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VCIO DE INICIATIVA NO PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL

Josiane Loyola Barreiro 1

Resumo

O vcio de iniciativa no processo legislativo municipal tem se tornado cada vez mais comum, mais especificamente, nos casos em que o Legislativo prope projetos de lei sobre matrias que so de competncia exclusiva do Poder Executivo. A proposta apresentada aprovada pela Cmara e enviada ao Executivo para ser sancionada ou vetada. Surgem questionamentos sobre o alcance da sano do Prefeito Municipal em relao usurpao de iniciativa reservada para apresentao de projetos de lei de competncia exclusiva do Executivo, bem como, surgem dvidas como se a sano do projeto supriria a falta de iniciativa do Poder Executivo e se o projeto deflagrado poderia ser convalidado pela sano do Executivo. A questo da iniciativa privativa foi focada pela jurisprudncia e doutrina, que se basearam na vontade do chefe do Poder Executivo de aceitar, ainda que tardiamente, atravs da sano ao projeto aprovado pela Cmara. Existem diversas correntes doutrinrias sobre o assunto: uns defendem a tese da convalidao, outros, pela no convalidao. A posio adotada pelos nossos Tribunais no sentido da impossibilidade de aplicao da tese da convalidao, porque devem ser observadas as regras bsicas do processo legislativo.

Palavras-chave: processo legislativo municipal; projeto de lei; iniciativa; sano; vcio de iniciativa ou de origem; inconstitucionalidade.

Advogada. Especialista em Direito Pblico pelo Centro Universitrio Newton Paiva (ANAMAGES) e Especialista em Direito Constitucional pela FDSM Faculdade de Direito do Sul de Minas.

1- Introduo

Nos ltimos anos, nossos Tribunais vm decretando a inconstitucionalidade de centenas de leis, retiradas do ordenamento jurdico por vcio de iniciativa, ou seja, que foram propostas por entes que no tm competncia para sua elaborao. Na maioria das vezes, a iniciativa negligenciada por motivos polticos, pois o prprio parlamentar sabe que no tem competncia para legislar sobre a matria, porm, o faz por sua conta e risco, ignorando por completo a separao dos poderes. Para melhor entendimento do assunto, necessrio falar inicialmente sobre o Processo Legislativo na Constituio atual; princpios aplicados; espcies legislativas a nvel local, previstas no art. 59, da CF/88; fases do processo legislativo, que compreendem a iniciativa, discusso e votao, sano e veto, e, promulgao e publicao. A Carta Magna delimita o poder de iniciativa legislativa ao dispor sobre a competncia para iniciativa do processo legislativo em matrias de iniciativa reservada, indicando expressamente seus titulares, de forma que, se iniciada por titular diferente do indicado pela CF/88, o ato restar invlido. Definidos os conceitos relacionados ao tema, abordaremos sobre o Vcio de Iniciativa no Processo Legislativo Municipal, de grande polmica no mundo jurdico at hoje. O presente trabalho se prope a estudar sobre a hiptese de que o Poder Legislativo, usurpando iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, apresenta um projeto de lei, deflagrando o processo legislativo. A proposta aprovada pela Cmara, e, posteriormente, enviada ao Prefeito, quando ser sancionada, de forma expressa ou tcita. A questo colocada : a sano do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo? O projeto deflagrado pode ser convalidado pela sano do Executivo? Existem vrios entendimentos doutrinrios sobre o assunto, de um lado, autores defendem a tese da convalidao, onde a sano supriria o vcio de iniciativa; de outro, afirmam a no-convalidao do ato pela sano do Executivo. Assim, objetiva-se com o presente, demonstrar o entendimento doutrinrio e jurisprudencial sobre o assunto, buscando expor e direcionar um caminho vivel a ser seguido e a melhor soluo a ser aplicada.

2- O Processo Legislativo na Constituio Atual A expresso processo legislativo2, como preferem denominar os doutrinadores brasileiros, surgiu na CF/67, expresso mantida pela CF/88. Na esfera municipal, o autor Mario Jorge Rodrigues de Pinho define o processo legislativo como
um conjunto de procedimentos que devero ser observados pelos Poderes Executivo e Legislativo com vistas elaborao de atos jurdicos3.

Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles define o processo legislativo municipal:

(...) a sucesso ordenada de atos necessrios formao da lei, do decreto legislativo ou da resoluo do Plenrio. Desenvolve-se atravs das seguintes fases e atos essenciais tramitao do projeto: iniciativa, discusso, votao, sano e promulgao, ou veto.4

O processo legislativo municipal nada mais do que um conjunto de preceitos contidos na LOM, obedecidas s regras constitucionais pelos critrios da simetria e excluso, que regula o procedimento obrigatrio para a Cmara de Vereadores e para o Executivo quando no exerccio da funo legislativa, que tem por finalidade a formao dos atos normativos oriundos da prpria Lei Maior do Municpio. Assim, o processo legislativo, inclusive o Municipal, desenvolve-se atravs de procedimentos que devem obedecer s regras constitucionais, as quais devero constar em Lei Orgnica e submeter-se a disposies contidas no Cdigo Interno do Legislativo, sob pena de controle do Judicirio. atravs do processo legislativo que a funo legislativa aparece como uma atividade primacial e tpica do Parlamento, qual seja, a de produzir leis. Os procedimentos legislativos admitidos nos Parlamentos, por determinao constitucional e imposio regimental classificam-se em: procedimento legislativo ordinrio; procedimento legislativo sumrio, procedimento sumarssimo ou regime de urgncia e procedimentos especiais.
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Nomeada pela maioria dos autores estrangeiros como procedimento legislativo. Guia Prtico do Vereador, p. 65. 4 Direito Municipal Brasileiro, 14 ed., p. 661.

2.1- Princpios5

Existem vrios princpios do processo legislativo municipal. Vejamos: a) Princpio da Legalidade: deve haver observncia de todas as normas jurdicas que disciplinam o processo legislativo, sejam decorrentes da CF, sejam por aquelas construdas pelo ente Federado. Em se tratando da esfera municipal, alm das normas de repetio obrigatria da CF relativas ao processo legislativo, devem ser observados a LOM, o Regimento Interno e outras disposies legais especficas. b) Publicidade: o processo legislativo deve ser transparente, devendo as deliberaes da Cmara ser realizadas em sesso pblica, inclusive com aprovao das atas na sesso imediatamente subsequente, ou publicao pela imprensa no respectivo Dirio Oficial, o que possibilita o controle da sociedade e dos demais Poderes constitudos. c) Finalidade: devem-se analisar cada caso separadamente, buscando a soluo mais adequada para a situao e tendo sempre em mente o que de interesse pblico6. d) Impessoalidade: tambm conhecido como imparcialidade; tem contedo negativo, pois afasta interesses estranhos ao interesse pblico, proibindo atos institucionais que configurem promoo pessoal de agentes polticos (art. 37, 1, da CF), e contedo positivo, pois requer ponderao dos interesses em uma determinada situao na qual o Parlamento deve se manifestar. Com base nesse princpio, que existe a absteno do voto, que possibilita ao parlamentar, abster-se de votar em caso de situao excepcional, de carter pessoal, que o vincula questo analisada. e) Moralidade: significa legislar bem, agir de boa-f, com honestidade, de acordo com os bons costumes; exige uma conduta sria, leal, motivada e esclarecedora, mesmo que no haja previso legal. f) Continuidade: significa que as funes da Cmara devem ser plenamente exercidas, constituindo-se num dever-poder; todas as proposies sujeitas deliberao do Plenrio devem ser analisadas, seguindo-se o trmite previsto no Regimento Interno, o que
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Conf. entendimento do autor Giovani da Silva Corralo, in O Poder Legislativo Municipal: aportes tericos e prticos para a compreenso e o exerccio da funo parlamentar nas cmaras de vereadores, pp. 55-69. 6 Caso no seja de interesse pblico, o processo legislativo ser nulo. Ex.: resoluo aprovada pela Cmara autorizando a viagem de vereadores a um evento de cunho mais turstico do que de capacitao parlamentar, organizado por empresa que vise apenas lucro.

impe limites obstruo de determinadas matrias, j que a deliberao do Plenrio um imperativo s proposies que a requeiram, salvo as excees previstas. g) Eficincia: a Cmara deve dispor de meios que permitam que o processo legislativo ocorra com celeridade, rapidez e racionalidade de recursos; os prazos previstos em LOM e no Regimento Interno para a votao das matrias sujeitas manifestao do Plenrio devem ser observados. h) Igualdade: este princpio atinge o prprio legislador, quando da criao de normas iguais aos cidados, veda-se o arbtrio e a discriminao, pois as escolhas devem ser fundamentadas e porque vedada a diferenciao injustificada. i) Proporcionalidade: assim como o princpio anterior, este tambm vincula o legislador local, pois ele deve ponderar de forma adequada a relao meio-fim decorrente do texto normativo em anlise, especialmente quanto a adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade. j) Razoabilidade: deve ser feita uma anlise da norma em relao s particularidades e singularidades; deve-se ter bom senso, ponderao, equilbrio na deciso e na construo das normas jurdicas; transigncia e tolerncia so considerados importantes cernes de uma razoabilidade no processo legislativo, sem os quais no haveria Democracia. l) Motivao: incide como condio de validade dos atos administrativos; as proposies devem ser fundamentadas, sendo que os motivos dispostos na motivao, sejam jurdicos ou fticos, vinculam o gestor pblico, possibilitando um maior controle da ao administrativa. m) Participao popular7: permite a interao da populao e da sociedade no processo legislativo, contribuindo para a atuao parlamentar. n) Participao das minorias8: para concretizao deste princpio, permitido aos vereadores: manifestar-se sobre as proposies dispostas na pauta e na ordem-do-dia (fase da discusso); a iniciativa de leis (fase da iniciativa); votar (fase da deliberao), garantindo a proporcionalidade na composio das comisses parlamentares, dentre outros.

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Ex.: tribuna popular, plebiscito, referendo e iniciativa popular (art. 14, da CF). Ex.: caso da constituio das Comisses Parlamentares de Inqurito.

2.2- Espcies Legislativas previstas na Constituio Federal de 1988

As espcies normativas no ordenamento jurdico brasileiro esto previstas no art. 59, da CF/88, como integrantes do sistema jurdico-normativo municipal, sem o que, no seria possvel considerar o Municpio como um ente federado autnomo:
Art. 59- O processo legislativo compreende a elaborao de: I- emendas Constituio; II- leis complementares; III- leis ordinrias; IV- leis delegadas; V- medidas provisrias; VI- decretos legislativos; VIIresolues.

No mbito municipal, a Lei Orgnica Municipal LOM dever conter previso no sentido de que o processo legislativo compreender a elaborao destas normas principiolgicas, assim como as regras procedimentais devero estar inseridas no Regimento Interno da Cmara. Da a afirmao de que o objeto do processo legislativo municipal, atravs de seu instrumental/procedimental, a formao das vrias espcies de atos normativos sobre determinadas matrias, consistentes em emendas Lei Orgnica, Leis Complementares e Ordinrias ou Decretos Legislativos e Resolues. Vejamos cada uma delas: a) Emendas s leis orgnicas: destinam-se a aditar, suprimir ou alterar dispositivos da lei orgnica; deve ser apresentada por, no mnimo, 1/3 dos vereadores ou por proposio do Prefeito e ser discutida e votada em dois turnos, considerando-se aprovada quando obtiver, em cada votao, o voto favorvel da maioria de 2/3 dos membros da Cmara, com interstcio mnimo de 10 dias entre cada uma; a emenda aprovada ser promulgada pela Mesa da Cmara Municipal, com o nmero de ordem, atendendo-se sempre aos princpios constitucionais contidos na CF e na Constituio do respectivo Estado. b) Leis Complementares9: aquelas que a prpria LOM prev como necessrias para sua complementao; no h hierarquia entre leis complementares e leis ordinrias; a CF determina para a aprovao das LC, a observncia de quorum qualificado (ver art. 69, da CF), de maioria absoluta, e delimita seu campo material (requisio expressa da lei complementar para certas matrias).

Ex.: Cdigo Tributrio Municipal, Cdigo de obras, Plano Diretor de Desenvolvimento, Lei de loteamento, Lei instituidora do regime nico dos servidores pblicos civis do Municpio, etc.

c) Leis Ordinrias: podem ser consideradas como o ato normativo que edita normas gerais e abstratas, o ato legislativo tpico; destinam-se a todas as matrias que no so definidas como leis complementares; sujeitam-se ao processo legislativo ordinrio, salvo disposio expressa que preveja o processo legislativo especial; para sua aprovao, necessria a maioria dos parlamentares presentes maioria simples, desde que haja o quorum necessrio para a votao; na esfera municipal, essas leis so utilizadas para regular tema de competncia privativa do Municpio, bem como de competncia comum e suplementar. d) Leis delegadas: possuem limites que devem ser observados por todos os entes federados, procedentes da CF (art. 68, da CF), inclusive pelos Municpios, vedando leis delegadas municipais sobre assuntos de competncia exclusiva da Cmara, objeto de lei complementar, direitos individuais e legislao oramentria, bem como a instituio ou aumento de tributos, como decorrncia dos princpios constitucionais; em caso de delegao ao Executivo, a lei delegada municipal origina-se de um ato normativo editado pelo Prefeito, nos termos e limites da delegao da Cmara, que deve ser precisa e definir a matria que for objeto da delegao, indicando prazo de durao; no pode ser genrica, nem por tempo indeterminado. e) Medidas provisrias: devem ser observados os requisitos da relevncia e urgncia (art. 62, da CF); a Emenda Constitucional n. 32/2001 alterou este artigo, impondo limites mais rgidos ao uso das medidas provisrias; h limites positivos (urgncia e relevncia) e negativos (matrias sobre as quais no possvel a edio de medidas provisrias, expressas no 1, do art. 62, da CF); tem fora de lei, mas no devem ser idealizadas como leis; submetem-se a sano e veto do chefe do Poder Executivo, pois devem ser submetidas votao pelo Parlamento atravs de Projeto de Lei de converso; em nvel local, podem ser editadas as medidas provisrias, desde que previstas na LOM. f) Decretos legislativos: destinam-se a regular matria de competncia exclusiva da Cmara, promulgada pelo Presidente da Mesa, no se sujeitando a sano do Prefeito, produzindo efeito externo, por repercutir fora dela. g) Resolues: visa regular matria de competncia e do interesse interno exclusivo da Cmara; produz efeitos apenas internos e promulgada pelo Presidente da Cmara; no lei e sim deliberao poltico-administrativa; obedece ao processo legislativo da elaborao das leis, mas no se sujeita ao veto do chefe do Poder Executivo.

Todas essas espcies legislativas citadas dependem de manifestao do Plenrio da Cmara, estando sujeitas ao processo legislativo e respectiva promulgao, incorporando-se ao sistema normativo local.

2.3- Fases do Processo Legislativo

O processo legislativo se d atravs de vrias fases: iniciativa, discusso e votao, sano e veto, promulgao e publicao10. Ei-las: a) Iniciativa: o ato pelo qual se origina e inicia o processo legislativo; poder ou faculdade que se atribui a algum ou a algum rgo, e, aps a CF/88, tambm populao, para apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo. No mbito municipal, a iniciativa de projetos de leis complementares e ordinrias compete ao chefe do Poder Executivo, membros da Cmara de Vereadores, Mesa do Legislativo, s suas Comisses e cidados, atravs da iniciativa popular, observando-se os requisitos de lei. Deve haver previso expressa na LOM, que por sua vez, deve observar o que dispe a Constituio Federal e a do respectivo Estado-membro. O nosso direito adota o sistema de iniciativa pluralstica, tendo em vista que pode ser exercitada por diversos sujeitos. Entretanto, o rol previsto no art. 61, caput, da CF, exaustivo, pois no comporta nenhuma exceo, devendo ser aplicado aos Estados-membros e Municpios. Assim, a propositura de qualquer projeto por pessoa que no esteja prevista no referido artigo, caracteriza o ato como inconstitucional, por vcio de iniciativa. A CF, em seu art. 61, , incisos e alneas, diferencia iniciativa privativa de iniciativa concorrente. A iniciativa privativa (reservada ou exclusiva) a que compete a apenas um rgo, agente ou pessoa; intransfervel; exceo. A CF, em seu art. 61, 1, inciso II, dispe sobre as matrias de iniciativa privativa do chefe do Executivo, reservadas de forma exclusiva ao Presidente da Repblica, que so aplicadas tambm ao Prefeito Municipal, por simetria e excluso.

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Este o entendimento dos autores: Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, pp. 524-529 e Celso Ribeiro Bastos, Curso de Direito Constitucional, pp. 334-336, dentre outros.

As LOMs devem apontar como matrias de iniciativa privativa do Prefeito: aquelas que tratam de criao, extino ou transformao de cargos, funes ou empregos pblicos municipais na Administrao direta, autrquica ou fundacional; fixao ou aumento da remunerao dos servidores pblicos municipais; regime jurdico, provimento de cargos e emprego, estabilidade e aposentadoria dos servidores; organizao administrativa; criao, estruturao e atribuies dos rgos da Administrao Pblica Municipal; plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias, oramento anual, entre outros. Em suma: as matrias de competncia reservadas ao Poder Executivo Municipal esto previstas no art. 61, 1, II, a, b, c e e, da CF/88. Tem-se ainda, que as LOMs devem dispor como sendo de competncia exclusiva da Mesa da Cmara: as leis ou resolues que criem, alterem ou extingam cargos e servios do Legislativo e fixem os respectivos vencimentos, bem como as que autorizem a abertura de crditos suplementares ou especiais atravs de anulao parcial ou total de sua dotao (art. 29, V e VI, da CF/88). A emenda, como proposio acessria que , instrumento exclusivo dos membros e rgos das Casas Legislativas (parlamentares). Assim, pode-se dizer que nem todo titular de iniciativa goza do poder de emendar. J a iniciativa concorrente ou geral11 (art. 61, caput, da CF), aplica-se ao processo legislativo estadual e municipal; a regra, sendo a competncia que a CF garante a mais de uma pessoa ou rgo para apresentao de PL. No Municpio, essa iniciativa compete aos Vereadores, Mesa ou Comisso da Cmara, ao Prefeito e populao, na forma e nos casos previstos pela LOM. So considerados ainda, como de iniciativa concorrente, todos aqueles que a CF e a lei orgnica local no reservaram como sendo exclusivos ao Executivo e Legislativo. Ressalte-se que a iniciativa legislativa, tanto a concorrente como a reservada, princpio de observncia obrigatria no processo legislativo da Unio, Estados-membros e Municpios. b) Discusso e Votao: a discusso a fase destinada ao debate sobre determinado projeto, visando sua deliberao, onde poder ser debatido o PL original e suas emendas;
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Ex.: Leis que alteram o plano diretor, que delimitam o permetro urbano, leis para denominao ou redenominao de vias e logradouros, etc.

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realiza-se no Plenrio da Cmara, em sesso pblica, devendo observar as normas regimentais sobre posturas, linguajar, tempo, questo de ordem, etc.; a discusso de cada proposio corresponder ao nmero de votaes a que for submetida, competindo ao Regimento Interno da Casa Legislativa estabelecer o nmero de turnos de discusso e votao e o interstcio entre eles, sendo comum a tramitao em dois turnos, com interstcio mnimo de 24 horas, considerando-se aprovados se obtiverem, em ambos os turnos, o quorum exigido ou votao superior a ele. Com exceo das emendas LOM, tem sido aceitvel no processo legislativo municipal, que as proposies podero ter um nico turno de votao, em vista do princpio da economia processual e celeridade dos trabalhos legislativos, e ainda, com exceo das proposies que o Regimento Interno determine tramitao especial, pela complexidade da matria. Esta fase se divide em trs momentos diferentes que se completam: pauta; comisses permanentes; e ordem-do-dia. A Pauta o momento onde ocorrem os debates das matrias que esto iniciando seu trmite, de modo amplo, para posterior estudo tcnico nas comisses. As comisses permanentes atuam para dar parecer que possa nortear os debates finais e a votao na ordem-do-dia; abrangem uma representao proporcional dos vereadores e respectivas agremiaes partidrias, possibilitando uma atuao focada nas suas atribuies e uma consequente qualificao da ao parlamentar; podem exercer os mais diversos instrumentos de participao popular no processo legislativo, como as audincias e as consultas pblicas. Fundamentam-se em dois pontos principais: estudos tcnicos aprofundados e no papel de articulao e mobilizao da sociedade, a fim de conhecer diversos posicionamentos, que possibilita atuao imparcial. E a ordem-do-dia o momento final dos debates, antecedente a votao; a ltima oportunidade que os vereadores tm para formar a convico de seus companheiros e emitir seus posicionamentos; da mesma forma que a pauta, deve constar no Regimento Interno o limite de tempo para tanto, que pode ser prorrogado; podem ser apresentados argumentos, como resultados de audincia ou consultas pblicas realizadas, pareceres das assessorias tcnicas, das comisses, etc.

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A votao considerada a fase decisria do processo legislativo, onde o Plenrio manifesta sua posio atravs do voto; completa o turno regimental da discusso e da tramitao da proposio; atravs dela que o sistema normativo municipal alterado, motivo pelo qual, a absteno constitui uma situao excepcional. De acordo com o resultado, a votao implica rejeio ou aprovao do projeto, caso aprovado, seguir para o Executivo para sano/veto ou promulgao e publicao pelo prprio Parlamento, o que depender da espcie legislativa; caso rejeitado, o projeto ser arquivado e submetido s regras do art. 67, da CF. c) Sano e Veto: tanto a sano como o veto so considerados instrumentos de controle de um Poder sobre o outro, do Executivo sobre o Legislativo e vice-versa, que traduz o sistema de freios o contrapesos consagrado na doutrina da separao dos Poderes. Aps o processo de votao das espcies legislativas que requerem a participao do Executivo12 (projeto de leis ordinrias e complementares), sero os mesmos encaminhados para sano/veto do Prefeito. A sano ato pelo qual o chefe do Executivo (que possui competncia exclusiva), demonstra sua concordncia com a matria aprovada pelo Legislativo; transforma o projeto aprovado em lei; pode ser expressa (quando o Prefeito a declara formalmente) ou tcita (quando decorre o prazo sem oposio de veto pelo Prefeito proposio enviada, sendo que, neste caso, se a lei no for promulgada pelo Prefeito em 48 horas, caber ao Presidente da Cmara promulg-la, e, se este assim no o fizer, caber ao vice-presidente da Cmara fazlo, no mesmo prazo, conforme determina o art. 66, 7, da CF). O veto forma de discordncia, de julgamento ou de oposio formal do Executivo ao projeto aprovado pelo Legislativo, remetido para sano e promulgao; forma de controle preventivo da constitucionalidade, podendo ser total (quando se refere a todo o texto) ou parcial (quando se refere a parte dele). O Prefeito, aps receber o projeto aprovado, tem o prazo de 15 dias para sancion-lo ou vet-lo. A sano expressa, assim como a tcita, independe de motivao, pois expressa a manifestao do Prefeito com base nos prprios fundamentos utilizados pela Cmara.

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Ressalte-se que os decretos legislativos e as resolues no admitem sano, por disporem de assunto de competncia exclusiva da Cmara, que no comporta participao do Executivo.

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J quando um projeto vetado, que s pode ocorrer quando o mesmo for inconstitucional ou apresentar contrariedade ao interesse pblico (art. 66, 1, da CF), dever ter motivao fundamentada, apontando-se a inconstitucionalidade e identificando a contrariedade ao interesse pblico, elementos constitutivos da sua validade. O exerccio do veto pelo chefe do Executivo, como uma forma de controle preventivo da constitucionalidade, tem carter acessrio e secundrio, pois projetos de leis inconstitucionais podem ser sancionados pelo Prefeito, e o problema continua sem soluo. Esses fatos ocorrem, na maioria das vezes, por motivos polticos, quando o Prefeito se sente pressionado a no tomar medida contrria, silenciando no momento do veto, dando causa a sano e vcio de iniciativa. A sano e o veto tm natureza jurdica de ato poltico, vez que representam posicionamento de governo, contaminado de discricionariedade poltica, que possibilita fazer escolhas no momento da aposio do veto. Consumado o veto, a parte vetada encaminhada novamente Cmara, para apreciao; sendo que, somente pela maioria absoluta dos vereadores que o veto do Executivo pode ser derrubado; no havendo o quorum de votao, o veto deve ser mantido, que significa a adio da expresso vetado no respectivo item. Ressalte-se, por fim, que no caso de leis delegadas ao Executivo, com a dependncia de aprovao final pelo Parlamento, ocorre a excepcionalidade de a aprovao legislativa se equiparar a sano/veto. d) Promulgao e publicao: essas duas fases so distintas e se complementam. A promulgao considerada fase complementar do processo legislativo; o ato que transforma o projeto em lei, declarada pelo Prefeito ou pelo Presidente da Cmara competente, passando a ter nmero e data determinada, estando apta a produzir efeitos. Depois de promulgada, a lei no poder ser retirada do ordenamento jurdico, a no ser atravs da revogao ou da declarao de inconstitucionalidade; exige manifestao expressa, de forma diversa da sano, que pode ser tcita. J a publicao a forma pela qual se d conhecimento da promulgao da lei a todos que se obrigam a ela; condio de

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eficcia/vigncia jurdica do ato normativo, prevista na LICC, que somente aps a publicao, que poder ser exigida.13
3- Sano e Vcio de Iniciativa

Discute-se na doutrina e jurisprudncia, sobre o alcance da sano do Prefeito Municipal em relao usurpao de iniciativa reservada para apresentao de projetos de lei. O problema consiste na hiptese de que a Cmara Municipal, atravs de usurpao de iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo, apresenta um projeto de lei, deflagrando o processo legislativo. A proposta aprovada pela Cmara e posteriormente, enviada ao Executivo, quando ser sancionada, de forma expressa ou tcita. Surgiram diversos questionamentos: a sano do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo? O projeto deflagrado pode ser convalidado pela sano do Executivo? As correntes doutrinrias se posicionam de formas contrrias, umas entendem que a sano supre o vcio de iniciativa; outras afirmam a no-convalidao do ato pela sano do Prefeito Municipal. Da, pois, o objeto deste estudo: demonstrar o entendimento doutrinrio e jurisprudencial sobre o assunto, buscando expor e direcionar um caminho vivel a ser seguido e a melhor soluo a ser aplicada.

3.1- A Tese da Convalidao

A questo da iniciativa privativa foi focada pela jurisprudncia e pela doutrina, que se basearam na vontade do Prefeito Municipal em exercitar sua aceitao, ainda que tardiamente, atravs da sano ao projeto aprovado pela Cmara. Para Jos Afonso da Silva:

Ficamos, ento, com aqueles que entendiam que a sano supria a falta de iniciativa governamental para a formao de leis de iniciativa exclusiva do Executivo. A regra de reserva tem como fundamento pr na dependncia do
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A nova lei deve ser publicada no rgo oficial do Municpio ou afixada em forma de edital na Portaria da Prefeitura (em Municpios pequenos onde no h imprensa oficial).

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titular da iniciativa a regulamentao dos interesses vinculados a certas matrias. No se trata de adotar aqui a tendncia que distingue as clusulas constitucionais em diretrias e mandatrias. Pois a regra de reserva imperativa no que tange a subordinar a formao da lei vontade exclusiva do titular de iniciativa. Ora, essa vontade pode atuar em dois momentos: no da iniciativa e no da sano. Faltando a sua incidncia, o ato nulo; mas se ela incidir, com a sano, satisfeita estar a razo da norma de reserva.14

Mais adiante, conclui:

Se no houvesse a possibilidade de recusar validamente a sano, se esta fosse ato obrigatrio, ento, sim, a infringncia da regra de exclusividade de iniciativa importaria em viciar irremediavelmente o ato legislativo. Caso o Executivo no queira a regulamentao pretendida pelo projeto adotado com infrao da exclusividade, cabe-lhe o recurso do veto. Vetado o projeto, no h mais possibilidade de formar-se a lei proveniente de projeto gerado com desrespeito regra de reserva. Ao Legislativo s cabe aceitar as razes dele, pois, se mantiver projeto em tais circunstncias, a inconstitucionalidade surge inapelavelmente.

Em suma, os adeptos da tese da convalidao15 afirmam que a sano supre a falta de iniciativa para a formao de leis de iniciativa exclusiva do Prefeito Municipal. Alega-se que o fundamento da regra de reserva, colocar na dependncia do titular da iniciativa, a regulamentao dos interesses vinculados a certas matrias, podendo manifestar sua vontade no momento da iniciativa e tambm no momento da sano. No havendo incidncia, o ato ser considerado nulo, caso contrrio, com a sano, a razo da norma de reserva estar satisfeita. Entende-se que, se no houvesse a possibilidade de recusar a sano, e se esse fosse um ato obrigatrio, ento, a infringncia da regra de exclusividade de iniciativa importaria em viciar de forma irremedivel o ato legislativo. Sendo assim, caso no seja da vontade do Prefeito a regulamentao sobre o que trata o projeto com infrao da exclusividade, pode o mesmo utilizar-se do veto, pois, agindo desta forma, no h como o projeto ser transformado em lei. A Cmara deve aceitar as razes do veto, vez que, se mantiver o projeto, mesmo vetado, ser considerado inconstitucional.
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Processo Constitucional de Formao das Leis. 2 ed., 2 tir., So Paulo: Malheiros, 2007, pgs. 347/348. Tambm podemos citar como adeptos desta tese, os autores: Themstocles Brando Cavalcanti, in Lei de aumento de vencimentos Iniciativa do Poder Executivo Sano Ratificao e homologao (parecer); Seabra Fagundes, in Lei Iniciativa do Poder Executivo Sano Delegao e usurpao de poderes (parecer); e, Pontes de Miranda, in Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, p. 624.

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O Prefeito Municipal no pode sancionar projetos que violem as exigncias formais da CF, porm, caso isto ocorra, o Prefeito estar agindo no exerccio de uma competncia legtima, incontestvel, pois estar agindo no exerccio de um poder poltico, no havendo o que ser feito, tendo em vista o princpio da independncia dos poderes. Entretanto, a lei pode convalescer desse vcio, desde que o Prefeito, na fase final do processo de elaborao legislativa, d seu consentimento pela sano do projeto de origem de iniciativa do Legislativo, ou seja, o prefeito, na fase da sano, pode convalidar o projeto, chamada adeso sucessiva da vontade ou convalidao ou convalescimento, sanando-se o vcio de iniciativa. Eis os fundamentos desta tese: a lei, como ato complexo, depende da vontade dos dois poderes: Legislativo e Executivo; existem dois momentos de manifestao da vontade do Executivo: quando da iniciativa e na sano; exercitada a vontade no segundo momento, pela sano, o ato estar ratificado pela adeso sucessiva da vontade16. As correntes doutrinrias favorveis a tese da convalidao, bem como a jurisprudncia do STF, entendem que a sano do Prefeito Municipal convalida a iniciativa usurpada. Nesse sentido, o STF editou a Smula 5, que diz: A sano supre a falta de iniciativa do Poder Executivo. Em sentido contrrio, argumentava-se que: o procedimento legislativo pressuposto indeclinvel da validade da lei; no basta, na lei, a configurao do ato complexo atravs da juno da vontade dos dois poderes em sua produo; diante de uma situao ftica (aumento de vencimentos dos funcionrios pblicos, por exemplo), estaria o Executivo em dificuldade para se opor ao ato viciado. O mestre Joo Jampaulo Junior, citando o posicionamento dos autores Jardel Noronha e Odala Martins (in Referncias da Smula do STF, pgs. 60/61), explica que o STF, entendendo insuficientes os argumentos da tese contrria convalidao, fundamentouse para consagr-la, nos seguintes termos:
(i) a ausncia de veto pelo Chefe do Executivo, alm de sancionar a lei tacitamente, estaria aderindo a posteriori ao critrio da extenso: a
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Este o entendimento do autor Joo Jampaulo Junior, in O Processo Legislativo: Sano e Vcio de Iniciativa, p. 112.

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ratificao tcita suprime a falta de iniciativa; (ii) uma vez no vetada a proposta, deve ela ser considerada aprovada, no se podendo suscitar a falta de iniciativa: dar-se-ia a posteriori o que, a rigor, deveria se ter dado a priori; (iii) no vetando a lei, e chegando ela plena eficcia, o Executivo mostrou seu apoio ao ato do Legislativo: a ratificao tambm pode ser tcita; a ratificao no precisa ser expressa. A aprovao, ainda que tcita, do Executivo dispensaria a iniciativa dissentida.17

3.2- O Procedimento Legislativo e a Constituio Federal

A doutrina contrria tese da convalidao, que defende a tese da no convalidao de projeto editado com iniciativa usurpada18, entende que o processo legislativo pressuposto de validade da lei, tendo em vista a obrigatoriedade de observncia ao princpio do devido processo legal. Essa afirmao pode ser extrada da prpria CF, atravs do princpio do devido processo legal. Interpretando a CF, pode-se afirmar que se o procedimento legislativo pressuposto indeclinvel da validade da lei, ele tambm um procedimento necessrio e obrigatrio. Os elementos do processo legislativo devem ser respeitados, inclusive no que diz respeito complexidade do ato de formao das leis e s regras de competncia reservada, sob pena de estabelecer uma antijuridicidade constitucional. Tendo em vista o princpio da supremacia da Constituio, que adota um sistema de Constituio rgida, afirma-se que no pode ser invertida a aplicao de princpios obrigatrios, como o da competncia reservada, para convalidar o ato posteriormente, mesmo que por vontade do Executivo, pois as normas particulares devem ser criadas de acordo com as normas dispostas na CF, que se sobrepe a qualquer ato legislativo contrrio a ela. Alis, a validade de qualquer ato derivado da Constituio, depende de sua concordncia com esta, sendo que toda lei contrria a ela, nula e a ningum obriga. Devem ser observados os requisitos formais (do ponto de vista subjetivo, so aqueles que concernem ao rgo competente, de onde emana a lei; e, do ponto de vista objetivo, que dizem respeito forma, prazo e rito prescrito para sua elaborao) e substanciais (que dizem

17 18

Ob cit., p. 114. Podemos citar como defensores pela no-convalidao, entre outros: Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, p. 663; Caio Tcito, in Temas de Direito Pblico (Estudos e Pareceres), p. 1.047; Alexandre de Moraes, in Direito Constitucional, p. 402.

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respeito aos direitos assegurados pela CF ou inexistncia de violao s garantias constitucionais) previstos na CF. A Carta Magna se sobrepe a qualquer ato legislativo que seja a ela contrrio, sendo que a legislatura no pode modificar a CF por um ato ordinrio. Diante de um conflito entre lei ordinria e a CF, incumbe ao Poder Judicirio preferir uma em desfavor da outra. Da a afirmao do autor Celso Ribeiro Bastos:
esposa a teoria que inevitavelmente deve ser dada lei constitucional, que superior a qualquer outro ato praticado sob sua vigncia.19

Portanto, aceitar que a iniciativa usurpada pode ser convalidada pela sano, seria admitir a validao de um ato nulo, o que afronta os princpios contidos na CF. Ressalte-se que, se o procedimento estabelecido pela prpria CF, deve ser analisada a hierarquia da Lei Fundamental, detentora da iniciativa fundante e ainda, que a CF quem fundamenta a validade s normas infraconstitucionais, inclusive na sua elaborao, onde encontramos o postulado da supremacia da CF, que no pode, de forma alguma, ser afrontado. Sobre a tese da convalidao, h ainda outros argumentos que merecem destaque, como a discusso sobre se o Poder Executivo poderia delegar ao Legislativo a iniciativa de projeto de sua competncia reservada. A doutrina afirma que isso no seria possvel. Argumenta-se que o direito exercido pelo Executivo, ao deflagrar o processo de elaborao das leis, uma funo exercida em favor do Estado, no sendo possvel invadir competncia que, embora lhe tenha sido atribuda, no sua. O Executivo pode concordar em delegar uma funo que lhe compete ao Poder Legislativo, porm, pela lgica da CF, esta delegao proibida, a no ser em casos expressamente previstos. Os autores contrrios tese da convalidao, afirmam a perplexidade na motivao da Smula 5, do STF, que pelo seu fundamento, o fato de buscar interpretao para a CF, atravs de outros ramos do Direito, como o civil ou o processual civil. Afirmam que, querer comparar os casos da omisso de atos compulsrios que se apaga como na ausncia de citao, pelo comparecimento da parte em juzo no tempo oportuno, ou

19

Curso de Direito Constitucional, 17 ed., So Paulo, Saraiva, 1996, p. 356.

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nos atos omissivos, posteriormente ratificados, com usurpao de iniciativa reservada convalidada por posterior sano, partir de premissa falsa; seria o mesmo que ignorar a supremacia da CF, que no admite interpretao de baixo para cima, pois a interpretao deve ser feita a partir da CF. Assim, conclui-se que os argumentos jurdicos doutrinrios favorveis tese da convalidao, bem como os argumentos da Smula 5, do STF, no so aceitos como o melhor entendimento.

3.3- Iniciativa

Discorrer sobre a iniciativa significa no dizer do mestre Giovani da Silva Corralo

abordar o incio do processo legislativo municipal. Em outras palavras: identificar os atores que podem iniciar o trmite das espcies legislativas sujeitas manifestao do Plenrio, que podero ser: (a) vereadores; (b) Executivo; (c) iniciativa popular.20

Como j visto anteriormente, a iniciativa constitui a primeira das fases do processo legislativo; responsvel em deflagrar o processo legislativo, seguindo-se as demais fases, at a promulgao e publicao do projeto apresentado. Cada fase est intimamente ligada anterior, sendo sua existncia, pressuposto necessrio ocorrncia da seguinte, devendo ocorrer todas elas, sem qualquer alterao de sua colocao no tempo ou regredir em sua verificao, sob pena de invalidao, pois, se a iniciativa for invlida, da mesma forma o ser a lei, mesmo que tenha sido sancionada posteriormente.

3.4- Usurpao de iniciativa

A CF delimita o poder de iniciativa legislativa, ao dispor sobre a competncia para iniciativa do processo legislativo em matrias de iniciativa reservada, indicando de forma

20

O Poder Legislativo Municipal. Malheiros, So Paulo, 2008, p. 81.

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exclusiva, seus titulares, de forma que, se iniciada por titular diferente do indicado, o ato restar invlido. A usurpao de iniciativa pode ser considerada como vcio de origem, vez que a violao a regra de reserva ou exclusividade do direito de iniciativa vicia, de forma irremedivel, o ato legislativo, acarretando a nulidade da lei, que resta insanvel at mesmo pela sano e pela promulgao. Para Joo Jampaulo Jnior:

A capacidade de iniciativa legislativa no pode ser exercida indiferentemente, pois h matrias de iniciativa reservada (privativa) para determinados titulares, de sorte que o ato ser invlido quando a iniciativa legislativa for tomada por outro titular, advertindo-se, porm, que a usurpao de iniciativa conduz irremedivel nulidade da lei, insanvel mesmo pela sano e promulgao de quem poderia oferecer o projeto denomina-se vcio de origem.21

Toda vez que a CF atribui competncia reservada a um rgo ou pessoa, ela est negando a qualquer outro, a condio de titular da iniciativa, proibindo a deflagrao do processo legislativo por agente diverso do indicado, que no possui competncia em razo da matria para tanto. Assim, correto afirmar que nas matrias de competncia reservada (iniciativa privativa), o desencadeamento do processo legislativo ser permitido para alguns e proibido para outros. A inobservncia CF quanto a esta regra acarretar vcio de inconstitucionalidade. Citemos como exemplo, a competncia exclusiva que o Poder Executivo tem de exercer a iniciativa (privativa) para legislar sobre servidores pblicos, de forma que, qualquer projeto de lei que disponha sobre servidores pblicos, deve ser iniciado pelo Prefeito, sob pena de vcio de inconstitucionalidade. Em algumas matrias, a CF (art. 61, caput) definiu competncia concorrente do Poder Executivo com outros rgos e pessoas, inclusive aos cidados, por meio da iniciativa popular. Assim, na elaborao de uma lei, o Poder Legislativo assume uma posio dominante. Caso o Prefeito Municipal vetar o projeto de lei, este poder ser recusado pelo
21

O Processo Legislativo Municipal, 2 ed., Edit. Frum, Belo Horizonte, 2009, p. 83.

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Legislativo (que dar a palavra final) nos termos previstos pela CF. O que no ocorre nos casos de competncia reservada (art. 61, 1, I e II, e alneas da CF), uma vez que o Prefeito quem decidir, com base na oportunidade e convenincia, sobre o momento oportuno para iniciar um projeto de lei que seja de sua competncia exclusiva, excetuando-se os casos de competncia reservada vinculada. De forma que, caso no sejam observadas as regras de competncia para iniciativa do processo legislativo, o ato ser considerado como vcio de origem, por inconstitucionalidade, em vista de usurpao de iniciativa, e, uma vez colocado no mundo jurdico, este ato no poder ter sua eficcia invalidada, pois em um primeiro momento, trata-se de proposio normativa vlida, sendo que, o sistema que ir decidir, atravs dos atos jurisdicionais que desaplicam o direito vlido, por pressuposto condicionante de supresso de validade.

3.5- Sano

A sano, para Joo Jampaulo Jnior:

transforma o projeto aprovado pela Cmara em lei, ou como bem explica Jos Afonso da Silva, a sano , pois, a adeso do Chefe do Poder Executivo ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. Recebendo o projeto de lei na forma regimental a aprovao do Plenrio, o Presidente da Edilidade o remeter ao Chefe do Executivo no prazo legal previsto na respectiva Lei Orgnica (normalmente dez dias teis), na forma de Autgrafo, que, concordando, sancionar e promulgar a lei dele decorrente em prazo de quinze dias teis (art. 66, 1, CF). Pode-se afirmar que a sano ato legislativo de competncia exclusiva do chefe do executivo.22

Para o mestre Hely Lopes Meirelles, a sano:

a aprovao pelo Executivo do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativo. Pode ser expressa ou tcita: expressa quando o prefeito a declara; tcita quando deixa transcorrer o prazo sem opor veto proposio que lhe enviada pela Cmara.23

22 23

O Processo Legislativo Municipal, 2 ed., Edit. Frum, Belo Horizonte, 2009, p. 106. Direito Municipal Brasileiro, 14 ed., Malheiros, So Paulo, 2006, p. 665.

21

A sano constitui de grande relevncia para o estudo do problema proposto, pois, depois de todo procedimento legislativo realizado de forma correta, o projeto de lei encaminhado ao Poder Executivo para ser sancionado ou vetado. Em sntese, a sano pode ser definida como manifestao do Prefeito em determinado momento do processo legislativo, integrante do ato complexo para elaborao das leis, que convalida o ato com vcio originrio. Sobre a regra de reserva, afirma-se que a sano depende da vontade de seu titular, vontade que deve ser exercida no momento da iniciativa e na sano. Os adeptos tese da convalidao da iniciativa usurpada, afirmam que a vontade do Prefeito, quando manifestada na sano, tem o condo de convalidar a usurpao de competncia reservada (vcio de origem), sanando o defeito inicial. Os contrrios a essa tese defendem que a ratificao do projeto convalidando a iniciativa usurpada no a soluo mais adequada. Entendem que iniciativa e sano so termos diferentes, que no se confundem nem no tempo, nem na essncia, ocorrem em momentos autnomos e inconfundveis, que se sucedem. A iniciativa ocorre na primeira fase do processo legislativo, aps o que, submete-se s formalidades dentro das Comisses Permanentes, seguindo-se para deliberao da Cmara, para, somente aps, se aprovado, ser remetido ao Executivo para que manifeste sua concordncia ou no. Desta forma, a sano nunca poder sanar eventual irregularidade do momento da discusso. A essncia da sano seria aquiescer (e no iniciar) o processo legislativo vlido, caso contrrio, havendo vcio de inconstitucionalidade em qualquer das fases do procedimento, a manifestao ocorrer atravs do veto, convalidando assim, iniciativa usurpada pelo Legislativo, que lhe era proibida. Quando da participao do Prefeito no processo de elaborao da lei, tem-se que, tanto no momento da sano como no momento do veto, o projeto aprovado deve ser submetido anlise prvia de sua conformidade com o processo legislativo e o procedimento previsto na CF, se estiver em desconformidade com esta, a soluo ser o veto, conseqentemente, a nosano. Caso o Legislativo no exera o controle preventivo da constitucionalidade, atravs da Comisso de Justia, caber ao Executivo que o faa por meio do veto (art. 66, 1, da CF),

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no bastando simples concordncia deste para convalescer o projeto aprovado com vcio de origem, devendo cuidar para que o projeto seja constitucional, de acordo com o princpio da legalidade. Outro problema apresentado ocorre pelo fato de que, o Poder Legislativo pode vir a rejeitar o veto do Executivo e, caso este seja derrubado pelo Legislativo, que quem d a ltima palavra, a lei ser promulgada e publicada normalmente, porm, estar maculada pela inconstitucionalidade por vcio de iniciativa. Essa lei elaborada, mesmo afrontando a CF, ser vlida e produzir seus efeitos e somente ser retirada do sistema, se forem utilizados os meios prprios ou se for invalidada pelo Poder Judicirio, atravs de provocao.

3.6- Emendas a Projeto de Competncia Reservada

As emendas so propostas de direito novo, apresentadas como acessrias ou secundrias de outras. O art. 63, inc. I, da CF, rejeita a apresentao de emendas pelo Legislativo, que impliquem aumento de despesas nos projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, com exceo dos casos expressamente previstos. Veja-se:

Art. 63. No ser admitido aumento da despesa prevista: I- nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3 e 4.

Probe da mesma forma, no inciso II, do mesmo artigo, o direito de emendar os projetos de resoluo de organizao dos servios administrativos da Cmara.

II- nos projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico.

Por outro lado, pode-se dizer que a CF permite a apresentao de proposies acessrias a qualquer projeto proveniente da iniciativa privativa, com exceo daquelas que comportem aumento de despesa. Entretanto, essa hiptese parece-nos um pouco afastada, ao

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teor do que dispe o art. 61, 1, II, da CF, vez que as matrias reservadas pelo constituinte ao Poder Executivo invariavelmente acarretaro aumento de despesas, se emendadas. Mas, existem excees, como por exemplo, nos casos de emendas supressivas ou restritivas, porque no acarretam aumento de despesa. Pela regra da simetria, entende-se que os mesmos princpios constitucionais aplicados elaborao de atos normativos devem ser aplicados s propostas acessrias. De forma que, no somente o aumento de despesas em projetos de iniciativa reservada que caracterizar afronta CF.

3.7- Vcio de Iniciativa na Jurisprudncia

Nossos

Tribunais

tm

decidido

reiteradamente,

pela

decretao

de

inconstitucionalidade de leis municipais, por vcio decorrente de usurpao de iniciativa, ou seja, em casos que contm vcio de origem ou de iniciativa. De forma que, a Smula 5, do STF, h muito deixou de ser aplicada pela jurisprudncia, ao contrrio do entendimento de alguns autores. Em decorrncia disso, em 1974, o STF se manifestou no sentido de que A sano no supre defeito de iniciativa. O STF no abordou as questes doutrinrias discutidas, mas buscou solucionar a questo por outros caminhos, argumentando sobre a diferena constitucional entre o sistema da poca e o adotado pelo CF/67 e suas alteraes. Nesse sentido, os fundamentos utilizados pelo Rel. Min. Oswaldo Trigueiro, na Repr. 890-GB, RTJ 69/627, onde argumentou-se:

Note-se a diferena entre o sistema anterior e o atual. Naquele, a Constituio apenas outorgava competncia exclusiva ao chefe do Poder Executivo para a iniciativa de certas leis, e, se o Poder Legislativo interferisse nesse mbito de atuao do Poder Executivo, entendia-se que este - que era o destinatrio da norma - poderia abrir mo de sua prerrogativa, com sua concordncia a posteriori. No sistema atual, o destinatrio da proibio o prprio Poder Legislativo, e a vedao da admissibilidade de emenda) o que implica que a emenda no pode ser sequer recebida para a discusso) se exaure no mbito desse Poder Legislativo, sem possibilidade de convalidao do ato pelo Poder Executivo, j que a proibio quele no prerrogativa deste, embora a favorea.24

24

No mesmo sentido: Repr. n 1.051-1/GO, rel. Min. Moreira Alves, DJU, 15.5.81, p. 4.428.

24

Tem-se ainda, que o fato do Direito anterior no ter vedado ao poder de emendas para o Legislativo e na CF/67, alterada pela Emenda Constitucional de 1/1969, haver disposio expressa vedando a apresentao de emendas no se sobrepe ao postulado da supremacia da Constituio e obedincia s regras do processo legislativo a serem seguidas na elaborao das leis. Nossos Tribunais mantiveram esse entendimento por um bom tempo, porm, atualmente, o STF adota a posio de que impossvel a convalidao. A tendncia da jurisprudncia do STF vem melhorando cada vez mais, no sentido de fundamentar a impossibilidade de convalidao, devendo os entes da Federao observar as regras bsicas do processo legislativo federal, em especial, aquelas que tratam da iniciativa reservada e dos limites do poder de emenda parlamentar. O augusto STF assim decidiu:

"So inconstitucionais dispositivos de Cartas Estaduais, inclusive Emendas, que fixem vencimento e vantagens, concedem subveno ou auxlio, ou, de qualquer modo, aumentem a despesa pblica, por ser da competncia exclusiva do Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis sobre a matria". (ADin 199-0/PE, j. 22.04.98, Rel. Min. MAURCIO CORRA, in Rep IOB Set./98, 1/12656).

Por fim, o STF tem declarado inconstitucional o desrespeito s matrias reservadas iniciativa do Poder Executivo, dada a sua implicao com o princpio fundamental da separao de Poderes (RDA, 215:270-8; 188-139; RTJ, 159:736). O eg. TJSP, da mesma forma, vem entendendo pela inconstitucionalidade de leis municipais onde projetos de lei de iniciativa de vereadores invadem matria privativa do Executivo. Nesse sentido, o julgamento da ADI n 14.749-0, j. 19.10.94, alegando que a norma constitucional relativa ao processo legislativo constitui norma-princpio e tem carter de norma de observncia impositiva para as trs esferas governamentais, de modo que dela o Municpio no pode se afastar.25 Nesse mesmo raciocnio, o entendimento do eg. TJMG, em casos de benefcios concedidos a servidores pblicos municipais, por iniciativa do Poder Legislativo, em matria
25

Igual teor: ADI n 38.978-0, j. 8.10.97, JUIS Jurisprudncia Informatizada Saraiva, 17; ADIN n n 15.0350/4; ADI n 11.805-0; ADI n 17.244-0/2.

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relativa ao quadro de pessoal do Municpio, de competncia exclusiva do Poder Executivo (criado de forma inconstitucional pelo Legislativo, por vcio de origem):
TJMG: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO - AO DE COBRANA - SERVIDOR PBLICO MUNICIPAL - FRIAS-PRMIO PREVISO EM LEI ORGNICA DO MUNICPIO - CONCESSO DE BENEFCIO - AUMENTO DE DESPESA PARA O PODER EXECUTIVO INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO - INCONSTITUCIONALIDADE IMPROCEDNCIA DO PEDIDO - PROVIMENTO DA IRRESIGNAO INTELIGNCIA DOS ARTS. 61, 1, "A", "B" E "C" DA CONSTITUIO DA REPBLICA E ART. 66, III, "'A", "B" E "C" DA CARTA ESTADUAL. O Poder Legislativo em observncia aos princpios da independncia e harmonia entre os Poderes Pblicos Estatais, no pode conceder benefcios a servidores do Poder Executivo Municipal, notadamente, quando importar em aumento de despesas. (Proc. n 1.0106.05.018124-2/001(1), ac. de 20/07/2006, Pub: 22/08/2006).

No mesmo sentido:
ADIn 01: ... so de iniciativa exclusiva do Executivo projetos de lei sobre matria financeira e oramentria e os que aumentam vencimentos ou despesas pblica, como dispe o art. 2, 2, das Disposies Constitucionais Transitrias e Lei Complementar n 3, de 28/12/72, art. 58, incisos I e III, do Estado de Minas Gerais, com sua posterior modificao. (Cf. rel. Des. RUBEM MIRANDA, in JM 110/16). Na ADin 541-3/PB, rel. Min. MARCO AURLIO, restou assentado que a "Constituio Federal revela como princpio bsico, a ser observado nas Constituies Estaduais, isto a teor do disposto no art. 11 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que compete ao executivo a iniciativa das leis que aumentem a remunerao de cargos, funes ou empregos pblicos da Administrao Direta e Autrquica inciso II do art. 61 sendo certo, ainda, que qualquer vantagem h de estar autorizada na Lei de Diretrizes Oramentrias, devendo, contar com a indispensvel dotao inciso I do art. 69." (DJU 14.02.92, p. 1.165, Lex STF 162:28, RTJ 140:26). Na Adin 175-2/PR, o rel. Min. OCTVIO GALLOTI declarou inconstitucionais dispositivos da Constituio do Estado do Paran que consagravam direitos dos servidores pblicos, v.g. licena especial, qinqnios e direito a creches para filhos de at seis anos de idade, "por tratarem de matria sujeira iniciativa privativa do chefe do Poder

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Executivo (art. 61, 1, "c" e "d", da Carta Federal)." (DJU 08.10.93, p. 21.011, Lex STF 181:5, RTJ 150:3).26

Assim, nossos Tribunais tem se manifestado de forma inequvoca, sobre a inconstitucionalidade de projeto de lei que trata de matria de competncia exclusiva do Poder Executivo, criado por iniciativa do Poder Legislativo, por vcio de iniciativa (ou vcio de origem), isto , decorrente de usurpao de iniciativa.
4- Concluso

Podemos concluir que o processo legislativo deve obedincia nossa Lei Maior Constituio Federal -, pois ela quem determina a competncia legislativa e delimita expressamente o poder de iniciativa legislativa, dispondo sobre a competncia em matrias de iniciativa reservada, indicando seus titulares. De forma que, se iniciada por titular diferente do indicado, o ato restar invlido e acarretar vcio de inconstitucionalidade (vcio de origem). A Constituio Federal prev princpios sobre o processo legislativo, os quais devem ser seguidos pelos Municpios e Estados. Em seu art. 59, prev as espcies normativas, que constituem tambm o objeto do processo legislativo. Estudamos, de forma individual, cada uma das fases do processo legislativo. Analisamos a discusso existente na doutrina e jurisprudncia, bem como questionamentos que surgiram quanto ao alcance da sano do Prefeito, em hiptese de projeto de lei apresentado pelo Legislativo, atravs de usurpao de iniciativa reservada ao primeiro.
26

De igual teor: ADin 09: rel. Des. AYRTON MAIA, in JM 116/29; ADin 58 Barbacena , rel. Des. LCIO URBANO, in JM 117/58; ADin 66 - Ponte Nova - 73, rel. Des. LCIO URBANO, in JM 116/47; ADin 49 Governador Valadares rel. Des. FRANCISCO FIGUEIREDO, in JM 119/33; ADin 50 Joo Monlevade rel. Des. BADY CURI, in JM 119/36; ADin 119 Itana rel. Des. RUBENS XAVIER FERREIRA, in JM 119/49; ADin 23 Temteo rel. Des. CORRA DE MARINS, in JM 120/32; ADin 65 Ipatinga rel. Des. CAETANO CARELOS, in JM 121/39; ADin 102, - Braspolis rel. Des. RUBENS XAVIER FERREIRA, in JM 121/62; ADin 111 Matozinhos rel. Des. FRANCISO FIGUEIREDO, in JM 121/64; ADin 110Tefilo Otoni rel. Des. MONTEIRO DE BARROS, in JM 123/54; ADin 30.597/9 Itatiaiuu rel. Des. RUBENS XAVIER FERREIRA, in JM 132/35; ADin 02: Rel. Des. VAZ DE MELLO, in JM 112/32; ADin 21: rel. Des. BADY CURI, in JM 114/57; ADin 08: rel. Des. SRGIO LLLIS SANTIAGO, in JM 115/61; ADin 15: rel. Des. PAULO GONALVES, in JM 116/33; ADin 14, rel Des. LCIO URBANO, in JM 119/27-28; ADin 276-7/AL, Rel Min. CELSO DE MELLO (DJ 17.08.90, p. 7.869, Lex STF 144:8, RTJ 132: 1057), ADin 580-4/TO, Rel. Min. FRANCISCO REZEK, (DJ 27.03.92), p. 3.801, Lex STF 165:31, RTJ 138:431); Min MOREIRA ALVES, RTJ 92:1.014; Min. CORDEIRO GUERRA, RTJ 105:909).

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De um lado, autores defendem a tese da convalidao, pela qual a sano supre a falta de iniciativa para formao de leis de iniciativa exclusiva do Executivo, pois este pode manifestar sua vontade no momento da iniciativa e na sano, o que convalidaria o projeto e sanaria o vcio de iniciativa. Por outro lado, autores defendem a tese da no-convalidao, argumentando que o processo legislativo pressuposto de validade da lei. Aceitar que a iniciativa usurpada pode ser convalidada pela sano, seria admitir a validao de um ato nulo, em afronta aos princpios da CF. Da mesma forma, o Executivo no pode delegar ao Legislativo, iniciativa de projeto de sua competncia reservada, pois o direito exercido uma funo exercida em favor do Estado, portanto, no seria possvel invadir competncia que, embora lhe tenha sido atribuda, no sua, a no ser em casos expressamente previstos. Depreende-se, que a ratificao de projeto convalidando a iniciativa usurpada no a soluo mais adequada, porque a sano nunca poder sanar eventual irregularidade do momento da discusso. Se o projeto apresentado estiver desacordo com a Constituio Federal, a soluo ser o veto e no-sano. Entretanto, o Legislativo pode vir a rejeitar o veto do Executivo e, caso este seja derrubado pelo Legislativo, a lei ser promulgada e publicada normalmente, porm, ser inconstitucional, por vcio de iniciativa. A jurisprudncia de nossos Tribunais, que antes adota a tese da convalidao, mudou seu posicionamento, decidindo pela impossibilidade da convalidao de projeto editado com iniciativa usurpada, proposto por rgo sem competncia sobre a matria, pois as regras do processo legislativo devem ser observadas, de modo especial, que tratam da iniciativa reservada e limites do poder de emenda parlamentar. Enfim, aps estudos e pesquisas realizadas sobre o tema, conclumos que a soluo mais adequada a no convalidao de projeto de lei apresentado pelo Legislativo em matria de competncia reservada ao Executivo, por vcio de origem, diante de sua inconstitucionalidade.

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