COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

LEGISTIC FORMAL - Suport de curs Prof. univ. dr. Ioan VIDA

BUCURETI

CUPRINS MODULUL 1 FUNCIA LEGISLATIV A PARLAMENTULUI ................................ 7 2. Alegerea nivelului actului normativ al Parlamentului. ..................... 11 3. Ierarhia legilor. ......................................................................................... 14 MODULUL 2 ARHITECTURA ACTULUI NORMATIV............................................. 21 1. Titlul actului normativ. ............................................................................ 22 2.Preambulul .................................................................................................. 23 3. Formula introductiv. .............................................................................. 24 4. Partea dispozitiv. ..................................................................................... 25 5. Formula de atestare a autenticitii actului normativ. ....................... 30 6. Semntura reprezentantului legal al emitentului. .............................. 31 7. Numrul i data actului normativ. ......................................................... 32 8. Anexele actului normativ......................................................................... 32 MODULUL 3 REDACTAREA ACTELOR NORMATIVE .......................................... 33 1. Coordonatele procesului de redactare a actului normativ................. 34 2.Stilul actului normativ. ............................................................................. 36 MODULUL 4 MOTIVAREA PROIECTELOR ACTELOR NORMATIVE MODIFICAREA, COMPLETAREA, ABROGAREA I ALTE EVENIMENTE CARE INTERVIN PE PARCURSUL DURATEI ACTIVE A LEGII...................................................................................... 47 1. Aciunea n timp a normei juridice ........................................................ 47 2. Modificarea actului normativ ................................................................. 47 3. Completarea actului normativ ................................................................ 50 4. Reguli comune operaiunilor de modificare i completare................ 51 3.Abrogarea .................................................................................................... 52 5. Rolul abrogator al Constituiei i al legilor constituionale. ............ 55 6. Momentul abrogrii.................................................................................. 57

7. Derogarea ................................................................................................... 57 8. Suspendarea actului normativ59 9. Republicarea actului normativ.. ............................................................. 60 10. Rectificarea actului normativ. .............................................................. 61 MODULUL 6 APLICAREA NORMELOR DE TEHNIC LEGISLATIV N PROCESUL ELABORRII ACTELOR ADMINISTRATIVE NORMATIVE .................................. 63 1. Reguli specifice aplicabile n procesul elaborrii i adoptrii hotrrilor Guvernului.
64

2. Elemente specifice procesului de emitere a ordinelor, instruciunilor i a celorlalte acte normative ale conductorilor autoritilor publice ale administraiei ministeriale i extraministeriale. 66 3. Respectarea normelor de tehnic legislativ n cadrul autonomiei locale
67

 Date de identificare a cursului Date de contact ale titularului de curs: Nume: Vida Ioan Birou: str. Povernei, nr. 6 Telefon: 021/3180897 Consultaii: Luni, 9.00 -11.00 Date de identificare curs Legistic formal Anul III, Semestrul I Tipul cursului: facultativ

Condiionri i cunotine prerechizite Cursul de fa condiioneaz parcurgerea si promovarea cu succes a mai multor discipline din semestrele anterioare ale programului academic propus in cadrul specializrii Administraie public. Astfel, cursantul care dorete s urmeze cursul Legistic formal tebuie s fi promovat urmtoatele discipline: Elemente de teoria geneal a statului i dreptului, Bazele constituionale ale administraiei publice i Drept administrativ Descrierea cursului Cursul Legistic formal i propune familiarizarea studenilor cu normele de tehnic legislativ. Scopul acestui curs este de a cunoate arhitectura actelor normative, pecum i principalele evenimente care intervin pe parcursul existenei actului normativ.

Organizarea temelor n cadrul cursului Tematica ce corespunde cursului de Legistic formal include sase lecii. Nivelul de inelegere si, implicit, utilitatea informaiilor pe care le regsii in fiecare lecie vor fi sensibil optimizate dac, in timpul parcurgerii suportului de curs, vei consulta sursele bibliografice recomandate. Dealtfel, rezolvarea tuturor lucrrilor de verificare precum si promovarea examenului final impune, cel puin, parcurgerea referinelor obligatorii, menionate la finele fiecrei lecii. In situaia in care nu vei reusi s accesai anumite materialele bibliografice, suntei invitai s contactai tutorii disciplinei. Formatul i tipul activitilor implicate de curs Parcurgerea celor ase lecii n care este structurat cursul va presupune atat intalniri fa in fa (consultaii), cat si munc individual. Consultaiile, Avand in pentru care prezena este facultativ, reprezint un sprijin direct acordat vedere particularitile invmantului la distan, dar si reglementrile
4

dumneavoastr din partea titularului si a tutorilor.

interne, parcurgerea si promovarea acestei discipline presupune antrenarea studenilor in urmtoarele tipuri de activiti: a. consultaii pe parcursul semestrului vor fi organizate dou intalniri de consultaii fa n fa; b. realizarea unui proiect de semestru cu o tem si un set de sarcini anunate cu cel puin 30 de zile inaintea datei de depunere a acestuia. c. lucrri de evaluare care vor fi rezolvate si, respectiv trimise tutorilor in conformitate cu precizrile din calendarul disciplinei. Materiale bibliografice obligatorii In suportul de curs, la finele fiecrei lecii sunt precizate atat referinele bibliografice obligatorii, cat si cele facultative. Sursele bibliografice au fost astfel stabilite incat s ofere posibilitatea adancirii nivelului de analiz si, implicit, comprehensiunea fiecrei teme. Materiale i instrumente necesare pentru curs Optimizarea secvenelor de formare reclama accesul studenilor la urmtoarele resurse: - calculator conectat la internet - imprimant (pentru tiprirea materialelor suport sau a temelor redactate) - acces la resursele bibliografice (ex: abonament la Biblioteca Central Universitar) - acces la echipamente de fotocopiere Calendar al cursului Calendarul disciplinei este adus la cunotina studentlui i cuprinde datele celor dou intalniri care vor fi anunate in timp util pe site-ul facultii i termenele la care trebuie transmise lucrrile de verificare aferente fiecrei lecii, precum si data limit pentru trimiterea proiectului de semestru. Politica de evaluare i notare Evaluarea final se va realiza pe baz unui examen scris desfurat in sesiunea de la finele semestrului I. Nota final se compune din: a. punctajul obinut la acest examen, b. Aprecierea lucrrilor de evaluare pe parcurs; c. evaluarea proiectului de semestru Elemente de deontologie academic Se vor avea in vedere urmtoarele detalii de natur organizatoric: - Orice material elaborat de ctre studeni pe parcursul activitilor va face dovada originalitii. Studenii ale cror lucrri se dovedesc a fi plagiate nu vor fi acceptai la examinarea final. - Orice tentativ de fraud sau fraud depistat va fi sancionat prin acordarea notei minime sau, in anumite condiii, prin exmatriculare. - Rezultatele finale vor fi puse la dispoziia studenilor prin afisaj electronic.
5

 Studeni cu dizabiliti Titularul cursului si echipa de tutori isi exprima disponibilitatea, in limita constrangerilor tehnice si de timp, de a adapta coninutul si metodelor de transmitere a informaiilor, precum si modalitile de evaluare (examen oral, examen on line etc), in funcie de tipul dizabilitii cursantului. Altfel spus, avem in vedere, ca o prioritate, facilitarea accesului egal al tuturor cursanilor la activitile didactice si de evaluare. Strategii de studiu recomandate Date fiind caracteristicile invmantului la distan, se recomand studenilor o planificare foarte riguroasa a secvenelor de studiu individual, coroborat cu secvene de dialog, mediate de tutorii si respectiv titularul de disciplin. Lectura fiecrei lecii si rezolvarea la timp a lucrrilor de evaluare garanteaz nivele inalte de inelegere a coninutului tematic si totodat sporesc sansele promovrii cu succes a acestei discipline.

MODULUL 1 FUNCIA LEGISLATIV A PARLAMENTULUI Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu funcia legislativ a Parlamentului Romniei Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc coninutul funciei legislative S prezinte activitile Parlamentului S enumere i s explice principalele categorii de legi

1. Determinarea coninutului funciei legislative. Guvernarea unei ri pe baza principiilor democraiei este indiscutabil legat de manifestarea poporului ca titular al puterii politice, al suveranitii naionale. Exprimarea puterii politice a poporului este condiionat astzi de exprimarea voinei corpului electoral prin reprezentanii si alei, la intervale rezonabile de timp, n condiiile manifestrii pluralismului politic. Prin alegeri directe, poporul i constituie puterea legiuitoare, desemneaz eful statului, iar n urma acestora se instituie Guvernul. n forumul su de exprimare politic - Parlamentul -, poporul i definete voina general, o oficializeaz i o exteriorizeaz n legi, hotrri i moiuni. Principala funcie a Parlamentului o constituie funcia legislativ. 1 Aceast funcie se concretizeaz n activitatea parlamentar de examinare i deliberare asupra proiectelor de lege i a propunerilor legislative, precum i de votare a legii. Profesorul Constantin C.Dissescu atribuia Parlamentului misiunea de a face legi, funcie care conferea o autentic greutate organului reprezentativ suprem al poporului n procesul elaborrii legii. 2 ntr-o alt opinie, complexitatea funciei legislative se deduce din "operaiunea prin care regula de drept, aa cum se constat i cum o concepe mintea noastr fa de o situaie dat n societate, se transform n regul de drept pozitiv." 3 Atitudini similare privitoare la complexitatea funciei legislative au fost adoptate i de ali autori romni. Problema care prezint interes pentru Legistica formal vizeaz definirea coninutului funciei legislative. ntr-o prim ipotez, funcia legislativ pare a se raporta la examinarea i adoptarea proiectelor de lege prezentate Parlamentului de ctre Guvern. n realitate, funcia legislativ a Parlamentului este extrem de complex. nainte de a fi o funcie normativ, ea este o funcie politic. nainte de a fi o funcie executiv,
1

n literatura de specialitate sunt considerate funcii parlamentare urmtoarele: a) legislativ (adoptarea legilor); b) stabilirea direciilor principale ale activitii social-economice, culturale, statale i juridice; c) alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti statale; d) controlul parlamentar; e) conducerea n politica extern; f) organizarea i funcionarea proprie. Apud I.Muraru, Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.451. 2 A se vedea Constantin C.Dissescu, Drept constituional, Bucureti, 1915, p.703. 3 Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, Editura All, Bucureti, 1995, p.315.
7

subordonat prevederilor constituionale, ea este o funcie axiologic, n virtutea creia se stabilesc valorile politice i juridice pe baza crora se elaboreaz normele juridice primare i se direcioneaz activitatea ntregului organism statal. Funcia legislativ a Parlamentului se concretizeaz n activiti parlamentare distincte: 1. examinarea proiectelor de lege primite de la Guvern; 2. examinarea propunerilor legislative care sunt formulate de ceteni sau de ctre parlamentari. 3. examinarea amendamentelor formulate de ctre Guvern sau de ctre parlamentari; 4. votarea proiectelor de lege, a propunerilor legislative i a amendamentelor formulate n procesul legislativ; 5. reexaminarea legii ca urmare a solicitrii Preedintelui Romniei; 6. reexaminarea legii n virtutea deciziei Curii Constituionale prin care se declar neconstituionalitatea acesteia; 7. stabilirea limitelor abilitrii Guvernului de a emite ordonane; 8. exercitarea controlului asupra legislaiei delegate, respectiv asupra unor reglementri juridice emise n temeiul unei legi de abilitare ori a delegrii legislative constituionale; 9. cenzurarea decretelor prezideniale prin care se instituie norme juridice (instituirea strii de urgen, a strii de asediu, declararea mobilizrii pariale sau generale a forelor armate, luarea msurilor pentru respingerea unei agresiuni armate mpotriva Romniei). n exercitarea funciei legislative, aceste aspecte tehnice subsumeaz o puternic ncrctur politic. n raport cu fiecare propunere supus Parlamentului spre adoptare, n aula fiecrei Camere sau n sala destinat edinelor comune se etaleaz ntregul spectru al aspiraiilor politice ale naiunii. Fiecare partid politic reprezentat n Parlament are propria sa opinie cu privire la problemele ce se dezbat n forul legislativ, n spatele acestuia aflndu-se cei care i-au votat pe deputai i pe senatori. n aceste condiii, existena Parlamentului este condiionat de formarea unei majoriti parlamentare apte s susin proiectele de legi promovate de Guvern i, n ultim instan, s susin Guvernul n ntreaga oper de guvernare. Existena majoritii parlamentare nu poate face abstracie de prezena n Parlament a minoritii parlamentare - a opoziiei - component politic parlamentar care, prin definiie, i modeleaz discursul politic n raport cu interesele legate de cucerirea puterii politice. n mod constant, dup adoptarea Constituiei Romniei din 1991, n virtutea creia s-au desfurat alegerile parlamentare i prezideniale din 1992, 1996 i 2000, Parlamentul a fost locul de ntlnire a celor mai diverse interese naionale, exprimate n forme diferite de reprezentanii corpului electoral. n legtur cu derularea funciei legislative, problema care se pune are n vedere limitarea sau partajarea exercitrii acesteia n raport cu alte autoriti publice. Aceast problem deriv din faptul c, potrivit art.61 alin.(1) din Constituia Romniei, "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare", dispoziie constituional privit n mod diferit n anumite lucrri de specialitate. Astfel, profesorii M.Constantinescu i I.Muraru consider c Parlamentul exercit o funcie de legiferare, care este o form specializat a competenei sale generale, n virtutea

creia dezbaterea problemelor politice generale ale naiunii se finalizeaz prin adoptarea unei norme de drept, ca expresie a voinei generale n reglementarea unor raporturi sociale. 4 n aceast perspectiv, funcia de legiferare este redus la competena de legiferare, competen care ar rezulta din condiiile i limitele stabilite de Constituie. 5 n justificarea unui asemenea punct de vedere se arat c o putere legiuitoare necondiionat, absolut, ar putea absorbi n sine toate funciile statului, utiliznd fora i autoritatea legii pentru a decide n probleme ce in de funcia executiv sau judectoreasc a acestuia. 6 n opinia noastr, funcia de legiferare a Parlamentului reprezint capacitatea forumului reprezentativ suprem al poporului romn de a reglementa n mod primar orice categorie de relaii sociale, pe baza regulilor stabilite de Constituie i de regulamentele parlamentare. n aceast optic, funcia legislativ nu poate fi redus la "competena de legiferare" pentru simplul fapt c nu exist o asemenea noiune n sistemul dreptului constituional romnesc. n general, termenul "competen" este utilizat n drept pentru a desemna o list de atribuii, de drepturi i obligaii, care pot fi exercitate de o anumit autoritate public aflat n concuren cu alte autoriti publice. Astfel, putem vorbi de competena unui minister, a unui primar, a unui consiliu local, n nelesul de competen material (ansamblul atribuiilor conferite de lege) ori de competen teritorial (stabilirea limitelor geografice ale exerciiului competenei materiale). O asemenea problem nu se poate pune n cazul Parlamentul romn. Organul reprezentativ al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii nu partajeaz cu nimeni exercitarea funciei legislative, nici n cazul n care opereaz delegarea legislativ, el fiind unicul titular al exercitrii acestei funcii. Cu totul altfel se pune problema n cazul Franei, unde suntem de acord c exist o competen legislativ a Parlamentului, prin partajarea funciei legislative ntre Parlament i Guvern. n acest caz, n care Parlamentul intervine doar n "domeniul rezervat legii", iar Guvernul n celelalte categorii de relaii sociale supuse reglementrilor juridice primare, putem s dm dreptate autorilor francezi care consider c "puterea legislativ este ncredinat unei pluraliti de organe." 7 O asemenea concluzie poate fi valabil n Frana, dar n Romnia, n lumina Constituiei din 1991 este inadmisibil. n privina definirii puterii legiuitoare, a funciei sale legislative, este necesar s observm c la exercitarea acesteia pot participa i alte autoriti publice (Guvernul poate propune proiecte de lege sau amendamente, Curtea Constituional poate declara o lege neconstituional, Preedintele Romniei poate cere Parlamentului sau Curii Constituionale reexaminarea legii etc.), dar punctul de vedere al Parlamentului este decisiv n privina definitivrii i votrii legii. Pe de alt parte, faptul c exist limitri ale exercitrii funciei legislative nscrise n Constituie, n regulamentele parlamentare, nu poate fi conceput ca o partajare de competene sau ca o atribuire de competen legislativ Parlamentului. Chiar i n cazul n care o autoritate public are o anumit competen normativ, ea trebuie s o exercite n anumite limite, n cadrul unei anumite proceduri legale etc.

4 5

A se vedea M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar romnesc, Editura Actami, Bucureti, 1999, p.121. Ibidem, p.122. 6 Ibidem, p.122. 7 G.Burdeau, F.Hammon, M.Traper, op.cit., p.176.
9

Rezult din cele de mai sus c nu exist o competen legislativ n cazul Parlamentului Romniei sau dac ea ar exista ar trebui considerat exhaustiv. n aceste condiii, Parlamentul Romniei poate reglementa n mod primar, prin lege, orice materie, orice domeniu al relaiilor sociale, respectnd, bineneles, regulile stabilite de Constituie i de regulamentele parlamentare. De aceea, susinem i noi c Parlamentul Romniei este titularul monopolului legislativ. 8 Totodat, este necesar s menionm c nelimitarea n plan orizontal a funciei legislative a Parlamentului nu are nimic de-a face cu caracterul autoritar sau totalitar al puterii legiuitoare, care ine de distrugerea echilibrului puterilor n stat i nu de sfera atribuiilor legislative ale Parlamentului. n urma revizuirii Constituiei din anul 2003, a fost operat o anumit difereniere ntre cele dou Camere ale Parlamentului. Astfel, una din Camere este prima sesizat cu anumite proiecte de legi sau propuneri legislative, caz n care devine Camer de reflecie. Cealalt este Camera decizional, manifestarea sa de voin, exprimat prin vot, punnd capt procesului legislativ parlamentar. Astfel, n temeiul art.75 din Constituie, Camera Deputailor este Camer de reflecie n cazul proiectelor de legi i propunerilor legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaionale i a msurilor legislative ce rezult din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum i al legilor organice prevzute de art.31 alin.(5) organizarea serviciilor publice de radio i de televiziune i controlul parlamentar asupra activitii lor-, art.40 alin.(3) stabilirea altor categorii de funcionari publici care nu pot face parte din partide politice-, art.55 alin.(2)-stabilirea condiiilor privind ndeplinirea ndatoririlor militare-, art.58 alin.(3) organizarea i funcionarea instituiei Avocatului Poporului-, art.73 alin.(3) lit.e)- organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii , lit-k) - contenciosul administrativ-, lit.l)-organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a Ministerului Public i a Curii de Conturi-, lit.n) - organizarea general a nvmntului, lit.o)-organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local, art.79 alin.(2) - nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ, art.102 alin.(3) - stabilirea altor membri ai Guvernului, art.105 alin.(2) - stabilirea altor incompatibiliti guvernamentale, art.117 alin.(3) - nfiinarea de autoriti administrative autonome, art.118 alin.(2) stabilirea structurii sistemului naional de aprare, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare, precum i statutul cadrelor militare, art.118 alin.(3) - aplicarea dispoziiilor alin.(2) la celelalte componente ale forelor armate-, art.120 alin.(2)-folosirea limbii minoritilor naionale n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile desconcentrate, art.126 alin.(4) compunerea naltei Curi de Casaie i Justiie i regulile de funcionare a acesteia, art.126 alin.(5) nfiinarea de instane specializate i art.142 alin.(5) - legea organic a Curii Constituionale.

n acest sens a se vedea T.Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p.91; n sens contrar, profesorii Ioan Muraru i Mihai Constantinescu consider c, potrivit Constituiei actuale a Romniei, se poate vorbi de un domeniu al legii, stabilit de fostul art.72, care prevedea c Parlamentul poate adopta trei categorii de legi, i anume legi constituionale, legi organice i legi ordinare. A se vedea I.Muraru, M.Constantinescu, Ordonana guvernamental - Doctrin i jurispruden, Lumina Lex, Bucureti, 2000, p.33.
10

Cu privire la aceste competene ale Camerei Deputailor este necesar s precizm c aquis-ul comunitar este un drept de sine-stttor i nu intr n categoria msurilor legislative ce rezult din aplicarea tratatelor internaionale. n toate aceste cazuri, Senatul este Camer decizional. n celelalte cazuri, care nu sunt rezervate competenei primare a Camerei Deputailor, aceasta devine Camer decizional dup examinarea primar a proiectelor de lege i a propunerilor legislative de ctre Senat. Nici aceast partajare a competenelo celor dou Camere nu este de natur s eludeze monopolul legislativ al Parlamentului i competena nelimitat a acestui for legislativ. 2. Alegerea nivelului actului normativ al Parlamentului. n activitatea sa legislativ, Parlamentul este pus n situaia de a alege n privina actelor juridice prin intermediul crora exprim voina general a naiunii. Potrivit art.67 din Legea fundamental, Camera Deputailor i Senatul adopt legi, hotrri i moiuni, n prezena majoritii membrilor. Astfel, n desfurarea activitii sale, Parlamentul n ntregul su i fiecare Camer n parte pot fi puse n situaia de a stabili ce act juridic urmeaz s emit pentru soluionarea unei probleme cu care au fost sesizate. Pentru a putea rspunde la o asemenea ntrebare, este necesar s stabilim cu precizie ce este legea, care sunt tipurile de legi, ce se nelege prin hotrre a Parlamentului sau a unei Camere i care este nelesul noiunii de moiune. Legea, sub aspect formal, este actul normativ emis de Parlament, n conformitate cu normele de procedur stabilite de Constituie i de regulamentele parlamentare. Alturi de aceast definiie restrns a legii - stricto sensu -, exist i o alt accepiune a legii care confer denumirea de lege oricrui act normativ, indiferent de la cine eman. Aceast definire a legii - lato sensu - evoc ideea de obligativitate a normelor juridice, indiferent de autoritatea public emitent a unui act normativ. Mircea Djuvara definete legea ca o norm juridic general cu caracter obligatoriu i permanent, prescris de o autoritate public de stat, eventual sub sanciunea forei publice. 9 Aa cum se poate observa cu uurin, definiia dat legii de ctre Mircea Djuvara este astzi depit. Pentru cei care neleg sensul dublu al noiunii de lege, definiia dat de Mircea Djuvara are n vedere doar sensul larg al acestei noiuni. n plus, se observ c autorul alunec n capcana reducerii legii la norma juridic, ceea ce contrazice orice construcie sistemic a dreptului, n cadrul creia norma juridic este elementul de baz al sistemului, iar legea o form exterioar de exprimare a normei juridice, de cele mai multe ori a unei pluraliti de norme juridice. Astzi putem spune cu claritate c legea, nu se confund cu norma juridic. Legea este, n mod evident, forma de exprimare a normelor juridice, a voinei legiuitorului de a da expresie unor comandamente sociale care se modeleaz n norme juridice. Pentru definirea legii este necesar s se evidenieze i o alt deosebire prezentat de literatura de specialitate, aceea dintre legea neleas n sens formal i legea neleas n sens material. 10 Marea majoritate a autorilor sunt de acord c legea n sens formal desemneaz, n sens restrns, numai actul
9 10

A se vedea Mircea Djuvara, op.cit., p.268. A se vedea I.Muraru i Simina Tnsescu , op.cit., p.505 i urm.
11

normativ care eman de la Parlament. n sens material, legea este privit, fr raportare la accepiunea larg sau restrns a conceptului, la cuprinsul normativ al acesteia. Sub acest aspect se consider c legea se deosebete i de hotrrile parlamentare, prin coninutul su diferit. Astfel, legile stabilesc norme juridice, generale i impersonale, n timp ce hotrrile parlamentare pot fi att acte normative, ct i acte individuale. 11 n opinia noastr, un asemenea punct de vedere este greu de susinut, dac avem n vedere practica vieii parlamentare. Astfel, aa cum este deja cunoscut, att n perioada dintre cele dou rzboaie mondiale, ct i n anii postrevoluionari, Parlamentul Romniei a adoptat i acte normative denumite "lege", care se refer la fapte i persoane individuale, ceea ce face ca ele, sub aspectul coninutului, s fie acte individuale i nu acte normative. Astfel de exemple se gsesc i n legislaia altor state. Poate fi citat, n acest sens, legea francez din 20 noiembrie 1873, care a dat titlul de preedinte de Republic marealului Mac-Mahon pe timp de 7 ani. La noi, n perioada interbelic, naturalizarea strinilor se acorda prin lege, dei un asemenea act juridic nu avea caracter normativ. n anii de dup Revoluia din Decembrie 1989, prin lege au fost promovate diverse acte cu caracter individual. Menionm n acest sens legile privitoare la acordarea unor titluri de onoare, cele privind declararea unor orae-martir etc. Se poate deduce, din cele de mai sus, c atributul normativ nu este un atribut care caracterizeaz legea n toate mprejurrile. n aceste condiii, legea nu poate fi deosebit de alte acte juridice emise de Parlament, de una din Camerele sale ori de alte autoriti publice. Coninutul normativ, caracterizat prin norme general-obligatorii i impersonale, este prezent n acte normative emise de orice autoritate public, ceea ce mpiedic diferenierea legii de alte acte juridice pe baza acestui criteriu. n literatura de specialitate se consider c hotrrile, ca varietate a actelor juridice ale Camerelor i ale Parlamentului, se deosebesc de legi prin fora lor juridic, prin coninutul lor i prin procedura de adoptare. Pe baza acestor criterii, hotrrile au o for juridic inferioar legilor, pot avea caracter normativ, ele fiind emise fie pentru aplicarea legilor, fie pentru detalierea lor, iar sub aspect procedural pot emana de la o singur Camer, se adopt cu majoritate simpl, dac Legea fundamental nu prevede altfel, i nu fac obiectul controlului de constituionalitate. n raport cu cele artate, remarcm i noi c hotrrile nu sunt legi, ceea ce este evident. Sub aspectul forei juridice diferite a legilor i a hotrrilor parlamentare din punct de vedere formal se nasc anumite ntrebri legate de aspectele de ordin procedural. n principiu, legile constituionale se adopt de ctre Parlament cu o majoritate calificat de dou treimi; legile organice se adopt cu o majoritate absolut, iar legile ordinare cu o majoritate simpl. n schimb, hotrrile parlamentare se adopt fie cu majoritate absolut de voturi, atunci cnd este vorba de adoptarea sau modificarea regulamentelor parlamentare, fie cu majoritate simpl, dac este vorba de alte hotrri parlamentare. Se poate spune, pe baza acestor comparaii procedurale, c legile i hotrrile nu pot fi departajate n funcie de majoritatea de voturi cerut pentru adoptarea lor datorit faptului c unele hotrri sunt adoptate cu o majoritate de voturi cerut pentru legile organice, iar altele cu o majoritate de voturi specific adoptrii legilor ordinare.

11

A se vedea T.Drganu, op.cit., p.209.

12

Din aceast constatare nu se poate trage nici concluzia c unele hotrri au fora juridic a legilor organice i nici c celelalte pot fi asimilate legilor ordinare. n mod cert ns, o lege organic nu poate modifica regulamentele parlamentare, dup cum nici o lege ordinar nu poate interveni n domeniul rezervat, prin regulamente, hotrrilor parlamentare. n aceste condiii, este greu de acceptat c hotrrile parlamentare sunt inferioare legilor organice sau celor ordinare. O problem distinct se poate ridica n legtur cu raporturile dintre hotrri i legile constituionale. n aceast materie, n msura n care o lege constituional modific dispoziiile constituionale care privesc organizarea i funcionarea Parlamentului, este posibil ca ea s determine apariia unei noi hotrri parlamentare. ntr-un astfel de caz, putem concluziona c hotrrea parlamentar are o for juridic inferioar legii constituionale. Referitor la cel de al doilea aspect al departajrii legilor de hotrri, cel privitor la coninutul acestora, trebuie s avem n vedere domeniul legii i domeniul rezervat hotrrilor parlamentare. n opinia noastr, legile intervin n orice domeniu al realitii sociale care prezint interes pentru legiuitor, ceea ce face ca domeniul legii s fie practic nelimitat de o alt competen legislativ. Pentru a deosebi legea de orice alt act normativ este necesar s stabilim c legea poate reglementa, n mod primar, orice relaie social. Hotrrea parlamentar poate reglementa fie relaii sociale care au fost reglementate prin lege, acionnd secundum lege, fie relaii sociale care i sunt rezervate n exclusivitate i care dau expresie autonomiei regulamentare a fiecrei Camere a Parlamentului. Sub acest din urm aspect, se poate desprinde ntr-adevr ideea potrivit creia reglementarea primar a relaiilor sociale nu este numai de domeniul exclusiv al legii. Din cele prezentate se poate deduce c legea se caracterizeaz prin faptul c este o reglementare juridic primar. n aceeai categorie pot fi incluse i hotrrile parlamentare, dac nu sunt date n executarea legii. Ele se deosebesc, ns, ntotdeauna de legi prin faptul c intervin doar n acele domenii i n acele cazuri precizate expres de Constituie i de regulamentele parlamentare. n consecin, putem conchide c legea este actul juridic emis de Parlament cu respectarea normelor de procedur, care reglementeaz, n mod primar, relaii sociale nerezervate domeniului exclusiv al hotrrilor parlamentare. n sfrit, n ceea ce privete excepiile procedurale, este necesar s precizm c exist hotrri parlamentare adoptate de o singur Camer (privind adoptarea regulamentului propriu, stabilirea comisiilor permanente, instituirea unor comisii de anchet etc.), dup cum exist hotrri adoptate de cele dou Camere ale Parlamentului (regulamentul edinelor comune). Se poate observa astfel, c n cazul hotrrilor Parlamentului, acestea sunt adoptate, ca i legile, de acelai corp al aleilor poporului, urmrindu-se o procedur asemntoare adoptrii legilor bugetare. Rmne astfel ca singur criteriu de distincie dintre lege i hotrrea parlamentar materia supus reglementrii juridice. Deci, de fiecare dat cnd se pune problema alegerii actului normativ care urmeaz a fi supus aprobrii Parlamentului, este necesar s stabilim, n prealabil, dac este nevoie de o lege sau de o hotrre. Apoi, n acest ultim caz, urmeaz s se precizeze dac este vorba de o hotrre a Senatului, a Camerei Deputailor ori a Parlamentului Romniei.

13

3. Ierarhia legilor. n virtutea art.73 alin.(1) din Constituia Romniei, Parlamentul adopt legi constituionale, legi organice i legi ordinare. n cele ce urmeaz se impune s clarificm aceste concepte i s stabilim ce se reglementeaz prin fiecare tip (categorie) de lege, care sunt raporturile dintre ele i care este ierarhia acestora. A. Legile constituionale. Potrivit art.73 alin.(2) din Constituia Romniei, legile constituionale sunt legile de revizuire a Constituiei. O prim ntrebare, n raport cu prevederile art.73 alin.(2) din Legea noastr fundamental, cere s se precizeze dac o lege constituional poate modifica Constituia i n ce limite? Rspunsul la prima parte a ntrebrii nu poate fi dect pozitiv. Constituia poate fi modificat printr-o lege de revizuire sau chiar abolit, n cazul n care o nou putere revoluionar rstoarn puterea politic sub imperiul creia a fost adoptat Constituia anterioar. Abrogarea Constituiei de ctre legiuitorul ordinar este exclus. Este tiut c prin revoluie puterea politic este rsturnat. n acest caz, reprezentanii noii puteri politice sunt obligai s restituie poporului libertatea, dreptatea i egalitatea la care visaser. Revoluia nu se justific dect n msura n care este o expresie a nemulumirilor populare, escaladate de regimuri politice dictatoriale. n urma ei, se nate o putere constituant care pune bazele unei noi guvernri prin adoptarea unei noi Constituii, a unei noi Legi fundamentale. Aceast putere poart denumirea de putere constituant originar. Ea fixeaz regulile generale ale guvernrii, instituie drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor i precizeaz dreptul guvernelor viitoare de a modifica, n anumite limite, principiile guvernrii statornicite n Constituia nou. n maxima sa generalitate, puterea constituant originar reprezint un organism revoluionar suprem nzestrat cu puteri depline. Datorit acestui caracter revoluionar al puterii constituante originare, ea las urmailor si legitimi dreptul de a modifica Legea fundamental n limitele pe care ea nsi le impune. Tocmai de aceea n Constituia Romniei din 1991 este nscris att posibilitatea revizuirii, ct i limitele acesteia. Astfel, este interzis revizuirea n ceea ce privete textele privitoare la caracterul naional, independent, unitar i indivizibil al statului romn, forma republican de guvernmnt, integritatea teritoriului, independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial. Totodat, revizuirea Constituiei este interzis pe durata strii de asediu, a strii de urgen, n timp de rzboi sau n cazurile n care ar avea ca rezultat suprimarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor ori a garaniilor acestora. Legile constituionale, care, n conformitate cu dispoziiile art.73 alin.(2) din Legea fundamental, nu pot fi dect de revizuire, sunt adoptate potrivit normelor cuprinse n art.150-152 din Constituie. Ele sunt supuse unui dublu control de constituionalitate, sunt definitive numai dup aprobarea lor prin referendum i nu sunt supuse promulgrii. Ele se afl n vrful ierarhiei legilor, fiind astfel supraordonate n raport cu legile organice, cu cele ordinare i cu orice alte acte normative. B. Legile organice reprezint o categorie de legi care sunt considerate de puterea constituant

14

originar drept prelungiri ale dispoziiilor constituionale i care, garantnd aplicarea dispoziiilor Legii fundamentale, trebuie s fie susinute de o majoritate parlamentar absolut. Aceste legi, prin definiie, sunt reglementri juridice care reprezint un apendice al prevederilor constituionale. Din punct de vedere procedural, legile organice se adopt cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere. Cerina stabilit de art.76 alin.(1) din Constituia Romniei, potrivit cruia legile organice se adopt cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere, d expresie imperativului procedural al delimitrii formale a legilor organice de legile ordinare i de cele constituionale. Sub aspect material, legile organice nu pot interveni dect n materiile limitativ enumerate de Constituia Romniei. Astfel, potrivit Legii noastre fundamentale, Parlamentul reglementeaz prin legi organice: 1. sistemul electoral; organizarea i funcionarea Autoritii Electorale Permanente - art.73 alin.(3) lit.a; 2. organizarea, funcionarea i finanarea partidelor politice - art.73 alin.(3) lit.b); 3. statutul deputailor i al senatorilor, stabilirea indemnizaiei i a celorlalte drepturi ale acestora art.73 alin.(3) lit.c); 4. organizarea i desfurarea referendumului - art.73 alin.(3) lit.d); 5. organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii - art.73 alin.(3) lit.e); 6. regimul strii de mobilizare parial sau total a forelor armate i al strii de rzboi - art.73 alin.(3) lit.f); 7. regimul strii de asediu i al strii de urgen -art.73 alin.(3) lit.g); 8. infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora - art.73 alin.(3) lit.h); 9. acordarea amnistiei sau a graierii colective - art.73 alin.(3) lit.i); 10. statutul funcionarilor publici - art.73 alin.(3) lit.j); 11. contenciosul administrativ - art.73 alin.(3) lit.k); 12.organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a Ministerului Public i a Curii de Conturi - art.73 alin.(3) lit.l); 13.regimul juridic general al proprietii i al motenirii - art.73 alin.(3) lit.m); 14. organizarea general a nvmntului - art.73 alin.(3) lit.n); 15. organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local (art.73 alin.(3) lit.o); 16. regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social art.73 alin.(3) lit.p); 17. statutul minoritilor naionale din Romnia - art.73 alin.(3) lit.r); 18. regimul general al cultelor - art.73 alin.(3) lit.s); 19. consfinirea frontierelor rii - art.3 alin.(2); 20. dobndirea, pstrarea sau pierderea ceteniei romne - art.5 alin.(1); 21. stabilirea stemei rii i a sigiliului statului - art.12 alin.(4);

15

22. egalitatea n drepturi - art.16 alin.(4); 23. organizarea serviciilor publice de radio i de televiziune i controlul parlamentar asupra activitii acestora - art.31 alin.(5); 24. stabilirea unor categorii de funcionari publici care nu pot face parte din partide politice art.40 alin.(3); 25. dobndirea dreptului de proprietate privat - art.44 alin.(2); 26. stabilirea condiiilor i a limitelor exercitrii dreptului persoanei vtmate de o autoritate public ntr-un drept al su, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri - art.52 alin.(2); 27. condiiile privind ndeplinirea ndatoririlor militare -art.55 alin.(2); 28. stabilirea condiiilor ncorporrii - art.55 alin.(3); 29. organizarea i funcionarea instituiei Avocatului Poporului - art.58 alin.(3); 30. stabilirea jurmntului deputailor i senatorilor - art.70 alin.(1); 31. stabilirea altor incompatibiliti pentru deputai sau senatori dect cele prevzute de art.71 alin.(1) i alin.(2) - art.71 alin.(3); 32. nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ - art.79 alin.(2); 33. prelungirea mandatului Preedintelui Romniei n caz de rzboi sau de catastrof - art.83 alin.(3); 34. stabilirea altor membri ai Guvernului n afara minitrilor i a primului-ministru - art.102 alin.(3); 35. stabilirea altor incompatibiliti dect cele prevzute la art.105 alin.(1) pentru membrii Guvernului - art.105 alin.(2); 36. nfiinarea unor autoriti administrative autonome - art.117 alin.(3); 37. stabilirea structurii sistemului naional de aprare, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare, precum i statutul cadrelor militare - art.118 alin.(2); 38. aplicarea prevederilor art.118 alin.(2) la celelalte componente ale forelor armate - art.118 alin.(3); 39. reglementarea dreptului cetenilor aparinnd unei minoriti naionale cu pondere semnificativ ntr-o unitate administrativ-teritorial de a folosi limba matern n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice desconcentrate - art.120 alin. (2); 40. atribuiile prefectului - art.123 alin.(3) 41. competena Consiliului Superior al Magistraturii n materia propunerilor de numire, transferare i sancionare a judectorilor (art.125 alin.(2); 42. compunerea naltei Curi de Casaie i Justiie i regulile de funcionare a acesteia (art.126 alin.(4); 43. nfiinarea de instane specializate n anumite materii - art.126 alin.5) 44. reglementarea dreptului cetenilor romni aparinnd minoritilor naionale de a se exprima

16

n limba matern n faa instanelor judectoreti - art.128 alin.(2); 45. organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii - art.134 alin.(4); 46. obiectul exclusiv al proprietii publice - art.136 alin.(3); 47. regimul bunurilor proprietate public - art.136 alin.(4)); 48. inviolabilitatea proprietii private - art.136 alin.(5); 49. circulaia i nlocuirea monedei naionale cu cea a Uniunii Europene - art.137 alin.(2); 50. soluionarea litigiilor rezultate din activitatea Curii de Conturi de ctre instane specializate art.140 alin.(1); 51. organizarea i funcionarea Consiliului Economic i Social - art.141; 52. organizarea i funcionarea Curii Constituionale - art.142 alin.(5). Materiile prezentate n cele 52 de puncte formeaz domeniul rezervat legilor organice. n aceast materie, Parlamentul, n virtutea art.115 alin.(1) din Constituia Romniei, nu poate emite o lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonane. Aceasta presupune c, n domeniul rezervat legilor organice, intervenia Guvernului prin ordonane simple este interzis, ceea ce ns nu ngrdete Guvernul s poat interveni, n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, n acest domeniu, prin ordonane de urgen, potrivit art.115 alin.(6) din legea noastr fundamental. Aa cum spuneam, legile organice se adopt cu o majoritate absolut de voturi n fiecare Camer a Parlamentului. Aceeai majoritate de voturi este cerut i n cazul hotrrilor privitoare la regulamentele parlamentare. De aici nu trebuie tras concluzia c hotrrile respective ar fi legi organice. Dimpotriv, ele rmn hotrri i nu pot contraveni legilor organice. Din cele prezentate rezult c, prin poziia pe care o dein, legile organice se situeaz pe o treapt inferioar Constituiei i legilor constituionale, dar ele dein o poziie supraordonat fa de legile ordinare i celelalte acte normative. C. Legile ordinare. n categoria actelor normative emise de Parlament, n conformitate cu regulile procedurii legislative, intr i legile ordinare. Ele intervin n alte materii dect cele rezervate legilor constituionale sau organice. Acest domeniu al legilor ordinare este practic neidentificat de Legea fundamental, n cuprinsul su intrnd orice relaie social sau grup de relaii sociale, indiferent de gradul de generalitate sau de importana social ce le este acordat. Legile ordinare se adopt cu majoritate simpl de voturi i cu respectarea normelor de procedur cuprinse n Constituie i n regulamentele parlamentare. n procesul legislativ este posibil ca un proiect de lege care reglementeaz o materie exterioar domeniului rezervat legilor constituionale sau organice s se transforme n lege organic. Aceast transformare se poate produce prin introducerea n cuprinsul su normativ a unei singure dispoziii care este rezervat domeniului legilor organice. Bunoar, ntr-un proiect de lege privitor la salarizarea unei anumite categorii de funcionari publici se introduce o infraciune i se stabilete o pedeaps pentru svrirea acesteia. Asemenea prevederi fac ca legea s fie adoptat n conformitate cu regulile procedurii parlamentare care se aplic proiectelor de lege organic, iar o dat adoptat s devin lege organic, cu

17

toate implicaiile ce deriv din aceasta. Pe cale de consecin, legea respectiv nu va putea fi modificat printr-o lege ordinar, chiar dac obiectul modificrii privete alte dispoziii dect aceea care a determinat includerea legii n categoria legilor organice. O asemenea concluzie se impune n virtutea faptului c o lege care a fost votat ca lege organic ulterior nu poate fi tratat altfel, deoarece ar contrazice un vot parlamentar calitativ superior care a produs efecte juridice pe palierul legilor organice. Totodat, legea organic este o entitate de sine-stttoare, care nu poate fi divizat n reglementri organice i ordinare, fr a prejudicia caracterul constituional al legii organice. O opinie contrar (chiar Constituiei) a fost formulat de Curtea Constituional, care ntr-o decizie a admis c dispoziiile care nu au caracter organic dintr-o lege organic pot fi modificate printr-o lege ordinar. 12 Aceast soluie las loc pentru puterea legiuitoare s se contrazic n propriile decizii i s ncalce n mod deliberat prevederile constituionale care nu admit ca o lege s aib un dublu caracter, respectiv s fie n acelai timp i lege organic i lege ordinar. D. Alte categorii de legi. Potrivit art.73 alin.(1) al Constituiei, Parlamentul adopt legi constituionale, legi organice i legi ordinare. n raport cu acest sistem tripartit de exercitare a competenelor legislative a Parlamentului, Legea de revizuire a Constituiei a introdus o nou categorie de legi i anume legile de aderare la Uniunea European i la N.A.T.O. Potrivit sistemului nostru constituional, legile constituionale sunt legile de revizuire a Constituiei, adoptate cu o majoritate de dou treimi n fiecare Camer sau cu o majoritate de trei ptrimi n cazul n care procedura de mediere eueaz. Legile organice au i ele un obiect de reglementare precizat de Constituie, intervenind n anumite materii rezervate acestora de Legea fundamental. Din punct de vedere formal, ele sunt adoptate n fiecare Camer cu votul majoritii deputailor sau senatorilor. Legile ordinare pot interveni n orice alt domeniu al relaiilor sociale, cu excepia domeniului rezervat legilor constituionale, legilor organice sau regulamentelor parlamentare. Soarta acestora este condiionat de o majoritate simpl: cel mai mare numr de voturi al celor prezeni determin adoptarea sau respingerea proiectului de lege. n raport cu acest suport clasic al determinrii ierarhiei legilor urmeaz a fi luate n discuie prevederile art.148 alin.(1) i art.149 din Constituie, n virtutea crora aderarea la tratatele constitutive ale Uniunii Europene i la Tratatul Atlanticului de Nord urmeaz s se fac prin lege adoptat n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, cu o majoritate de dou treimi din numrul parlamentarilor. Prolema care se pune este dac aceast lege este una constituional, una organic sau o lege ordinar. Aparent, aceast antinomie intraconstituional las impresia c este lipsit de efecte pe planul dreptului obiectiv, ridicnd doar o problem de ordin teoretic, care are n vedere stabilirea naturii legii de

12

A se vedea Decizia Curii Constituionale nr.88/1998, publicat n M.Of. nr.207 din 3 iunie 1998.
18

aderare. Practic, doctrina juridic ar urma s stabileasc dac aceast lege este constituional, organic sau ordinar. n ceea ce privete apartenena legilor de aderare la categoria legilor constituionale este evident c o asemenea soluie este extrem de discutabil. Astfel, din punct de vedere substanial, prevederile legii de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene sunt ntr-o mare msur de natur constituional, deoarece ele, dei nu modific expres Constituia Romniei, fac acest lucru n mod tacit. n acest sens, Legea de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene ar urma s fie o lege care relativizeaz suveranitatea naional reglementat de dispoziiile art.2 al Legii fundamentale, potrivit crora titularul suveranitii naionale este poporul romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Pe acest plan, apare adevrata contradicie dintre legea de aderare, celelalte categorii de legi i suveranitatea naional. Prin Legea de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene unele atribuii ale statului naional sunt scoase din competena titularului suveranitii i sunt transferate ctre instituiile comunitare sau urmeaz a fi exercitate n comun cu celelalte state membre ale Uniunii, potrivit reglementrii acestora n cadrul tratatelor constitutive ori al viitoarei Constituii europene. Pe un alt plan, un alt efect al legii de aderare la Uniunea European privete faptul c prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu fac parte din dreptul aplicabil n Romnia i au prioritate fa de dispoziiile contrare ale legilor interne. n opinia noastr, prin aceast lege se realizeaz o modificare a competenelor organelor reprezentative ale poporului romn, care ine de natura legii constituionale. Cu toate acestea, din punct de vedere formal, legea de aderare la Uniunea European nu poate fi o lege constituional, chiar dac este adoptat de ctre Parlament cu o majoritate de cel puin dou treimi de voturi, deoarece nu respect celelalte criterii constituionale ale procedurii de revizuire a Constituiei: nu este adoptat n fiecare Camer cu o majoritate de dou treimi, nu este supus procedurii de mediere, nu se aprob prin referendum, nu este supus controlului de constituionalitate din oficiu, se supune procedurii de promulgare etc. Dac avem n vedere legea pentru aderarea la NATO 13 , aceste probleme nu se pun nici pe plan substanial i nici pe plan procedural. n acest caz, legea nefiind prevzut expres de Constituie ca reglementnd o materie rezervat legilor constituionale sau organice, nu poate fi ncadrat din punct de vedere material dect n categoria legilor ordinare. Aceast soluie rmne valabil i pentru caracterizarea formal a legii de aderare la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, deoarece obiectul su de reglementare a fost plasat de Adunarea Constituant Derivat n categoria materiilor ce pot fi reglementate prin legi ordinare, ceea ce elimin i n acest caz o contradicie constituional real dintre prevederile art.73, respectiv ale art.76, i cele ale art.148 alin.(1) i art.149 din Constituie. n concluzie, Legea de revizuire a Constituiei a introdus n Legea fundamental o nou categorie de legi ordinare, legi care se adopt n edina comun a Camerelor, cu o majoritate de dou treimi,
Legea nr.22/2004 pentru aderarea Romniei la Tratatul Atlanticului de Nord, semnat la Washington la 4 aprilie 1949, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.185 din 3 martie 2004.
19
13

sacrificnd raionalitatea juridic pentru o ascenden politic dictat de oportuniti constituionale legate de aderarea Romniei la structurile euro-atlantice. Teme de control: 1. Explicai succint funcia legislativ a Parlamentului 2. Facei comparaie ntre legea ordinar i legea organic 3. Definii legea lato sensu Bibliografie de referin Obligatorie - Ioan Vida, Legistic formal, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007 Opional - M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar romnesc, Editura Actami, Bucureti, 1999

20

MODULUL 2 ARHITECTURA ACTULUI NORMATIV Scopul modulului: Familiarizarea studentului arhitectura actului normativ Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc coninutul arhitecturii actului normativ S explice fiecare element al actului normativ Actele normative, indiferent de denumire ori de fora lor juridic, reprezint acte de decizie ale autoritilor publice competente prin care un anumit domeniu ori o anumit parte a unui domeniu al relaiilor sociale este reglementat juridic. Ca atare, n actul normativ sunt cuprinse normele juridice prin intermediul crora autoritatea public nelege s reglementeze un anumit segment al realitii sociale. n funcie de categoria juridic a actelor normative i de autoritatea public emitent, acestea pot fi legi, ordonane ale Guvernului, hotrri ale Guvernului, ordine, instruciuni, circulare, regulamente, norme, decizii, precizri, hotrri etc, ale minitrilor ori ale altor conductori ai autoritilor administraiei publice centrale de specialitate sau ai autoritilor administrative autonome, ordine ale prefectului, hotrri ale consiliilor locale sau dispoziii ale primarului. n raport cu obiectul de reglementare juridic, actul normativ trebuie s cuprind o reglementare complet, care s epuizeze toate aspectele pe care le implic o astfel de reglementare. n cazul n care, actul normativ nu cuprinde o reglementare complet, el este imperfect i las posibilitatea crerii unui vid legislativ ori a unor soluii juridice pariale, incomplete, fenomene care pot duce la imposibilitatea transpunerii n practic a noii reglementri juridice ori la aplicarea inadecvat a acesteia n raport de voina legiuitorului. n cazul actelor normative care cuprind reglementri juridice primare, caracterul incomplet al acestora poate proveni i din incorecta alegere a formei de reglementare juridic. Astfel, n cazul optrii pentru o ordonan sau pentru o lege ordinar, un asemenea act normativ poate fi incomplet prin simplul fapt c el nu poate reglementa materii rezervate legii organice. Astfel, dac printr-o ordonan se reglementeaz un anumit domeniu al relaiilor sociale, iar reglementarea respectiv pentru a fi complet presupune i incriminarea unor fapte sociale, acest lucru nu poate fi fcut printr-un asemenea act normativ dect cu nclcarea grav a Constituiei Romniei. Ordonana va cuprinde astfel o reglementare juridic incomplet, care nu va putea fi complinit nici prin legea de aprobare a ordonanei, chiar dac aceasta este organic, deoarece legea are ca efect completarea ordonanei cu prevederi rezervate legii organice, ceea ce este inadmisibil din punct de vedere constituional. Actul normativ, pentru a rspunde unor astfel de exigene de tehnic legislativ, trebuie s realizeze o grupare a normelor juridice pe care le cuprinde n anumite pri constitutive, care la rndul lor

21

vor alctui structura actului normativ, neleas ca o reea de relaii ce se stabilesc ntre elementele sale componente. Aceste relaii dintre elementele constitutive ale actului normativ sunt relaii de complementarietate i de coordonare, pe baza crora se realizeaz sistematizarea materialului normativ i se asigur unitatea reglementrilor cuprinse n actul normativ. Modul de aezare a elementelor constitutive ale actului normativ i relaiile dintre acestea sunt de natur s confere deciziei normative a autoritilor publice o arhitectur proprie 14 , inconfundabil cu a altor elemente de construcie juridic. Elementele structurale ale actului normativ. Un act normativ poate fi format din mai multe elemente componente. Actele normative complete sunt legile i ordonanele Guvernului. n structura acestora distingem ca elemente componente: 1) titlul actului normativ; 2) preambulul; 3) formula introductiv; 4) partea dispozitiv; 5) formula de atestare a autenticitii actului normativ; 6) semntura reprezentantului legal al emitentului; 7) numrul i data actului normativ; 8) anexele. 15 1. Titlul actului normativ. Titlul unui act normativ este actul su de identitate. Pe baza titlului, actul normativ poate fi identificat ntr-o clas de acte normative (legi, ordonane, ordonane de urgen, hotrri ale Guvernului etc.), apoi pe baza numrului i a anului adoptrii sau emiterii acestuia, el se individualizeaz n cadrul actelor normative din aceeai categorie. Pentru a se facilita regsirea actului normativ n ansamblul actelor normative, titlul su este nsoit de actul n care este publicat i de data acestuia. Potrivit art.39 din Legea privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, titlul actului normativ cuprinde denumirea generic a actului n funcie de categoria sa juridic i autoritatea emitent, precum i obiectul reglementrii exprimat sintetic. Categoria juridic a actului normativ este determinat de regimul competenelor stabilit prin Constituie, legi i alte acte normative prin care se acord prerogative de reglementare juridic autoritilor publice. Titlul actului normativ va cuprinde ntr-o formulare ct mai concis obiectul de reglementare cruia i este consacrat actul normativ. El poate fi exprimat ntr-o formul substanial (Legea apelor, Codul silvic, Legea minelor etc.), dar poate fi prezentat i ntr-o formul descriptiv (Lege privind abilitarea Guvernului de a emite ordonane, Ordonana Guvernului privind regimul juridic al francizei, Ordonana de urgen a Guvernului privind rectificarea bugetului asigurrilor de stat pe anul 2004). n cazul actelor normative privitoare la ratificarea unor tratate internaionale ori referitoare la aderarea Romniei la acestea sau la acceptarea ori aprobarea acestora, titlul acestora va indica att operaiunea prin

V.D.Zltescu observ c exist o adevrat arhitectur a actului normativ, bazat pe logic i pe o experien multisecular. A se vedea V.D.Zltescu, op.cit., p.75. 15 ntr-o alt opinie se consider c n sistemul de drept romano-germanic structura actului normativ este format din titlul, formula introductiv, preambulul, partea dispozitiv i anexele. n schimb, n sistemul de drept anglo-saxon, n special n SUA, schema unei legi cuprinde: titlul, titlul scurt sau citatul (aceast lege urmeaz fi citat ca, [] ), expunerea de motive sau scopul legislativ (nu este obligatorie), definiii, diviziunile de baz i prevederile speciale (clauza interpretativ, clauza divizibilitii sau indivizibilitii, clauza de interdicie sau de non-interdicie, proiecte de legi financiare, abrogri, data de intrare n vigoare sau clauza aplicabilitii). A se vedea S.Popescu, V.ndreanu, op.cit., pag.60.
22

14

care Romnia devine parte la acel tratat, ct i titlul acestuia. Uneori n titlul legii apare i data i locul semnrii tratatului. Astfel, titlul unor astfel de acte normative va avea o formulare de genul: Lege pentru ratificarea Acordului de comer liber ntre Romnia i Republica Turcia, semnat la Ankara la 29 aprilie 1997, Lege pentru aderarea Romniei la Acordul multilateral privind tarifele de rut aerian, semnat la Bruxelles la 12 februarie 1981, Lege pentru acceptarea Protocolului de meninere n vigoare a Aranjamentului privind comerul internaional cu textile, ncheiat la Geneva la 9 decembrie 1993, Hotrrea Guvernului Romniei pentru aprobarea Acordului de cooperare n domeniul turismului ntre Guvernul Romniei i Guvernul Regatului Maroc, semnat la Casablanca la 22 septembrie 1995. Titlul ordonanelor Guvernului i al ordonanelor de urgen ale Guvernului se alctuiete dup regulile generale privitoare la titlul legii. n schimb, titlul legii privitoare la ordonane va cuprinde meniuni referitoare fie la aprobarea ordonanei, fie la respingerea acesteia. Chiar dac aprobarea ordonanei se face cu modificri, n titlul legii de aprobare se va meniona doar faptul c legea privete aprobarea ordonanei, menionndu-se numrul i anul emiterii acesteia. n astfel de situaii, titlul legii va avea urmtoarea configuraie: Lege pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr.60/1997 privind aprarea mpotriva incendiilor; Lege pentru respingerea Ordonanei Guvernului nr.28/1992 privind accizele la produsele din import i din ar, precum i impozitul pe circulaie la ieiul din producia intern i la gazele naturale. Regulile privitoare la stabilirea titlului legilor se aplic i n cazul celorlalte acte normative. O meniune distinct trebuie fcut pentru actele normative de modificare, completare sau abrogare a unor acte normative. n astfel de cazuri, actul de modificare sau/i de completare a unor dispoziii dintr-un alt act normativ cu aceeai for juridic va purta n titlul su meniunea privitoare la modificare i/sau completare, nsoit de titlul actului normativ ce urmeaz a fi modificat sau/i completat, precum i de numrul i anul emiterii acestuia, dup cum urmeaz: Lege pentru modificarea i completarea Ordonanei Guvernului nr.32/1995 privind timbrul judiciar; Lege pentru completarea Legii nr.26/1994 privind organizarea i funcionarea Poliiei Romne. n cazul n care legea modificat este un cod, precizarea numrului i anului legii nu mai este necesar, titlul rezumndu-se la formula: Lege pentru modificarea i completarea Codului de procedur penal. n cazurile n care modificarea, completarea sau abrogarea privete un singur articol al actului normativ, titlul acestuia se va raporta n exclusivitate la articolul n cauz, ori la subdiviziunile acestuia. Aceast formul se poate folosi i n cazul n care este vorba de dou sau trei articole. La stabilirea titlului unui act normativ este necesar s se evite paralelismele denumirilor, fiind interzis de normele metodologice ca dou acte normative, n vigoare, din aceeai clas s poarte acelai titlu. 2. Preambulul. O parte constitutiv facultativ a actului normativ o constituie preambulul. n cazul legilor, preambulul este foarte rar ntlnit, el fiind ns cu regularitate nscris n actele cu caracter politic ale

23

Parlamentului, ale Camerei Deputailor ori ale Senatului. Preambulul nsoete uneori i hotrrile parlamentare. Preambulul precede formula introductiv i el red, n mod sintetic, scopul actului normativ sau al actului cu caracter politic i, dup caz, motivarea acestuia. n caz contrar, actele normative emise n temeiul unei legi sau al unui act normativ al Guvernului vor avea un preambul care va prelua temeiurile legale ale emiterii actului din formula introductiv, respectiv textele legale pe baza i n executarea crora a fost emis actul n cauz. Potrivit tezei ultime a art.41 alin.(4) al Legii nr.24/2000, actele normative emise de autoritile administraiei publice centrale de specialitate sau de cele ale administraiei publice locale vor meniona n preambul i "avizele prevzute de lege", de unde se poate deduce caracterul obligatoriu al preambulului n astfel de cazuri. Aceast obligaie introdus de art.41 alin.(4) al Legii privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative elimin posibilele discuii pe care le genera reglementarea anterioar care se referea la avizele obligatorii potrivit legii. Astfel, att pe plan doctrinar, ct i pe plan legislativ avizele pot fi facultative, consultative sau conforme. Avizele facultative pot fi solicitate sau nu, iar coninutul lor nu oblig organul emitent al actului juridic. Caracterul de obligativitate este parial n cazul avizelor consultative, deoarece solicitarea acestora la emiterea unui act juridic este obligatorie, n schimb coninutul avizului este facultativ pentru organul emitent al actului. n cazul avizelor conforme, att solicitarea, ct i coninutul avizului sunt obligatorii pentru organul emitent. n raport cu prevederile din noile norme de tehnic legislativ, introduse prin Legea nr.189/2004 pentru modificarea i completarea Legii nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative 16 considerm c n preambulul actelor normative ale organelor administraiei publice centrale de specialitate sau ale administraiei publice locale trebuie s se menioneze toate avizele prevzute de lege, inclusiv cele facultative, deoarece i acestea exprim atitudinea organului emitent fa de organul care avizeaz actul normativ. O alt excepie de la caracterul facultativ al preambulului o constituie ordonanele de urgen ale Guvernului. n astfel de cazuri, preambulul va fi inclus n structura actului normativ n virtutea legii i va cuprinde prezentarea elementelor de fapt i de drept ale situaiei extraordinare ce a determinat recurgerea la aceast cale de reglementare. Prin aceasta se d expresie cerinei de a motiva urgena n cuprinsul ordonanei. 3. Formula introductiv. Sub titlul actelor normative se aeaz formula introductiv. Ea "const ntr-o propoziie care cuprinde denumirea autoritii emitente i exprimarea hotrrii de luare a deciziei referitoare la emiterea sau adoptarea actului normativ respectiv" (art.40 alin.(1) din Legea privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative). Formula introductiv o ntlnim att n cazul legilor adoptate de Parlament, ct i n cazul proiectelor de legi adoptate de una din Camerele Parlamentului. n cazul legilor, formula introductiv

16

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.463 din 24 mai 2004.

24

mbrac urmtoarea form: "Parlamentul Romniei adopt prezenta lege." Atunci cnd este vorba de proiecte de lege, formula introductiv este urmtoarea: "Camera Deputailor adopt prezentul proiect de lege"; "Senatul adopt prezentul proiect de lege". n cazul actelor emise de Guvern, n formula introductiv se introduce i temeiul actului normativ respectiv. Astfel, n cazul ordonanelor de urgen ale Guvernului, formula introductiv va avea urmtorul cuprins: "n temeiul art.115 alin.(4) din Constituia Romniei, republicat, Guvernul Romniei adopt prezenta ordonan de urgen." Formula introductiv a ordonanelor emise n temeiul unei legi de abilitare va cuprinde att temeiul constituional al acestora, dup cum urmeaz: "n temeiul prevederilor art.108 din Constituia Romniei, republicat, Guvernul Romniei adopt prezenta ordonan, ct i referirea la legea de abilitare n temeiul creia se adopt. Situaia este similar n cazul hotrrilor Guvernului, cnd formula introductiv va avea urmtorul cuprins: "n temeiul art.108 din Constituia Romniei, republicat, Guvernul Romniei adopt prezenta hotrre:" n cazul ordinelor minitrilor i al altor acte normative, formula introductiv cuprinde autoritatea emitent, denumirea generic a actului, n funcie de natura sa juridic, precum i temeiurile juridice pe baza i n executarea crora actul a fost emis. 4. Partea dispozitiv. Cea mai important parte a actului normativ o constituie partea dispozitiv, care d expresie coninutului normativ al actului emis de autoritile competente. Partea dispozitiv a actului normativ este alctuit din totalitatea prescripiilor normative i a normelor juridice instituite pentru sfera raporturilor sociale ce fac obiectul acestuia. Art.42 al Legii privind normele de tehnic legislativ introduce n partea dispozitiv a actului normativ numai normele juridice. n opinia noastr, nu exist acte normative pure, care s cuprind numai norme juridice. Dimpotriv, n actele normative vom ntlni, alturi de norme juridice, i alte prescripii care privesc definirea unor termeni, precizri privind interpretarea normelor, sfera de aplicare a acestora etc. Dac inem seama de faptul c partea dispozitiv a actului normativ este doar o form de exprimare a normelor juridice, care se reduce la articole, atunci putem spune c ea se compune din articole aezate ntr-o anumit ordine, n raport cu o anumit sistematizare a materialului normativ brut. Articolul este astfel elementul structural de baz al prii dispozitive i el cuprinde, de regul, o singur dispoziie normativ aplicabil unei situaii date. (Art.45 alin.(1) al Legii privind normele de tehnic legislativ). "Reprezentnd subdiviziunea cea mai mic a actului normativ - noteaz profesorul V.D.Zltescu articolul trebuie s prezinte un caracter unitar, exprimnd un singur comandament, sau uneori mai multe, dar subsumate toate uneia i aceleiai idei. Un articol eterogen, care ncalc ideea de mai sus, este o nereuit tehnic, pentru c el va fi citat foarte greu, iar eventualele trimiteri ce s-ar face la el n alte texte ar cdea n echivoc." 17

17

V.D.Zltescu, op.cit., p.83.

25

n cuprinsul unui act normativ poate exista un singur articol sau mai multe, n funcie de obiectul i scopul reglementrii juridice. Pentru identificarea i regsirea cu uurin a informaiei juridice, actele normative care se compun din mai multe articole cuprind o numerotare a acestora. De regul, numerotarea se face cu cifre arabe de la 1 la n. Capitolele, titlurile, prile i crile actului normativ se numeroteaz cu cifre romane, iar seciunile cu cifre arabe. Titlurile acestora redau sintetic materia pe care o reglementeaz. n cazul n care organul emitent urmrete un scop bine delimitat, circumscris unei singure idei legislative, el va concentra ntreaga reglementare juridic ntr-un articol unic. Reglementri juridice cu articol unic ntlnim n special n cazul legilor de ratificare (n sens larg) a unor tratate internaionale, al legilor de aprobare ori de respingere a unor ordonane sau al celor de abrogare a unor acte normative. n astfel de cazuri, articolul unic al reglementrii juridice va fi redactat n formule simple, cum ar fi: I. "Articol unic.- Se ratific Acordul de cooperare dintre Guvernul Romniei, Guvernul Republicii Bulgaria i Guvernul Republicii Turcia n domeniul luptei mpotriva terorismului, crimei organizate, traficului ilicit de substane stupefiante i psihotrope, splrii banilor, traficului de arme i persoane i altor infraciuni grave, semnat la Antalya, la 16 aprilie 1998." II. "Articol unic.- Se aprob Ordonana de urgen a Guvernului nr.87 din 10 iunie 1999 pentru modificarea art.37 din Legea bugetului de stat pe anul 1999 nr.36/1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.270 din 11 iunie 1999." III. "Articol unic.- Se respinge Ordonana Guvernului nr.123 din 29 august 1998 pentru modificarea i completarea Ordonanei Guvernului nr.31/1998 pentru aprobarea scutirii de la plata taxei pe valoarea adugat la unele produse i echipamente importate pentru nzestrarea Ministerului Aprrii Naionale, Serviciului de Telecomunicaii Speciale, Serviciului Romn de Informaii, Serviciului de Informaii Externe i industriei de aprare, emis n temeiul art.1 pct.18 lit.e) din Legea nr.148/1998 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonane i publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.328 din 29 august 1998." IV. "Articol unic.- Sunt i rmn abrogate actele normative prevzute n anexa care face parte integrant din prezenta lege." Uneori exprimarea complet a unei idei normative ntr-un articol are nevoie de elaborarea mai multor enunuri prescriptive. n astfel de cazuri, articolul se divizeaz n dou sau mai multe subcomponente, care poart denumirea de alineate. La rndul lor, alineatele pot fi subdivizate n alte elemente componente, care pot fi ordonate pe puncte numerotate cu cifre arabe - 1, 2, 3 etc. De asemenea, punctele pot fi mprite n mai multe elemente grupate pe litere - a), b), c) etc. n practica normativ obinuit, de multe ori subdiviziunile alineatelor sunt marcate cu liniue, procedeu tehnic nerecomandabil prin faptul c ngreuneaz identificarea subdiviziunii alineatului i mpiedic difuzarea exact a informaiilor privitoare la localizarea acestuia, ceea ce afecteaz procesul de regsire a informaiei juridice n cazul aplicrii, modificrii sau al abrogrii acesteia..

26

Utilizarea subdiviziunilor alineatelor este ntlnit mai ales atunci cnd este vorba de operarea unor enumerri n textul legislativ. Normele de tehnic legislativ atrag atenia c, n astfel de cazuri, utilizarea liniuelor trebuie evitat. De asemenea, este nerecomandabil alturarea unei explicaii n cadrul unei enumerri, de regul materializat ntr-un nou alineat alturat unui punct ori unei litere din enumerarea cuprins ntr-un alineat. n cazul n care o asemenea enumerare este necesar, ea poate fi adugat la sfritul enumerrii, ntr-un alineat de sine-stttor. Alineatul, ca subdiviziune a articolului, trebuie s condenseze, de regul, materialul normativ ntro propoziie sau ntr-o fraz, care s reglementeze o ipotez juridic ce ine de specificul articolului din care face parte. n cazul n care ipoteza juridic nu poate fi exprimat ntr-o singur propoziie sau fraz, enunul prescriptiv al alineatului se va diviza n propoziii sau fraze care se adaug unele dup altele, sub forma unor teze, desprite prin semne de punctuaie, fiind preferabile virgulele. n astfel de cazuri, separarea tezelor se poate face i prin punct i virgul. Alineatul se evideniaz n cuprinsul articolului printr-o numerotare corespunztoare i/sau printro uoar retragere a primului rnd al enunului prescriptiv de la aliniamentul textului pe vertical. n cuprinsul unui act normativ, reglementarea juridic este grupat n mai multe articole i este sistematizat n raport cu exigenele arhitecturii actului normativ. Ca atare, partea dispozitiv a actului normativ complex se va diviza n: a) dispoziii sau principii generale; b) dispoziii privind fondul reglementrii sau dispoziii de coninut; c) dispoziii tranzitorii; d) dispoziii finale. De regul, actele normative complexe, care conin toate aceste categorii de dispoziii, se caracterizeaz prin faptul c articolele pe care le conin, n funcie de natura lor, se grupeaz n seciuni, iar acestea n capitole. n cadrul seciunilor, mai multe articole pot constitui un paragraf. n reglementrile juridice internaionale, de regul, paragrafele desemneaz ceea ce n mod obinuit n dreptul intern nelegem prin articole sau alineate. n cazul actelor normative cu un volum mare de reglementri juridice, capitolele se grupeaz n titluri, titlurile n pri, iar prile n cri etc. 18 a. Dispoziii sau principii generale. Potrivit art.50 al Legii privitoare la normele de tehnic legislativ, dispoziiile generale cuprind prevederi care orienteaz ntreaga reglementare, determin obiectul i principiile acestuia, precum i aria de reglementare juridic, subiecii de drept ce cad sub incidena sa i nelesul unor termeni utilizai n cuprinsul actului normativ. Importana dispoziiilor generale deriv din faptul c ele slujesc la interpretarea ntregului act normativ, fiind un ndrumar preios pentru cel chemat s aplice legea.

n ceea ce privete paragraful sau subparagraful, practica european n materie nu este uniform. Astfel, potrivit normelor de redactare din Belgia, Luxemburg, Ucraina i Uniunea European, paragraful conine mai multe alineate; n schimb, n Gemania nu se utilizeaz articolul, ci paragraful. A se vedea S. Popescu, I.ndreanu, op.cit., p.71.
27

18

b. Dispoziiile de fond sau de coninut ale actului normativ sunt destinate reglementrii propriuzise a relaiilor sociale ce formeaz obiectul actului normativ. Asamblarea lor trebuie s in seama de logica desfurrii activitii reglementate i s urmreasc parcurgerea diferitelor etape ale acestei activiti n ordinea succesiv a acestora. n cadrul seciunilor sau capitolelor consacrate dispoziiilor de fond este necesar s se delimiteze reglementrile de drept material de cele de ordin procedural. Sub aspectul tehnicii legislative este preferabil ca textele specifice dispoziiilor de fond s grupeze la nivelul articolelor i alineatelor toate elementele structurii logice a normei juridice. n cazul n care acest lucru nu este n ntregime realizabil, normele juridice care instituie diferite forme ale rspunderii juridice se cer a fi grupate n seciuni sau capitole distincte, situate naintea dispoziiilor tranzitorii i finale. Normele de tehnic legislativ statueaz c textele care reglementeaz similar ipoteze cuprinse n mai multe subdiviziuni ale actului normativ pot fi grupate n structuri distincte, denumite "dispoziii comune". Potrivit noilor reglementri, introduse prin Legea nr.189/2004, n cazul actelor normative care transpun n dreptul intern n mod direct i integral norme comunitare, dup partea dispozitiv a acestora se face o meniune privitoare la elementele de identificare a actului comunitar care a fost preluat, dup cum urmeaz: Prezenta/prezentul (se arat tipul actului normativ) transpune Directiva nr....../..... privind ..., publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene (JOCE) nr. ....../.... n cazul n care n actul normativ se transpune doar parial un act comunitar, n meniune se specific n detaliu textele (seciuni, articole, paragrafe, dup caz) transpuse n dreptul intern. c. Dispoziiile tranzitorii. Introducerea unei noi reglementri juridice n sistemul dreptului reprezint adesea o ruptur cu vechile reglementri pe care le nlocuiete. Pentru ca aceast ruptur s nu se fac simit este necesar ca noua reglementare, prin normele sale tranzitorii, s instituie o punte ntre trecut i momentul aplicrii noilor norme legale, punte care s permit trecerea de la vechile reglementri juridice la noile reglementri. Dispoziiile tranzitorii sunt necesare i pentru a preveni i elimina eventualele conflicte ntre normele juridice ale celor dou reglementri succesive. Ele sunt n egal msur chemate s evite retroactivitatea noii reglementri juridice, ca i ultraactivitatea celei vechi. Uneori, punerea n aplicare a noii reglementri juridice presupune trecerea unei perioade de timp, perioad necesar asigurrii condiiilor necesare implementrii noului act normativ. n astfel de cazuri, normele tranzitorii sunt necesare pentru a asigura reglementarea juridic a relaiilor sociale pe perioada dintre abrogarea vechii reglementri juridice i intrarea n vigoare a celei noi.

28

d. Dispoziiile finale. n partea final a actului normativ, un numr mai mare sau mai mic de norme juridice sunt destinate reglementrii msurilor necesare pentru implementarea actului normativ. Este vorba de msuri de ordin organizatoric, de condiiile care trebuie create pentru ca noua reglementare juridic s poat fi aplicat. n aceeai parte a actului normativ sunt cuprinse dispoziii privitoare la intrarea sa n vigoare, dac aceast precizare este necesar. 19 Partea cea mai important a dispoziiilor finale are n vedere implicaiile noii reglementri juridice asupra altor acte normative. n rndul acestora intr abrogarea unor acte normative sau a unor dispoziii cuprinse n acestea, modificarea ori completarea acestora. De regul, actele normative de modificare sau/i completare a altor acte normative stabilesc n dispoziiile lor finale prevederi privitoare la republicarea acestora. Dispoziiile finale ale actului normativ temporar vor cuprinde dispoziii privitoare la perioada de aplicare sau data ncetrii aplicrii sale. Potrivit art.53 alin.(3) din Legea nr.24/2000, n cazul legilor prin care se aprob sau se resping ordonanele de urgen, dispoziiile tranzitorii ale acestora vor cuprinde, dac este cazul, i msurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanei. Gruparea materialului normativ pe articole, seciuni, capitole etc. este de natur s asigure sistematizarea acestuia. Atingerea aceluiai scop este dependent de operarea unor legturi exprese ntre textele ce formeaz coninutul actului normativ, dar i ntre acestea i alte acte normative. Aceste relaii de complementarietate ntre prevederile unui act normativ i ntre acestea i alte acte normative se realizeaz prin intermediul normelor de trimitere. Potrivit art.48 din Legea privitoare la normele de tehnic legislativ, dac o norm este complementar altei norme, pentru evitarea repetrii n text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conine, fiind interzis trimiterea la o norm de trimitere. n opinia noastr, trimiterea se poate face nu numai la o norm, ci chiar la un capitol sau la un ntreg act normativ. Acest lucru este valabil n cazul n care reglementarea juridic a unei instituii juridice este supus unui regim juridic deja reglementat printr-un alt act normativ. n cazul trimiterilor la un act normativ, indicarea elementelor de identificare a acestuia, a titlului, numrului, datei i locului publicrii este obligatorie. n cazul n care actul la care se face trimitere se modific, completeaz ori se republic, aceste evenimente se vor meniona n actul care face trimiterea. Dac actul la care s-a fcut trimitere a fost ntre timp modificat, completat ori republicat, este necesar s se precizeze i soarta normei de trimitere. n cazul actelor normative de modificare sau/i completare a altor acte normative, numerotarea articolelor se face cu cifre romane, fiecare articol fiind consacrat modificrii sau/i completrii unui

19

Potrivit art.78 din Constituie, legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei. n opinia noastr aceast dispoziie constituional este aplicabil pentru toate actele normative, cu excepia ordonanelor de urgen, care intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, dup depunerea lor la Camera Parlamentului care poate fi prima sesizat. n opoziie cu opinia noastr se afl poziia legiuitorului romn, care a neles s dea n art.11 al Legii nr.24/2000 o alt soluie, n virtutea creia hotrrile Guvernului i celelalte acte normative situate la un nivel ierarhic inferior ntr n vigoare la data publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
29

singur act normativ. n cuprinsul articolului, punctele care indic modificarea sau/i completarea diferitelor articole ale altui act normativ se numeroteaz cu cifre arabe. 5. Formula de atestare a autenticitii actului normativ. n forma anterioar modificrii Legii nr.24/2000, aceast formul avea un sens restrns, ea fiind denumit formul de atestare a legalitii adoptrii legii. n noua redactare, art.38 al Legii nr.24/2000 precizeaz c n rndul prilor constitutive ale actului normativ intr i formula de atestare a autenticitii actului, ceea ce este un lucru pozitiv, deoarece nu se limiteaz la lege, ci se extinde la toate celelalte acte normative. Cu toate acestea, n art.44 al Legii nr.24/2000, termenul de autentificare este nlocuit cu cel de legalitate, dei dup prerea noastr ntre cei doi termeni exist deosebiri de coninut. Primul ne indic faptul c legea publicat n Monitorul Oficial a fost adoptat de autoritatea public stabilit de Constituie sau de alt lege, pe cnd cel de al doilea ne indic faptul c actul normativ a fost adoptat cu respectarea condiiilor prevzute de lege. Formula de atestare a legalitii actului este utilizat att n cazul proiectelor de lege adoptate de o Camer, ct i n cazul legilor ce urmeaz a fi promulgate. n primul caz, formula de atestare a legalitii proiectului de lege va avea dou forme, dup cum este vorba de proiecte adoptate prin vot ori respinse sau nevotate, dar considerate adoptate de ctre Camera de reflecie. Atunci cnd proiectul de lege a fost adoptat prin vot de Camera Deputailor sau de Senat, cu sau fr amendamente, formula va avea urmtorul cuprins: Acest proiect de lege a fost adoptat de Camera Deputailor/Senat n edina din republicat. n cea de a doua situaie, formula va fi urmtoarea: Acest proiect de lege se consider adoptat de Camera Deputailor/Senat n forma iniial, n condiiile art.75 alin.(2) teza a III-a sau ale art.115 alin.(5) teza a III-a, dup caz, din Constituia Romniei, republicat. n cazul legilor, dup epuizarea prii dispozitive se trece formula de atestare a legalitii adoptrii legii. n cazul legilor constituionale aceast formul mbrac urmtoarea form: "Aceast lege a fost adoptat de Camera Deputailor i de Senat, cu respectarea prevederilor art.151 alin.(1) din Constituia Romniei, republicat." n aceast formul, alineatul (1) al art.151 se menioneaz n cazul n care legea constituional a fost adoptat n aceeai form de ambele Camere ale Parlamentului sau cnd s-a ajuns la o form unic n urma derulrii procedurii de mediere. n cazul n care procedura de mediere eueaz, legea constituional va fi adoptat n edina comun a celor dou Camere, iar formula final va consfini acest lucru, fcnd referire la dispoziiile alineatului (2) al art.151. ......, cu respectarea prevederilor art.76 alin.(1) sau, dup caz, art.76 alin.(2) din Constituia Romniei,

30

n cazul legilor organice i ordinare, formula de atestare a legalitii adoptrii legii va avea urmtoarea configuraie: "Aceast lege a fost adoptat de Parlamentul Romniei, cu respectarea prevederilor art.75 i art.76 alin.(1) sau alin.(2) din Constituia Romniei, republicat." Trimiterea la alineatul (1) al art.76 din Constituie are rolul de a ne atrage atenia c suntem n prezena unei legi organice, adoptat cu votul majoritii membrilor Camerei decizionale. n schimb, trimiterea la alineatul (2) al art.76 ne indic faptul c este vorba de o lege ordinar. Textul art.76 nu a fost modificat i nici nu a fost corelat cu dispoziiile art.75 din Constituie, care admite ideea potrivit creia Camera de reflecie poate s nu voteze proiectul de lege sau propunerea legislativ, dar este obligat s o transmit celeilalte Camere dup 45 sau, respectiv, 60 de zile. n aceste condiii, dispoziiile art.76, care cer ca legile organice i cele ordinare s fie votate n ambele Camere cu o majoritate absolut sau relativ, au un caracter ideal. n sfrit, unele legi pot fi adoptate n edina comun a celor dou Camere (Legea bugetului de stat, Legea bugetului asigurrilor sociale - legi ordinare i Legea privind statutul deputailor i senatorilor, singura lege organic supus acestei prevederi parlamentare speciale). n astfel de cazuri, formula de atestare a legalitii adoptrii legii va fi urmtoarea: Aceast lege a fost adoptat de Parlamentul Romniei, cu respectarea prevederilor art.65 alin.(2) i ale art.75 alin.(1) sau (2), ori art.148 alin.(1) sau art.149, dup caz, din Constituia Romniei, republicat. Trimiterea la dispoziiile art.65 din Constituie ne indic faptul c legea a fost adoptat n edina comun a celor dou Camere ale Parlamentului. Referirile la dispoziiile alineatelor (1) i (2) ale art.76 ne indic caracterul organic i, respectiv, ordinar al legii respective. Invocarea art.148 din Constituie n cadrul acestei formule ne atrage atenia c este vorba de Legea de aderare a Romniei la tratatele constitutive ale Uniunii Europene. n schimb, referirea la art.149 din Constituie ne indic Legea de aderare a Romniei la Tratatul Atlanticului de Nord. Aceste formule finale ale legii au rostul de a confirma faptul c legea a fost adoptat cu respectarea prevederilor constituionale, a celor legale sau regulamentare. Totodat, formula ne permite s descoperim cu uurin natura legii: trimiterea la art.151 din Constituie ne indic o lege constituional; raportarea la art.76 alin.(1) din Constituie ne arat c este vorba de o lege organic, iar trimiterea la art.76 alin.(2) ne indic o lege ordinar. n sfrit, formula de atestare a legalitii adoptrii proiectului de lege ne ofer informaiile necesare pentru a descoperi data la care aceasta a fost adoptat, dat care prezint importan, sub aspect constituional, pentru respectarea procedurii legislative n Camera de reflecie a Parlamentului i n Camera sa decizional. 6. Semntura reprezentantului legal al emitentului. Legea se semneaz de preedinii celor dou Camere sau de vicepreedintele care a condus

31

edina. Semntura lor are rolul de a atesta c legea a fost adoptat cu respectarea procedurilor parlamentare i de a confirma c textul semnat este textul adoptat de Parlament. Vicepreedinii semneaz legea n cazul n care ei au condus edina final de adoptare a legii prin vot. 7. Numrul i data actului normativ. Dup promulgare, legea, mpreun cu decretul Preedintelui Romniei care atest aceast operaiune, se trimite Camerei Deputailor. Aici ea primete un numr i se nscrie n Registrul legilor. Numrul este nsoit de data nregistrrii, dat care devine data legii. Ordonanele i hotrrile Guvernului poart semntura primului-ministru. Potrivit art.108 alin.(4) din Constituie, hotrrile i ordonanele nu pot fi semnate dect de primul-ministru i contrasemnate de minitrii care au obligaia punerii lor n executare. De la aceast regul Constituia nu admite nici o derogare. Aceste acte poart data edinei de Guvern n care au fost aprobate i primesc un numr care se consemneaz separat n registre destinate fiecrei categorii de acte normative. Numerotarea actelor normative se face pe ani calendaristici, ncepnd cu numrul 1. 8. Anexele actului normativ. Artificiile tehnicii legislative au nscut i ideea anexelor legii. n cazurile n care materialul normativ include elemente pur tehnice (hri, desene, tabele etc.), pentru a nu se afecta fluena discursului normativ, aceste elemente se grupeaz, n funcie de obiectul lor, n anexe ale legii, ordonanei ori ale hotrrii Guvernului. Anexele, aa cum le spune numele, sunt pri exterioare legii, dar fac parte integrant din acesta, ele fiind consecutive ultimei pagini a textului normativ, pagin pe care se trece formula de atestare a legalitii adoptrii legii. Ele sunt numerotate cu cifre arabe (dac exist o singur anex, aceasta nu se numeroteaz) i fora lor juridic nu se deosebete de cea a textelor normative din cuprinsul legii. Pentru a se sublinia acest aspect, n cadrul dispoziiilor finale se precizeaz, de regul, c anexele fac parte integrant din legea respectiv, dispoziie ce este de natur s elimine orice dubiu privitor la fora juridic a prevederilor cuprinse n anexe. De aici deriv i ideea c modificarea, completarea sau abrogarea anexelor nu poate face abstracie de regulile generale care guverneaz intervenia unor astfel de evenimente cu privire la actul normativ propriu-zis. Cu alte cuvinte, o anex nu poate fi modificat, completat sau abrogat dect printr-un act normativ care are aceeai for juridic sau o for juridic superioar. Numai cine poate modifica legea, poate modifica i anexele acesteia. Anexele unei legi sau chiar ale unei hotrri parlamentare pot avea coninutul unor reglementri juridice de sine-stttoare, care trebuie ns s fie aprobate de Parlament sau de una din Camerele acestuia. Un exemplu edificator n acest sens l constituie regulamentele parlamentare, care trebuie aprobate printr-o hotrre parlamentar, instituindu-se n anexe ale acesteia. Uneori n anexe pot fi cuprinse statute, norme metodologice ori alte norme cu caracter tehnic preponderent.

32

Cea mai cunoscut lege cu anexe i cu cel mai mare numr al acestora o constituie Legea bugetului de stat. Aceast lege este anual i ea are un numr impresionant de anexe, n care se detaliaz prevederile legii bugetare, privitoare la venituri i cheltuieli, pe ordinatorii principali de credite. Fiecare anex poart o denumire de sine-stttoare, care red sintetic coninutul materialului normativ pe care l conine.

Teme de control: 1. Enumerai elementele constitutive ale actului normativ 2. Enumerai i comentai tipurile de dispoziii cuprinse n partea dispozitiv a actului normativ 3. Explicai i exemplificai titlul actului normativ Bibliografie de referin Obligatorie - Ioan Vida, Legistic formal, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007

MODULUL 3 REDACTAREA ACTELOR NORMATIVE Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu procesul de redactare a actelor normative Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc coordonatele procesului de redactare a actului normativ S prezinte stilul actului normativ n general, n literatura de specialitate se apreciaz c proiectele de acte normative trebuie redactate ntr-un stil specific normelor juridice. Este o afirmaie care n esen nu spune nimic. Este ca i cum am spune c un roman trebuie redactat n stilul specific propoziiilor descriptive. n opinia noastr, stilul nu este specific normelor juridice, ci actului normativ. Atunci cnd vorbim de o norm juridic ne gndim la structura logico-juridic a acesteia i la structura sa tehnico-legislativ. Numai n aceast ultim perspectiv coincidenei stilului normei juridice cu cel al actului normativ. Grija esenial a celui care redacteaz un act normativ este s realizeze o arhitectur care s confere construciei normative o deplin integrare n sistemul legislaiei, concomitent cu realizarea unor ns se poate pune problema

33

prescripii normative individuale apte de integrare n sistemul dreptului. Aceast unitate dintre construcia normei juridice i a actului normativ trebuie s domine ntreaga oper de creaie a dreptului n sistemul european continental. n ceea ce privete forma de redactare a actelor normative, de la bun nceput se impune postulatul n virtutea cruia crearea normelor juridice vizeaz stabilirea unor norme viitoare de conduit pentru participanii la relaiile sociale. Aceste comandamente juridice sunt determinate de obiective politice garantarea drepturilor i libertilor fundamentale, asigurarea ordinii sociale, obinerea unor venituri bugetare, distribuirea i redistribuirea venitului naional etc. - fapte care se pot rsfrnge n mod pozitiv sau negativ asupra nivelului de trai al destinatarilor normei juridice, sub sanciunea prevzut de norma juridic n vigoare. Impuse exigenelor construciei juridice, normele instituite prin actele normative urmresc o anumit modelare a relaiilor sociale prin mecanisme care transform aceste relaii n raporturi juridice i, pe aceast cale, n instituirea unor instrumente care le creeaz, le stimuleaz, le modific sau le sting n funcie de scopul urmrit de legiuitor. Pornind de la obiectivul politic ce urmeaz a fi atins prin actul normativ, se trece la inventarierea soluiilor legislative preconizate. Soluiile normative astfel determinate se nscriu n ordinea interioar specific arhitecturii actului normativ. Aceste soluii se cer a fi asamblate n reguli juridice care s dea satisfacie obiectivelor vizate prin elaborarea actului normativ. Exigenele acestui mod de formulare a soluiilor legislative se exprim n ceea ce Legea privitoare la normele de tehnic legislativ numete stilul actelor normative. Din aceast terminologie legal se poate desprinde ideea pe care o enunam la nceput c nu se poate vorbi de un stil al normei juridice, ci de un stil al actului normativ. Ca i n literatur, stilul privete opera i nu componentele sale. De aceea, atunci cnd vorbim de modul de elaborare a actului normativ, trebuie s avem n vedere stilul acestuia, care trebuie s fie sobru i concis, clar i neechivoc, s exclud orice dubii privitoare la respectarea regulilor gramaticale i de ortografie. Pentru a se asigura comprehensibilitatea actului normativ n ntregul su, este necesar s se neleag faptul c activitatea de elaborare a actelor normative este o activitate care opereaz cu anumite concepte tiinifice, a cror neglijare poate afecta calitatea reglementrii juridice. 1. Coordonatele procesului de redactare a actului normativ. Procesul de redactare a actului normativ este o parte component a procesului de creare a dreptului. n cadrul acestui proces operaiunea de elaborare a actului normativ este consecutiv demersului de stabilire a conceptelor juridice i, mai ales, a regulilor de drept. n aceast faz este necesar a fi gsite cuvntul i formula de a conceptelor care s fac posibil exprimarea regulilor de drept. Cuvntul i formula de combinare a cuvintelor formeaz instrumentele necesare pentru comunicarea noiunilor, normelor i raionamentelor juridice. 20

20

A se vedea F.Gny, Science et technique en droit priv positif, T.I, no 51.

34

n aceste condiii, o deosebit importan pentru Legistica formal o prezint limbajul juridic. Profesorul J.L.Bergel i pune problema dac exist un limbaj specific dreptului, respectiv un mod special de exprimare a gndirii i a realitii juridice, care se abate de la vorbirea curent i care mprumut elemente exterioare acesteia. Rspunsul la aceast ntrebare este pozitiv, el punnd n eviden existena unei terminologii juridice, a unui vocabular juridic i a altor instrumente care fac posibil exprimarea i comunicarea normei de drept. 21 a. Terminologia juridic. Prin terminologie se nelege ansamblul cuvintelor tehnice ce aparin tiinei sau artei. n domeniul dreptului, pentru a se realiza o riguroas i corect exprimare a conceptelor juridice, este necesar ca fiecare concept s fie reflectat printr-un termen adecvat. n felul acesta se nate terminologia juridic i, o dat cu ea, semantica juridic. 22 n virtutea terminologiei juridice i a semanticii juridice, un cuvnt utilizat n domeniul juridic are ntotdeauna o anumit semnificaie. De regul, cuvintele utilizate de terminologia juridic sunt preluate din vocabularul comun, dar prin ncrcarea lor cu o semnificaie juridic se difereniaz de sensul comun i devin elemente de sine stttoare ale terminologiei juridice. Naterea terminologiei juridice este astfel rezultatul unui proces de modificare a sensului comun al cuvintelor printr-o reconversie semantic juridic. Terminologia juridic este o parte component a vocabularului juridic. b. Vocabularul juridic reprezint fondul principal de cuvinte al limbii romne care este utilizat n domeniul juridic. n cadrul vocabularului juridic pot fi distinse trei componente principale: 1. terminologia juridic; 2. cuvinte provenite din limbajul curent i 3. cuvinte provenite din alte discipline tiinifice. 23 Vocabularul juridic utilizeaz n mod curent o parte a fondului de cuvinte specific limbajului comun. De asemenea, juritii apeleaz n zilele noastre mai des, vrnd-nevrnd, la cuvinte care provin din alte domenii ale tiinei, mai ales dac acestea cad sub incidena reglementrilor juridice. Astfel, juritii sunt chemai s nvee ce nseamn "circuite integrate", "ajutor de stat", "masterat", "management" etc. Vocabularul juridic ndeplinete funcia de a rspunde unor exigene legate de calitatea normei juridice i de comunicarea acesteia. Sub aspectul asigurrii calitii normei juridice, aceasta, n calitatea ei de regul de conduit, asigurat n realizarea sa prin coerciia statal, pentru a-i atinge scopul trebuie s aib anumite trsturi eseniale, n rndul crora intr unitatea, ordinea, precizia i claritatea. De aceea, norma juridic trebuie exprimat n cuvinte clare i precise, cu un sens bine determinat. Dac norma juridic ar fi exprimat n cuvinte echivoce, insuficient definite sau neclare, ea ar deveni incert; legiuitorul care a creat-o nu poate avea garania c toi cei crora li se adreseaz vor nelege acelai lucru; mai mult, cei care o aplic vor fi tentai s-i confere sensuri proprii, ceea ce o va ndeprta de voina, chiar i imperfect a legiuitorului. Cu alte cuvinte, atunci cnd se redacteaz norma juridic este necesar ca

21 22

A se vedea J. L.Bergel, Thorie gnrale du droit, 3e dition, Dalloz, Paris, 1999, p.222. Ibidem, p.223. 23 Ibidem, p.224.
35

vocabularul juridic s fie utilizat astfel nct faptele ce urmeaz a fi reglementate juridic s fie traduse n limbaj juridic pentru a se putea apoi cuta soluia juridic aplicabil unei stri de fapt i invers. 24 Importana vocabularului juridic trebuie subliniat i atunci cnd se pune problema comunicrii normei juridice. Comunicarea normei juridice este o cerin izvort din nsi raiunea de a exista a formei, aceea de a fi cunoscut, respectat i aplicat. Pe de alt parte, comunicarea este impus de principiul nemo consetur ignorare legem, n virtutea cruia nimeni nu poate invoca necunoaterea legii n propria aprare. 2. Stilul actului normativ. Stilul normativ reprezint totalitatea artificiilor i a modalitilor care stau la baza elaborrii (redactrii) actelor normative. n literatura de specialitate se vorbete de un stil legislativ. J.Voyame arat c prin stil legislativ se nelege "ansamblul de caracteristici ale formei textelor legislative. Acesta nu este identic peste tot. Stilul din Europa continental d expresie mai mult principiilor i caut claritatea, conciziunea i simplitatea. Este de la sine neles c precizia sa nu trebuie pentru aceasta neglijat calitativ." 25 n literatura noastr de specialitate, profesorul V.D.Zltescu consider c "nu exist un singur stil legislativ, general valabil, ci c exist de fapt, o pluralitate de stiluri. Vom ntlni astfel un stil specific dreptului privat-civil, comercial, internaional privat - cu anumite particulariti n actele normative care privesc relaii de munc i de protecie social, un alt stil n dreptul penal, i n fine, altul n dreptul administrativ." 26 n ceea ce ne privete, inem s legm stilul de oper, nelegnd prin aceasta c stilul este propriu actului normativ, fie c el se numete lege, ordonan ori hotrre a Guvernului. n opinia noastr, nu credem c exist deosebiri spectaculoase ntre stilul unei legi i cel al unei ordonane, ceea ce ne duce cu gndul la ideea unui stil al actului normativ. Aceast idee este susinut i de faptul c arareori legiuitorul recurge la acte normative pure, specifice unei singure ramuri de drept. n cele mai multe cazuri, n acelai act normativ vom regsi norme specifice mai multor ramuri de drept, ceea ce desigur nu duce la tergerea deosebirilor fireti dintre acestea. Legea privitoare la normele de tehnic legislativ ntr-un articol distinct abordeaz problema stilului actelor normative. Sub aceast denumire sunt asamblate n patru alineate reguli privitoare la asigurarea inteligibilitii normelor juridice, la utilizarea neologismelor, a termenilor de specialitate, a regionalismelor i a altor instrumente necesare realizrii unei astfel de redactri a actelor normative, care s permit nelegerea cu uurin a coninutului acestora. Cu privire la asigurarea inteligibilitii normelor juridice se cere ca actele normative s fie redactate ntr-un limbaj juridic specific normativ, stil concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie.
24 25

Ibidem, p.225. J.Voyame, Methodes et techniques legislatives, Institut des hautes etudes en administration publique, Lausanne, 1991, p.8788. 26 V.D.Zltescu, Introducere n legistica formal, Ed. Rompit, Bucureti, 1995, p.66.
36

Stilul concis este legat de principiul economiei de mijloace. n opinia lui I.Mrejeru, stilul concis "presupune nu numai exprimri n puine cuvinte, ci i evitarea anumitor idei sau reluarea lor n noi variante prin care s se adauge ceva ce nu este semnificativ. 27 Pe lng evitarea enunurilor redundante, stilul concis presupune utilizarea termenilor cu grad mare de abstractizare pentru a se acoperi printr-un numr ct mai redus de cuvinte o arie ct mai larg de fenomene ce urmeaz s cad sub incidena viitoarei reglementri juridice. Un exemplu de concizie juridic ne ofer modul de redactare a textelor din Constituia Romniei. Pentru cel care studiaz acest act normativ va fi interesant de observat c n cuprinsul unui alineat se exprim o singur idee, prin utilizarea celor mai adecvate cuvinte i prin evitarea oricrei redundane. Un exemplu edificator l constituie art.2 al Legii noastre fundamentale, articol menit s exprime ideea de suveranitate naional, titularul acesteia, modalitile sale de exercitare i mai ales s sublinieze faptul c acapararea puterii poporului de ctre un grup sau de ctre o persoan i trecerea, pe aceast cale, de la democraie la dictatur sunt interzise. Un ir ntreg de judeci de valoare sunt exprimate n dou alineate pe ct de clare, pe att de concise: "(1) Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. (2) Nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu." Sobrietatea stilului normativ rezid n eliminarea din construcia frazelor a epitetelor, comparaiilor, personificrilor, hiperbolelor i metaforelor. Aceste mijloace de exprimare artistic i au rostul n operele literare i nu fac obiectul stilului normativ. n cadrul acestui stil, cuvintele se utilizeaz n sensul lor propriu, pe ct posibil n varianta cea mai rspndit. Pentru a ilustra sobrietatea stilului normativ, artm c legiuitorul constituant a stabilit n art.16 alin.(1) din Constituie urmtorul text: "Cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri." Cuvintele acestui enun normativ sunt folosite n sensul lor propriu, fr ngrori stilistice i au darul s impun principiul egalitii cetenilor n faa legii, stabilind conotaiile acestei egaliti, prin suprimarea ambelor faete ale inegalitii: discriminarea pozitiv legat de asigurarea unor avantaje fa de ceilali semeni sau discriminarea negativ prin lipsirea unora de avantajele legale de care alii se bucur. n acelai timp, sunt stabilite reperele egalitii prin raportare la lege i la autoritile publice. Claritatea i precizia stilului normativ se realizeaz prin utilizarea adecvat a cuvintelor n raport cu semnificaia lor obinuit i, mai ales, n modul de aranjare a acestora n propoziii i fraze, cu respectarea strict a regulilor gramaticale. Un exemplu de claritate i precizie n redactarea unui text normativ l constituie, printre altele, art.21 din Constituie. "(1) Orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. (2) Nici o lege nu poate ngrdi exercitarea acestui drept. (3) Prile au dreptul la un proces echitabil i la soluionarea cauzelor ntr-un termen rezonabil. (4) Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite."

27

I.Mrejeru, Tehnica legislativ, Editura Academiei, Bucureti, 1979, p.102.

37

Acurateea textului constituional care reglementeaz accesul la justiie deriv din faptul c tehnica de redactare utilizat nu las loc nici unui dubiu i nici unui echivoc n configurarea acestui drept cetenesc fundamental. Astfel, din folosirea expresiei "orice persoan se poate adresa justiiei" rezult c nici o restrngere a sferei persoanelor care se pot adresa justiiei nu este posibil, innd seama de sex, vrst, ras, religie etc., dup cum nu este posibil nici acordarea acestui drept altcuiva dect persoanei. De asemenea, temeiul exercitrii acestui drept este ct se poate de precis i de clar: aprarea drepturilor i a libertilor, dar i a intereselor legitime ale persoanei. n acest caz, aezarea sub semnul universalitii att a persoanelor, ct i a temeiurilor exercitrii dreptului este de natur s confere precizie textului i s fac imposibile ambiguitile de interpretare. Stilul normativ este legat indisolubil i de forma prescriptiv sau prescriptiv-dispozitiv a redactrii textelor normative. Normelor juridice, prin natura lor de reguli de conduit, le este strin stilul descriptiv, narativ, care cuprinde un ir de enunuri menite s descrie sau s explice un anumit fapt sau fenomen social. Ele cer s se precizeze c, n anumite mprejurri, persoana este datoare s aib o anumit conduit, deoarece n caz contrar urmeaz s i se aplice o sanciune. Pentru a ilustra forma prescriptivdispozitiv de redactare a normei juridice vom apela la art.30 alin.1 din Codul familiei care stabilete regula potrivit creia "Bunurile dobndite n timpul cstoriei, de oricare dintre soi, sunt, de la data dobndirii lor, bunuri comune ale soilor. Alineatul 2 al acestui articol dispune: "Orice convenie contrar este nul". n spatele acestei norme juridice se afl o mulime de fapte i de circumstane care sunt concentrate ntr-o manier prescriptiv-dispozitiv n cteva cuvinte. Astfel, ipoteza normei juridice instituie regula comunitii de bunuri a soiilor. Sub acest aspect, pentru aplicarea normei juridice este necesar s existe doi soi, care s dobndeasc n timpul cstoriei bunuri. Aceste bunuri devin bunuri comune. Dobndirea bunurilor se poate face de un singur so sau de amndoi. Legiuitorul nu face distincie cu privire la natura bunurilor, ceea ce nseamn c orice bun dobndit n timpul cstoriei intr sub acest regim. Nu conteaz nici data dobndirii, important fiind ca aceasta s fie ulterioar cstoriei. Dispoziia normei juridice este subneleas i ea rezid n interdicia impus soilor de a ncheia convenii contrare regimului comunitii de bunuri. Aceste convenii pot fi ncheiate de ambii soi, cu privire la toate bunurile sau numai la o parte a acestora, dar pot fi ncheiate i de fiecare so cu "teri". n toate cazurile intervine sanciunea normei, care rezid n nulitatea oricrei convenii ncheiate cu ignorarea regimului comunitii de bunuri a soilor. Legiuitorul nu recurge la o descriere a diverselor situaii ce pot interveni n garantarea regimului comunitii de bunuri, ci recurge la o exprimare concis, prescriptiv dispozitiv prin care instituie regimul comunitii de bunuri i sanciunea nclcrii acestuia. O alt caracteristic a stilului normativ este legat de modul de utilizare a termenilor n redactarea textelor normative. Regula de baz ce trebuie respectat n acest demers o constituie utilizarea limbajului comun, a termenilor uzuali din limbajul cotidian. O asemenea regul nu poate fi ns peste tot respectat. Astfel, legiuitorul, n lipsa unor alte mijloace de exprimare, recurge la terminologia juridic, la neologisme ori la termeni de specialitate. Utilizarea terminologiei juridice este util legiuitorului pentru asigurarea unitii terminologice a

38

dreptului i pentru a da conceptelor i normelor juridice o form ct mai fidel. Astfel, n redactarea actelor normative termenii juridici consacrai nu pot fi nlocuii de cuvinte apropiate ca sens din limbajul comun. Acolo unde trebuie s utilizm termeni precum persoan fizic, persoan juridic, contract, ipotec, gaj, reziliere, nulitate, contravenie, nu vom recurge la ali termeni, deoarece s-ar produce o dublare a noiunilor utilizate n coninutul dreptului, cu efecte negative asupra respectrii, interpretrii i aplicrii corecte a normelor juridice. n ultima vreme, se observ c tot mai des legiuitorul este obligat s recurg la neologisme, multe din ele fiind cuvinte mprumutate din alte limbi, n special din englez. Ca regul general, utilizarea neologismelor nu este de dorit, ntruct afecteaz n mod profund nelegerea sensului i semnificaiei textului normativ, cu consecine grave asupra respectrii dispoziiilor sale. De aceea, Legea privind normele de tehnic legislativ interzice folosirea neologismelor, dac exist un sinonim de larg rspndire n limba romn. Cu toate acestea, art.34 alin.3 al legii subliniaz c, n cazurile n care se impune folosirea unor termeni i expresii strine, se va altura, dup caz, corespondentul lor n limba romn. Legiuitorul este pe deplin contient de faptul c uneori nu exist un corespondent romnesc al termenului strin, ceea ce a fcut ca n multe cazuri s se recurg la termeni strini, fr a-i nsoi de un corespondent n limba romn. Astfel, prin Ordonana Guvernului nr.52/1997 se reglementeaz contractul de franciz, prin Ordonana Guvernului nr.51/1997 - contractul de leasing, iar prin Legea nr.66/1993 contractul de management. n astfel de cazuri, legiuitorul a recurs la aceti termeni strini din lips de corespondeni romneti. Astfel de termeni preluai din englez i utilizai pentru denumirea unor contracte necunoscute n dreptul romnesc sunt utilizai i n alte cazuri: engineering, know-how etc. Cu toate acestea, n cadrul reglementrii juridice a unor astfel de contracte, legiuitorul a recurs la definirea lor prin termeni romneti, stabilind obiectul, prile, modalitile de ncheiere, executare etc. pe nelesul tuturor. n sfrit, n materie de terminologie, la redactarea actelor normative trebuie evitate regionalismele, care i ele ar afecta, prin aria restrns de circulaie, nelegerea coninutului actului normativ. O alt cerin a stilului normativ o constituie asigurarea unitii terminologice a textelor redactate. Ca atare, ntr-un act normativ utilizarea unei noiuni sau a unui anumit termen trebuie realizat unitar de la un capt la altul al textului elaborat. Pentru a se da satisfacie unei astfel de exigene, n cuprinsul unui act normativ un termen nu poate fi nlocuit cu altul, chiar dac acesta este sinonimul primului. Utilizarea unor termeni diferii pentru exprimarea uneia i aceleai noiuni duce la confuzii, la ambiguiti i echivocuri care se opun determinrii sensului unic al reglementrii juridice. n cazul n care legiuitorul este obligat s utilizeze n cuprinsul unei legi noiuni sau termeni care nu fac parte din limbajul curent sau crora le confer un alt sens dect cel consacrat, el este dator s defineasc aceti termeni i s precizeze nelesul n care ei sunt utilizai n cuprinsul actului normativ. Exist deja o serie de legi care n capitolul "Dispoziii generale" sau ntr-o anex la lege au definit

39

termenii utilizai n cuprinsul noii reglementri i sensul care le este atribuit. n utilizarea termenilor specifici unei anumite reglementri juridice se poate recurge la abrevieri ale unor denumiri sau termeni, dar numai dup ce, la prima utilizare a acestora, a fost explicat coninutul abrevierii. n procesul elaborrii actelor normative, structura cea mai simpl a normei juridice este dat de formula subiect-verb-complement. 28 Aceast schem rspunde exigenelor de exprimare gramatical a ipotezei, dispoziiei i sanciunii normei juridice. Subiectul ne indic participantul la relaiile sociale cruia norma juridic i confer un beneficiu sau i procur o obligaie. Determinarea exact a subiectului este o preocupare esenial a celui care redacteaz un act normativ. Pentru normele juridice cu un grad maxim de generalitate subiectul propoziiei normative l constituie persoana. Sub denumirea de persoan se nelege totalitatea subiecilor de drept individuali, indiferent de poziia pe care o ocup acetia n societate. Persoana este identic cu fiina uman, cu omul neles ca fiin socializat i ea desemneaz att cetenii, ct i strinii i apatrizii. 29 Atunci cnd operm cu noiunea de persoan avem n vedere toate ramurile dreptului. n cazul n care actul normativ pe care l redactm vizeaz doar raporturi juridice civile, vom utiliza pentru a desemna subiectul individual de drept noiunea de persoan fizic, iar pentru subiectul colectiv pe cea de persoan juridic. n funcie de natura raporturilor sociale ce fac obiectul reglementrii juridice, vom putea identifica o multitudine de subieci de drept din clasa persoanelor fizice sau a persoanelor juridice ori dincolo de aceste noiuni, n cea a altor participani la relaiile sociale. Astfel, n cadrul persoanelor vom putea identifica subieci de sine stttori n ceteni, strini, apatrizi, minori, majori etc. La rndul lor persoanele juridice pot fi privite ca societi comerciale, regii autonome, companii naionale, fundaii sau asociaii etc. n raporturile juridice de drept administrativ sau de drept constituional subiectele pot fi autoritile publice i instituiile publice, privite n exclusivitate ca subiecte de drept ale acestor ramuri, dar i ca persoane juridice participante la raporturile juridice de drept civil sau comercial. innd seama de tipul de subiect de drept care face obiectul reglementrii juridice, n redactarea proiectului de act normativ este preferabil s ne referim la acesta la singular i n form articulat (ceteanul, minorul, strinul etc.). Utilizarea subiectului la singular este de natur s nlture orice confuzie privitoare la identificarea participantului la raporturile sociale ce fac obiect al reglementrii juridice. Dac regula general ne indic utilizarea subiectului la singular, nu este exclus nici folosirea acestuia la plural, mai ales n cazurile n care dispoziia normei juridice vizeaz o aciune care nu poate fi desfurat dect mpreun de doi sau mai muli subieci de drept ori obligaia instituit de norm vizeaz pe toi subiecii de drept (soii, asociaii etc.). Alturi de forma articulat a cuvntului care red subiectul de drept, uneori se recurge i la forme nearticulate sau la exprimarea subiectului prin diferite pronume demonstrative sau nehotrte (oricine,
28 29

A se vedea V.D.Zltescu, op.cit., p.68. A se vedea N.Popa, op.cit, p.266.

40

fiecare, orice, acela, aceea etc.) sau pronume personale (ei, ele, el, ea). ntr-o construcie normativ se recomand utilizarea limitat a pronumelor pentru identificarea subiectelor de drept, evitndu-se astfel raportrile multiple la pronume, care ar putea conduce la confuzii i echivocuri. O problem distinct o constituie utilizarea subiectului multiplu ntr-o redactare normativ. n astfel de cazuri este necesar ca fiecare element al subiectului multiplu s fie desprit de cellalt prin virgul, iar ultimul s fie legat de penultimul prin conjuncia "i". Pentru a se sublinia c tuturor celor vizai li se atribuie comandamentul juridic instituit prin ipoteza normei, verbul care urmeaz subiectului va fi utilizat la plural. Conjuncia i n acest caz este de natur s lege efectele normei juridice de aciunea tuturor subiecilor de drept. n cazul n care se dorete efectul contrar, respectiv dac din multitudinea de subieci, comandamentul juridic urmeaz a fi imputabil doar unuia din ei, se va utiliza conjuncia sau i verbul la singular. Un aspect important ce ine de redactarea corect a textelor legislative are n vedere realizarea acordului gramatical ntre substantiv i atributele adjectivale. Regula general este aceea c adjectivele legate direct de substantive trebuie s aib genul, numrul i cazul substantivului (persoana fizic, serviciul financiar). n cazul n care dou substantive de acelai gen sau de gen diferit, n acelai caz, unul la singular i cellalt la plural ori amndou la singular, pot fi urmate de un atribut adjectival, gndit ca o caracteristic a ambelor substantive (o infraciune i o contravenie svrit de un minor) nu se poate stabili cu exactitate dac atributul se refer att la infraciune, ct i la contravenie. Pentru evitarea unor asemenea redactri creatoare de ambiguiti se poate recurge la utilizarea adjectivului la plural (svrite de un minor), la repetarea adjectivului (infraciunea svrit de un minor i contravenia svrit de un minor) ori la precizarea c adjectivul privete n egal msur cele dou substantive (o infraciune i o contravenie, ambele svrite de un minor). Cel de-al doilea element al formulei de redactare a textelor normative l constituie verbul. Utilizarea verbului n construciile normative este supus unor reguli, dintre care la unele ne-am referit deja. Astfel, verbele se utilizeaz la diateza activ, reflexiv sau pasiv i la timpul prezent sau viitor. Utilizarea diatezei active n redactarea textelor normative se impune n virtutea faptului c verbele la aceast diatez exprim o aciune svrit de subiect care se rsfrnge n mod direct asupra unui obiect (verbe tranzitive). La diateza activ, verbul este urmat de un complement. Astfel, dac verbul este "fur", subiectul propoziiei este persoana care svrete aciunea. Cnd spunem "x fur un ou", aciunea exprimat de verb se rsfrnge n mod direct asupra obiectului "ou". La diateza reflexiv, aciunea exprimat de verb nu se rsfrnge n mod direct asupra unui obiect. Asemenea verbe se numesc intranzitive. n propoziia "Legea se propune pentru a fi votat Parlamentului" este utilizat diateza reflexiv, deoarece aciunea exprimat de verbul intranzitiv "se propune" se rsfrnge n mod indirect asupra obiectului (Parlament). n redactarea textelor normative se utilizeaz i diateza pasiv, care arat c aciunea exprimat de un verb este svrit de altcineva i suferit de subiect. n propoziia "Legea este votat de Parlament", aciunea este svrit de "Parlament" i este suferit de subiectul "legea" (subiect gramatical).

41

Utilizarea timpului prezent este preferabil celorlalte timpuri, inclusiv viitorului, deoarece, n orice moment al aplicrii legii, comandamentul juridic acioneaz la timpul prezent. Este exclus folosirea imperfectului, perfectului simplu sau a mai mult ca perfectului pentru a se ordona un comandament juridic. Exprimarea prescriptiv sau prescriptiv-dispozitiv specific stilului normativ este indisolubil legat de modul de utilizare a verbului n construcia frazei. Pentru a se da satisfacie stilului normativ, verbele se utilizeaz la timpul prezent, persoana a III-a, singular sau plural (ele sunt strict necesare, noiunile se exprim prin ..., se abrog decretul ...., Parlamentul i celelalte autoriti publice stabilesc ...). n cele mai multe cazuri, pentru a se da expresie cerinelor formulrii prescriptiv-dispozitive a textelor normative, se utilizeaz verbe sau expresii verbale impersonale: se interzice, se alege, se recomand, trebuie, se oblig etc. Verbele pot fi folosite la forma afirmativ sau la forma negativ. Forma negativ se utilizeaz, de regul, pentru a exprima o interdicie n cadrul normelor prohibitive. n cazul normelor onerative, permisive ori supletive se utilizeaz forma afirmativ a verbelor. Ultima parte a formulei de redactare o constituie complementul. Verbul tranzitiv cere un complement direct, iar cel intranzitiv un complement indirect. n propoziia "Parlamentarii au votat legea", complementul direct este legea. n propoziia "Preedintele se adreseaz Parlamentului", verbul "se adreseaz" este un verb intranzitiv, iar "Parlamentului" este complement indirect. Teme de control: 1. Definii stilul actului normativ 2. Coordonatele procesului de redactare a actului normativ Bibliografie de referin Obligatorie - Ioan Vida, Legistic formal, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007 MODULUL 4 MOTIVAREA PROIECTELOR ACTELOR NORMATIVE Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu motivarea proiectelor actelor normative Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc procedura motivrii actelor normative S explice necesitatea motivrii actelor normative Prezentarea raiunilor care stau la baza adoptrii unui proiect de act normativ reprezint o parte integrant a procesului de elaborare a legii. Cel care iniiaz un proiect de lege trebuie s tie c, prin

42

aciunile sale, va tulbura echilibrul normativ al societii sau, mai precis, echilibrul dintre statica i dinamica dreptului. Aceast tulburare a echilibrului legislativ nu este lipsit de efecte de ordin practic pe planul existenei umane, al relaiilor ce se stabilesc ntre autoritile publice i ceteni i chiar n relaiile dintre oameni, n general. De aceea, motivarea proiectelor actelor normative se impune ca o operaiune intelectual care are rostul de a-l convinge pe emitentul actului normativ de necesitatea adoptrii acestuia. Ea trebuie s prezinte raiunile care stau la baza noii reglementri juridice, configuraia acesteia, efectele sociale scontate i costurile pe care le presupune aplicarea noului act normativ. Motivarea proiectului actului normativ joac i un rol istoric. n decursul timpului, motivarea va furniza celor care aplic legea argumente de interpretare, de nelegere a voinei legiuitorului ori a altui organ emitent al actului normativ. Pn la apariia Legii nr.24/2000, necesitatea motivrii proiectelor actelor normative era reglementat de regulamentele parlamentare i de hotrrile Guvernului n aceast materie. Astfel, potrivit art.84 din Regulamentul Camerei Deputailor i art.66 alin.2 din Regulamentul Senatului, proiectele de legi naintate de Guvern i propunerile legislative prezentate de deputai, senatori ori ceteni trebuie nsoite de o expunere de motive i redactate n forma cerut pentru proiectele de lege. Aceast prevedere regulamentar privete n egal msur i proiectele de lege pentru aprobarea unei ordonane. Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative introduce o reglementare de sine stttoare n aceast materie, nuanat i mai complex, care generalizeaz motivarea actelor normative. Astfel, conform art.29 al acestei legi, motivarea proiectelor de lege i a propunerilor legislative se face prin expuneri de motive; ordonanele i hotrrile Guvernului se cer a fi nsoite de note de fundamentare, iar celelalte acte normative de referate de aprobare. Expunerile de motive, notele de fundamentare i referatele de aprobare constituie att instrumente de prezentare, ct i de motivare a noilor reglementri propuse. Legiuitorul, simind carenele practicii parlamentare n materie de tehnic legislativ, a inut s precizeze, la art.29 alin.(1) lit.b) al Legii nr.24/2000, c ordonanele care trebuie supuse aprobrii Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum i ordonanele de urgen se transmit Parlamentului nsoite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora. Ne ntrebm dac era necesar o asemenea reglementare i dac nu cumva practica de pn acum oferea soluia optim? Aa cum vom vedea, ntre expunerea de motive, nota de fundamentare i referatul de aprobare, potrivit Legii nr.24/2000, nu exist deosebiri de coninut, fiecare urmnd s se conformeze dispoziiilor art.30 alin.(1) al legii. Ca atare, toate cele trei documente sunt acte de motivare a unui act normativ i denumirea lor difer n funcie de tipul actului normativ la care se refer. Expunerea de motive este un act preparatoriu care nsoete un proiect de lege; nota de fundamentare motiveaz o hotrre de Guvern ori o ordonan; referatul de aprobare este necesar n cazul altor proiecte de acte normative (ordine, instruciuni etc.). n cazul ordonanelor i al hotrrilor Guvernului, nota de fundamentare st att la baza adoptrii

43

acestora n Guvern, ct i la prezentarea ordonanelor n faa celor dou Camere ale Parlamentului. ntrebarea care se pune este urmtoarea: mai este necesar o expunere de motive care s nsoeasc proiectul de lege de aprobare a ordonanei sau nu? Rspunsul la aceast ntrebare, potrivit legii, este afirmativ. Dar, n opinia noastr, aceast soluie legal este mai mult dect formal. Astfel, proiectul de lege pentru aprobarea ordonanei se ntocmete dup aprobarea acesteia de ctre Guvern. Acest proiect conine o singur propoziie: "Se aprob Ordonana Guvernului nr...din...., publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.... din......". Este oare nevoie de o expunere de motive care s justifice aceast propoziie? Dup prerea noastr, nu este nevoie. n acest caz, motivarea ordonanei rezult din formula sa introductiv, care va meniona temeiul acesteia, respectiv legea de abilitare sau cerinele art.115 alin.(4) din Constituia Romniei. Considerm, de asemenea, c n astfel de cazuri expunerea de motive este neavenit n eventualitatea n care o prim Camer sesizat respinge proiectul de lege de aprobare a ordonanei i trimite celeilalte Camere un proiect de lege de respingere a ordonanei, nsoit de o expunere de motive de aprobare a ordonanei. innd seama de cele artate, avem n vedere ca de lege ferenda s se ia n considerare varianta nsoirii proiectului de lege de aprobare a ordonanei de nota de fundamentare, n exclusivitate. Aa cum artam mai sus, expunerile de motive, notele de fundamentare i referatele de aprobare trebuie s aib acelai coninut, respectiv s evidenieze cerinele care reclam intervenia normativ, principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse, efectele avute n vedere, implicaiile asupra legislaiei n vigoare, fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, menionndu-se studiile, cercetrile, evalurile statistice, specialitii consultai, preocuprile de armonizare legislativ etc. n plus, n cazul ordonanelor de urgen este necesar s fie prezentate distinct mprejurrile obiective i stringente proprii situaiei extraordinare, care justific aceast procedur complementar de legiferare, care impune o reglementare juridic imediat. Alineatul (2) al art.30 al Legii nr.24/2000 introduce o dispoziie cu grad absolut de noutate n aceast materie. Astfel, pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie s cuprind o meniune expres cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementrile comunitare i, dac este cazul, s precizeze msurile viitoare de armonizare cu dreptul european care se impun. Nici aceast dispoziie legal nu se integreaz armonios n legislaia Romniei. n primul rnd, o asemenea cerin este valabil doar n cazul expunerilor de motive care nsoesc proiecte de lege i al notelor de fundamentare, care justific reglementrile cuprinse n ordonanele emise n baza unei legi de abilitare. n cazul ordonanelor de urgen nu se cere o astfel de msur, deoarece ele uneori pot cuprinde, pentru o perioad limitat de timp, soluii care nu au nici o legtur cu dreptul comunitar (vidul de reglementare este chiar una din raiunile ordonanelor de urgen). De asemenea, n cazul altor proiecte de acte normative nu este necesar afirmarea compatibilitii cu reglementrile comunitare, deoarece armonizarea legislaiei Romniei cu cea comunitar nu trebuie s se fac la nivelul ordinelor, instruciunilor sau al altor acte administrative, ci la nivelul legii. i alineatul (3) al art.30 al Legii nr.24/2000 este inutil. Acesta prevede c n situaia n care

44

reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul de baz i n executarea cruia se emite. Din moment ce aceste referiri se trec n mod obligatoriu n formula introductiv a actului normativ, ne ntrebm de ce mai este necesar ca ele s fie reluate n referatul de aprobare ori n nota de fundamentare? n sfrit, documentele de motivare, potrivit art.30 alin.(4) al Legii nr.24/2000, trebuie s conin referiri la avizul Consiliului Legislativ. Aceast dispoziie este imposibil de realizat n practic, deoarece documentele de motivare se elaboreaz o dat cu proiectul de ctre comisia de redactare, comisie care-i nceteaz activitatea la data elaborrii proiectului. Or, avizul Consiliului Legislativ este ulterior acestei date i nu mai poate fi operat n expunerea de motive ori n nota de fundamentare. Redactarea motivrii trebuie s in seama de terminologia legii i s fie prezentat ntr-un stil explicativ, apt s pun n eviden ratio legis. Expunerile de motive la proiectele de lege pentru care iniiativa legislativ se exercit de Guvern - potrivit art.32 alin.(1) al Legii nr.24/2000 - se semneaz de ctre primul-ministru, dup aprobarea formei finale a proiectului n edin de Guvern. n cazul propunerilor legislative prezentate de deputai sau senatori, expunerile de motive se semneaz de ctre iniiatorii respectivi. Dac iniiativa legislativ este exercitat de ctre ceteni, expunerea de motive va fi nsoit de documentele ntocmite potrivit art.74 alin.(1) din Constituie, precum i de punctul de vedere al Curii Constituionale, ntocmit potrivit prevederilor art. 146 lit.j) din Constituie. La cele artate n alin.(3) al art.32 din Legea nr.24/2000 este necesar s adugm corelrile necesare cu prevederile Legii nr.189 /1999 privind exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni 30 . Astfel, potrivit art.3 alin.(1) al acestei legi, propunerea legislativ iniiat de ceteni va fi nsoit de o expunere de motive, semnat de toi membrii comitetului de iniiativ, care trebuie s fie alctuit din cel puin 10 ceteni cu drept de vot. Propunerea legislativ se elaboreaz de acest comitet n forma cerut pentru proiectele de lege. n sfrit, innd seama de importana pe care o dobndesc expunerile de motive i notele de fundamentare n procesul cunoaterii i interpretrii actelor normative, alin.(5) al art.31 din Legea nr.24/2000, n forma iniial, instituia obligaia publicrii expunerilor de motive la proiectele de lege i notele de fundamentare la ordonanele i hotrrile Guvernului n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, mpreun cu legea, ordonana sau hotrrea Guvernului, dup caz. Transpunerea n practic a acestei obligaii legale s-a dovedit a fi imposibil datorit unei lacune legislative. n textul legal care instituia obligaia publicrii expunerilor de motive nu se preciza care este subiectul acestei obligaii. n consecin, Camera Deputailor, care trimitea legea la promulgare, nu putea s-i asume o asemenea sarcin datorit faptului c expunerea de motive, semnat de primul-ministru, nu putea fi modificat, la acest nivel, atunci cnd apreau neconcordane ntre coninutul acesteia i forma final a legii. Pe de alt parte, nu i se putea cere primului-ministru s-i modifice expunerea de motive, deoarece el nu era prezent la activitatea

30

Legea nr.189/1999 a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.300 din 6 aprilie 2004.
45

legislativ a Parlamentului, iar modificrile eseniale din cuprinsul legii nu-i puteau fi opozabile, pentru al obliga s-i modifice expunerea de motive. Aceste carene legislative au fost eliminate prin Legea nr.189/2000 pentru modificarea Legii nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative. Astfel, potrivit art.32 alin.(5) al Legii nr.24/2000, expunerile de motive i notele de fundamentare la ordonane i hotrri ale Guvernului, elaborate de iniiator, se public mpreun cu actul normativ n cauz n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau se prezint pe internet de ctre autoritatea emitent. Acelai alineat precizeaz c, dac n cursul dezbaterilor parlamentare proiectul de lege sau propunerea legislativ a suferit modificri de fond, expunerea de motive va fi refcut, dup promulgarea legii, de ctre iniiator, la sesizarea secretarului general al Camerei Deputailor. Dei prin acest text modificat au fost eliminate obstacolele care se opuneau publicrii expunerii de motive n Monitorul Oficial expunerea de motive nu se mai semneaz de primul-ministru, iar modificarea ei este posibil iniiatorii nu recurg la aceast soluie i prefer alternativa internetului. n opinia noastr aceast rezolvare este una parial i ineficient n actualul stadiu de dezvoltare a societii romneti. De altfel, nici notele de fundamentare n cazul ordonanelor i hotrrilor Guvernului nu vd lumina tiparului n Monitorul Oficial al Romniei, din aceleai motive. Teme de control: 1. Definii nota de fundamentare 2. Definii i comentai studiul de impact al actelor normative Bibliografie de referin Obligatorie - Ioan Vida, Legistic formal, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007

46

MODULUL 5 MODIFICAREA, COMPLETAREA, ABROGAREA I ALTE EVENIMENTE CARE INTERVIN PE PARCURSUL DURATEI ACTIVE A LEGII Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu principalele evenimente care intervin pe parcursul duratei active a legii Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc aciunea n timp a normei juridice S explice rolul abrogator al Constituiei i al legilor constituionale S fac diferena ntre modificarea i rectificarea actelor normative 1. Aciunea n timp a normei juridice reprezint perioada dintre data intrrii n vigoare a normei juridice i data ieirii ei din vigoare. Aa cum remarc prof. N.Popa, "timpul normei juridice definete durata acesteia, rezistena sa." 31 n perioada de timp n care norma juridic este activ, ea poate suporta modificri i completri, dup cum poate fi abrogat, suspendat, republicat sau poate fi supus unor derogri. 2. Modificarea actului normativ reprezint o modalitate de schimbare a coninutului normei juridice sau a unui act normativ. Modificarea este o msur de adaptare a coninutului unui act normativ la noile cerine ale reglementrii relaiilor sociale, percepute ca atare de organul emitent al unui act juridic modificator. n conformitate cu art.57 al Legii privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, modificarea unui act normativ const n schimbarea expres a textului unor sau mai multor articole ori alineate ale acestuia i redarea lor ntr-o nou formulare. n procesul modificrii unui act normativ, suntem n prezena unui act normativ de baz care este supus modificrii. Actul modificat i actul modificator au o existen separat doar n aparen. n realitate, prevederile actului modificator, din momentul intrrii sale n vigoare, nceteaz s aib o existen de sine-stttoare. Pe data intrrii n vigoare a actului modificator, ele se integreaz n actul modificat i iau locul dispoziiilor normative din actul de baz supus modificrii. n aceasta rezid motivaia potrivit creia un act modificator al unui act de baz nu mai poate fi supus unei noi modificri. n astfel de cazuri o eventual alt modificare privete numai dispoziiile actului modificat, acele prevederi ale acestuia care au fost supuse deja unui proces de modificare, prin care au fost nlocuite cu reglementrile cuprinse n actul modificator.

31

A se vedea N.Popa, op.cit., p.159.

47

Raiunea modificrii unui act normativ rezid n punerea de acord a prevederilor sale cu exigenele guvernrii. n cadrul aciunii lor n timp, normele juridice pot veni n contradicie cu exigenele programelor de guvernare ale partidelor care formeaz majoritatea parlamentar. n astfel de cazuri, guvernanii ncearc s adapteze coninutul actelor normative respective la noile dimensiuni politice ale procesului de guvernare. Aceast adaptare poate fi, ns, n contradicie cu realitile sociale care nu solicit o astfel de modificare a reglementrilor juridice. Din acest motiv I.Mrejeru consider c modificarea are drept scop punerea de acord a unui act normativ cu cerina social. 32 Modificarea are n vedere ntotdeauna operarea unor schimbri n coninutul unui act normativ. Ea trebuie difereniat de modificarea unui proiect de act normativ, care se face prin aprobarea unor amendamente. Amendarea are n vedere modificarea unui proiect de lege, pe parcursul traversrii etapelor procedurii legislative, n timp ce modificarea are n vedere un act normativ care este n vigoare i presupune nlocuirea prevederilor sale cu noi reglementri. Operarea acestei distincii este legat de esena actului de modificare. nlocuirea unor texte normative cu altele trebuie privit ntr-o dubl operaie: 1) pe de o parte, textul n vigoare din actul normativ, supus modificrii ntr-o prim faz, este abrogat; 2) pe de alt parte, instantaneu, textul abrogat este nlocuit cu un text nou i diferit de cel iniial. Prin aceast dubl operaie, modificarea implic abrogarea, dar se deosebete de completarea actelor normative, care nu presupune abrogarea, ci doar introducerea unor noi texte ntr-o reglementare juridic existent. Aa cum nota prof.univ.dr. V.D.Zltescu, descompunerea modificrii n dou momente logice marcheaz cele dou funcii ale acestuia: cea destructiv - entropic - pe de o parte i cea creatoare, pe de alta, de restabilire a unei noi ordini legislative. 33 Modificarea unui act normativ poate fi expres ori tacit. Modificarea expres intervine atunci cnd organul emitent al unui act normativ sau unul superior acestuia i exprim, printr-un alt act normativ, egal sau superior actului de baz, voina de a-l modifica. Aceast manifestare expres de voin se exprim prin formula: "Legea nr. privind.. se modific dup cum urmeaz:.." n cazul n care sunt vizate numai anumite pri componente ale legii ori ale unui alt act normativ, manifestarea de voin privitoare la modificare se va nregistra sub formula: "Art. .... se modific i va avea urmtorul cuprins: ...". Legea nr.24/2000 se refer doar la aceast form de modificare a unui element al unui act normativ. n cazul modificrii implicite sau tacite se produce un conflict ntre o reglementare anterioar i una care a intervenit pe parcursul aciunii n timp a primei reglementri. Acest conflict deriv din contradictorialitatea textelor din cele dou acte normative consecutive. Autorii care au studiat aceast problem a modificrii tacite sunt de acord c punerea n eviden a acesteia se poate face numai pe cale interpretativ. 34 n opinia prof.univ.dr. V.D.Zltescu, modificarea tacit opereaz n virtutea principiului lex posteriori derogat priori. Aceast ipotez trebuie pus sub semnul unor restricii de interpretare. n principiu, este adevrat c legea ulterioar derog de la legea anterioar i face ca dispoziiile contrare ale

32 33

A se vedea I.Mrejeru, Tehnica legislativ, Editura Academiei, Bucureti, 1979, p.137. A se vedea V.D.Zltescu. Introducere n Legistica formal, Editura Rompit, Bucureti, 1995, p.97. 34 A se vedea I.Mrejeru, op.cit., p.137; V.D.Zltescu, op.cit., p.98. A se vedea i supra Problema antinomiilor n drept.
48

acesteia s nu se mai aplice. Aceast regul nu are aplicare n cazul coliziunii unor dispoziii cuprinse ntr-o lege general i o lege special. n astfel de situaii, normele juridice speciale, chiar dac sunt cuprinse n acte normative inferioare legii, nu pot fi modificate dect dac legea general prevede n mod expres acest lucru. n caz contrar, legea special continu s se aplice concomitent cu legea general, dei aceasta din urm este posterioar celei dinti. De altfel, Legea privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative prevede n mod expres c evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute n cazul actelor normative speciale ale cror dispoziii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate printr-o nou reglementare general a materiei, dect dac acest lucru este exprimat expres (art.65 alin.(3). Aceast din urm soluie legislativ a fost i continu s fie aplicat i n cazul modificrii exprese indirecte, fiind instituit prin formula: "Prevederile legale n vigoare se modific n mod corespunztor." Acest procedeu nu este agreat de Legea privind normele de tehnic legislativ, textele din art.57 alin.(3) recomandnd evitarea acestuia. Modificarea unui act normativ este de regul opera organului emitent al acestuia. Este de principiu c un organ care a creat un act normativ, n condiiile date, poate s-i modifice opera. Aceast regul se cere ns a fi completat cu una nou, n virtutea creia un act normativ ierarhic inferior poate fi modificat printr-un act normativ ierarhic superior. Astfel, n virtutea supremaiei Constituiei Romniei, o lege constituional poate modifica orice dispoziie dintr-o lege organic, ordinar ori din alte acte normative. La rndul su, o lege organic poate modifica prevederile unei legi ordinare ori ale altor acte normative ierarhic inferioare. Expresia cea mai clar a modificrii exprese a unui act normativ ierarhic inferior de ctre un act ierarhic superior o constituie modificarea prin lege a ordonanelor emise de Guvern. Astfel, ordonanele Guvernului supuse aprobrii Parlamentului pot fi aprobate, cu sau fr modificri, sau pot fi respinse printr-o lege, ce duce la desfiinarea acestora i la ncetarea efectelor juridice pe care le produc. Se poate observa c actele normative ierarhic superioare pot modifica prevederile unor acte normative inferioare. De la aceast regul exist ns i excepii. O prim excepie are n vedere faptul c n cazul unor organe emitente diferite, modificarea actelor organelor situate ntr-o alt putere sau ntr-o alt categorie nu se poate face printr-o operaiune de modificare expres. Astfel, printr-o lege pot fi contrazise dispoziii cuprinse n hotrri ale Guvernului ori n ordine sau instruciuni ale minitrilor. Aceast contradicie dintre prevederile legii i cele ale hotrrii Guvernului ori ale ordinului ministrului face ca acestea din urm s fie modificate implicit. Modificarea expres a acestora nu este posibil pe calea unor acte normative de ordin legal sau pe calea ordonanelor, deoarece ar crea o ambiguitate cu privire la natura juridic a actului modificat, acesta fiind n acelai timp i lege i hotrre de Guvern, ceea ce este inadmisibil n lumina Constituiei Romniei, n virtutea creia Parlamentul emite legi, iar Guvernul ordonane i hotrri. 35 O a doua excepie are n vedere situaia n care un act normativ inferior poate modifica prevederile unui act juridic superior. Acest lucru se ntmpl n cazul ordonanelor emise de Guvern, acestea fiind

35

A se vedea V.D.Zltescu, op.cit., p.99.

49

unanim apreciate ca acte administrative. Aceste acte pot ns modifica, n virtutea delegrii legislative, prevederi din cuprinsul legilor ordinare - n cazul ordonanelor guvernamentale simple - sau chiar din legi organice, dac este vorba de ordonane de urgen ale Guvernului. Coninutul actului modificator se cere a fi concordant cu elementele nemodificate din actul de baz. 3. Completarea actului normativ, potrivit art.58 al Legii privind normele de tehnic legislativ, const n introducerea unor dispoziii noi, cuprinznd soluii legislative i ipoteze suplimentare, exprimate n texte care se adaug elementelor structurale existente. Procedeul completrii presupune existena unui act normativ care urmeaz a primi n cuprinsul su noi reglementri juridice, menite s ntregeasc cuprinsul actului normativ completat. Prin completare, n cuprinsul actului ce astfel se modific, pot fi introduse noi elemente structurale ale actului normativ de la litere, puncte, alineate, paragrafe, articole, seciuni, capitole pn la alte pri constitutive ale actului normativ. Dac n cuprinsul unei litere, a unui punct, a unui alineat ori a unui articol se adaug la textul existent o sintagm, unul sau mai multe cuvinte, nu ne aflm n faa unei completri, ci a unei modificri legislative. Suntem astfel n prezena unei completri numai n cazul n care n raport cu elementele structurale ale actului normativ apare un element nou de aceeai natur (o liter, un punct, un alineat, un articol, un capitol etc.). Exprimarea normativ a inteniei de completare a unui act normativ sau a unei pri a acestuia se face, de exemplu, prin utilizarea urmtoarei formule: "Art.1 din Legea nr.154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baz n sectorul bugetar i a indemnizaiilor pentru persoanele care ocup funcii de demnitate public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.266 din 16 iulie 1998, cu modificrile ulterioare, se completeaz dup cum urmeaz: 1. La anexa nr.V punctul I "Coeficieni de multiplicare pentru funcii de specialitate" litera B, dup punctul 6 se introduce punctul 61, cu urmtorul cuprins: "61. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . " Dup cum se poate observa i n cazul completrii unui act normativ, acesta sau partea care se completeaz se identific prin precizarea titlului actului normativ, eventual a articolului sau capitolului care se completeaz, a Monitorului Oficial n care este publicat, menionndu-se numrul i data acestuia. n cazul completrii unor acte normative care au mai fost modificate sau/i completate, se face meniune cu privire la aceste evenimente n textul de identificare a actului normativ. Aceast meniune este necesar deoarece completarea are ca obiect actul normativ n forma sa modificat i completat, astfel cum se gsete n vigoare n momentul completrii, forma iniial rmnnd fr relevan. Elementele nou introduse cu prilejul completrii unui act normativ vor primi numerele sau literele imediat urmtoare celor ce urmeaz n textul vechi. n cazul n care completrile se intercaleaz ntre articolele, alineatele, seciunile, capitolele etc. actului normativ completat, acestea primesc numerotarea corespunztoare elementelor componente completate, nsoit de indicii corespunztori. Completarea unui

50

act normativ nu are ca efect renumerotarea elementelor sale structurale. Renumerotarea textelor se face doar cu prilejul republicrii actului normativ. 4. Reguli comune operaiunilor de modificare i completare. Completarea i modificarea pot fi operaiuni distincte, decalate n timp, dup cum pot fi simultane i complementare. Un act normativ poate fi modificat printr-un alt act normativ i poate fi completat la o dat ulterioar, dup cum modificarea i completarea acestuia se pot face o singur dat, printr-un singur act normativ. Modificarea i completarea pot privi un singur act normativ sau o ntreag serie de acte normative aflate ntr-o legtur intrinsec cu actul de modificare sau/i de completare. n cazul operaiunilor de modificare i de completare a unui act normativ este necesar s se observe c modificrile i completrile care-i sunt aduse nu pot afecta concepia general i nici caracterul unitar al actului supus acestor operaiuni. n cazul n care aceste exigene nu sunt respectate, se ajunge la crearea unor antinomii n cuprinsul aceluiai act normativ, situaie care-l face pe cel care trebuie s pun n aplicare prevederile sale s nu-l poat aplica. n cazul modificrii i completrii actului normativ este necesar s se in seama de ponderea acestor modificri sau/i completri, deoarece atunci cnd ele devin preponderente n structura actului normativ este preferabil s se nlocuiasc actul normativ n cauz cu o nou reglementare, urmnd ca prin aceasta s fie abrogat actul de baz n ntregul su. O excepie de la aceast regul exist n cazul legilor prin care se aprob o ordonan i care modific i/sau completeaz ordonana respectiv. n astfel de cazuri, pentru c ordonana nu poate fi dect aprobat sau respins, voina legiuitorului se poate extinde pn la modificarea n ntregime a ordonanei supuse aprobrii. Textele normative care se introduc ntr-o lege sau ntr-un act normativ pe calea modificrii i/sau a completrii trebuie s se integreze organic n actul supus modificrii sau/i completrii, att sub aspectul coninutului, ct i al stilului i terminologiei utilizate, precum i al succesiunii logice a alineatelor, articolelor, seciunilor, capitolelor etc. actului normativ respectiv. Una din regulile de baz care guverneaz operaiunile de modificare i completare are n vedere faptul c, de la data intrrii n vigoare, ele se ncorporeaz n actul de baz, fcnd corp comun cu acesta. De aceea, n cazul unor noi modificri sau/i completri nu se va recurge la modificarea sau/i completarea actului normativ modificator, aceste operaiuni urmnd a fi efectuate numai asupra actului de baz. i n aceast materie exist o excepie, care vizeaz ordonanele de modificare sau/i completare a unor acte normative. n cazul n care acestea se supun aprobrii Parlamentului, legea de aprobare poate conine modificri i/sau completri ale actului modificator din motive pragmatice. Dac s-ar recurge la modificarea sau/i completarea actului de baz, ar trebui s se aprobe fr modificri sau completri actul modificator, dup care s se opereze aceste modificri sau/i completri n actul de baz, n virtutea unui act normativ de sine-stttor.

51

3. Abrogarea. n procesul de elaborare a unui act normativ, punerea de acord a noilor reglementri juridice cu cele existente reprezint o regul inexorabil. Prin edictarea unor noi norme juridice se urmrete acoperirea unui vid legislativ, nlocuirea unor norme existente, completarea sau modificarea lor. n cazul n care voina legiuitorului vizeaz nlocuirea unor reglementri juridice cu altele noi este necesar s se precizeze n noul act normativ care elemente ale sistemului legislativ i nceteaz aplicarea. Aceast operaiune tehnic se realizeaz prin abrogare. Abrogarea este operaiunea de asanare a sistemului legislativ de "ramurile uscate" ale acestuia. Prin abrogare sunt scoase din sistemul legislaiei acele reglementri juridice care nceteaz s se mai aplice, datorit faptului c ele nu mai sunt necesare sau c n locul lor apar noi norme juridice, cu un coninut diferit fa de cele anterioare. Cu privire la funciile abrogrii, n literatura noastr de specialitate au fost exprimate dou opinii, de ctre I. Mrejeru i V.D.Zltescu, care nu se deosebesc dect prin modul lor de formulare. Astfel, n ambele cazuri, se consider c rolul abrogrii este de a contribui la armonizarea legislaiei. Pe acest fond, abrogarea ndeplinete urmtoarele funcii: a) nltur textele de conflict ntre actul nou i vechea reglementare; b) nltur eventualele paralelisme n legislaie; c) nltur discrepanele i necorelrile; d) ajut la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite desuete, prin lipsa unei cerine de aplicare, ca urmare a transformrilor petrecute n societate. 36 n opinia noastr, funciile abrogrii rezid n: 1) eliminarea antinomiilor n drept; 2) eliminarea redundanelor din reglementrile juridice; 3) trecerea n fondul pasiv al legislaiei a unor acte normative care au fost nlocuite cu noi reglementri juridice sau care au czut n desuetudine. Abrogarea i realizeaz prima din funciile sale - eliminarea antinomiilor n drept - prin scoaterea din vigoare a unor dispoziii normative care se afl n contradicie cu altele. Legiuitorul, atunci cnd introduce n sistemul dreptului o nou reglementare juridic, este dator s asigure corelarea acesteia cu restul elementelor ce compun sistemul. Pentru a ndeplini aceast funcie, legiuitorul va suprima din reglementrile juridice existente pe cele care intr n contradicie cu noua reglementare juridic. Modalitatea de realizare a acestei funcii specifice legiuitorului o constituie abrogarea expres direct i indirect. n cazul abrogrii exprese directe, legiuitorul declar c se abrog anumite categorii de acte normative identificate prin titlu, numr i an, data publicrii i numrul Monitorului Oficial n care acestea au fost publicate. n cadrul enumerrii actelor normative abrogate sau a unor pri constitutive ale acestora, se trec n ordine legile organice, ordinare, ordonanele de urgen, ordonanele emise n temeiul unei legi de abilitare i hotrrile Guvernului. n cazul abrogrilor care se fac prin lege, enumerarea sau abrogarea expres direct se oprete la nivelul hotrrilor emise de Guvern, urmnd ca actele normative subordonate acestora s fie abrogate prin actele organelor emitente ale actelor care urmeaz a fi abrogate ca urmare a ncetrii efectelor actului ierarhic superior n baza cruia au fost emise.

36

A se vedea I.Mrejeru, op.cit., p.126 i V.D. Zltescu, op.cit. p.99.

52

n ceea ce privete ierarhia actelor normative, este necesar s precizm c un act normativ ierarhic inferior nu poate abroga un act normativ ierarhic superior sau prevederi din cuprinsul acestuia. Astfel, printr-o hotrre a Guvernului nu pot fi abrogate ordonane sau legi, dup cum printr-o ordonan emis n baza unei legi de abilitare nu pot fi abrogate ordonane de urgen care reglementeaz materii rezervate legilor organice i nici legi organice. n opinia noastr, dispoziiile unei legi organice care nu cuprind reglementri ce in de domeniul legii organice nu pot fi abrogate printr-o lege ordinar sau printr-o ordonan a Guvernului emis n temeiul unei legi de abilitare 37 . Aceast soluie, care nu a fost agreat de Curtea Constituional, are n vedere faptul c, n materie legislativ, dispoziiile de coninut ale legii nu pot anihila imperativele procedurale cerute de Constituie. Cel puin n concepia normativist, regulile care stabilesc procedura adoptrii legii sunt superioare normelor de coninut ale acesteia din urm. De aceea, o lege ordinar sau o ordonan simpl nu poate abroga o lege organic sau o ordonan de urgen care reglementeaz materii rezervate legii organice. Aceast regul este valabil i n cazul modificrii, completrii, suspendrii sau abrogrii unor dispoziii dintr-o lege organic, dispoziii care in de domeniul legii ordinare. Motivarea acestei soluii are n vedere faptul c prin votul unei majoriti parlamentare simple (relative) nu poate fi modificat coninutul votului unei majoriti absolute. Realizarea funciei abrogrii de eliminare a antinomiilor juridice se realizeaz deopotriv i prin abrogarea expres indirect. Dac n cazul abrogrii exprese directe legiuitorul identific i individualizeaz reglementrile juridice care pot intra n contradicie cu noua reglementare juridic, scondu-le din vigoare printr-o decizie nemijlocit, n cazul abrogrii exprese indirecte, el se mulumete s nscrie la sfritul noului act normativ formula "orice dispoziie contrar se abrog". n cazul abrogrii exprese indirecte, legiuitorul nu mai identific actele pe care intenioneaz s le abroge expres, ci las aceast operaiune, adeseori extrem de complicat, la ndemna i pe seama organului de stat abilitat s aplice legea. Abrogarea tacit sau implicit este foarte apropiat de abrogarea expres indirect, n sensul c, i n acest caz, constatarea abrogrii unor reglementri juridice se face n virtutea contradictorialitii a dou texte legislative aprute la date diferite. n lipsa unei manifestri exprese de voin a legiuitorului, organul de aplicare a legii este dator s elimine aceast antinomie juridic, pentru a putea identifica textul legal ce urmeaz a fi aplicat ntr-un caz dat. Pentru aceasta, el are la dispoziie principiul lex posteriori derogat priori. n virtutea acestui principiu, atunci cnd exist dou texte legislative contradictorii emise la date diferite, textul cel mai recent este n vigoare, iar cel anterior este considerat abrogat. n astfel de cazuri, se prezum c voina ultim a legiuitorului este cea valabil, ea incluznd i intenia de a abroga dispoziiile contrare. Principiul lex posteriori derogat priori se aplic i n cazul abrogrii exprese indirecte, abrogare care se deosebete de cea tacit doar prin faptul c, n primul caz, legiuitorul se simte obligat s notifice celui care aplic legea c exist reglementri juridice ce se afl n contradicie cu noua reglementare. n cazul abrogrii tacite sau implicite, aceast atenionare lipsete, ceea ce nu-l scutete pe cel care aplic legea s se confrunte cu astfel de situaii.
37

A se vedea n sens contrar Decizia Curii Constituionale nr.53 din 18 mai 1994, publicat n M.Of. nr.312 din 9 noiembrie 1994.
53

Uneori abrogarea expres direct este nsoit de abrogarea expres indirect. n astfel de cazuri, legiuitorul nu reuete s identifice toate textele care pot intra n contradicie cu noua reglementare juridic, i pe cele pe care le identific le scoate din vigoare printr-o abrogare expres direct, iar cu privire la celelalte, se mulumete c atrag atenia celor interesai c ele exist i sunt abrogate. n astfel de cazuri, n cadrul formulei de abrogare se enumer actele supuse abrogrii exprese directe, iar dup epuizarea enumerrii se adaug formula "precum i orice alte dispoziii contrare". n activitatea de legiferare este preferabil, n toate cazurile, abrogarea expres direct. Numai pe aceast cale se face o delimitare clar ntre normele juridice care sunt n vigoare i cele care sunt abrogate, evitndu-se orice neclaritate sau confuzie n aceast materie. Realizarea funciei de eliminare a redundanelor din reglementrile juridice se realizeaz n exclusivitate prin abrogarea expres direct. Exist numeroase cazuri n care legiuitorul se vede obligat s preia n noua reglementare o serie de dispoziii care sunt deja n vigoare. Aceast preluare se impune fie pentru a se asigura caracterul complet al noii reglementri juridice, fie pentru a se suda organic diferitele prevederi ale noului act normativ, fie din alte motive. Pentru a se evita ca astfel de dispoziii s figureze, n acelai timp, n noua reglementare i n acte normative anterioare, legiuitorul va recurge la abrogarea elementelor redundante, a paralelismelor i a altor texte care, fr a fi identice, ndeplinesc aceleai funcii juridice att n vechiul act normativ, ct i n cel nou. n sfrit, funcia de trecere n fondul pasiv al legislaiei a unor acte normative care au fost nlocuite cu noi reglementri juridice sau care au czut n desuetudine ori au fost declarate neconstituionale prin decizia Curii Constituionale se realizeaz numai prin intermediul abrogrii exprese directe. Prin aceast operaiune se trec, din fondul activ al legislaiei n fondul pasiv al acesteia, actele normative care i-au ncetat aplicabilitatea fie ca urmare a ajungerii la termen, a cderii lor n desuetudine ori a declarrii neconstituionalitii acestora. ndeplinirea acestei funcii intr, cu precdere, n sarcina Consiliului Legislativ, care, n temeiul art.154 alin.(2) din Constituia Romniei ,"n termen de 12 luni de la data intrrii n vigoare a legii sale de organizare, va examina conformitatea legislaiei cu prezenta Constituie i va face Parlamentului sau, dup caz, Guvernului, propuneri corespunztoare." n opinia noastr, aceast sarcin de asanare a legislaiei de "ramurile ei uscate" este o sarcin permanent a Consiliului Legislativ, termenul de 12 luni fiind unul de recomandare, legat de asigurarea concordanei legislaiei cu Constituia n momentul apariiei acesteia. Caracterul permanent al acestei sarcini a Consiliului Legislativ deriv i din faptul c el este o autoritate public responsabil cu sistematizarea i unificarea ntregii legislaii a Romniei, ceea ce l oblig la operarea unei delimitri clare ntre legislaia n vigoare i cea aflat n fondul pasiv. n acest sens, art.63 alin.(2) al Legii privind normele de tehnic legislativ stabilete c "n cadrul operaiunilor de sistematizare i unificare a legislaiei se pot elabora i adopta acte normative de abrogare distincte, avnd ca obiect exclusiv abrogarea mai multor acte normative." n activitatea desfurat de Consiliul Legislativ n acest sens, au fost elaborate mai multe proiecte de acte normative, care au fost promovate i au scos din fondul activ al legislaiei mii de acte normative abrogate prin contrarietatea lor cu Constituia sau cu alte legi ori care au

54

czut n desuetudine. Consacrarea n Constituie a termenului de 12 luni pentru asanarea legislaiei de actele normative abrogate tacit, ajunse la termen, czute n desuetitudine ori declarate neconstituionale de ctre Curtea Constituional este, desigur, o problem care a devenit caduc n anii care au trecut de la adoptarea Constituiei pn la prima sa revizuire. n opinia noastr, cu acest prilej, art.150 alin.(2) din Constituie, devenit prin renumerotare i republicare art.154 alin.(2), ar fi trebuit modificat prin instituirea expres a sarcinii permanente a Consiliului Legislativ de a examina conformitatea legislaiei cu Constituia, aceast modificare fiind reclamat de orice revizuire a Constituiei, inclusiv cea din 2003. 5. Rolul abrogator al Constituiei i al legilor constituionale. Adoptarea unei constituii ori a unei legi constituionale face ca un important numr de legi i de alte acte normative s intre n contradicie cu noua Lege fundamental. Un exemplu pe ct de viu, pe att de aproape de noi, l reprezint Constituia Romniei din anul 1991. Autorii noii legi fundamentale, contieni de contrarietatea dintre Constituie i marea majoritate a actelor normative n vigoare la data adoptrii acesteia, au simit nevoia s precizeze expres n art.150 alin.(1) c "Legile i toate celelalte acte normative rmn n vigoare, n msura n care ele nu contravin prezentei Constituii." Ne aflm n prezena unei aplicri particulare a principiului lex posteriori derogat priori, principiu care se aplic i mai riguros atunci cnd este vorba de Legea fundamental a rii, dar i a principiului lex superiori derogat lex inferiori. Formula nscris n art.150 alin.(1) din Constituie, devenit art.154 alin.(1), reprezint un alt mod de consacrare a abrogrii exprese indirecte. Ea l pune pe cel ce aplic legea n situaia de a constata dac o dispoziie a acesteia se afl sau nu n contradicie cu prevederile Constituiei. n cazul n care constat o astfel de antinomie, autoritatea public pus n situaia de a aplica legea va ignora dispoziiile abrogate prin contrarietate cu Constituia. n acest proces au fost angajate toate autoritile publice din Romnia, un rol deosebit revenind instanelor judectoreti i Curii Constituionale. O situaie distinct se nregistreaz n cazul legilor constituionale. Acestea sunt legi de revizuire a Constituiei i ele pot avea ca obiect modificarea, completarea sau abrogarea unor dispoziii constituionale. n cazul constituiilor rigide, revizuirea acestora este supus unor proceduri greoaie, menite s conserve pe ct posibil voina puterii constituante originare. n cazul nostru, Constituia Romniei stabilete c un proiect de lege care are ca obiect modificarea, completarea sau abrogarea unor prevederi constituionale poate fi iniiat de Preedintele Romniei, la propunerea Guvernului, de cel puin o ptrime din numrul deputailor sau al senatorilor, precum i de cel puin 500.000 de ceteni cu drept de vot, cu ndeplinirea unor condiii de dispersie teritorial i de reprezentativitate la nivelul judeelor i al municipiului Bucureti. Proiectul de lege de revizuire a Constituiei trebuie adoptat de fiecare Camer, cu o majoritate de cel puin dou treimi din numrul membrilor si. n cazul n care procedura de mediere eueaz, cele dou Camere, n edin comun, elimin divergenele dintre ele cu votul a cel puin trei ptrimi din numrul deputailor i senatorilor. Revizuirea este definitiv dup aprobarea ei prin

55

referendum, organizat n cel mult 30 de zile de la data adoptrii proiectului sau a propunerii legislative de revizuire. Sub aspectul modificrii, completrii sau abrogrii unor dispoziii din Legea fundamental o importan aparte o au dispoziiile art.152 care stabilesc limitele revizuirii Constituiei. Astfel, potrivit art.152 alin.(1), nu pot forma obiect al revizuirii, dispoziiile constituionale referitoare la caracterul naional, independent, unitar i indivizibil al statului romn, forma republican de guvernmnt, integritatea teritoriului, independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial. Respectarea prevederilor art.152 alin.(1) din Constituie presupune neconstituionalitatea oricrui proiect de lege de modificare, completare sau abrogare a materiilor care intr n limitele revizuirii Constituiei. Declararea caracterului neconstituional al revizuirii Constituiei se relev mai nti de ctre Consiliul Legislativ. n cazul tuturor iniiativelor de revizuire a Constituiei, neconstituionalitatea se decide de Curtea Constituional nainte de sesizarea Parlamentului pentru iniierea procedurii legislative de revizuire a Constituiei. Dac ne raportm la prevederile art.152 alin.(2) din Constituie, vom constata c revizuirea nu poate avea ca efect suprimarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora. Din analiza acestor prevederi constituionale rezult c sunt neconstituionale proiectele de legi i propunerile legislative de revizuire a Constituiei care au ca rezultat abrogarea unor prevederi constituionale referitoare la drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor acestora. Sunt ns admisibile proiectele de lege sau propunerile legislative care au ca obiect modificarea sau completarea acestora, fr a se aduce atingere fiinei dreptului sau libertii fundamentale ori garaniilor sale. n sfrit, alineatul al 3-lea al art.152 instituie o limit temporar a revizuirii Constituiei - pe durata strii de asediu sau a strii de urgen i n timp de rzboi. Aceast interdicie vizeaz n egal msur orice proiect de lege constituional, ca i operaiunile parlamentare ori extraparlamentare legate de promovarea acestuia, pe ntreaga durat a interdiciei. n toate cazurile, proiectul de lege sau propunerea legislativ se prezint Parlamentului numai mpreun cu decizia Curii Constituionale, care trebuie s se pronune n termen de 10 zile de la autosesizare n legtur cu respectarea dispoziiilor constituionale privitoare la revizuire. n cazul n care aceasta constat neconstituionalitatea unor prevederi ale proiectului de lege ori ale propunerii legislative de revizuire a Constituiei, acestea vor fi eliminate de ctre Parlament n procesul legiferrii. Cu toate acestea, este posibil ca Parlamentul s nu respecte, n tot sau n parte, decizia Curii Constituionale, s introduc dispoziii noi potrivnice limitelor revizuirii ori s nu respecte procedura constituional de adoptare a legii de revizuire. Pentru a se evita astfel de situaii, Legea nr.47/1992, republicat, a stabilit n mod expres regula dublului control de constituionalitate n cazul legilor de revizuire a Constituiei. Astfel, potrivit art.23 alin.(9) al Legii nr.47/1992, Curtea Constituional se pronun, n termen de 5 zile de la adoptarea legii de revizuire a Constituiei, din oficiu, asupra acesteia. Acest text rezult implicit din necesitatea efecturii unui control de constituionalitate complet asupra

56

revizuirii Constituiei i a aplicrii consecvente a dispoziiilor art.146 lit.a) din Legea fundamental, care prevd obligaia instanei de contencios constituional de a se pronuna din oficiu asupra iniiativelor de revizuire a Constituiei. Decizia Curii Constituionale, adoptat cu majoritate calificat de dou treimi din numrul judectorilor, prin care se constat c nu au fost respectate dispoziiile constituionale referitoare la revizuire se trimite Camerei Deputailor i Senatului, n vederea reexaminrii legii de revizuire a Constituiei, pentru punerea de acord a prevederilor constatate ca fiind neconstituionale cu decizia Curii. 6. Momentul abrogrii prezint o deosebit importan pentru destinatarii normei juridice, el genernd o mutaie n comportamentul acestora, care este legat de ncetarea valabilitii unui comandament juridic. De aceea, momentul abrogrii este important i sub aspectul regulilor Legisticii formale, n special sub aspectul realizrii sincronizrii intrrii n vigoare a noii reglementri juridice (atunci cnd este cazul) cu ieirea din vigoare a vechii reglementri juridice. Cele dou momente se cer a fi concomitente, pentru a se evita posibilitatea crerii unor antinomii ori a unor goluri legislative dictate de decalajul dintre intrarea i ieirea din vigoare a celor dou acte normative. Asigurarea simultaneitii intrrii i ieirii din vigoare a dou acte normative consecutive se asigur prin precizarea care se face n actul normativ abrogator a faptului c abrogarea are loc pe data intrrii n vigoare a noii reglementri juridice. Exist i posibilitatea ca dispoziii ale unei noi reglementri juridice s intre n vigoare la date diferite. n asemenea cazuri este necesar ca i reglementrile similare, care-i nceteaz aplicabilitatea, s produc efecte juridice numai pn la data intrrii n vigoare a noii reglementri. De regul, intrarea n vigoare a unei noi reglementri juridice, ca i abrogarea, face ca efectele sale s se ntind la nivelul ntregii ri, dndu-se, pe aceast cale, expresie principiului teritorialitii. Dar, tot aa de posibil este ca data intrrii n vigoare a unei legi i a abrogrii alteia s fie diferite dintr-un jude n altul sau dintr-o zon n alta a rii. Un exemplu edificator n acest sens l constituie Legea cadastrului i a publicitii imobiliare, care stabilete n art.72 alin.1 c intrarea n vigoare se va face la 90 de zile de la publicarea legii n Monitorul Oficial. Cu toate acestea, o serie de reglementri anterioare continu s produc efecte juridice, n fiecare jude, pn la data finalizrii lucrrilor cadastrale i a registrelor de publicitate imobiliar pentru ntreg teritoriul judeului. Firete, aceast dat este diferit de la un jude la altul, ceea ce nu mpiedic cu nimic generalizarea, la nivelul ntregii ri, a regimului de carte funciar, ba chiar o faciliteaz. 7. Derogarea n literatura de specialitate, instituia derogrii este adeseori privit ca o soluie legislativ care se abate de la o norm general n virtutea unor circumstane de fapt. n acest sens, I.Mrejeru consider c derogarea presupune preexistena unui act normativ care promoveaz ntr-o anumit materie soluii legislative cu aplicaie general. Norma derogatoare, care se exprim fie n cadrul unui act ad-hoc, fie n cadrul unui act care conine i alte reglementri, creeaz, pe plan legislativ, o situaie de excepie n

57

rezolvarea de alt manier a unui caz care, n lipsa normei derogatoare, s-ar rezolva potrivit prevederilor generale din actul emis n materia respectiv. Caracteristica de baz a derogrii const n faptul c exprim o abatere de la o reglementare n vigoare, circumstaniat la un anume caz. 38 ntr-o alt opinie, profesorul V.D.Zltescu consider c ideea de derogare presupune existena unei norme generale (act normativ), care se aplic necondiionat tuturor raporturilor i situaiilor juridice. Prin actul derogator, unul sau mai multe acte sau situaii particulare sunt scoase de sub incidena normei generale, cptnd o reglementare diferit. Actul de derogare nici nu modific, nici nu completeaz actul de la care derog, act ce rmne general aplicabil, mai puin cazurile vizate de derogare. 39 n opinia noastr, derogarea nu se raporteaz numai la norma general, ci i la cea special. Derogarea, n astfel de cazuri, ne apare ca o excepie la excepie. ntr-adevr, dac vom raporta i excepia i derogarea la norma general, sesizarea diferenelor dintre ele poate fi cu greu efectuat. Astfel, profesorul V.D.Zltescu consider c excepiile sunt prevederi legale n temeiul crora anumite situaii prezentnd un grad de generalitate mai redus dect cel al normei de baz primesc o soluie diferit de a acesteia. n aceeai opinie, derogarea este determinat de apariia unor situaii care comport soluii diferite de cele prevzute de un alt act normativ n vigoare. 40 Se poate observa c introducerea ntr-un act normativ a unor excepii sau a unor derogri reprezint instituirea unor soluii diferite de cele ale normei generale. Cu toate acestea, excepia i derogarea nu se identific. Astfel, excepia reprezint o soluie diferit de norma general, cuprins, de regul, mpreun cu aceasta n aceeai reglementare juridic. Spre deosebire de excepie, derogarea este cuprins n alt act normativ. O alt deosebire esenial ntre excepie i derogare rezid n faptul c excepia se raporteaz ntotdeauna la norma general, fiind, ceea ce i denumirea i spune, o alternativ particular la norma juridic general. n schimb, n opinia noastr, derogarea opereaz inclusiv n raport cu excepia creat ntr-un act normativ prin raportare la o norm general. Cu alte cuvinte, derogarea se justific i acolo unde legiuitorul apreciaz c de la o excepie consacrat printr-o reglementare juridic se cere instituirea unui regim derogatoriu. n aceste condiii, pentru a se aprecia corect raportul dintre norma juridic general, excepie i derogare, trebuie s observm c ele sunt supuse unui raport de derivare, a crui nfiare logic este urmtoarea: norm general - excepie - derogare. Autorii la care ne-am referit consider, totodat, c derogarea nu reprezint o modificare a normei generale i nici o completare a acesteia. Ei se sprijin pe o afirmaie a autorului Legisticii formale, care arat, printre altele, c derogarea introduce un regim paralel i diferit fa de cel al normei generale, aplicabil ntr-un singur caz sau ntr-un numr mic de cazuri. 41 1) n opinia noastr, derogarea opereaz o modificare tacit a normei juridice generale. n lipsa derogrii, situaia care este scoas de sub incidena normei generale ar fi tratat la fel ca toate celelalte situaii aflate sub incidena acesteia. Restrngerea

38 39

A se vedea I.Mrejeru, op.cit., p.151. A se vedea V.D.Zltescu, op.cit., p.107. 40 Ibidem, p.107. 41 A se vedea I.Byvoet, op.cit., p.62.
58

cmpului de aplicare a unei norme juridice reprezint, n toate cazurile, o modificare a acesteia, dup cum extinderea acestuia este dat de o completare a normei juridice. Tertium non datur! Derogarea trebuie precizat ca atare n actul normativ derogator i ea trebuie trecut n repertoriile legislative la rubrica modificri ale actului normativ de la ale crui prevederi se derog. Aceast operaiune, impus de regulile privitoare la evidena legislaiei, este necesar pentru a putea cunoate orice modificare ce afecteaz un act normativ, chiar dac aceasta este fcut prin derogare. Art.61 al Legii privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative oblig organele emitente ale unor acte normative derogatorii s identifice n cuprinsul lor normele derogatorii prin formula "prin derogare de la ...". n continuarea formulei se arat actele sau actul normativ de la care se derog, cu precizarea tuturor elementelor de identificare. Aceeai reglementare legal stabilete c derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puin egal cu al reglementrii de baz. Ca atare, derogarea de la o lege organic poate fi fcut numai printr-o lege organic ori printr-o ordonan de urgen. Dac derogarea se face printr-o ordonan emis n baza unei legi de abilitare, derogarea nu poate privi dect o lege ordinar sau o alt ordonan din aceeai categorie. De altfel, Curtea Constituional a statuat c derogarea poate fi stabilit numai printr-o lege de aceeai natur cu aceea a legii de la care se derog. Rezult, pe cale de consecin, c printr-o lege ordinar nu se poate deroga de la o prevedere de natura legii organice, deoarece ar nsemna ca, printr-o asemenea derogare, legea ordinar s reglementeze n domenii rezervate de Constituie legii organice. 42 8. Suspendarea actului normativ. Unul din evenimentele legislative care lipsete un act normativ de efectele sale juridice, pe o perioad limitat de timp, l constituie suspendarea. Potrivit art.64 din Legea privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, n cazuri speciale, aplicarea unui act normativ poate fi suspendat printr-un act normativ de acelai nivel sau de nivel superior. Aceast reglementare cu privire la suspendarea actului normativ comport cteva precizri. O prim problem se refer la raporturile care se pot stabili ntre reglementarea din lege i dispoziiile art.53 alin.(1) din Constituia Romniei, n virtutea crora exerciiul unor drepturi sau al unor liberti poate fi restrns numai prin lege i numai dac se impune, dup caz, pentru: aprarea securitii naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i a libertilor cetenilor; desfurarea instruciei penale; prevenirea consecinelor unei calamiti naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Restrngerea exerciiului unor drepturi trebuie s fie dispus prin lege, s fie proporional cu situaia care a determinat-o i nu poate atinge existena dreptului sau a libertii. Aa cum se poate observa, unul din mijloacele prin care se poate realiza restrngerea prevzut de art.53 din Constituie l constituie suspendarea. Acest eveniment legislativ, atunci cnd are n vedere drepturile i libertile ceteneti, nu poate fi realizat printr-un act normativ de acelai nivel sau de nivel superior. Aceast imposibilitate este dat de faptul c nu exist un act normativ de acelai nivel cu Constituia i

42

A se vedea Decizia Curii Constituionale nr.6/1992, publicat n M.Of.nr.48 din 4 martie 1993.
59

nici unul superior acesteia. ntr-adevr, aceast suspendare a prevederilor constituionale nu poate fi realizat nici mcar printr-o lege constituional, deoarece o asemenea lege ar avea ca efect modificarea Constituiei i nu suspendarea unor prevederi ale acesteia. O alt ipotez o constituie legea organic. Aceasta este de altfel i singura viabil, dar ea contrazice prevederile art.64 alin.(1) din Legea privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, care cer ca un act de acelai nivel sau de nivel superior s determine suspendarea. Antinomia dintre cele dou texte se rezolv n virtutea altor dispoziii constituionale, care permit ca printr-un act inferior - legea organic - s fie suspendate anumite prevederi constituionale. Astfel, situaiile prevzute de art.53 din Constituie pot avea loc cu deosebire atunci cnd este vorba de starea de urgen sau de starea de asediu. Aceste stri, prin definiie, presupun restrngerea exerciiului unor drepturi pe o perioad determinat de timp 43 , modalitatea cea mai rspndit de realizare a acestei restrngeri o constituie suspendarea prevederilor constituionale. n cazul nostru, aceast suspendare se face prin legea organic destinat, potrivit art.73 alin.(3) lit.g) din Constituie, reglementrii regimului strii de asediu i al celei de urgen. Totodat, aceast lege nu poate stabili data la care se produce suspendarea exerciiunii unor drepturi i nici data expirrii suspendrii. Stabilirea acestor date este determinat de producerea evenimentelor ce declaneaz starea de urgen sau starea de asediu i, ca atare, nceperea suspendrii se va stabili prin decretul Preedintelui Romniei, prin care se instituie starea de urgen sau starea de asediu, decret contrasemnat de primul-ministru. De asemenea, ncetarea suspendrii va face obiectul unui decret normativ al Preedintelui Romniei, prin care starea de asediu sau starea de urgen este ridicat. Alineatul 3 al art.64 al aceleiai legi stabilete c prelungirea suspendrii, modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziii exprese, cu aplicare de la data expirrii suspendrii. n opinia noastr, nici aceste dispoziii legale nu opereaz n cazul suspendrii unor prevederi constituionale, deoarece durata suspendrii n astfel de cazuri nu poate fi prevzut, iar modificarea ori abrogarea unor prevederi din Constituie, pe durata strii de urgen sau a strii de asediu, este interzis expres de dispoziiile art.152 alin.(3) din Legea fundamental. Rezult din cele de mai sus c suspendarea unui act normativ, n temeiul prevederilor art.64 din Legea privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, nu se aplic n cazul suspendrii dispoziiilor constituionale. 9. Republicarea actului normativ. n perioada activ a unui act normativ se pot produce modificri, completri sau abrogri pariale, n mod repetat, ceea ce face greoaie perceperea integral a prevederilor sale. Pentru a se facilita regsirea informaiei juridice, n astfel de cazuri, se recurge la republicarea actului normativ, pe baza unei dispoziii cuprinse ntr-un act normativ de modificare, completare sau abrogare parial. Cu acest prilej, actul normativ dobndete o nou redactare, n trunchiul su fiind incluse toate modificrile i completrile pe care le-a suferit i excluse textele care au suferit o

43

A se vedea I.Vida, Puterea executiv i administraia public, Editura "Monitorul Oficial", Bucureti, 1994, p.63.
60

abrogare expres direct. Cu acelai prilej, n msura n care este necesar, prile componente ale actului normativ sunt renumerotate, iar denumirile autoritilor publice, ale instituiilor sau ale unitilor administrativ-teritoriale, schimbate ntre timp, se actualizeaz. Republicarea actelor normative se face n aceeai publicaie oficial n care ele au vzut lumina tiparului pentru prima dat. Astfel, legile, ordonanele i hotrrile Guvernului se republic n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, prin grija autoritii care a emis actul normativ de modificare, respectiv de completare. Aceast ultim prevedere cuprins n art.68 alin.(3) teza nti din Legea privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative se cere a fi citit prin prisma dispoziiilor Legii nr.202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al Romniei. 44 Astfel, legile i ordonanele se pregtesc pentru republicare de ctre Camera care a adoptat ultima legea prin care se dispune republicarea. Ordonanele modificate, completate sau abrogate parial nu pot fi republicate nainte de a fi aprobate prin lege. Aceeai regul se aplic i n cazul actelor normative care au fost modificate prin ordonane emise de Guvern. Prevederile Legii nr.202/1998 au un caracter special i nu pot fi modificate prin introducerea unor noi dispoziii n Legea nr.24/2000. Ca atare, republicarea dispus n virtutea Legii nr.24/2000 poate fi fcut prin grija autoritii actului normativ de modificare sau completare, dar numai cu respectarea dispoziiilor Legii nr.202/1998. n vederea republicrii, actele normative se nainteaz secretarului general al Camerei Deputailor, care le trimite spre avizare Consiliului Legislativ. Dup primirea avizului, secretarul general al Camerei Deputailor aprob republicarea actului normativ n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, i-l trimite regiei autonome de profil n vederea imprimrii. Ambele legi care reglementeaz materia republicrii o trateaz identic i precizeaz c, de regul, republicarea este concomitent cu data publicrii actului de modificare i/sau completare, iar n cazuri deosebite, poate fi ulterioar. n practic, data republicrii este ntotdeauna ulterioar publicrii actului prin care se dispune aceast operaiune, datorit complexitii procesului de redactare a actului normativ n forma cerut pentru republicare. Practic, Consiliul Legislativ nu poate aviza republicarea dect dup publicarea n Monitorul Oficial a actului care dispune republicarea, ceea ce face imposibil publicarea concomitent a actului de modificare/completare cu noul text al legii. 10. Rectificarea actului normativ. Ulterior publicrii sau republicrii unui act normativ se poate constata c n Monitorul Oficial au aprut unele erori materiale datorate greitei recepionri de ctre funcionarii de specialitate a deciziilor parlamentare privitoare la amendamentele admise sau respinse sau din alte cauze de ordin tehnic. n astfel de situaii, organul emitent al actului normativ va adresa o cerere de rectificare secretarului general al Camerei Deputailor care, pe baza avizului Consiliului Legislativ, va decide asupra publicrii rectificrii n Monitorul Oficial. Dei rectificarea se public ulterior apariiei actului normativ n Monitorul Oficial,

44

Publicat n M.Of. nr.423 din 10 noiembrie 1998.

61

ea face corp comun cu textul iniial al legii, aceasta producnd efecte juridice n forma rectificat din ziua intrrii sale n vigoare. Potrivit legii, rectificarea nu poate viza dect erori materiale strecurate n forma publicat a actului normativ. Rectificrile care au alt obiect i care modific prevederile actului normativ sunt nule i aceast nulitate poate fi constatat de instana de judecat. Teme de control: 1. Definii i exemplifiai modificarea i completarea actului normativ 2. Analizai procesul de suspendare al actelor normative Bibliografie de referin Obligatorie - Ioan Vida, Legistic formal, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007 Opional - I.Vida, Puterea executiv i administraia public, Editura "Monitorul Oficial", Bucureti, 1994

62

MODULUL 6 APLICAREA NORMELOR DE TEHNIC LEGISLATIV N PROCESUL ELABORRII ACTELOR ADMINISTRATIVE NORMATIVE Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu aplicarea normelor de tehnic legislativ Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanii trebuie: S cunoasc regulile specifice aplicabile n procesul elaborrii i adoptrii hotrrilor Guvernului S explice elementele specifice procesului de emitere a ordinelor, instruciunilor i a celorlalte acte normative ale conductorilor autoritilor publice ale administraiei ministeriale i extraministeriale Aplicarea normelor de tehnic legislativ are un caracter universal, n sensul c prin respectarea acestor norme se asigur sistematizarea, unificarea i coordonarea legislaiei, precum i coninutul i forma juridic a fiecrui act normativ. Cu toate acestea, unele din actele normative au un anumit specific, care face necesar adaptarea coninutului normelor de tehnic legislativ la fiecare categorie de acte normative. n acest sens, potrivit art.3 alin.(1) al Legii nr.24/2000, normele de tehnic legislativ sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de ctre Guvern i a propunerilor legislative aparinnd deputailor, senatorilor i cetenilor n cadrul exercitrii dreptului de iniiativ legislativ, la elaborarea i adoptarea ordonanelor i hotrrilor Guvernului, precum i la elaborarea actelor normative ale celorlalte autoriti cu asemenea atribuii. Dispoziiile acestui alineat necesit cteva precizri. Astfel, aceste norme privesc obligaia participanilor la procesul legislativ de a respecta normele de tehnic legislativ n cadrul exercitrii iniiativei legislative. ntr-o prim interpretare pare c obligativitatea ar viza doar exercitarea dreptului de iniiativ, ceea ce ar nsemna c deputaii, senatorii, Guvernul sau comitetul de iniiativ, instituit pentru formularea propunerii legislative populare, ar fi exonerai de o asemenea obligaie din momentul nregistrrii proiectului de lege sau a propunerii legislative. n opinia noastr, aceast obligaie nu nceteaz n momentul nregistrrii la una din Camere a proiectului de lege sau a propunerii legislative. Ea persist, fiind extins la toi cei care formuleaz amendamente, n virtutea faptului c dreptul de a face amendamente este un element component al dreptului de iniiativ legislativ. De asemenea, aceast obligaie revine i Preedintelui Romniei, care cu ocazia cererii adresate Parlamentului de a reexamina o lege, nainte de promulgare, n obieciile pe care le formuleaz trebuie s respecte normele de tehnic legislativ, cererea constituind ea nsi o modalitate subsidiar de exercitare a dreptului de iniiativ legislativ de ctre eful statului. De asemenea, Preedintele Romniei este supus acestor reguli de tehnic legislativ atunci cnd exercit dreptul constituional de a cere Parlamentului revizuirea Constituiei. n sfrit, de ndeplinirea acestei obligaii nu este scutit nici Curtea Constituional, atunci

63

cnd declar un text de lege neconstituional. n astfel de cazuri, Curtea Constituional trebuie s vegheze ca prin coninutul deciziei sale s nu afecteze arhitectura actului normativ i construcia acestuia, realizate cu respectarea normelor de tehnic legislativ. n mod firesc, normele de tehnic legislativ se cer a fi respectate la elaborarea i adoptarea ordonanelor, n aceleai condiii ca i la elaborarea i adoptarea legilor, precum i la emiterea hotrrilor normative ale Guvernului sau a actelor normative ale autoritilor administrative autonome. Cu toate acestea, atunci cnd este vorba de hotrri ale Guvernului i de acte normative ale autoritilor administrative autonome sunt necesare unele precizri. 1. Reguli specifice aplicabile n procesul elaborrii i adoptrii hotrrilor Guvernului. Art.1 alin.(2) al Legii nr.24/2000 prevede c actele normative se iniiaz, se elaboreaz, se adopt i se aplic n conformitate cu prevederile Constituiei Romniei, cu dispoziiile prezentei legi, precum i cu principiile ordinii de drept. n raport cu acest text, este necesar s artm c nu toate actele normative sunt reglementate de Constituie, nici de Legea nr.24/2000 i cu att mai puin de principiile ordinii de drept. Astfel de acte sunt, de exemplu, hotrrile Birourilor permanente ale celor dou Camere ale Parlamentului, a cror reglementare este prevzut de alte legi, actele normative ale diferitelor autoriti de reglementare etc. Mai mult, problema principiilor ordinii de drept ne-a dat o adevrat btaie de cap. Dac pn acum am auzit de principiile generale ale dreptului, de principiile fundamentale, de principiile unei ramuri de drept, cu problema principiilor ordinii de drept nu ne-a fost dat s ne confruntm pn acum i nici nu am ntlnit-o n vreo lucrare de referin. n ceea ce privete specificul elaborrii i adoptrii hotrrilor Guvernului, considerm c acesta rezid n respectarea, n plus, fa de cele artate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea i funcionarea Guvernului, a unor ordonane i a unor hotrri de Guvern care sunt izvoare formale ale Legisticii formale. Un exemplu edificator n aceast materie l constituie Hotrrea Guvernului nr.555/2001. Aceast hotrre este n vigoare, se aplic, i ntre ea i Legea nr.24/2000 exist un raport de complementaritate. Astfel, n ceea ce privete proiectele legi, ordonane i hotrri ale Guvernului, ea conine dispoziii (altele dect cele din lege) privind supunerea proiectelor de acte normative spre avizare Guvernului. n acest sens, art.4 al regulamentului, anex la H.G.nr.555/2001, stabilete c au dreptul s iniieze proiecte de acte normative Guvernului: a) ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale aflate n subordinea Guvernului, precum i autoritile administrative autonome; b) organele de specialitate ale administraiei publice centrale aflate n subordinea sau coordonarea ministerelor n a cror subordine sau coordonare se afl; c) prefecturile, consiliile judeene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureti - prin intermediul Ministerului Administraiei i Internelor. Dup cum se poate observa, de un asemenea drept nu beneficiaz o serie de autoriti ale administraiei publice, cum ar fi consiliile municipale, altele dect Consiliul General al Municipiului

64

Bucureti, consiliile locale oreneti sau comunale. Exercitarea de ctre acestea a dreptului de a iniia proiecte de acte normative n materii ce in de competena Guvernului se poate face indirect, pe calea recepionrii cererilor acestora de ctre Ministerul Administraiei i Internelor ori de ctre consiliul judeean n cadrul relaiilor de colaborare cu aceste autoriti ale administraiei publice locale. Specificul hotrrilor normative ale Guvernului rezid n faptul c ele sunt acte de organizare a executrii legilor. Din definiia stabilit de art.108 alin.(2) din Constituie se desprinde ideea c astfel de acte normative se emit secundum lege. Aceast nseamn c Guvernul nu poate emite o hotrre normativ dect dac exist o lege n vigoare, care necesit luarea unor msuri, la nivel de Guvern, pentru organizarea executrii acesteia. Pentru a se da expresie unei asemenea cerine constituionale, este necesar s se precizeze, de fiecare dat, n preambulul hotrrii Guvernului, temeiul legal al emiterii acesteia, respectiv textul din lege care abiliteaz Guvernul s emit o asemenea hotrre. Hotrrile normative emise de Guvern nu pot cuprinde norme juridice primare, aa cum se ntmpl n cazul legilor sau al ordonanelor. n cazul n care aceste hotrri cuprind norme juridice primare, emise n afara unei reglementri legale a respectivului domeniu al relaiilor sociale, se ncalc prevederile Legii fundamentale i se uzurpeaz monopolul legislativ al Parlamentului, monopol consacrat de art.61 alin.(1) din Constituia Romniei. Potrivit acestui text constituional, "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii." Acordarea unicitii puterii de legiferare Parlamentului exclude orice alt partajare de competen legislativ a Parlamentului cu alte autoriti statale, cu excepia cazurilor de delegare legislativ. Cu toate acestea, o serie de factori i condiii de guvernare fac ca anumite prevederi ale actelor normative, ale autoritilor publice, altele dect Parlamentul, s intre n domeniul rezervat legii, adic s cuprind reglementri juridice primare, n absena unei abilitri constituionale sau parlamentare. Astfel de nclcri ale prevederilor constituionale se nregistreaz, mai cu seam, n activitatea Guvernului, unde unele ordonane i hotrri au fost emise cu nclcarea prevederilor constituionale n materie. Cele mai dese nclcri se ntlnesc n cazul ordonanelor emise de Guvern n baza unor legi de abilitare. Aceste ordonane nu pot cuprinde norme care conin dispoziii ce in de domeniul legilor organice. Cu toate acestea, au existat cazuri n care prin ordonane emise n baza unei legi de abilitare au fost reglementate infraciuni, n pofida prevederilor Constituiei, care rezerv reglementarea infraciunilor, pedepselor i a regimului executrii acestora legii organice. 45 n astfel de cazuri, starea de legalitate este afectat doar parial i temporar, deoarece aceste ordonane sunt supuse controlului parlamentar, ocazie cu care sunt eliminate din cuprinsul lor dispoziiile neconstituionale. Totodat, intrarea n legalitate cu prilejul aprobrii ordonanei de ctre Parlament face ca infraciunea reglementat de ordonan s nu mai existe, ceea ce atrage exonerarea de rspundere a fptuitorului i angajarea rspunderii statului pentru daunele produse. Lucrurile se petrec n alt manier n cazul hotrrilor Guvernului care au ca obiect nclcarea monopolului legislativ al Parlamentului, ca urmare a emiterii unor reglementri juridice primare. Astfel

45

A se vedea n acest sens Codul fiscal, care a fost emis ca o lege ordinar, dei n cuprinsul su sunt reglementate infraciuni.
65

de cazuri se ntlnesc mai cu seam atunci cnd este vorba de punerea n aplicare a unor reglementri juridice anterioare Constituiei Romniei din 1991, reglementri care au ca obiect conferirea unor competene legislative Guvernului. Activitatea Guvernului de reglementare prin hotrri a unor contravenii sau de modificare ori completare a hotrrilor Consiliului de Minitri privitoare la stabilirea i sancionarea contraveniilor nu mai putea, dup 8 decembrie 1991 - data intrrii n vigoare a noii Constituii -, s aib ca obiect stabilirea unor reglementri juridice primare n acest domeniu. Aceast interdicie opereaz cu att mai mult cu ct contraveniile i sanciunile lor se situeaz n "anticamera penalului", domeniu rezervat legilor organice. Desigur, stabilirea contraveniilor nu intr n spaiul rezervat legilor organice, dar situarea n imediata apropiere a penalului nu ne d dreptul s o plasm n afara domeniului legii. n aceste condiii, credem c reglementarea contraveniilor se cere a fi fcut numai prin lege, intervenia Guvernului n acest domeniu fiind posibil numai pe calea delegrii legislative. n ceea ce privete competena consiliilor locale de a emite hotrri prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii, considerm c aceasta rezult din Legea administraiei publice locale i din Carta european a autonomiei locale, reglementri n virtutea crora exercitarea autonomiei locale de ctre colectivitile locale presupune i dreptul acestora de a sanciona faptele potrivnice regulilor stabilite n cadrul unitilor administrativ-teritoriale. Astfel, potrivit art.20 alin.(2) lit.t) al Legii administraiei publice locale, consiliile locale asigur aprarea ordinii publice, respectarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor, ceea ce presupune i dreptul acestora - n absena unei restricii legale exprese - de a reglementa unele contravenii la aceste norme i de a stabili sanciunile juridice corespunztoare. 2. Elemente specifice procesului de emitere a ordinelor, instruciunilor i a celorlalte acte normative ale conductorilor autoritilor publice ale administraiei ministeriale i extraministeriale. Normele de tehnic legislativ oblig conductorii ministerelor i ai altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau ai autoritilor administrative autonome s emit ordine, instruciuni i alte acte normative cu respectarea normelor ierarhic superioare, a sferei de reglementare i a termenelor de emitere prevzute de actele superioare. a) Respectarea normelor ierarhic superioare n activitatea de emitere a actelor cu caracter normativ de ctre conductorii ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau de ctre autoritile administrative autonome este supus unei duble restricii. Astfel, actele normative emise n executarea unui act normativ privesc punerea n executare a unei legi, a unei hotrri sau a unei ordonane a Guvernului. Cu alte cuvinte, un act normativ de acest gen se emite doar n executarea unei legi, a unei ordonane ori a unei hotrri a Guvernului i n baza unei indicaii n acest sens, cuprins n lege, ordonan sau n hotrrea Guvernului, dup caz. Un alt aspect, deosebit de important n emiterea unor astfel de acte juridice, are n vedere faptul c ele nu pot fi adoptate cu nclcarea competenei materiale a organului emitent. n cazul n care se nate un

66

conflict de competen ntre dou sau mai multe autoriti publice care se consider competente s emit un astfel de act normativ, acesta se soluioneaz de Guvern, n lipsa unei dispoziii exprese cuprins n lege sau ordonan. Guvernul, n cazul conflictelor pozitive de competen aprute ntre dou sau mai multe autoriti publice, poate desemna una dintre acestea sau mai multe, pentru a emite actul normativ controversat. De asemenea, n cazul conflictelor negative de competen, dac legea nu stabilete altfel, Guvernul, n virtutea funciei sale de conducere a administraiei publice, poate impune aceast sarcin unuia sau altuia din organele care-i neag reciproc competena, dup cum poate s le desemneze pe amndou s elaboreze actul normativ cerut de lege, ordonan sau hotrre a Guvernului. Normele de tehnic legislativ cer ca n formula introductiv a acestor acte s se indice expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz, precum i celelalte temeiuri juridice. b) Respectarea sferei de reglementare n activitatea de emitere a actelor care provin de la administraia ministerial i extraministerial are n vedere concordana dintre ordine, instruciuni i alte asemenea acte emise de conductorii ministerelor i ai celorlalte autoriti ale administraiei publice ori de ctre autoritile administrative autonome cu actele normative ierarhice care le ordon. Aceste acte emise n baza unei legi, ordonane sau hotrri a Guvernului trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea crora au fost emise i nu pot conine soluii contrare acestora. n toate cazurile, aceste acte nu pot cuprinde norme juridice primare i nu pot contraveni nici unei norme cuprinse ntr-un act normativ ierarhic superior. Utilitatea lor se justific numai n msura n care ele expliciteaz elementele de ordin tehnic cuprinse n actul de baz ori conin precizri, instruciuni sau norme metodologice utile procesului de transpunere unitar n via a prevederilor legale. c) Respectarea termenelor de emitere prevzute de actele normative superioare este o condiie a eficienei administraiei publice. De aceea, ordinele i instruciunile urmeaz a se elabora n termenul prevzut de actul superior sau, dup caz, ntr-un termen util care s fac posibil aducerea lor la ndeplinire. 3. Respectarea normelor de tehnic legislativ n cadrul autonomiei locale Autoritile administraiei publice locale sunt organe reprezentative ale colectivitilor locale care au dreptul i capacitatea efectiv de a soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice 46 . n virtutea Cartei europene a autonomiei locale, ntinderea autonomiei locale este limitat de competenele de baz ale autoritilor administraiei publice locale prevzute de Constituie sau de lege. Aceast dispoziie a Crii europene este preluat de Legea privind normele de tehnic legislativ pentru redactarea actelor normative, care, n art.78, precizeaz: "Actele normative ale autoritilor administraiei publice locale se adopt ori se emit pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii legale." Din compararea acestui text cu dispoziiile Cartei europene a autonomiei locale reiese c acesta se afl ntr-o vdit antinomie cu dispoziiile art.4 alin.2 ale acestui act normativ european. Potrivit Cartei,
46

A se vedea n acest sens, art.3 alin.1 din Carta european a autonomiei locale, ratificat de Romnia prin Legea nr.199/1997, publicat n M.Of.nr.331 din 26 noiembrie 1997.
67

autoritilor administraiei publice locale le este recunoscut, n cadrul legii, capacitatea deplin de a-i exercita iniiativa n toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competenelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autoriti. Coliziunea dintre lege i Carta european a autonomiei locale vizeaz libera iniiativ a autoritilor administraiei publice locale n domenii care nu sunt atribuite altor autoriti publice. n opinia noastr, astfel de domenii exist, unul dintre acestea fiind chiar cel la care ne-am referit deja, i anume cel referitor la posibilitatea autoritilor administraiei publice locale de a stabili contravenii i sanciuni specifice activitilor locale, prin acte normative proprii, n domeniile n care acestea nu sunt reglementate prin acte normative de nivel superior. Pentru eliminarea acestei antinomii, este necesar s se recurg la prevederile art.20 din Constituia Romniei, n virtutea crora, dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile. Actele normative emise de autoritile administraiei publice locale sunt hotrrile consiliilor locale i dispoziiile primarului. Legea privind normele de tehnic legislativ introduce n categoria actelor normative adoptate de autoritile administraiei publice locale i ordinele prefectului [a se vedea art.79 alin.(2), ceea ce, n opinia noastr, reprezint o eroare care izvorte dintr-o greit percepie a administraiei publice locale]. Astfel, prefectul, dei este tratat de Constituie n cadrul seciunii privitoare la administraia public local, el nu este o autoritate a acestei administraii, fiind, aa cum l definete art.123 alin.(2) din Constituie, "reprezentantul Guvernului pe plan local", prevedere care se regsete i n Legea nr.215/2001. n aceste condiii nici actele sale nu sunt acte ale administraiei publice locale, ci ale celei statale, reprezentat pe plan local de prefect. Aceste acte urmeaz a fi emise n baza legii i cu respectarea dispoziiilor actelor normative superioare. Actele normative ale autoritilor administraiei publice locale nu se emit, n mod necesar, pentru punerea n aplicare a unui act normativ de ordin superior, ci i pentru reglementarea unor activiti cu specific local, pentru soluionarea unor probleme strict locale, care nu-i gsesc o reglementare corespunztoare la nivelul legii ori al altui act normativ emis de o autoritate statal. De aceea, n opinia noastr, reglementrile cuprinse ntr-un act normativ al autoritilor administraiei publice locale nu trebuie s se abat, sub nici o form, de la reglementrile constituionale i nici de la celelalte prevederi ale legilor, ordonanelor, hotrrilor Guvernului, inclusiv ale actelor emise de administraia ministerial i de cea extraministerial ori ale ordinelor normative emise de prefeci. n plan strict local, hotrrile consiliilor judeene se cer a fi respectate n cazul realizrii unor obiective care urmresc prestarea unor servicii publice de interes judeean i de care profit locuitorii unitii administrativ-teritoriale n cauz. n arhitectura actelor emise de autoritile administraiei publice locale trebuie s fie prezent formula introductiv, care trebuie s cuprind temeiurile juridice (autoritatea emitent, denumirea generic a actului, n funcie de natura sa juridic, precum i temeiurile juridice de baz i n executarea crora actul a fost emis), inclusiv temeiul legal din Legea administraiei publice locale nr.215/2001.

68

n sfrit, actele normative ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea intrrii lor n vigoare, se cer a fi aduse la cunotina public, n condiiile Legii administraiei publice locale, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj. Teme de control: 1. Elemente specifice procesului de emitere a ordinelor, instruciunilor i a celorlalte acte normative ale conductorilor autoritilor publice ale administraiei ministeriale 2. Comentai necesitatea aplicrii normelor de tehnic legislativ n cadrul autonomiei locale Bibliografie de referin Obligatorie - Ioan Vida, Legistic formal, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007 Opional - Carta european a autonomiei locale, ratificat de Romnia prin Legea nr.199/1997, publicat n M.Of.nr.331 din 26 noiembrie 1997

69