Anda di halaman 1dari 26

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011

BAB I PENDAHULUAN

A.

LATAR BELAKANG Secara yuridis, keluarnya PP 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan

(SAP) Akrual mengubah haluan basis akuntansi pemerintahan Indonesia dari kas menuju akrual menjadi akrual penuh. Sesuai kesepakatan pemerintah dan DPR, implementasi basis akrual ini akan dilaksanakan secara bertahap hingga implementasi penuhnya di tahun 2015. Untuk mengimplementasikan secara penuh pada tahun 2015 nanti, tentu pemerintah kita memerlukan strategi transisi dan implementasi yang tepat. Prasyarat pelaksanaan strategi terbagi atas dua kondisi dasar, yaitu necessary condition dan sufficient condition. Necessary condition adalah prasyarat yang dibutuhan agar suatu kondisi dapat tercapai. Setelahnya, pemerintah dapat mengembangkan beberapa hal sehingga kondisinya bisa berubah menjadi kondisi yang mencukupi (sufficient condition). Necessary condition adalah komitmen pemimpin dan pejabat, kapasitas SDM, dan dana pemeliharaan. Persyaratan tambahan untuk mengubah kondisi menjadi sufficient condition tersebut adalah kebijakan akuntansi, prosedur, dan teknologi. Dalam menentukan prasyarat strategi tersebut, pemerintah dapat mengambil pelajaran dari teori model kebutuhan dasar yang pernah dibuat oleh Ouda serta Khan dan Mayes. Strategi-strategi transisi dan implementasi juga dapat diambil berdasarkan pengalaman dari negara-negara yang telah lebih dahulu menggunakan akuntansi berbasis akrual seperti Australia dan Swedia. Australia telah menerapkan akuntansi akrual sejak 1992, sedangkan Swedia mengimplementasikan di tingkat kementeria sejak tahun 1990-an. Untuk itulah, kami menulis makalah dengan judul STRATEGI TRANSISI AKUNTANSI AKRUAL DI INDONESIA.

B.

TUJUAN PENULISAN Tujuan yang ingin dicapai dalam makalah ini adalah :

1. 2. 3.

Untuk mengetahui model kebutuhan dasar dalam penerapan strategi transisi akuntansi akrual di Indonesia Untuk mengetahui bagaimana strategi dan permasalahan transisi akuntansi akrual di Australia dan Swedia Untuk mengetahui bagaimana strategi dan permasalahan transisi akuntansi akrual di Indonesia. Page|1

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011

BAB II LANDASAN TEORI

A.

MODEL KEBUTUHAN DASAR (BASIC REQUIREMENT MODEL) DALAM STRATEGI TRANSISI AKUNTANSI AKRUAL Perkembangan teknologi dan globalisasi menimbulkan berbagai pandangan

mengenai penerapan basis akrual pada sektor publik. Dalam penelitian literatur mengenai akuntansi basis akrual pada sektor publik di Australia yang dilakukan Christensen (2007), ia mengelompokkan argumen yang mendukung dan yang menentang penerapan akuntansi basis akrual. Argumen yang mendukung yaitu: 1. 2. Akuntansi basis akrual pada sektor publik akan meningkatkan komparasi laporan keuangan sektor publik dengan sektor swasta dan mudah dipahami. Akuntansi basis akrual merupakan kebalikan dari basis kas sehingga dapat menghindari masalah yang timbul dari penggunaan basis kas dengan cara manipulasi waktu pengakuan, penyalahgunaan aset dan pengacuhan beban. 3. Akuntansi basis akrual akan menghasilkan data beban yang lengkap dan akurat sehingga akan meningkatkan efisiensi kinerja sektor publik, terutama yang terkait dengan penggunaan aset. 4. 5. Akuntansi basis akrual akan meningkatkan akuntabilitas eksternal dan mencegah manipulasi keuangan publik oleh para politisi. Keseimbangan antargenerasi menjadi lebih baik dengan pelaporan menggunakan akuntansi basis akrual. Berdasarkan poin diatas, dapat disimpulkan bahwa keunggulan utama dari penggunaan basis akrual adalah menghasilkan data keuangan yang rinci dalam hal penelusuran kejadian ekonomi suatu transaksi, sehingga mencapai tingkat transparasi, akuntabilitas dan auditabilitas yang dinginkan oleh pengguna akhir laporan keuangan. Sedangkan argumen yang menentang adalah sebagai berikut: : 1. 2. 3. Definisi aset menurut standar yang berlaku bagi sektor swasta menimbulkan masalah dalam konteks sektor publik sehingga menimbulkan pemahaman yang tidak jelas. Matching concept menimbulkan masalah dalam konteks nirlaba, dimana usaha yang dibebankan tidak selalu berhubungan dengan pendapatan yang diterima. Akuntansi basis akrual pada sektor publik diwarnai oleh manipulasi dan, seperti sistem akuntansi lainnya, dibentuk secara sosial dan tidak lebih baik dari yang lainnya dalam hal akurasi. 4. Akuntansi basis akrual menghasilkan laporan keuangan yang membingungkan, bahkan kadang berlawanan dengan tujuan dari laporan keuangan.

Page|2

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


5. Akuntansi basis akrual berhubungan dekat dengan reformasi sektor publik lainnya dan selayaknya dipandang sebagai retorika dari usaha reformasi tersebut. Tingginya transparabilitas dan akuntabilitas basis akrual daripada basis kas menimbulkan biaya implementasi yang lebih mahal, kinerja yang lebih banyak, dan interpretasi yang beragam dari pemakai sistem, seperti definisi aset. Walaupun literatur terkini mengenai akuntansi pemerintah memberikan penjelasan yang beragam mengenai faktor-faktor yang mendukung pengenalan akuntansi basis akrual pada sektor publik, literatur-literatur tersebut belum menyediakan kerangka implementasi yang jelas untuk menciptakan kondisi yang sesuai untuk pengenalan dan penerapan konkritnya (Ouda, 2001). Dalam jurnal yang sama, Ouda mengembangkan suatu model kebutuhan dasar bagi negara yang ingin menerapkan basis akrual pada sekor publiknya. Asumsi yang menjadi landasan pengembangan model tersebut adalah: 1. Jika budaya administrasi publik semakin berhubungan erat dengan budaya dimana sistem akuntansi pemerintah ditempatkan, maka akan memudahkan terjadinya perubahan (reformasi). Dengan kata lain, perubahan akuntansi pada sektor publik paralel dengan perubahan yang terjadi pada sistem administrasi publik, terutama pada tingkat departemen, yang kemudian akan membantu menjaga proses adopsi akuntansi basis akrual. 2. 3. 4. Dukungan dari pimpinan sektor publik, dalam politik maupun birokrasi, merupakan faktor kunci kesuksesan implementasi basis akrual di sektor publik. Dukungan dari pihak profesional dan akademisi bisa berperan penting dalam proses implementasi. Strategi komunikasi yang luas merupakan faktor kunci dalam membentuk kesepahaman pada prinsip-prinsip penting perubahan akuntansi bagi politisi dan pihak-pihak yang terlibat dalam proses implementasi. 5. Kemauan dan kualifikasi dari para staf yang diperlukan untuk mengembangkan dan mengimplementasi perubahan akuntansi adalah hal yang sangat penting untuk kesuksesan implementasi. 6. Konsultasi dan koordinasi dengan entitas pemerintah yang akan menerapkan akuntansi akrual diperlukan untuk menampung pendapat dan saran dari pihak yang menerapkan, serta mengetahui masalah dan hambatan internal yang terkait dengan penerapan. 7. Perkiraan biaya sangat penting dalam menentukan dana yang diperlukan untuk proses implementasi dan akan membantu dalam menghadapi masalah finansial yang akan datang, yang bisa mengganggu implementasi akuntansi akrual. 8. Menghadapi dan menangani isu akuntansi yang spesifik pada tahap awal, seperti identifikasi dan penilaian aset, registrasi aset, identifikasi entitas akuntansi dan batasannya dan saldo awal, merupakan suatu fundamental yang penting untuk memfaslitasi proses implementasi. 9. Membangun kapasitas teknologi informasi yang memadai akan menjadi pemacu kesuksesan transisi ke akuntansi akrual. Page|3

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


10. Perhatian yang mendalam terhadap faktor diatas akan sangat membantu dalam menghadapi hambatan yang terdapat dalam proses implementasi. Berdasarkan faktor dan perubahan tersebut, pengembangan model kebutuhan dasar ditulis dalam persamaan berikut: AC (ps) = f (MC + PBS + PAS + CS + WC + CC + BAC + SAI + ITC) Dimana: AC (ps) F MC PBS PAS CS WC CC BAC SAI ITC = = = = = = = = = = = Accounting Changes (implementasi basis akrual pada sektor publik (ps)) function Management Changes (internal management changes / NPM) Political and Bureaucracy Support (dukungan legislatif dan eksekutif) Professional and Academic Support (di bidang akuntansi dan audit) Communication Strategy (termasuk booklet, jurnal, konferensi, seminar, dll) Willingness to Change (motivasi, niat, pelatihan dan kualifikasi staf) Consultation and Co-ordination (dengan entitas pemerintah yang akan menggunakan akuntansi akrual) Budgeting of Adoption Cost (untuk keseluruhan periode implementasi) Specific Accounting Issues (identifikasi dan penilaian aset, registrasi aset, entitas pelapor, dll) Information Technology Capability Namun, bagi negara berkembang, Ouda menambahkan variabel baru dalam modelnya, yaitu International Financial Support (IFS) sehingga modelnya menjadi: AC (ps) = f (MC + PBS + PAS + CS + WC + CC + BAC + SAI + ITC + IFS) Ouda berargumen, perlunya pengembangan model yang disesuaikan untuk negara berkembang disebabkan karena masalah kekurangan pendanaan yang, secara umum, disebabkan oleh pengembangan ekonomi yang merugikan dan bencana alam. Lain halnya menurut Khan dan Mayes (2007), kondisi yang harus dicapai untuk suksesnya penerapan basis akrual adalah: 1. Sistem akuntansi basis kas yang memadai (CBAS) Sistem akuntansi yang dapat menghasilkan data basis kas yang bisa diandalkan merupakan basis penting untuk memulai penerapan kerangka basis akrual. Negara yang tidak memiliki sistem ini harus fokus terlebih dahulu pada perbaikan sistem dan proses yang dimiliki, sebelum memutuskan untuk menerapkan akuntansi akrual. 2. Kepemilikan politik (PO) Dukungan oleh eksekutif tertinggi merupakan hal yang penting dalam rencana memperkenalkan akuntansi akrual.

Page|4

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


3. Kapasitas teknis (TC) Pengalaman negara lain memberitahukan bahwa kurangnya sumber daya teknis yang memadai dapat menjadi halangan besar bagi kesuksesan implementasi akuntansi akrual. 4. Sistem (Sy) Walaupun, secara teori, akuntansi basis kas atau akrual dapat diterapkan dengan cara manual maupun sistem elektronik, dalam prakteknya, sangat tidak disarankan bagi pemerintah untuk menerapkan basis akrual penuh tanpa dibantu oleh sistem informasi manajemen keuangan pemerintah (GFMIS) yang dapat diandalkan. Disimpulkan secara matematis, model Khan dan Mayes bisa dirumuskan sebagai berikut: AC (ps) = f (CABS + PO + TC + Sy) Untuk keperluan praktis, dalam penelitian skripsi ini digunakan dua model tersebut, yang kemudian akan ditentukan variabel-variabel yang relevan dengan kondisi pemerintah di Indonesia sehingga membentuk model baru yang disesuaikan.

B.

LANGKAH PENERAPAN BASIS AKRUAL MENURUT ASIAN DEVELOPMENT BANK Asian Development Bank dalam makalah berjudul Accrual Budgeting and

Accounting in Government and its Relevance for Developing Member Countries memberikan tujuh rekomendasi bagi negara berkembang dalam menerapkan akrual basis, yaitu: 1. Kehati-hatian dalam memilih strategi penerapan akrual basis Terdapat dua model utama dalam menerapkan akrual basis yakni model big bang dan model bertahap. Pendekatan model big bang seperti yang telah dicontohkan oleh negara Selandia Baru untuk seluruh unit pemerintahan - dilakukan dalam jangka waktu yang sangat singkat. Keuntungan pendekatan ini adalah mendukung terjadinya perubahan budaya organisasi, cepat mencapai tujuan, dan dapat menghindari risiko kepentingan, meskipun mengandung kelemahan, seperti beban kerja menjadi tinggi, tidak ada waktu untuk menyelesaikan masalah yang mungkin timbul, dan komitmen politik yang mungkin bisa berubah. Kesuksesan penerapan di Selandia Baru karena tiga faktor yang mendukung yakni adanya krisis fiskal, dukungan dari para politisi dan adanya reformasi birokrasi yang memberikan fleksibiltas kepada SDM. Alternatif lain yakni pendekatan bertahap, seperti yang dicontohkan oleh pemerintah federal Amerika Serikat. Keuntungan pendekatan ini adalah dapat diketahuinya permasalahan yang mungkin timbul dan cara penyelesaiannya selama masa transisi, basis kas masih dapat dilakukan secara paralel untuk mengurangi resiko kegagalan. Sedangkan kelemahannya adalah akan membutuhkan banyak sumberdaya manusia

Page|5

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


karena menerapkan dua basis secara paralel, perubahan budaya organisasi tidak terjadi, dan hilangnya momentum penerapan akrual basis. 2. Komitmen politik merupakan salah satu kunci penting. Komitmen politik dalam penerapan basis akrual bagi negara berkembang menjadi sangat esensial, sehingga komitmen politik ini diperlukan untuk menghilangkan adanya kepentingan yang tidak sejalan. 3. Tujuan yang ingin dicapai harus dikomunikasikan Hasil dan manfaat yang ingin dicapai dengan penerapan basis akrual harus secara intens dikomunikasikan kepada pihak-pihak yang bersangkutan. 4. Perlunya tenaga akuntan yang andal. Tenaga akuntan yang profesional akan sangat diperlukan untuk rekruitmen dan pelatihan yang cukup. Kekurangan tenaga akuntan akan menyebabkan penundaan penerapan akrual basis pada akuntansi pemerintah, seperti yang terjadi di Kepulauan Marshall. 5. Sistem informasi akuntansi harus memadai Informasi akuntansi berbasis kas merupakan titik penting dalam pergantian basis ke akrual. Jika suatu negara belum memiliki sistem akuntansi berbasis kas yang dapat diandalkan, maka negara tersebut terlebih dahulu berkonsentrasi pada peningkatan sistem dan proses yang telah ada, sebelum mempertimbangkan perpindahan ke akuntansi akrual. 6. Badan audit tertinggi harus memiliki sumberdaya yang tepat Badan Audit memegang kunci yang sangat penting dalam penerapan basis akrual. Dibutuhkan waktu beberapa tahun untuk melakukan profesionalisme tenaga audit seperti yang dilakukan di Negara Fiji dan Selandia Baru. Penerapan basis akrual harus merupakan bagian dari reformasi birokrasi Penerapan basis akrual tidak boleh hanya dilihat sebagai masalah teknik akuntansi saja, tetapi penerapan ini membutuhkan perubahan budaya organisasi dan harus merupakan bagian dari reformasi birokrasi secara menyeluruh. Informasi yang dihasilkan dengan basis akrual akan menjadi berharga dan sukses apabila informasi yang dihasilkan digunakan untuk dasar membuat kebijakan publik yang semakin baik. Perubahan ini tidak secara otomatis terjadi, tapi perlu secara aktif dipromosikan secara kontinyu.

Page|6

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011

BAB III PEMBAHASAN

A. A.1.

STRATEGI TRANSISI AKUNTANSI AKRUAL DI NEGARA AUSTRALIA Transisi Akuntansi Akrual di Australia Seperti halnya dengan Selandia Baru, adopsi akuntansi akrual di Australia untuk

sektor publik terjadi selama periode reformasi ekonomi luas, meskipun reformasi Australia barangkali lebih sederhana dibandingkan dengan Selandia Baru. Meskipun pertumbuhan ekonomi Australia telah lebih konsisten dari Selandia Baru, tekanan muncul pada awal 1990an untuk meningkatkan efisiensi pemerintah dan meningkatkan kinerja. Reformasi komprehensif pada akhirnya dengan yang melaksanakan dua inisiatif yaitu Financial Management Improvement Program dan Program Management and Budgeting. Perjalanan proses transisi akuntansi berbasis akrual di Australia dapat dilihat pada gambar berikut : Gambar 1. Perjalanan Transisi Akuntansi Akrual di Australia

Accrual Budgeting Accrual Reporting

1992 -1993 : Mulai transisi akuntansi akrual penuh 1989 - 1990 : Mulai transisi akuntansi berbasis modifikasi kas Sebelum 1989 : selama 3 tahun. Akuntansi Penganggaran Pelaporan dan masih berbasis Penganggaran kas sampai 1999 Berbasis Kas

1994 - 1995 : Laporan Konsolidasi Akrual pertama kali

1999 - 2000 : Anggaran Akuntansi Akrual dihasilkan

1995 : Laporan Akrual Penuh disiapkan oleh Agencies 1996-97 : Laporan Konsolidasi Akrual Publikasi diaudit 1998-99 : Laporan Konsolidasi Akrual Penuh

Page|7

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


A.2. Permasalahan dalam Transisi Akuntansi Akrual di Australia Dalam proses transisi menuju akuntansi berbasis akrual penuh, pemerintah Australia mendapati persoalan-persoalan dan kendala selama implementasi. Berikut ini adalah persoalan-persoalan yang dihadapi : 1. Pengakuan aset dan kewajiban Pencatatan aset dan kewajiban pada harga pembelian adalah metode paling mudah, namun permasalahan yang ditemui adalah : a) b) Aset similar dinilai pada jumlah yang berbeda hanya karena mereka mempunyai tanggal pembelian yang berbeda Nilai aset dan kewajiban dapat naik dan turun di pasar seperti hutang dan bangunan. Penilain yang paling baik menggunakan metode current valuation, namun pendekatan ini juga menemui masalah yaitu : a) b) c) Nilai berubah-ubah Saran profesional dibutuhkan untuk menentukan nilai Beberapa aset seperti warisan budaya, pertahanan dan infrastuktur sulit untuk dinilai Pengakuan aset dan kewajiban Warisan Warisan (heritage assets) meliputi bangunan bersejarah, monumen, situs purbakala, museum, galeri dan kumpulan koleksi. Pengakuan dan penilaian warisan tesebut menemui kesulitan karena : a) b) c) Menekankan pada nilai pasar untuk sesuatu yang mempunyai nilai budaya dan bukan nilai moneter Warisan memilik siklus hidup yang lama, kadang-kadang ratusan tahun. Nilainya tidak jatuh dari waktu ke waktu sehingga konsep depresiasi tidak relevan. Aset ini secara umum tidak diperjualbelikan karena dilindungi undang-undang dan aset ini tidak mempunyai nilai pengganti (replacement value) Pemerintah Australia dalam pengakuan aset warisan ini dengan menerapkan hal-hal berikut : Agency diperlukan untuk mengelola aset-aset warisan sehingga aset warisan tidak jatuh nilainya. a) Tidak semua warisan atau item budaya akan memenuhi definisi akuntansi aset walaupun walaupun mempunyai nilai warisan. Apabila suatu aset warisan dan budaya b) tak tergantikan dan tidak memiliki harga pasar, tidak mungkin nilainya dapat diukur secara andal dan dicatat sebagai aset.

Page|8

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


c) Aset warisan dinilai pada nilai wajar, yaitu dimana harga pasar tidak dapat digunakan, metode penilaian lain digunakan seperti pendekatan pendapatan atau nilai pengganti yang didepresiasi. Pengakuan aset dan kewajiban Senjata Pertahanan Australia baru-baru ini mengadopsi metode kapitalisasi untuk akuntansi senjata pertahanan setelah sebelumnya memperlakukannya sebagai biaya. Amerika Serikat mengadopsi pendekatan serupa. Aset militer seperti rumah sakit dasar, sekolah militer dan perguruan tinggi dikapitalisasi. Namun demikian, masih ada masalah yang tidak terselesaikan : Sulit untuk mengkapitalisasi penelitian, terutama bila dilakukan in-house Sulit untuk menilai kelebihan aset yang dihentikan, penggunaan eksklusif militer atas spektrum untuk komunikasi dan penggunaan wilayah udara eksklusif. Pengakuan aset dan kewajiban Aset Infrastruktur Aset infrastruktur terutama terdiri dari jalan raya dan aset jaringan lainnya. Isu-isu yang terjadi meliputi: Aset ini memiliki masa manfaat yang panjang. Oleh karena itu muncul pertanyaan apakah mereka harus disusutkan. Beberapa negara tidak melakukan depresiasi aset tersebut atas dasar bahwa pengeluaran pemeliharaan mempertahankan nilai mereka. Pemerintah Australia menilai aset infrastruktur pada nilai wajar sebagai contoh bila harga pasar di mana tidak dapat digunakan, metode penilaian lain seperti pendapatan atau pendekatan biaya pengganti terdepresiasi akan digunakan. Pengakuan aset dan kewajiban Komitmen Sosial Komitmen sosial dari pemerintah meliputi skema asuransi sosial, kesehatan dan program pendidikan. Haruskah komitmen seperti dicatat sebagai kewajiban? Skema pensiun untuk pegawai pemerintah jelas merupakan kewajiban pemerintah dan harus dicatat. Salah satu manfaat besar Australia pindah ke akuntansi akrual adalah identifikasi skema kewajiban pensiun tidak didanai. Namun, komitmen lain untuk masyarakat luas umumnya tidak dicatat sebagai kewajiban karena jika pemerintah mengurangi tingkat tunjangan yang dibayarkan di masa depan, hal ini akan berakibat tidak adanya tidak lain untuk pengadilan mencari kerusakan untuk kehilangan manfaat. Perlakuan pemerintah Australia pada komitmen sosial adalah Kewajiban manfaat karyawan, seperti untuk gaji atau pensiun yang belum dibayar, akan diakui sebelum : a) bila pelayanan disediakan oleh karyawan, atau b) waktu kewajiban yang ditentukan dalam kesepakatan pekerjaan tersebut

Page|9

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


Manfaat Karyawan yang diperlukan untuk diukur dan diungkapkan sesuai dengan AASB 119 Employee Benefits, yaitu kewajiban upah dicatat sebesar nilai yang tidak didiskontokan dan penentuan aktuaria untuk pensiun dan hak lainnya. 2. Perubahan Budaya Perubahan budaya diperlukan untuk menerima akuntansi akrual dan reformasi yang terkait untuk meningkatkan pengambilan keputusan pemerintah. Di Australia model sektor swasta diterapkan dan tema-tema kunci seperti : a) b) c) a) b) c) d) Pengenalan bisnis yang lebih seperti pemerintah menggunakan informasi akrual Agency harus memenuhi tuntutan pemerintah sebagai pembeli dan pemilik Finance sebagai Chief Finance Officer Pembagian tanggung jawab dan akuntanbilitas kepada manager Budaya kinerja Peningkatan akuntabilitas eksternal Informasi akrual yang lebih komprehensif untuk pengambilan keputusan dan reformasi terkait 3. Keahlian (skills) DOFAD dan lembaga lainnya tidak memiliki keterampilan akuntansi yang memadai sehingga DOFAD melakukan kemitraan jangka panjang dengan sektor swasta. Pengaturan ini tidak melibatkan konsultan tetapi pengaturan kontrak on-going untuk memastikan ketentuan layanan berkualitas tinggi. Kemitraan ini memberikan on-the-job training untuk staf dan pelatihan internal tambahan untuk membangun kapasitas dalam DOFAD. Pegawai pemerintah bertanggung jawab untuk produk final. DOFAD memiliki program pascasarjana sangat diakui hingga menarik lulusan yang terampil dan mengurangi ketergantungan pada kontraktor. Strategi pelatihan DOFAD dalam memberikan dukungan untuk pengenalan untuk pelaporan akrual penuh adalah sebagai berikut : 1) 2) 3) 4) 5) 6) Program dasar akuntansi akrual disampaikan kepada semua lembaga termasuk staf di wilayah regional. Pengembangan serangkaian seminar pelatihanberfokus pada peran akuntansi akrual dalam akuntabilitas dan manajemen. Membantu dalam pengembangan pelatihan berbasis komputer. Keterlibatan dalam seminar profil tinggi menggunakan pejabat di tingkat yang sesuai. Mensponsori serangkaian kelompok diskusi pada lembaga pilot Menpublikasikan bahan panduan dan teknikal.

Budaya yang diterapkan di pemerintah yang menyerupai bisni seperti :

P a g e | 10

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


4. Sistem IT Informasi Keuangan Sistem informasi perlu ditingkatkan untuk implementasi akrual. DOFAD telah menghentikan sistem kas dan membangun sistem akrual. Mungkin lebih baik untuk mempertahankan sistem kas dan modul baru untuk menghasilkan informasi akrual. Dengan menghentikan sistem kas, DOFAD kehilangan kemampuannya untuk menghasilkan informasi kas yang tepat waktu sebagaimana kas berasal dari data akrual. Pelajaran yang muncul jelas dari negara-negara berbasis akrual adalah untuk memilih perangkat lunak dan untuk menyesuaikan proses internal dalam pemerintahan untuk sistem mereka. Masalah muncul dengan sistem DOFAD yang telah dibangun dengan spesifikasinya dan tidak ada rasionalisasi proses. Terlalu banyak fungsi khusus dalam sistem tersebut. Oleh karena itu, cara terbaik adalah menjaga sistem tetap sederhana dan menggunakan fungsi off the shelf. 5. Komunikasi Memastikan komunikasi yang memadai atas informasi akrual antara Pemerintah, Parlemen dan pengguna data keuangan. Pengalaman di negara-negara yang telah pindah ke akrual telah mengungkapkan kesenjangan komunikasi dengan media, dan dengan ekstensi masyarakat umum, yang mengarah pada salah tafsir jumlah akrual. Memastikan komunikasi yang memadai atas perubahan untuk membantu mencapai perubahan budaya yang diinginkan dalam pengambilan keputusan pemerintahan. a) Hindari kesalahan bahwa model sektor swasta dapat dengan mudah diterapkan dalam pemerintahan b) Menjaga sistem pembayaran kas terpusat untuk memastikan kas dikendalikan.

A.3. 1.

Pelajaran yang dapat diambil dari Transisi Akuntansi Akrual di Australia Jangan menggunakan pendekatan big-bang dan melakukan perubahan secara drastis/cepat. DOFAD mengenalkan terlalu banyak perubahan dalam sekali waktu dan tidak memberikan ruang bagi agency dan pengguna informasi keuangan untuk familiar dengan perubahan.

2. 3. 4. 5.

Memberikan waktu yang cukup untuk mengenalkan bebagai perubahan. Perhatian pada pelatihan staf. Memastikan adanya standar akuntansi yang independen, dimana standar pelaporan ini harus dikaji oleh badan profesional yang independen dari Departemen Keuangan. Menghindari menjalankan sistem ganda dan dimana sistem modifikasi kas memungkinkan untuk menghasilkan informasi akrual.

P a g e | 11

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


6. Konsisten dengan sistem modifikasi kas, hal yang juga diperlukan adalah Bagan Akun. Bagan akun meliputi pendapatan, belanja dan pembiayaan, serta menggunakan elemen akrual. 7. Memberikan persiapan yang cukup untuk menggunakan Bagan Akun Akrual. Bagan akun akrual ini meliputi transaksi kas dan non-kas yang mempengaruhi aset bersih. Bagan akun juga mempresentasikan transaksi investasi dan pembiayaan termasuk yang tidak mempengaruhi aset bersih. Dan juga, dipersyaratkan adanya pendataan aset non-financial dan penilaian yang layak. 8. Menghindari penyajian laporan keuangan ganda. Australia dikritik karena melakukan agregat ganda melalui penerbitan laporan akrual sesuai Generally Accepted Accounting Principles (GAAP) dan Government Finance Statistics (GFS). Hal ini membingungkan pengguna data dan pengambil keputusan publik.

B. B.1.

STRATEGI TRANSISI AKUNTANSI AKRUAL DI NEGARA SWEDIA Transisi Akuntansi Akrual di Swedia Pemerintah Swedia merupakan salah satu dari beberapa negara yang pertama kali

menerapkan sistem akuntansi berbasis akrual. Penerapan akuntansi berbasis akrual tersebut merupakan salah satu wujud reformasi manajemen yang telah dimulai pada akhir 1980-an dan mulai diimplementasikan pada awal tahun 1990-an. Penerapan pada tingkat kementerian dimulai pada tahun 1993 dan penerapan pada level konsolidasian setahun kemudian. Pengembangan dan penerapan sistem akuntansi berbasis akrual memakan waktu beberapa tahun dan tergolong lancar karena tidak ada perdebatan besar di pemerintahan dan tidak ada penolakan dari kementerian.

P a g e | 12

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


Gambar 5. Perjalanan Transisi Akuntansi di Swedia

1993 Reformasi manajemen Implementasi pada tingkat kementerian Penerapan laporan konsolidasian

Saat ini Dual System (sistem akuntansi berbasis akrual dan penganggaran berbasis kas)

1980-an

1994

Keinginan untuk menerapkan penganggaran berbasis akrual di Swedia telah ada sejak tahun 1960-an, tetapi rencana tersebut tidak terealisasi. Penerapan akuntansi berbasis akrual pada tahun 1990-an telah membangkitkan kembali pembicaraan mengenai penganggaran berbasis akrual. Departemen keuangan Swedia telah melakukan beberapa penelitian untuk penerapan penganggaran berbasis akrual. Berbagai reaksi muncul dari kementerian/lembaga tetapi pada umumnya mendukung penerapan penganggaran berbasis akrual karena penerapan dual system (sistem akuntansi berbasis akrual dan penganggaran berbasis kas) cukup memberatkan. Akan tetapi, setelah banyak hal yang dikerjakan, Departemen Keuangan Swedia memutuskan untuk membatalkan penerapan penganggaran berbasis akrual dengan alasan penerapan dual system tersebut telah sesuai dengan perkembangan internasional.

B.2. 1.

Isu-Isu Seputar Akuntansi Akrual di Swedia Infrastruktur

Investasi dalam infrastruktur diperlakukan sebagai aset. Jalan disusutkan selama 40 tahun. Biaya pemeliharaan dan perawatan untuk mempertahankan potensi layanan diperlakukan sebagai beban untuk periode tersebut. Jalan dan kereta api yang dibangun dan dikelola oleh dua lembaga. Investasi dalam jenis infrastruktur ini biasanya diperlakukan sebagai beban sebelum 1993, tetapi sekarang diakui pada nilai akuisisi dikurangi depresiasi. Ketika model baru akuntansi investasi jalan diperkenalkan, untuk periode 1955-1994 itu dihargai surut. Sebuah konversi dibuat dengan bantuan indeks khusus. Sebuah metode yang sesuai telah digunakan untuk kereta api. Jadi, jalan lama dan kereta api yang dinilai pada biaya historis dikurangi akumulasi penyusutan dan diakui dalam Neraca, dengan item khusus P a g e | 13

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


di bawah Capital sebagai nilai counter. Hal ini menciptakan gambaran keseluruhan biaya infrastruktur (penyusutan, pemeliharaan, dll) setiap tahunnya dan memungkinkan untuk menganalisis utang pemerintah, dengan mempertimbangkan apa yang telah digunakan untuk investasi dan apa yang telah dibelanjakan untuk konsumsi. Bandara sipil, jaringan listrik dan saluran air yang dibangun oleh utilitas publik dan sudah diperlakukan sebagai aset pada tahun 1993. Utilitas publik tidak mengubah prinsip-prinsip akuntansi yang sama antara lembaga pemerintah dan perusahaan swasta). 2. Aset Darurat termasuk aset militer

Aset darurat adalah aset yang disimpan dalam untuk digunakan dalam keadaan darurat atau situasi perang. Aset darurat dibagi menjadi tiga kelompok: a. b. c. Aset darurat, yang dijual dan diganti saat ini, seperti pasokan makanan. Aset darurat yang disimpan selama masa manfaat ekonominya Aset darurat dalam pembangunan

Semua aset darurat diklasifikasikan dan biasanya dihargai sebagai aset tetap. Aset darurat yang dijual dan diganti secara saat ini dinilai menurut metode FIFO. Oleh karena itu, defence material seperti real estate, kendaraan, senjata dan peralatan lainnya, pada prinsipnya dicatat sebagai aset dalam akuntansi pemerintah Swedia. Prinsip ini telah berlaku sejak tahun 1998. Sebelumnya terdapat perbedaan antara material yang digunakan untuk pelatihan staf militer di satu sisi dan perlengkapan yang disimpan dalam cadangan untuk digunakan dalam hal perang. Ada dua alasan mengapa semua peralatan militer sekarang harus diperlakukan sama sebagai aset lainnya. a. b. Praktis karena sulit untuk membedakan peralatan yang digunakan untuk tujuan pelatihan dari yang disimpan untuk dijual. Teoritis karena menjaga peralatan militer dapat dianggap sebagai asuransi dalam menyediakan potensi layanan untuk setiap warga negara, dan biaya tersebut harus diakui dalam periode/tahun ketika orang menikmati manfaat tersebut. 3. Heritage Assets

Aset warisan adalah pengecualian dari aturan bahwa semua aset harus diperhitungkan. Aset warisan dikeluarkan dari rekening ketika lembaga-lembaga menyajikan Neraca dengan mengikuti prinsip-prinsip baru tahun 1993 karena banyak kasus, informasi tentang biaya perolehan tidak ada sama sekali atau benar-benar tidak relevan karena perubahan dalam satuan moneter atau harga. Aset ini dinilai menjadi tidak menarik sehubungan dengan tujuan reformasi, yaitu untuk lebih berkontribusi terhadap manajemen keuangan. Bahkan Aset warisan yang diperoleh setelah tahun 1993 mungkin dikecualikan dari pengakuan. Dalam peraturan suplemen ESV, menyebutkan pada tahunan Laporan dan dokumentasi anggaran itu ditetapkan bahwa: "Tanah, bangunan dan real estate lainnya dengan nilai historis atau budaya dominan, serta benda-benda museum yang ada biasanya ada pasar, dapat dikecualikan dari pengakuan. ESV sedang menyelidiki bagaimana prinsipprinsip akuntansi untuk aset warisan dapat ditingkatkan dan dibuat lebih seragam. P a g e | 14

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


4. Aset yang diperoleh dari Hibah

Aset yang diperoleh dari hibah harus dicatat pada nilai yang sesuai dengan nilai pasar pada saat akuisisi. 5. Financial Lease

Aset yang diperoleh dengan sewa pembiayaan akan dikapitalisasi dan dimasukkan ke dalam rekening bersama dengan kewajiban untuk membayar sewa di masa depan (prinsip yang sama seperti di IASC). 6. Aktiva Tak Berwujud

Aturan akuntansi untuk pengeluaran untuk kegiatan penelitian dan pengembangan telah menyatakan bahwa pengeluaran dapat diakui sebagai aset tetap jika aset diharapkan menjadi nilai yang cukup untuk operasi selama tahun-tahun mendatang. Karena menggunakan kata mungkin, beberapa lembaga telah mengakui pengeluaran pada program komputer sebagai aset sementara instansi lain belum. Sejak tahun 2002 aturan akuntansi diubah untuk mencapai keseragaman antara lembaga. Ini berarti pengeluaran pada penelitian harus diperlakukan sebagai beban sementara pengeluaran pada kegiatan pembangunan diakui sebagai aset tetap jika aset diharapkan menjadi nilai yang cukup untuk operasi selama tahun-tahun mendatang. Prinsip tersebut sesuai dengan IAS 38. 7. Kewajiban Pensiun

Pensiun untuk pegawai pemerintah dicatat sebagai biaya oleh masing-masing instansi karena memenuhi unsur akrual. Biaya ini didistribusikan melalui biaya dari National Government Employee Pensions Board. Pengeluaran diestimasi oleh aktuaria. National Government Employee Pensions Board menangani administrasi pensiun dan memperkirakan nilai kewajiban pensiun, dengan pengecualian untuk jumlah yang lebih kecil dicatat oleh beberapa lembaga sendiri.

B.3.

Pelajaran yang dapat diambil dari Transisi Akuntansi Akrual di Swedia Penerapan akuntansi berbasis akrual di Swedia tersebut, ditemukan bahwa informasi

akrual lebih banyak digunakan untuk internal manajemen pada kementerian/lembaga daripada penganggaran dan pembuatan kebijakan. Kementerian/ lembaga lebih banyak menggunakan biaya berbasis akrual (accrual based cost) untuk obyek biaya seperti departemen dan output. Pemerintah lebih banyak menggunakan informasi pengganggaran dibandingkan dengan informasi berbasis akrual. Karena itu, informasi pada Laporan Operasional dan biaya per obyek lebih banyak digunakan dibandingkan dengan Neraca dan Laporan Dana. Informasi akrual lebih banyak digunakan sebagai dasar untuk penilaian kinerja keuangan bukan sebagai dasar alokasi sumber daya.

P a g e | 15

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


C. STRATEGI TRANSISI AKUNTANSI AKRUAL DI INDONESIA MELALUI MODEL OUDA C.1. Management Change (MC) Management Changes (MC) dapat dilihat dengan SK MenPAN Nomor

KEP/26/M.PAN/2/2004 tentang Peningkatan Pelayanan Publik, Rancangan Undang- Undang (RUU) mengenai Administrasi Pemerintahan dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik. SK MenPAN disusun sebagai acuan bagi seluruh penyelenggara pelayanan publik untuk meningkatkan kualitas transparansi dan akuntabilitas pelayanan yang meliputi pelaksanaan prosedur, persyaratan terknis dan administratif, biaya, waktu, akta/janji, moto pelayanan, lokasi, standar pelayanan, informasi serta pejabat yang berwenang dan bertanggung jawab dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Selain itu, SK MenPAN juga memberikan kejelasan bagi seluruh penyelenggara pelayanan publik dalam melaksanakan pelayanan publik agar berkualitas. Walaupun SK MenPAN berusaha untuk menyamakan birokrasi publik, efektifitas tidak tercapai karena berbagai faktor, seperti otonomi daerah yang memberikan keleluasaan yang besar untuk mengelola birokrasi masing-masing daerah (Rasad, 2006). RUU Administrasi Pemerintah menempatkan masyarakat sebagai subyek, sehingga layak didengar pendapatnya sebelum suatu kebijakan diberlakukan. Undang-Undang Pelayanan Publik adalah undang-undang yang mengatur tentang prinsip-prinsip pemerintahan yang baik yang merupakan efektifitas fungsi-fungsi pemerintahan itu sendiri. perlayanan publik yang dilakukan oleh pemerintahan atau koporasi yang efektif dapat memperkuat demokrasi dan hak asasi manusia, mempromosikan kemakmuran ekonomi, kohesi sosial, mengurangi kemiskinan, meningkatkan perlindungan lingkungan, bijak dalam pemanfaatan sumber daya alam, memperdalam kepercayaan pada pemerintahan dan administrasi publik. Ketiga peraturan tersebut menunjukan bahwa pemerintah, sebagai lembaga eksekutif, telah melakukan langkah awal reformasi yang signifikan dalam hal birokrasi dan administrasi publik. C.2. Policital and Beraucracy Support (PBS) Variabel Political and Bureucracy Support (PBS) dalam pemerintah Indonesia dapat dilihat dengan pemberlakuan paket undang-undang dan peraturan mengenai pengelolaan keuangan publik. Beberapa paket undang-undang yang telah dibahas adalah UU Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU Nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Keuangan Negara, UU Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan PP Nomor 24 tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah yang telah diubah oleh PP Nomor 71 Tahun 2010. Diberlakukannya undang-undang ini merupakan dukungan konkrit dari DPR,

P a g e | 16

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


sebagai badan legislatif negara, dan penerapannya merupakan dukungan dari pemerintah, sebagai badan eksekutif. Seperti dikutip oleh Ouda, Ball (2000) berargumen bahwa undang-undang tentang Keuangan Publik, salah satunya, telah mengukuhkan konsep yang dikembangkan dalam tahap desain kebijakan. Dukungan politik harus didukung oleh komitmen para birokrat, yang dikembangkan dengan memberikan insentif tertentu untuk mendukung perubahan akuntansi. Sistem insentif ini belum terlihat pada proses peubahan, sehingga variabel ini digunakan dengan asumsi terdapat sistem insentif yang memadai. C.3. Professional and Academic Support (PAS) Professional and Academic Support (PAS) dapat dilihat pada Memorandum Pembahasan Penerapan Basis Akrual Dalam Akuntansi Pemerintahan di Indonesia yang disusun oleh Komite Standar Akuntansi Pemerintah (2006). Pembahasan dilakukan dengan menampung pendapat-pendapat dari profesional dan akademisi akuntansi pemerintahan terkait dengan masalah komponen laporan keuangan dan berbagai permasalahan konseptual dan teknis sehubungan dengan pengakuan, pencatatan, dan pengungkapan/pelaporan. C.4. Communication Strategy (CS) Strategi komunikasi (CS) di pemerintah pusat dapat dilihat dengan adanya buletin khusus yang membahas tentang penerapan akuntansi akrual seperti Panduan Teknis Akuntansi Pemerintah Pusat. Kolom Klinik Akuntansi Pemerintah Pusat memiliki format tanya-jawab atas masalah-masalah teknis yang muncul pada penerapan basis akrual. Selain itu, perlu adanya Sosialisasi dan Pelatihan yang berjenjang hingga pada tingkat daerah. C.5. Willingness to Change (WC) Keinginan untuk berubah menuju akuntansi akrual telah secara jelas ditulis dalam Undang-undang Reformasi Keuangan. Menurut UU No. 17 Tahun 2003 dan UU No. 1 Tahun 2004, Laporan Keuangan Pemerintah (Pusat dan Daerah) tahun anggaran 2008 sudah harus disusun dan dilaporkan dengan menggunakan basis akrual (akrual penuh), baik untuk laporan realisasi anggaran maupun neraca. Hal ini tercermin dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 pasal 36 ayat 1 yang menyatakan, ketentuan mengenai pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual ... dilaksanakan selambatlambatnya dalam 5 (lima) tahun. Selama pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan, digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas. Sementara itu, UU Nomor 1 Tahun 2004 pasal 70 ayat 2 menyatakan ketentuan mengenai pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual sebagaimana dimaksud dalam pasal 12 dan pasal 13 Undang-undang ini dilaksanakan selambat-lambatnya pada tahun anggaran P a g e | 17

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


2008 dan selama pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan, digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas. UU Nomor 1 Tahun 2004 telah mengisyaratkan penggunaan anggaran akrual (accrual budgeting). Hal ini tercermin dalam pasal 12 dan 13 ayat 1 UU tersebut yang menyatakan APBN/APBD dalam satu tahun anggaran meliputi: hak pemerintah pusat/daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih; kewajiban pemerintah pusat/daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih;..., baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya. C.6. Consultation and Co-ordination (CC) Koordinasi dapat dilihat dalam Sistem Akuntansi Pemerintahan. Pedoman umum Sistem Akuntansi Pemerintahan diatur dengan Peraturan Menteri Keuangan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri. Konsultasi teknis terkait penerapan SAP Berbasis Akrual juga telah difasilitasi oleh KSAP. C.7. Budgeting Adoption Cost (BAC) Indonesia tetap menerapkan penganggaran berbasis kas meskipun akuntansi berbasis akrual melandasi pelaporan keuangan instansi pemerintah. C.8. Spesific Accounting Issue (BAC) Specific Accounting Issue (SAI) telah dipaparkan terinci dalam PP nomor 71 tahun 2010. Salah satu hal penting, yaitu identifikasi dan evaluasi aset tetap, terdapat dalam Lembar Tambahan Negara PP 71/2010, PSAP No. 7 tentang Aset Tetap dan No. 8 tentang Konstruksi Dalam Pengerjaan. Klasifikasi Konstruksi Dalam Pengerjaan pada Kepmendagri 29/2002 dikelompokkan pada pos Aset Lain-Lain, dan diakui pada harga perolehan serta dihitung depresiasinya. Pada dasarnya, pencatatan dan pengakuan Konstruksi Dalam Pengerjaan pada PP 71/2010 adalah sama, namun jika depresiasi belum dapat dilakukan, hal tersebut harus diungkapkan pada Catatan Atas Laporan Keuangan. C.9. Information Technology Capacity (ITC) Teknologi informasi untuk mendukung penerapan basis akrual di Indonesia dapat dibuktikan dengan adanya Sistem Informasi Manajemen Daerah (SIMDA) yang dikembangkan oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Landasan hukum SIMDA adalah PP nomor 56 tahun 2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah. Untuk tahun anggaran 2005, daerah yang menerapkan SIMDA ini adalah pemerintah tingkat provinsi dan kabupaten Gorontalo. Beberapa daerah yang belum menerapkan SIMDA disebabkan oleh struktur kode rekening dan mekanisme pengeluaran kas masih menggunakan peraturan Kepmendagri no 29 tahun 2002 P a g e | 18

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011

C.10. International Financial Support (IFS) International Financial Support (IFS) dapat dilihat dengan dana bantuan Bank Dunia pada saat BAKUN mengembangkan PPSAPA, serta bantuan IMF pada periode 1997-1998 bagi pemerintah Indonesia, yang mensyaratkan tata kelola yang lebih baik, khususnya reformasi manajemen keuangan, terutama reformasi akuntansi keuangan pemerintah (Soegijanto, et al). Bantuan ini terkait dengan pemulihan ekonomi Indonesia karena krisis ekonomi dan multidimensi yang terjadi.

D.

PERMASALAHAN DALAM PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL DI INDONESIA Permasalahan yang mungkin timbul dari penerapan basis akuntansi pada akuntansi

pemerintah Indonesia dapat mencakup antara lain sebagai berikut: D.1. Pendekatan perancangan akuntansi berbasis akrual Salah satu titik kritis utama dari sebuah penerapan akuntansi berbasis akrual adalah mencakup pendekatan perancangan apakah dapat dilakukan secara bertahap atau langsung secara frontal atau sering disebut big bang. Para ahli hampir sepakat bahwa pendekatan bertahap sangat disarankan, terutama bagi pemerintah di negara yang sedang berkembang mengingat keterbatasan sumber daya manusia dan komitmen politik dari pimpinan negara yang masih diragukan. Pendekatan ini dirasa paling masuk akal, mengingat konsep akuntansi berbasis akrual harus dipandang sebagai bagian dari sebuah reformasi sistem keuangan negara secara keseluruhan yang harus mencakup reformasi di bidang lain selain hanya masalah akuntansi. Pendekatan ini juga diharapkan dapat menghasilkan hasil optimal karena pelaporan akuntansi dan keuangan berbasis akrual dirancang secara bersamaan dengan pelaporan berbasis kas, kondisi yang saat ini berlaku. Namun demikian, untuk menghindari hilangnya momentum perubahan menuju basis akrual, langkah total juga disarankan jika kendala-kendala penerapan basis akrual dapat diatasi. Dari segi biaya, pendekatan big bang ini dirasa paling murah karena basis kas meskipun perlu adanya pengungkapan secara khusus dalam laporan keuangan berbasis akrual, termasuk pengaruhpengaruhnya segera dieliminasi dari sistem berbasis akrual, kecuali pada aspek-aspek khusus, misalnya anggaran. Permasalahannya adalah mana yang paling tepat untuk kondisi di pemerintah Indonesia. Menurut Bambang Widjajarso, pendekatan segera seperti ini paling pas untuk kondisi di Indonesia. Mengapa? Sekali lagi, momentum penerapan basis akuntansi akrual tidak boleh hilang tertelan waktu. Saat ini, KSAP secara proaktif telah dan sedang melakukan penyusunan konsep-konsep secara intensif untuk menghasilkan standar akuntansi berbasis P a g e | 19

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


akrual dan juga diikuti dengan berbagai hearing dan diskusi basis akrual, termasuk berinteraksi dengan Departemen Keuangan, Badan Pemeriksa Keuangan dan Dewan Perwakilan Rakyat. Dukungan politik dari semua lini tersebut tentunya harus merupakan dorongan tersendiri agar standar akuntansi berbasis akrual segera diimplementasikan. Ditambah dengan kondisi keanggotaan di KSAP yang sebagian mungkin seluruhnya merupakan profesional paruh waktu, penundaan penerapan basis akrual untuk akuntansi akan sangat memakan biaya yang tidak sedikit. Akhirnya, jika dilihat bahwa penerapan basis akuntansi akrual dipandang sebagai bagian reformasi manajemen keuangan dan birokrasi, reformasi seperti itu telah digalakkan oleh aparat pemerintah, khususnya Departemen Keuangan yang menjadi barisan paling depan dalam menerapkan sistem akuntansi pemerintah berbasis akrual. Kementeriankementerian lain dalam birokrasi penulis yakin akan segera mengikutinya, sepanjang perubahan tersebut akan menyebabkan ke arah budaya organisasi yang lebih akuntabel. Hal ini dapat terlihat dari minat mereka pada saat ikut serta dalam program pendidikan dan pelatihan di bidang akuntansi pemerintah pada saat Departemen Keuangan melaksanakan program percepatan akuntabilitas keuangan pemerintah yang dimulai sejak tahun 2007 untuk satuan kerja di kementerian keuangan dan mulai tahun 2008 untuk satuan kerja di kementerian lain diluar Depertemen Keuangan. D.2. Jenis laporan keuangan Permasalahan lain adalah jenis-jenis laporan keuangan yang harus disusun oleh sebuah entitas akuntansi dan entitas laporan. Secara peraturan perundangan Undang Undang Keuangan Negara dan Undang Undang Perbendaharaan, memang hanya mensyaratkan adanya empat laporan keuangan yakni Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas Laporan Keuangan. Cukupkah? Itulah yang harus dijawab oleh penyusun standar akuntansi pemerintah Komite Standar Akuntansi Pemerintahan dan pihak yang mengimplementasikan standar Departemen Keuangan untuk pemerintah pusat dan Pengelola Keuangan Daerah untuk pemerintah daerah. Di satu pihak, KSAP saat ini telah mengantisipasi jenis laporan tambahan selain yang dipersyaratkan oleh peraturan perundangan dengan menambahkan tiga jenis laporan baru yakni Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, Laporan Operasional dan Laporan Perubahan Ekuitas, seperti tercantum dalam Konsep Publikasi Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual. Di lain pihak, penyusun laporan baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah sepertinya masih menunggu hasil KSAP, meskipun sudah terlihat aktif dalam berbagai forum seperti limited hearing dan diskusi-diskusi basis akrual. Secara nyata, pihak inilah yang nantinya akan mengalami kerepotan luar biasa, mengingat kondisi sekarang saja, mereka masih menghadapi opini disclaimer dari auditor. Perubahan-perubahan semacam inilah yang dirasa sangat memberatkan para penyusun laporan keuangan pemerintah. Apakah tidak ada kemungkinan penyederhanaan dalam pelaporan keuangan pemerintah dan apakah dengan

P a g e | 20

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


tambahan tersebut memang akan menambah nilai keputusan ekonomi yang diambil entitas akuntansi ataukah biayanya akan jauh lebih besar jika dibanding manfaatnya? Sungguh pertanyaan yang sangat sulit mencari jawabannya, kecuali hanya peningkatan transparansi dan keakuratan data, terutama dalam biaya pelayanan yang harus dikelola oleh entitas pelaporan. Namun demikian, jika melihat jenis pelaporan keuangan yang secara kuantitas seperti terlihat banyak tersebut, kalau diteliti lebih lanjut sebenarnya hanya pengembangan dari yang sudah ada. Seperti misalnya, Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih merupakan pengembangan dari Laporan Realisasi Anggaran yang telah dapat disusun oleh sistem yang telah ada, Laporan Operasional merupakan pengembangan dari Laporan Realisasi Anggaran - yang kebetulan anggarannya tidak dipersyaratkan berbasis akrual menurut perundangan sehingga, dengan demikian cakupan tambahan dariLaporan Operasional adalah materi pendapatan dan belanja yang non kas. Kemudian Laporan Perubahan Ekuitas dapat dikatakan pengembangan Laporan Neraca yang dipecah menjadi Neraca dan Laporan Perubahan Ekuitas. Kedua laporan tambahan yang diusulkan oleh KSAP yakni LO dan Laporan Perubahan Ekuitas - tersebut nantinya justru akan menunjukkan artikulasi yang semakin jelas antar laporan keuangan, yakni Neraca. Jadi, tidak ada alasan jenis laporan akan menambah rumitnya pekerjaan penyusunan laporan keuangan jika saja siklus akuntansi yang diolah oleh sistem akuntansi keuangan pemerintah dipaparkan secara jelas. D.3. Anggaran Berbasis Akrual Pembahasan akuntansi berbasis akrual hampir selalu diiringi dengan penganggaran berbasis akrual. Pertanyaannya adalah apakah international best practices dalam basis akuntansi akrual juga selalu diikuti oleh sistem penganggaran berbasis akrual? Ternyata tidak! Mungkin hanya negara Selandia Baru dan Inggris yang menerapkan anggaran berbasis akrual yang merupakan bagian yang melekat pada basis akuntansi akrual. Amerika Serikat dan Perancis adalah contoh negara yang menerapkan basis akuntansi akrual tanpa diikuti dengan penerapan anggaran berbasis akrual. Bahkan Australia merasa menyesal mengimplementasikan anggaran berbasis akrual.8 Bagaimana dengan Indonesia? Bambang Widjajarso berpendapat bahwa penerapan basis akrual tidak harus diikuti dengan penerapan anggaran berbasis akrual. Alasan utamanya adalah bahwa anggaran berbasis akrual sangat sulit dimengerti oleh para politisi yang fungsinya menyetujui anggaran yang diajukan oleh pemerintah dan juga para stakeholders lainnya. Dalam administrasinya, anggaran semacam itu akan sulit diterapkan jika kementerian teknis yang berfungsi sebagai Chief Operating Officers tidak diberikan kewenangan yang mandiri untuk melaksanakan anggarannya dan tidak terdesentralisasinya pelaksanaan administrasi anggaran, karena dokumen anggaran masih merupakan dokumen yang kaku untuk diikuti bahkan sampai ke unit input paling kecil. Barangkali kalau kementerian yang mengurusi anggaran sudah memberlakukan anggaran yang fleksibel dan dijadikan dasar penilaian kinerja yang hanya mengukur outputs dan outcomes - untuk kementerian teknis (mengacu P a g e | 21

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


pada anggaran berbasis kinerja), anggaran berbasis akrual layak diterapkan. Meskipun anggaran berbasis akrual dapat diterapkan untuk aspek khusus, seperti misalnya hanya bunga pinjaman dan anggaran belanja pensiun, konsensus negara-negara dalam OECD mengatakan bahwa implementasi basis akrual untuk akuntansi yang karena sifatnya merupakan transaksi ex post layak diberlakukan kepada seluruh negara, namun implementasi basis akrual untuk anggaran yang karena sifatnya merupakan transaksi ex ante tidak layak diberlakukan pada saat ini, mengingat berbagai kendala penerapannya. D.4. Pengakuan Pendapatan Dalam Memorandum Pembahasan Penerapan Basis Akrual dalam Akuntansi Pemerintahan di Indonesia yang dijadikan bahan bahasan limited hearing KSAP tahun 2006 yang lalu, masalah pengakuan pendapatan sudah diungkap. Jika basis akrual diterapkan, pendapatan diakui pada saat timbul hak dari pemerintah. Masalahnya adalah dalam hak pajak yang menganut self assessment dimana wajib pajak menghitung sendiri kewajiban pajaknya, hak tersebut menjadi belum final karena masih dimungkinkan adanya restitusi meskipun sudah ada SPT, sehingga dokumen yang dijadikan dasar penentuan hak tagih pajak menjadi masalah. Bambang Widjajarso menambahkan pembahasan pengakuan pendapatan dan belanja/beban untuk memperluas wawasan dari bahasan sebelumnya. Memang benar, pendapatan harus diakui jika telah muncul hak sehingga pencatatan pendapatan dilakukan setiap kali ada transaksi munculnya hak tersebut. Logikanya, standar akuntansi pemerintah nantinya harus menciptakan kriteria yang jelas atas pengakuan pendapatan tersebut. Misalnya, seperti yang diterapkan oleh State and Local Governments di Amerika, pendapatan diakui jika terpenuhinya kriteria measurable dan available. Dengan demikian, pendapatan pajak yang harus diakui adalah jika dapat diukur dan tersedia untuk operasi entitas pelaporan. Contoh jenis pajak yang memenuhi kriteria seperti itu adalah pajak property, misalnya Pajak Bumi Bangunan, Pajak Kendaraan Bermotor dan sebagainya. Dalam kondisi itu, pajak property harus langsung diakui dan dicatat sebagai pendapatan. Bagaimana dengan pajak yang lain? Untuk jenis pajak yang lain, misalnya Pajak Penghasilan, menurut penulis, kriteria dapat diukur dan tersedia tetap harus diberlakukan. Jika kedua kriteria tersebut tidak secara bersamaan dapat terpenuhi, pendapatan pajak jenis itu tidak dapat diakui sebagai pendapatan. Alternatifnya, karena pendapatan pajak mempunyai karakteristik non exchange revenues, peraturan perpajakan harus ditafsirkan oleh badan penyusun standar akuntansi pemerintahan kapan memenuhi kriteria measurable dan kapan memenuhi available. Suatu angsuran pajak, misalnya, yang belum secara definitif dapat dikatakan sebagai hak negara, tidak dapat diakui sebagai pendapatan pajak, kecuali pada jenis usaha tertentu, misalnya pada perbankan yang diwajibkan menyusun laporan keuangan triwulanan dan sekaligus menyampaikan kewajiban pajaknya melalui SPT Masa, dapat diakui sebagai pendapatan

P a g e | 22

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


pajak oleh pemerintah. Jika SPT mempunyai dasar keterukuran pendapatan pajak dan jika batas restitusi bisa ditentukan, pajak penghasilan baru dapat diakui sebagai pendapatan. Untuk jenis pajak yang lain, misalnya Pajak Pertambahan Nilai, kriteria diatas juga tetap berlaku. Artinya, penyampaian SPT Masa dalam pajak jenis itu dapat dijadikan dasar pengakuan pendapatan PPN, karena pada saat SPT Masa telah disampaikan, kedua kriteria pendapatan telah terpenuhi, sehingga pendapatan yang berasal dari PPN dapat diakui. Untuk pajak lainnya, seyogyanya diberlakukan analogi bahasan pemenuhan kriteria seperti pada Pajak Penghasilan dan Pajak Pertambahan Nilai. D.5. Pengakuan Belanja/Beban Dalam makalah Memorandum Pembahasan Penerapan Basis Akrual dalam Akuntansi Pemerintahan di Indonesia yang sama, masalah pengakuan belanja/beban juga sudah diungkap. Jika basis akrual diterapkan, penggunaan istilah belanja menjadi tidak tepat, sehingga terminologi belanja seharusnya diganti dengan beban atau biaya. Bambang Widjajarso menambahkan bahasan dengan menghubungkan dengan aspek lain, yakni jenis-jenis laporan keuangan. Untuk Laporan Realisasi Anggaran dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, terminologi belanja sudah tepat dan hal ini juga sesuai dengan peraturan perundangan yang berkaitan dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Sedangkan untuk laporan lain, yakni, Laporan Operasional dan Laporan Perubahan Ekuitas, terminologi beban atau biaya harus menggantikan terminologi belanja. Bahasan ini akan konsisten dengan bahasan tentang jenis laporan keuangan diatas. Dan, dengan demikian, biaya non kas seperti biaya depresiasi akan tercantum dalam Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas dan Neraca, karena tidak tidak ada arus kas keluar seperti pada belanja.

E.

STRATEGI PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL SECARA AKRUAL SECARA BERTAHAP DI INDONESIA

Tahun 2010 Penerbitan Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual Mengembangkan Framework Akuntansi Berbasis Akrual dan BAS Sosialisasi SAP Berbasis Akrual Penyiapan aturan pelaksanaan dan kebijakan akuntansi; Pengembangan Sistem Akuntansi dan TI bagian pertama (proses bisnis dan detail requirement) Pengembangan kapasitas SDM Pengembangan Sistem Akuntansi dan TI (lanjutan) P a g e | 23 Tahun 2012

Tahun 2011

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011


Pengembangan kapasitas SDM (lanjutan) Piloting beberapa KL dan BUN Reviu, Evaluasi dan Penyempurnaan Sistem Pengembangan kapasitas SDM (lanjutan) Parallel Run dan Konsolidasi seluruh LK Reviu, Evaluasi dan Penyempurnaan Sistem Pengembangan kapasitas SDM (lanjutan) Implementasi Penuh Pengembangan kapasitas SDM (lanjutan)

Tahun 2013

Tahun 2014

Tahun 2015

P a g e | 24

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011

BAB III PENUTUP


A. Model Kebutuhan Dasar (Basic Requirement Model) dalam Strategi Transisi Akuntansi Akrual Pengembangan model kebutuhan dasar menurut Ouda (2001) dirumuskan: AC (ps) = f (MC + PBS + PAS + CS + WC + CC + BAC + SAI + ITC) Bagi negara berkembang, Ouda menambahkan variabel baru, sehingga modelnya menjadi: AC (ps) = f (MC + PBS + PAS + CS + WC + CC + BAC + SAI + ITC + IFS) Sedangkan menurut Khan dan Mayes (2007), dirumuskan: AC (ps) = f (CABS + PO + TC + Sy) B. Langkah Penerapan Basis Akrual Menurut Asian Development Bank 1. 2. 3. 4. 5. 6. C. 1. 2. 3. 4. 5. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. E. 1. 2. 3. 4. 5. Kehati-hatian dalam memilih strategi penerapan akrual basis. Komitmen politik merupakan salah satu kunci penting. Tujuan yang ingin dicapai harus dikomunikasikan. Perlunya tenaga akuntan yang andal. Sistem informasi akuntansi harus memadai. Badan audit tertinggi harus memiliki sumberdaya yang tepat. Pengakuan aset dan kewajiban. Perubahan Budaya. Keahlian (skills). Sistem IT Informasi Keuangan. Komunikasi. Infrastruktur. Aset Darurat termasuk aset militer. Heritage Assets. Aset yang diperoleh dari Hibah. Financial Lease. Aktiva Tak Berwujud. Kewajiban Pensiun. Pendekatan perancangan akuntansi berbasis akrual. Jenis laporan keuangan. Anggaran Berbasis Akrual. Pengakuan Pendapatan. Pengakuan Belanja/Beban.

Isu-isu dalam Transisi Akuntansi Akrual di Australia

D. Isu-Isu dalam Transisi Akuntansi Akrual di Swedia

Isu-isu dalam Penerapan Akuntansi Akrual di Indonesia

P a g e | 25

Seminar Akuntansi Pemerintah 2011

DAFTAR PUSTAKA
Accrual Accounting in New Zealand and Australia, Issues and Solutions, Mark Champoux, Harvard Law School Federal Budget Policy Seminar. Accrual Accounting in Swedish Central Government, 2001. Kristina Lundqvist. Ekonomistyrningsverket (ESV). Australia's Experience in Moving to Accrual Accounting, Australian Government, Departement of Finance and Deregulation. Penggunaan Akuntansi Akrual di Negara-Negara Lain: Tren di Negara-Negara Anggota OECD, Budi Mulyana.

P a g e | 26