se a um prazo definido de tempo. No Brasil, como sabemos, as leis oramentrias so anuais. Programa de operaes do governo Corresponde Despesa; constitui a parte central do oramento, formada pelos programas, aes e metas que a administrao buscar implementar. Meios de financiamento Correspondem Receita; no h despesa sem o correspondente recurso; assim, todo o oramento deve apontar as modalidades de receitas que sero necessrias para viabilizar a realizao do programa de operaes nele contido. importante observar que nem sempre o oramento pblico foi visto e compreendido dessa forma. At a metade do Sculo XX, os oramentos do setor pblico eram utilizados principalmente como instrumento de controle dos gastos governamentais. Organizados de forma diferente dos atuais, os oramentos no traziam a programao de trabalho dos rgos e das entidades pblicas. Simplesmente, demonstravam quanto cada rgo ou entidade poderiam gastar nos itens principais de despesa, tais como: pessoal, material de consumo, equipamentos, servios, encargos, etc. Ainda nesta lio, veremos que, a partir da Segunda Guerra Mundial, a tcnica oramentria sofreu importantes aperfeioamentos. Com as mudanas, o oramento pblico passou a ter nova finalidade, ou seja, trazer a programao de trabalho dos rgos governamentais.
Lio 2 - Natureza poltica, tcnica e jurdica do oramento pblico. O oramento pblico vem sendo estudado por vrias disciplinas, dentre elas, a cincia poltica, a economia, a administrao, o direito, a contabilidade e a histria. Esse interesse interdisciplinar decorre, como vimos no incio desta lio, das vrias caractersticas que possui o oramento governamental. Nesta lio, no preciso analisar, detalhadamente, como cada uma dessas disciplinas trata o oramento pblico. Sintetizando, podemos afirmar que o oramento possui uma tripla natureza: poltica, tcnica e jurdica. Natureza poltica A natureza poltica prpria dos oramentos pblicos. Os demais oramentos das empresas e das famlias no possuem essa caracterstica. No processo da elaborao oramentria pblica participam muitos personagens administradores, parlamentares, tcnicos, representantes da sociedade civil, de interesses econmicos etc. Dessa disputa de interesses resultaro decises com forte contedo poltico. O grande nmero e a variedade de problemas a serem solucionados pelos rgos governamentais, somados aos pleitos e as demandas trazidos pela sociedade, alcanam valores sempre muito superiores aos recursos disponveis. Apenas uma parte dos problemas e uma parte das demandas sero selecionadas e contaro com os escassos recursos do oramento. Muitas vezes, o que atender e o que no atender deixa de ser uma escolha tcnica e passa a ser uma escolha poltica. Natureza tcnica A natureza tcnica inerente e necessria ao oramento. Afinal, dele que dependem muitas aes de vital importncia para os cidados. No existiria o oramento sem os seus aspectos econmico, administrativo, financeiro e contbil. Aspecto econmico Pelo volume de recursos que arrecadam e gastam, as organizaes governamentais tm enorme importncia para a economia dos pases. Na maior parte das naes desenvolvidas, a carga tributria (isto , a origem da receita) tem oscilado entre 30% e 50% do Produto Interno Bruto (PIB), somatrio de todos os bens e servios produzidos pela economia de um pas, no perodo de um ano.
Se considerarmos que os recursos tributrios retornam sociedade na forma de salrios pagos a um grande nmero de funcionrios, de compras governamentais e, especialmente, de investimentos produtivos, fcil avaliar o efeito que as finanas do setor pblico tm sobre a economia de qualquer pas. Do ponto de vista econmico, o oramento funciona como um filtro. De um lado, est a Receita, constituda especialmente dos tributos e das contribuies recolhidas junto aos contribuintes e dos emprstimos que os governos fazem junto a terceiros. De outro lado, est a Despesa formada pelos programas, atividades, bens e servios que os rgos pblicos prestam sociedade. Administrativo Vimos que o oramento o plano que expressa a programao de trabalho do governo. Do ponto de vista administrativo, o plano oramentrio:
Apresenta os bens e servios a serem produzidos e os objetivos e metas a serem alcanados; Traz a estimativa dos recursos financeiros cumprimento do programa de trabalho; necessrios ao
Constitui-se em um importante instrumento de relacionamento entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo; Serve como mecanismo de comunicao entre os rgos do governo; Fornece as bases para a realizao de controles e de avaliaes.
Financeiro O aspecto financeiro est presente em todas as fases de qualquer processo oramentrio. Como ilustrao, vale destacar o que ocorre em duas dessas fases. Na lei oramentria. De um lado, so apresentadas as estimativas de arrecadao de cada tipo ou modalidade de receita. De outro lado, so demonstrados os gastos de manuteno dos servios, os custos de realizao das metas, assim como, o montante dos investimentos. Na execuo do oramento. A receita oramentria executada por meio dos fluxos de receitas que entram nos cofres pblicos e a despesa executada por intermdio dos fluxos de recursos que saem dos cofres pblicos. Contbil O aspecto contbil est presente na prpria apresentao do oramento, j que ele formado por contas, tanto na receita, como na despesa. Por meio dessas contas, o oramento acompanhado e controlado
durante a sua execuo. A prpria contabilidade se utiliza das contas do oramento para registrar as operaes de carter patrimonial e financeiro. Natureza jurdica A natureza jurdica do oramento pblico um ponto que sempre provocou muitas discusses e debates em todo o mundo e, tambm, no Brasil. A tese que conta com maior nmero de defensores foi inicialmente defendida por doutrinadores alemes que consideravam a lei oramentria como uma lei de carter especial, diferente das leis ordinrias, e possuidora de um contedo prprio e exclusivo. Esse entendimento foi acolhido no Brasil e, desde a dcada de 1920, vem integrando as disposies constitucionais que tratam dos oramentos. Este carter especial da lei oramentria brasileira resulta do princpio da exclusividade, segundo o qual o oramento no deve trazer matria estranha previso da receita e fixao da despesa. A Constituio Federal de 1988 adota o citado princpio por meio do art. 165, 8. Princpio da exclusividade: Princpio oramentrio que caracteriza a natureza especial da lei oramentria. No tendo o carter de lei substancial, o oramento tem contedo exclusivo definido em lei. A Constituio da Repblica consagra o princpio da exclusividade no art. 165, 8: A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para a abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receitas, nos termos da lei. Diferentemente das demais leis, a lei oramentria no cria direitos subjetivos, no podendo, por exemplo, criar ou aumentar impostos, conceder reajustes salariais, nem mesmo tornar obrigatria a realizao das despesas nela fixadas. Entretanto, a lei oramentria funciona como ato-condio, ou seja, qualquer despesa s poder ser realizada se estiver devidamente autorizada na lei oramentria. Ato-condio: Na classificao dos atos jurdicos, atocondio fica entre o ato-regra (norma de direito de carter geral e impessoal) e o ato subjetivo (ao lcita praticada por indivduo no uso de seus direitos; realizao de contratos, por exemplo). No Brasil, a lei oramentria funciona como ato-condio no caso das despesas, j que elas, mesmo as de realizao obrigatria, s podero ser executadas se autorizadas na lei oramentria. Por outro lado, o oramento no ato-condio para as receitas, j que elas so arrecadadas independentemente de constarem ou no da lei oramentria.
Lio 3 - Origens histricas do oramento pblico Certamente, as civilizaes antigas mais desenvolvidas adotavam alguma forma de oramento, como instrumento de apoio s tarefas da administrao. Os vastos domnios do Imprio Romano, por exemplo, foram mantidos e controlados com o emprego de tcnicas e de instrumentos administrativos; razovel supor que oramentos, ainda que de forma primitiva, eram utilizados regularmente pelos gestores do Imprio. Em geral, no se considera tais importantes para a histria do oramento. Por qu? Porque s os povos soberanos possuem o verdadeiro oramento pblico. Povo soberano o que elege seus governantes e representantes e, estes, democraticamente, aprovam o oramento. Por isso, considera-se que as origens histricas do oramento pblico esto na Magna Carta, promulgada na Inglaterra em plena Idade Mdia. Essa famosa lei, a mesma que deu origem forma de organizao constitucional dos pases modernos, dispunha em seu artigo 12: "Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no reino, seno pelo seu Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim sero razoveis em seu montante". Esse dispositivo limitava a capacidade do rei em criar e aumentar os tributos, obrigando-o a obter autorizao prvia junto ao Conselho Comum, que era o rgo de representao da poca. O oramento pblico comeava a nascer. Nos sculos que se seguiram, a observncia dessa regra nem sempre foi fcil, pois os reis ingleses, baseados no princpio absolutista que caracterizava a coroa britnica "o poder do rei deriva de Deus" , resistiam a sofrer tal controle. A histria registra graves desentendimentos entre reis e integrantes do Parlamento em torno de questes tributrias. No sculo XVII, o Rei Carlos I, derrotado na luta armada em que buscava a independncia em relao ao Parlamento, foi julgado, condenado e decapitado. experincias antigas como
Ao mesmo tempo que crescia o respeito ao princpio do consentimento popular dos tributos, adotado igualmente pela Revoluo Francesa em 1789, ficava claro, tambm, que no adiantava somente autorizar a cobrana dos tributos. Com vistas a assegurar que a aplicao dos recursos atenderia as finalidades para as quais foram autorizados, era necessrio controlar as despesas, atravs da prvia
Princpio do consentimento popular dos tributos: Os tributos s so legtimos quando autorizados por conselho ou assemblia que representa os contribuintes. A Magna Carta (1215) a mais conhecida das antigas disposies legais a consagrar o princpio. Na Inglaterra, a observncia da regra era dificultada pelo
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fixao de suas destinaes e respectivos montantes. Quando na Inglaterra passouse, anualmente, a autorizar a cobrana dos impostos e a fixar as despesas surgiu, ento, o oramento governamental.
absolutismo que caracterizava a coroa britnica. Em 1688, aps a Revoluo Gloriosa, o princpio foi confirmado por meio da "Bill of Rights" (Declarao de Direitos). Na Frana, a partir da Revoluo de 1789, essa norma passou a ser sistematicamente obedecida.
Segundo BURKHEAD (1971.p.5), a partir de 1822, o governo ingls passou a contar com um oramento anual plenamente desenvolvido. Na histria do oramento pblico, deve ser mencionada a contribuio norte-americana para o aperfeioamento da tcnica oramentria. Contribuio norte-americana Nos Estados Unidos, a partir da Segunda Guerra Mundial, surgiram novos conceitos que revolucionaram os fundamentos e a prpria forma de organizar os oramentos pblicos. Baseados em modelos de oramentos militares, nos anos 50 difundiuse o chamado oramento de desempenho, no qual a despesa deixava de ser classificada apenas por itens servios pessoais, material, equipamentos, encargos, etc. , mas era apresentada na forma de funes e atividades governamentais. Oramento de desempenho: Modalidade de oramento que reala as realizaes do governo, utilizando de maneira sistemtica a mensurao do trabalho levado a efeito. Conhecida nos Estados Unidos sob a denominao de performance budget, essa tcnica desenvolveu-se, inicialmente, no mbito das organizaes militares durante a Segunda Guerra Mundial. Sua adoo por todo o servio pblico americano foi recomendada pelas duas Comisses Hoover (1949 e 1951). Ainda nos Estados Unidos, a Lei de Desempenho e Resultados do Governo GPRA, aprovada em 1993, busca criar condies para que o oramento de desempenho seja implantado de forma ampla na administrao federal. Na dcada seguinte, foi a vez do PPBS (Planning, Programming and Budgeting System), sofisticado modelo, igualmente sado das reas militares, que considerava o planejamento, a programao e o oramento como um sistema integrado, onde as escolhas entre programas, projetos e empreendimentos alternativos deveriam decorrer de avaliaes tcnicas e racionais.
PPBS: Metodologia adotada na elaborao oramentria que considera o planejamento, a programao e o oramento como componentes de um sistema integrado. Tambm conhecido nos Estados Unidos pela denominao de "program budgeting", ou oramentoprograma, este mtodo teve origem nos departamentos militares e foi estendido, em 1965, a todo o servio pblico civil, sendo oficialmente dispensado em 1972. O PPBS , principalmente, um mtodo de tomada de decises que busca avaliar os
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custos e os benefcios das alternativas possveis. Utilizando-se amplamente o mtodo, as decises seriam tcnicas e menos sujeitas a influncias polticas.
E a histria do oramento pblico no Brasil? Quando comea? Origens histricas do oramento pblico no Brasil No Brasil, a histria do oramento pblico comea com a Constituio Imperial de 1824, que trazia, no artigo 172, uma norma bastante avanada para a poca. Artigo 172 O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os oramentos relativos s despesas das suas reparties, apresentar na Cmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balano geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as contribuies e rendas pblicas". As enormes dificuldades de comunicao entre as provncias e a sede do Imprio fizeram com que a referida regra constitucional no fosse imediatamente cumprida. Assim, considera-se que o primeiro oramento brasileiro foi aprovado pelo Decreto Legislativo de 15.12.1829, o qual fixava a despesa e orava a receita das antigas provncias para o exerccio de 1-71831 a 30-6-1832. A Constituio republicana de 1891, alm de ensejar a criao do Tribunal de Contas da Unio, passou para a esfera do Congresso Nacional a iniciativa de elaborao do oramento anual. Como consequncia da Revoluo de 1930, ocorreu forte centralizao poltico-administrativa no Governo Federal, que iniciou um grande processo de organizao das finanas pblicas, envolvendo, particularmente, os Estados e Municpios. A padronizao das normas oramentrias e de contabilidade para os trs nveis de governo foi tentada desde o final dos anos 30. Apesar de ter atingido, inicialmente, apenas os Estados e Municpios, a tese do "padro oramentrio" passou a ter muitos defensores, at que em 1964, com a aprovao da Lei n 4.320, finalmente foram adotadas as normas gerais padronizadoras dos oramentos e da contabilidade da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios. Na lio seguinte, sero tratados outros temas sobre a evoluo do oramento pblico brasileiro, com destaque para o importante papel exercido nesse campo pela Constituio Federal de 1988.
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Lio 4 - Organizao federativa do Brasil Nesta lio queremos aprofundar o conhecimento da parte legal do oramento pblico, iniciado na lio anterior. Este aprendizado lhe proporcionar uma viso mais abrangente sobre todos os aspectos normativos e jurdicos que de alguma forma tm relao com a questo oramentria. Nossa abordagem estar voltada para os seguintes temas principais:
A composio dos entes da federao brasileira; A distribuio das competncias entre os entes da federao; Como as Constituies brasileiras distriburam, entre os Poderes Executivo e Legislativo, as responsabilidades na elaborao da lei oramentria; As inovaes que a Constituio de 1988 trouxe a respeito do oramento pblico; A Lei n 4.320/64 e sobre a importncia dessa lei para os oramentos e a contabilidade pblica.
O Brasil uma Repblica Federativa que compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos de acordo com o art. 18 da Constituio. So os chamados entes da Federao. A maior parte dos pases de organizao federativa possui dois entes: a Unio e os Estados Federados. No Brasil, a Constituio de 1988 trouxe uma novidade, ao transformar o Municpio em entidade de terceiro grau da Federao. Para MEIRELLES (1998, p.42), corrigiu-se defeito das Constituies anteriores, j que o Municpio "sempre fora pea essencial da organizao poltico-administrativa brasileira." Nos pases que adotam a forma de Estado unitrio tal como a Frana, por exemplo , h apenas um centro de poder poltico constitucional; as entidades locais existentes so apenas instncias administrativas. J nos pases federados, os entes possuem poder poltico e administrativo, o que significa ter: Poder para legislar; Governo prprio; e Competncias exclusivas.
Sobre o grau de poder dos entes da federao, MEIRELLES (1998, p.85) chama a ateno para a diferena que existe entre soberania e autonomia. Nos pases federados, como o Brasil, a soberania exercida pela Unio, tanto interna, como externamente. Os Estados e os Municpios no so soberanos, possuindo, por expressa disposio da Constituio, certos
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poderes polticos e administrativos para organizarem o seu governo e administrarem as atividades de suas competncias. Assim, nos limites estabelecidos pela Constituio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios possuem autonomia poltica, administrativa e financeira.
Autonomia poltica significa poder de auto-organizao, particularmente de elaborar a prpria Constituio Estadual e as Leis Orgnicas Municipais e do Distrito Federal, bem como eleger os respectivos governantes, isto , governador, deputados, prefeitos e vereadores. Autonomia administrativa est representada na capacidade de organizar e administrar o funcionamento dos servios de interesse regional (no caso dos Estados) e dos servios de interesse local (no caso dos Municpios). Autonomia financeira significa o poder de instituir e arrecadar tributos e aplicar todos os recursos prprios e os recebidos de outros entes.
Tendo por base, especialmente a autonomia financeira, a Unio, o Distrito Federal, cada Estado e cada Municpio aprovam e executam as suas prprias leis oramentrias. A seguir, estudaremos o tema das competncias que cabem a cada um dos entes da Federao brasileira.
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Lio 5 - Competncias dos entes federativos A Constituio trata das competncias dos entes no Ttulo III Da Organizao do Estado particularmente nos artigos 21 a 32. As competncias esto classificadas em quatro grupos: Competncia exclusiva Competncia comum Competncia legislativa privativa Competncia legislativa concorrente
Competncia exclusiva A Constituio traz, detalhadamente, as competncias exclusivas da Unio. Veja alguns exemplos. Manter relaes com Estados organizaes internacionais; Emitir moeda; Explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso os servios de telecomunicaes, radiodifuso, energia eltrica, transporte ferrovirio e aquavirio e de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; Organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal; Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; inclusive estrangeiros e participar de
Executar os servios de polcia martima, area e de fronteira.
Veja a relao completa das competncias exclusivas da Unio estabelecidas no art. 21 da Constituio. Art. 21. (*) Compete Unio: I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a paz; III - assegurar a defesa nacional; IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permanea temporariamente; V - decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal; VI - autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico; VII - emitir moeda;
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VIII - administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada; IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; X - manter o servio postal e o correio areo nacional; XI - explorar, diretamente ou mediante concesso a empresas sob controle acionrio estatal, os servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, assegurada a prestao de servios de informaes por entidades de direito privado atravs da rede pblica de telecomunicaes explorada pela Unio; XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, de sons e imagens e demais servios de telecomunicaes; b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; f) os portos martimos, fluviais e lacustres; XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; XIV - organizar e manter a polcia federal, a polcia rodoviria e a ferroviria federais, bem como a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal e dos Territrios; XV - organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional; XVI - exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso; XVII - conceder anistia; XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes; XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; XXI - estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao;
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XXII - executar os servios de polcia martima, area e de fronteiras; XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional; b) sob regime de concesso ou permisso, autorizada a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos medicinais, agrcolas, industriais e atividades anlogas; c) a responsabilidade civil por danos nucleares independente da existncia de culpa; XXIV - organizar, manter e executar a inspeo do trabalho; XXV - estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa. (*) Emenda Constitucional N 8, de 1995. (*) Emenda Constitucional N 19, de 1998. O art. 25 atribui aos Estados apenas uma competncia exclusiva a explorao direta, ou mediante concesso, dos servios locais de gs canalizado mas lhes reserva as competncias que no lhes sejam vedadas pela Constituio. No caso dos Municpios, a Constituio estabelece competncias exclusivas. Alguns exemplos so os seguintes: vrias
Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; Manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; Prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao;
Segue a relao completa das competncias exclusivas dos Municpios estabelecidas no art. 30 da Constituio.
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Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislao estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII - promover, no que couber adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. Competncia comum Competncia comum aquela que cabe aos vrios entes, ou seja, Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Vejamos alguns exemplos: Cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; Proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; Proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; Fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; Promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;
Verifique a relao completa das competncias comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios estabelecidas no art. 23 da Constituio. Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I - zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia;
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III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico e cultural; V - proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII - fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; XII - estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito; Pargrafo nico. Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Competncia legislativa privativa A Constituio, no art. 22, reserva Unio o poder de legislar privativamente sobre inmeras reas. A seguir, alguns exemplos: Direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; guas, energia, informtica, telecomunicaes, radiodifuso, trnsito e transporte; * normas gerais sobre as polcias militares e corpos de bombeiros militares;
Competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais; Seguridade social e diretriz e bases da educao nacional; Normas gerais de licitao e contratao;
A relao completa, estabelecida no art. 22 da Constituio, dos temas cuja legislao cabe privativamente Unio a seguinte:
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Art. 22. (*) Compete privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; II - desapropriao; III - requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV - guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso; V - servio postal; VI - sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais; VII - poltica de crdito, cmbio, seguros, e transferncia de valores; VIII - comrcio exterior e interestadual; IX - diretrizes da poltica nacional de transportes; X - regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial; XI - trnsito e transporte; XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII - nacionalidade, cidadania e naturalizao; XIV - populaes indgenas; XV - emigrao estrangeiros; e imigrao, entrada, extradio e expulso de
XVI - organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de profisses; XVII - organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes; XVIII - sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais; XIX - sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular; XX - sistemas de consrcios e sorteios; XXI - normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros militares; XXII - competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais; XXIII - seguridade social; XXIV - diretrizes e bases da educao nacional; XXV - registros pblicos; XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para a administrao pblica, direta e indireta, includas as fundaes
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institudas e mantidas pelo poder pblico, nas diversas esferas do governo, e empresas sob seu controle; XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional; XXIX - propaganda comercial. (*) Emenda Constitucional n 19, de 1998 Devemos observar que as matrias do art. 22 so de competncia legislativa privativa, o que no significa serem de exclusividade da Unio; assim, a Constituio estabelece que lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas no artigo. Competncia legislativa concorrente Por ltimo, temos as competncias em que a Unio, os Estados e o Distrito Federal podem legislar concorrentemente. Veja alguns exemplos. Direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; oramento; Florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; Proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; Educao, cultura, ensino e desporto; Previdncia social, proteo e defesa da sade; Assistncia jurdica e defensoria pblica; Proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; Proteo infncia e juventude; Organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis.
Veja a relao completa, estabelecida no art. 24 da Constituio, dos temas cuja legislao cabe, de forma concorrente, Unio, aos Estados e ao Distrito Federal a seguir: Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II - oramento; III - juntas comerciais; IV - custas dos servios forenses; V - produo e consumo;
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VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e o paisagstico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; IX - educao, cultura, ensino e desporto; X - criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matria processual; XII - previdncia social, proteo e defesa da sade; XIII - assistncia jurdica e defensoria pblica; XIV - proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; XV - proteo infncia e juventude; XVI - organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis; 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitarse- a estabelecer normas gerais. 2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Entre as competncias acima relacionadas, h uma que interessa de perto ao nosso curso: a legislao sobre o oramento. Assim, cabe a todos os entes legislar sobre a matria oramentria. Para que no haja conflito entre as normas, a Constituio estabelece que, no mbito da competncia legislativa concorrente: * a competncia da Unio fica limitada ao estabelecimento de normas gerais; * a competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados; * inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender as suas peculiaridades.
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Lio 6 - Bases legais do oramento Na seo anterior, vimos que compete Unio a competncia de criar e modificar as normas gerais sobre o oramento. Antes de iniciarmos o estudo das bases legais atualmente em vigor, faremos, rapidamente, uma reviso sobre as normas e os eventos que foram importantes na histria dos oramentos no Brasil. Constituio Imperial Na Lio 1, aprendemos que a Constituio Imperial de 1824 trouxe uma norma sobre o oramento imperial bastante avanada para a poca. Igualmente, vimos que o primeiro oramento brasileiro foi aprovado para o exerccio 1831-1832. Proclamao da Repblica Proclamada a Repblica em 1889, o pas recebeu nova constituio, que entrou em vigor dois anos mais tarde. Com o novo texto constitucional, a elaborao do oramento passou a ser funo privativa do Congresso Nacional, como tambm a tomada de contas do Poder Executivo, esta com o auxlio do Tribunal de Contas, ento criado. Tomada de contas Atividade de fiscalizao executada por tribunal de contas ou por unidade encarregada do controle interno, referente aos atos de gesto oramentria, financeira e patrimonial e guarda de bens e valores pblicos. A tomada de contas poder ser: anual ao final do exerccio; especial a qualquer tempo, para apurar a responsabilidade daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Errio; extraordinria quando ocorrer a extino, dissoluo, transformao, fuso ou incorporao de unidade gestora de um ministrio ou rgo. Para dar cumprimento ao que determinava a Constituio, decidiu-se que a Cmara dos Deputados teria a incumbncia de elaborar o oramento. Mas, quem de fato desempenhava a tarefa era o gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso parlamentar de finanas na confeco da lei oramentria. E assim o pas ingressou no Sculo XX, tendo ultrapassado suas primeiras duas dcadas sem maiores novidades em matria de finanas pblicas. Com sua economia mais voltada para a exportao de produtos agrcolas e os processos de industrializao e urbanizao avanando a passos lentos, a atuao do setor pblico no seria muito exigida nesse perodo. Com a aprovao, em 1922, do Cdigo de Contabilidade, tornou-se oficial aquilo que informalmente j vinha acontecendo: o Poder Executivo
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fornecia ao Poder Legislativo todos os elementos para que este pudesse exercitar a sua atribuio de iniciar a elaborao da lei oramentria. O artigo 13 do referido cdigo assim prescrevia: O governo enviar Cmara dos Deputados at 31 de maio de cada ano, a proposta de fixao da despesa, como o clculo da receita geral da Repblica, para servir de base iniciativa da Lei de Oramento. Constituio de 1934 Somente com a Revoluo de 1930 que o pas ingressaria em uma nova ordem, materializada nas disposies da nova Constituio, que entrou em vigor a 16 de julho de 1934. Nela o oramento cresceu em importncia, sendo a elaborao da proposta oramentria atribuda ao presidente da Repblica, cabendo ao Legislativo a aprovao do oramento e o julgamento das contas do presidente, no que era auxiliado pelo Tribunal de Contas. Nenhuma limitao era imposta ao Congresso no tocante a modificar a proposta do oramento, atuando os dois poderes como co-partcipes na sua elaborao.
Julgamento das contas, procedimento pelo qual o Poder Legislativo analisa e julga a regularidade das contas, preparadas e encaminhadas pelo Chefe do Poder Executivo, e que refletem a execuo dos oramentos e o cumprimento dos programas de trabalho neles includo. Em se tratando das contas do Presidente da Repblica, o processo segue um ritual preestabelecido, iniciando pela remessa das contas ao Tribunal de Contas da Unio TCU, de onde retorna ao Congresso Nacional na forma de um parecer prvio. Em seguida, vai Comisso Mista de Oramento, a qual emite o seu juzo com base nas informaes do TCU, para finalmente encaminh-lo ao Plenrio do Congresso Nacional, para deliberao final.
Em 1937, o assim denominado Estado Novo fez decretar nova Constituio, alterando de forma substancial o equilbrio de poder at ento vigente, com reflexos tambm na questo dos oramentos. Nos termos dessa Carta, a elaborao da proposta oramentria ficava a cargo de um departamento administrativo subordinado Presidncia da Repblica e sua votao se daria pela Cmara dos Deputados e pelo Conselho Federal, este um arremedo de Senado, integrado tambm por dez membros nomeados pelo presidente da Repblica.
Estado Novo: Denominao dada ao perodo da histria republicana que vai do golpe de Estado dado por Getlio Vargas em 10-11-1937 at a sua deposio em 29-10-1945. Com todos os partidos polticos abolidos, com as liberdades individuais suspensas e sem Poder Legislativo, o pas viveu sob um regime autoritrio, cuja ideologia combinava nacionalismo, populismo e trabalhismo.
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Na realidade, o oramento federal foi sempre elaborado e decretado pelo chefe do Executivo, pois as duas casas legislativas no chegaram a ser instaladas. No decorrer da dcada de 1930, particularmente durante o Estado Novo, o governo federal implementou estudos visando a adoo de normas de organizao e disciplinamento das finanas pblicas, em especial dos Estados e Municpios. Constituio de 1946 A Constituio de 18 de setembro de 1946 trouxe a redemocratizao do Pas, com o Poder Executivo novamente elaborando o projeto de lei oramentria e o Poder Legislativo encarregando-se da sua discusso, votao e aprovao. Depois de mais de uma dcada de estudos e de discusses no Congresso Nacional, foi aprovada, em 17-3-1964, a Lei n 4.320 que finalmente trouxe normas padronizadoras, sobre oramento e contabilidade, para todos os entes pblicos, coroando uma busca iniciada nos anos trinta. Voltaremos a tratar da Lei n 4.320/64 ainda nesta lio e inmeras outras vezes durante este curso. Constituio de 1967 A Constituio de 1967 e a Emenda Constitucional n 1, de 1969, foram produzidas durante o regime militar de governo iniciado em 1964 e determinavam forte centralizao, no Poder Executivo, das decises sobre as finanas pblicas e o oramento. Os oramentos tramitavam nas Casas Legislativas, mas aos parlamentares praticamente era vedado alterar essas matrias. Finalmente, como consequncia de um longo processo de abertura poltica, o pas elegeu uma Assemblia Nacional Constituinte que nos outorgou, em 5-10-1988, uma nova Carta Magna. A Constituio da Repblica tem importante papel como norma geral disciplinadora das matrias oramentrias, ponto que ser analisado a seguir e no decorrer do curso. Atualmente, as principais normas gerais que disciplinam os oramentos pblicos no Brasil so: Constituio da Repblica; Lei n 4.320/64; e Lei de responsabilidade fiscal Lei Complementar n 101/2000; Lei n. 10.257, de 10 jul. 2001 - Estatuto da Cidade.
Constituio da Repblica A cada nova Constituio aprovada no Brasil, o tema da gesto das finanas pblicas e do oramento era tratado com maior ateno e profundidade. Nenhuma, entretanto, trouxe nesse campo tantas novidades
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como a Constituio de 1988. Resumidamente, importantes so as seguintes (Artigos 165 a 169): Criao do plano plurianual; Criao da lei de diretrizes oramentrias;
as
inovaes
mais
Ampliao do contedo da lei oramentria anual, constituda agora dos oramentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das empresas; Integrao do oramento planejamento; e anual no processo plurianual de
Devoluo, ao Poder Legislativo, de prerrogativas na apreciao das matrias oramentrias.
A Constituio de 1988 a principal norma geral sobre o oramento, sendo que vrios dos seus dispositivos importantes ainda esto dependendo de adequada regulamentao. Apesar dos vrios projetos de lei apresentados nas duas Casas do Congresso Nacional, a lei complementar, por ela exigida no art. 165, 9, no foi at agora aprovada. Lei n. 4320/64 Como vimos, a aprovao da Lei n 4.320/64 foi o coroamento de um grande esforo, iniciado ainda na dcada de 1930, visando dotar a administrao pblica brasileira de uma legislao que padronizasse os procedimentos de elaborao dos oramentos e da contabilidade, bem como os atos de gesto e de controle da aplicao dos recursos pblicos. A Lei n 4.320/64 dever ser substituda pela lei complementar de que trata o art. 165, 9, da Constituio da Repblica. Enquanto isso no ocorre, ela continuar sendo a principal norma legal a ser observada pelos vrios entes, claro que apenas nos temas em que ela no foi revogada pela Constituio ou por lei complementares. A ttulo de exemplo, os assuntos a seguir relacionados continuam sendo disciplinados por disposies da Lei n 4.320/64: Classificaes oramentrias da receita e da despesa; Alteraes da lei oramentria anual durante a sua execuo (crditos adicionais); Procedimentos na execuo da receita e da despesa (estgios); Disposies sobre fundos especiais; Normas sobre a contabilidade e sobre as demonstraes de encerramento do exerccio; e disposies sobre controle interno e controle externo.
Crditos adicionais: Segundo o art. 40 da Lei n 4.320/64, so crditos adicionais s autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento. Em outras palavras, so instrumentos usados para
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ajustar a execuo dos oramentos, face s circunstncias imprevistas ou de urgncia. Os crditos adicionais classificam-se em suplementares, especiais e extraordinrios. Estgios So as etapas ou operaes que devem ser observadas na realizao da receita e na execuo da despesa oramentria. As etapas da receita so: lanamento; arrecadao e recolhimento. J as etapas da despesa so: empenho; liquidao e pagamento. Fundos especiais De acordo com o art. 71, da Lei n 4.320/64, constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao. Os oramentos dos fundos especiais, denominados planos de aplicao, devem obrigatoriamente integrar a lei oramentria. Controle interno Segundo SANCHES (1997, p. 67) trata-se do conjunto de recursos, mtodos e processos adotados pela Administrao com vistas a assegurar que: Os recursos pblicos sejam utilizados de acordo com as leis, polticas pblicas e normas regulamentares; Tais recursos malversao; e sejam protegidos do desperdcio, desvio ou
Os dados relevantes da execuo da receita e da despesa pblica sejam registrados e tornados pblicos, atravs de relatrios inteligveis.
A Constituio Federal, em seu art. 74, determina que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantenham sistemas integrados de controle interno inclusive com o propsito de subsidiar o controle externo. Controle externo Modalidade de controle exercido pelos rgos legislativos com o auxlio dos tribunais de contas. De acordo com o art. 70 da Constituio Federal, o controle externo compreende a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. Lei de responsabilidade fiscal A Lei Complementar n 101, de 4-5-2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, certamente a mais importante norma legal nos ltimos anos adotada no pas, visando estabelecer regras em favor de uma gesto pblica responsvel. Como toda a norma em fase inicial de implementao, a LRF ainda no suficientemente conhecida e sua observncia suscita muitas dvidas e questionamentos.
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Alm de fixar limites de gastos de pessoal e endividamento dos entes da Federao, a LRF busca introduzir novos conceitos e regras a serem observados na gesto dos negcios pblicos. De acordo com o principal desses conceitos, qualquer nova despesa s deve ser assumida ou autorizada se existir fonte adequada de recursos para atend-la. Apesar de ser uma regra simples e prpria do bom senso, ela s ser efetivamente observada se exigida caso a caso. o que prope a LRF. Vrios outros temas importantes disciplinados pela LRF sero abordados durante este curso em outras lies. Recapitulando... As instituies governamentais cobram tributos e contribuies dos cidados e obtm outras modalidades de rendas pblicas. Com esses recursos, financiada a produo de bens e a prestao de servios de interesse da sociedade. O oramento pblico o instrumento utilizado pela administrao pblica para demonstrar todos os recursos que sero arrecadados (Receita), assim como todos os valores a serem gastos (Despesa). O oramento pblico atende a duas finalidades principais: primeiro, mostra o que o governo planeja realizar em benefcio da sociedade com os recursos dela retirados; e segundo, serve como base para a fiscalizao, o controle e a avaliao do desempenho dos rgos da administrao pblica. Utilizando a forma de lei de natureza especial, o oramento elaborado e aprovado em meio a presses e interesses variados, o que lhe d um grande significado poltico. Pelo grande volume de recursos envolvidos e por sua abrangncia, o oramento pblico tem, igualmente, componentes tcnicos extremamente importantes: econmicos, administrativos, financeiros, contbeis etc. O oramento pblico tem suas origens no princpio do consentimento popular dos tributos e se desenvolveu na Inglaterra em trs etapas: inicialmente, o Parlamento autorizava a cobrana dos impostos e demais rendas pblicas; posteriormente, passou a autorizar tambm as despesas; e finalmente, o Parlamento passou a aprovar o oramento anual das receitas e das despesas. No Brasil, a administrao pblica conta com normas oramentrias desde a Constituio Imperial de 1824, cujas disposies sobre o oramento eram avanadas para a poca. O Brasil um pas federado, constitudo por entes em trs graus: a Unio, os Estados e o Distrito Federal e os Municpios. No Brasil, diferentemente do que ocorre nos outros pases, de organizao federativa, o Municpio constitui ente da Federao, possuindo autonomia poltica, administrativa e financeira. Na distribuio das competncias entre os entes federativos, a Constituio da Repblica separa as competncias exclusivas e as comuns, assim como, as competncias legislativas privativas e as concorrentes.
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As Constituies Brasileiras nem sempre garantiram ao Poder Legislativo participao efetiva no processo de elaborao da lei oramentria anual. No perodo do Estado Novo, por exemplo, o Poder Legislativo no funcionou, enquanto no perodo coberto pelas Constituies de 1967 e 1969, aos parlamentares era praticamente vedado apresentar emendas. A atual Constituio da Repblica, alm de devolver, ao Poder Legislativo, prerrogativas na apreciao do projeto de lei oramentria, trouxe outras importantes inovaes na parte relativa ao planejamento e ao oramento: criao do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias, ampliao do contedo da lei oramentria anual, etc. Aprovada em 1964, a Lei n 4.320 a mais importante lei disciplinadora dos oramentos e da contabilidade dos entes pblicos. Em parte desatualizada pelas novidades trazidas pela Constituio de 1988, a Lei n 4.320/64 ser substituda por lei complementar exigida pela Constituio. A Lei de Responsabilidade Fiscal, promulgada em 4-5-2000, constituise em importantssimo instrumento visando a criao de novos padres de responsabilidade na gesto dos negcios pblicos nos diversos entes da federao.
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Leitura Complementar Para um maior aprofundamento nos temas abordados na presente lio, sugere-se a leitura da bibliografia a seguir indicada. Sobre a evoluo do conceito do oramento pblico: * GIACOMONI, James. (2000) Oramento pblico. 9.ed. So Paulo: Atlas. Captulo 4. Sobre a natureza poltica, tcnica e jurdica do oramento pblico: * BALEEIRO, Aliomar. (1990) Uma introduo Cincia das Finanas. Rio de Janeiro: Forense. pp. 394-400 e 415-418. * SILVA, Jos Afonso da. (1973) Oramento-programa no Brasil. So Paulo: Revista dos Tribunais. pp.264-275. * TORRES, Ricardo Lobo. (1995) O oramento na Constituio. Rio de Janeiro: Renovar. pp.62-66. Sobre as origens histricas do oramento: * BALEEIRO, Aliomar. (1990) Uma introduo Cincia das Finanas. Rio de Janeiro: Forense. pp. 387-393. * BURKHEAD, Jesse. (1971) Oramento pblico. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. * GIACOMONI, James. (2000) Oramento pblico. 9.ed. So Paulo: Atlas. Captulo 3. Sobre a forma de Estado brasileiro Federao: * SILVA, Jos Afonso da. (1998) Curso de direito constitucional positivo. 15. ed. So Paulo: Malheiros. pp.102-106 e 471-476. Sobre os conceitos de soberania e autonomia e conceitos em geral: * MEIRELLES, Hely Lopes. (1998) Direito municipal brasileiro. 10.ed. So Paulo: Malheiros. pp.85-108. * SANCHES, Osvaldo Maldonado. (1997) planejamento e reas afins. Braslia: Prisma. Dicionrio de oramento,
Sobre a repartio das competncias entre os entes: * SILVA, Jos Afonso da. (1998) Curso de direito constitucional positivo. 15.ed. So Paulo: Malheiros. pp.477-482. Sobre brasileiras: o tratamento dado ao oramento pelas Constituies
* GIACOMONI, James. (2000) Oramento pblico. 9.ed. So Paulo: Atlas. pp.52-57.
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Unidade 2 Princpios, Etapas e Planejamento Como j vimos em lio anterior, em determinado momento da histria, os Parlamentos impuseram aos responsveis pela gesto pblica a obedincia a certas condies quanto arrecadao dos tributos e sua aplicao no atendimento s necessidades do Estado. Dessas condies, ou regras, algumas se consolidaram ao longo dos anos na maioria dos pases, figurando inclusive nos respectivos textos constitucionais, designados pelo nome genrico de Princpios Oramentrios. Estes, por sua vez, so complementados pelos igualmente importantes Princpios Tributrios, mas que no sero abordados em nosso curso. Nesta unidade estudaremos os princpios oramentrios tradicionalmente aceitos. Veremos a sua base legal e como se procede aplicao desses princpios durante a elaborao e a execuo dos oramentos. Vamos tambm apresentar e comentar cada uma das fases do ciclo oramentrio, ressaltando as diferenas entre o oramento tradicional e o oramento moderno. Demonstraremos, ainda, como se d a integrao entre os processos de oramento e planejamento, ressaltando a sua importncia para o xito da ao governamental e caracterizando a sua evoluo, a partir do oramento tradicional.
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Lio 7 - Princpios de acordo com a doutrina Antes de nos ocuparmos dos princpios oramentrios, veja abaixo exatamente o que entendemos por "princpios". Recorrendo ao Dicionrio Aurlio (1986, p. 1393), ficamos sabendo que princpios so proposies diretoras de uma cincia, s quais todo o desenvolvimento posterior dessa cincia deve estar subordinado. No nosso caso, esses princpios regem a Cincia das Finanas Pblicas, sendo que aos oramentos se aplica uma parte desses princpios, os chamados princpios oramentrios, como vero a seguir. Com o avano da teoria e da prtica oramentrias, alguns dos princpios oramentrios foram sendo incorporados pelos estudiosos da matria de tal sorte que hoje forma um conjunto mais ou menos definido de regras. No obstante, segundo nos assevera GIACOMONI (p. 70), pelo fato de a maioria desses postulados ter se originado em plena poca do liberalismo econmico, em que as finanas pblicas apresentavam menor grau de complexidade, tais princpios j no conseguem atender a todas as situaes com que se defronta o Estado Moderno. O citado autor fundamenta sua posio no fato de que vrios dispositivos constitucionais estabelecem um determinado princpio para, logo em seguida, criar excees ao mesmo. De acordo com a sua finalidade, costuma-se dividir os princpios oramentrios em duas categorias. A primeira, a dos princpios fundamentais e j tornados clssicos, que so comumente observados pela grande maioria dos pases. A segunda, que rene os princpios funcionais ou operacionais, os quais visam a tornar o processo oramentrio mais racional e eficiente. Princpios fundamentais Vamos conhecer os princpios fundamentais: a) Princpio da legalidade O Princpio da Legalidade, como vimos, foi o primeiro a ser definido e aceito nas finanas pblicas e dispe que o oramento tem que ser, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um processo legislativo completo: um projeto preparado e submetido pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, para apreciao e posterior devoluo ao Poder Executivo para sano e publicao.
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O ordenamento jurdico brasileiro no deixa dvidas de que o oramento seja uma lei. A primeira Constituio brasileira, de 25 de maro de 1824, j determinava a apresentao Cmara dos Deputados, pelo Ministro da Fazenda, da proposta do oramento anual. Desde ento, as diversas Cartas Magnas assim o preveem. A Constituio de 1988 dispe, em seu art. 165, que: "Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: ... III) os oramentos anuais." Mais adiante, compreender.... no 5, diz que: "A lei oramentria anual
Como tudo no servio pblico est sujeito ao princpio da legalidade, os oramentos no poderiam ser excees, devendo os agentes pblicos, na sua execuo, pautar-se pelo estrito cumprimento da lei. b) Princpio da anualidade ou da periodicidade O princpio da Anualidade ou da Periodicidade tambm faz parte das conquistas obtidas nos primrdios das lutas oramentrias e determina que o oramento deva obedecer a uma determinada periodicidade, geralmente um ano, j que esta a medida normal das previses humanas, para que a interferncia e o controle do Poder Legislativo possam ser efetivados em prazos razoveis, que permitam a correo de eventuais desvios porventura verificados. Como tudo no servio pblico est sujeito ao princpio da legalidade, os oramentos no poderiam ser excees, devendo os agentes pblicos, na sua execuo, pautar-se pelo estrito cumprimento da lei. c) Princpio da exclusividade O princpio da Exclusividade determina que a lei do oramento no contenha qualquer matria estranha estimativa da receita e fixao da despesa. A Constituio brasileira de 1988 fixa esse princpio no 8 do art. 165: "A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo nessa proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao da receita, nos termos da lei." Registre-se que esse princpio s foi aceito por nossas autoridades polticas com a reviso constitucional de 1926, graas aos intensos esforos do ento Senador Ruy Barbosa. d) Princpio da unidade O princpio da Unidade determina que todas as receitas e despesas devam compor um nico documento
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legal. No Brasil, esse princpio observado atravs da existncia de um nico oramento, um caixa nico e uma nica contabilidade, feita em processamento eletrnico centralizado no Sistema Integrado de Administrao Financeira - SIAFI. Mesmo sendo os oramentos executados em peas separadas, as informaes sobre cada uma dessas peas so devidamente consolidadas e compatibilizadas em diversos quadros demonstrativos. e) Princpio da universalidade O princpio da Universalidade funciona de forma integrada ao da Unidade, e determina que o oramento deva abranger todo o universo das receitas a serem arrecadadas e das despesas a serem executadas pelo Estado. Esse princpio de fundamental importncia para que o Estado atinja um dos seus objetivos bsicos: atender igualmente a todos os cidados, sem discriminao, de forma isonmica. A isonomia, no caso, consiste em tratar os desiguais de forma desigual: na receita, o pagamento dos tributos proporcional capacidade contributiva e, na despesa, a alocao dos recursos procura atender aos cidados, segundo suas necessidades. Alguns autores designam esse princpio como da abrangncia, porque o oramento deve abranger a todas as rendas e gastos do ente estatal a que se refere. O princpio da Universalidade acompanha a nossa estrutura constitucional desde a Carta Magna de 1824, promulgada logo aps a Independncia, conforme seus arts. 172, antes citado, e 179: "Art. 179. Ningum ser isento de contribuir para as Despesas do Estado em proporo dos seus haveres." Na Constituio de 1988, esse princpio est caracterizado no 5 do art. 165.
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Lio 8 - Princpios funcionais ou operacionais Podemos listar os seguintes princpios complementares: a) Princpio do equilbrio O princpio do Equilbrio, como o prprio nome indica, exige que as despesas sejam iguais s receitas; ou seja, que o oramento esteja em equilbrio, no se admitindo oramento deficitrio ou superavitrio, at porque se trata de simples previses. Do lado da receita, so estimados os valores que devero ser arrecadados, com base na experincia verificada nos anos precedentes. Aps definir o montante da receita que se espera arrecadar, as autoridades encarregadas de elaborar a proposta do oramento fixam o montante das despesas em igual valor. Compete ao Congresso Nacional analisar a proposta de oramento formulada pelo Poder Executivo e avaliar se as previses de arrecadao so tecnicamente consistentes. Este um ponto sensvel, pois o Executivo pode utilizar o artifcio da subestimao da receita, para que ocorra excesso de arrecadao durante a fase de execuo do oramento, o que permite a sua posterior alocao em projetos de seu particular interesse, fora dos limites e restries do oramento. Do lado da despesa, cabe ao Congresso Nacional analisar se a proposta de alocao dos recursos atende aos interesses nacionais e s peculiaridades regionais, segundo a tica dos parlamentares. A discordncia em relao aos valores propostos pelo Executivo deve ser formalizada atravs da proposio de alteraes, com a suplementao ou reduo do programa ou atividade sob questionamento, mediante o cancelamento da dotao de igual valor em outro programa de trabalho, de forma a manter inalterado o equilbrio. b) Princpio da especificao O princpio da Especificao determina que os montantes das receitas e despesas devam estar suficientemente especificados, para que possam ser claramente entendidos por toda a sociedade, quer diretamente, quer por intermdio dos seus representantes eleitos. Colocado de outra maneira, significa que no sero admitidas dotaes globais, a no ser para a execuo de servios em regime de programao especial, muito usuais no passado, hoje cada vez mais raras. Os recursos so vinculados a metas fsicas, que devero ser atingidas no processo de execuo do oramento, nos prazos determinados. Esse princpio era reforado pela publicao do Quadro de Detalhamento da Despesa, alguns dias aps a aprovao da lei oramentria. c) Princpio do oramento bruto O princpio do Oramento Bruto estabelece que todos os valores presentes no oramento, sejam da receita ou da despesa, devem constar pelos seus valores brutos, sem qualquer espcie de deduo. Ou seja, a dotao oramentria no deve considerar eventuais descontos ou abatimentos que porventura sejam obtidos na execuo.
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Com isso procura-se evitar a ocorrncia de importncias "lquidas" nos oramentos, ou seja, saldos positivos ou negativos entre receitas e despesas, fato esse que estaria configurando omisses de valores e sua consequente sonegao ao controle do Parlamento. d) Princpio da publicidade O princpio da Publicidade determina que, como qualquer ato legal ou regulamentar, as decises sobre oramento s tm validade aps a sua publicao em rgo da imprensa oficial. Alm disso, exige que as informaes sobre a discusso, elaborao e execuo dos oramentos tenham a mais ampla publicidade, de forma a garantir a transparncia na preparao e execuo do oramento, em nome da racionalidade e da eficincia. Na fase de apreciao do oramento pelo Congresso Nacional, as decises sobre a alocao dos recursos so feitas atravs de emendas ao projeto do Poder Executivo. Estas devem ser abertas para que o cidado tenha completa informao sobre os remanejamentos de dotaes, as alteraes que sero introduzidas em cada elemento da programao de despesa, bem como se esto sendo respeitadas as prioridades anteriormente definidas na lei de Diretrizes Oramentrias e outras disposies legais. Os rgos da imprensa devem ter livre acesso a todas as informaes, ressalvadas, naturalmente, aquelas que ainda no foram definidas, que se constituam em meras hipteses de trabalho. Na fase de execuo, todas as informaes devem estar disponveis para o cidado, de forma que se possa avaliar se a execuo das despesas est em conformidade com as alocaes definidas no Oramento. com base nesse princpio que a Constituio de 1988 determinou no 3 do art. 165, que: "O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria". Nas democracias modernas esta a mais poderosa arma de que dispe o cidado para exercer a fiscalizao da arrecadao e da aplicao dos recursos pblicos, princpio este muito enfatizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no captulo dedicado transparncia, ao controle e fiscalizao. Princpio da no-vinculao O princpio da No-Vinculao, tambm denominado da no-afetao das receitas, determina que no deve haver vinculao entre receitas e despesas; ou seja, no se pode vincular a arrecadao de determinados impostos a determinadas despesas ou programas. Esse princpio consta do inciso IV do art. 167 da Constituio Federal de 1988, mas apenas em relao aos impostos, nos seguintes termos: "Art. 167. So vedados:
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"IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 204, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8;" Observe que a restrio vinculao restringe-se aos impostos. As receitas prprias de entidades e fundos, as taxas, mas sobretudo as contribuies sociais, so destinadas pela prpria Constituio Seguridade Social, bem como da contribuio para o PIS/PASEP, vinculada ao SeguroDesemprego e ao Abono Salarial. J a arrecadao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira est toda vinculada rea da Sade, muito embora alguns entendam que a mesma esteja sendo empregada para outros fins. A vinculao de receita que assim acaba ocorrendo, decorre da necessidade de se destinar um mnimo de recursos a reas sabidamente carentes, diante da crescente escassez de meios e da debilidade na fixao das prioridades nacionais e regionais, o que permite a utilizao de critrios polticos clientelistas na distribuio dos recursos oramentrios. Princpio da tipicidade Na dcada de 70, os tcnicos e especialistas brasileiros em oramento desenvolveram o princpio da Tipicidade, ou melhor, da atipicidade, ferramenta essencial para a classificao da despesa oramentria, em termos de funes e programas (classificao funcional e programtica). O princpio da Tipicidade consiste na observao de que: a) as funes de governo no se vinculam aos ministrios ou rgos; b) uma funo tem seus programas tpicos, mas deve funcionar tambm com programas atpicos, isto , relativos a outras funes; c) da mesma forma, os programas tm seus projetos e atividades tpicos, mas devem ser conjugados com projetos e atividades atpicos. Temos como exemplo, a Funo "Comunicaes", que possui entre os seus Programas tpicos o de "Telecomunicaes" que, por sua vez, pode e deve ser empregado, de forma articulada, com outras Funes, tais como Educao e Sade, por exemplo, gerando ento uma gama infinita de possibilidades. Essa descoberta d ao oramento um componente matricial, em trs dimenses, sendo elas: a) a dimenso do rgo do governo que executa a ao; b) a dimenso dos objetivos e metas a serem alcanados; c) a dimenso da forma de aplicao dos recursos, ou seja, dos meios tcnicos e materiais empregados. Isso permite uma grande flexibilidade na organizao do oramento, na sua execuo e, mais importante, na agregao das informaes, como se ver quando for abordada a questo da classificao oramentria.
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Lio 9 - Princpios consagrados na Constituio Federal Dissemos em outro ponto desta lio que os princpios de finanas pblicas em geral, e os princpios oramentrios, em particular, tem aceitao ampla, e, em boa parte dos casos, esto presentes ou nas Constituies ou em leis que tratam dessa matria. A Constituio brasileira em vigor no foge regra neste aspecto. No captulo que trata da Administrao Pblica, iniciando pelo Art. 37, a Constituio enuncia um importante conjunto de princpios a serem observados, tanto pela administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, como tambm dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. So eles os princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. * Legalidade: A administrao s pode fazer o que a lei determina. * Impessoalidade: Todo ato administrativo praticado visa interesses da administrao e no dos agentes pblicos. * Moralidade: Relaciona-se com a tica e a boa administrao. A probidade administrativa uma forma de moralidade. * Publicidade: O Poder Pblico deve agir com transparncia. * Eficincia: Dever de trabalhar com produtividade, economicidade, eficincia, presteza e competncia. Ressaltamos que os princpios aqui referidos aplicam-se administrao pblica como um todo, e no apenas questo das suas finanas. Tambm por esta razo no nos deteremos em aprofundar cada um dos citados princpios constitucionais. Mais adiante, no captulo que dispe sobre as Finanas Pblicas, Seo II "Dos Oramentos", podemos encontrar uma srie de outros princpios vistos anteriormente, aplicveis matria oramentria, o que bem demonstra a preocupao do Poder Constituinte com a sua efetiva observncia. Por exemplo: No art. 165 encontraremos os princpios da legalidade, da anualidade, da exclusividade, da unidade e da universalidade. J no art. 169 est contido o princpio da no vinculao de receitas.
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Lio 10 - Aplicao do princpio da independncia dos poderes O princpio da independncia entre os poderes um dos pilares do regime democrtico, estando gravado em nossa Constituio Federal, no seu Art. 2. Art. 2: "So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio." Quando a Constituio fala em independncia, isso quer dizer entre outras coisas, independncia de cada um dos Poderes para exercer, de forma soberana e sem ingerncias de qualquer ordem, a sua prpria administrao. Esse ponto nos remete diretamente questo dos recursos financeiros de que os Poderes devem dispor para o exerccio das suas atribuies, no dia a dia. Incluem-se a desde a elaborao e a execuo dos respectivos oramentos, at os atos mais simples de administrao, tais como a contratao de servidores, a construo e a manuteno das suas instalaes, a celebrao de contratos a ttulo oneroso, enfim, tudo aquilo que implique em despesa, de uma forma geral. A Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, aponta para esse mesmo princpio, quando determina que o Poder Executivo deve encaminhar, aos demais Poderes e ao Ministrio Pblico, os estudos e a metodologia de clculo da previso de receita, pelo menos trinta dias antes do prazo para o encaminhamento das respectivas propostas oramentrias. Sabendo de antemo as projees de receita, cada Poder poder adequar os seus prprios gastos em conformidade com o que se espera arrecadar, sem ter que sujeitar-se a cortes ou mesmo de reformular a sua programao oramentria, como antes era comum acontecer. Em resumo, devemos ter em mente o seguinte: se a principal atribuio de um dos Poderes, no caso o Poder Legislativo, de fiscalizar os atos de o outro Poder, o Executivo, evidente que o ente fiscalizador no pode ficar merc das boas graas de quem dever ser fiscalizado, para que este lhe repasse os recursos necessrios a tal finalidade. Colocando a questo em outros termos, s ser verdadeiramente independente o Poder que tiver efetivamente assegurada a sua autonomia financeira. Da poder avaliar a importncia de que inmeras Cmaras de Vereadores, principalmente de pequenos municpios que ainda no possuem estrutura prpria para a gesto dos seus recursos financeiros, passem a efetivamente preocupar-se com tal aspecto, adotando as medidas necessrias para poderem exercer essa importante prerrogativa. At porque a aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal poder resultar em sanes para os responsveis que no desempenharem adequadamente as suas atribuies previstas em lei.
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Lio 11 - Ciclo oramentrio A Constituio de 1988, ao vincular os trs documentos que compem o modelo oramentrio por ela institudo, deu grande nfase ao planejamento da atividade governamental, alm de torn-lo um imperativo legal. Plano plurianual PPA Lei de diretrizes oramentrias LDO Lei oramentria anual LOA
Nesta lio veremos de que forma se faz a integrao entre essas duas atividades, o oramento e o planejamento. Isso porque o sucesso dessa unio fundamental para o xito da ao governamental, visando assegurar, tanto quanto possvel, que os resultados pretendidos sejam efetivamente alcanados. Veremos tambm de que forma se iniciou no Brasil essa unio entre planejamento e oramento, at a sua consolidao, na forma como se encontra na Carta Magna atual. Na Lio 1, vimos que o oramento governamental apresenta a programao do trabalho que a administrao planeja executar, assim como indica os recursos financeiros necessrios a tornar realidade a referida programao. Sabemos, igualmente, que por ser um importante instrumento de trabalho da administrao pblica, o oramento toma a forma de lei. No estudo do oramento, entretanto, no devemos concentrar nossa ateno apenas na lei oramentria ou no documento oramentrio. A lei do oramento parte de um processo formado por vrias fases ou etapas que se desenvolvem ao longo do tempo. S compreenderemos bem o oramento se o nosso estudo levar em conta todas as fases desse processo. Constitudo por quatro etapas principais, o processo ou ciclo oramentrio aparece representado na forma do diagrama a seguir. 1 Etapa: Elaborao. Elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo. 2 Etapa: Aprovao. Discusso, votao e aprovao do projeto oramentrio elaborado pelo Poder Legislativo. 3 Etapa: Execuo. Execuo oramentria e financeira. 4 Etapa: Controle. Controle e avaliao durante e aps a execuo oramentria. Vejamos agora o seguinte:
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Em quanto tempo se desenvolve um ciclo do oramento anual? Depende do tamanho do ente pblico, mas sempre durar mais de um ano. O Poder Executivo inicia, no ms de janeiro ou fevereiro de cada ano, os primeiros estudos e levantamentos com vistas elaborao da proposta oramentria para o exerccio financeiro seguinte: Perodo de tempo coberto pelas disposies de determinada lei oramentria, em particular pelas que se referem estimativa de arrecadao de receitas e autorizao de realizao de despesas. No passado, distinguia-se no Brasil ano financeiro e exerccio financeiro. O ano financeiro durava 12 meses, enquanto o exerccio financeiro estendia-se por um ou mais meses com a finalidade de permitir a complementao das operaes, assim como a liquidao e o encerramento das contas. Atualmente, no existe mais o prazo adicional e o exerccio financeiro coincide com o ano civil ou ano-calendrio, isto de 1 de janeiro a 31 de dezembro. A etapa da discusso, votao e aprovao do projeto de lei oramentria deve ocorrer no Congresso Nacional at o encerramento do exerccio. Portanto, a 2 etapa do ciclo oramentrio normalmente necessita de quatro meses para sua realizao. A execuo da lei oramentria, como sabemos, dura o perodo do exerccio financeiro, ou seja, doze meses. A ltima etapa do ciclo controle e avaliao da execuo do oramento ocorre durante e aps a execuo do oramento. Vamos considerar que, aps o encerramento do exerccio, sero necessrios mais quatro meses para a elaborao dos relatrios, balanos e demais demonstrativos. Somados os perodos, conclumos que um ciclo do oramento federal dura 28 meses, ou seja, dois anos e quatro meses. Se tomarmos, como exemplo, um Municpio de mdio ou pequeno porte, a durao total do ciclo oramentrio certamente no ser to longa, j que as duas primeiras etapas se desenvolvero em prazo de tempo um pouco menor.
Ciclo oramentrio - proposta
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Elaborar a proposta oramentria: onde comear? O processo ou ciclo oramentrio inicia-se com a elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo.
De onde saem os dados, as informaes, os elementos, etc., necessrios para a elaborao da proposta? H duas respostas para essa questo:
Primeira: Vejamos o que ocorria com os oramentos tradicionais. Vimos que, no passado, os oramentos no traziam a programao de trabalho dos rgos governamentais e se resumiam em fixar valores mximos para as despesas com pessoal, material, servios, etc.
Oramento tradicional: Modelo de oramento pblico que destaca, principalmente, o objeto ou o elemento de despesa: pessoal, material, servios, equipamentos, etc. Sua formulao no est desvinculada do processo de planejamento mais abrangente, e tem como finalidade principal servir de instrumento de controle.
Nesse caso, a base para a elaborao de uma nova proposta oramentria era sempre os oramentos dos anos anteriores. Um novo oramento era muito semelhante ao do ano anterior, sendo que as alteraes eram necessrias quase sempre para compensar os efeitos da inflao. Segunda: Considerando que a elaborao de parte importante do oramento depende de definies retiradas do planejamento, podemos concluir que o ciclo oramentrio parte integrante de um ciclo maior, que integra o oramento ao planejamento.
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Lio 12 Planejamento Resumidamente, planejar estabelecer o conjunto de aes a realizar e definir os meios a combinar com vistas a obteno dos resultados pretendidos. Outra forma de conceituar planejamento consider-lo como o processo articulado de definio de objetivos e de equacionamento dos meios para atingi-los. Ao planejar as suas aes, os governos objetivam mudar uma realidade (normalmente um problema), por meio de aes concretas (programas e projetos), para chegar a uma nova realidade desejada (objetivo). Os problemas devem ser identificados e dimensionados, para que as aes destinadas a resolv-los sejam as mais adequadas e eficazes, tanto sob o aspecto da sua efetividade, quanto da economia dos recursos empregados na sua execuo. Simplificando, isso quer dizer: obter o mximo de resultado com o menor gasto possvel.
Exemplo: Problema identificado: ms condies de trafegabilidade das ruas do bairro X. Aes: 1. Canalizao de guas pluviais; 2. Asfaltamento das ruas; 3. Sinalizao (placas, semforos, etc.). Opes possveis: a) Calamento com paraleleppedos; b) Bloquetes de concreto; c) Concreto ou revestimento asfltico. Nova realidade: ruas com boas condies de trafegabilidade no bairro.
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Lio 13 - Integrao entre planejamento e oramento Como salientamos anteriormente, os oramentos tradicionais tinham como caracterstica principal, a sua funo de controle. Embora a cobrana de tributos, e tambm a execuo da despesa, fossem autorizados pelos Legislativos, nenhuma vinculao havia quanto aos objetivos e resultados a serem atingidos nesse processo. Em outras palavras, o gasto pblico no fazia parte de qualquer sistemtica que envolvesse a moderna administrao ou o planejamento, tal como hoje acontece. Na melhor das hipteses, o oramento assumia a caracterstica de um tpico instrumento contbil, que apresentava de um lado os recursos financeiros e, de outro lado, a contrapartida das despesas a serem realizadas. A primeira experincia mais abrangente de integrao dos dois instrumentos planejamento e oramento teve lugar na dcada de 60, nos Estados Unidos, sob a denominao de PPBS (Planning, Programming and Budgeting System). Essa inovadora concepo integrava de forma sistemtica alguns elementos: Diagnsticos e prognsticos da realidade; Objetivos da ao governamental; Anlise de opes alternativas; Programas e projetos, com suas respectivas metas; Recursos a serem empregados e a indicao de seus custos; Esquemas de avaliao e controle.
No Brasil, a integrao entre planejamento e oramento tem suas origens no Decreto-Lei n 200/67. Dispunha assim o art. 7 dessa norma:
A ao governamental obedecer a planejamento que visa promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo III, e compreender a elaborao dos seguintes instrumentos bsicos: a) b) c) Plano geral de governo; Programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual; Oramento-programa anual*;
d) Um sistema em que se presta particular ateno s coisas que um governo realiza mais do que s coisas que adquire. As coisas que um governo adquire, tais como servios pessoais, provises, equipamentos, meios de transporte etc., no so, naturalmente, seno meios que empregam para o cumprimento de suas funes. As coisas que um governo realiza em cumprimento de suas funes podem ser estradas, escolas, terra
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distribudas, casos tramitados e resolvidos, permisses expedidas, estudos elaborados ou qualquer das inmeras coisas que podem ser apontadas. (definio extrada de documento da ONU Organizao das Naes Unidas, citada por MARTNER, 1972, p.195). e) Programao financeira de desembolso. f) Ato do Poder Executivo, levado efeito no incio do exerccio, com o objetivo de programar a execuo financeira das despesas de forma compatibilizada com o comportamento da arrecadao. A Lei n 4.320/64 estabelecia que a programao financeira seria elaborada na forma de quotas trimestrais. J a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000) determina a elaborao de cronograma de execuo mensal de desembolso.
Posteriormente, atravs do Ato Complementar n 43, de 29-1-1969, novas disposies foram acrescentadas sobre a matria, destacando-se o artigo 1 do referido Ato:
O Poder Executivo elaborar Planos Nacionais de Desenvolvimento, de durao igual do mandato do presidente da Repblica, os quais sero submetidos deliberao do Congresso Nacional at 15 de setembro do primeiro ano do mandato presidencial.
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Lio 14 - Constituio, planejamento e oramento. Para dar maior flexibilidade ao planejamento estatal, trs modalidades de planos esto previstas no texto constitucional: Planos de desenvolvimento econmico e social Os planos de desenvolvimento econmico e social compreendem, de forma genrica, todo e qualquer plano de carter nacional, regional ou setorial, em que o setor pblico seja parte atuante. No mbito da Unio, a base legal desses planos reside nos seguintes dispositivos da Constituio da Repblica: Art. 21. Compete Unio:
IV - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social;
Art. 174.
Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. 1 A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
Para que haja uniformidade e tambm coerncia entre os diversos tipos de planos e programas governamentais, a Constituio determina, no art. 165, que: 4 Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
Plano Plurianual - PPA o principal instrumento de planejamento de mdio prazo, devendo estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica. O PPA orienta o sistema de planejamento da
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administrao pblica, atuando como guia e parmetro para a elaborao das leis de diretrizes oramentrias e dos prprios oramentos anuais. Lei de diretrizes oramentrias LDO Outra autntica novidade criada pela Constituio de 1988, entre outras finalidades, serve como instrumento de ligao entre o plano plurianual e os oramentos anuais. Nesse sentido, a LDO deve identificar, entre os objetivos e as metas constantes do PPA, as prioridades que devero integrar a lei oramentria de cada exerccio. O modelo da Constituio descrito at aqui, claramente evidencia que o oramento anual no pode ser visto de forma isolada, mas como parte de um processo maior, que envolve, tambm, o planejamento. No diagrama a seguir, temos uma representao das etapas desse ciclo integrado de planejamento e oramento.
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Recapitulando... Do contedo desta lio ficamos sabendo que cada cincia adota os seus prprios princpios como normas diretoras, e que a cincia das Finanas Pblicas, das quais o oramento faz parte, tambm os possui, dentre eles esto os chamados Princpios Oramentrios. Existem duas categorias de princpios oramentrios: a primeira, a dos princpios fundamentais, que seguida pela grande maioria dos pases; e a dos princpios funcionais ou operacionais, que complementa ou subsidia os primeiros, em busca de maior eficincia e racionalidade. A Constituio brasileira, assim como a legislao complementar sobre finanas pblicas, determina a observncia da maioria dos chamados princpios fundamentais aplicveis elaborao e execuo dos oramentos anuais. A observncia integral dos princpios oramentrios nem sempre verificada, havendo casos em que a prpria legislao prev as excees admitidas a determinado princpio. Muito embora o princpio da independncia entre os Poderes no faa parte dos princpios oramentrios, sabemos que no existe independncia sem autonomia financeira, e que os Poderes Legislativo e Judicirio, alm do Ministrio Pblico, devem exercitar as suas prerrogativas nessa questo, como forma de afirmao da sua independncia em relao ao Executivo. A lei oramentria no existe de forma isolada; faz parte de um processo que consiste de vrias etapas, as quais, no seu conjunto, formam o ciclo oramentrio. As etapas do ciclo oramentrio so: (i) elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo; (ii) aprovao da lei oramentria; (iii) execuo oramentria; (iv) controle e avaliao da execuo oramentria. Ao contrrio dos oramentos tradicionais, que eram desvinculados do planejamento, os oramentos modernos so elaborados tomando por base a programao de trabalho das instituies pblicas. Na administrao das organizaes, o planejamento o processo atravs do qual so escolhidas e implementadas as melhores alternativas para a soluo de problemas concretos, com economia de recursos. A Constituio da Repblica estabelece as seguintes modalidades de planos: (I) planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento econmico e social; (II) plano plurianual PPA; e (III) lei de diretrizes oramentrias LDO. As novas modalidades de planos devem manter compatibilidade entre si e com os oramentos anuais; dessa forma, amplia-se o ciclo oramentrio que passa a ser o ciclo integrado de planejamento e oramento.
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Leitura Complementar
Para um maior aprofundamento nos temas abordados nesta lio, incluindo a origem e a evoluo dos princpios oramentrios, sugere-se a leitura da bibliografia abaixo.
PRINCPIOS * GIACOMONI, James. (2000) Oramento pblico. 9.ed. So Paulo: Atlas. Captulo 5. * SANCHES, Osvaldo Maldonado. (1997) Dicionrio de oramento, planejamento e reas afins. Braslia: Prisma. pp. 104-158. * SILVA, Jos Afonso da. (1973) Oramento-programa no Brasil. So Paulo: Revista dos Tribunais. pp.264-275. * SILVA, Sebastio Sant'Anna e. (1962) Os princpios oramentrios. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. * TORRES, Ricardo Lobo. (1995) O oramento na Constituio. Rio de Janeiro: Renovar. pp. 97-227. PLANEJAMENTO E ORAMENTO Sobre a integrao entre o planejamento e o oramento: GIACOMONI, James. (2000) Oramento pblico. 9.ed. So Paulo: Atlas. Captulos 11 e 12. Sobre oramento-programa e PPBS: GIACOMONI, James. (2000) Oramento pblico. 9.ed. So Paulo: Atlas. Captulos 8, 9 e 10. HINRICHS, H.H., TAYLOR, G.M. (Org.) (1974) Oramento-programa e anlise de custo-benefcio. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. MACHADO JR., Jos Teixeira. (1979) A tcnica do oramentoprograma no Brasil. Rio de Janeiro: IBAM. MARTNER, Gonzalo. (1972) Planificacin programas. 4.ed. Mxico: Seglo Veintiuno. y presupuesto por
QUEIROZ, Dilson Santana de (1973) O PPBS no processo oramentrio. Revista de Administrao Municipal. Rio de Janeiro, 20 (117): 5-21. Mar/abr.
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Unidade 3 PPA e LDO Introduo Vimos na lio anterior que a Constituio de 1988 criou um sistema onde planejamento e oramento devem funcionar de forma integrada. Nesse sistema, o oramento deve manter compatibilidade com o plano plurianual PPA e com a lei de diretrizes oramentrias LDO. A lei de diretrizes oramentrias cumpre importantes funes dentro do modelo de planejamento e oramento estabelecido pela Constituio Federal, funes essas presentes nas esferas federal, estadual e municipal, sendo que as duas ltimas, em linhas gerais, seguem os procedimentos adotados pela Unio, porm adaptados s suas caractersticas prprias. Nossa ateno ser dedicada aos seguintes aspectos principais: O que o PPA, sua natureza e principais caractersticas; Contedo do PPA de acordo com a Constituio Federal; Plano Plurianual da Unio para 2004-2007; Origens e finalidades da LDO (como surgiu e para que serve); O contedo da LDO, segundo determinam a Constituio e a LRF; Os prazos de elaborao e de apreciao da LDO, previstos no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT.
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Lio 15 - O PPA e os demais planos previstos na Constituio Federal De maneira direta e simples, podemos dizer que o PPA o programa de realizaes que o governo pretende executar durante o seu perodo administrativo. Todas as pessoas, especialmente os eleitores, esperam que qualquer administrador eleito tenha um plano de governo e que esse plano, de forma efetiva, auxilie e oriente o funcionamento da administrao. Apesar de isso ser muito claro, as nossas vrias Constituies Federais no valorizaram o planejamento, no tornando obrigatria a elaborao de planos por parte das entidades pblicas. A Constituio de 1988, ao contrrio, concede grande importncia ao planejamento. Alm de criar o plano plurianual, a Constituio estabelece regras relativas aos planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento econmico e social. Em dois de seus dispositivos, a Constituio reza sobre os planos nacionais, regionais e setoriais. So os seguintes: Planos: "Compete Unio, elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social." (Art. 21, IX) Planos de desenvolvimento econmico e social so de responsabilidade do governo federal. Desde a promulgao da Constituio de 1988, as administraes federais no elaboraram planos nacionais de desenvolvimento. Com isso, deixaram de ser elaborados, tambm, planos regionais que, de acordo com a Constituio - art. 43, 1, II - devem integrar os planos nacionais e serem com eles aprovados. A lei estabelecer diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento." (Art. 174, 1) Cabe indagar agora: O plano plurianual e o plano nacional de desenvolvimento econmico e social poderiam ser a mesma coisa? No seguinte dispositivo da Constituio vamos encontrar a resposta: Planos X PPA:
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"Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional." (Art. 165, 4)
A regra constitucional clara. Os planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento econmico e social: No se confundem com o plano plurianual; Mas devero manter compatibilidade com este.
Quanto aos planos setoriais, deve ser mencionado como exemplo o Plano Nacional de Educao (Lei n 10.172/01 de 09 de janeiro de 2001). De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, o Plano Nacional de Educao ter a vigncia de dez anos. Apesar de cobrir perodo superior ao do plano plurianual, o Plano Nacional de Educao sofrer adaptaes, ao longo do tempo, de modo a manter compatibilidade com o PPA. Essas regras aplicam-se, tambm, aos demais entes da Federao. Assim, os planos elaborados no mbito das administraes estaduais e municipais devero estar sempre em consonncia com os planos plurianuais.
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Lio 16 - Contedo do plano plurianual O contedo bsico do plano plurianual o seguinte (CF: art. 165, 1): "A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para os programas de durao continuada". No 9 do mesmo art. 165, a Constituio determina que lei complementar, entre outros assuntos, tratar da elaborao e da organizao do plano plurianual, regulando o contedo acima. A ausncia da lei complementar faz com que existam muitas interrogaes sobre como elaborar o PPA. Por exemplo: Em que bases devem se dar a regionalizao? No caso do PPA federal, de acordo com as regies - Norte, Nordeste, etc. - ou pelos Estados da Federao? Haveria apenas um critrio de regionalizao ou poderia haver mais um de acordo com as funes de governo? Como os Estados e, especialmente, os Municpios devem regionalizar os seus planos plurianuais? Por outro lado, o que so despesas decorrentes das despesas de capital e, especialmente como definir programas de durao continuada? Vejamos, ainda que rapidamente, respostas a essas questes.
Regionalizao Os quatro planos plurianuais elaborados na Unio distriburam a programao entre as regies macroeconmicas: Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste. As normas baixadas trazendo instrues para a elaborao do PPA para o perodo 2000-2003 previam a regionalizao das metas por Estado (ver o art. 2 do Decreto n 2.829, de 29-10-1998). Essa determinao no foi observada e o plano foi regionalizado nos moldes tradicionais, ou seja, segundo as cinco regies. No caso dos Estados, no h modelos nicos de regionalizao a serem utilizados no planejamento. Assim sendo, recomendvel que cada Estado adote critrios de regionalizao que atendam da melhor forma possvel s necessidades da programao. Veja alguns exemplos. Nos Estados do Cear e do Par, a base da regionalizao dos respectivos PPA para o perodo 1996-1999 foram as regies administrativas. J no Estado da Bahia, a regionalizao centrou-se em quatro ncleos de desenvolvimento, nos quais esto inseridas as regies econmicas adotadas no planejamento estadual. O Estado de Pernambuco adotou para regionalizar o PPA 1996-1999, as cinco mesorregies em que o IBGE divide o Estado.
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A regionalizao dos planos plurianuais municipais traz desafios ainda maiores, especialmente nos municpios de pequeno porte. Provavelmente, apenas os municpios maiores, com experincia em zoneamento e em administrao descentralizada - subprefeituras - podero realizar, de maneira vantajosa, a regionalizao do PPA. Questo central a abrangncia do plano plurianual, ou seja, quais aes da administrao pblica devem fazer parte do PPA? Em conformidade com a Constituio Federal, integram o plano plurianual as despesas de capital, as despesas decorrentes destas e os programas de durao continuada. Despesas de Capital De acordo com o dispositivo constitucional citado, as Despesas de Capital ocupam parte importante do plano. Desde a edio da Lei n 4.320/64, Despesas de Capital uma categoria de classificao de despesas incorporada aos oramentos pblicos. Compreende os Investimentos, as Inverses Financeiras e as Transferncias de Capital, ou seja, os recursos transferidos a outros entes para aplicao em despesas de capital. Caberia indagar, ainda, se todas as Despesas de Capital fariam parte do PPA? Ainda de acordo com a Constituio - art. 167, 1 - pelo menos os investimentos cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro integraro o plano plurianual. Despesas decorrentes Autntica novidade a exigncia de que os encargos decorrentes das Despesas de Capital integrem o PPA. No Brasil, conhecida a reverncia dedicada aos investimentos, desconhecendo-se, quase sempre, que, a partir de sua concluso, todo e qualquer investimento demandar, para sempre, recursos de operao e manuteno. Demonstrando sensibilidade para este importante aspecto, o constituinte de 1988 introduziu regra capaz de aperfeioar tradicionais padres e prticas decisrias. Programas de durao continuada De todos os componentes do PPA, este , provavelmente, o mais controvertido. A rigor, com exceo dos investimentos, que tm prazos de incio e concluso, as demais aes governamentais inserem-se em programas de durao continuada. Por exemplo: operao, manuteno e conservao de servios. Se correto este entendimento, o PPA compreenderia, praticamente, todas as aes da administrao pblica. Na rea federal, interpreta-se esta categoria de forma mais restritiva, associando-se a programas de durao continuada apenas as aes de natureza finalstica, ou seja, a prestao de servios comunidade.
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Lio 17 - Vigncia e prazos do plano plurianual As regras sobre o perodo de vigncia, bem como, sobre os prazos de elaborao e aprovao do plano plurianual sero estabelecidas na lei complementar de que trata o art. 165, 8, da CF. No que tange ao perodo de vigncia do PPA, o ADCT (art. 35, 2, I) estabelece que o plano cobrir o perodo compreendido entre o incio do segundo ano do mandato presidencial e o final do primeiro exerccio do mandato subsequente. Essa regra, entendida como norma geral, extensiva aos demais entes da Federao. O plano plurianual tem, portanto, a mesma durao do mandato do Chefe do Poder Executivo, embora no coincida integralmente com este. O primeiro PPA federal elaborado administrao Collor de Melo teve vigncia quinquenal, porque o mandato presidencial era de cinco anos. Com a reduo do mandato presidencial determinada pela Emenda Constitucional de Reviso n 5, de 1994 o PPA passa a vigorar por quatro anos. Prazos Quanto aos prazos, o ADCT (art. 35, 2, I) estabelece que, no mbito federal, o projeto de lei do PPA ser encaminhado, pelo Poder Executivo, ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do exerccio 31 de agosto - e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa - 15 de dezembro.
Na falta daquela norma, vigora o estabelecido no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT. Nos Estados e Municpios, legislao prpria poder fixar outro calendrio tendo em vista atender peculiaridades locais. Estados Exemplo: A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul de 1989 - art. 152, 8, I e 9, I - determina que o projeto de lei do PPA seja encaminhado, Assemblia Legislativa, at o dia 30 de maro e devolvido, por esta, para sano, at 15 de julho do primeiro ano do mandato do Governador.
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Municpios A Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre de 1990 - art. 121, 6, I e 7, I -, estabelece os seguintes prazos a serem observados no primeiro ano do mandato do Prefeito Municipal: encaminhamento do projeto de lei do PPA Cmara Municipal at 30 de abril e devoluo do projeto para sano at 30 de junho.
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Lio 18 - Plano plurianual na Unio: os PPA anteriores Desde a sua instituio pela Constituio de 1988, a Unio elaborou quatro planos plurianuais: Transitrias - ADCT. Plano plurianual para o quinqunio 1991-1995 Foi o primeiro plano elaborado em cumprimento s determinaes da Constituio de 1988. A prpria lei que disps sobre o plano Lei n 8.173, de 30-1-1991 estabelecia que o mesmo devesse sofrer uma primeira reviso, a ser encaminhada ao Congresso Nacional por ocasio da abertura da Sesso Legislativa de 1992. Tal foi efetivamente feito e a reviso do plano plurianual para o trinio 1993/1995 foi aprovada Lei n 8.446, de 21-7-1992. O novo governo, que ascendeu em face ao impeachment do presidente Collor de Melo, reviu as prioridades e as estratgias constantes do plano, produzindo nova reviso para o perodo 1994/1995. Enviada ao Congresso Nacional em 1993, a proposta no chegou a ser votada. Afetado pelos desdobramentos institucionais que decorreram do impeachment, pelos planos econmicos de estabilizao e pelas duas revises, esse primeiro esforo de planejamento oramentrio de longo prazo no pode, e no deve merecer uma avaliao rigorosa quanto aos seus resultados. Plano plurianual para o perodo 1996 -1999 Ao contrrio do PPA anterior, de abrangncia quinquenal, o plano plurianual da primeira administrao F. H. Cardoso cobre um perodo de quatro anos, como consequncia da alterao constitucional que reduziu o mandato presidencial Lei n 9.276, de 9-5-1996. O plano est estruturado em duas partes. Na primeira, esto identificadas trs estratgias, cada uma decomposta em diretrizes de ao de governo. Entre as estratgias Construo de um Estado moderno e eficiente, Reduo dos desequilbrios especiais e sociais do pas e Modernizao produtiva da economia brasileira , as duas ltimas dependem, em grande parte, de aes a cargo do setor privado, aspecto que aproxima o PPA dos planos de desenvolvimento econmico e social. Em sua segunda parte, o plano relaciona, por rea temtica, os principais objetivos para o perodo e apresenta, em quadro anexo, por subprogramas, as metas quantificadas e distribudas percentualmente entre as regies. A maior deficincia desse plano a ausncia total de representao financeira. A mensagem que acompanhou o projeto de lei trouxe algumas estimativas, de forma bastante agregada, dos montantes a serem aplicados e de suas fontes de financiamento. Ao se transformar em lei, o PPA acabou ficando sem nenhuma referncia de ordem financeira, o que paradoxal em se tratando de instrumento com caractersticas oramentrias. Cabe, tambm, fazer restries soluo metodolgica adotada que desconsiderou totalmente as categorias estabelecidas na Constituio
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Federal, ou seja, as despesas de capital, as despesas decorrentes destas e os programas de durao continuada. Plano plurianual para o perodo 2000-2003 Divulgado sob o nome de fantasia de "Avana Brasil", o Plano Plurianual da Unio para o perodo 2000-2003 foi aprovado pela Lei n 9.989, de 21-7-2000, e est organizado com base nos seguintes elementos principais: Diretrizes estratgicas; Em nmero de seis, as diretrizes estratgicas so as seguintes: Consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado; Promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de empregos, oportunidades de renda; Combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social; Consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; Reduzir as desigualdades inter-regionais; e Promover os direitos discriminao. de minorias vtimas de preconceito e
Macro-objetivos; Os macro-objetivos, em nmero de 28, formam um leque variado, onde constam intenes como: sanear as finanas pblicas, atingir U$ 100 bilhes de exportao at 2002, desenvolver a indstria cultural, melhorar a gesto ambiental, ofertar escola de qualidade para todos, combater a fome, reduzir a mortalidade infantil, promover a garantia dos direitos humanos, entre outros. Agendas; Agenda dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento. Agenda de Gesto do Estado. Agenda Ambiental. Agenda de Empregos e de Oportunidades de Renda. Agenda de Informao e Conhecimento.
Programas; O plano est detalhado em 365 programas os quais, por sua vez, se decompem em aes. O instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores
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estabelecidos no plano plurianual. (Portaria n 42, de 14-4-1999: art. 2, a). A norma bsica que orientou a elaborao do PPA 2000-2003 foi o Decreto n 2.829, de 29-10-1998. Os principais pontos do referido Decreto so os seguintes: As aes finalsticas devero ser estruturadas em programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do plano.
Entende-se por ao finalstica aquela que proporciona bem ou servio para atendimento direto a demandas da sociedade.
Cada programa dever conter: objetivo; rgo responsvel; valor global; prazo de concluso; fonte de financiamento; indicador que quantifique a situao que o programa tenha por fim modificar; metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o objetivo; aes no integrantes do Oramento Geral da Unio necessrias consecuo do objetivo; regionalizao das metas por Estado. Cada programa ser dirigido por gerente designado pelo Ministro de Estado, ou pelo titular de rgo vinculado Presidncia da Repblica, a que estiver vinculada a unidade responsvel do programa. Ser realizada avaliao anual da consecuo dos objetivos estratgicos do Governo Federal e do resultado dos programas, para subsidiar a elaborao da lei de diretrizes oramentrias de cada exerccio. A avaliao fsica e financeira dos programas e dos projetos e atividades que os constituem inerente s responsabilidades da unidade responsvel e tem por finalidade:
a) Aferir o seu resultado, tendo como referncia os objetivos e as metas fixadas; b) Subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos pblicos e a coordenao das aes de governo; c) Evitar a disperso e o desperdcio de recursos pblicos. As leis de diretrizes oramentrias contero, para o exerccio a que se referem e dentre os programas do Plano Plurianual, as prioridades que devero ser contempladas na lei oramentria anual correspondente.
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Plano Plurianual para o perodo de 2004-2007. Os trs primeiros referem-se a exerccios j vencidos. Na prxima seo, abordaremos os aspectos mais significativos do PPA 2004-2007 que se encontram em execuo. Divulgado sob o nome de "Plano Brasil para Todos - Participao e Incluso", o Plano Plurianual da Unio para o perodo 2004-2007 foi aprovado pela Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004, e est organizado com base nos seguintes elementos principais: Orientao Estratgica de Governo; Macro-objetivos; Lista de Programas por rgo; Programas.
Programas. O plano est detalhado em programas, os quais, por sua vez, se decompem em aes. Programas:
O instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. (Portaria n 42, de 14-4-1999: art. 2, a).
A norma bsica que orientou a elaborao do PPA 2004-2007 foi o Decreto n 2.829, de 29-10-1998. Os principais pontos do referido Decreto so os seguintes: As aes finalsticas devero ser estruturadas em programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do plano.
Aes finalsticas: Entende-se por ao finalstica aquela que proporciona bem ou servio para atendimento direto a demandas da sociedade.
Cada programa dever conter: objetivo; rgo responsvel; valor global; prazo de concluso; fonte de financiamento; indicador que quantifique a situao que o programa tenha por fim modificar; metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o objetivo; aes no integrantes do Oramento Geral da Unio necessrias consecuo do objetivo; regionalizao das metas por Estado.
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Cada programa ser dirigido por gerente designado pelo Ministro de Estado, ou pelo titular de rgo vinculado Presidncia da Repblica, a que estiver vinculada a unidade responsvel do programa. Ser realizada avaliao anual da consecuo dos objetivos estratgicos do Governo Federal e do resultado dos programas, para subsidiar a elaborao da lei de diretrizes oramentrias de cada exerccio. A avaliao fsica e financeira dos programas e dos projetos e atividades que os constituem inerente s responsabilidades da unidade responsvel e tem por finalidade:
a) Aferir o seu resultado, tendo como referncia os objetivos e as metas fixadas; b) Subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos pblicos e a coordenao das aes de governo; c) Evitar a disperso e o desperdcio de recursos pblicos. As leis de diretrizes oramentrias contero, para o exerccio a que se referem e dentre os programas do Plano Plurianual, as prioridades que devero ser contempladas na lei oramentria anual correspondente.
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Lio 19 - Origens e finalidades da LDO Anteriormente vigncia da Constituio de 1988, a forma e o contedo da proposta oramentria, no mbito da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios obedeciam s disposies da Lei n 4.320, de 17-03-1964, lei esta que foi recepcionada pela Carta Magna, naquilo que no contrarie as normas supremas. Com efeito, o art. 1 da Lei n 4.320 declara o objetivo citado, ao estabelecer que:
"Esta Lei estatui normas gerais de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5, inc. XV, b, da Constituio Federal."
A seguir, no art. 2, definido o contedo da lei oramentria, em termos das informaes destinadas a demonstrar, sob os vrios ngulos desejados, a composio da receita e da despesa, tais como: fonte e categoria econmica da receita, dotaes segundo as funes de governo e respectivos rgos executores, dentre outros. Quando da promulgao da atual Constituio, j haviam se passado vinte e quatro anos da sano da Lei n 4.320 e a realidade do Pas era muito diferente daquela da dcada de sessenta. Em consequncia, as finanas pblicas tiveram que acompanhar essas mudanas, apoiadas em uma legislao igualmente adequada aos novos tempos. Veja exemplos: Apenas para ilustrar essa necessidade, quando a Lei n 4.320 entrou em vigor, o nmero de empresas estatais controladas pela Unio era bastante reduzido, sendo as principais a Petrobrs, a Companhia Siderrgica Nacional - CSN, a Fbrica Nacional de Motores e a Rede Ferroviria Federal. O incremento da participao estatal na economia deu-se, com maior nfase, no perodo dos governos militares, quando ento foram criadas inmeras novas empresas controladas pelo poder pblico. Dessa forma, dava-se cumprimento poltica de desenvolvimento baseada na forte presena do Estado em setores como infra-estrutura, transportes, armazenamento, telecomunicaes, energia e outros. Esta situao, por sua vez, gerou a necessidade de novas normas para a sua gesto e controle, assim como para sua insero no oramento governamental, atravs do oramento de investimento das empresas, que antes nem sequer existia. A Constituio promulgada em 05-10-1988 j previu, em vrios dos seus dispositivos, a edio de uma nova lei de finanas pblicas, em
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substituio Lei n 4.320/64. O principal desses dispositivos o 9 do Art. 165. "Cabe lei complementar": I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e o funcionamento de fundos." No que se refere LDO, ao rever os trabalhos da Assemblia Constituinte que elaborou a Constituio de 1988, podemos avaliar com maior preciso as razes para a sua adoo, considerando a inexistncia de qualquer outra norma de semelhante teor na legislao de finanas pblicas do Pas, at ento. Em sntese, duas foram as premissas que levaram os constituintes a inserir na Carta Magna a figura da LDO: Ampliar o espao do Congresso Nacional no processo de elaborao e discusso dos oramentos. Servir de elo de ligao entre os planos de longo prazo, caso do PPA, e os de curto prazo, os oramentos anuais.
Ampliar Nesse aspecto, a LDO deveria funcionar como um "pr-oramento", antecipando o debate em torno das prioridades governamentais, dando ao Legislativo a oportunidade de participar mais ativamente das grandes decises que precedem a elaborao dos oramentos, caracterizando, dessa forma, uma espcie de co-responsabilidade entre os Poderes Executivo e Legislativo. Servir Dessa forma, os constituintes quiseram reforar a importncia do planejamento na administrao pblica, vinculando e integrando os processos de planejamento e oramento, onde o PPA define as grandes metas para um horizonte de quatro anos, enquanto que a LDO tem, entre outras, a funo de detalhar essas metas para o oramento do exerccio financeiro seguinte. Isso posto, passemos a analisar o contedo da LDO, primeiro do ponto de vista da Constituio Federal.
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Lio 18 - Contedo da LDO segundo a Constituio Federal Em uma forma grfica, podemos assim representar a funo da LDO: Isto posto, passemos a analisar o contedo da LDO, primeiro do ponto de vista da Constituio Federal. A finalidade e o contedo da LDO esto previstos no Art. 165, 2, da Constituio. "A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento." Mais adiante, no Art. 169, no pargrafo primeiro e seu inciso II, outra atribuio conferida LDO, qual seja, a de conter autorizao especfica para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico. Por fim, nas normas constitucionais que tratam da estrutura e das atribuies dos Poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico, foi delegada LDO a incumbncia de estabelecer os limites de despesas desses Poderes para a elaborao das respectivas propostas oramentrias, como veremos adiante. Do texto do dispositivo transcrito podemos ento retirar o que nos interessa neste momento, que responder pergunta: o que dever conter a LDO? Contedo da LDO A LDO deve conter, em princpio: As metas e prioridades da administrao pblica; As despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente; Orientaes para a elaborao da lei oramentria anual; Normas sobre alteraes na legislao tributria (prazos, etc.); Orientao sobre a poltica de aplicao das agncias de fomento; Definio dos limites totais de despesas para os demais Poderes e o Ministrio Pblico;
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Autorizao para aumento de despesa com pessoal e/ou admisso ou contratao de servidores, a qualquer ttulo, na administrao pblica.
Metas e prioridades da administrao pblica No seu papel de orientadora da elaborao dos oramentos, a LDO deve explicitar as aes que tero preferncia (prioridades) na alocao dos recursos financeiros constantes do oramento e, tambm, os quantitativos fsicos (metas) a serem executados com esses mesmos recursos. Conclumos, ento, que a LDO no se atm, em princpio, definio dos valores das aes governamentais, pois esta funo primordial da lei oramentria. Mas, o que so prioridades na administrao pblica? Por definio, prioritrio aquilo que vem em primeiro lugar, ou seja, que tem a preferncia no recebimento dos recursos do oramento. Apenas para exemplificar, se num determinado momento o Executivo e o Legislativo concordarem que a prioridade seja a sade pblica, isso no significa que todos os recursos sero canalizados s aes de sade e que o restante ter esperar a sua vez no futuro. Significa sim que, na hora de distribuir os recursos, as aes de sade tero menos restries, ou ainda, que elas sero mais bem aquinhoadas em relao ao conjunto das outras despesas daquele exerccio ou perodo de governo. Despesas de capital Ao mencionar especificamente as despesas de capital, isto , os investimentos, a Constituio pretendeu reforar o vnculo entre o PPA, a LDO e o oramento. Isto porque a funo do PPA est mais voltada para o investimento governamental e como tal, a LDO, ao mencionar prioridades e metas a serem especificadas no oramento, deve atuar como um elemento vinculante entre as aes de longo prazo do PPA e as de curto prazo compreendidas na lei oramentria anual. Orientaes para a elaborao da lei oramentria anual Com a gradual desatualizao da Lei n 4.320/64, surgiu a necessidade de um maior nvel de informao para subsidiar no s a elaborao do oramento, mas tambm a sua apreciao pelo Congresso Nacional. Dessa forma, a LDO foi e tem sido o instrumento adequado para estabelecer uma srie de novos requisitos e dados essenciais que devem acompanhar o projeto da lei oramentria, pois com base nesses elementos que o Congresso pode realizar o seu trabalho.
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Normas Alm da obedincia ao princpio da anterioridade da lei tributria, a incluso deste item no conjunto de atribuies da LDO tem objetivos bem claros e precisos: servir como orientao e fator de segurana ao planejamento, tanto do setor pblico, como do restante da economia. evidente que os contribuintes e as empresas precisam saber com alguma antecedncia as alteraes que iro afetar a tributao das suas atividades e dos seus ganhos, para assim incluir esses dados nos seus planejamentos futuros. Os pacotes tributrios de ltima hora devem ser evitados a todo custo, razo porque a LDO recebeu a incumbncia de estabelecer prazos e condies para o seu envio ao Legislativo. Orientao sobre a poltica de aplicao das agncias de fomento Atuando como instrumentos da poltica de desenvolvimento nacional, as agncias financeiras oficiais de fomento tm papel destacado na destinao de recursos aos diferentes setores da economia, recursos esses, na sua maioria, oriundos de programas como o Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS, do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT e dos fundos constitucionais, entre outros. Por sua vez, o volume dos recursos administrados anualmente por essas instituies ultrapassa em muito o total das despesas que a Unio vem realizando com investimentos via oramento federal.
Fundos constitucionais: Fundos criados para viabilizar a aplicao dos recursos dos programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os recursos financeiros desses fundos Fundo de Desenvolvimento da Regio Norte (FNO), Fundo de Desenvolvimento do Nordeste - FNE e Fundo de Desenvolvimento da Regio Centro-Oeste (FCO) somam 3% sobre a arrecadao de tributos da Unio, neste caso, do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados - IPI.
Diante desses fatos, natural e desejvel que agncias como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES, a Caixa Econmica Federal, o Banco da Amaznia e outras de idntica finalidade estejam sujeitas a orientao quanto sua forma de atuao. A prtica tem demonstrado que o Poder Executivo, com o aval Congresso, apenas define, em linhas gerais e anualmente, na LDO, setores e atividades econmicas a serem priorizados na concesso crditos subsidiados e outras formas de incentivos, visando gerao emprego e renda, construo de moradias populares, ao estmulo micro, pequenas e mdias empresas e outras iniciativas do gnero. do os de de s
A LDO tambm estabelece a forma e a periodicidade com que as agncias de fomento devem publicar os seus relatrios e demonstrativos
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referentes aos emprstimos e financiamentos concedidos por regio, setor de atividade e fonte de recursos. Definio dos limites totais de despesas para os demais Poderes e o Ministrio Pblico Consoante a tnica de que a LDO deve antecipar as discusses sobre os grandes temas presentes no oramento anual, a Constituio deu-lhe tambm a incumbncia de fixar limites de despesas os Poderes Legislativo e Judicirio, alm do Ministrio Pblico. Tal soluo evita ainda o inconveniente de aqueles Poderes terem de negociar, a cada ano, o total de suas propostas oramentrias com o Executivo, numa forma que melhor preserva a sua autonomia, j que a iniciativa da lei oramentria cabe a este ltimo. Os dispositivos constitucionais que regulam a questo acima, no tocante aos Poderes Legislativo, Judicirio e ao Ministrio Pblico, so pela ordem: Art. 51, Inciso IV (Cmara dos Deputados) Art. 51- Compete privativamente Cmara dos Deputados: IV - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios e a iniciativa de lei para fixao da respectiva remunerao, observados, os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias. Art. 52, Inciso XIII (Senado Federal) Art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal: XIII - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para a fixao da respectiva remunerao, observados, os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias. Art. 99, 2 (Poder Judicirio) Art. 99 - Ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e financeira. 2 - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: I - no mbito da Unio, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovao dos respectivos tribunais; II - no mbito dos Estados e no Distrito Federal e Territrios, aos Presidentes dos Tribunais de Justia, com aprovao dos respectivos tribunais. Art. 127, 3 (Ministrio Pblico) Art. 127 - O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
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3 - O Ministrio Pblico elaborar sua proposta oramentria dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias. Autorizao Tendo em vista a expressiva participao das despesas com pessoal e encargos sociais nos oramentos, seja da Unio, dos Estados ou Municpios, o Poder Constituinte houve por bem atribuir LDO a funo de autorizar, a cada ano, no s a contratao de servidores, como todo e qualquer aumento de gastos nessa rea. Dessa forma, a LDO vem exercendo, de forma indireta, um papel adicional de instrumento operacionalizador da poltica de recursos humanos do governo, ora autorizando, ora proibindo todo e qualquer ato que possa resultar em aumento de despesas, alm de criao de cargos, empregos ou funes no servio pblico.
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Lio 19 - Contedo da LDO segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, a LDO recebeu novas e importantes prerrogativas, sendo as mais importantes: a) b) Dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas; Estabelecer critrios ocorrncia de: c) d) e) f) g) e formas de limitao de empenho, na
Arrecadao da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primrio ou nominal; Necessidade de estabelecidos. se reconduzir a dvida aos limites
Definir as normas para o controle de custos e a avaliao dos resultados dos programas financiados pelo oramento; Disciplinar as transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; Fixar o resultado primrio a ser obtido com vistas reduo do montante da dvida e das despesas com juros; Estabelecer limitaes expanso das despesas obrigatrias de carter continuado; e Conter um Anexo de Metas Fiscais e um Anexo de Riscos Fiscais.
Despesas obrigatrias de carter continuado: De acordo com a definio dada pelo art. 17 da Lei Complementar n 101/2000 - LRF trata-se de: Despesa corrente; Derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo; e Geradora de obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios
Anexo de Metas Fiscais Pelo exposto, percebe-se claramente em que medida a LRF ampliou o papel e a importncia da LDO, tornando-a ainda elemento de planejamento para a realizao de receitas e o controle de despesas pblicas, tudo com o objetivo de alcanar e manter o equilbrio fiscal. Na verdade, a Lei de Responsabilidade Fiscal acrescenta um pouco de sofisticao LDO, a partir do Anexo de Metas Fiscais, onde sero estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um perodo de trs anos. Metas anuais: Essas metas correspondem s previses para receitas e despesas, resultado nominal e resultado primrio, alm do montante da dvida pblica para trs anos, isto , o exerccio a que se referir a LDO e os dois seguintes.
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Valores correntes so aqueles que no levam em conta os efeitos da inflao, sendo contabilizados pelos seus valores histricos ou efetivamente pagos. Por exemplo, se num perodo de trs anos, um determinado item de despesa importou em R$ 100.000,00, esse ser o seu valor corrente. Valores constantes so aqueles obtidos mediante a retirada dos efeitos da inflao do perodo, para comparao com preos ou valores de outro perodo ou data de referncia. Por exemplo, se num perodo de trs anos, um determinado item de despesa importou em R$ 100.000,00, e se a inflao, nesse perodo, foi de 10%, teremos um valor constante de R$ 100.000,00, menos 10% de R$ 100.000,00, ou seja, R$ 90.000,00. A partir dessas novas disposies, no momento da publicao da LDO (e do respectivo Anexo de Metas Fiscais), o administrador estar assumindo um compromisso pblico, que dever ser buscado, mesmo que para isso tenha de recorrer limitao de empenho, isto , reduo de despesas, e at ao controle de transferncia de recursos para os demais Poderes, como prev a LRF. Alm das metas a serem alcanadas, o Anexo de Metas Fiscais dever apresentar: Uma avaliao do cumprimento das metas de exerccios anteriores
Estes resultados pretritos devero influenciar na elaborao das novas metas a serem alcanadas, ainda segundo a Lei, "... evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional" (Art. 4, 2, II, da LRF). Essa norma tem o sentido de conferir uma certa unidade de propsitos ao planejamento em nvel nacional, uma espcie de agenda comum de prioridades de mbito macroeconmico. A evoluo do patrimnio lquido dos entes pblicos Com especial cuidado quanto destinao dos recursos originrios das privatizaes e alienaes de ativos em geral. consenso em finanas pblicas o princpio de que recursos provenientes de receitas de capital no devam ser utilizados na cobertura das despesas correntes. Esta, sem dvida, a principal preocupao do legislador, ao prever a necessria transparncia na utilizao das receitas de alienaes de bens. Uma avaliao previdencirio da situao dos fundos de carter
Fundos utilizados em geral na complementao das aposentadorias, ou simplesmente no pagamento de penses e servios mdicos utilizados pelos servidores e seus dependentes. Estes fundos foram muito utilizados no passado, para finalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos. Busca a LRF, desta forma, proteger os regimes prprios de previdncia de qualquer comprometimento dos seus recursos, mediante utilizao para finalidades que no a sua destinao originalmente prevista. Por ltimo, o Anexo de Metas Fiscais deve apresentar ainda:
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As estimativas dos efeitos de incentivos fiscais ou qualquer tipo de renncia que importe na perda das receitas prprias da Unio, dos Estados ou dos Municpios. A margem, ou possibilidade, de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, cuja definio j vimos nesta lio.
A margem de expanso das despesas de carter continuado deve tornar transparentes os objetivos de longo prazo do administrador pblico, alm da herana fiscal que uma administrao poder deixar para a sucessora. Isso se deve ao fato de que a renncia fiscal e as despesas de carter continuado traro impacto sobre as finanas governamentais, e o administrador dever observar a coerncia entre as aes planejadas e os resultados pretendidos.
Anexo de Riscos Fiscais O Anexo de Riscos Fiscais, outra inovao da LRF e que deve integrar a LDO, destaca aqueles fatores que podero afetar negativamente os resultados fiscais estabelecidos para o exerccio. Um bom exemplo de risco fiscal so as sentenas judiciais, que podem, a qualquer momento, gerar uma despesa inesperada, caso no haja uma reserva para este tipo de contingncia. O reconhecimento de uma despesa potencial corresponder a um novo elemento a ser avaliado nas metas propostas no Anexo de Metas Fiscais. Para a LDO da Unio, a LRF determina a definio dos objetivos macroeconmicos a serem alcanados, deixando clara a metodologia a ser utilizada. Para tanto, em anexo especfico, sero apresentados os parmetros e as projees referentes arrecadao de tributos, aos gastos com investimentos, s transferncias, etc. Alm disso, a Unio dever apresentar na sua LDO a previso de inflao para o exerccio seguinte. Constatamos assim que a LRF elegeu a LDO como instrumento mais importante para a obteno do equilbrio nas contas pblicas, a partir de um conjunto de metas que, aps serem aprovadas, passam a constituir um compromisso de governo perante a sociedade. Por ltimo, chamamos ateno do aluno que, de acordo com o art. 63 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aos municpios com populao inferior a cinquenta mil habitantes so facultadas a elaborao dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais da LDO a partir do exerccio financeiro de 2005. Prazos do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias Conforme o artigo 35, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT, da Constituio Federal de 1988 (enquanto no estiver em vigor a nova lei de finanas pblicas j mencionadas no incio desta lio), o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro (at 15 de abril) e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa (final de junho).
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Dessa forma, o Congresso Nacional tem o prazo de dois meses e meio para apreciar e votar o projeto da LDO, para em seguida ser encaminhado sano presidencial e publicado a tempo de as suas disposies serem conhecidas e observadas na elaborao da proposta oramentria que, por sua vez, deve dar entrada no Legislativo at 31 de agosto de cada ano. Os Estados e Municpios, por sua vez, cumprem os prazos das suas respectivas Constituies e Leis Orgnicas, para o envio e a aprovao das suas leis de diretrizes oramentrias.
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Recapitulando... O plano plurianual - PPA um instrumento criado pela Constituio de 1988 e representa o programa de realizaes que o governo pretende executar durante o seu perodo administrativo. Alm do PPA, a Constituio Federal prev que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devero ser elaborados em consonncia com o plano plurianual. Conforme a definio constitucional, o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para os programas de durao continuada. O perodo de vigncia, assim como os prazos de elaborao e aprovao do PPA, sero estabelecidos por lei complementar. Enquanto esta no aprovada, o assunto regulado, no caso da Unio, no Ato das Disposies Constituies Transitrias - ADCT. Nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios, normas locais devero disciplinar esse tema. Na rea federal, foram elaborados trs planos plurianuais: PPA 1991-1995, PPA 1996-1999 e o PPA 2000-2003, mais conhecido sob a denominao de "Avana Brasil". O PPA 2000-2003 da Unio apresenta vrios avanos importantes, merecendo destaque a sua organizao por programas, a adoo de indicadores de resultados e de metas fsicas e a compatibilidade da programao do plano com os oramentos anuais. O PPA 2004-2007 "Plano Brasil Para Todos - Participao e Incluso" o plano de governo do Presidente Lula que se encontra em plena execuo. A LDO uma inovao trazida pela Constituio de 1988 e destinase, principalmente, a orientar a elaborao da lei oramentria anual. As outras atribuies da LDO so as de conter as metas e prioridades da administrao para o exerccio financeiro subsequente, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento, alm de autorizar a concesso de vantagem ou aumento de remunerao, criao de cargos, alterao de carreira etc. A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n 101/2000 trouxe novas e importantes funes para a LDO, dentre elas: estabelecer metas de resultados fiscais, dispor sobre o equilbrio de gastos, critrios e formas de limitao de empenho para compensar eventuais quedas na arrecadao, controle de custos, transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas e limitaes expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. O projeto da LDO da Unio deve ser encaminhado ao Congresso at 15 de abril de cada ano e devolvido para sano at o trmino do
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primeiro perodo da sesso legislativa (30 de junho). No Distrito Federal, nos Estados e nos Municpios esses prazos esto previstos nas respectivas constituies e leis orgnicas. A LDO foi a soluo vislumbrada pelos constituintes de 1988 para antecipar as discusses em torno das prioridades oramentrias, reforando assim a participao do Poder Legislativo nessa importante questo.
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Unidade 4 Lei Oramentria Introduo Dando continuidade ao estudo do sistema oramentrio estabelecido pela Constituio Federal veremos, nesta lio, o terceiro componente do sistema: a lei oramentria anual. Procurar-se- destacar as disposies constitucionais sobre a lei oramentria anual, em especial: * os trs oramentos que formam a lei oramentria: seguridade social e investimento das empresas; * o carter universal e o contedo exclusivo do oramento; * o tratamento dado aos incentivos, benefcios e subsdios e regionalizao do oramento; * a competncia de elaborao e os prazos observados na elaborao e na aprovao da lei oramentria. fiscal,
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Lio 20 - A lei oramentria e seus trs oramentos De acordo com a Constituio Federal, a lei oramentria anual constituda por trs oramentos: * fiscal * seguridade social * investimentos das empresas Oramento fiscal Por sua abrangncia e dimenso, o oramento fiscal constitui-se no principal dos trs oramentos e referem-se aos Poderes, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. H evidente exagero na amplitude concedida pela Constituio Federal ao contedo do oramento fiscal. A administrao indireta compreende quatro categorias de entidades: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Na realidade, integram o oramento fiscal, as autarquias, as fundaes, parte das empresas pblicas e algumas sociedades de economia mista. As autarquias, devido sua natureza de pessoa jurdica de direito pblico e por dependerem dos recursos transferidos do Tesouro para sua manuteno. As fundaes pblicas, por contarem com mnima receita prpria e dependerem de transferncia de recursos do Tesouro. Por definio, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista seriam auto-suficientes, ou seja, produziriam os recursos para sua operao. Quando isto no ocorre, a empresa passa a fazer parte do oramento. Oramento da seguridade social Conforme a definio constitucional, o oramento da seguridade social abrange as entidades e rgos ela vinculados - sade, previdncia social e assistncia social - da administrao direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico. Trata-se aqui de um oramento de reas funcionais, que cobre todas as despesas classificveis como de seguridade social e no apenas as entidades e rgos da seguridade social. Nesse sentido, praticamente todos os rgos e entidades que integram o oramento fiscal tambm fazem parte,
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ainda que parcialmente, do oramento da seguridade social, pois executam despesas de seguridade social: pagamento de inativos, assistncia sade de servidores etc. O oramento da seguridade social representa uma dupla novidade. Em primeiro lugar, pelo destaque concedido s trs funes, a ponto de separlas das demais e junt-las em pea oramentria prpria. Em segundo lugar, por submeter ao processo oramentrio comum os oramentos das autarquias previdencirias, cuja aprovao, no regime constitucional anterior, se dava por decreto do Poder Executivo. Oramento de investimentos das empresas Outra novidade no direito oramentrio brasileiro, este oramento compreende os investimentos realizados pelas empresas em que o Poder Pblico, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. A criao do oramento reflete a preocupao, dominante na dcada de 80, com a dimenso alcanada pelo segmento empresarial pblico e a importncia do mesmo no quadro de dificuldades fiscais que caracterizava o Estado brasileiro. Corretamente, o oramento deixa de lado as receitas e despesas operacionais, abrangendo apenas os investimentos das empresas estatais. Afora o evidente significado poltico que caracteriza a programao de investimentos dessas empresas, as prprias fontes de recursos que viabilizam tais investimentos tm natureza de receita pblica - dividendos retidos, aumento de capital por parte do Poder Pblico, transferncias de recursos do oramento, operaes de financiamento com aval do Poder Pblico, etc. -, o que refora a necessidade de que essa aes tenham acompanhamento e controle pblicos. Com o processo de desestatizao, fenmeno que se tornou realidade na dcada de 90, o oramento de investimentos das empresas estatais teve diminuda sua importncia e significado.
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Lio 21 - O oramento deve trazer as receitas e todas as despesas pblicas
Apesar de estabelecido nas normas legais anteriores Constituies de 1946, 1967, 1969 e Lei n 4.320/64 - o princpio da universalidade era com frequncia desrespeitado, em especial nos oramentos da Unio. Cabe lembrar que, durante muitos anos, importantes parcelas das receitas e despesas federais no apareciam nas leis oramentrias, mas, sim, no chamado oramento monetrio, instrumento que, na realidade, deveria servir apenas como apoio s decises de poltica monetria.
Princpio da universalidade: Um das primeiras regras clssicas, o princpio da universalidade estabelece que o oramento deve trazer todas as receitas e todas as despesas do Estado. No Brasil, a Constituio Federal e a Lei n 4.320/64 exigem a observncia do princpio. Oramento monetrio: Criado pela Lei n 4.595, de 31-12-1964 (lei da reforma bancria), o oramento monetrio deveria estabelecer tetos para as contas das autoridades monetrias, com o objetivo de controlar a oferta monetria. At meados da dcada de 1980, o oramento monetrio extrapolou suas finalidades, funcionando como autntico oramento pblico, j que disciplinava, tambm, a aplicao de recursos fiscais.
Durante a segunda metade da dcada de 1980, o governo federal promoveu vrias mudanas importantes no mbito da estrutura do Ministrio da Fazenda e da prpria gesto financeira federal. Uma das principais inovaes foi a de retirar do oramento monetrio todas as receitas e despesas fiscais, passando a inclu-las nas leis oramentrias anuais. A Constituio de 1988, por meio de vrios dispositivos, torna claras as exigncias no sentido de que o oramento anual demonstre efetivamente todos os fluxos de receitas e despesas pblicas. Cabe mencionar o tratamento dado pela CF ao contedo dos oramentos fiscal e da seguridade social que, conforme vimos nesta lio, peca pelo exagero ao incluir nos oramentos as entidades da administrao indireta, sem distinguir aquelas que, por sua natureza e por no dependerem de recursos do Tesouro, no precisam se submeter ao processo oramentrio prprio das receitas e despesas pblicas. Outros dois dispositivos da CF devem ser mencionados como importantes regras em favor da universalidade oramentria. So os seguintes: "Art. 167. So vedados: I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais;"
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Lio 22 - O contedo exclusivo da lei oramentria Alm dos elementos especficos da organizao dos oramentos classificaes de receita e despesa, demonstrativos, etc. - o contedo geral da lei oramentria anual deve observar as restries determinadas pelo princpio da exclusividade. O princpio tem o seguinte tratamento na Constituio Federal (art. 165, 8): "A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para a abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao da receita, nos termos da lei". Essa regra constitucional transforma o oramento em lei de natureza especial, diferente das leis ordinrias. A lei oramentria s trata da previso da receita e da fixao da despesa, admitidos, ttulo de exceo, dois outros contedos: * autorizao para a abertura de crditos suplementares; * autorizao para a realizao de operaes de crdito. Crditos suplementares Crdito suplementar a mais utilizada das trs modalidades de crditos adicionais e destina-se a reforar as dotaes oramentrias durante a execuo do oramento. O texto da lei oramentria poder trazer autorizao para a abertura de crditos oramentrios dentro de certos limites, visando conceder ao Poder Executivo margem de alterao do oramento sem a necessidade de ouvir, em todos os casos, o Poder Legislativo. Autorizao para a realizao de operaes de crdito Quanto autorizao para a realizao de operaes de crdito, a regra estabelecida pela Constituio de 1988 mais abrangente que o fixado pelas Constituies anteriores, que permitiam a incluso na lei oramentria de autorizao apenas para a realizao de operaes de crdito por antecipao da receita (Constituio de 1946: art. 73, 1, I; Constituio de 1967: art. 63, I; e Emenda Constitucional n 1, de 1969: art. 60. I). Operaes de crdito: De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, Operao de crdito o "compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras
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operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros" (Lei Complementar n 101/2000: art. 29, III). As operaes de crdito por antecipao da receita so emprstimos destinados ao atendimento de insuficincias momentneas de caixa durante o exerccio financeiro. Anteriormente, essas operaes no podiam exceder quarta parte da receita total estimada e deviam ser liquidadas at 30 dias aps o encerramento do exerccio (Constituio Federal de 1967: art. 69, caput e Emenda Constitucional n 1, de 1969: art. 67, caput). Presentemente, o mecanismo est disciplinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Alguns pontos importantes de regulamentao so os seguintes (art. 38 da Lei Complementar n 101/2000): Operao de crdito por antecipao da receita estar proibida: * enquanto existir integralmente resgatada; operao anterior da mesma natureza no
* no ltimo ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal. Alm disso, tal modalidade de operao de crdito: * realizar-se- somente a partir do dcimo dia do incio do exerccio; * dever ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, at o dia dez de dezembro de cada ano; * no ser autorizada se forem cobrados outros encargos que no a taxa de juros da operao, obrigatoriamente prefixada ou indexada taxa bsica financeira, ou que vier a esta substituir.
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Lio 23 - Isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios Ainda no que diz respeito ao contedo da lei oramentria anual, a Constituio Federal trouxe outro dispositivo de grande importncia. o seguinte (art. 165, 6): "O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia." Os entes federativos, seja a Unio, os Estados ou os Municpios, sempre utilizaram o mecanismo dos incentivos fiscais, dos subsdios, das anistias e de outras formas de benefcios como instrumentos de polticas pblicas. Apesar disso, nunca houve a preocupao de contabilizar o custo de tais favorecimentos para as finanas pblicas. Esse mrito cabe Constituio de 1988. Deve-se destacar, tambm, a abrangncia dada aos benefcios, que devem ser entendidos nas suas vrias formas: tributria, financeira e creditcia. H, entretanto, dois aspectos que impedem resultados mais efetivos nessa rea. Em primeiro lugar, de se lamentar que o referido demonstrativo acompanhe apenas o projeto de lei oramentria e no a lei oramentria propriamente dita. Com isso, perde-se a possibilidade de melhor acompanhamento dos vrios mecanismos durante a execuo do oramento. Em segundo lugar, h falta de normas que estabeleam conceitos, definies, padres e classificaes que atendam as inmeras modalidades de benefcios existentes. Regionalizao dos oramentos Os oramentos fiscais e de investimento das empresas estatais, "compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional". (Constituio Federal de 1988: art. 165, 7) Com a ausncia da lei complementar prevista no art. 165, 9, da CF, h, tambm aqui, interrogaes quanto ao correto entendimento dessa disposio constitucional. Por exemplo: * os oramentos citados devem contribuir para a reduo das desigualdades entre as regies em seu sentido amplo ou, de forma restrita, aos aspectos econmicos? * o que teria levado o constituinte de 1988 a no comprometer tambm o oramento da seguridade social com a reduo das disparidades inter-regionais? e * o cumprimento da determinao constitucional implicaria em regionalizar o oramento? Ao deixar fora o oramento da seguridade social, onde a rea da sade ocupa papel destacado, caso as diferenas inter-regionais sejam enfocadas
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em seu sentido amplo, e ao incluir o oramento de investimento das empresas estatais, lcito inferir que a regra constitucional enfatiza os aspectos econmicos do desenvolvimento regional equilibrado. Nesta hiptese, a regionalizao dos investimentos pblicos mais importante do que a regionalizao das atividades continuadas, isto , da prestao de bens e servios sociais - sade, educao, segurana, justia, assistncia social etc. No caso do oramento federal, esta interpretao questionvel tendo em vista o disposto no art. 35, 1, do ADCT. A referida regra transitria determina que, no perodo de dez anos seguintes a promulgao da Constituio de 1988, os recursos oramentrios sero distribudos entre as regies macroeconmicas em razo proporcional populao. Consequentemente, para o atendimento do dispositivo devem-se regionalizar as aplicaes oramentrias, no apenas as relativas aos investimentos, mas, igualmente, as aes de prestao e manuteno de servios. O 1 do art. 35 estabelece que: "Para aplicao dos critrios de que trata este artigo, excluem-se das despesas totais as relativas: I - aos projetos considerados prioritrios no plano plurianual; II - segurana e defesa nacional; III - manuteno dos rgos federais no Distrito Federal; IV - ao Congresso Nacional, ao Tribunal de Contas da Unio e ao Poder Judicirio; V ao servio da dvida da administrao direta e indireta da Unio, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico federal." As questes levantadas evidenciam claramente a carncia de regulao da matria, inclusive no que tange a sua aplicabilidade por parte dos demais entes federativos.
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Lio 24 - Competncia e prazos O oramento anual, assim como o plano plurianual e as diretrizes oramentrias, so estabelecidos por leis de iniciativa do Poder Executivo. No mbito do Poder Executivo, especialmente nos entes federativos de maior porte - Unio, Estados e Municpios maiores -, a elaborao do oramento anual tarefa de rgos especificamente constitudos para essa finalidade. Tais rgos fixam as normas e as instrues gerais, orientam a elaborao das propostas de todos os setores e renem as propostas setoriais na forma de projeto de lei oramentria anual. No passado, os rgos de finanas - Ministrio da Fazenda, Secretaria de Finanas etc. - ao lado de cuidarem da administrao financeira e das atividades de controle, responsabilizavam-se, tambm, pela elaborao oramentria. Como consequncia dos movimentos em prol da reforma administrativa que tomou conta do setor pblico brasileiro no final dos anos 60 e incio dos anos 70, difundiu-se os rgos de planejamento, que passaram a encarregar-se da elaborao oramentria. o caso do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no governo Federal e das secretarias de planejamento nos Estados e nos Municpios. O prazo de encaminhamento do projeto de lei oramentria anual ao Poder Legislativo, bem como o de sua devoluo para sano, est estabelecido nas Constituies - Federal e Estadual - e nas Leis Orgnicas Municipais. No caso da Unio, o projeto de lei deve ser encaminhado ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do exerccio - 31 de agosto - e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa 15 de dezembro (Constituio Federal de 1988, ADCT: art. 35, 2, III).
Cabe recordar que a lei complementar prevista no art. 165, 9, da CF disciplinar o assunto em definitivo, alcanando todos os entes federativos e possivelmente alterando as normas atuais sobre prazos.
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Recapitulando... A lei oramentria anual constituda por trs oramentos: fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais. O oramento da seguridade social compreende receitas e despesas de trs reas funcionais: sade, previdncia social e assistncia social. Integram os oramentos fiscal e da seguridade social os rgos, entidades e fundos da administrao direta e aqueles da administrao indireta que dependem financeiramente dos recursos do Tesouro para sua manuteno. O oramento de investimento das empresas estatais constitudo pelos investimentos das empresas pblicas e sociedades de economia mista que no integram os oramentos fiscais e da seguridade social. A Constituio Federal e outras normas consagram o princpio da universalidade, ou seja, todas as receitas e todas as despesas pblicas devem constar da lei oramentria. A lei oramentria anual tem contedo exclusivo estabelecido na prpria Constituio Federal. O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. Os oramentos fiscal e de investimento das empresas estatais, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias estabelece, para a Unio, os prazos de encaminhamento do projeto de lei oramentria anual ao Congresso Nacional e de devoluo deste para sano. No caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios esses prazos podero ser fixados na legislao local.
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Leitura complementar Para um maior aprofundamento nos temas abordados na presente unidade, sugere-se a leitura da bibliografia a seguir indicada. * GIACOMONI, James. (2000) Oramento pblico. 9.ed. So Paulo: Atlas. Captulos 11 e 12. * SANCHES, Osvaldo M. (1993) O ciclo oramentrio: uma breve avaliao luz da Constituio de 1988. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, 27(4): 54-76, out-dez. * SANCHES, Osvaldo M. (1995) Processo oramentrio federal: problemas, causas e indicativos de soluo. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, 29(3): 122-56, jul./set. * SERRA, Jos. (1994) A Constituio e o gasto pblico. In: ____. Oramento no Brasil: as razes da crise. So Paulo: Atual Editora. * TORRES, Ricardo Lobo. (1995) O oramento na Constituio. Rio de Janeiro: Renovar.
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Introduçao Ao Orçamento Público - Interlegis

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Cadernos Interlegis para Capacitao a Distncia

INTRODUO AO ORAMENTO PBLICO

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Executar os servios de polcia martima, area e de fronteira.

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Devoluo, ao Poder Legislativo, de prerrogativas na apreciao das matrias oramentrias.

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* GIACOMONI, James. (2000) Oramento pblico. 9.ed. So Paulo: Atlas. pp.52-57.

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Ciclo oramentrio - proposta

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