ADECUACIN DEL RGIMEN FISCAL BOLIVIANO A LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONMICA INTERNACIONAL1

Diego Andrs Chvez Rodrguez Resumen Ejecutivo:

A pesar de que el tema de la descentralizacin ha sido debatido de manera intensa en los ltimos aos, aun queda pendiente el anlisis profundo de muchas variables que ayudarn a comprender el proceso de transicin de la estructura del estado boliviano. Lo que debe quedar claro es que la tan anhelada autonoma solamente implica la autolegislacin y, por ello, es preciso que empecemos a debatir ms all de la misma, es decir, se hace necesario hablar de una profundizacin de la cualidad gubernativa, cuya posibilidad de aplicacin est condicionada por el cumplimiento de una serie de requisitos de los cuales destacamos fiscalidad propia de los niveles territoriales de la estructura y organizacin territorial del Estado. Por lo tanto, el objetivo del documento es analizar el impacto de la crisis econmica internacional en el mbito fiscal-financiero del futuro rgimen fiscal debido a que las transferencias intergubernamentales estarn marcadas por los precios de las materias primas y, por esta razn, es preciso adecuar esta fiscalidad propia a las consecuencias que traer la crisis econmica que ha colapsado el sistema financiero mundial. Es bien sabido que la crisis econmica internacional que vivimos actualmente tuvo su origen en la crisis financiera denominada puntocom que emergi en Estados Unidos entre los aos 2000 y 2001, provocando que el entonces presidente de la Junta de la reserva Federal de Estados Unidos, Alan Greenspan, determine una disminucin de las tasas de inters en las entidades financieras, lo que permiti el acceso a crditos a aquellas personas con escasa solvencia, cuya liquidez se canaliz en la compra de viviendas, haciendo estallar la crisis a finales del ao 2007 cuando el pago de las cuotas crediticias no se hizo efectivo debido a que los antiguos compradores vieron que el precio de las viviendas haba disminuido. Ante la precipitacin de esta crisis econmica internacional, las autoridades bolivianas intentaron tranquilizar a la sociedad sosteniendo que nuestra economa se encontraba blindada; sin embargo, si bien la economa boliviana, en los ltimos tres aos, ha venido creciendo a tasas relativamente altas si las comparamos con aos anteriores, es posible percibir que los efectos de la crisis internacional ya repercute en la cifras macroeconmicas de nuestro pas, lo cual se intensificar a medida que pase el tiempo. A causa de los que los economistas denomina mecanismos de transmisin internacional o contagio el impacto de la crisis internacional en la economa boliviana se manifestar a travs de: menores precios de nuestras exportaciones, menor cantidad de volmenes de estas exportaciones, la reduccin de los flujos de las remesas provenientes del exterior debido al incremento en las tasas de desempleo en el exterior y, finalmente, la reduccin de la demanda de productos agroindustriales y manufacturados en vista de la prdida de las preferencias arancelarias que Estados Unidos brindaba al mercado boliviano a travs del ATPDEA.
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Documento elaborado para el Concurso de Ensayo denominado Bases para el financiamiento del nuevo Estado y el rgimen de autonomas, el ao 2009.

Estos hechos, sumados a la aprobacin de un nuevo texto constitucional que organiza al Estado en cuatro capas territoriales como son: los departamentos, los municipios, las provincias y los territorios indgena originario campesinos, sin dejar de lado el hecho de que la regin podra constituirse en una quinta capa, permiten poner en la mesa de debate el tema de la fiscalidad territorial del nuevo rgimen fiscal en un Estado descentralizado y con autonomas. La tertasegmentacin territorial de la nueva estructura y organizacin del Estado boliviano demuestran la importancia de una adecuada asignacin de materias competenciales donde se enfatice la prelacin de las tareas frente a los recursos econmicos para su consecucin. Si bien este catlogo competencial se encuentra en la CPE, el mismo debe complementarse con la fiscalidad territorial que permitir la materializacin de las tareas asignadas a todos los niveles territoriales. Para un adecuado anlisis de la fiscalidad propia de las entidades territoriales del Estado, ante un clima de incertidumbre econmica generada por la crisis econmica internacional, es necesaria la conformacin de una Unidad de Anlisis de la Crisis Econmica Internacional (UACEI) compuesta por representantes de aquellas instituciones pblicas, privadas y organizaciones sociales que son actores activos y pasivos de la economa y la poltica boliviana. La UACEI no solamente estar dedicada al anlisis de los impactos generados por la crisis econmica internacional sino tambin a la generacin de propuestas alternativas de polticas pblicas que puedan paliar estos efectos y, por ende, puedan ser aplicadas de manera voluntaria en todos los niveles territoriales para evitar desequilibrios fiscales que alteren tanto la macroeconoma estatal como las finanzas pblicas de los niveles subnacionales. Bajo esta lgica de anlisis y propuestas, la modelacin de un nuevo rgimen fiscal en todos los niveles territoriales tendr que tomar en cuenta que la mayor debilidad de la descentralizacin fiscal boliviana es la elevada dependencia que tienen municipios y prefecturas de las transferencias recibidas del nivel nacional, el cual deber prestar especial atencin, junto a los niveles subnacionales, a los siguientes efectos generados por la crisis econmica internacional que afectarn la cantidad de recursos que percibe nuestro pas: - Disminucin de la actividad econmica mundial. - Dificultades para el acceso a financiamiento externo e implementacin de tasas de inters ms altas para el acceso a crditos. - Reduccin de volmenes exportados y precios de las materias primas. - Menor flujo de remesas. - Incremento en los niveles de desempleo. La importancia de tomar en cuenta seriamente los impactos de la crisis econmica internacional radica en el hecho de que stos modificarn de manera directa los principios de la fiscalidad territorial como son: costeo del gasto territorial, suficiencia, fiscal, endeudamiento subnacional, prudencia fiscal, conexitud fiscal, topes de gasto, transferencias intergubernamentales, fiscalidad propia, prorrateo de transferencias por factores, entre otros. En sntesis, las alternativas propuestas en este documento para la adecuacin de este rgimen fiscal a la crisis econmica internacional busca iniciar un debate ms amplio como es el de la profundizacin de la descentralizacin no solamente a partir de la ruptura del monopolio legislativo del nivel nacional, sino ms bien a travs de la consolidacin de una amplia y efectiva cualidad gubernativa.

I. Introduccin
El proceso de descentralizacin en Bolivia ha sido un tpico analizado con frecuencia en los ltimos aos; sin embargo, aun existen muchas variables del mismo que merecen ser analizadas con mayor profundidad a fin de tener una visin correcta de lo que implica la transicin a un Estado descentralizado y con autonomas2. Algo que debe quedar claro es que cuando hablamos de procesos de descentralizacin en sentido estricto, no se hace referencia simplemente a la autonoma sino ms bien a la cualidad gubernativa. La autonoma, por lo tanto, no implica nada ms que la capacidad de auto-legislacin y, por ello, se constituye en una variable ms del axioma denominado cualidad gubernativa que permite a un cuerpo, segn Franz Barrios, ser destinatario por excelencia de procesos de descentralizacin a travs del cumplimiento de cuatro cualidades mnimas: a) rganos de gobierno endgenamente elegidos; b) efectiva divisin horizontal de poderes, por lo menos dual (ejecutivo/legislativo); c) capacidad de tomar decisiones estratgicas e independientes y; d) majestad tributaria propia y estable3. Es precisamente la fiscalidad territorial propia la que nos interesa analizar en este documento a la luz de los efectos que pueden generarse por la crisis econmica internacional en un rgimen autonmico que contempla una laminacin de cuatro niveles territoriales con igualdad jerrquica. El presente ensayo tiene por objetivo analizar el impacto de la crisis econmica internacional en el mbito fiscal-financiero del futuro rgimen fiscal debido a que las transferencias intergubernamentales estarn marcadas por los precios de las materias primas que exporta nuestro pas al resto del mundo y, por esta razn, es preciso adecuar esta fiscalidad propia a las consecuencias de esta crisis econmica que ha colapsado el sistema financiero mundial.

II. Apuntes sobre el origen de la crisis internacional

Desde finales del ao 2007 la economa mundial ha venido precipitndose de manera paulatina hacia una severa etapa de crisis que emergi en Estados Unidos el ao 2001 (con la crisis financiera denominada puntocom). La crisis que vivimos actualmente fue desarrollada alrededor de la especulacin en el mbito de la vivienda, tal como sucedi en 1772 en Gran Bretaa y en 1982 tambin en Estados Unidos4. Una crisis financiera de una magnitud tal como la que actualmente sufre el sistema econmico internacional tiende a repercutir tanto en economas desarrolladas como en economas en desarrollo debido no solamente a la interdependencia entre mercados, sino tambin por lo que los economistas denominan mecanismos de transmisin internacional o contagio.
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El artculo 1 de la CPE boliviana define a Bolivia como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. 3 Barrios Franz. El Estado triterritorial. Una nueva descentralizacin para Bolivia; 2002: pp.138-139. 4 Pacheco Napolen. Contexto global: la crisis sistmica; 2008: p.3.

Para muchos organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional, este contagio hace referencia a que la crisis que emerge en un pas puede impactar en variables macroeconmicas fundamentales en otro pas por medio del comercio, los mercados de capital o por la interdependencia de las carteras de sus acreedores, adems de otros factores que ayudan a esta propagacin. Sin embargo, tal como sostiene el historiador econmico Kindleberger, la transmisin tanto del auge como de la depresin y el pnico de un pas a otro se produce por el contagio psicolgico, adems de la subida y bajada de los precios de los productos5. La crisis financiera que se dio durante los aos 2000 y 2001 denominada puntocom gir alrededor de la venta de acciones de empresas informticas y provoc que el entonces presidente de la Junta de la Reserva Federal de Estados Unidos (FED), Alan Greenspan, determine una disminucin de las tasas de inters en las entidades financieras, generando de esta manera el acceso al crdito a clientes con escasa solvencia que, posteriormente, se tradujo en un exceso de liquidez que se canaliz en la compra de viviendas. Por lo tanto, el estallido de la actual crisis internacional fue provocado por un descenso acelerado del precio de estas viviendas que fueron compradas con el dinero obtenido a travs de las hipotecas subprime porque, cuando los compradores de estos bienes inmuebles pensaron refinanciar o vender sus viviendas a precios ms altos, se encontraron con un mercado falto de liquidez y, por lo tanto, los pagos de las cuotas crediticias fueron imposibles de cubrir6. En este sentido, a pesar de que las autoridades bolivianas han manifestado una especie de blindaje en nuestra economa, podemos percibir que las consecuencias de esta crisis internacional empiezan a repercutir en las estadsticas macroeconmicas, lo cual podr intensificarse a medida que pase el tiempo. Adems de ello, es importante tomar en cuenta que, si bien en los ltimos tres aos nuestra economa ha venido creciendo a tasas relativamente altas en comparacin a aos anteriores, aun existen muchas cifras que demuestran la persistencia de deficiencias en la asignacin de recursos para paliar problemas tales como la pobreza, la ampliacin del acceso a servicios bsicos y la escasa productividad, entre otros.

III. Efectos de la crisis internacional en la economa boliviana

Despus de analizar el origen de la crisis internacional y la precipitacin de la misma en la actualidad, es preciso atender a la pregunta que subyace en toda nuestra regin sobre el impacto que tendr la misma en las economas de Amrica Latina. Para dar una respuesta a esta interrogante, es preciso advertir que, tal como sostiene Napolen Pacheco, la magnitud de la crisis est ocasionando un efecto negativo en el sector real de la economa en vista de que los gastos de consumo e inversin estn disminuyendo y, en consecuencia, existe una reduccin en el nivel de la actividad econmica mundial. La transmisin de la crisis internacional en Amrica Latina se dar por la va financiera y la va comercial. La primera de ellas debido a que el financiamiento externo para los pases latinoamericanos se har ms dificultoso y se incrementarn las tasas de inters para la adquisicin de crditos. Este financiamiento que proviene de pases externos a la regin buscar pases ms seguros para la canalizacin de sus recursos, entonces podemos anticipar que la regin percibir menor cantidad de financiamiento para proyectos de inversin. De todas formas, es la va comercial la que ms debe importar a nuestro continente, especialmente a Bolivia, debido a que la reduccin del crecimiento econmico mundial empez a
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Ibd.; p.4. Ibd.; p.10.

impactar de manera negativa en los precios de las materias primas y, siguiendo los pronsticos de economistas y organismos internacionales, para este ao la recesin que sufren las economas avanzadas provocarn una contraccin ms aguda de la demanda de exportaciones influyendo en la continuidad del descenso de los precios de estas materias primas. El contexto actual de crisis internacional demuestra que la articulacin entre la recesin externa, los problemas financieros y la disminucin de los precios de las materias primas van a debilitar el crecimiento de Amrica Latina en general y, en especial, de aquellos pases como Bolivia cuyo patrn de desarrollo es dependiente de la explotacin de sus materias primas. Sintetizando, el impacto de la crisis internacional en la economa boliviana se manifestar a travs de: menores precios de nuestras exportaciones, menor cantidad de volmenes de estas exportaciones, la reduccin de los flujos de las remesas provenientes del exterior debido al incremento en las tasas de desempleo en el exterior7 y, finalmente, la reduccin de la demanda de productos agroindustriales y manufacturados en vista de la prdida de las preferencias arancelarias que Estados Unidos brindaba al mercado boliviano a travs del ATPDEA.

IV. Nueva organizacin territorial y asignacin de materias competenciales

La nueva Constitucin aprobada este 25 de enero organiza al Estado en cuatro capas territoriales: departamentos, provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos; adems de estas capas tambin se plantea la posibilidad de que la regin se constituya en una capa territorial adicional conforme a los trminos y condiciones impuestas por una ley posterior8. Cabe recalcar que en julio del 2006, en la misma jornada en la cual se eligieron asamblestas que conformaron la Asamblea Constituyente, se realiz el denominado referndum autonmico donde cuatro de los nueve departamentos del pas votaron a favor de la autonoma departamental (Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando), lo que implica que una vez aprobada esta nueva CPE, estos departamentos deberan haber accedido de manera directa al rgimen autonmico departamental9; sin embargo, tal como se ha visto hasta hoy, este mandato tendr que esperar la aprobacin de una Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin en la futura Asamblea Legislativa Plurinacional que regular: el procedimiento para la elaboracin de Estatutos Autonmicos Departamentales y Cartas Orgnicas Municipales, la transferencia y delegacin de materias competenciales, el rgimen econmico financiero del futuro rgimen autonmico y, la coordinacin entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autnomas10. Como se puede percibir Bolivia ingresar en un proceso de transicin donde cuatro departamentos sern autnomos y cinco contarn con un rgimen de descentralizacin administrativa y descentralizacin poltica11. Sin embargo, al momento de su posesin, el nuevo Ministro de Autonomas, Carlos Romero, expres la necesidad de llevar adelante referendos departamentales en estos cinco departamentos descentralizados para que los mismos accedan al
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Un ejemplo de ello son las noticias reflejadas por la cadena de noticias CNN que el domingo 22 de febrero anunciaba que existan alrededor de 5 millones de personas que haban perdido sus empleos en Estados Unidos a consecuencia de las crisis financiera que afecta a ese pas y al mundo entero. 8 Artculo 269 de la CPE. 9 Disposicin Transitoria Tercera, pargrafo I de la CPE. 10 Artculo 271 de la CPE. 11 Tal como sostiene Franz Barrios, la descentralizacin poltica no significa, para los departamentos no autonmicos, la posibilidad de ejercer facultades legislativas, sino ms bien la legitimidad electiva de sus autoridades.

rgimen autonmico12 y se viabilice de esta manera, el trnsito hacia una nueva organizacin territorial sin asimetras estructurales departamentales, es decir, una estructura estatal que contemple en su interior un rgimen autonmico para los nueve departamentos bolivianos. Adems de regmenes autonmicos y descentralizados, la CPE plantea la posible existencia de regiones conformadas por varios municipios y provincias que cumplan algunos requisitos mnimos como la continuidad geogrfica y la imposibilidad de trascender lmites departamentales13. La importancia de la conformacin de regiones radica en el hecho de que estos niveles territoriales contarn con un rgimen de desconcentracin destinado a la planificacin y gestin del desarrollo; al respecto, es til recordar la propuesta de regionalizacin ya presentada por el ex Viceministerio de Descentralizacin donde se contemplaba la existencia de 42 regiones articuladas en torno a sus economas, culturas, lenguas y ecosistemas. Lo interesante de la determinacin constitucional sobre la conformacin de regiones es que se abre la posibilidad de que una vez conformadas, estas regiones puedan acceder a un rgimen autonmico, sin embargo, el texto constitucional no les otorga la capacidad de autolegislacin propia de una autonoma sino, por el contrario, solamente permite la transferencia de competencias a travs del rgano legislativo departamental sin tomar en cuenta tampoco la eleccin directa de sus autoridades que conformaran tanto la Asamblea Regional como su rgano ejecutivo14. Finalmente, encontramos uno de los temas ms debatidos sobre la nueva organizacin territorial del poder, la autonoma indgena originario campesina que, segn la CPE implica el autogobierno, como ejercicio de la libre determinacin, de las naciones y pueblos indgena originario campesinos conforme a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos propios. Lo interesante en el mbito de las competencias asignadas a las autonomas indgena originario campesinas es que los recursos necesarios para el cumplimiento de las mismas se otorgarn mediante transferencias automticas desde el Estado Plurinacional, lo cual podra significar, por ejemplo, que estas entidades territoriales prescindiran del cobro de tributos a su poblacin para la recaudacin de ingresos propios que permitan el cumplimiento de las tareas que les son asignadas. La estructura y organizacin territorial dispuesta en la CPE devela la necesidad de tomar en cuenta que existe una real expansin del Estado en toda la sociedad boliviana y, por ello, se hace necesaria la elaboracin de un catlogo competencial, el mismo que debe ser entendido como un instrumento esencial de todo rgimen autonmico y, por ello, no debe ser entendido como una privatizacin de porciones de la administracin, sino ms bien como un desplazamiento de facultades dentro del continuo estatal15. De esta manera llegamos a la distribucin de materias competenciales dispuesta en la nueva CPE, las mismas que debern ser legisladas, reguladas, ejecutadas, administradas y financiadas tanto por el nivel nacional como por los niveles subnacionales conforme lo que se exprese en la ya mencionada Ley de Descentralizacin y Autonomas.

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Cabe recalcar que el Proyecto de Ley de Rgimen Electoral Transitorio presentado por el rgano Ejecutivo contempla en su artculo 46 se plantea la convocatoria a referendos para que los departamentos de La Paz, Potos, Chuquisaca, Oruro y Cochabamba accedan al rgimen autonmico para el da 12 de julio de 2009. 13 Artculo 280 de la CPE. 14 Artculos 281 y 282 de la CPE. 15 Barrios, Franz. Ob.cit.; p.119.

A partir de ello, la CPE boliviana establece la existencia de cuatro tipos de competencias16, a saber: 1. Privativas. En este caso la legislacin, reglamentacin y ejecucin no es transferida ni delegada y, por tanto, estn reservadas al nivel central del Estado.

PRIVATIVAS
ejecutar reglamentar legislar Nivel Nacional Nivel Deptal. Nivel Municipal Nivel IOC Fuente: Elaboracin propia a partir del modelo del enfoque cbico de ordenamiento territorial de Franz Barrios.

2. Exclusivas. Aquellas donde un nivel de gobierno tiene sobre una materia competencial las facultades legislativa, reglamentaria y exclusiva, pero puede transferir o delegar estas dos ltimas a otro nivel de gobierno.

EXCLUSIVAS
ejecutar reglamentar legislar Nivel Nacional Nivel Deptal. Nivel Municipal Nivel IOC Fuente: Elaboracin propia a partir del modelo del enfoque cbico de ordenamiento territorial de Franz Barrios.

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Artculo 297 de la CPE.

3. Concurrentes. En este caso la legislacin corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva.

CONCURRENTES
ejecutar reglamentar legislar Nivel Nacional Nivel Deptal. Nivel Municipal Nivel IOC Fuente: Elaboracin propia a partir del modelo del enfoque cbico de ordenamiento territorial de Franz Barrios.

4. Compartidas. Aquellas donde la legislacin bsica est dada por el nivel central del Estado a travs de la Asamblea Legislativa Plurinacional y cuyas leyes de desarrollo, adems de la reglamentacin y la ejecucin corresponden a las entidades territoriales autnomas.

COMPARTIDAS
ejecutar reglamentar legislar Nivel Nacional Nivel Deptal. Nivel Municipal Nivel IOC Fuente: Elaboracin propia a partir del modelo del enfoque cbico de ordenamiento territorial de Franz Barrios.

Despus de determinar los tipos de competencias que sostendrn el rgimen autonmico en Bolivia en los niveles departamental, municipal e indgena originario campesinos, la CPE

establece la asignacin de materias competenciales para cada entidad territorial, es decir, para cada nivel autnomo del Estado. La importancia de la elaboracin de este catlogo competencial radica en que el mismo se constituye en una plataforma bsica de partida para la asignacin de aquellas tareas que debern ser cumplidas por los diferentes niveles territoriales. Una sntesis cuantitativa de las competencias asignadas para cada uno de estos niveles territoriales es reflejada en la siguiente grfica:
ASIGNACIN CUANTITATIVA DE MATERIAS COMPETENCIALES ASIGNACI EN CADA NIVEL TERRITORIAL DE GOBIERNO 22 competencias privativas 38 competencias exclusivas 7 competencias compartidas 16 competencias concurrentes

Nivel central del Estado

Gobierno Departamental Autnomo Gobierno Municipal Autnomo Autonomas Indgena Originario Campesinas

36 competencias exclusivas

43 competencias exclusivas 23 competencias exclusivas 4 competencias compartidas 10 competencias concurrentes

Fuente: Elaboracin propia en base a lo dispuesto en la Tercera Parte de la CPE.

A partir del grfico es posible aseverar que conforme a la distribucin de materias competenciales dispuesta en la CPE ser necesario la elaboracin de Leyes de Deslinde Jurisdiccional al igual que la disposicin en los mbitos de la justicia ordinaria y la justicia indgena originaria campesina- que permitan coordinar aquellas competencias en cuyo proceso de desarrollo, legislacin, reglamentacin y ejecucin interviene ms de un nivel territorial. As como existe la necesidad de leyes de coordinacin entre entidades territoriales, tambin se hace necesaria la estructuracin de un ordenamiento espacial que permita una mejor planificacin, gestin y mayor optimizacin de las inversiones en cada nivel territorial. Sin embargo, un tema que merece especial atencin es la posibilidad de ampliar el catlogo competencial para aquellos niveles territoriales potencialmente capaces de hacerlo, es decir, debe existir un piso mnimo de materias competenciales que permitan una igualacin de las capacidades de entidades territoriales de un mismo nivel, tal como se dispone en la distribucin de competencias existente en la CPE pero, conjuntamente a esta simetra competencial debe existir la posibilidad de que entidades territoriales con mayores capacidades puedan asumir una ampliacin de las materias competenciales que estn a su cargo.

Finalmente, ante los efectos producidos por la crisis econmica internacional se debern tomar en cuenta los hechos de que toda asignacin de tareas tiene que estar acompaada por una aproximacin del costo de las mismas, esto es lo que en la teora de la asignacin competencial se denomina prelacin de las tareas frente a los recursos financieros y, a su vez, es necesario indagar sobre mecanismos que permitan alivianar los efectos de las asimetras competenciales generadas a partir de la heterogeneidad existente en el desarrollo institucional y econmico de las diferentes entidades territoriales. Como hemos visto, la asignacin competencial constituye solamente una variable del armazn estatal de un rgimen autonmico y descentralizado, por lo tanto, uno de los complementos ms importantes de la misma se encuentra en la fiscalidad territorial que permitir la materializacin de las tareas asignadas a todas las entidades territoriales. En efecto, a continuacin intentaremos analizar este rgimen fiscal tanto nacional como subnacional a la luz de los efectos que est generando la crisis econmica internacional.

V. Adecuacin del rgimen fiscal a la crisis econmica internacional

Como hemos venido sealando, la crisis internacional tendr efectos sobre la economa boliviana que se sentirn en todos los niveles territoriales de la nueva estructura y organizacin territorial del Estado, ya sean stos autnomos o descentralizados. La nueva norma suprema del ordenamiento jurdico boliviano, aprobada el 25 de enero del ao en curso, en el marco de la estructura y organizacin territorial del Estado, establece una tertasegmentacin territorial17 que implica que las entidades territoriales que componen a los cuatro niveles estructurales del Estado debern contar con una fiscalidad propia que permita encarar de manera eficiente las tareas dispuestas en el catlogo competencial. Antes de ingresar a la adecuacin de este nuevo rgimen fiscal a la crisis econmica internacional es preciso y necesario proponer la conformacin temporal de una Unidad de Anlisis de la Crisis Econmica Internacional (UACEI) que est dedicada, tal como su nombre lo indica, al anlisis de los impactos inmediatos y mediatos de esta crisis en la economa boliviana con su correlato en la hacienda pblica de todos los niveles territoriales del Estado. Sin embargo, esta UACEI no slo analizar las consecuencias de la crisis econmica internacional, sino tambin estar dedicada a proponer alternativas de polticas pblicas que puedan paliar estos efectos y, por ende, puedan ser aplicadas de manera voluntaria en todos los niveles territoriales para evitar desequilibrios fiscales que alteren tanto la macroeconoma estatal como las finanzas pblicas de los niveles subnacionales. La conformacin de la UACEI deber tomar en cuenta a todos aquellos sectores que se constituyen en la actualidad en actores activos y pasivos de la economa y poltica boliviana. En este sentido, como alternativa se propone que la UACEI deber estar compuesta por representantes de instituciones pblicas, privadas y organizaciones sociales. Es importante recalcar que los representantes de estas instituciones y organizaciones tendrn un trabajo, por as decirlo, acadmico y, por ello, las decisiones alcanzadas en su interior no tendrn un carcter vinculante para ningn nivel territorial del Estado; sin embargo, la UACEI podra constituirse en un mecanismo de dilogo y concertacin para la transformacin del actual rgimen fiscal en Bolivia.
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Cuando hablamos de tertasegmentacin territorial hacemos referencia a aquel caso donde la estructura territorial del poder es repartida en cuatro niveles territoriales, aunque existan otras instancias territoriales que, de todas formas, no alcanzan el peso y la proyeccin para conformar estructuralmente al Estado

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Un ejemplo de la conformacin de esta Unidad de Anlisis de la Crisis Econmica Internacional se plasma en el siguiente grfico:
UNIDAD DE ANLISIS DE LA CRISIS ECONMICA INTERNACIONAL AN ECON

Ministerios del rgano Ministerios del rgano Ejecutivo Ejecutivo Expertos en Comercio Expertos en Comercio Exterior y Exterior y Descentralizacin Descentralizacin Empresarios Privados de Empresarios Privados de Bolivia Bolivia

Agencias de Cooperacin Agencias de Cooperacin Internacional Internacional

Efectos de la Crisis Econmica Internacional y Rgimen Fiscal

Departamentos Departamentos Autnomos y Autnomos y Descentralizados Descentralizados

Autoridades Originarias Autoridades Originarias

Municipios (FAM) Municipios (FAM)

Organizaciones Sociales Organizaciones Sociales

Fuente: Elaboracin propia

Como ya lo habamos mencionado, la UACEI deber realizar ejercicios prospectivos sobre el desenlace de la crisis econmica y, a su vez, proponer alternativas de solucin a los impactos de la misma sobre el rgimen fiscal de todos los niveles territoriales en Bolivia. En sntesis, la UACEI deber modelar la futura descentralizacin fiscal boliviana, entendiendo a esta como la transferencia de la administracin y decisin sobre los recursos fiscales y financieros involucrados en un proceso de descentralizacin administrativa, con el fin de que las administraciones subnacionales o territoriales dispongan de los recursos econmicos suficientes y oportunos para el desempeo de las competencias que le han sido transferidas18. Bajo esta lgica, la fiscalidad territorial se constituye en el instrumento que permite la materializacin de la asignacin de materias competenciales, por lo tanto, lo que debe ser adecuado a los efectos de la crisis econmica internacional no solamente es la macroeconoma nacional, sino tambin el rgimen fiscal financiero de las entidades territoriales autnomas que, segn Juan Carlos Urenda haciendo referencia a los departamentos autnomos-, debe consistir en un rgimen abierto en lo que respecta a asignaciones, y conceptual en lo que se refiere a los recursos departamentales, es decir, que la Constitucin no debe definir porcentajes de asignaciones, sino definir conceptualmente el modelo de descentralizacin fiscal19.

18 19

Citado en Galindo, Mario. Autonomas departamentales: descentralizacin fiscal financiera; 2005: p.3. Urenda, Juan Carlos. Separando la paja del trigo. Bases para constituir las autonomas departamentales; 2006 (3 edicin): p.125.

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La modelacin de este nuevo rgimen fiscal en todos los niveles territoriales tendr que tomar en cuenta que la mayor debilidad de la descentralizacin fiscal boliviana es la elevada dependencia que tienen municipios y prefecturas de las transferencias recibidas del nivel nacional20, el cual deber prestar especial atencin, junto a los niveles subnacionales, a los siguientes efectos generados por la crisis econmica internacional que afectarn la cantidad de recursos que percibe nuestro pas: - Disminucin en los gastos de consumo e inversin que repercutirn en la disminucin de la actividad econmica mundial. - Mayores dificultades para el acceso a financiamiento externo en proyectos de inversin y, a su vez, la implementacin de tasas de inters ms altas a nivel internacional para el acceso a crditos. - Reduccin de los volmenes exportados y de los precios de las materias primas. - Menor flujo de remesas de bolivianas y bolivianos que viven en el exterior. - Incremento en los niveles de desempleo a nivel mundial que generar que los emigrantes regresen a sus pases de origen, aumentando, en consecuencia, el nivel de desempleo de los mismos. Cuando hablamos de una disminucin de la actividad econmica mundial hacemos referencia que ser el principio del costeo del gasto territorial el que se ver afectado, por ello, es preciso que exista una correlacin entre la asignacin de materias competenciales y la posibilidad de generacin de ingresos para que la determinacin aproximada del costo que implica el cumplimiento de las competencias pueda respaldarse por frmulas adecuadas de transferencias que permitan generar un equilibrio fiscal entre niveles territoriales. Un incremento de las tasas de inters a nivel mundial y las dificultades para acceder al financiamiento externo afectarn tanto a la suficiencia fiscal como a la capacidad de endeudamiento de los niveles subnacionales. Por lo tanto, debe persistir el rgimen de transferencias condicionadas desde el nivel central para el logro de las metas sectoriales y, a su vez, evitar la existencia de un sobreendeudamiento fiscal garantizando, de esta forma, una relativa prudencia fiscal mediante mecanismos tales como un uso subnacional de crditos presupuestados, la precisin en la determinacin de los gastos que cubrir el crdito y, especialmente, las capacidades y sostenibilidad de los niveles subnacionales para la adquisicin de deudas. El efecto de la crisis econmica internacional que mayores problemas generar en la fiscalidad de los niveles territoriales ser la reduccin del volumen y los precios de las materias primas debido al peso que tienen las mismas en las transferencias intergubernamentales. En primer lugar, se afecta a la conexitud fiscal lo que implicar que toda delegacin que realice un nivel territorial a otro deber estar acompaada por el financiamiento correspondiente para la ejecucin de la tarea delegada. Otro principio fiscal que se ver afectado es el rgimen de regalas, por ello, stas debern seguir siendo transferidas al nivel intermedio de gobierno para el cumplimiento de competencias. Finalmente, encontramos que la reduccin del volumen y los precios de las materias primas afectarn a los topes de gasto de los niveles territoriales, en este sentido, estos topes tanto de la parte corriente como la parte de capital debern ser regulados mediante el reconocimiento de las peculiaridades de los sectores a los cuales se destinan los gastos pero, a su vez, deber

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Evia, Jos Luis; Coronado, Ximena y Steinich, Markus. Hacia donde se encamina la descentralizacin en Bolivia?; 2008: p.16.

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existir cierta flexibilidad entre ambas partes del gasto para que se ponga en funcionamiento lo que se ha venido a denominar autonoma fiscal. La posibilidad de un menor flujo de remesas afectar, principalmente, a la fiscalidad propia de los niveles subnacionales, por esta razn, si bien el ncleo de los ingresos propios de estos niveles son aquellos obtenidos por va, ahora se deber prestar atencin a que la crisis internacional obliga al nivel nacional efectuar una ampliacin en las transferencias no condicionadas para que las mismas permitan alcanzar un equilibrio fiscal de las arcas de los niveles subnacionales. Por ltimo, es posible percibir que un incremento en los niveles de desempleo debera permitir una reglamentacin de la remuneracin del capital humano en los niveles territoriales permitiendo que tanto administraciones departamentales, como municipales e indgenas puedan variar sus techos salariales para atraer capital humano calificado. Por otro lado, el nivel de desempleo que se alcance en el pas a raz de la crisis internacional deber ser tomado en cuenta como un indicador ms en el prorrateo de transferencias por factores, es decir, que las transferencias fiscales se debern realizar siguiendo las seales de prorrateo tanto para las mejoras del desarrollo humano como para aquellas en el desarrollo econmico, institucional y financiero. En conclusin, se ha podido percibir que el blindaje de la economa boliviana con relacin a la crisis econmica internacional es muy frgil y, por esta razn, es preciso empezar a debatir sobre los efectos que causar esta crisis a la fiscalidad propia de todos los niveles territoriales en Bolivia buscando que este proceso de profundizacin de la descentralizacin no quede simplemente en la ruptura del monopolio legislativo del nivel nacional y avance hacia la consolidacin de una amplia y efectiva cualidad gubernativa.

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