EL LENGUA1E EMERGENTE EN DESARROLLO TERRITORIAL

Sergio Boisier
(email: sboisierinteractiva.cl)
Centro de Anaccin (Anlisis y Accin) Territorio y Sociedad, CATS
24.01.a
Presentacin
Este breve documento ha sido preparado para sustentar una exposicion ante Iuncionarios de
la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior de
Chile. Este organismo tiene una considerable responsabilidad en la orientacion del
desarrollo regional del pais en conjunto con el Ministerio de PlaniIicacion y Cooperacion.
La tesis implicita en estas paginas es que hay un cambio paradigmatico en marcha en
relacion al desarrollo regional, en el mejor sentido NXKQLDQR, y una prueba de ello es el
surgimiento de un nuevo vocabulario o de un nuevo codigo cientiIico, que en una parte
solamente, se muestra muy superIicialmente a continuacion. Por su inmediatez, se ha dado
un tratamiento mas extenso a dos conceptos que, si bien no son nuevos, tienen hoy mucha
Iuerza y hay mucha conIusion en torno a ellos; se trata de los conceptos de desarrollo local
y endogeno. Cada uno de los conceptos aca presentados tiene Iuentes propias que el
interesado debe leer; aca solo se hace una presentacion sumaria de ellos. En America Latina
ha sido ademas, Irecuente, que 'la practica preceda a la teoria en este campo de politica y
es del todo deseable, en aras de la eIicacia y eIiciencia de las politicas publicas (tanto
gubernamentales como no gubernamentales) producir un giro radical de manera que la
reIlexion preceda a la accion.
Nuevos conceptos
1.- Proceso econmico como conversacin y coordinacin y sujetos del desarrollo
como actores humanos reflexivos.
Estas ideas pertenecen a Michael Storper
1
quien plantea que las economias
regionales deben entenderse como activos relacionales, determinantes ahora de la
acumulacion economica, ya no basada solo en activos materiales. Cabe observar la
importancia que adquieren los aspectos institucionales y sociales derivada de esta
concepcion. Se encuentran puntos de interseccion entre estas ideas de Storper y las ideas de
Boisier
2
sobre desarrollo intangible y capital sinergetico.
Sostiene Storper que el tradicional enIoque basado en la mecanica del desarrollo
economico debe ser complementado con otro enIoque, en el cual la Iigura metaIorica guia
es la economa como relaciones, el proceso econmico como conversacin y
1
Storper M., The Regional World, The GuilIord Press, New York, 1997.
2
S. Boisier, 'Desarrollo territorial a partir de la construccion de capital sinergetico, ESTUDIOS SOCIALES
# 99, C.P.U. Santiago de Chile, 1999 y PRISMA# 13, Universidad Catolica del Uruguay, Montevideo, 2000
2
coordinacin, los sujetos del proceso no como Iactores sino como seres humanos
reflexivos, tanto los individuales como los colectivos, y la naturaleza de la acumulacion
economica no solo como activos materiales, sino como activos relacionales. Las
economias regionales en particular, sostiene Storper y las economias territoriales integradas
en general, seran redeIinidas aca como stocks de activos relacionales. Tambien se pueden
detectar similaridades con el pensamiento de Fernando Flores
3
sobre estructuras
organizacionales y espacios conversacionales
2.- Reflexibilidad econmica.
Otro concepto clave de Storper es el de reflexibilidad, considerada esta condicion
como la caracteristica principal del capitalismo contemporaneo. Storper habla de tres
nuevas 'metacapacidades del capitalismo: a| la enorme expansion de la naturaleza y
esfera de control de empresas, mercados, e instituciones; b| la vasta extensin espacial y
profundizacin social de la logica de las relaciones de mercado, y c| como una
combinacion de ambos Ienomenos, la generalizacin de la malla de metodos
organizacionales modernos, reglas burocraticas, y procesos comunicacionales hacia mas
dimensiones de la vida economica y no economica, que en el pasado.
Las consecuencias cualitativas de estas 'metacapacidades equivalen a un enorme
salto en reflexibilidad econmica
4
. Este termino hace reIerencia a la posibilidad para
grupos de actores en las varias esIeras institucionales del capitalismo moderno Iirmas,
mercados, gobiernos, hogares, y otras colectividadesde modelar el curso de la evolucion
economica.
En este contexto, las interpretaciones y las imagenes construidas de la realidad son
ahora tan importantes como cualquiera realidad material 'real, porque las interpretaciones
e imagenes se diIunden y son aceptadas y se transIorman en la base sobre la cual actuan las
personas: se transIorman en reales. Observese el parecido de estos conceptos con las ideas
de Pierre Bourdieu sobre capital simbolico y capital cultural.
El sociologo RaIael Echeverria desarrolla en su ultimo libro
5
el concepto de trabajo
reflexivo de aprendizaje, deIinido como el trabajo que hacemos sobre el trabajo presente,
en la perspectiva de mejorarlo en el Iuturo. Se trata, de acuerdo a autor, de una cuestion
estrechamente ligada a las competencias conversacionales, claves en la transIormacion de
la organizacion tradicional en una organizacion contemporanea. Todo en la tradicion de
Heidegger y de Austin en relacion al poder de la palabra, del discurso y la conversacion.
3.- Sinerga cognitiva.
Este es un concepto reciente de Sergio Boisier y con el se quiere describir un
proceso parcialmente espontaneo, pero generalmente inducido, de interaccion social
direccionada, basandose este proceso en un conocimiento sustantivo compartido en torno
a la cuestion sobre la que se desea incidir. Parece ser un concepto potencialmente Iuerte,
con claras raices epistemologicas, para desatar procesos colectivos de construccion de
proyectos de desarrollo, si se cuenta con un paradigma pertinente, aunque se encuentre
3
Flores F., Inventando la empresa del Siglo XXI, Hachette, Santiago de Chile, 1989
4
ReIlexibility, de reflex (adj.): going back and aIIecting the agent or origin. The Advanced Learners
Dictionary oI Current English, OxIord, 1956.
5
Echeverria R., La empresa emergente, la conIianza y los desaIios de la transIormacion , GRANICA, Buenos
Aires, Argentina, 2000
3
todavia en etapa de construccion. Permite combinar la pedagoga social siempre presente
en los procesos de planiIicacion, el consenso y la concertacin de actores, Iacilitada por un
saber comun, y la generacion de poder poltico, ya que, de acuerdo a Hannah Arendt ' el
poder surge entre los hombres cuando actan juntos y desaparece en el momento en que se
dispersan. ..Slo donde los hombres viven tan unidos que las potencialidades de la accin estn siempre
presentes, el poder puede permanecer en ellos
6
. Se esta experimentando con estas ideas en la
Region del Maule en Chile a traves de los COLOQUIOS DEL MAULE, una suerte de
'conversacion proIesionalmente estructurada sobre desarrollo regional, que se realiza
semanalmente con actores de la sociedad civil y politica de la region, una region en el
Centro-Sur de Chile, de mediano tamao (alrededor de 38.000 Km y 800.000 habitantes),
poseedora en el pasado de una estructura agraria latiIundista y oligarquica, con 'islas de
modernidad en torno a la vitivinicultura, la genetica vegetal, la Iruticultura y la
hidroelectricidad. La region cuenta con una Universidad de elevada modernidad. El
objetivo basico de los Coloquios es estimular el surgimiento de un clima de mayor
conIianza y asociatividad entre el sector publico y privado, basado precisamente en un
conocimiento comun sobre la cuestion que convoca (el desarrollo regional), conocimiento
que es entregado por un especialista (que debe tener no solo conocimiento acabado sino
tambien gran capacidad de comunicacion) a Iin de producir un proyecto politico de
desarrollo para la region. Por supuesto, no se trata de un 'curso de caracter mas o menos
academico, sino precisamente de una conversacin coloquial ya que, como lo aIirma el
PNUD
7
: Sin conversaciones, pblicas y privadas, que tengan como objeto a la sociedad, no habr
aspiraciones colectivas , en otras palabras, no hay proyecto colectivo de desarrollo. Para
lograr este proposito se ha diseado una cuidadosa metodologia participativa. Una
experiencia parecida, de asociatividad publica y privada, pero no basada en la circulacion
de un conocimiento estructurado, es el Pacto de Ceara, establecido desde mediados de los
80 en el estado brasileo de ese nombre y que ha servido como marco de consenso para un
importante proceso de cambio socio-economico
8
.
4.- Learning regions.
El concepto de 'learning region (region que aprende, region erudita, region
inIormada) es un concepto bien utilizado en la literatura academica anglosajona. Richard
Florida
9
sostiene: ' La nueva era del capitalismo requiere una nueva clase de regin...Las regiones
deben adoptar los principios de la creaci n de conocimiento y del aprendizaje contnuo; deben ser de
hecho 'learning regions`
El concepto ha sido desarrollado principalmente por Michael Storper, Richard
Florida, Allen Scott, Kevin Morgan, David Edgington, James Simmies y otros. Se reIiere a
regiones con una ventaja economica sostenida basada en la creacion de conocimiento, en el
soporte para estructuras de redes productivas, de tecnologia local y otras estructuras
soportantes, 'upgrading de las destrezas laborales locales, y la construccion de una cultura
regional de negocios. En este enIoque, la 'inIraestructura humana regional y la
6
Citada por Salazar G. y J. Pinto, Historia Contemporanea de Chile , LOM Editores, Santiago de Chile, 1999
7
PNUD, El desarrollo humano en Chile, Santiago de Chile, 2000
8
Rebouas O. et. alli., Gesto Compartilhada.O Pacto do Ceara, Qualitymark Editora, Sao Paulo, Brasil, 1994
9
Florida R., ' Toward the Learning Region, FUTURES, 27, 527-536, 1995
4
'inIraestructura de redes es mas importante que la inIraestructura Iisica, de acuerdo a
Edgington
10
.
De acuerdo con este mismo autor la idea de 'learning region proviene de la nocion
de que la innovacion no es solamente un evento unico (one off) centrado alrededor de
acontecimientos de ruptura cognitiva (breakthrough), sino mas como proceso basado en
aspectos graduales y acumulativos de las trayectorias pasadas de desarrollo. La teoria
moderna de la innovacion se desarrollo como resultado de la critica a los modelos
'lineales tradicionales con su abrumador enIasis en la investigacion Iormal, especialmente
la investigacion cientiIica basica como Iuente de nuevas tecnologias. Con tal perpectiva,
una capacidad baja de innovacion podia ser explicada por una baja actividad en I&D (y un
bajo gasto del pais o region en I&D). No obstante, enIoques recientes apuntan a procesos
basados en innovaciones 'incrementales, lo que en esencia tiene que ver con 'aprender
haciendo o con la organizacion de procesos de innovaciones tecnicas y de diIusion como
un solo proceso integrado. Mas aun, el aprendizaje interactivo y el empresariado colectivo
resultan Iundamentales para el proceso de innovacion y envuelve el 'aprender haciendo
(aumentando la eIiciencia de las operaciones productivas), el 'aprender usando
(incrementando la eIiciencia en el uso de sistemas complejos), asi como 'aprender
interactuando (articulando usuarios y productores para producir innovaciones de
productos).
Las investigaciones empiricas (muy pocas en America Latina, ninguna en Chile)
han arrojado algunas conclusiones: a| la importancia de las redes locales de Iirmas e
industrias y su impacto en la innovacion regional; b| el papel de los gobiernos locales
11
, y
de las organizaciones cuasi-gubernamentales (tales como consorcios de investigacion
mixtos, publicos y privados) como condicion necesaria para llevar a cabo una innovacion
continua de producto; c| las 'learning regions requieren de un conjunto de
inIraestructuras que puedan Iacilitar el Ilujo de conocimiento, ideas y aprendizaje. Sin
embargo, Iacilidades Iisicas tales como 'parques cientiIicos e 'incubadoras universitarias
SHUVH no conduciran a un desarrollo tecnologicamente basado, como tampoco lo haran los
inductores tradicionales a la inversion industrial, tales como suelo gratis, desarrollo de
parques industriales o Iranquicias tributarias
12
. Los especialistas parecen concordar que
para atraer inversion al desarrollo tecnologico avanzado, la 'inIraestructura blanda,
basicamente del tipo 'institutional building es mas importante que la 'inIraestructura
pesada o Iisica.
10
Edgington D.W. 'Learning Regions: Lessons Ior Developed and Developing Countries , Paper presented at
the Global Forum on Regional Development Policy, UNCRD, Nagoya, Japan, 1998
11
Para una discusion acerca del signiIicado del termino 'local en este contexto, vease Boisier S.
Desarrollo(local): de qu estamos hablando? , CUADERNOS REGIONALES# 1, Universidad de Talca,
2000 y tambien en ESTUDIOS SOCIALES# 103, C.P.U, Santiago de Chile, 2000
12
Sobre este punto hay que provocar un debate mas amplio en Chile. Funcionarios de gobierno tan
importantes como E. Moyano, del Comite de Inversiones Extranjeras, se han mostrado contrarios a, por
ejemplo, incentivos tributarios, en el comentado caso de INTEL, en tanto queeconomistas de la talla de S.
Edwards se muestran Iavorables a ellos en el caso de tecnologias de punta. En mi opinion, las ventajas
comparativas de Chile son tan enormes en unos pocos sectores primarios que sin incentivos modernos
basados en una concepcion de industrializacion estrategica, es diIicil que el capital internacional se radique
aca en sectores de punta.
5
James Simmies
13
es el editor de un interesante libro colectivo que contiene una amplia
discusion acerca del papel de la tecnologia y del aprendizaje en el desarrollo regional. De particular
interes es el contraste que muestra entre los especialistas 'pro-globalizacion y los 'pro-
especializacion Ilexible, una cuestion vinculada a varios de los conceptos aqui examinados.
5.- Aprendizaje colectivo.
La tecnologia y el cambio tecnologico son reconocidos ahora como los motores
principales en los cambios en el patron territorial del desarrollo economico; el auge y caida
de nuevos productos y procesos productivos se da en los territorios y depende, en gran
medida, de las capacidades territoriales para tipos especiIicos de innovacion.
Segun Helmsing
14
, dado el rapido cambio economico y tecnologico, las Iirmas
necesitan desarrollar una capacidad dinamica para renovar, aumentar o adaptar sus
habilidades de manera de mantener el rendimiento economico. La innovacion y el
aprendizaje son centrales y envuelven la combinacion de diversos conocimientos
tecnologicos, organizacionales y de mercado. Segun Lawson y Lorenz
15
, tres cuestiones
basicas en el aprendizaje organizacional son: a| el aprendizaje depende de compartir
conocimiento; b| el nuevo conocimiento depende de la combinacion de diversos
conocimientos; c| existe inercia organizacional. Camagni por su lado argumenta que la
incertidumbre yace en el corazon del problema de la innovacion.
El aprendizaje colectivo regional es la Iorma de enIrentar la incertidumbre y la
necesidad de coordinacion. Segun Helmsing, el aprendizaje colectivo puede ser entendido
como la emergencia de un conocimiento basico comun y de procedimientos a lo ancho de
un conjunto de Iirmas geograIicamente proximas, lo que Iacilita la cooperacion y la
solucion de problemas comunes. Comparese con el concepto ya anotado de 'sinergia
cognitiva de Boisier, este mas ideado para Iuncionar en el ambito macroeconomico y
macropolitico regional que en el ambito microeconomico de las Iirmas.
6.-Medio innovador.
El concepto de 'medio innovador
16
se ha desarrollado principalmente en el seno
del GREMI (Groupe de Recherche Europeen sur les Milieux Innovateurs), que incluye
nombre como Aydalot (), Camagni, Maillat, Perrin y otros.
Segun Maillat
17
'el medio es un operador colectivo que reduce los grados estticos y
dinmicos de incerti dumbre que enfrentan las firmas mediante la organizacin tcita y explcita de
interdependencia funcional entre jugadores (actores) locales, realizando informalmente las funciones
de investigacin, transmisin, seleccin, decodificacin, transformacin y control de la informacin
La nocion de 'medio innovador o entorno local tiene, segun Vazquez-Barquero,
tres caracteristicas: a| en primer lugar, hace reIerencia a un territorio sin Ironteras precisas
13
Simmies J., Innovation, Networks and Learning Regions?, Regional Policy and Development 18, Jessica
Kingsley Pb.,London, 1997
14
Helmsing B. Externalities, Learning and Governance. Perspectives on Local Economic Development ,
ISS, The Hague, The Netherlands, 2000
15
Lawson C., and Lorenz E. 'Collective learning, tacit knowledge and regional innovative capacity,
REGIONAL STUDIES, 33, 4, 305-317, 1999
16
A.Vazquez-Barquero se reIiere al 'milieu innovateur como 'entorno innovador, una mejor traduccion sin
duda.
17
Maillat D., 'Territorial dynamic, innovative milieus and regional policy, ENTREPRENEURSHIP AND
REGIONAL DEVELOPMENT# 7, 1995
6
pero que Iorma una unidad que es el lugar en que los actores se organizan, utilizan los
recursos materiales e inmateriales y producen e intercambian bienes, servicios y
comunicaciones; b| los actores locales Iorman, ademas, una red a traves de relaciones y
contactos, con lo que se establecen los vinculos de cooperacion e interdependencia; c| un
entorno local contiene, por ultimo, procesos de aprendizaje colectivo, que le permiten
responder a los cambios del entorno a traves de la movilidad del trabajo en el mercado
local, los intercambios de tecnologia de producto, proceso, organizacion y
comercializacion, la provision de servicios especializados, los Ilujos de inIormacion de
todo tipo o las estrategias de los actores.
El concepto de medio innovador permite explicar la dinamica economica de los
sistemas de produccion y de las ciudades y regiones. No es sin embargo la unica Iorma de
respuesta a la velocidad del cambio y otras Iormas de organizacion, incluso no espaciales,
como redes sectoriales tambien pueden resultar eIicaces. Ambos constituyen mecanismos
de aprendizaje y de reduccion de incertidumbre.
7.- Desarrollo local.
18
Si bien el concepto de desarrollo local no es nuevo, ha ganado considerable Iuerza
en la ultima decada y ha crecido tambien en conIusion. Si se tratase de un concurso de
popularidad, el concepto de 'desarrollo local ganaria el primer lugar en las preIerencias.
Aqui, sin duda, hay mucho que decir. Se trata de un concepto sustantivo (contenido mas
que mero contenedor) que alude a una cierta modalidad de desarrollo que puede tomar
Iorma en territorios de variados tamaos, pero no en todos, dada la intrinseca complejidad
del proceso de desarrollo. Es evidentemente una sobre simpliIicacion asimilar el concepto
de desarrollo local a la idea de comuna, a lo municipal. En realidad, lo 'local hace sentido
cuando se le mira, por asi decirlo, 'desde aIuera y desde arriba y asi las regiones
constituyen espacios locales miradas desde el pais asi como la provincia es local desde la
region y la comuna lo es desde la provincia, etc. Al respecto Di Pietro
19
dice que: ' Lo local
es un concepto relativo a un espacio ms amplio. No puede analizarse lo local sin hacer referencia al
espacio ms abarcador en el cual se inserta (municipio, departamento, provincia, regin, nacin).
Actualmente se juega con la c ontraposicin 'local/global` mostrando las paradojas y relaciones entre
ambos trminos.
Hay una considerable conIusion en la literatura en relacion a la idea de desarrollo
local. Ello se debe, al parecer, a dos causas: primero se trata de una prctica sin teora
al decir de Joao Guimaraes
20
, quien escribe: The term 'local economic development` (LED)
describes a practice without much theoretical underpinning: a practice that would benefit from, but
may actually never find, comprehensive and applicable sustantive theory y, segundo es un
concepto que reconoce por lo menos tres matrices de orgen. Primeramente, el desarrollo
local es la expresion de una logica de regulacion horizontal que reIleja la dialectica
centro/periIeria, una logica dominante en la Iase pre-industrial del capitalismo, pero que
sigue vigente aunque sin ser ya dominante, como lo seala Muller
21
. En segundo lugar, el
18
Esta extensa seccion se ha tomado del trabajo del autor titulado 'Desarrollo(local): de que estamos
hablando? , vease la nota # 7 para reIerencia.
19
Di Pietro L., El desarrollo local. Estado de la cuestion, FLACSO, Buenos Aires, 1999
20
Guimaraes J.P.de C., 'Local Economic Development: The Limitations oI the Theory, B. Helmsing J.P.
Guimaraes (eds.) Locality, State and Development. Essays in Honour oI J.M.G Hilhorst , ISS, The Hague,
1997
21
Muller P., Les Politiques Publiques, PUF, Paris, 1990
7
desarrollo local es considerado, sobre todo en Europa, como una respuesta a la crisis
macroeconomica y al ajuste, incluido el ajuste politico supra-nacional implicito en la
conIormacion de la UE; casi todos los autores europeos ubican el desarrollo local en esta
perspectiva. En tercer lugar, el desarrollo local es estimulado en todo el mundo por la
globalizacion y por la dialectica global/local que esta conlleva.
En otras palabras, hay tres racionalidades que pueden operar detras del concepto de
desarrollo local y no pocos errores practicos provienen de una mala combinacion de
instrumentos y de tipo de racionalidad. Por ejemplo, se copian instituciones y medidas de
desarrollo local ensayadas en Europa (desarrollo local como respuesta) y se intenta
aplicarlas en America Latina (desarrollo local como logica de regulacion horizontal).
Son muchos los autores que en diversos continentes escriben sobre desarrollo local
y aca se hara reIerencia a varios de ellos. Curiosamente, pocos se atreven a la osadia de
deIinir con exactitud el concepto mismo de desarrollo local.
Muller (op.cit.) dice que las sociedades tradicionales, son, sobre todo, sociedades
territoriales o a menudo conjuntos ms o menos integrados de territorios
relativamente autnomos. En este tipo de sociedad, agrega, es el territorio el que conIiere
a los individuos su identidad Iundamental: se es ante todo 'de alguna parte (en tanto que
hoy dia es la identidad proIesional la estructurante). De tal manera que es una reIerencia
comun a un territorio lo que otorga coherencia a las comunidades humanas. Cada territorio,
continua Muller, Iunciona como un sistema relativamente cerrado que encuentra en si
mismo las Iuentes de su propia reproduccion.
Lo que sucede es que la logica de regulacion horizontal propia de las sociedades
territoriales antiguas no ha desaparecido sino que coexiste con la logica de regulacion
vertical, propia, segun el mismo autor, del Iuncionalismo introducido por la
industrializacion y la modernizacion. Es mas, es el mismo autor quien a continuacion habla
de la crisis de la proximidad originada en la complejidad creciente de la logica vertical y en
la necesidad entonces de 'volver a lo local:
Cest dans un tel contexte de crise de la proximit quil faut resituer la rsurgence du local. En effect
lespace local apparit aujourdhui la fois comme un lieu potentiel de remise en cohrence de la
sectorialit permettant dpasser les effects pervers du corporatisme et comme lieu o peuvent se
reconstruire de relations de proximit dans les quelles les individus retrouvent un part de matrise de la
complexit du monde. Autrement dit, le local apparat au jourdhui comme un space o lexigence de
rationalit peut se rconcilier avec lexigence de proximit.
El desarrollo local, en el analisis de Muller, Iue la Iorma normal de reproduccion
social y vuelve, envuelto ahora en un velo tecnologico, a reinstalarse como Iorma de
reproduccion social y territorial. Se trata de un caso similar al de los polos de desarrollo
la Perroux, que han renacido desde la industrializacion Iordista a la industrializacion
Ilexible.
Sergio Buarque
22
es uno de los especialistas que se atreve a deIinir el desarrollo
local: algunas de sus proposiciones son las siguientes:
'HVHQYROYLPHQWR ORFDO e um SURFHVR HQGyJHQR registrado en pequenas unidades territoriais e
agrupamentos humanos capaz de promover o GLQDPLVPRHFRQyPLFRHDPHOKRUtDGDTXDOLGDGHGHYLGD
da populaao.
A pesar de constituir um movimento de forte contedo interno, RGHVHQYROYLPHQWRORFDOHVWiLQVHULGRHQ
XPD UHDOLGDGH PDLV DPSOD H FRPSOH[D com a qual interage e da qual recebe influncias e presiones
positivas e negativas.
22
Buarque S., Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Local e Municipal Sustentavel , IICA,
ReciIe, Brasil, 1999
8
O conceito genrico de desenvolvimento local pode ser aplicado para diferentes cortes territoriais e
aglomerados humanos de pequena escala, desde a comunidade (...) at o municipio ou mesmo
microregies homogneas de porte reduzido. 2 GHVHQYROYLPHQWR PXQLFLSDO , portanto, um caso
particular de desenvolvimento local com uma DPSOLWXGH HVSDFLDO GHOLPLWDGD SHOR FRUWH SROtWLFR
DGPLQLVWUDWLYRGRPXQLFLSLR (Italicas en el original).
Estos planteamientos de Buarque se enmarcan en la primera matriz reIerencial del
desarrollo local, como logica de regulacion horizontal.
Jose Arocena
23
, uno de los autores latinoamericanos mas importantes en este
campo, asume una postura proxima a la tercera matriz de origen al ubicar el desarrollo local
en la dialectica global/local:
El desarrollo local no es pensable si no se inscribe en la racionalidad globalizante de los mercados,
pero tampoco es viable si no se plantea sus races en las diferencias identitarias que lo harn un proceso
habitado por el ser humano.
En una posicion similar se encuentra tambien Buarque (op.cit.) quien en la parte
inicial de su libro habia adoptado una vision mas cercana a la enmarcada en la logica
horizontal. Ahora Buarque sostiene que:
O desenvolvimento local dentro da globalizaao uma resultante direta da FDSDFLGDGHGHRVDWRUHVH
GHDVRFLHGDGHORFDLVVHHVWUXWXUDUHPHVHPRELOL]DUHP, com base na suas potencialidades e na sua matriz
cultural, para definir e explorar suas prioridades e especificidades, buscando a competitividade num
contexto de rpidas e profundas transformaoes (Italicas en el original).
Como se indico mas atras, la conceptualizacion del desarrollo local como respuesta
ha sido la manera preIerida en que los europeos se reIieren al tema. En 1995 la OCDE
habia puesto esta cuestion con claridad meridiana; la opinion de la OCDE es citada por
Cuervo
24
:
El enfoque local del desarrollo es una respuesta a los problemas del desempleo y desorganizacin
econmica causados por la decadencia industrial y las deslocalizaciones . Despus del fracaso relativo de
los proyectos organizados y aplicados por organismos pblicos nacionales, la idea de utilizar
procedimientos locales ha ido ganando vigencia.
Como lo han comentado varios autores, las Iuertes transIormaciones que se estan
produciendo en el modelo de acumulacion de capital plantean problemas de regulacion
como la gestion del mercado de trabajo o la adaptacion y diIusion de la tecnologia moderna
que las instituciones que Iueron eIicaces durante la ultima Iase expansiva del ciclo, no son
capaces de aIrontar. Los instrumentos de intervencion del Estado han perdido eIicacia en la
regulacion de la economia, lo que produce un desajuste entre las demandas de regulacion y
el marco socioinstitucional. De esta manera las transIormaciones que estan ocurriendo en el
sistema de intervencion del Estado adquieren caracter estrategico. Es mas, como lo seala
Vazquez-Barquero, la reestructuracion del Estado esta impulsando Iormas nuevas en la
gestion publica como es la politica de desarrollo local. Ante un problema global de
reestructuracion del sistema productivo europeo, en la ultima decada las comunidades
locales han tratado de dar una respuesta a sus problemas intentando dinamizar el ajuste de
los sistemas productivos locales. Algunos gobiernos locales/regionales han intervenido en
el proceso, impulsando politicas encaminadas a solucionar los problemas que presenta la
reestructuracion productiva.
23
Arocena J., 'Lo global y lo local en la transicion contemporanea, CUADERNOS DEL CLAEH# 78-79,
Montevideo, 1997
24
Cuervo L.M., 'Desarrollo economico l ocal: leyendas y realidades, TERRITORIOS # 1, CIDER,
Universidad de Los Andes, SantaIe de Bogota, 1998
9
Es en este contexto en el cual uno de los maximos exponentes del pensamiento
regionalista europeo, Antonio Vazquez-Barquero, deIine el desarrollo local
25
:
Un proceso de crecimiento econmico y de cambio estructural que conduce a una mejora en el nivel de
vida de la poblacin local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: una econmica, en la que
los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de
productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores
y las instituciones sirven de base a l proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensin poltico -
administrativa en que las polticas territoriales permiten crear un entorno econmico local favorable ,
protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local.
Cuervo (op.cit). agrega tambien que es en este contexto de 'desaIio/respuesta, que
se descubre la naturaleza ambivalente del desarrollo economico local: se trata de una
respuesta residual, desencadenada por un vacio generado por la ausencia y el debilitamiento
del gobierno nacional; se trata igualmente de una oportunidad, creada por las nuevas y
viejas virtudes de lo local, como ambito de construccion de procesos de desarrollo.
Jordi Borja y Manuel Castells
26
sealan que lo global y lo local son
complementarios, creadores conjuntos de sinergia social y economica, como lo Iueron en
los albores de la economia mundial en los siglos XIV-XVI, momento en que las ciudades-
estado se constituyeron en centro de innovacion y de comercio a escala mundial. Los
mismos autores apuntan a la importancia estrategica de lo local como centro de gestion de
lo global en el nuevo sistema tecno-economico, cuestion que puede apreciarse en tres
ambitos principales: el de la productividad y competitividad economicas, el de la
integracion socio-cultural y el de la representacion y gestion politicas.
Para Iinalizar este sintetico recuento de opiniones citase a CalaIati
27
quien aIirma
que la introduccion del concepto de 'sistema local en la discusion sobre desarrollo
(nacional) hace aparecer, en torno a la idea de 'sistema, dos cuestiones muy basicas:
primeramente, un sistema cuyas unidades Iundamentales son seres humanos debe tener un
mecanismo de control, es decir, su naturaleza debe ser homeostatica (debe tener un
'cerebro); en segundo lugar, puesto que un sistema local es un 'sistema abierto, se hace
necesario entender sus procesos en terminos de un determinado patron de interaccion entre
el 'sistema y su 'entorno. Estas dos caracteristicas de lo territorial sub-nacional han sido
punto obligado en los ultimos trabajos de Boisier quien ha insistido, en verdad desde hace
tiempo, en que un nuevo entorno del desarrollo territorial es parte integrante de un nuevo y
necesario paradigma y que la complejidad sistemica es en verdad un objetivo a lograr
estrategicamente para permitir, precisamente, una adecuada articulacion entre el sistema
local o regional y el medio externo contemporaneo, caracterizado, a lo menos en el nucleo,
por una creciente complejidad.
8.- Desarrollo endgeno.
28
25
Vazquez-Barquero A., Desarrollo local. Una estrategia de creacion de empleo, Ediciones Piramide, Madrid,
1988
26
Borja J. M. Castells, Local y Global. La gestion de las ciudades en la era de la inIormacion, UNCHS,
Santillana S.S Taurus, Barcelona, 1997
27
CalaIati A.G., Local Systems and the Paradigma oI SelI-Organization, paper presented at the 38 th
European Regional Science Congress, Wien, 1998
28
Esta seccion tambien esta tomada del trabajo 'Desarrollo(local): de que estamos hablando? de Boisier
(op.cit.)
10
Casi tan popular como la idea de desarrollo 'local es ahora la idea de desarrollo
'endogeno. Y tambien es una idea casi tan conIusa como el concepto anterior. El concepto
de desarrollo endogeno nace como reaccion al pensamiento y a la practica dominante en
materia de desarrollo territorial en las decadas de los 50 y 60, pensamiento y practica
enmarcados en el paradigma industrial Iordista y en la diIusion 'del centro-abajo de las
innovaciones y de los impulsos de cambio.
En las ultimas decadas, una nueva acepcion de desarrollo 'endogeno aparece de la
mano del concepto de crecimiento endogeno, propio de los nuevos modelos de crecimiento
economico global o agregado que hacen de la innovacion tecnologica un Ienomeno interno
a la propia Iuncion de produccion, como en Lucas y en Romer, dejando en el pasado la
concepcion neo-clasica del 'Iactor residual de Solow, como lo muestra Vazquez-
Barquero. Esto ha introducido una considerable conIusion puesto que los caliIicativos de
'exogeno y 'endogeno juegan un papel muy diIerente a medida en que se desciende en la
escala territorial. Boisier
29
ha mostrado que en el contexto de la globalizacion (y de alta
movilidad espacial del capital) el crecimiento territorial es mas y mas exogeno (como regla
general) a medida que el recorte territorial es mas y mas pequeo debido a que la matriz de
agentes que controlan los actuales factores de crecimiento (acumulacin de capital,
acumulacin de conocimiento, capital humano, poltica econmica global, demanda
externa) tiende a separarse ms y ms de la matriz social de agentes locales, siendo los
primeros en su mayora agentes residentes fuera del territorio en cuestin. Por el
contrario, sostiene el mismo autor, el desarrollo debe ser considerado como mas y mas
endogeno, debido a su estrecha asociacion con la cultura local y con los valores que ella
incluye. Si el desarrollo es un Ienomeno de un alto contenido axiologico, algunos valores
son universales (el valor de la vida, o el de la libertad, por ejemplo), pero la mayoria tienen
un caracter particular a la sociedad local.
Juan Ramon Cuadrado-Roura
30
recuerda que el cambio en el balance de 'movilidad
y de inmovilidad producido en los Iactores productivos desde los aos 70 motivaron
diversos trabajos que deIinieron los cuatro elementos que se consideraban responsables del
exito de ciertas economias locales: el talento empresarial, un sistema productivo
flexible, economas generadas en los distritos industriales y la existencia de algn
agente individual o colectivo capaz de actuar como catalizador para movilizar el
potencial autctono. Es asi como las primeras teorias que consideraban dichos
elementos como autenticas causas de desarrollo local surgieron en Italia durante la segunda
mitad de la decada de los setenta de manera tal que el 'desarrollo endogeno tiene un
proIundo 'aire italico debido a su asociacion con nombres como los de Bagnasco,
Becattini, Brusco, GaroIoli, Fua y otros.
GaroIoli
31
, uno de los mas notables exponentes del 'nuevo regionalismo europeo
deIine el desarrollo endogeno de la manera siguiente:
Desarrollo endgeno significa, en efecto, la capacidad para transformar el sistema socio -econmico; la
habilidad para reaccionar a los desafos externos; la promocin de aprendizaje social; y la habilidad
para introducir formas especficas de regulacin social a nivel local que favorecen el desarrollo de las
29
Boisier S., 'El vuelo de una cometa. Una metaIora para una teoria del desarrollo territorial , EURE # 69,
P.U.C/I.E.U, Santiago de Chile, 1997
30
Cuadrado-Roura J.R., 'Planteamientos y teorias dominantes sobre el crecimiento regional en Europa en las
cuatro ultimas decadas, EURE # 63, PUC/IEU, Santiago de Chile, 1995
31
GaroIoli G., 'Desarrollo economico, organizacion de la produccion y territori o, en A. Vazquez-Barquero
G. GaroIoli (eds.) Desarrollo economico local en Europa, Colegio de Economistas de Madrid, 1995
11
caractersticas anteriores. Desarrollo endgeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel
local.
Un Iigura tan seera de la teoria regional como John Friedmann respaldaba desde
antes deIiniciones como la de GaraIoli diciendo que:
Only cultural regions have the capacity to develop 'from within`, because only they have a collective
sense of who they are, and because their presence in the world makes a diffe rence.
Conviene recordar que a pesar de la enorme inIluencia intelectual de Friedmann y a
pesar de su proliIica produccion, el concepto explicito de 'desarrollo endogeno no
pertenece a su vocabulario, si bien no caben dudas de su vocacion 'territorial/local, como
de una manera tan expresa se plantea en su concepcion de 'distritos agropolitanos.
Aunque sin emplear el termino preciso de 'desarrollo endogeno, tampoco cabe
duda alguna que la propuesta de Sthr y Todtling
32
conocida como la estrategia de
cerramiento espacial selectivo se ubica plenamente dentro de la idea de desarrollo
endogeno.
El 'cerramiento espacial selectivo, lejos de cualquier autarquia segun sus propios
autores, propone un conjunto de politicas que permitirian canalizar los ampliamente
conocidos e incontrolados eIectos de drenaje (backwash) de caracter economico, social y
politico a Iin de Iacilitar una mayor equidad espacial en las condiciones de vida. Tales
politicas presuponen varios requisitos: a| la ampliacion de las politicas espaciales mas alla
de la economia para considerar explicitamente los procesos sociales y politicos; b| la
reIormulacion del concepto negativo de Iriccion de distancia a uno positivo ligado a la
estructura de un sistema decisional espacialmente desagregado
33
; c| una mayor atencion a
las actividades no mercantiles y no institucionales y a los requerimientos de la pequea
escala humana y de las relaciones con el medio; d| un cambio en los poderes decisionales
desde las actuales unidades sectoriales (verticales) a unidades territoriales (horizontales).
Los autores Iinalmente proponen varias medidas generales para aumentar el cerramiento
espacial selectivo desde el lado de la oIerta asi como desde el lado de la demanda.
Buscando nuevamente en Vazquez-Barquero deIiniciones mas rigurosas del
desarrollo endogeno se encuentran un par de opiniones del mayor interes. En primer lugar,
aIirma que las teorias del desarrollo endogeno se diIerencian de los modelos de crecimiento
endogeno en el tratamiento que dan a la cuestion de la convergencia. Consideran que en los
procesos de desarrollo economico lo verdaderamente importante es identiIicar los
mecanismos y los Iactores que Iavorecen los procesos de crecimiento y cambio estructural
y no si existe convergencia entre las economias regionales o locales. Y agrega que las
teorias del desarrollo endogeno sostienen que la competitividad de los territorios se debe,
en buena medida, a la Ilexibilidad de la organizacion de la produccion, a la capacidad de
integrar, de Iorma Ilexible, los recursos de las empresas y del territorio. Segun este autor, el
desarrollo endogeno obedeceria a la Iormacion de un proceso emprendedor e innovador, en
que el territorio no es un receptor pasivo de las estrategias de las grandes empresas y de las
organizaciones externas, sino que tiene una estrategia propia que le permite incidir en la
dinamica economica local.
32
Sthr W.F.Todtling., 'Spatial Equity: Some Anti -Theses to Current Regional Development Strategy,
PAPERS, Vol. 38, Regional Science Association, 1977
33
He escuchado, a proposito de esta aIirmacion, a algunos dirigentes de la ciudad de Valdivia, opiniones
positivas en relacion al hecho de ser esta ciudad una ciudad excentrica a la Carretera Longitudinal, ya que ello
permitiria resguardar ciertos elementos psicosociales positivos. Es una postura muy interesante.
12
Mas preciso es Boisier
34
quien sostiene que:
La HQGRJHQHLGDG del desarrollo regional habra que entenderla como un fenmeno que se pre senta en
por lo menos cuatro planos que se cortan, se cruzan entre s.
Primero, la endogeneidad se refiere o se manifiesta en el SODQRSROtWLFR, en el cual se le identifica como
una creciente capacidad regional para tomar las decisiones relevantes en relac in a diferentes opciones
de desarrollo, diferentes estilos de desarrollo, y en relacin al uso de los instrumentos correspondientes,
o sea, la capacidad de disear y ejecutar polticas de desarrollo, y sobre todo, la capacidad de negociar.
En segundo lugar, la endogeneidad se manifiesta en el SODQR HFRQyPLFR, y se refiere en este caso a la
apropiacin y reinversin regional de parte del excedente a fin de diversificar la economa regional,
dndole al mismo tiempo una base permanente de sustentacin en el l argo plazo...
En tercer lugar, la endogeneidad es tambin interpretada en el SODQRFLHQWtILFR\WHFQROyJLFR, es decir, la
vemos como la capacidad interna de un sistema -en este de un territorio organizado -para generar sus
propios impulsos tecnolgicos de c ambio, capaces de provocar modificaciones cualitativas en el sistema.
En cuarto lugar, la endogeneidad se plantea en el SODQR GH OD FXOWXUD, como una suerte de matriz
generadora de la identidad socioterritorial. (Italicas en el original).
De esta manera, segun el autor, se va generando un escenario que es ocupado por
una variedad de actores publicos y privados de cuya interaccion surge la sinergia necesaria.
Cuando se piensa en proIundidad en la esencia del desarrollo endogeno, viene a la
memoria algo que estuvo de moda en todo el mundo hace unos pocos aos: aquellos
coloridos cuadros Iormados por una inIinidad de puntos de distintos colores que habia que
mirar de una cierta manera para 'ver como emergia de ese conjunto una Iigura. En cierto
sentido, era necesario ensayar una mirada 'holistica y sistemica para descubrir aquello
oculto a primera vista, oculto precisamente a una vision analitica (cartesiana) que ve partes
y no ve el todo. Este ejemplo ilustra lo que se denomina en analisis de sistemas como
propiedades emergentes del sistema (una emergencia sistemica).
Pues bien, el desarrollo endgeno puede ser entendido como una propiedad
emergente de un sistema territorial que posee un elevado stock de capitales
intangibles y sinergtico, siguiendo las ultimas propuestas acerca de la intangibilidad de
este concepto. En otras palabras, el desarrollo endogeno se produce como resultado de un
Iuerte proceso de articulacion de actores locales y de variadas Iormas de capital intangible,
en el marco preIerente de un proyecto politico colectivo de desarrollo del territorio en
cuestion. Todo proceso de desarrollo endogeno se vincula de una manera asimetrica al
desarrollo local: este es siempre un desarrollo endogeno, pero este ultimo puede
encontrarse en escalas supra locales, como la escala regional, por ejemplo.
9.-Capitales intangibles
La tesis subyacente a este concepto es que el desarrollo, bien entendido, es, mas que
uno o varios logros materiales, una cuestion de alta subjetividad y proIundamente
axiologica. Desde su introduccion como concepto politico en 1941 (Carta del Atlantico) el
concepto ha transitado, con cada vez mas Iuerza, desde el campo de lo cuantitativo, de lo
objetivo y de lo mensurable (incluso asimilado al mismisimo PIB per cpita), al campo de
lo valorico, de la subjetividad y del constructivismo. Ni mas ni menos que Alan Greenspan
comentaba un tiempo atras, que el PIB de los Estados Unidos estaba dejando de ser una
medida util de la actividad real de la economia del pais dado el creciente porcentaje de
actividades intangibles basadas en el conocimiento, que ahora se encuentran diseminadas
34
Boisier S., 'Desarrollo regional endogeno en Chile. Utopia o necesidad?, AMBIENTE Y
DESARROLLO# Vol.IX-2, CIPMA, Santiago de Chile, 1993
13
en el sistema social. El reciente estudio sobre el desarrollo humano de Chile hecho por el
PNUD muestra claramente que las aspiraciones de los chilenos ( y que podria ser el
'desarrollo sino precisamente las aspiraciones de la gente?) son esencialmente
inmateriales, intangibles, relacionadas con una sociedad mas justa, mas diversa, mas
integrada, mas humana y segura, etc. Naturalmente que una base material es indispensable,
pero claramente ello pasa a ser instrumental y no Iinalista.
Asi que el concepto de desarrollo parece estar acercandose rapidamente a
identiIicarse con un cierto entorno, o ambiente, o contexto, o clima, o como quiera
llamarse, que es capaz de oIrecer a los individuos la posibilidad de alcanzar su plena
realizacion como persona humana. Esto tiene una directa relacion con el paso desde la
pasividad del objeto a la actividad del sujeto o del actor.
Si ello es asi, hay que ecuacionar en Iorma logica principios y consecuencias, causas
y eIectos, insumos y productos. Hay que escapar de la contradiccion de pretender alcanzar
un supuesto desarrollo por la via de ejecutar obras materiales, no importa cuan
intrinsecamente valiosas ellan sean. Mas ediIicios para tribunales no garantiza en absoluto
mas justicia para la gente!
Si el desarrollo es un producto, un resultado, una consecuencia, de naturaleza
intangible, se sigue con toda logica que sus Iactores causales deben tener la misma
dimension.
De aqui que sea pertinente prestar atencion a variados Iactores latentes de
desarrollo, que, de acuerdo a lo postulado, tienen una dimension intangible, son
cualitativos, y no resulta impropio usar la categoria general de capital intangible, para
reIerirse a ellos.
Boisier
35
ha identiIicado nueve Iormas de capital intangible y una tangible: capital
economico (por supuesto, tangible), capital cognitivo, capital simbolico, capital cultural,
capital social, capital civico, capital institucional, capital psicosocial, capital humano, que
serian los Iactores potenciales del desarrollo. Potenciales puesto que para producir el
resultado buscado estas Iormas de capital intangible deben transIormarse en un sistema
altamente interactivo y direccionado y ello, o se produce por azar, cuestion improbable, o
se produce mediante la puesta en valor del capital sinergtico, otra Iorma de capital
intangible existente en todo grupo social organizado.
En este contexto puede entenderse el desarrollo territorial como una propiedad
emergente de un sistema territorial altamente sinergizado.
10.-Gobernanza
Los sistemas sociales y la economia en particular como parte de ellos, estan
aumentando rapidamente su complejidad. Tanto desde el punto de vista politico como
desde el economico surgen nuevas demandas de coordinacin para enIrentar la tambien
creciente incertidumbre.
Como lo sostiene Michel Crozier
36
, 'Mientras mayor complejidad, mayores
oportunidades para que los actores sigan su propio curso con mayor libertad de seleccin. P ero a la
inversa, mientras ms libertad tienen los actores, mayor complejidad en sus interacciones . Aqui
35
Boisier S., 'El desarrollo territorial a partir de la construccion.... , (op.cit.)
36
Crozier M., 'La transicion del paradigma burocratico a una cultura de la gestion publica, REFORMA Y
DEMOCRACIA# 7, Revista del CLAD, Caracas, 1997.
14
surge con claridad el conIlicto entre libertad y control, entre complejidad y coordinacion,
una coordinacion que no puede ser resuelta por el mercado (eIiciente en la micro-
coordinacion de agentes economicos) ni por el Estado (centralizado y verticalista en la
coordinacion macro-economica), pero que abre un espacio para la coordinacion horizontal,
en red, propia de la sociedad civil.
No pocos se sienten conIundidos por los terminos gobernabilidad, de antigua data,
y gobernanza, de reciente origen. Estabamos en verdad acostumbrados a un concepto
propio de la macro politica, la 'gobernabilidad del sistema, que hacia alusion a las
posibilidades de accion resultantes de la correlacion entre las variables que controla el
gobierno y las que no controla. Habitualmente la gobernabilidad es enIocada en terminos de
la capacidad tecnica y la consistencia moral de los equipos gobernantes, pero eso ya no es
suIiciente. Como lo dice el PNUD, es Iundamental para la democracia que la eIiciencia
vaya de la mano con la legitimidad, que la poblacion se reconozca en sus autoridades. Asi
la gobernabilidad derivo en un concepto que entrelaza legitimidad, eIiciencia, etica, y
transparencia y rendicion de cuentas (accountability).
Ahora es el mismo PNUD
37
quien deIine gobernanza de la manera siguiente: 'La
gobernanza puede ser vista como el ejercicio de la autoridad econmica, poltica y administrativa para
gerenciar un pas e n todos sus niveles. Comprende los mecanismos, procesos e instituciones a travs de
los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercitan sus derechos legales, cumplen
con sus obligaciones y dirimen sus diferencias . La gobernanza incluye, por tanto, las estructuras
institucionales, las estructuras politicas, los procesos decisorios y las reglas Iormales e
inIormales relacionadas con temas de interes publico, que determinan como es ejercido el
poder, como se toman las decisiones y como los ciudadanos participan del proceso
decisorio.
Sucede que el concepto de gobernabilidad y el de gobernanza son las dos caras de
una misma moneda y se paso de una cara de la moneda a la otra, como bien lo apuntan
Salazar y Pinto (op.cit.): la gobernabilidad Es una tarea estatal, que se define como la necesidad
sistmica de mantener la sociedad civil disciplinada y sujeta bajo un 'estado de derecho` al tiempo
que deIinen la gobernanza como el poder (y derecho) de mantener a polticos, tecncratas y
militares sujetos al control cvico y a la razn histrica de la ciudadana . Se puede decir que en
Chile hay una elevada gobernabilidad y una escasa gobernanza!
Hasta aca, todo bien.
La complicacion surge cuando gobernanza es trasladada de la esIera de la macro
politica a la esIera de la meso y micro coordinacion.
Helmsing (op.cit.) hace una exhaustiva revision de la literatura reciente sobre
gobernanza, entendida esta como: 1| gobernanza de las relaciones entre Iirmas y, 2|
gobernanza economica localizada. La primera de ellas se reIiere a la provision de servicios
comunes o colectivos de especialistas (en produccion, comercializacion, diseo, Iinanzas,
etc.), un tipo de servicio considerado como una externalidad de aglomeracin, al papel de
las asociaciones de negocios o asociaciones gremiales (camaras de comercio, asociacion de
industriales, etc.) que proveen 'gobernanza de interes privado ( esto se reIiere a las
Iunciones regulatorias provistas por estas organizaciones, particularmente el
establecimiento de normas y productos estandares, mejores practicas y codigos de
conducta) y a la gobernanza industrial, regulaciones y procedimientos para lograr
37
PNUD, Governance Ior Sustainable Human Development : A UNDP Policy Document, Rio de Janeiro,
1997.
15
consensos y administrar disensos en el sector. La segunda Iorma de gobernanza (economica
localizada en las palabras de Helmsing) deriva de la creciente descentralizacion tanto en el
ambito de las responsabilidades de los gobiernos locales en la prestacion de toda clase de
servicios como de la necesidad de contar con un Ilujo de innovaciones descentralizadas. En
ambos casos, el termino 'gobernanza se asimila a regulacion y coordinacion y acaba por
perder su dimension politica propiamente tal.
11.- Clusters o racimos o enjambres.
En medio de un largo proceso de cambio de paradigma industrial, entre los 70 y los
80, y que Piore y Sabel popularizaron como el paso de la produccion Iordista a la
produccion Ilexible, muchas regiones de Europa, USA, Asia y Latinoamerica mostraron un
nuevo dinamismo industrial asentado en empresas de mediano y pequeo tamao y en
tecnologias Ilexibles. Se popularizo la sigla NID (New Industrial District) y se releyo a
Marshall como punto de partida de un no acabado proceso de reIlexion intelectual centrado
en el Ienomeno de la proximidad geogrfica (discontnua) de la actividad econmica.
Surgio un nuevo vocabulario: distritos industriales ( a la italiana), tecnopolos, clusters,
medios innovadores, sistemas productivos locales, corredores tecno-industriales
(establecidos sobre carreteras importantes), 'valles de silicona
38
, etc. Todo este
vocabulario llama la atencion a tres asuntos: la proximidad Iisica, la interacccion social
(aprendizaje colectivo, competencia/cooperacion, gobernanza, etc.), y la innovacion. La
'sociedad del conocimiento de Sakaiya es tal cuando los actores sociales se aproximan,
interactuan e innovan.
No siempre es posible establecer diIerencias nitidas entre los diversos conceptos que
dan cuenta de Iormas de produccion geograIicamente cercanas e interactivas, y este es sin
duda el caso de los 'clusters, en todo caso, un concepto (estadistico) nada de nuevo (el
llamado 'cluster analysis Iormo parte del paquete de entrenamiento clasico de los
estudiantes de 'ciencia regional en los 60), si bien la introduccion de el en el analisis
economico territorial se debe a Michel Porter (1998 especialmente) quien deIine los
'clusters de la manera siguiente: Los 'clusters` son concentraciones geogrficas de compaas e
instituciones interconectadas en un campo o sector] particular
39
. De acuerdo a lo sostenido en
este articulo por Porter, los 'clusters no tienen limites geograIicos deIinidos en un sentido
politico (son 'manchas de actividad en el mapa y como tales, se superponen a las Ironteras
nacionales o internacionales) y sus dos caracteristicas principales son permitir el
surgimiento de actitudes empresariales que permiten competir y cooperar en Iorma
simultanea y permitir a cada miembro del 'cluster beneIiciarse FRPR VL el mismo operase
a una escala mayor o FRPRVL se hubiese asociado con otros sin sacriIicar su Ilexibilidad. El
mismo Porter cita a manera de ejmplo los 'clusters del vino en CaliIornia, del cuero en
Italia o de la quimica en Alemania y en Suiza.
La Iortaleza de los 'clusters de Iirmas especializadas de pequeo y mediano
tamao reside, nuevamente segun Helmsing, en las economias externas de escala y alcance
(scale and scope). Este mismo autor cita estudios recientes que muestran, primero, la gran
38
No deja de sorprender que el antiguo y potente concepto de complejo industrial haya desaparecido de la
discusion (tambien el perrouxiano concepto de polo de crecimiento), probablemente debido a la escala de las
Iirmas y de los procesos normalmente asociados al complejo y tambien, debido a la mala Iama que
adquirieron como 'depredadores del medio ambiente.
39
Porter M., 'Clusters and the new economics oI competition, en Harvard Business Review, Nov-Dec.,1998
16
variedad de 'clusters existentes y, segundo, la heterogeneidad interna de ellos. De hecho
hay 'clusters ligados a actividades controladas por corporaciones transnacionales de gran
escala.
Joseph Ramos
40
, sostiene que la conIormacion de 'clusters tiene mucho que ver
con el hecho de que la competitividad de una empresa es potenciada por la competitividad
del conjunto de empresas y actividades cercanas. Tal competitividad del conjunto deriva de
importantes externalidades, economias de aglomeracion, spillovers tecnologicos e
innovaciones que surgen de la Iuerte interaccion entre empresas situadas en la misma
localizacion. Asi, el concepto de 'cluster Iorma parte del amplio campo de las teorias de
localizacion industrial. El mismo Ramos plantea una estrategia de industrializacion para
Chile basada en cadenas productivas como el cobre, la madera y otras, capaces de
desarrollar el abanico completo de opciones tecno/productivas descentralizadas con base
en un recurso natural, rescatando, digase de paso, una propuesta similar hecha publica por
la CORFO (Chile) a Iines de los 60. La idea, simplemente expresada, es que, por ejemplo,
CODELCO sea el nucleo central de un conjunto de empresas capaces de vender mineral de
cobre, equipos de capital, insumos, y servicios a la produccion en todo el mundo,
incluyendo a la propia CODELCO.
Un reciente trabajo emanado desde la CEPAL
41
, contiene una de las revisiones mas
claras y exhaustivas del concepto de 'cluster. R. Buitelaar, su autor, introduce la
interesante clasiIicacion de 'clusters originada en un trabajo de los holandeses Roenlandt
y den Hertog
42
que distinguen los niveles Nacional-macro, Sectorial-meso y Empresarial-
micro con tres correspondientes conceptos de 'clusters: enlaces sectoriales en una
estructura economica, enlaces inter e intra-industriales, y contactos empresariales
respectivamente. Segun Buitelaar, 'clusters son entonces concentraciones geograIicas de
grupos de empresas e instituciones enlazadas que constituyen un sistema de valor, cuya
posicion en el mercado se explica por la capacidad de aprendizaje del conjunto.
El concepto de 'cluster ha terminado por aterrizar en el campo de la
'planiIicacion macro-regional del desarrollo. El Estado de Minas Gerais (Brasil) que tiene
una superIicie de casi 600.000 Km., una poblacion de 18.000.000 de habitantes y un PIB
equivalente a US $ 70 MM (billones) o un 10 del PIB del Brasil, es decir, una dimension
superior a muchos paises independientes, acaba de lanzar el Proyecto CRESCE MINAS,
originado en la Federacion de Industrias del Estado de Minas Gerais y totalmente basado en
el concepto de 'cluster; se trata de una iniciativa sumamente bien Iundada desde el punto
de vista teorico.
12.- Bioregionalismo.
Con no poca ironia un asistente al XII Foro de Ministros del Medio Ambiente de
America Latina y el Caribe (Bridgetown, Barbados, 2 al 7 de Marzo del 2000) comento que
'un nuevo Iantasma recorre el mundo: el bioregionalismo) aludiendo al tema central de la
reunion.
Que es una bio-regin y que es el bio-regionalismo?
40
Ramos J., Una estrategia de desarrollo a partir de los complejos productivos (clusters) en torno a los
recursos naturales, CEPAL, LC/R.1743, Santiago de Chile, 1997
41
Buitelaar R., Cmo crear competitividad colectiva? , documento policopiado, CEPAL, Santiago de
Chile, Enero, 2000.
42
Consultese el articulo de Buitelaar para las reIerencias bibliograIicas.
17
El inIorme del Comite Tecnico Inter-Agencial del Foro de Ministros de Medio
Ambiente de America Latina y el Caribe y uno de los trabajos de base que se preparo como
insumo de dicho inIorme
43
permiten responder estas preguntas.
Bio-regiones son areas geograIicas que tienen caracteristicas comunes de suelo,
acuiIeros, clima, plantas nativas y animales. Una bio-region se reIiere simultaneamente al
terreno geograIico y al terreno de la conciencia, a un lugar y a las ideas que se han
desarrollado acerca de como vivir en tal lugar, como sostiene Peter Berg un 'IilosoIo
bioregional. Segun Kenton Miller, del World Research Institute, existen cuatro elementos
constitutivos de una bioregion: a| areas centrales de elevada biodiversidad, b| zonas de
transicion y de amortiguacion para Iiltrar y aminorar eIectos negativos de la interaccion, c|
corredores acuaticos o terreos de conexion, d| matriz, consistente en la mayor parte de la
tierra y del agua del mayor de los ecosistemas que contienen areas, zonas y corredores.
McGinnis, otro de los sostenedores de esta corriente de pensamiento, seala textualmente:
Bioregionalism is a grass -roots doctrine of social and community based activism that has evolved
wholly outside of mainstream of government, industry and academic institutions. Bioregionalism is
defined as a body of knowledge that has evolved to inform a process of transformative social change at
two levels -as a conservation and sustainable strategy, and as a political movement which calls for
devolution of power to ecologically and culturally defined bioregions
44
.
El inIorme tecnico para el Foro en cuestion termina sealando: Therefore (...) it
seems possible to propose that it is precisely a WHUULWRULDO DQG ELRUHJLRQDO approach that permits a
harmonious and integrating relationship among the three rationales mentioned above. In ecological
terms, bio-regional issues led to a 'sharing` relationship (where everybody 'wins`) among human
communities, economic activities and natural cycles, while traditional, Cartesian and
compartamentalized planning along guidelines and bureaucratic spheres, leads to a SDUDVLWHOLNH style of
growth
45
.
Tal parece que el bioregionalismo es una nueva envoltura para el concepto de
desarrollo sustentable.
13.-Subsidiaridad.
Para terminar con este breve recuento de la nueva terminologia en desarrollo
territorial se ha elegido un muy antiguo concepto, proIundamente vinculado en politica al
humanismo cristiano y que Walter Sthr ha traido recientemente al campo del desarrollo
territorial
46
. Sthr toma la siguiente deIinicion de subsidiaridad: 'sistema social estructurado
desde abajo, comenzando con la familia y los grupos primarios que son caracterizados por contactos
personales entre los miembros y estructuras transparentes, a travs de grupos secundarios locales o
funcionales, hacia el Estado, como una comunidad poltica compre hensiva. Se puede definir como mun
'orden social orientado en contra del Estado centralista y totalitario, en el cual la comunidad mayor
reconoce el potencial de las comunidades] subordinadas y ejerce slo aquellas funciones que estas
ltimas no pueden c umplir. Hay que sealar que las deIiniciones mas conocidas en
politologia son mas precisas al establecer que una organizacion de cierto rango puede
asumir asuntos que en principio parecerian de la competencia de comunidades de menor
43
Boisier S., 'Bioregionalismo: la ultima version del cuento del traje del Emperador, en Territorios # 5,
CIDER, Universidad de Los Andes, SantaIe de Bogota, 2000 y documento UNEP/LAC-IGWG. XII/TD.7.
February, 2000
44
Vease el trabajo anteriormente citado de Boisier.
45
Territorial and bioregional basis for planning , UNEP/LAC-IGWG.XII/TD.7 (page 50), 2000
46
Sthr W., 'Subsidiaridad: un nuevo concepto clave para la politica de desarrollo regional, Instituciones y
Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalizacion, Ediciones Universidad del Bio-Bio,
Concepcion, Chile, 1999
18
rango por imposibilidad de estas, o porque el bien comun aconseja entregarlas a una
instancia superior (por ejemplo, deIensa, relaciones internacionales, actividades de caracter
de monopolios naturales). Hay que agregar por otro lado, que el concepto de subsidiaridad,
asi a secas, es propio del neo-liberalismo, en tanto que para otras doctrinas politicas, la
subsidiaridad es inseparable de la solidaridad, en este caso, de la solidaridad inter-territorial
47
. Como se ha dicho 'La descentralizacin representa la puesta en prctica del principio poltico de
la subsidiaridad ligado al principio tico de la solidaridad. No es entonces un discurso de la izquierda ni
tampoco de la derecha y ello explica parcialmente sus avatares y cauteloso desarrollo en nuestro
pas
48
. En deIinitiva, si subsidiaridad y solidaridad tienen una expresion territorial, ello
signiIica cruzar delegaciones y ayudas, signiIica transIerir responsabilidades de arriba abajo
y recursos de un lado a otro. Cierto es que al practicar la solidaridad inter-regional como
indispensable complemento de la subsidiaridad, hay que tomar precauciones Iiscales para
que no sean 'los pobres de las regiones ricas los que subsidian a los ricos de las regiones
pobres, como Iacilmente puede ocurrir a traves de una Iiscalidad agregada y centralizada.
Sthr plantea siete ventajas comparativas de la subsidiaridad (entendida como dejar
que cada territorio haga lo que le es pertinente, sujeto al interes superior del bien comun):
1| percepcion directa de los problemas (el gobierno cerca de la gente, el gobierno cerca de
los problemas), un argumento bien conocido en respaldo de la descentralizacion; 2| mayor
intensidad de las interacciones entre actores e instituciones, cuestion que en un contexto en
que el conocimiento y la innovacion aparecen como los Iactores claves del crecimiento
local, resulta de suyo importante; 3| la creacion de sinergia, ya que la mera interaccion no
necesariamente signiIica el establecimiento de eIectos de retroalimentacion permanentes,
que si se asocian a eIectos sinergeticos; 4| potencial para iniciativas economicas y sociales
locales, que a menudo seran el resultado de la interaccion (Sthr llama la atencion a la
existencia de 'empresarios sociales, o sea, empresarios que persiguen beneIicios sociales
(stakeholders) y no solo beneIicios privados (shareholders); 5| Iormulacion de estrategias
locales ya que los propios actores locales estan en mejores condiciones para hacer
diIerentes 'apuestas sobre Iines y medios de desarrollo que los tradicionales agentes del
Estado; 6| aprendizaje colectivo Iacilitado dentro de 'racimos y redes regionales, y; 7|
Iacilidad para 'enganchar con nodos extra-regionales de innovacion, ya que el crecimiento
dependera de una mezcla virtuosa de impulsos endogenos y exogenos.
En realidad la posicion de Sthr constituye un renovado alegato a Iavor de la
descentralizacion, con la ventaja de estar Iormulado desde la perspectiva contemporanea de
la logica de los procesos de crecimiento y desarrollo basados en el conocimiento.
Complementa muy bien el mas tradicional alegato politico por la descentralizacion.
Conclusiones
Este breve comentario, a veces quizas si demasiado escueto, sobre el nuevo codigo
del desarrollo territorial, muestra que eIectivamente, como se menciono al inicio, hay en
marcha una transicion paradigmatica en desarrollo territorial. El nuevo paradigma que
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Algunos mecanismos Iinancieros de tipo territorial expresan clarame nte esta idea, como por ejemplo, en
Espaa, el Fondo de Solidaridad Territorial.
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Boisier S., 'Chile Siglo XXI: descentralizacion del Estado o descentralizacion de la sociedad?,
MIDEPLAN/MINTER/PNUD, ReIlexion y Analisis sobre el Proceso de Descentralizacion en Chile, Santiago
de Chile, 1998.
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comienza a perIilarse se estructura en torno a algunos vectores claves: la interaccin e
interactividad, la accin colectiva, la escala geogrfica reducida, la escala virtual
amplia, el conocimiento, y las innovaciones. Estos son los elementos que estan por detras
de los terminos analizados, los que se vinculan, a su turno, con una cuestion de orden mas
general: la generacin de confianza y la creacin de capital social.
No obstante en relacion a este ultimo punto hay que llamar la atencion o tomar
resguardos con respecto al subito y explosivo interes con el 'capital social, ya que
Iacilmente se puede volver a caer en el simplismo de haber encontrado el factor del
desarrollo, la piedra IilosoIal capaz de convertir el atraso social en dinamico progreso. No
se puede perder de vista que la verdadera cuestion reside en sacar a luz y en poner a trabajar
un vasto conjunto de capitales intangibles, si se entiende bien lo que es el desarrollo.
El nuevo codigo contiene, como es de suponer, de todo. Contiene vocablos nuevos
para describir ideas tambien nuevas, contiene duplicaciones que decantaran en el tiempo,
contiene viejas palabras con nuevos contenidos y tambien a la inversa, viejos contenidos en
nuevas palabras. Ello es propio de la transicion y solo la circulacion amplia de este
emergente vocabulario despejara la actual Irondosidad.
Para crear un nuevo paradigma hay que ser respetuoso del pasado, puesto que
muchas veces el pasado ha sido una anticipacion no realizada del Iuturo. Por ejemplo, el
notable economista brasileo Celso Furtado escribia hace 20 aos atras un parraIo como el
siguiente, que bien parece escrito hoy:
Har una reflexin final, derivada de mi contacto en ste y en otros pases, con los problemas de
regiones que acumularon un gran atraso econmico. Durante mucho tiempo prevaleci en todas partes
la tendencia a imaginar que el desarrollo es algo cuantificable, cuyo sustrato es la acumulacin, la
inversin, la formacin de capacidad productiva. Sin embargo, la experiencia ha demostrado
ampliamente que el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activacin y canalizacin de
fuerzas sociales, de mejora en la capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por
lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y slo secundariamente econmico. El desarrollo se
produce cuando en la sociedad se manifiesta una energa capaz de canalizar, de forma convergente,
fuerzas que estaban latentes o dispersas. Una verdadera poltica de desarrollo tendr que ser la
expresin de las preocupaciones y aspiraciones de grupos sociales que toman conciencia de sus
problemas y se empean en resolverlos. No obstante, solamente la actividad poltic a puede canalizar
esas energas de forma de producir los fenmenos de sinerga a que hice referencia. Qu otra cosa sino
la rarefaccin de la vida poltica explica que, entre nosotros, los problemas del desarrollo hayan pasado
a ser encarados como simples cuestiones tcnicas, prevaleciendo una visin simplificada de los procesos
sociales y culturales. Celso Furtado, A Nova Dependencia , Paz e Terra, Sao Paulo, Brasil, 1982.
Esta transicion paradigmatica se encuentra bien reIlejada en la nueva publicacion
del UNCRD, una serie de cuatro libros con el titulo general de NEW REGIONAL
DEVELOPMENT PARADIGMS (Greenwood Publishing Group, Westport. CT, U.S.A) y que
contiene una amplia y contemporanea reIlexion sobre el tema, presentada en el Foro Global
sobre Politica de Desarrollo Regional celebrado en Nagoya, Japon, en Diciembre de 1998.