Temario Administrativos Junta de Andalucía CCOO

TEMARIO DE ADMINISTRATIVOS
TEMARIO
ADMINISTRATIVOS
Federacin de Sanidad de Andaluca
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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO NDICE 1.- INTRODUCCIN 2.- MBITO DE APLICACIN Y PRINCIPIOS GENERALES: 2.1.- Objeto de la Ley. 2.2.- mbito de aplicacin. 2.3.- Principios generales: 3.- PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA 4.- ABSTENCIN Y RECUSACIN 5.- LOS INTERESADOS 6.- DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS 6.1.- Derechos y obligaciones de los administrados 6.2.-Obligacin de resolver de la Administracin Pblica. El silencio administrativo 6.3.- Trminos y Plazos. 7.- DISPOSICIONES DE LA ADMINISTRACIN. 7.1.- Jerarqua y competencias. 7.2.- El acto administrativo. 7.2.1- Concepto. Clases. Elementos del acto administrativo. 7.2.2.-Requisitos de los actos administrativos. 7.2.3. Eficacia de los actos. 7.2.4. Notificacin del acto administrativo. 7.2.5- La invalidez del acto administrativo: nulidad y anulabilidad. 8.- FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 8.1.- Iniciacin 8.2.- Instruccin del procedimiento 8.3.- Finalizacin del Procedimiento 8.4. Ejecucin
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9.- REVISIN DE LOS ACTOS EN VA ADMINISTRATIVA 9.1.- La Revisin de Oficio. 9.2.- Los recursos administrativos 9.2.1. El recurso de alzada 9.2.2. Recurso potestativo reposicin 9.2.3. Recurso extraordinario revisin 10.- LA POTESTAD SANCIONADORA. 10.1.- Principios. 10.2.- El procedimiento sancionador.
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1.- INTRODUCCIN
En primer lugar hemos de sealar que el opositor debe completar el presente texto con la lectura completa de las leyes: 1. Ley 30/92 de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. 2. Ley 4/99 de 13 de enero, de Reforma de la Ley (anterior). 3. Ley 6/97 de 14 abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado. Se entiende por procedimiento el modo de proceder, esto es de obrar. Aplicndolo al Derecho Pblico es un modo de produccin de los actos administrativos que se caracteriza por el hecho de que sus efectos jurdicos estn relacionados causalmente entre s. Los procedimientos de la Administracin Pblica se diferencian por sus distintos fines (judicial, legislativo, administrativo,...). Se habla de Procedimiento Administrativo al referirse al procedimiento cuya funcin es la administrativa. El profesor Garca de Enterra, lo define como el cauce formal de la serie de actos en que concreta la actuacin administrativa para la realizacin del fin. La Ley 30/92 de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (en adelante LRJPAC), vino a sustituir a la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, buscando una nueva regulacin adaptada a los principios constitucionales y a la nueva organizacin territorial del Estado. Sin embargo, la aplicacin de la Ley 30/92 suscit problemas que justificaron su reforma a travs de la Ley 4/99 de 13 de enero.
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Esta nueva Ley tiene como objetivo modificar los aspectos ms problemticos de la Ley 30/92, fundamentalmente: - La regulacin del silencio administrativo, - El sistema de revisin de actos, - La responsabilidad patrimonial y - La regulacin de la suspensin del acto administrativo. El principio que inspira esta reforma es el de que la Administracin Pblica debe servir con objetividad los intereses generales desde la clarificacin y simplificacin de normas.
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2.- MBITO DE APLICACIN Y PRINCIPIOS GENERALES: 2.1.- Objeto de la Ley. La LRJPAC establece y regula las bases del rgimen jurdico y del procedimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas. El rgimen jurdico comprende tanto la regulacin de la naturaleza propia de las administraciones como los efectos de su forma de funcionamiento. La LRJPAC se divide en tres grandes partes: 1. El rgimen jurdico, 2. El procedimiento administrativo y 3. El sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas. As mismo, la LRJPAC establece un sistema de actuacin comn de las Administraciones como reflejo de lo dispuesto en la Constitucin de 1978 que determina un trato comn del ciudadano ante todas las Administraciones Publicas. 2.2.- mbito de aplicacin. Queda recogido en el art. 2 de la LRJPAC. En este art. se seala que se entiende por Administraciones Pblicas: La Administracin General del Estado, Las Administraciones de las CC.AA. y Las Entidades que integran la Administracin Local.
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La LRJPAC se aplica tambin a aquellas Entidades de Derecho Pblico como personalidad jurdica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de la Administraciones Pblicas, en cuanto ejercen potestades administrativas. Esto se refiere a Entidades Pblicas que operan tambin en el sector privado y que en su actividad privada se someten a lo que dispongan sus normas de creacin.
2.3.- Principios generales: Los principios generales de actuacin de las Administraciones Pblicas quedan recogidos en el art. 3 de la LRJPAC, segn el cual las Administraciiones: 1. Sirven con objetividad los intereses generales y actan de acuerdo con los principios de y eficacia, jerarqua, con descentralizacin, desconcentracin coordinacin,
sometimiento pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho. Los principios de descentralizacin y desconcentracin implican la distribucin horizontal o territorial de los actos administrativos y la distribucin en funcin de los temas de que tratan. La reforma del ao 99 (Ley 4/99) aade tambin como principios fundamentales, los del respeto a la buena fe y confianza legtima (de los ciudadanos con respecto a la actuacin la Administracin). 2. La Administraciones Pblicas se rigen por el principio de cooperacin y colaboracin, y en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
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Las relaciones entre las Administraciones Pblicas quedan reguladas en el Ttulo I de la LRJPAC, que recoge cules son los principios que deben regir estas relaciones, contempla cules son los rganos de cooperacin, regula los convenios de colaboracin y regula as mismo, los planes y programas conjuntos de las diferentes Administraciones El criterio de eficiencia antes mencionado implica obtener resultados ptimos con los menores recursos posibles.
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3.- PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIA: La LRJPAC se refiere en su Ttulo II al funcionamiento interno de las diferentes Administraciones, explicando que corresponde a cada Administracin Pblica delimitar las unidades administrativas que configuran los rganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organizacin (art. 11, 1). La creacin de rganos administrativos exige a la Administracin que lo crea la determinacin y delimitacin de sus funciones y competencias y la integracin en la Administracin (dependencia jerrquica) y dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha. En todo caso se prohbe la creacin de rganos que dupliquen otros ya existentes. Estos contenidos se pueden ampliar con la lectura de la Ley 6/97 de 14 de abril, de Organizacin y funcionamiento de la Administracin General del Estado. Ms especficamente se puede completar con el R. D. 809/2000 de 19 de mayo por el que se establece la Estructura Orgnica Bsica del Ministerio de Sanidad y Consumo. Citemos, por ltimo, el R. D. 1893/96 de 2 de agosto de estructura Orgnica Bsica del Ministerio de Sanidad y Consumo, de su Organismos Autnomos y del Instituto Nacional de la Salud (cuyo art. 10 se refiere especficamente a la organizacin del INSALUD). Respecto de la competencia la LRJPAC establece que esta es irrenunciable y se ejerce por los rganos administrativos que la tengan atribuida, excepto en los casos de delegacin o avocacin. Se entiende por delegacin la accin por la cual un rgano superior transfiere la realizacin de una accin a un rgano jerrquicamente dependiente o no. La avocacin es la accin inversa, por la que el rgano superior recibe nuevamente la competencia que estaba delegada.
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Sin embargo, no se consideran alteracin de la titularidad de la competencia la delegacin de la firma, la mera encomienda de gestin o la suplencia. No pueden delegarse las siguientes competencias: Las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nacin, Cortes Generales y Presidencia de los Consejos de Gobierno y Asambleas Legislativas de las CC.AA. Adopcin de disposiciones de carcter general. Resolucin de recursos en los rganos que hayan dictado los actos objeto del recurso. Otras materias que se determine por norma con rango de Ley.
Las delegaciones no sern efectivas hasta ser publicadas en el B.O.E. o en los correspondientes al mbito de actuacin del rgano delegante. Los rganos administrativos pueden encomendar la gestin de
determinadas actividades de carcter material, tcnico o de servicios, que sean de su competencia, a otros rganos o entidades de la misma o distinta Administracin en aras a una mayor eficacia o cuando carezcan de los medios apropiados para realizar esas funciones. En el Captulo I, se regulan tambin la delegacin de firma, la suplencia, la coordinacin de competencias, las comunicaciones entre rganos, las decisiones sobre competencias y las instrucciones y rdenes de servicio. El Captulo II , de los rganos colegiados, se regulan los requisitos para constituir dichos rganos, as como sus normas de funcionamiento (en directa relacin con la citada Ley 6/97). De esta manera, se desarrollan en la LRJPAC los aspectos referidos al Rgimen Jurdico de los rganos colegiados, Presidente, miembros, Secretario, convocatorias y sesiones y actas.
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4.- ABSTENCIN Y RECUSACIN: La abstencin (regulada en el art. 28 de la LRJPAC) es la inhibicin de la intervencin en el procedimiento administrativo de aquellas personas al servicio de las Administraciones Pblicas, en las que concurra alguna de estas situaciones o circunstancias: Tener inters personal en el asunto. Tener un parentesco de consanguinidad o afinidad con cualquiera de los interesados en el procedimiento. Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguno de los interesados en el procedimiento. Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento. Tener alguna relacin de servicio con alguno de los interesados. Todo lo anterior se refiere a inters, amistad,.... tanto con interesados en el procedimiento, ya sean personas fsicas como jurdicas, cuanto con los objetos del procedimiento. La no abstencin implica responsabilidad, pero no implica
necesariamente la invalidez del acto. Esto solo sucede en casos extremos, tales como voto decisorio, etc... La recusacin (regulada en el art. 29 de la LRJPAC ) es el acto por el cual un interesado cualquiera en el procedimiento pide la no intervencin de determinado miembro de la Administracin Pblica en el que considere que concurren causas de abstencin y que no se ha inhibido previamente por su propia decisin.
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Es importante hacer notar que la recusacin paraliza el procedimiento, y debe resolverse de forma motivada. Tanto la abstencin como la recusacin garantizan el principio de objetividad que debe presidir la actuacin administrativa.
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5.- LOS INTERESADOS: Aunque el Derecho Civil diferencia capacidad jurdica (referida a la capacidad para ser titular y adquirir, modificar o extinguir, derechos y deberes) y capacidad de obrar (que es el ejercicio prctico de esos derechos y deberes), el procedimiento administrativo los hace en la prctica coincidentes. Ante las Administraciiones Pblicas todas las personas tienen capacidad de obrar, incluso los menores an sin la asistencia de sus tutores, para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses, con la nica excepcin de los menores incapacitados. Se consideran interesados en un procedimiento administrativo (art. 31): Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos, tanto individuales o colectivos. Los que sin haberlo iniciado, tengan derechos que puedan resultar afectados, incluso aunque no se personen. dem que el anterior y se personen en el procedimiento.
Las asociaciones y organizaciones sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la Ley reconozca. La LRJPAC, protege as los derechos e intereses de todos aquellos que puedan resultar afectados en el procedimiento administrativo. Segn varias sentencias del Tribunal Supremo, el inters legtimo equivale a una titularidad potencial de una posicin de ventaja o de una utilidad jurdica por parte de quien ejerce la pretensin y tal inters se materializara de prosperar esta. Por consiguiente, la anulacin del acto que se recurra producira de forma inmediata un efecto positivo o negativo.
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Los interesados pueden actuar por medio de representante, que podr ser cualquier persona con capacidad de obrar. La representacin deber acreditarse por cualquier medio vlido en Derecho o mediante declaracin en comparecencia personal del interesado, para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos. Para actos de mero trmite se presume la representacin. Cuando hay una pluralidad de interesados, las actuaciones se efectuarn con el representante que expresamente se haya sealado o con el primer firmante del escrito, salvo expresa renuncia.
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6.- DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: 6.1.- Derechos y obligaciones de los administrados: La LRJPAC, fiel a su principio fundamental de situar al ciudadano como eje fundamental de su actividad, regula en el art. 35 una serie de derechos prioritarios de los administrados. As, seala que el ciudadano en sus relaciones con la Administracin, tiene derecho a: a) Conocer en cualquier momento el estado de tramitacin de los procedimientos en que resulte interesado y obtener copia de los documentos contenidos en ellos. b) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Pblicas bajo cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos. c) Obtener copia sellada de los documentos que presente. d) Utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma. Esto queda regulado en el art. 36 de la LRJPAC. e) Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia. f) No presentar documentos no exigidos por las normas del procedimiento o que ya se encuentran en poder de la Administracin g) Obtener informacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos de las actuaciones o solicitudes que se proponga realizar. h) Acceso a los registros y archivos de las Administraciones Pblicas, en los trminos previstos en la Constitucin y en las Leyes. El art. 37 de la LRJPAC recoge y regula este derecho. i) Ser tratado con respeto y deferencia.
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j) Exigir responsabilidades de las Administraciones Pblicas, cuando as corresponda legalmente. La LRJPAC seala tambin en su art. 39, la obligacin de colaboracin de los ciudadanos con la Administracin Pblica. Los derechos y obligaciones ms especficamente en relacin con el INSALUD se recogen en la Carta de Derechos y Deberes de los Usuarios del INSALUD.
6.2.-
Obligacin de resolver de la Administracin Pblica. El silencio administrativo El art. 42 de la LRJPAC, seala expresamente que la Administracin
est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos (salvo aquellos que terminen por pacto o convenio) y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin. En los casos de prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud o desaparicin del objeto, la resolucin consistir en la declaracin de dicha circunstancia. La original Ley 30/92, sealaba en estos casos la posibilidad de no resolucin. La reforma del 99, recoge expresamente esta obligacin de resolucin y declaracin de la misma. El plazo mximo en el que debe notificarse resolucin expresa ser el fijado en la norma reguladora del procedimiento y no podr exceder de seis meses, salvo que se establezca un plazo mayor en una norma con rango de Ley. Si la norma reguladora no fija el plazo mximo, este ser de tres meses.
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Las Administraciones deben publicar y mantener actualizadas las relaciones de procedimientos, con indicacin de los plazos mximos, y de los efectos que produzca el silencio administrativo. La LRJPAC obliga a las Administraciones, a informar a los interesados del plazo mximo establecido para la resolucin y notificacin de los procedimientos. Esta obligacin se materializa en la remisin de una comunicacin al ciudadano en la que consta esta informacin. (Ver Orden de 14 de abril de 1999 del M.A.P. en la que se establecen los criterios para la emisin de esta comunicacin). El plazo mximo para resolver un procedimiento puede interrumpirse cuando: Se requiera a algn interesado para la subsanacin de defectos o la aportacin de documentos Deba pronunciarse previamente un rgano de las Comunidades Europeas Deban solicitarse informes a otro rgano administrativo Deban realizarse pruebas tcnicas Se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o convenio El plazo mximo de resolucin y notificacin puede ser ampliado excepcionalmente, siempre que se haga de forma motivada. La LRJPAC responsabiliza directamente al personal al servicio de las Administraciones Pblicas que instruye y resuelve los procedimientos, del cumplimiento de esta obligacin de dictar resolucin expresa en plazo, y as seala que el incumplimiento de esta obligacin da lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.
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Pese a que la silencio administrativo. LRJPAC. Cabe distinguir entre silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado y aquellos que fueron iniciados de oficio. En el primer caso, procedimientos iniciados por el administrado, la LRJPAC seala que los interesados podrn entender estimadas sus solicitudes por silencio administrativo en todos los casos salvo en los siguientes supuestos en que se considera negativo y tiene un efecto desestima torio: Los procedimientos de ejercicio del derecho de peticin. Aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia la transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al dominio pblico. Procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones. Ley obliga, como hemos visto, a resolver, dada la Este queda regulado en los arts. 43 y 44 de la
frecuente lentitud del funcionamiento de la Administracin a veces se produce
En cualquier caso, el vencimiento del plazo mximo sin notificacin de resolucin, tanto si se considera silencio administrativo positivo como si es negativo, no implica que la Administracin no deba dictar resolucin. En caso de estimacin por silencio administrativo, la resolucin posterior, solo podr ser confirmatoria. En los casos de desestimacin la resolucin posterior no vincula a la Administracin con el sentido del silencio. Es importante sealar que el recurso de alzada interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo, se entender estimado si
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llegado el plazo de resolucin de este recurso el rgano competente tampoco resolviera y notificara. El interesado puede acreditar el acto presunto mediante todos los medios de prueba admisibles en Derecho, incluida la posibilidad de solicitar una certificacin. Por el contrario en los procedimientos iniciados de oficio, el silencio administrativo tendr diferentes consideraciones: En aquellos casos, en que
del procedimiento pudiera derivarse el reconocimiento o la constitucin de derechos, el silencio administrativo es negativo. silencio administrativo En los procedimientos en produce la caducidad del que la Administracin ejerce potestades sancionadoras, el procedimiento y el archivo de las actuaciones. Debe tenerse en cuenta, que el silencio administrativo negativo debe entenderse como desestimacin y permite por lo tanto al interesado presentar el correspondiente recurso. Respecto a los medios con que el ciudadano se puede comunicar con la Administracin, LRJPAC dice que las Administraciones Pblicas impulsarn el uso de medios y tcnicas electrnicos, informticos y telemticos para el ejercicio de sus competencias (con las limitaciones que impongan la Constitucin y las leyes) y que cuando sea posible el administrado podr comunicarse por estos mismos medios con la Administracin Estos medios debern ser previamente aprobados por el competente y publicadas sus caractersticas.
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Los documentos emitidos por la Administracin gozarn de validez y eficacia, cualquiera que sea su soporte, siempre que queda garantizada su autenticidad, integridad y conservacin y en su caso su recepcin por el interesado. Respecto a la validez y eficacia de las copias, cada Administracin, determinar mediante Reglamento, los rganos que tengan competencias para expedir copias autnticas de documentos pblicos o privados (es decir, para autenticar o compulsar). Son documentos pblicos los vlidamente emitidos por la Administracin Los documentos a presentar por el interesado no tienen por qu estar autenticados, excepto si as lo determina la norma concreta de procedimiento. Las copias no autenticadas o copias simples, tienen validez, pero solo en ese procedimiento (a diferencia de las autenticadas que tienen validez general).
6.3.- Trminos y Plazos. Los trminos (que se refieren a fechas concretas en las que se producir algo) y los plazos (que se refieren a periodos de tiempo desde un inicio) son de obligado cumplimiento, tanto para el administrado cuanto para la Administracin Los distintos plazos, de los que se ha hablado, as como de los que se hablar ms adelante, deben computarse de la siguiente forma: entiende que son hbiles. Si en meses o ao, se computan a partir del da siguiente al de la notificacin o Si el plazo es en das, se
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publicacin del acto, o desde el siguiente al silencio administrativo positivo o negativo. siguiente. La Administracin, puede ampliar los plazos (salvo norma en contra), tanto de oficio como a peticin de interesado, cuando concurran circunstancias que lo aconsejen y no se perjudique por ello a terceros. La ampliacin mxima ser de un 50% del plazo normal. Esta ampliacin se hace de oficio cuando se precisen trmites a cumplimentar en el extranjero. Tanto la peticin de ampliacin como la resolucin de esa peticin, deben hacerse dentro del plazo ordinario (aspecto modificado por la Ley 4/99). Es decir, nunca se puede ampliar un plazo vencido. Igualmente la Administracin, puede reducir a la mitad los plazos (salvo norma en contra), tanto de oficio como a peticin de interesado (pero siempre de forma motivada), cuando concurran circunstancias de inters pblico que lo aconsejen. La reduccin ser del 50% y no afectar a los plazos de presentacin de solicitudes ni de recurso. No cabe recurso contra las resoluciones tanto de ampliacin, como de trmite de urgencia. Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, se prorroga hasta el primer da hbil
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7.- DISPOSICIONES DE LA ADMINISTRACIN. 7.1.- Jerarqua y competencias. Las disposiciones administrativas no podrn: Vulnerar la Constitucin ni las Leyes (Principio de Legalidad) Regular materias que la Constitucin reserva para la Cortes o los Estatutos de Autonoma para sus Cmaras Legislativas (Principio de Reserva de Ley). Vulnerar disposiciones administrativas de rango superior (Principio de Jerarqua Normativa). Adems, las disposiciones adtvas., respetarn el orden de jerarqua establecido por las leyes. Esto es consecuencia del art. 9 de la Constitucin (Principio de Jerarqua Normativa). Las Leyes existentes, por orden jerrquico son: 1. La Constitucin Espaola. 2. Las Leyes Orgnicas (de las Cortes o de las Asambleas Legislativas de las CC.AA.). Se diferencias de las ordinarias en que desarrollan aspectos reservadas para ellas en la Constitucin y por exigir para su aprobacin mayora cualificada. 3. Las Leyes Ordinarias (de las Cortes o de las Asambleas Legislativas de las CC.AA.). 4. Los Decretos-Ley (se llaman Real Decreto Ley) dictadas por el Gobierno y elevadas a Ley por el Parlamento. Son Decretos con fuerza de Ley que se aprueban en caso de necesidad o
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urgencia, pero que deben ser corroborados por el Congreso en un plazo de 20 das, en cuyo caso se convierten en Ley. No puede haber Decretos sobre ciertas materias (estado de excepcin, Estatutos de las CC.AA.,...). 5. Los Decretos-Legislativos (Real Decreto Legislativo) dictadas por el Gobierno. Son Decretos mediante los cuales el Gobierno aprueba una Ley. Aunque no es competencia del Gobierno aprobar leyes, puede hacerlo en este caso porque el Real Decreto Legislativo est autorizado por una Ley anterior para hacerlo as. Los Reales Decretos Legislativos son los Textos Refundidos (por ejemplo la Ley de Contratos del Estado) o los Textos Articulados (por ejemplo la Ley de Bases del Rgimen Local). 6. Las rdenes, dictadas por los Ministros o por las Comisiones Delegadas del Gobierno, as como las rdenes de las Consejeras de las CC.AA. La Leyes son normas de rango superior y tienen su origen en las Cortes o las Asambleas Legislativas. Los Decretos en el Gobierno. Los Reglamentos son un tipo de Decreto y siempre deben estar sometidos a una Ley que es la que reglamentan. (En la actualidad) No puede haber Reglamento sin Ley. Podemos clasificar los reglamentos de la siguiente forma: 1) Por su relacin con la Ley que reglamentan: a) Independientes o extra legem. Regulan materias sin una Ley anterior, pero solo existen los previos a la Constitucin. No se pueden crear en la actualidad, excepto sobre ciertas materias que no tienen reserva de Ley. b) Ejecutivos, o de desarrollo, o secundum legem. Desarrollan una Ley.
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2) Por razn de materia: a) b) Administrativos o internos. No hay reserva de Jurdicos o externos. Con reserva de Ley y Ley. Pueden ser Independientes o Ejecutivos. dictados solo por el Consejo de Ministros. Son Reglamentos Ejecutivos. 3) Por su origen (segn el rgano que lo dicta): a) i) Estatales. Reales decretos ii) Decretos iii) rdenes Ministeriales b) i) c) i) De las CC.AA. Decretos De los Entes Locales. Ordenanzas (dictadas por el Pleno) ii) Bandos (dictados por el Alcalde). Para que tengan efectos jurdicos, las disposiciones administrativas tienen que publicarse en el Diario Oficial correspondiente, mientras tanto carece de validez, eficacia y fuerza de obligar. Una disposicin no puede derogar otra de carcter general, incluso si esta fuese de inferior rango. 7.2.- El acto administrativo. 7.2.1- Concepto. Clases. Elementos del acto administrativo. El acto administrativo es una declaracin de voluntad que procede de un rgano administrativo de una Administracin Pblica y que no se refiere a la potestad reglamentaria. ii) rdenes
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No son actos administrativos: Los Reglamentos ni los Contratos del Estado. Tampoco los son los actos de ejecucin material, ni los sometidos al derecho privado civil u laboral, ni los actos polticos del Gobierno. Hay numerosos tipos de actos administrativos: 1) Por la potestad que se ejercita al dictarlo: a) Reglado. Sus elementos vienen predeterminados por el orden jurdico. b) Discrecional. Alguno de sus elementos no est especificado por el ordenamiento y debe motivarse (art. 54 de LRJPAC). 2) Por su lugar en el expediente administrativo. a) Definitivo. Decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendo fin al mismo. Se puede recurrir como corresponde a un acto administrativo final. b) De trmite. Prepara la decisin final. Se puede recurrir si impide continuar el procedimiento o produce indefensin (art. 109 de la LRJPAC) 3) Por su contenido: a) Favorable. Ampla la esfera jurdica del destinatario. b) De gravamen. Restringe la esfera jurdica del interesado. 4) Por los rganos de los que emana a) Simple. Cuando el acto procede de un solo rgano administrativo. b) Complejo. Cuando el acto procede de varios rganos administrativos. 5) Por la extensin de sus efectos: a) Singular. Su destinatario es una sola persona. b) General. Su destinatario es una pluralidad de personal. 6) Por la posibilidad de recurso contencioso administrativo ante los tribunales y juzgados:
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a) Impugnable. Pone fin a la va administrativa. b) No impugnable. 7) Por los efectos jurdicos de su contenido: a) Negocial. Sus efectos se derivan de la voluntad del rgano que lo dicta. b) No negocial. Sus efectos se derivan directamente de la Ley. 8) Por el modo de exteriorizarse: a) Expreso. b) Presunto. Cuando se produce silencio administrativo.
Podemos analizar tambin cules son los elementos del acto administrativo. As, podemos hablar de: Elemento subjetivo: se refiere al rgano que emite el acto. La LRJPAC seala en su art. 53 que el rgano administrativo que dicte el acto ser el que tenga la competencia atribuida para ello, y se ajustar al procedimiento establecido. Elemento objetivo: referido al contenido. El mismo art. 53 sealado anteriormente, habla de este elemento objetivo sealando que el contenido se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico y ser determinado y adecuado al fin del acto. Elemento formal: referido al procedimiento de elaboracin del acto y a su publicidad Elemento final: referido al fin que persigue el acto.
7.2.2.-Requisitos de los actos administrativos. Uno de los requisitos fundamentales del acto administrativo, es la motivacin. La exigencia de motivar determinados actos responde a la
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necesidad de que el administrado conozca el por qu de la actuacin administrativa, y no se sienta indefenso ante la misma. La LRJPAC en su art.54 seala que sern necesariamente motivados los siguientes actos: Los que limiten derechos e intereses legtimos Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de arbitraje. Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos Los acuerdos de suspensin de actos Los acuerdos de tramitacin de urgencia o ampliacin de plazos (ver tambin art. 42) Los dictados en ejercicio de potestades discrecionales Los que pongan fin a procedimientos selectivos de acuerdo con las normas que regulen las convocatorias. La jurisprudencia seala que la falta de motivacin es causa de nulidad del acto administrativo. En cuanto a la forma de los actos administrativos, la regla general es que stos se produzcan por escrito, aunque cuando la naturaleza del acto lo permita puede ser vlida otra forma de expresin (p. ej. La verbal), siempre que quede constancia por escrito del acto.
7.2.3. Eficacia de los actos. Lo normal es que la eficacia sea inmediata y por lo tanto que el acto administrativo sea vlido y tenga efectos desde la fecha en que se dicte. Hay, sin embargo, excepciones, y as podemos hablar de eficacia demorada y eficacia retroactiva. La eficacia del acto puede ser demorada cuando:
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As lo exija el contenido del acto La eficacia est supeditada a la notificacin, publicacin, o aprobacin por un rgano superior del acto.
La eficacia puede ser retroactiva cuando el acto: Se dicta en sustitucin de otros anulables Produce efectos favorables en el interesado. En este caso la eficacia retroactiva se dar siempre que los supuestos de hecho ya existieran en la fecha a la que se retrotrae la eficacia del acto, y que no se lesionen derechos de otras personas.
7.2.4. Notificacin del acto administrativo. Directamente relacionado con la eficacia est el tema de la notificacin. Ya hemos visto al hablar de la eficacia demorada, que sta quedaba supeditada a la notificacin del acto, esto garantiza el principio de seguridad jurdica y evita la indefensin del administrado. El art. 58 de la LRJPAC seala que se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. La notificacin debe ser cursada en el plazo de 10 das y deber contener el texto ntegro de la resolucin, con la indicacin de si es o no definitivo en va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, el rgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo. Aquellas notificaciones que, conteniendo el texto ntegro del acto, omitiesen algn otro requisito, surtirn efecto a partir del momento en que el interesado inicie actuaciones que impliquen el conocimiento del contenido del acto o interpongan el recurso que proceda.
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La notificacin se practicar (art. 59) por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin por el interesado o su representante, de la fecha, identidad y contenido del acto. Si la notificacin se practica en el domicilio del interesado, podr hacerse cargo de la misma cualquier persona presente en el domicilio y que haga constar su identidad, no siendo necesario que sea mayor de edad, ni que haya relacin de parentesco o dependencia con el interesado, segn seala la jurisprudencia. De no poder practicarse la notificacin, se har constar y se repetir un segundo intento (esta es una novedad introducida en la reforma de la Ley 4/99. Si el interesado o su representante rechazan la notificacin, se har constar en el expediente y se tendr por efectuado el trmite, siguindose el procedimiento. Se trata de evitar la obstruccin por parte del interesado. Si el destinatario es desconocido o no se hubiera podido practicar la notificacin, sta se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento e en el Autnoma . La publicacin sustituir a la notificacin cuando: El acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas El destinatario sea un conjunto determinado de personas, pero la Administracin considere insuficiente la notificacin slo a una de ellas Se trate de actos integrantes de un proceso selectivo o de concurrencia competitiva. B.O.E., o en el Boletn Oficial de la Comunidad
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La publicacin en todo caso deber contener los mismos elementos que la notificacin en cuanto al texto ntegro de la resolucin, expresin de los recursos procedentes, plazo y rgano ante el que se deben interponer. Y, como en la notificacin, si conteniendo el texto ntegro del acto se omitiese algn otro requisito, surtir efecto cuando el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolucin.
7.2.5- La invalidez del acto administrativo: nulidad y anulabilidad. Dentro del procedimiento se pueden cometer infracciones que den lugar a la invalidez del acto administrativo. Segn la gravedad de estas infracciones, podemos hablar de nulidad o anulabilidad. As, la nulidad supone un grado mximo de gravedad mientras que la nulidad implica una infraccin menor y, por lo tanto, convalidable. El art. 62 de la LRJPAC seala que son actos nulos de pleno derecho: Los que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional Los dictados por rganos manifiestamente incompetentes por razn de materia o territorio. No sera causa de nulidad la incompetencia jerrquica, aunque s lo sera de anulabilidad. Los que tengan un contenido imposible (imposibilidad material, lgica, o que el contenido sea ambiguo) Los que sean constitutivos de infraccin penal Los dictados prescindiendo absolutamente del procedimiento establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. No basta la omisin de un solo trmite para declarar la nulidad del acto.
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Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para ello. Se trata as de evitar consecuencias negativas que podra tener el silencio administrativo positivo. Tambin sern nulas las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones de rango superior. Son anulables los actos administrativos que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. La desviacin de poder supone el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurdico ( se rompe el principio de objetividad). Para invocar la desviacin de poder es necesario probar de forma clara y cumplida los supuestos en que se funde. El defecto de forma solo determina la anulabilidad del acto cuando este carezca de los requisitos formales indispensables o de lugar a la indefensin. As los defectos formales no se admitiran como causa de anulacin si, an as, se proporciona al interesado base suficiente para garantizar el ejercicio de su defensa frente a la resolucin. Las diferencias entre nulidad y anulabilidad son las siguientes: 1. La anulabilidad slo puede invocarse dentro de los plazos fijados para ello. La nulidad es imprescriptible. 2. Los actos anulables de la son convalidables por la (art. 67 de convalidacin son. 3. La anulabilidad puede ser declara de oficio o a instancia de parte. La nulidad slo puede declararse a instancia de parte.
LRJPAC)
Administracin
subsanando los vicios de que adolezcan. Los actos nulos no lo
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4. El acto anulable produce efectos mientras no sea anulado. Los efectos del acto nulo se retrotraen al momento en que se dicta el acto.
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8.- FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 8.1.- Iniciacin Los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. La iniciacin de oficio se har por acuerdo del rgano competente, por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin de otro rgano superior o por denuncia (art. 69 de la LRJPAC). Las solicitudes de iniciacin se regulan por el R.D. 772/99 de 7 de mayo por el que se regula la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Admn Gral. del Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin de originales y el Rgimen de las Oficinas de Registro. El art. 70 de la LRJPAC, seala una serie de requisitos que deben tener las instancias. Una vez iniciado, el procedimiento se impulsar de oficio en todos sus trmites. La Administracin puede disponer la acumulacin de diferentes procedimientos que guarden identidad o conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no procede recurso. 8.2.- Instruccin del procedimiento: Es el conjunto de actos que proporcionan al rgano resolutivo todos los elementos o los medios necesarios para finalizar el procedimiento. Aquellos actos que sean de determinacin, conocimiento y comprobacin de datos se realizan de oficio, aunque el interesado puede proponer actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites reglamentariamente establecidos.
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El interesado podr, en cualquier momento, antes del trmite de audiencia, presentar las alegaciones y documentos que estime oportunos. Adems, en todo momento puede alegar los defectos de tramitacin para que puedan ser subsanados antes de la resolucin del procedimiento. Dos actos de instruccin fundamentales son la prueba y los informes. El art. 80 de la LRJPAC seala que los hechos relevantes podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. El acuerdo de la prueba puede ser de oficio o a instancia del interesado y la Administracin no podr rechazar las pruebas propuestas por el interesado, salvo que sean manifiestamente improcedentes y mediante resolucin motivada. La prctica de las pruebas debe ajustarse a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil y su plazo ser de entre diez y treinta das. La prueba se practicar de oficio cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados o cuando lo exija la naturaleza del procedimiento. Los informes pueden ser preceptivos o facultativos (segn la obligatoriedad de su peticin) y vinculantes o no vinculantes (segn obligan o no a la Administracin). La regla general es que los informes sean facultativos y no vinculantes. La consecuencia de no solicitar un informe preceptivo es la anulabilidad del acto. El plazo para emitir un informe es de diez. El incumplimiento del plazo no impide la continuacin de las actuaciones, salvo que el informe sea preceptivo. El trmite de audiencia es una parte esencial dentro de la instruccin, causando su incumplimiento la anulabilidad del procedimiento si produce la indefensin del interesado. El trmite de audiencia permite al interesado conocer todo el expediente inmediatamente antes de redactarla propuesta de resolucin y en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince podr alegar y presentar los documentos que estime pertinentes.
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8.3.- Finalizacin del Procedimiento: Ponen fin al procedimiento: 1. La resolucin. En ningn caso la Administracin puede abstenerse de resolver. La resolucin contendr la decisin que ser motivada en los casos que hemos analizado ms arriba y expresar los recursos que procedan, el rgano ante el cual hubieran de presentarse y el plazo para ello. En los procedimientos iniciados a instancia de parte, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por el interesado y en ningn caso podr agravar su situacin inicial. 2. El desistimiento y la renuncia. Ambas formas de finalizacin exigen una manifestacin de voluntad por parte del interesado ante el rgano competente, que puede manifestarse o hacerse constar por cualquier medio. Desistir se refiere a no continuar con un procedimiento, aunque no se renuncie al derecho, renunciar es dejar de pedir un derecho. La Administracin aceptar de plano ambas situaciones y dar fin al procedimiento salvo que se hayan personado terceros interesados. No pueden darse si estn expresamente prohibidos por el ordenamiento jurdico. 3. La caducidad. Se produce cuando, en un procedimiento iniciado a instancia del interesado hay una paralizacin por causa imputable al mismo, que exceda los tres meses, aunque debe haber una advertencia previa por parte de la Administracin del riesgo de caducidad. Dicha advertencia no afecta al plazo de caducidad. Debe haber resolucin de caducidad y contra la misma procedern los recursos pertinentes.
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4. La terminacin convencional. Son actos de finalizacin de procedimiento: Los acuerdos, pactos, convenios y contratos con personas, tanto de derecho pblico como privado, que no sean contrarios al ordenamiento jurdico.
8.4. Ejecucin
Como regla general los actos de las Administraciones Pblicas, sern inmediatamente ejecutivos y la Administracin a travs de sus rganos competentes, podr proceder en su caso y previo apercibimiento al interesado a la ejecucin forzosa. Los medios de que dispone la Administracin para efectuar esta ejecucin forzosa son: 1. Apremio sobre el patrimonio. Seguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras del Procedimiento Recaudatorio en Va Ejecutiva (ver Reglamento General de Recaudacin de 20 de diciembre de 1.990). 2. Ejecucin subsidiaria, La Administracin realiza el acto por s o a travs de las personas que determine, a costa del obligado. 3. La multa coercitiva. 4. Compulsin sobre las personas. Cuando la ley lo permite, la Administracin puede actuar coercitivamente sobre las personas.
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9.- REVISIN DE LOS ACTOS EN VA ADMINISTRATIVA 9.1.- La Revisin de Oficio. Las Administraciones Pblicas pueden en cualquier momento, a iniciativa propia o por solicitud del interesado, declara de oficio la nulidad de los actos administrativos cuando stos incurran en alguna causa de nulidad (las causas de nulidad se trataron ms arriba), y pongan fin a la va administrativa o no hayan sido objeto de recurso en plazo. El plazo para declarar la nulidad una vez iniciado el procedimiento, es de tres meses. Transcurrido el plazo, si se hubiera iniciado de oficio, se produce la caducidad del procedimiento. Si se hubiera iniciado a instancia de parte, se produce la desestimacin por silencio administrativo. Las Administraciones Pblicas pueden declarar lesivos para el inters pblico, actos favorables para los interesados que incurran en alguna causa de anulabilidad (ver causas de anulabilidad), previa audiencia a los interesados. El plazo para iniciar el procedimiento de lesividad es de cuatro aos desde que se dict el acto, y el plazo para resolver es de tres meses, transcurrido el cual, si no hay resolucin, se declara la caducidad del procedimiento. Las Administraciones Pblicas pueden tambin rectificar en cualquier momento los errores materiales, aritmticos o de hecho en que hubiera incurrido (de oficio o a instancia del interesado), y revocar los actos de gravamen siempre que esta revocacin no sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico, y no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes (art. 105 LRJPAC).
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9.2.- Los recursos administrativos. 9.2.1. El recurso de alzada: Es un recurso contra resoluciones que no ponen fin a la va administrativa, o bien contra actos de trmite que impiden continuar el procedimiento o producen indefensin. La competencia para resolver corresponde al rgano superior jerrquico a aquel que dict el acto recurrido, aunque se puede interponer ante este ltimo, el cual lo remitir en el plazo de diez das al rgano competente. El plazo de interposicin es de un mes si el acto es expreso, y tres meses si el acto es presunto. El plazo de resolucin y notificacin es de tres meses. Transcurrido el plazo sin resolucin, se entender desestimado el recurso. Contra la resolucin del recurso de alzada slo cabe el recurso extraordinario de revisin. 9.2.2.El recurso potestativo de reposicin. Se interpone contra actos administrativos que ponen fin a la va administrativa. Se recurre contra el mismo rgano que dict el acto, y el plazo de interposicin es de un mes si el acto es expreso y tres meses si el acto es presunto. El plazo de resolucin y notificacin es de un mes, siendo negativo el sentido del silencio administrativo.
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Contra la resolucin del recurso de reposicin no cabe el mismo recurso.
9.2.3.El recurso extraordinario de revisin. Se interpone contra actos que agoten la va administrativa o contra los que se haya presentado recurso administrativo en plazo, cuando: Al dictar el acto se hubiera incurrido en un error de hecho Aparezcan o se aporten documentos de valor esencial que pongan de manifiesto el error de la resolucin recurrida En la resolucin hayan influido de forma esencial documentos o testimonios declarados falsos en sentencia judicial En la resolucin se hubiera cometido prevaricacin, cohecho, violencia... y se hubiera declarado as en sentencia judicial. Se interpone contra el rgano que dict el acto. El plazo de interposicin cuando se hubiera incurrido en error de hecho, es de cuatro aos desde la notificacin de la resolucin impugnada. En los dems casos es de tres meses desde la sentencia judicial o desde el conocimiento de los documentos. El plazo para resolver es de tres meses desde la interposicin del recurso. Si transcurre el plazo sin resolucin, se entiende desestimado, quedando abierta la va jurisdiccional. 9.3.- Reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales. La reclamacin en va administrativa es un requisito previo al ejercicio de acciones judiciales, y una vez planteada, no se puede acudir a la jurisdiccin correspondiente mientras no haya transcurrido el plazo para su resolucin. La reclamacin previa interrumpe los plazos acciones judiciales.
para el ejercicio de
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En el caso de va reclamaciones previas a la jurisdiccional civil, deben dirigirse ante el rgano competente, que variar segn se trate de la Administracin Estatal, Comunidad Autnoma, Entidades Locales... En la administracin General del Estado se plantear ante el Ministro del departamento competente por razn de materia. Si se presenta ante rgano distinto, ste lo remitir al competente en el plazo de cinco das. El plazo de resolucin y notificacin es de tres meses. Si no hay resolucin transcurrido el plazo, el interesado podr considerar desestimada la reclamacin y podr interponer la correspondiente demanda judicial. La reclamacin previa a la va judicial laboral se dirigir al Jefe Administrativo o Director del establecimiento u Organismo en que el trabajador preste sus servicios. El plazo de resolucin es de un mes, transcurrido el cual, si no hay resolucin, el trabajador entender desestimada su demanda.
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10.- LA POTESTAD SANCIONADORA. 10.1.- Principios. Podemos resumirlos en: La potestad sancionadora de las Administraciones se ejercer por aquellos rganos que la tengan expresamente atribuida y en aquellos casos regulados por Ley. Slo constituyen infracciones administrativas las establecidas como tales por Ley y las sanciones aplicables tambin estarn delimitadas por la Ley. Slo pueden ser sancionados por infracciones administrativas los responsables de las mismas. El procedimiento sancionador puede exigir al infractor la restitucin de la situacin alterada La determinacin de la sancin debe y la ser indemnizacin por los daos y perjuicios causados. proporcionada a la infraccin cometida para lo cual se tendrn en cuenta tres factores: intencionalidad, perjuicio causado y reincidencia. No debe ser en todo caso ms beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de la norma infringida. Las infracciones y sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las Leyes que las establezcan. 10.2.- El procedimiento sancionador. El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las
Administraciones Pblicas requiere un procedimiento legalmente establecido
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que distinguir entre la fase instructora y la sancionadora encargando stas a rganos distintos. El presunto responsable tiene derecho a ser informado del
procedimiento y a formular alegaciones, a utilizar los medios de defensa que le permita el ordenamiento jurdico, y a la presuncin de inocencia por parte de los rganos instructores y decisores. La resolucin del procedimiento sancionador ser motivada, resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente y ponga fin a la va administrativa. ser ejecutiva cuando
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11.- LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.
La LRJPAC, en su art. 139, seala el derecho a la indemnizacin del administrado por las lesiones que son consecuencia del normal o anormal funcionamiento de los servicios pblicos. El derecho a la indemnizacin exige que el perjuicio ocasionado sea efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas. No son indemnizables los daos derivados de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Pblicas se inician de oficio o por reclamacin del interesado, y se resuelven por el Ministerio respectivo, el Consejo de Ministros (en los casos en que una Ley as lo establezca), o por los rganos correspondientes de las Comunidades Autnomas o Entidades Locales. Se seguir un procedimiento general establecido reglamentariamente, con inclusin de un procedimiento abreviado en aquellos casos en que hay una relacin inequvoca de causalidad entre el funcionamiento de la Administracin Pblica y el dao. El derecho a reclamar prescribe al ao de producirse el hecho causante del derecho a la indemnizacin. La anulacin en va administrativa o jurisdiccional de actos o disposiciones administrativas no presupone el derecho a la indemnizacin. La resolucin del procedimiento de responsabilidad patrimonial pone fin a la va administrativa. Si no hay resolucin expresa, se entender desestimada la solicitud del interesado.
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Por ltimo cabe sealar que, segn dispone el art. 145 de la LRJPAC, la Administracin correspondiente cuando hubiese indemnizado directamente a los lesionados, podr exigir del personal a su servicio la responsabilidad en que hubiera incurrido previa instruccin del procedimiento que corresponda.
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CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS I.INTRODUCCIN: LA NUEVA LEY DE CONTRATOS DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS La Ley 12/1995 de Contratos de la Administracin Pblica derog la antigua Ley de Contratos del Estado de 1965. Supuso un cambio significativo en el marco jurdico de la contratacin pblica. Pero casi desde el mismo momento de su aprobacin fue objeto de numerosas modificaciones singulares, que afectaron a gran parte de su articulado. Ello llev a la necesidad de refundir el conjunto de normas dispersas, para sistematizar las disposiciones vigentes; lo que se produjo con la aprobacin, por Real Decreto Legislativo de junio de 2000, del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas (en adelante, LCAP). Las razones que impulsaron la reforma operada en 1995 (y que constituyen los principios que informan el texto vigente hoy da) son las siguientes: a) Fijar la normativa estatal de carcter bsico. El artculo 149, 1.
18 de la Constitucin Espaola otorga al Estado la competencia exclusiva para legislar la normativa bsica de la contratacin administrativa. Por tanto, era necesaria una norma legal, posterior a la Constitucin, que regulase esta materia. b) Adecuar el mbito de aplicacin de la ley a la organizacin
territorial del Estado. En efecto, se cambia la denominacin contratos del Estado por la de contratos de las Administraciones Pblicas, ya que el mbito de aplicacin de la ley, como veremos ms adelante, es ms amplio que el de la Administracin General del Estado.
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c) Adaptar la regulacin interna a las exigencias del ordenamiento de la CEE
jurdico comunitario; la existencia de varias Directivas
sobre esta materia obligaba a reformar la legislacin nacional. d) Unificar en un solo cuerpo legal la anterior regulacin dispersa
por varias normas de distinto rango. e) Dotar de una nueva estructura de la ley: la de 1965 giraba
sobre el contrato de obra; la de 1995 y la vigente agrupan el conjunto de ttulos y captulos en dos libros: en el primero de ellos se contienen las disposiciones comunes a todo tipo de contratos; en el segundo, se regulan de forma concreta las caractersticas particulares de cada uno de ellos. f) Por ltimo, se simplifican los procedimientos, eliminndose
trmites considerados no esenciales. Para finalizar este apartado, diremos que la LCAP cuenta con 219 artculos, 14 disposiciones adicionales, 8 transitorias y 4 finales, que se estructuran de la siguiente manera: Libro I Los contratos de las administraciones pblicas en general Ttulo I Disposiciones Generales Ttulo II Requisitos para contratar con la Administracin Ttulo III Actuaciones relativas a la contratacin Ttulo IV Revisin de precios en los contratos de la Administracin Ttulo V Extincin de los contratos Ttulo VI Cesin de los contratos y subcontratacin Ttulo VII Contratacin en el extranjero Ttulo VIII Registro pblico de los contratos Libro II Los distintos tipos de contratos administrativos Ttulo I Contrato de obra
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Ttulo II Contrato de gestin de servicios pblicos Ttulo III Contrato de suministro Ttulo IV Contrato de consultora y asistencia y de los servicios. II.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO Y CLASES La actividad desarrollada por cualquier Administracin Pblica tiene como fin ltimo la consecucin de un bien pblico, mediante la realizacin de servicios, bienes y utilidades encaminados a ese fin. Para el correcto funcionamiento de los servicios pblicos, la Administracin necesita en muchas ocasiones proveerse de bienes y servicios ejecutados por personas ajenas a ella, y adquiridos mediante contrato. La Administracin, como persona dotada de capacidad jurdica y de obrar propias, puede celebrar contratos. Por tales entendemos los negocios jurdicos bilaterales por los que una o varias personas consienten obligarse, respecto de otra u otras, a dar alguna cosa o prestar algn servicio (artculo 1254 del Cdigo Civil). Cuando una de estas personas intervinientes es una Administracin Pblica puede suceder, a su vez, que los contratos en los que intervenga estn sometidos a las reglas del Derecho Pblico (en cuyo caso sern fiscalizados por una jurisdiccin especial la contencioso administrativa) o a las del Derecho Privado, entendiendo de las posibles controversias la jurisdiccin civil ordinaria. A partir de esta distincin podemos avanzar un concepto de contrato administrativo, definindolo como el celebrado por la Administracin Pblica que tiene por objeto y causa el servicio pblico, se regula por el Derecho Administrativo, contiene clusulas exorbitantes del Derecho Comn y se encuentra sometido, en su fiscalizacin, a la jurisdiccin contencioso-administrativa. Las caractersticas ms importantes del contrato administrativo, respecto del contrato civil (que, insistimos, tambin puede celebrar la Administracin) radican en esas clusulas exorbitantes del Derecho Comn, o lo que es lo
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mismo, en las prerrogativas que al poder pblico otorgan las leyes y a las que alude el artculo 59 de la LCAP que transcribimos a continuacin: 1. Dentro de los lmites y con sujecin a los requisitos y efectos sealados en la presente Ley, el rgano de contratacin ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de inters pblico, acordar su resolucin y acordar los efectos de sta. Los acuerdos correspondientes pondrn fin a la va administrativa y sern inmediatamente ejecutivos. En el correspondiente expediente se dar audiencia al contratista 2. En la Administracin General del Estado, sus Organismos Autnomos, las Entidades Gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y dems entidades pblicas estatales, los acuerdos a que se refiere el apartado anterior debern ser adoptados previo informe del servicio jurdico correspondiente, salvo en los caos previstos en los artculos 41 y 46. 3. No obstante lo anterior, ser preceptivo el informe del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma respectiva en los casos de: a) Interpretacin, nulidad y resolucin, cuando se formule por parte
del contratista. b) Modificaciones del contrato, cuando la cuanta de las mismas,
aislada o conjuntamente, sea superior a un 20 por 100 del precio primitivo del contrato y ste sea igual o superior a 1000 millones de pesetas
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Es decir, la Administracin cuenta con el privilegio de la decisin ejecutoria, en cuya virtud puede interpretar y ejecutar unilateralmente las clusulas del contrato pudiendo forzar al contratista a cumplirlo de inmediato y le obliga, si no est de acuerdo con la decisin, a impugnarla en va contenciosoadministrativa. Tambin cuenta con el poder, no slo de interpretar, sino de modificar unilateralmente el contrato, an estando ejecutndose. Como ya dijimos, los contratos celebrados por la Administracin pueden ser pblicos (o administrativos en sentido estricto) o privados. Esta clasificacin aparece reflejada en el propio texto legal que, en su artculo 5, establece la siguiente clasificacin: Contratos administrativos tpicos (art. 5, 2 a) de la LCAP): Son aquellos cuyo objeto directo sea la ejecucin de obras, la gestin de servicios pblicos y la realizacin de suministros, los de consultora y asistencia o de servicios, excepto los contratos comprendidos en la categora sexta del artculo 207 (referida a los contratos de seguro y bancarios y de inversiones) y en la categora vigsimo sexta del mismo artculo, los contratos que tengan por objeto la creacin e interpretacin artstica y literaria y los de espectculos. Contratos administrativos especiales, regulados en la letra b) del mismo artculo, y que son aquellos distintos de los anteriores pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o trfico especfico de la Administracin competente, satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pblica o por declararlo as una ley. Contratos privados (artculo 5, 3) que seran, en general, el resto de los contratos celebrados por la Administracin: por ejemplo, los contratos de compraventa, donacin, permuta, arrendamiento y dems negocios jurdicos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables.
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Por ltimo, el artculo 6 de la LCAP prev la existencia de contratos mixtos, que sern aquellos que contengan prestaciones correspondientes a otros u otros de distinta clase. Para su calificacin se atender al carcter de la prestacin que tenga ms importancia desde el punto de vista econmico. La clasificacin legal no responde a un mero prurito doctrinal, sino que tiene gran importancia para fijar el rgimen jurdico aplicable. Como se ver a lo largo del texto, los contratos administrativos tpicos se rigen por la LCAP, siendo la jurisdiccin contencioso administrativa la competente para conocer de las controversias que se susciten entre las partes. Por su parte, los contratos administrativos especiales se rigen preferentemente por su normativa especfica y supletoriamente, por la LCAP. En el caso de los contratos mixtos, el mismo criterio descrito antes para calificar su naturaleza rige para determinar la legislacin aplicable. Por ltimo, los contratos privados se rigen por normas administrativas por lo que respecta a las fases de preparacin y adjudicacin (fases en las que an no existe vnculo contractual, sino mera actividad administrativa); y por las normas de derecho privado en materia de efectos y extincin. Por lo dems, en los contratos privados es la jurisdiccin civil la competente para conocer de las controversias que pudieran plantearse. III.- LAS PARTES QUE INTERVIENEN EN EL CONTRATO A) INTRODUCCIN Como ya dijimos en el punto anterior, el contrato administrativo, como todo contrato, es un negocio jurdico bilateral. Ello nos lleva a la necesidad de describir cules son las partes que intervienen. Evidentemente, una de ellas ser siempre una Administracin Pblica. A definirla, delimitando el mbito subjetivo de aplicacin de la LCAP dedica sta su artculo 1. En efecto, la Ley comienza regulando dicho mbito subjetivo; en virtud de esa norma quedan sujetos a las prescripciones legales los contratos que celebren las Administraciones Pblicas relacionadas, a estos efectos, en el
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nmero 2 del citado artculo 1, a saber, la Administracin General del Estado, las de las Comunidades Autnomas y los entes que integran la Administracin Local (Ayuntamientos, Mancomunidades, Diputaciones, etc.) Por lo que se refiere a la Administracin Institucional, al artculo 1.3 dice que tambin se aplica esta ley a los organismos autnomos y a las entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia creadas para satisfacer necesidades de inters general que no tengan carcter mercantil o industrial. Para finalizar con la delimitacin subjetiva, diremos que el artculo 2 establece que las dems entidades de derecho pblico en las que no concurran los requisitos anteriores ajustarn su actividad contractual a la regulacin que la ley establece en materia de capacidad de las empresas, publicidad, procedimientos de licitacin y formas de contratacin. El artculo 3 delimita, con carcter negativo (Queda fuera) el mbito objetivo de la ley. Los contratos excluidos lo son por mera decisin del legislador y no obedecen a razones tcnicas comunes. Por ello, no puede ofrecerse una clasificacin sistemtica aunque, a efectos didcticos, podran agruparse de la siguiente manera: a) Convenios de carcter internacional: (artculo 3, e), g), h) e i) b) Convenios de colaboracin: art. 3 c) y d) c) Relaciones de servicio de funcionarios y personal laboral (3 a)); prestaciones de servicios pblicos utilizados mediante el pago de tasas (3 b)) y determinados contratos de suministro (3 f)) d) Contratos de arbitraje y conciliacin (3 j)) e) Contratos de compraventa y financieros (3 k)) B) LOS RGANOS DE CONTRATACIN Delimitados el mbito subjetivo y objetivo de aplicacin de la ley, pasaremos a continuacin a describir la regulacin legal de las partes que intervienen en la
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contratacin. Comenzaremos por la Administracin Pblica que, a estos efectos, acta a travs de los llamados rganos de contratacin. A su regulacin se dedica el artculo 12 de la LCAP. Las competencias y funciones para contratar estn atribuidos a diversos rganos, correspondiendo a los responsables polticos de cada servicio el protagonismo en el procedimiento. En el mbito de la Administracin General del Estado son los Ministros y Secretarios de Estado los competentes para contratar en su esfera competencial (artculo 12.1). Necesitan la aprobacin del Consejo de Ministros en los casos de contratos de cuanta superior a dos mil millones de pesetas, en los de carcter plurianual que rebasen los lmites del artculo 61 de la Ley General Presupuestaria, y cuando el pago se realice mediante el sistema de arrendamiento financiero y las anualidades excedan de cuatro. Esta competencia de Ministros y Secretarios de Estado puede ser objeto de desconcentracin, mediante Real Decreto (artculo 12,3). Normalmente, la competencia est delegada, hasta determinada cuanta, en Directores Generales y Secretarios Generales. Los representantes legales de los organismos autnomos y dems entes estatales de derecho pblico, y los Directores Generales de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social son tambin rganos de contratacin. Como seala el artculo 12, los titulares de los Ministerios a los que figuren adscritos estos organismos podrn fijar la cuanta a partir de la cual ser necesaria su aprobacin para poder celebrar el contrato. Los rganos de contratacin de las Comunidades Autnomas sern los que se determinen en su respectiva legislacin. Por lo general, esta competencia est atribuida a los Consejeros. Por ltimo, la competencia para contratar en el mbito local est regulada por la Ley de Bases del Rgimen Local. Suele estar repartida, en funcin de la cuanta, entre el Presidente y el Pleno de la respectiva Corporacin Local.
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En el seno de la Administracin General del Estado existen otros rganos que intervienen en el procedimiento de contratacin. As, las Juntas de Contratacin administrativa (figura legal poco utilizada, debido a la precaria regulacin que de ella hace la LCAP en el artculo 12, 4 y 1 y 2 del Reglamento); las Mesas de Contratacin, que son rganos de colaboracin en los procesos de seleccin de los contratistas artculo 81 LCAP-; y, por ltimo, citaremos a las Oficinas Tcnicas de Supervisin de Proyectos, previstas en el Reglamento de Contratos del Estado (artculos 75 y 76). Para finalizar este apartado, no debemos dejar de sealar la presencia, diseada por la ley, de una autntica administracin general de los contratos de las Administraciones Pblicas, en la que se integran diversos rganos con competencias generales sobre la contratacin en el mbito del Estado. El ms importante es la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa (artculos 10 y 118 de la LCAP y Decreto 318/71, de 18 de febrero), rgano consultivo especfico sobre estas materias de la Administracin General del Estado, sus organismos autnomos y dems entidades de derecho pblico. De la Junta dependen el Registro Oficial de Contratistas (donde se inscriben los que hayan sido calificados, como veremos a continuacin) y el Registro Pblico de Contratos. C) EL CONTRATISTA Los distintos entes y organismos que integran las Administraciones Pblicas pueden, por supuesto, contratar con otra Administracin Pblica. No obstante, la regla general (por lo menos la que prev la Ley de Contratos) es que el negocio se celebre con empresarios o profesionales privados. A ellos se refiere el Captulo I del Ttulo II de la LCAP (artculos 15 a 24), llamado de la capacidad y solvencia de las empresas. Podrn contratar con la Administracin las personas naturales o jurdicas, espaolas o extranjeras, y las uniones temporales de empresas.
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Deben cumplir, bsicamente, dos requisitos: tener plena capacidad de obrar y acreditar solvencia econmica, financiera y tcnica o profesional. Este ltimo requisito podr ser sustituido, con arreglo a la ley, por la correspondiente clasificacin. El primero de los requisitos indicados (tener plena capacidad de obrar) se presume en las personas fsicas mayores de edad, lo que se acredita exhibiendo el D.N.I.; en empresas personas jurdicas, la capacidad se acredita mediante la escritura de constitucin o modificacin, debidamente inscrita en el Registro Mercantil. El requisito de la capacidad econmica, financiera y tcnica se acredita, bien mediante la clasificacin, de la que hablaremos seguidamente, bien mediante alguno de los medios previstos en los artculos 16 a 19 de la LCAP. A la clasificacin de los contratistas dedica la Ley el Captulo II del Ttulo II (artculos 25 a 34). Consiste, bsicamente, en un procedimiento administrativo por el que la Administracin examina si concurren en una determinada empresa la aptitud tcnica y financiera necesarias para hacer frente a la ejecucin de un contrato de determinado volumen. En qu supuestos es exigible la clasificacin? El artculo 25 fija en 120.202, 42 (es decir, unos veinte millones de pesetas) para los contratos de obra (o 60.101, 21 para los dems) el lmite a partir del cual es necesaria la clasificacin. El artculo 26 enumera las excepciones a esa exigencia. La competencia para clasificar est atribuida a la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa del Ministerio de Hacienda; tras el procedimiento regulado en el artculo 28 procede, en su caso, a inscribir a las empresas en el Registro Oficial de Empresas Clasificadas (artculo 34).
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Para finalizar este apartado, diremos que la ley pretende asegurar, de forma negativa, la capacidad para contratar al regular en el artculo 20 una serie de prohibiciones, que, de forma sucinta, seran: 1. haber sido condenado por la comisin de determinados delitos. 2. haber sido declarado en quiebra o concurso de acreedores. 3. haber sido sancionado, administrativamente, por la comisin de determinadas infracciones de carcter grave. 4. no hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones fiscales o de Seguridad Social. 5. estar incurso en alguno de los supuestos de incompatibilidad previstos en las leyes. 6. haber incumplido las obligaciones impuestas por la Junta Consultiva. D) LA NOVACIN SUJETIVA. LA SUBCONTRATACIN El Ttulo VI de la ley (artculos 114 a116) regula la cesin de los contratos y la subcontratacin, que son, aparentemente, dos modos de variacin de los sujetos intervinientes en el negocio jurdico. La cesin implica, a todos los efectos, la sustitucin de la persona del contratista. As, el cesionario queda subrogado en los derechos y obligaciones que correspondan al cedente. Estamos, pues, ante una novacin subjetiva. La cesin esta sujeta a autorizacin expresa y previa de la Administracin contratante. Por su parte, la subcontratacin no supone cambio alguno en la persona del sujeto obligado frente a la Administracin: los subcontratistas se obligan slo frente a los contratistas principales, que siguen siendo responsables nicos frente a la Administracin por la totalidad de la obra, servicio o suministro. En estos casos la Administracin debe conocer los datos de los subcontratistas, mediante una comunicacin al efecto por escrito que debe realizar el contratista
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principal. El artculo 115 de la LCAP regula en detalle el conjunto de requisitos a los que est sometida la celebracin de un subcontrato.
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E) OTROS REQUISITOS PARA CONTRATAR. LAS GARANTAS Constituye una tradicin del derecho contractual administrativo la exigencia al empresario, para poder contratar, de que preste determinadas garantas (fianzas, en la terminologa legal) que tiendan a asegurar el que el contrato se perfeccionar y que se ejecutar despus correctamente.
El Captulo III (artculos 35 a 47) del Ttulo II prev la existencia de cuatro tipos de garantas: 1. La provisional, que pretende garantizar la seriedad de las ofertas y el cumplimiento de la obligacin del empresario adjudicatario de formalizar el contrato. Su importe se fija en el 2 por 100 del presupuesto del contrato. 2. La definitiva, que se pide al adjudicatario; su cuanta es del 4 por 100 del presupuesto y pretende afianzar el buen cumplimiento del contrato, respondiendo la garanta de las penalizaciones que se pudieran imponer al contratista. 3. La complementaria, por importe del 6 por 100, y que puede exigirse en supuestos especiales. 4. La global, que es la prestada para afianzar todos los contratos que un contratista pueda tener concertados con una misma Administracin Pblica. La garanta responder del cumplimiento de cualquiera de ellos, por el importe correspondiente, en su caso, del contrato afectado.
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IV.- PROCEDIMIENTO GENERAL DE CONTRATACIN A) EL EXPEDIENTE DE CONTRATACIN Antes de formalizar un contrato se deben haber tramitado dos expedientes distintos: el expediente de contratacin y el expediente de adjudicacin. Al primero de ellos nos referiremos en este punto. Advertimos ahora, no obstante, sobre la existencia de un tipo de contrato (los llamados contratos menores) en los que no se dan ninguno de esos dos expedientes. Se trata de los contratos de obra de importe inferior a cinco millones de pesetas y los de suministro, consulta y asistencia inferiores a dos millones. En estos casos nos encontramos ante un autntico acuerdo de voluntades, similar a la contratacin entre particulares. Se diferencian de estos en que los contratos menores administrativos deben necesariamente documentarse por escrito y cumplirse determinadas formalidades recogidas en el artculo 92 LCAP. Pues bien, el artculo 67 de la LCAP dice que todo contrato regulado por esa ley (con la excepcin ya vista) debe ir precedido de la tramitacin y posterior aprobacin del expediente de contratacin. Consiste ste en el conjunto de actuaciones preparatorias del contrato, que preceden a la adjudicacin del mismo. En efecto, el expediente finaliza con su aprobacin, lo que determina la apertura del procedimiento de adjudicacin. A partir de la regulacin que se contiene en los artculos 67 a 69, en relacin con los artculos 48 a 52, podemos englobar los trmites que comprende el expediente en tres grandes apartados: a) Determinacin de las caractersticas tcnicas del objeto del contrato; esta actividad se manifiesta especialmente en el contrato de obra, con la aprobacin del proyecto y del pliego de prescripciones tcnicas. b) Concrecin del contenido obligacional mediante la elaboracin del pliego de clusulas administrativas particulares.
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c) Tramitacin del expediente de gasto, en el que se incluye la determinacin del presupuesto, la retencin del crdito y la fiscalizacin del gasto. Completado el expediente, como dijimos, se dicta resolucin motivada por el rgano de contratacin aprobando el mismo y disponiendo la apertura del procedimiento de adjudicacin. Estas diversas actuaciones hemos reseado pueden tramitarse con arreglo a tres procedimientos distintos, denominados por la ley tramitacin ordinaria, tramitacin urgente y tramitacin de emergencia. El primer procedimiento es aquel que no est sujeto a plazos. En un expediente de contratacin ordinario se renen las actuaciones relativas a la aprobacin del pliego de clusulas administrativas y del gasto correspondiente. Se incluirn tambin las prescripciones tcnicas que hayan de regir, en su caso, en el contrato, el certificado de la existencia de crdito y la fiscalizacin de la Intervencin. Reunidos todos los documentos, y previo informe del servicio jurdico y de la Junta Consultiva si el pliego de clusulas particulares contuviera alguna contraria al pliego de clusulas generales, el rgano de contratacin aprueba el gasto y dispone, como se ha dicho, la apertura del procedimiento de adjudicacin. La tramitacin urgente corresponde a expedientes que se refieren a contratos cuya necesidad es inaplazable o cuya adjudicacin convenga acelerar por razones de inters pblico. A estos efectos, el expediente de contratacin debe contener la declaracin de urgencia debidamente motivada; todo ello se traduce en la preferencia para su despacho por los distintos rganos administrativos, fiscalizadores y asesores que puedan intervenir en el procedimiento. La urgencia alcanza tambin al proceso de adjudicacin, al reducirse los plazos legales a la mitad.
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Por ltimo, la tramitacin de emergencia se caracteriza por que en ella se prescinde de toda actividad preparatoria y del procedimiento de adjudicacin, otorgndose directamente el contrato en aquellos casos en los que actuarse de forma inmediata, a causa de acontecimientos catastrficos, de situaciones que supongan gran peligro o en funcin de necesidades que afecten a la defensa nacional. No puede finalizarse este apartado sin hacer mencin destacada a unos elementos fundamentales del expediente de contratacin, que ya se han mencionado a lo largo de los prrafos anteriores. Nos referimos a los pliegos de bases o condiciones. Los hay de dos tipos: de clusulas administrativas particulares, donde se recogen pactos y condiciones definitorios de los derechos y obligaciones que se desprenden del contrato (artculo 49,1); y de prescripciones tcnicas particulares (artculo 51) en los que se definen instrucciones de orden tcnico con arreglo a las cuales han de ejecutarse las prestaciones a las que se obliga el contratista. B) EL EXPEDIENTE DE ADJUDICACIN Esta fase del proceso de contratacin en sentido amplio est presidida por los principios de concurrencia y publicidad. Fijado el objeto del contrato y acreditado que es jurdicamente correcto, debe seleccionarse al contratista mediante el cumplimiento de una serie de trmites que constituyen el procedimiento de adjudicacin. El Captulo VII del Ttulo III (artculos 73 a 75) regula, de una parte, tres clases de procedimientos (el abierto, el restringido y el negociado) y, de otra, dos formas o criterios para adjudicar el contrato: la subasta y el concurso. El procedimiento abierto es aquel en el que todos los empresarios interesados (y capacitados) pueden presentar una proposicin, es decir, pueden ser licitadores. Restringido es el procedimiento en el que slo pueden
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presentar proposiciones los empresarios seleccionados expresamente por la Administracin. El procedimiento negociado, en fin, era denominado en la antigua ley de 1965 contratacin directa, lo que era ms correcto terminolgicamente, pues en estos casos estamos ante un tipo de procedimiento que consiste, precisamente, en la ausencia de un verdadero procedimiento administrativo: la Administracin adjudica directamente el contrato al empresario por ella elegido. En cualquier caso, el que sea el procedimiento abierto o restringido no es suficiente para elegir al contratista. Ya liciten todos o algunos, hay que elegir a uno solo. Cmo? Dice el artculo 74 que la adjudicacin podr efectuarse por subasta o por concurso. La subasta (artculo 74,2) versar sobre un tipo expresado en dinero, con adjudicacin al licitador que, sin exceder de aqul, oferte el precio ms bajo En el concurso (artculo 74,3) la adjudicacin recaer en el licitador que, en su conjunto, haga la proposicin ms ventajosa, teniendo en cuenta los criterios que se hayan establecido en los pliegos, sin atender exclusivamente al precio de la misma y sin perjuicio de la Administracin a declararlo desierto. Describiremos sucintamente la regulacin legal del conjunto de trmites que comprenden los diversos tipos de expedientes: El procedimiento abierto se inicia de oficio con la publicacin en el B.O.E. del anuncio correspondiente. A dicha publicacin le siguen las fases de instruccin y propuesta, por la Mesa de Contratacin, la fase de resolucin, por el rgano de contratacin y finaliza el proceso con la notificacin y publicacin de la adjudicacin. Publicados los anuncios, las empresas interesadas ofrecen sus
proposiciones; stas, que son secretas, deben sujetarse al modelo establecido

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en el pliego de clusulas administrativas particulares. En sobre aparte se incluir la documentacin que acredite la personalidad del empresario, la clasificacin, en su caso, los documentos que justifiquen los requisitos de solvencia econmica, financiera y tcnica y la declaracin de no estar incurso en ninguna prohibicin para contratar. Tambin debe acompaarse certificacin de hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones fiscales y sociales, y el resguardo acreditativo de haber constituido la fianza provisional. Las proposiciones pasan a la Mesa de contratacin que, tras los trmites oportunos, eleva al rgano de contratacin una propuesta de resolucin. Este ltimo rgano deber adoptar la que proceda, debiendo motivarla slo en el caso de que se aparte de la propuesta remitida por la Mesa. Acordada la adjudicacin del contrato, cualquiera que haya sido la forma de seleccin del contratista que se utiliz, deber notificarse a todos los participantes en la licitacin; tambin es obligatorio publicar el acuerdo en el B.O.E. y en el D.O.C.E., as como comunicar al Registro Pblico de Contratos la formalizacin del adjudicado. Esta materia de notificacin de las adjudicaciones se regula en artculo 93 de la LCAP. En el procedimiento restringido se aplican las reglas del procedimiento abierto (resumidas antes, y reguladas in extenso en los artculos 73 a 90). Pero con algunas especialidades que afectan a los pliegos de clusulas administrativas, a los anuncios, a los criterios de participacin y al nmero de participantes. Las normas particulares del procedimiento restringido se recogen en el artculo 91. En el procedimiento negociado (artculo 92) la actuacin administrativa se reduce a solicitar a, al menos, tres empresas capacitadas ofertas para realizar el objeto del contrato. A la vista de las presentadas, la Mesa de Contratacin fija con la seleccionada por la Administracin el precio, y formula al rgano de contratacin una propuesta de adjudicacin. La utilizacin de este procedimiento est limitado por la ley a contratos de escasa cuanta, cuyos
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lmites varan en funcin del tipo de contrato, que se regula por la LCAP al tratar de cada uno de ellos (as, en el artculo 138 para el contrato de obra, en el 159 para el de gestin de servicios pblicos, en el 181 y 182 para suministros, etc.) Analizados los tres procedimientos de seleccin del contratista, corresponde ahora destacar las notas ms importantes de las dos formas de adjudicar el contrato a alguno de los licitadores: la subasta y el concurso. Insistimos en que estos dos tipos slo caben dentro del procedimiento abierto y del restringido, nunca en el negociado. La subasta aparece regulada en los artculos 82 a 84. Una vez calificados los documentos aportados por los interesados, la Mesa de Contratacin, en acto pblico, procede a abrir las ofertas admitidas y a proponer al rgano de contratacin la adjudicacin al licitador que ofrezca el precio ms bajo. Dicha adjudicacin deber recaer en un plazo mximo de 20 das tras el siguiente al de apertura de los sobres, so pena de que el empresario retire su proposicin y se le devuelva la fianza prestada. El rgano de contratacin puede declarar desierta la subasta (artculo 82,2: la propuesta de adjudicacin no crea derecho alguno a favor del empresario propuesto (), mientras no se le haya adjudicado el contrato). Pero si decide adjudicarlo a alguien, no puede apartarse de la propuesta elevada por la Mesa de Contratacin. En el concurso (artculos 85 a 90) el precio no es ms que un elemento a valorar, junto con otros. El pliego de clusulas debe contener los criterios de valoracin por orden decreciente de importancia y por la ponderacin que se les atribuya. Tambin podr incluirse en el pliego la posibilidad de que los licitadores presenten variantes o alternativas. La Mesa de Contratacin calificar los documentos y despus, en acto pblico, proceder a la apertura de los sobres que contengan las proposiciones. A continuacin, elevar al rgano de contratacin un acta de la apertura y la propuesta que estime oportuna, donde se incluir la ponderacin de los criterios incluidos en los
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pliegos del concurso. Por ltimo, dicho rgano podr, bien declarar desierto el concurso, bien adjudicar el contrato a la proposicin ms ventajosa (insistimos, sin atender necesariamente al valor econmico de la misma). El plazo para adjudicar el contrato es de tres meses. De forma similar a la subasta, si transcurrido el plazo no se adjudica, los empresarios podrn retirar sus ofertas. Para finalizar con este apartado, indicaremos que los contratos se formalizarn en documento administrativo en el plazo de treinta das contados desde el siguiente a la notificacin de la adjudicacin. Ser requisito necesario para la formalizacin la previa constitucin de la garanta definitiva (artculo 54).
V.- EXTINCIN DE LOS CONTRATOS Segn el artculo 109 de la LCAP los contratos se extinguen por el cumplimiento de su objeto (modo normal u ordinario) o por concurrir alguna causa de resolucin (de las previstas en el artculo 111). Pero podemos incluir un tercer motivo: la presencia de vicios de legalidad contenidos en el contrato o en alguno de los trmites que integran el procedimiento de contratacin o de adjudicacin (causas de nulidad y anulabilidad de los artculos 62 y 63). El cumplimiento del contrato es la forma normal de extincin. Se entender cumplido por el contratista cuando ste haya realizado de acuerdo con los trminos del contrato y a satisfaccin de la Administracin la totalidad de su objeto (artculo 110 LCAP). Se exige un acto formal de recepcin o conformidad, dentro del mes siguiente a haberse producido la entrega o realizacin del objeto del contrato. Existe un plazo de garanta, a contar desde la fecha de recepcin o conformidad, fijado en el pliego y transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administracin queda extinguida la responsabilidad del contratista.
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La resolucin es una forma anormal de extincin del contrato, y acaece cuando se dan algunas de las causas previstas en el artculo 111 LCAP. Pueden agruparse, a efectos didcticos, en las siguientes categoras: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Prdida de la capacidad o personalidad del contratista Mutuo acuerdo Extincin por decisin unilateral de la Administracin Extincin por voluntad del contratista Extincin por incumplimiento del contratista Extincin por incumplimiento de la Administracin
Si la extincin trae su causa de alguna actuacin de la Administracin, por incumplimiento de sus obligaciones, deber pagar los daos y perjuicios producidos al contratista. Cuando la resolucin se deba a algn incumplimiento culpable del contratista, la fianza ser incautada y adems deber indemnizar a la Administracin por los daos y perjuicios originados, en la medida en que excedan del importe de la garanta incautada. Si la resolucin se produce por mutuo acuerdo, se estar a lo que, vlidamente, hayan pactado Administracin y contratista. Al igual que cualquier otro acto administrativo, el contrato puede extinguirse por concurrir en l alguna infraccin del ordenamiento jurdico que afecte, o bien a alguno de los actos previos (del expediente de contratacin, o del de adjudicacin), o bien a alguna de las clusulas contenidas en los pliegos. Como dijimos, en los artculos 62 y 63 se regulan las causas de nulidad y anulabilidad, respectivamente. La norma no hace sino remitirse a las causas generales del Derecho administrativo, recogidas en los artculos 62 y 63 de la Ley de Rgimen Jurdico y del Procedimiento Administrativo Comn. Tambin se alude a las causas que, en esta materia, se contienen en el Cdigo Civil. A todo ello se aaden, como causas de nulidad, el estar incurso en alguna de las prohibiciones para contratar del artculo 20 y la de la falta de capacidad de
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obrar o de solvencia econmica, financiera y tcnica. En el resto de los artculos del Captulo IV (artculos 64 a 66) se regula la forma de declarar la invalidez y los efectos que produce dicha declaracin.
VI.- TIPOS DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 1.- EL CONTRATO DE OBRA A) CONCEPTO El artculo 120 de la LCAP define el contrato de obra mediante la descripcin del objeto a cuya ejecucin se obliga el contratista. As, se entiende por contrato de obra el celebrado entre la Administracin y un empresario que tenga por objeto alguno de los siguientes: 1. Construccin de bienes inmuebles 2. Realizacin de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o del subsuelo 3. Reforma, reparacin, conservacin o demolicin de los definidos en las letras anteriores. Evidentemente, la prestacin de la Administracin consistir en el pago de un precio. La Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social ha creado una nueva clase de contrato de obra, llamado contrato de obra bajo modalidad de abono total del precio, que es aqul en el que el precio se satisface por la Administracin no en plazos, a medida que se van completando partes de la obra, sino en un pago nico al terminarse sta, obligndose el contratista a financiar la construccin adelantando las cantidades necesarias hasta que se recepcione la obra terminada.
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B) CLASIFICACIN DE LOS CONTRATOS Y DE LAS OBRAS Es sta una novedad introducida por la nueva ley. Los contratos de obra pueden ser mayores y menores; estos ltimos son los que su cuanta no excede de 30.050,61 (cinco millones de pesetas). En estos casos, el procedimiento se simplifica y, para ganar agilidad, se pierde transparencia al suprimirse algunas garantas y controles. El artculo 123, por su parte, clasifica las obras en varias categoras, a saber: Obras de primer establecimiento, reforma o gran reparacin, que sern, respectivamente, las que creen un nuevo bien inmueble; las que amplen, reformen o modernicen alguno ya existente; o cualquiera de estos ltimos que afecte a la estructura resistente de la obra. Obra de reparacin simple: la que sea necesaria para enmendar o subsanar un menoscabo producido por causas fortuitas o accidentales. Obras de conservacin y mantenimiento que, teniendo por objeto el mismo que las de reparacin simple, se distinguen por la causa del menoscabo. Aqu estaramos ante la reparacin debida al deterioro por el uso normal del bien. C) PROCEDIMIENTO El esquema de las fases del procedimiento, vlido para cualquier tipo de contrato y que aparece desarrollado en apartados anteriores, es el que puede resumirse as: actuaciones preparatorias - licitacin y adjudicacin formalizacin - ejecucin. En el contrato de obra, las actuaciones preparatorias seran estas: elaboracin del proyecto; supervisin del mismo; replanteo y tramitacin y resolucin del expediente de contratacin. El artculo 122 hace referencia a las
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tres primeras y, en relacin con el 124 de la LCAP, sita al proyecto como eje esencial del contrato. En efecto, en el proyecto se determina qu hacer y cmo realizar la obra. Los proyectos debern contener, al menos, una memoria, los planes de conjunto y de detalle necesarios para definir la obra; los pliegos de clusulas tcnicas particulares, el presupuesto, el programa de desarrollo de los trabajos y el resto de las documentacin que exijan las normas legales o reglamentarias, como, por ejemplo, los estudios de impacto ambiental. Realizado el proyecto, se emitir preceptivamente un informe por la oficina de supervisin de norma. Aprobado el proyecto y antes de tramitar el expediente de contratacin, se proceder al replanteo (artculo 129), actividad que consiste en valorar in situ la viabilidad de la obra. Seguidamente se tramitar el expediente de contratacin, de la forma que, con carcter general, regulan los artculos 71 y 72 de la LCAP. Los artculos 135 a 141 de la LACP regulan determinadas proyectos (artculo 128) en los casos estipulados por esa
especialidades que en materia de plazos y publicidad presenta el contrato de obras respecto del rgimen general de la licitacin y adjudicacin, y ya descrito al hablar de la subasta y el concurso. Diremos que la ley no se decanta por esta ltima forma de seleccin del contratista (como s hace en otros tipos de contrato) como forma ordinaria de adjudicacin, estando el concurso al mismo nivel que la subasta. Por lo que se refiere al procedimiento negociado, slo podr utilizarse en los casos expresamente recogidos en los artculos 140 y 141. La formalizacin de estos contratos sigue el rgimen general del artculo 54 de la LCAP, ya comentado. En materia de ejecucin del contrato de obra, debe sealarse que durante la misma el contratista est obligado a realizarla con estricta sujecin a
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las estipulaciones del pliego y del proyecto de obra, siguiendo las instrucciones tcnicas que el contratista reciba del facultativo de la Administracin. Adems, durante el desarrollo de la obra y hasta que venza el plazo de garanta, el contratista es responsable de los defectos de construccin, debiendo subsanarlos por orden de la Administracin. Toda la regulacin legal est presidida por la idea de que el contratista es el dueo de la obra hasta que no se recepcione por la Administracin, por lo que ser l el que deba soportar los riesgos de prdida, deterioro o cualesquiera otros daos que pueda sufrir la cosa. Esta regla general, contenida en el artculo 98 LCAP, se modula para el contrato de obra por el artculo 144, que excluye a los supuestos de fuerza mayor que ah se enumeran. La responsabilidad del contratista por los daos que pudiera causar a terceros por las operaciones realizadas por l en ejecucin de la obra se regulan en el artculo 97; queda liberado de ella cuando se ocasiones los daos como consecuencia directa o indirecta de rdenes de la Administracin o de vicios del proyecto que haya elaborado. Para finalizar, diremos que los contratos de obra se extinguen por las causas generales del artculo 109 LCAP, ya visto. Para el cumplimiento normal se requiere la recepcin de la obra, a la que asistir un facultativo representante de la Administracin, el facultativo encargado de la direccin de la obra y el contratista, y el pago por la Administracin de la liquidacin definitiva. Comienza a correr entonces el plazo de garanta previsto en el pliego de clusulas administrativas. Las causas de resolucin son las del artculo 111, a las que el artculo 149 aade otras especficas, tales como la demora en la comprobacin del replanteo, la suspensin de las obras por un periodo determinado de tiempo,
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las modificaciones que impliquen variaciones en el precio superiores a un 20 por ciento del importe primitivo, etc. 2. EL CONTRATO DE GESTIN DE SERVICIOS PBLICOS A) CONCEPTO El concepto de contrato de gestin de servicios pblicos aparece recogido en el artculo 154, que dice que son aquellos mediante los cuales una Administracin Pblica encomienda a una persona, natural o jurdica, la gestin de un servicio pblico. Bajo esta rbrica se comprenden cuatro modalidades distintas de contrato (artculo 156): la concesin, la gestin interesada, el concierto y la sociedad de economa mixta. En realidad nos encontramos ante una de las formas que tienen las Administraciones de gestionar los servicios pblicos: la gestin indirecta y la mixta. La otra forma es la de gestin directa por parte de los rganos administrativos. B) LA CONCESIN Es la forma ms comn de gestin indirecta de los servicios pblicos. La Administracin, titular del servicio, encomienda la explotacin a un particular que lo gestionar a su riesgo y ventura recibiendo como retribucin de su actividad las tarifas o precios pagados por los usuarios del servicio, o por la Administracin. La actividad del contratista concesionario est sujeta a las clusulas del contrato de cesin y a los reglamentos dictados por la Administracin para organizar el servicio. Del conjunto de disposiciones legales se desprenden las siguientes caractersticas:
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Sujecin del servicio al control de la Administracin, que conserva poderes de polica para asegurar la correcta prestacin del servicio (artculo 155,3) El personal adscrito al concesionario no es funcionario pblico El concesionario ostenta poderes de polica delegados para hacer cumplir a los usuarios el reglamento que regule el servicio El control de las tarifas corresponde a la Administracin, que puede modificarlas unilateralmente La concesin es siempre temporal (artculo 157) El contrato de cesin se ejecuta por el concesionario pero ste puede, previa autorizacin administrativa, trasmitir o ceder sus derechos y subcontratar determinadas prestaciones accesorias C) GESTIN INTERESADA En esta modalidad las dos partes, contratista y Administracin, participan de los resultados de la explotacin repartindose los riesgos y los beneficios en la proporcin establecida en el contrato. La Administracin sigue siendo, a todos los efectos, la titular del servicio. D) EL CONCIERTO Tercera modalidad a la que se refiere el artculo 156. Se diferencia de la concesin, con la que guarda gran similitud, en que la Administracin, que no cuenta con determinados servicios cuya prestacin considera necesaria, aprovecha la existencia de otros de naturaleza anloga que estn en manos de otras entidades o de particulares. Nos encontramos, pues, ante casos en los que el servicio se presta por entidades distintas de la Administracin obligada legalmente. Por lo general, se trata de servicios asistenciales, no siendo, por tanto, susceptibles de
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concesin. La relacin debe ser provisional, limitada en el tiempo al periodo necesario para que la Administracin obligada establezca un servicio propio. E) SOCIEDAD DE ECONOMA MIXTA Es una modalidad de concesin en la que el contratista ser una sociedad en la que participar la Administracin junto con otras personas naturales o jurdicas. Son de aplicacin las normas generales sobre sociedades mercantiles pblicas. Debe destacarse que no se exige la participacin mayoritaria del capital pblico, pues entonces, segn la ley, estaramos ante un caso de gestin directa. F) DISPOSICIONES COMUNES Por lo que respecta a los expedientes administrativos preparatorios, de adjudicacin, formalizacin y ejecucin del contrato, vale lo ya dicho con carcter general al hablar del procedimiento. Destacaremos, como notas propias del contrato de gestin de servicios pblicos, que no se contempla la subasta como forma de seleccionar al contratista. Las obligaciones especficas de ste durante la ejecucin del contrato se recogen en el artculo 161. Por ltimo, respecto de las causas de extincin, diremos que la normal es la finalizacin del plazo contractual, en cuyo caso el servicio revierte a la Administracin. Anormalmente pueden extinguirse por alguna de las causas recogidas en el artculo 167 LCAP (supresin del servicio, rescate del mismo por la Administracin cedente, imposibilidad de explotarlo y demora superior a seis meses en la entrega de la contrapartida o de los medios auxiliares convenidos).
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3.- CONTRATO DE SUMINISTRO A) CONCEPTO Y MODALIDADES Aparece regulado en el Ttulo III del Libro II (artculos 171 a 193) de la LCAP. En el primero de ellos se contiene la definicin legal, en funcin de la cual contrato de suministro es el que tenga por objeto la compra, el arrendamiento financiero, el arrendamiento, con o sin opcin de compra, o la adquisicin de productos o bienes muebles, salvo los relativos a propiedades incorporales y valores negociables, que se regirn por la legislacin patrimonial de las Administraciones Pblicas aplicables a cada caso.
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Definido el contrato, el artculo 172 establece tres modalidades: Adquisicin y arrendamiento de equipos y sistemas para el tratamiento de la informacin, sus dispositivos y programas y la cesin del derecho de uso de estos ltimos. Fabricacin de las cosas a suministrar, con sujecin a las caractersticas fijadas por la Administracin. Entrega, de forma sucesiva y por precio unitario, de una pluralidad de cosas, sin que la cuanta total se defina exactamente al celebrar el contrato, por subordinarse las entregas a la necesidad de la Administracin. B) PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIN Vale el esquema general ya comentado en varias ocasiones. Nos limitaremos a resear las notas ms destacables. Se pueden utilizar los procedimientos abierto y restringido, de acuerdo con las normas generales. Tambin se prev el uso del negociado, pero slo potestativamente en los casos tasados por la ley con gran minuciosidad en los artculos 181 y 182 (procedimiento negociado con y sin publicidad, respectivamente). Por lo que se refiere a la forma de seleccin, el concurso se erige como la ordinaria en este tipo de contratos, quedando la subasta marginada para las adquisiciones de escasa cuanta en las que los productos estn normalizados, no se puedan variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones de ninguna clase en los contratos, quedando el precio como nico criterio determinante. El artculo 183 LCAP prev la posibilidad de que, en el mbito de la Administracin General del Estado, sus organismos autnomos, y entidades
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gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, el Ministerio de Hacienda declare de adquisicin centralizada el mobiliario, material y equipo de oficina y otros bienes. Reglamentariamente se desarrollar el procedimiento, que concede especial protagonismo a la Subdireccin General de Compras de la Direccin General de Patrimonio del Estado. C) EXTINCIN Adems de las causas generales del artculo 111, el 192 LCAP contiene otras especficas, que son las de la suspensin del inicio del suministro por un periodo de seis meses, las modificaciones que impliquen alteraciones en el precio superiores en un 20 por 100 al importe primitivo, el desistimiento o suspensin del suministro por un plazo superior a un ao. 4.- CONTRATOS DE CONSULTORA Y ASISTENCIA TCNICA Y CONTRATOS DE SERVICIOS A) CONCEPTO Estamos ante dos figuras contractuales que han cobrado gran auge, no slo en el mbito administrativo sino en el privado, en los ltimos aos. De hecho, no aparecan regulados en la anterior ley de 1965. En la actual, el artculo 196 fija el concepto legal y separa el contrato de consultora y asistencia del de servicios. El primero de ellos se define como aqul que tenga por objeto: Estudiar y elaborar informes
de todo tipo, as como la direccin, supervisin y control de la ejecucin y mantenimiento de obras, instalaciones y la implantacin de sistemas organizativos.
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Ejecutar, en colaboracin
con la Administracin, las prestaciones en materia de investigacin y estudio de trabajos tcnicos, asesoramiento para la gestin de bienes pblicos o, en general, cualesquiera otros servicios relacionados con los anteriores y en los que predominen las prestaciones de carcter intelectual. El nmero 3 del artculo 196 define el contrato de servicios como aqul en el que la realizacin de su objeto sea de carcter tcnico, econmico, industrial, comercial o anlogo, siempre que no se encuentre comprendido entre los contratos de consultora y asistencia ni en los regulados en otros Ttulos de la ley; o bien que sea complementario para el funcionamiento de la Administracin, de mantenimiento , conservacin, limpieza y reparacin de bienes, equipos e instalaciones; o programas de ordenador desarrollados a medida para la Administracin; o, en fin, la realizacin de encuestas, tomas de datos y otras anlogas. El artculo 199 tambin prev la posibilidad de contratar centralizadamente este tipo de prestaciones, remitindose para ello a lo previsto en el artculo 183 ya comentado. La ltima nota definitoria de este tipo de contratos es la de que su duracin (artculo 198) no podr ser superior a los dos aos. B) TRAMITACIN Por lo que respecta a la tramitacin de los diversos expedientes, no hay especiales diferencias con el rgimen general. Conviene destacar la obligacin que establece el artculo 202 de que el servicio interesado en contratar emita un informe justificando debidamente la insuficiencia, falta de adecuacin o la conveniencia de no ampliar los medios materiales y
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personales con que cuenta la Administracin para cubrir las necesidades que se pretenden satisfacer por medio del contrato. Los procedimientos de seleccin pueden ser cualquiera de los conocidos, aunque el negociado slo cabe en los supuestos de los artculos 209 y 210 LCAP. Por lo dems, el concurso es el sistema normal de seleccin, reservndose la subasta a aquellos supuestos en los que el precio sea el nico criterio a valorar. B) LA EXTINCIN Sigue las reglas generales, siendo el cumplimiento del objeto del contrato la normal. El artculo 214 aade varias causas especficas a las que el 111 fija como motivos para resolver el contrato no ejecutado.
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frecuente lentitud del funcionamiento de la Administracin a veces se produce

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subsanando los vicios de que adolezcan. Los actos nulos no lo

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Administraciones Pblicas requiere un procedimiento legalmente establecido

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11.- LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.

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jurdico comunitario; la existencia de varias Directivas

del contratista. b) Modificaciones del contrato, cuando la cuanta de las mismas,

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proposiciones; stas, que son secretas, deben sujetarse al modelo establecido

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