Andr Alencar
DIREITO CONSTITUCIONAL
MANDADO DE SEGURANA1
Contedo
1. Mandado de Segurana .............................................................................................. 3 1.1. Conceito .................................................................................................................. 3 1.2. Natureza jurdica ..................................................................................................... 3 1.3. Rito ......................................................................................................................... 3 1.4. Objeto ..................................................................................................................... 3 1.5. Histrico .................................................................................................................. 3 1.6. O mandado de segurana no Direito brasileiro ....................................................... 4 1.6.1. Rodrigo Csar Rebello Pinho (Sinopses Jurdicas Saraiva).......................... 4 1.6.2. Michel Temer (Elementos de Direito Constitucional) ........................................ 4 1.7. Ilegalidade e abuso de poder .................................................................................. 4 1.7.1. Michel Temer: Elementos de Direito Constitucional ......................................... 4 1.8. Tipos: preventivo e repressivo ................................................................................ 5 1.8.1. Michel Temer: Elementos de Direito Constitucional ......................................... 5 1.8.2. Celso Agrcola Babi (Do Mandado de Segurana, Forense) ............................ 5 1.8.3. Rodrigo Csar Rebello Pinho (Sinopses Jurdicas Saraiva).......................... 5 1.8.4. Preventivo ........................................................................................................ 5 1.8.5. Repressivo ....................................................................................................... 5 1.8.6. Notcia do STF: ................................................................................................ 5 1.9. Direito lquido e certo .............................................................................................. 6 1.9.1. Michel Temer: Elementos de Direito Constitucional ......................................... 6 1.9.2. Hely Lopes Meirelles ........................................................................................ 6 1.9.3. Rodrigo Csar Rebello Pinho (Sinopses Jurdicas Saraiva).......................... 6 1.9.4. Acrdos .......................................................................................................... 6 1.10. Descabimento contra lei em tese .......................................................................... 7 1.10.1. Smula ........................................................................................................... 7 1.10.2. Acrdos ........................................................................................................ 7 1.11. Contra projeto de lei e perda do objeto aps converso em lei ............................ 7 1.11.1. Acrdos ........................................................................................................ 7 1.12. Autoridade responsvel ........................................................................................ 7 1.12.1. Celso Bastos (Do Mandado de Segurana) ................................................... 7 1.12.2. Acrdo .......................................................................................................... 8 1.12.3. Smula ........................................................................................................... 8
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1.13. Liminar em mandado de segurana ...................................................................... 8 1.13.1. Acrdo .......................................................................................................... 8 1.14. Natureza jurdica da liminar em mandado de segurana ...................................... 8 1.14.1. Gustavo Nogueira .......................................................................................... 8 1.14.2. Vedaes concesso de liminar .................................................................. 9 1.15. Recurso administrativo e mandado de segurana .............................................. 10 1.15.1. Lei ................................................................................................................ 10 1.15.2. Michel Temer (Elementos de Direito Constitucional) .................................... 10 1.15.3. Hely Lopes Meirelles (Mandado de Segurana e Ao Popular 21 Edio) ............................................................................................................................................ 11 1.15.4. Othon Sidou (Do Mandado de Segurana, 3 Edio) ................................. 11 1.15.5. Acrdo (relator Min. Lafayete de Andrade)................................................. 11 1.15.6. Michel Temer (Elementos de Direito Constitucional) .................................... 11 1.15.7. Smula ......................................................................................................... 12 1.16. Procedimento legal ou questes processuais ..................................................... 12 1.16.1. Lei ................................................................................................................ 12 1.17. IMPETRANTE E IMPETRADO ........................................................................... 13 1.17.1. Rodrigo Csar Rebello Pinho (Sinopses Jurdicas Saraiva)...................... 13 1.17.2. Impetrado ou sujeito passivo ........................................................................ 13 1.17.3. Processo Legislativo..................................................................................... 13 1.17.4. Ministrio Pblico ......................................................................................... 13 1.18. Cabimento........................................................................................................... 13 1.19. Descabimento ..................................................................................................... 14 1.20. Competncia (em funo da autoridade) ............................................................ 14 1.21. Prazo decadencial .............................................................................................. 14 1.22. OUTRAS OBSERVAES................................................................................. 15 2. Mandado de Segurana Coletivo ............................................................................. 16 2.1. ORIGEM ............................................................................................................... 16 2.2. PECULIARIDADES ............................................................................................... 16 2.3. OBJETO ............................................................................................................... 16 2.4. LEGISLAO (Lei 12.016/2009): ......................................................................... 16 2.5. Legitimidade ativa ................................................................................................. 17 2.6. Competncia ......................................................................................................... 17
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1. MANDADO DE SEGURANA
Art. 5 LXIX - conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico;
O mandado de segurana regulamentado pela Lei n. 12.016/2009, alm disso, subsidiariamente aplica-se o Cdigo de Processo Civil.
1.1. CONCEITO
Ao constitucional para a tutela de direitos individuais sejam de natureza constitucional ou de natureza infraconstitucional.
1.3. RITO
Especial e sumarssimo. Rito diferenciado que procura fazer com que a prestao jurisdicional seja rpida e efetiva.
1.4. OBJETO
Direito lquidos e certos no amparados por habeas corpus ou habeas data. Diz-se que tem alcance residual ou encontra seu mbito de atuao por excluso. No se aplica ao direito de locomoo ou ao direito de acesso ou retificao de informaes relativas pessoa do impetrante j que estes possuem remdios prprios. Logicamente tambm no se aplica para a proteo de direitos constitucionais prejudicados pela falta de norma regulamentadora, at porque no haveria o direito lquido e certo diante da falta de regulamentao!
1.5. HISTRICO
O MS tpico instrumento de um Estado de Direito. O Estado de Direito surgiu em oposio ao Estado Absolutista. No Estado Absolutista o soberano era irresponsvel pelos seus atos em relao aos sditos, sendo assim, os atos por ele praticados no eram impugnveis por aqueles aos quais se dirigiam. Michel Temer lembra da palavra Soberania que hoje caractersticas do Estado e antigamente era caracterstica do monarca (soberano). Acrescenta que aps a doutrina da separao das funes estatais os indivduos deveriam ter meios de proteger seus direitos que foram declarados, inclusive contra o prprio Estado. A inteno foi impedir que o monarca, com o seu agir, vulnerasse direito individuais. Prevaleceria a vontade geral, expressa na lei. Para isso o poder de soberania seria passado ao Estado e aos indivduos seriam dados meios ou instrumentos assecuratrios dos direitos individuais.
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Como a vontade geral deveria prevalecer, a atividade administrativa encontra na lei sua nascente e o seu escoar. A lei vincula direta e imediatamente a atividade do administrador, fazendo com que o ato a ser por ele expedido j esteja predefinido na lei, ou, ento, fixam-se opes de tal sorte que o administrador entre vrios caminhos, pode escolher um deles. Por isso se fala em ato vinculado e ato discricionrio, porm, como se percebe, ambos esto ligados lei. Varia a forma de ligao.
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Mesmo na anlise do ato administrativo discricionrio no se fala em anlise do mrito, se fala em anlise dos pressupostos autorizadores da edio do ato, na falta de um dos pressupostos o ato estar contaminado pelo abuso de poder. No ato discricionrio a ilegalidade indireta e mediata enquanto no ato vinculado a ilegalidade direta e imediata.
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A deciso denegatria de mandado de segurana, no fazendo coisa julgada contra o impetrante, no impede o uso da ao prpria (STF: 304), no fazer coisa julgada contra o impetrante significa dizer que no houve a anlise do mrito do pedido, a denegao se deu por outros motivos que no sejam relacionados anlise do direito em si. 1.9.4. Acrdos
A impetrao do mandado de segurana deve fundamentar-se em direito lquido e certo, provado documentalmente ou reconhecido pelo coator, nunca em simples conjecturas ou em alegaes que dependam de outras provas, incompatveis com o processo expedido na Lei 1.533/51 (RE 75.284 STF). O direito lquido e certo amparvel pelo mandado de segurana supe demonstrao em prova pr-constituda, sem margem a controvrsia e incerteza, pressuposto que aqui no se configura (MS 20.562).
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O autor at pode pedir a inconstitucionalidade da lei como fundamento do pedido (pedido outro qualquer), no pode pedir a inconstitucionalidade como pedido nico do MS. 1.10.2. Acrdos
O impetrante, na causa de pedir, precisa narrar fato concreto, que afronta direito lquido e certo. Em se restringindo a argir a ilegalidade de Portaria, investe contra norma jurdica em teste. Impossibilidade do pedido (RT 676/180); plena a insindicabilidade, pela via jurdico-processual do mandado de segurana, de atos em teste, assim considerados os que dispem sobre situaes gerais e impessoais, tm alcance genrico e disciplinam hipteses que neles se acham abstratamente previstas. O mandado de segurana no sucedneo da ao direta de inconstitucionalidade e nem pode substitu-la, sob pena de grave deformao do instituto e inaceitvel desvio de sua verdadeira funo jurdico-processual (RT 657/210);
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1 Equiparam-se s autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes ou rgos de partidos polticos e os administradores de entidades autrquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurdicas ou as pessoas naturais no exerccio de atribuies do poder pblico, somente no que disser respeito a essas atribuies.
1.12.2. Acrdo
A autoridade administrativa que executa o ato administrativo considerado ilegal e contra o qual se dirige o mandado de segurana parte legtima para responder ao. Para tais efeitos, consideram-se atos de autoridade no s os emanados de autoridade pblica propriamente dita como, tambm, os praticados por administradores ou representantes de autarquias e de entidades paraestatais e, ainda, os de pessoas naturais ou jurdicas com funes delegadas (RT 640/62).
1.12.3. Smula
510 do STF: Praticado o ato por autoridade, no exerccio de competncia delegada, contra ela cabe o mandado de segurana ou a medida judicial.
necessrio que se atenda aos dois pressupostos: fumus boni iuris e periculum in mora (verossimilhana das alegaes e o perigo da demora, a urgncia de um situao aparentemente verdadeira). A liminar uma deciso provisria, poder ser reformada posteriormente. 1.13.1. Acrdo
Concede-se a liminar no mandado de segurana quando seus fundamentos so razoveis, isto , quando o pedido vivel primeira vista e se o direito do impetrante, em razo de sua transitoriedade, corre o risco de perecer caso no seja acautelado. A liminar de direito estrito, s se justificando sua concesso nos casos em direito admitidos (MS 242.143 TJSP); O art. 7 da Lei 1.533/51 fala em juiz poder conceder a suspenso do ato ao despachar a inicial, porm, o termo juiz aqui foi empregado incorretamente e deve ser interpretado em sentido lato, ou seja, como membro do Poder Judicirio, ou seja, como Magistrado. Posto que qualquer instncia est o autorizada a conceder a liminar em mandado de segurana e no s o juiz de 1 grau.
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Carlos Alberto Direito (Manual do Mandado de Segurana baseado em acrdos do STJ): entende que tutela antecipada, ou seja, a liminar de natureza satisfativa consiste na antecipao da tutela. A Lei 12.016/2009 equiparou as proibies na concesso da cautelar aos da concesso de tutela antecipada:
Art. 7 5 As vedaes relacionadas com a concesso de liminares previstas neste artigo se estendem tutela antecipada a que se referem os arts. 273 e 461 da Lei n 5.869, de 11 janeiro de 1973 Cdigo de Processo Civil.
Hely Lopes Meirelles (Mandado de segurana e Ao Popular): Diz que cautelar, ou seja, um provimento de urgncia, utilizado para assegurar o resultado posterior do processo mediante a deciso final. Eduardo Arruda Alvim (Mandado de Segurana em matria tributria): A liminar pode ser cautelar ou pode ser satisfativa, depende do caso em que se est pedindo. 1.14.2. Vedaes concesso de liminar O STF aceita, se for razovel e no houver excesso, que a liminar seja limitada pela lei mesmo sob o argumento doutrinrio de que se estaria ferindo a separao dos poderes. So casos de vedaes liminar:
Art. 7 2 No ser concedida medida liminar que tenha por objeto a compensao de crditos tributrios, a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificao ou equiparao de servidores pblicos e a concesso de aumento ou a extenso de vantagens ou pagamento de qualquer natureza.
Compensao de crditos tributrios; Aes ou procedimentos judiciais que visem a obter liberao de mercadorias, bens ou coisas de procedncia estrangeira; Visem reclassificao ou equiparao de servidores pblicos, ou concesso de aumento ou extenso de vantagens; Para pagamento de vencimentos ou vantagens pecunirias a servidores da Unio, dos Estados ou dos Municpios e de suas autarquias; A liminar poder ser cassada (suspenso de segurana) pelo Presidente do Tribunal. Veja disposies pertinentes da Nova Lei do MS:
Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurdica de direito pblico interessada ou do Ministrio Pblico e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia pblicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em deciso fundamentada, a execuo da liminar e da sentena, dessa deciso caber agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que ser levado a julgamento na sesso seguinte sua interposio. 1 Indeferido o pedido de suspenso ou provido o agravo a que se refere o caput deste artigo, caber novo pedido de suspenso ao presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinrio. 2 cabvel tambm o pedido de suspenso a que se refere o 1 deste artigo, quando negado provimento a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo. 3 A interposio de agravo de instrumento contra liminar concedida nas aes movidas contra o poder pblico e seus agentes no prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspenso a que se refere este artigo. 4 O presidente do tribunal poder conferir ao pedido efeito suspensivo liminar se constatar, em juzo prvio, a plausibilidade do direito invocado e a urgncia na concesso da medida.
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5 As liminares cujo objeto seja idntico podero ser suspensas em uma nica deciso, podendo o presidente do tribunal estender os efeitos da suspenso a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original.
Contra o indeferimento da liminar no cabe recurso. A liminar pode ser revogada a qualquer tempo. A liminar perde os efeitos: Quando o impetrante criar obstculo ao norma andamento do processo ou deixar de promover as diligncias que lhe cabe em at trs dias teis:
Art. 8 Ser decretada a perempo ou caducidade da medida liminar ex officio ou a requerimento do Ministrio Pblico quando, concedida a medida, o impetrante criar obstculo ao normal andamento do processo ou deixar de promover, por mais de 3 (trs) dias teis, os atos e as diligncias que lhe cumprirem.
Art. 9 As autoridades administrativas, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas da notificao da medida liminar, remetero ao Ministrio ou rgo a que se acham subordinadas e ao Advogado-Geral da Unio ou a quem tiver a representao judicial da Unio, do Estado, do Municpio ou da entidade apontada como coatora cpia autenticada do mandado notificatrio, assim como indicaes e elementos outros necessrios s providncias a serem tomadas para a eventual suspenso da medida e defesa do ato apontado como ilegal ou abusivo de poder.
Coloca-se diante do intrprete o conflito entre esta norma e a norma do texto constitucional que diz ser inafastvel do Poder Judicirio uma leso ou ameaa de leso a direito (Art. 5o, XXXV da CF); 1.15.2. Michel Temer (Elementos de Direito Constitucional) ... havendo previso legal de recurso administrativo para a instncia superior, fica vedado o acesso ao Judicirio enquanto no exaurida a via administrativa? Qual o exato alcance daquele dispositivo legal? O insigne jurista chegou a afirmar que: preciso ressaltar, de logo, que a garantia constitucional insculpida no art. 5o, LXIX, se destina a impedir leso a direito, individual, ou seja, este instrumento s utilizvel na medida em que se efetiva vulnerao a direito lquido e certo. Cabe ressaltar, porm, que o mandado de segurana, segundo o prprio texto constitucional remdio a ser utilizado diante da ameaa, conforme j ressaltado anteriormente. Para Michel Temer para que uma lei seja proibitiva do pleno acesso ao Judicirio teria ela que, ao mesmo tempo: a) determinasse expressamente a necessidade do percurso da via administrativa; b) que o recurso administrativo interposto tenha efeito suspensivo. Portanto, diz o jurista: Anote-se no o efeito suspensivo, atribudo ao recurso, que impede a utilizao do mandado de segurana, mas sim que, em face desse efeito, desaparece a leso autorizadora do mandado de segurana. Para ele se o recurso possui efeito suspensivo fica desautorizada andre.concursos@gmail.com http://br.groups.yahoo.com/group/prof_andre_alencar/
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a impetrao do mandado de segurana por ausncia de leso a direito lquido e certo. Se inexistir leso, inexiste hiptese para a segurana. Entende ser impossvel a coexistncia de recurso administrativo em tramitao ao qual a lei atribuiu efeito suspensivo com a impetrao de mandado de segurana, porm, argumenta que no seria fator impeditivo desde que o interessado abandonasse a via administrativa para optar, desde logo, pela soluo judicial. Arremata que a no utilizao do recurso administrativo no prazo estabelecido por este no causa de excluso da utilizao do mandado de segurana, por isso, no se pode ler o citado art. 5o da Lei 12.016/2009 como condio de afastabilidade da jurisdio e sim como impossibilidade jurdica de utilizao simultnea das duas medidas por ausncia do pressuposto leso a direito lquido e certo necessrio impetrao do mandado de segurana. 1.15.3. Hely Lopes Meirelles (Mandado de Segurana e Ao Popular 21 Edio) Quando a lei veda se impetre mandado de segurana contra ato de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independente de cauo (art. 5 o, I), no est obrigando o particular a exaurir a via administrativa para, aps, utilizar-se da via judiciria. Est, apenas, condicionando a impetrao operatividade ou exeqibilidade do ato a ser impugnado perante o judicirio. Se o recurso suspensivo for utilizado, ter-se- que aguardar o seu julgamento, para atacar-se o ato final; se transcorre o prazo para o recurso, ou se a parte renuncia a sua interposio, o ato se torna operante e exeqvel pela Administrao, ensejando desde logo a impetrao. O que no se admite a concomitncia do recurso administrativo (com efeito suspensivo) com o mandado de segurana, porque, se os efeitos do ato j esto sobrestados pelo recurso hierrquico, nenhuma leso produzir enquanto no se tornar exeqvel e operante. 1.15.4. Othon Sidou (Do Mandado de Segurana, 3 Edio) Se o ato de ndole positiva e pode ser sustado mediante a simples manifestao do recurso, enquanto ele decidido, a potencial ao reparatria do remdio pode ser postergada sem gravame para o queixoso, mesmo porque, sustados os efeitos do ato, desaparece, pro tempore, o fato que possibilita curso ao mandado de segurana, assim desfalcado do imprescindvel direito lquido e certo. Explica que por esta razo, ou seja, por ainda no ter acontecido a leso que o prazo decadencial s comear a correr da data da deciso do recurso no provido, e diz ainda que no se trata da suspenso do prazo, porque o prazo ainda no comeou a fluir para ser suspenso, em verdade se tem que o prazo comear a contar aps a leso estar configurada, porque no se suspende o que no comeou a existir. 1.15.5. Acrdo (relator Min. Lafayete de Andrade)
O mandado de segurana no est condicionado ao uso prvio de todos os recursos administrativos, porque ao Judicirio no se pode furtar o exame de qualquer leso de direito. (RE 22.212 em 12.5.53).
1.15.6. Michel Temer (Elementos de Direito Constitucional) Conclui: Unnimes, portanto, a doutrina e a jurisprudncia ao entenderem desnecessrio o esgotamento da via administrativa para o acesso ao Judicirio, ainda que a lei preveja a possibilidade de utilizao de recurso ao qual se conferiu efeito suspensivo.
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429 do STF: A existncia de recurso administrativo com efeito suspensivo no impede o uso do mandado de segurana contra omisso de autoridade. 430 do STF: Pedido de reconsiderao na via administrativa no interrompe o prazo para o mandado de segurana.
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1.18. CABIMENTO
Contra atos administrativos de qualquer dos poderes; Para a tutela jurdica do direito de reunio; Para a tutela jurdica do direito de obteno de certides; Contra o processo legislativo que desrespeita as normas Constitucionais (inclusive para EC controle concreto concentrado e preventivo); Leis e decretos de efeitos concretos; Contra a omisso diante de uma petio ao administrador pblico;
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1.19. DESCABIMENTO
No cabe contra lei ou ato normativo em tese; Porque a lei em si no causa leso, os atos administrativos que efetivam ou concretizam a lei que podem ser atacados por MS; Lembre-se que o MS no pode ser substitutivo do controle de constitucionalidade abstrato; No pode ser substituto da ao popular (STF, Smula: 101) e nem serve para tutelar direitos difusos salvo o MS coletivo; No cabe contra sentena que transitou em julgado; No pode ser utilizado como substitutivo da ao rescisria; No cabe contra ato judicial passvel de recurso ou correio (STF, Smula: 267); Abrandou-se para aceitar se a deciso for teratolgica ou se a impetrao for de terceiro que no foi parte no feito e deveria ter sido, para evitar que sobre ele venham a incidir os efeitos da deciso proferida;
Art. 5 No se conceder mandado de segurana quando se tratar: ... II - de deciso judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo; III - de deciso judicial transitada em julgado.
Contra ato que caiba (e foi utilizado) recurso administrativo com efeito suspensivo: Se quiser usar o MS pode, porm, abre-se mo do recurso administrativo; Atos interna corporis: Pelo princpio da separao dos poderes no pode o judicirio se envolver em matrias relacionadas direta e exclusivamente s atribuies e prerrogativas das casas legislativas; Contra decises do STF: No importa se decididos monocraticamente, se em turmas ou se pelo plenrio; Concesso de vantagens a servidores pblicos para corrigir o vcio na isonomia quando uma lei concede a uma categoria uma benesse no estende a categoria similar. Neste caso s cabe a declarao de inconstitucionalidade da lei que quebrou o princpio da isonomia. Discricionariedade das punies disciplinares: Pode atacar a incompetncia, a formalidade ou a ilegalidade da sano disciplinar;
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O prazo de 120 dias a contar do conhecimento do fato (exclui o dia de incio e conta-se o dia do trmino). O prazo no exigvel se o MS impetrado preventivamente, no h como contar prazo quando o MS preventivo. O prazo no corre se o impetrante protocolizou a tempo, mesmo que perante juzo incompetente. Interessante ressaltar que o prazo no influi no direito material, ou seja, no se perde o direito material e sim a possibilidade de utilizao da via clere e sumarssima que o MS. Atos de trato sucessivo, que se seguem no tempo, para cada ato haver um prazo prprio e independente para a impetrao do MS, ou seja, a leso se renova periodicamente.
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2.2. PECULIARIDADES
Em geral segue as mesmas regras que o MS individual, porm muda-se o impetrante com a finalidade de facilitar o acesso a juzo (direito individuais homogneos, coletivos e difusos). Se um grupo usa o MS para defender direitos individuais semelhantes hiptese de litisconsrcio ativo e no de MS Coletivo.
2.3. OBJETO
O interesse pertence categoria, o impetrante age como SUBSTITUTO PROCESSUAL legitimao extraordinria sem necessidade de autorizao expressa (impetram em seu nome, mas na defesa dos interesses de seus membros ou associados). Direito dos associados, independentemente do vnculo com os fins prprios da entidade impetrante, exigindo-se, entretanto, que o direito esteja compreendido na titularidade dos associados e que exista ele em razo das atividades exercidas pelos associados, mas no se exigindo que o direito seja peculiar, prprio, da classe veja o Art. 21. Pargrafo nico da Lei 12.016/2009.
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2.6. COMPETNCIA
o Depende da categoria da autoridade coatora e sua sede funcional, sendo definida nas leis infraconstitucionais, bem como na prpria CF; o Os prprios Tribunais processam e julgam os mandados de segurana contra seus atos e omisses;
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