UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO CENTRO DE CINCIAS HUMANAS E NATURAIS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM HISTRIA MESTRADO DE HISTRIA SOCIAL DAS

RELAES POLTICAS

Paulo Roberto Fabris

A gnese do municpio no Brasil nos pensamentos de Oliveira Vianna e Raymundo Faoro

Vitria 2008

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO CENTRO DE CINCIAS HUMANAS E NATURAIS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM HISTRIA MESTRADO DE HISTRIA SOCIAL DAS RELAES POLTICAS

Paulo Roberto Fabres

A formao do municpio no Brasil nos pensamentos de Oliveira Vianna e Raymundo Faoro

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Histria do Centro de Cincias Humanas e Naturais da Universidade Federal do Esprito Santo, como requisito parcial para a obteno do grau de Mestre em Histria, na rea de concentrao em Histria Social das Relaes Polticas, elaborada sob a orientao da Professora Doutora Mrcia Barros Ferreira Rodrigues.

Vitria 2008 ii

Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP) (Biblioteca Central da Universidade Federal do Esprito Santo, ES, Brasil)

F123g

Fabres, Paulo Roberto Fabres, 1952A gnese do municpio no Brasil nos pensamentos de Oliveira Vianna e Raymundo Faoro / Paulo Roberto Fabres. 2008. 86 f. Orientadora: Mrcia Barros Ferreira Rodrigues. Dissertao (mestrado) Universidade Federal do Esprito Santo, Centro de Cincias Humanas e Naturais. 1. Vianna, Oliveira, 1883-1951. 2. Faoro, Raymundo, 1925-2003. 3. Conselho Municipal. 4. Brasil - Municpios - Formao poltica. 5. Brasil Municpios - Poltica e governo. I. Rodrigues, Mrcia Barros Ferreira. II. Universidade Federal do Esprito Santo. Centro de Cincias Humanas e Naturais. III. Ttulo. CDU: 93+99

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Aos meus saudosos pais Atlio e Leonora, aos meus irmos Atlio, Celeste, Clia,

Isabel, Jos Domingos, Jlio, Maria Eugnia e Valrio, inspiradores e

referncias intelectuais, e a Conceio, companheira de todas as horas.

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Agradecimentos
So muitas as pessoas que contriburam nessa caminhada de grande significado em minha vida acadmica e profissional. Essas inmeras contribuies de colegas e de professores da universidade e tambm os incontveis incentivos de amigos e familiares foram fundamentais em diversos momentos dessa longa trajetria. Elas tiveram peso decisivo na superao das dificuldades tidas como intransponveis. Quero agradecer, em primeiro lugar, a minha orientadora Mrcia Barros Rodrigues Ferreira, que desde o primeiro momento acreditou na nossa capacidade de levar a cabo esse projeto; ao professor Francisco Albernaz, que contribuiu de maneira decisiva em vrias fases da pesquisa com suas reflexes e indicaes bibliogrficas; ao amigo e mestre, Mauro Petersem, pelas suas sbias observaes; ao amigo e colega de pesquisa Cludio Mrcio Coelho que contribuiu com preciosas informaes sobre as fases e ritos ao longo do curso; ao professor Gilvan Ventura pelas valiosas sugestes quanto estrutura e contedo do trabalho e a Ricardo Costa, mestre e pesquisador de primeira grandeza que tanto me incentivou ao longo de todo esse percurso. Muito devo aos meus irmos, Maria Eugncia, Jos Domingos, Valrio, Clia, Isabel, Jlio, Atlio e Celeste, que sempre serviram de modelo e que tanto me orgulham pelas suas qualidades pessoais e vigor intelectual. Finalmente, quero deixar o registro de minha gratido Conceio, minha companheira de todas as horas e maior incentivadora que dividiu comigo cada momento desta jornada, cujo final est cristalizado neste trabalho monogrfico.

Resumo
Este trabalho coloca em discusso a formao do municpio no Brasil com base nas idias contidas no pensamento de Oliveira Vianna, expresso nas obras Populaes Meridonais do Brasil e Instituies Polticas Brasileiras, e de Raymundo Faoro, em sua obra Os Donos do Poder: formao do patronato poltico brasileiro. A partir da anlise comparativa do pensamento dos dois autores, so colocadas em destaque as suas idias centrais quanto formao do municpio do Brasil Colnia at a primeira metade do sculo XIX. Neste estudo, so abordadas as interpretaes de Faoro e Vianna quanto s implicaes da herana do arcabouo jurdico e institucional portugus no processo de formao poltica do municpio brasileiro e tambm as adaptaes sofridas pelas instituies municipais no novo meio poltico e social. Finalmente, so apontadas as divergncias e convergncias do pensamento desses dois autores quanto ao surgimento e desenvolvimento das instituies municipais brasileiras.

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Abstract
This investigation aims at discussing the formation of the Brazilian municipal districts based on the ideas of Oliveira Vianna, as they were published in his book Populaes Meridonais do Brasil e Instituies Polticas Brasileiras confronted to those in Os Donos do Poder, by Raymundo Faoro, which discusses the formation of the Brazilian political patronage. From the comparative analysis of both authors, it is highlighted their main individual ideas with regard to the development of the municipal districts in Brazil, from the historical periods known as Colonial Brazil to the first half of the XIX century. In this study, it is discussed the interpretations of both Faoro and Vianna specifically concerning the influence of the early Portuguese juridical and institutional framework throughout the political formation of the Brazilian municipal districts, and also the adaptations by which the municipal institutions were formed under those new political and social environment. Finally, it is pointed out the divergences as well as the convergences of the ideas of both authors regarding the genesis and the development of the modern Brazilian municipal institutions.

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Sumrio
AGRADECIMENTOS .............................................................................................................................. V RESUMO ................................................................................................................................................. VI ABSTRACT ............................................................................................................................................VII 1 INTRODUO.................................................................................................................................1

A GNESE DO MUNICPIO NO BRASIL NOS PENSAMENTOS DE OLIVEIRA VIANNA E RAYMUNDO FAORO ..............................................................................................................................6 1 A ORIGEM E DESENVOLVIMENTO DO MUNICPIO..................................................................6 1.1 O MUNICPIO COMO CLULA BSICA DO ARRANJO SOCIAL .........................................................7 1.2 O MUNICPIO LUSITANO SOB A DOMINAO ROMANA E AS INVASES BRBARAS .............................10 1.3 O RESSURGIMENTO DO MUNICPIO NA PENNSULA IBRICA ....................................................11 1.4 O SURGIMENTO DO MUNICPIO NO BRASIL E A ADAPTAO DAS INSTITUIES LUSITANAS .....14 1.5 AS INSTITUIES MUNICIPAIS, OS SEUS SMBOLOS E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS ..........20 1.6 O MUNICPIO COMO CENTRO DA ATIVIDADE POLTICA ..............................................................22 1.7 A REAO CENTRALIZADORA E DECADNCIA MUNICIPAL........................................................24 1.8 O MUNICPIO NO PERODO DA PRIMEIRA REPBLICA AT A CONSTITUINTE DE 1946................28 RAYMUNDO FAORO E A QUESTO MUNICIPAL ........................................................................33 2 RAYMUNDO FAORO: UM PENSADOR LIBERAL.......................................................................33 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 A ORIGEM DO ESTADO PORTUGUS .........................................................................................36 O PAPEL DOS CONCELHOS NA CONSOLIDAO DO PODER REAL ...............................................38 A ORDEM ROMANA E O CONTEDO DO ESTADO PORTUGUS ....................................................40 O ESTADO PATRIMONIAL LUSITANO .........................................................................................42 O ESTAMENTO: A CAMADA QUE COMANDA A ECONOMIA, JUNTO AO REI. .................................44 O MUNICPIO NO BRASIL NA PERSPECTIVA DE FAORO ..............................................................49 O MUNICPIO E A CENTRALIZAO POLTICA E ADMINISTRATIVA .............................................52

OLIVEIRA VIANA E A QUESTO MUNICIPAL .............................................................................55 3. OLIVEIRA VIANNA: UM PENSADOR CONSERVADOR ...........................................................55 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 O MEIO SOCIAL E AS INSTITUIES MUNICIPAIS BRASILEIRAS ..................................................57 A FUNO SIMPLIFICADORA DO GRANDE DOMNIO RURAL .......................................................65 O GRANDE LATIFNDIO E SEU VNCULO COM AS DEMAIS CLASSES SOCIAIS ..............................67 A PEQUENA PROPRIEDADE E A AUSNCIA DE UMA CLASSE MDIA ............................................69 GNESE DOS CLS E DO ESPRITO DE CL ................................................................................71

4 CONSIDERAES FINAIS................................................................................................................77 APROXIMAES E DISTANCIAMENTOS ENTRE DE FAORO E VIANA ................................77 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...................................................................................................83

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1 Introduo
A escolha do objeto de nossa pesquisa, a Gnese do Municpio no Brasil nos pensamentos de Oliveira Vianna e Raymundo Faoro, justifica-se, em primeiro lugar, na necessidade de se ampliar o debate sobre a histria das idias polticas no Brasil na perspectiva desses dois importantes autores do nosso pensamento poltico e social. Uma outra motivao que nos levou a desenvolver um trabalho de pesquisa sobre esse tema, foi o desejo de realizar uma investigao sobre a relao entre Estado e sociedade brasileiros, a partir da origem, ou seja, do surgimento de nossos primeiros ncleos populacionais e de governo, que o municpio e suas instituies locais, base sobre a qual iro moldar-se nossas instituies nacionais. Joo Batista Herkenhoff (2004), escritor, jurista e livre docente da Universidade Federal do Esprito Santo, em artigo publicado no jornal A Gazeta, afirma que o municpio a base da democracia e escola de cidadania e que jamais haver, em qualquer pas, democracia em nvel nacional se no houver democracia em nvel municipal. partindo dessa premissa, do municpio como clula bsica e irredutvel do sistema poltico democrtico, que vamos buscar nos autores acima a compreenso do processo constitutivo social e institucional brasileiro.

A escolha dos dois autores para este estudo no aleatria; de todo deliberada, na medida da destacada posio que ambos ocupam no pensamento poltico nacional. Oliveira Vianna tido como um representante do pensamento conservador, pertencente ao perodo denominado pr-academia; um dos importantes defensores de um Estado centralizado poltica e administrativamente, tendo inclusive exercido importante papel na instalao do Estado Novo, na segunda metade da dcada de 1930. Raymundo Faoro tido como um pensador liberal, defensor de um arranjo institucional descentralizado 1

politicamente, sendo ele um importante autor do perodo denominado acadmico do pensamento poltico e social brasileiro. Um outro dado revelador e significativo sobre Faoro e Vianna o fato de eles terem filiaes tericas distintas, buscando cada qual desenvolver suas idias a partir de diferentes modelos interpretativos. Faoro se ampara no conceito de patrimonialismo estamental, formulado por Max Weber, para dar sustentao terica ao seu estudo, e desenvolve suas anlises a partir do arcabouo jurdico, com base em mesma origem e formatao das instituies municipais lusitanas e brasileiras. A abordagem de Oliveira Vianna, por seu turno, tem um contedo mais sociolgico e sua base terica dissolve-se em ecletismo incomum para o seu tempo, e, embora seja taxado de evolucionista e positivista por muitos, no h um consenso entre seus comentadores, quanto sua efetiva vinculao terica. Vale destacar que Vianna admitia explicitamente a multi-causualidade dos fenmenos sociais, reconhecia a validade de diferentes modelos tericos, embora afirmasse que apenas uma teoria no dava conta de explicar plenamente os fenmenos sociais. Quanto orientao ideolgica de Oliveira Vianna, Antonio Paim no prefcio do livro Populaes Meridionais do Brasil e Instituies Polticas Brasileiras (1982), lembra que os antecedentes doutrinrios de Vianna eram o culturalismo sociolgico de Silvio Romero e a crtica tradio liberal realizada por Alberto Torres. O que pretendemos demonstrar ao longo deste trabalho que, apesar dessas distines doutrinrias e das diferentes vinculaes tericas entre Vianna e Faoro, no h efetivamente divergncias significativas entre eles, no que tange s suas anlises finais acerca da gnese e desenvolvimento do municpio no Brasil. Ao se aprofundar a leitura crtica sobre a questo municipal nos textos de Vianna e Faoro emerge a esperada confrontao de idias e posies antagnicas entre eles, quanto gnese e o desenvolvimento das

instituies do poder local, nos primeiros sculos de nossa histria poltica. O que vamos encontrar, de fato, so alguns pontos de contato sobre as causas do atrofiamento do esprito de autogoverno nas instituies municipais brasileiras, apesar de distanciamentos no campo metodolgico e doutrinrio.

O caminho que percorremos para colocar em debate a questo municipal inicia-se com uma breve discusso acerca da concepo que denominamos clssica, em que a criao de instituies locais aparece como decorrente da necessidade de se regular a vida em uma comunidade nascente, com o objetivo de intermediar conflitos e criar mecanismos de cooperao coletiva. Na seqncia, feita uma sucinta retrospectiva histrica sobre as instituies municipais em Portugal no perodo da dominao romana; os impactos produzidos sobre elas em decorrncia da invaso brbara e, posteriormente, rabe, com perda de influncia do municpio na Pennsula Ibrica; o seu ressurgimento como instituio pilar na poltica da Coroa portuguesa, aps as guerras de reconquista. Colocaremos tambm em debate, no primeiro captulo, o processo de implantao e o desenvolvimento do municpio no Brasil, do Brasil Colnia at a primeira metade do sculo XX; perodo este marcado pelo poder emanado de um sistema de latifndio agrrio, com as visas social e econmica girando na rbita de uma economia agrria voltada para o mercado externo. Vale dizer que, a existncia de alguns centros urbanos mais desenvolvidos no perodo estudado, como o caso do Rio de Janeiro, So Paulo, Recife e Salvador, , efetivamente, uma exceo nas realidades poltica e social brasileiras, que teve predominncia de uma populao e uma economia rural at a dcada de 1970.

No segundo captulo traamos um breve perfil da vida e obra de Raymundo Faoro, e colocamos em debate as suas anlises acerca do desenvolvimento do municpio no Brasil a partir da origem do Estado portugus. Nesse captulo apresentamos as interpretaes do autor quanto a romanizao das instituies lusitanas, o papel do concelho municipal no arranjo poltico lusitano aps as guerras de reconquistas, o conceito de patrimonialismo estamental utilizado nas anlises das instituies polticas lusitanas, e finalmente o debate pontual que ele apresenta sobre as nossas instituies municipais e o seu papel na centralizao administrativa do pas.

No terceiro captulo, que reservado ao estudo das idias de Oliveira Vianna sobre a questo municipal brasileira, apresentamos inicialmente uma sucinta biografia do autor para em seguida fazer uma sntese de suas anlises sobre os fatores que contriburam para dar forma e contedo ao nosso municpio. Colocamos em destaque as suas teses sobre os fatores que influenciaram a formao poltica dos municpios, as suas anlises sobre a ordem social brasileira, o papel desempenhado pelo latifndio agrrio e os cls rurais no desenvolvimento do esprito comunal, as formas de solidariedade social desenvolvidas entre os diferentes segmentos da populao de nossos primeiros municpios.

Para finalizar, apresentamos uma anlise comparativa entre as duas interpretaes, ressaltando as aproximaes e os distanciamentos encontrados no pensamento dos dois autores quanto formao do municpio no Brasil, e complementamos nossas consideraes apontando possveis caminhos a serem percorridos para o

aprofundamento do debate sobre o municpio e o seu papel na formao do Estado brasileiro.

A gnese do municpio no Brasil nos pensamentos de Oliveira Vianna e Raymundo Faoro

1 A origem e desenvolvimento do municpio

So diversas as linhas de interpretao sobre a formao do municpio no Brasil, tanto entre os autores de diferentes pocas como os de uma mesma gerao e com a mesma formao acadmica. Por essa razo, evidente a necessidade de vrias leituras e entendimentos sobre os mesmos fatos, uma vez que histria social tem a subjetividade como um dos seus elementos mais marcantes. As diferentes vises de mundo, a ideologia, o discurso dominante no pensamento intelectual de cada poca, entre outros fatores, exercem influncias decisivas nas anlises produzidas por estudiosos da histria das idias polticas e sociais. Entretanto, vale lembrar que no nosso propsito, neste captulo, fazer inventrio das inmeras interpretaes acerca da histria do municpio no Brasil. Em primeiro lugar, porque essa seria uma tarefa extensa e, em segundo, porque proporcionaria contribuio limitada questo central de nossa pesquisa, que focado no pensamento de Oliveira Vianna e de Raymundo Faoro, sobre a formao do municpio brasileiro. Por outro lado, no h como nos abstermos de apresentar, mesmo que esquematicamente, alguns aspectos relativos origem e consolidao de nossas instituies municipais, contidos em trabalhos desenvolvidos por historiadores tidos como referncia no estudo do tema. Assim, colocaremos em destaque algumas questes mais relevantes para a compreenso do papel das instituies locais no conjunto do processo de formao do Estado brasileiro, sem, todavia, nos aprofundarmos no debate

sobre as questes pontuais que constituem pontos de divergncias entre os autores que nos serviram de fonte. Nosso propsito aqui oferecer uma viso geral sobre o desenvolvimento do municpio, a partir de sua evoluo histrica na Pennsula Ibrica, ao longo da dominao romana e durante as invases brbara e rabe, para, finalmente, colocarmos em destaque os traos mais marcantes da instituio municipal durante os perodos colonial, monrquico e republicano no Brasil.

Cabe ressaltar que, para efeito do nosso estudo, o municpio entendido como sinnimo de governo local, comumente denominado, em portugus, de vila, freguesia, concelho, comuna, ou, em ingls, de township, county, ou qualquer outra atribuio que venha designar o conjunto de instituies com funes governamentais no mbito local. A denominao, as caractersticas de que se revestem os governos locais, quanto natureza de seus poderes, suas funes, sua estrutura orgnica e formas de controles, esto sujeitos a muitas variaes, mas guardam entre si um denominador comum: o papel de instrumento de descentralizao governamental e de presena de poder pblico dentro do territrio de um pas. , portanto, dentro dos amplos e dos diversos escopos que as instituies do poder local podem assumir, que buscaremos abordar a gnese do municpio no Brasil.

1.1 O municpio como clula bsica do arranjo social

O municpio tido como a mais primitiva forma de organizao poltica do homem em vida sedentria. No modelo clssico, tal como descrito por historiadores e socilogos, o municpio surge como decorrente da necessidade de resoluo de problemas postos pela vida em comunidade, constituindo-se em entidade de cunho superior, que vem 7

intermediar e estabelecer regras para soluo de conflitos, em um meio social nascente, deliberando sobre questes relativas ao interesse comum, dado a necessidade imperiosa de responder s demandas da vida em coletividade. Celso Ribeiro Bastos (1998), em sua obra Comentrio Constituio do Brasil, afirma que os traos fundamentais do municpio so mantidos desde seu aparecimento at os dias atuais, apesar de ter assumido feies variadas e diferenciadas, no decorrer da histria, sobretudo face s demais organizaes, em diversas instncias da hierarquia poltica. O que Bastos destaca so a conformao e as competncias da esfera municipal dependentes das solues institucionais adotadas pelos Estados, no detendo o municpio as rdeas ltimas do poder. Assim, dada a relao direta do municpio com a configurao da estrutura do Estado em que est inserido, o autor alerta que s possvel compreender as formas de desenvolvimento do municpio no Brasil a partir da experincia histrica luso-brasileira. Partindo dessa premissa, para compreendermos a origem e o desenvolvimento histrico do municpio brasileiro, necessrio, primeiramente, voltar nossa ateno para o direito romano e sua influncia na constituio da entidade municipal lusitana.

Nestor Duarte (1966) defende este mesmo ponto de vista em seu estudo, A Ordem Privada e a Organizao Poltica Nacional, ao afirmar que, por mais surpreendentes que fossem as condies do meio sociedade que veio fundar no Brasil por iniciativa portuguesa e os processos de acomodao aos quais ela teve que se submeter, no h dvida de que toda interpretao sobre nossa organizao social deve comear antes do descobrimento. Prosseguindo, ele cita Capistrano de Abreu, que afirmava que a histria do Brasil comea em Portugal, o que equivale a dizer que o Brasil comea por uma

continuao da sociedade portuguesa e que, para analisar aspectos da sociedade brasileira e as formas pelas quais se organizou, necessrio empreender o exame da sociedade portuguesa, no como somente antecedente, mas como essa sociedade na identidade original que s depois viria a ser a brasileira.

Orlando Carvalho (1946), em seu ensaio intitulado Poltica do Municpio, refora essa interpretao, ao lembrar que no criamos institutos novos, no direito pblico colonial; recebemos da metrpole um arcabouo j pronto, e por muito tempo continuamos a ter Lisboa como sede de nossos alfaiates jurdicos, que legislavam o mesmo direito para os dois lados do Atlntico. Como veremos oportunamente, e com mais profundidade ao longo deste trabalho, Raymundo Faoro (2001), em sua obra Os Donos do Poder, vai ainda mais alm ao afirmar que as instituies brasileiras no perodo colonial so um prolongamento dos arranjos poltico e institucional da metrpole. Faoro busca a origem da instituio municipal no direito romano, cujos traos fundamentais sobrevivem s invases brbaras e rabe, na Pennsula Ibrica. Edmundo Zenha (1948), por sua vez, em seu estudo O Municpio no Brasil, inicia sua anlise a partir da experincia romana, passando ento pela consolidao do municpio em Portugal, no perodo da restaurao, para, finalmente, ater-se ao debate sobre o surgimento das instituies municipais no Brasil.

Eis, pois, o caminho esquemtico que pretendemos adotar e seguir. Vale ressaltar que, antes de entramos propriamente no debate sobre a gnese do municpio no Brasil, faremos um breve comentrio sobre o desenvolvimento das instituies municipais na Pennsula Ibrica no perodo da dominao romana e tambm sobre as modificaes

sofridas durante as dominaes brbara e rabe. Em seguida, sero destacados os traos mais salientes da instituio municipal aps a restaurao. Finalmente, debateremos transposio das instituies municipais lusitanas para a colnia e suas adaptaes ao novo meio social.

1.2 O municpio lusitano sob a dominao romana e as invases brbaras

Edmundo Zenha, no estudo acima citado, afirma que a denominao municpio que designa toda cidade onde os habitantes gozavam dos direitos de cidado ficou sendo geral pelos fins da Repblica Romana. Segundo ele, os municpios romanos apresentariam grande vigor at o sculo I do Imprio, quando atingiram seu ponto mais alto de consolidao institucional. Ao outorgar vantagens municipais s cidades conquistadas, Roma permitia a prtica de velhos usos e costumes desde que no contrariassem a poltica geral do Estado, o que possibilitou a preservao do acervo consuetudinrio das cidades invadidas, que no era desbaratado pelo conquistador. a partir do sculo I que o Imprio passa a imprimir grande uniformidade ao funcionamento do municpio, impondo uma padronizao administrativa que abarcou todo o mundo romano. Na metade do sculo IV surge a figura de um novo funcionrio, denominado defensor, cuja consolidao de suas funes vai modificar fortemente a organizao municipal, a cria, tornando-se o centro de todo o organismo municipal. Zenha (1948), esclarece que a cria era uma assemblia numerosa de pessoas notveis e influentes na cidade, os chamados homens bons, que formavam o Concelho Municipal. A decadncia da ordem curial e o fortalecimento da figura do defensor modificam fortemente a organizao municipal provocando o quase desaparecimento de suas 10

instituies. dentro desse quadro de crescimento excessivo da burocracia e significativa perda da soberania poltica dos municpios na Pennsula Ibrica que ocorrem as invases brbaras. Aps as devastaes promovidas pelas primeiras hordas de brbaros, os godos se instalam no territrio lusitano sem, contudo, promoverem mudanas significativas no que restou das instituies romanas em Portugal. Como veremos a seguir, foi a preservao do legado institucional romano por parte dos invasores que possibilitou o ressurgimento do municpio lusitano, aps a reconquista.

1.3 O Ressurgimento do Municpio na Pennsula Ibrica

So dois os fatores que Orlando Carvalho (1946) atribui ao ressurgimento do municpio na Pennsula Ibrica aps as guerras de reconquista. O primeiro o fato de os municpios desfrutarem historicamente de grande suporte popular. Algumas localidades, tais como, Lisboa, Mertola e Braga eram regidas por leis prprias durante todo o perodo de dominao romana. A prtica de auto-governo ficou, ento, enraizada no esprito da populao. Um outro fator determinante para o ressurgimento do municpio em Portugal foi o fato de os invasores brbaros preferirem morar no campo. Os vencidos, por sua vez, concentraram-se nas cidades, onde era natural a cooperao entre os moradores. Essa dualidade de raas e leis facilitou ainda mais a conservao dos usos e costumes nos ncleos populacionais urbanos lusitanos. No perodo do domnio dos visigodos, aparece a influncia do clero e dos vizinhos. A partir da, a escolha dos magistrados, tais como os defensores, passa a ser instituda pelo povo e pela Igreja atravs do bispo. A invaso dos rabes, que se segue dos brbaros, no perturba a essncia do governo local, embora tenha influenciado, de forma visvel, nas denominaes dos magistrados e funcionrios, como no caso dos alcaides, que eram os 11

representantes do poder central nos Concelhos; os alvasis, juzes eletivos escolhidos entre os homens bons; ou ainda os almotacis, que exerciam as funes dos antigos edis romanos. Carvalho (1946) esclarece que na monarquia asturiana que aparecem os embries dos Concelhos, com a concesso dos forais, ou cartas de liberdade que os reis outorgavam aos ncleos de vizinhos tradicionalmente unidos em torno de interesses locais para defend-los da fora e da cobia dos nobres e dos poderosos.

A tese de Carvalho sobre a preservao dos usos e costumes herdados dos romanos durante as invases, principalmente no que se refere organizao municipal e esprito de auto-governo, tambm defendida por Edmundo Zenha (1948), que aponta ainda que, aps as guerras de reconquistas, o municpio passa a se constituir uma pea de grande importncia da Cora, tanto no estabelecimento da sua soberania sobre o territrio portugus quanto na disputa travada com a nobreza do reino. nessa fase que tem incio o apogeu do municpio, na forma de instituio que vai desempenhar um papel de grande relevncia no arranjo jurdico e institucional lusitano. Nesse processo de revigoramento das instituies municipais so as cartas de foral que vo desempenhar funo primordial no jogo poltico entre a Coroa, a Nobreza e o Povo, como veremos adiante.

Se por um lado o municpio desempenha a importante funo de fortalecimento da Coroa na luta travada pela soberania sobre o territrio e na correlao de foras com os poderosos do reino, o mosaico de to diversos arranjos municipais era um fator limitador para a instalao de um poder centralizado e organizado por leis gerais. Essa diversidade de arranjos municipais na Pennsula Ibrica, onde cada localidade tinha um

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conjunto de direitos distintos dos demais ncleos populacionais, era uma conseqncia dos forais concedidos s vilas e s cidades, que no seguiam um padro formal uniforme: as prerrogativas concedidas populao eram distintas, conforme as peculiaridades e especificidade de cada ncleo populacional.

Segundo Nestor Duarte (1966), somente a partir do sculo XIII, com a promulgao das primeiras leis gerais por Afonso II, que se inicia um processo de perda de soberania municipal atravs da progressiva centralizao que vai se consolidando ao longo dos sculos seguintes. As Ordenaes Afonsinas (1446) vo representar o esforo de uniformizao do corpo de leis gerais sobre a heterogeneidade do direito local, modificando o municpio tanto na sua estrutura institucional quanto nas suas competncias e prerrogativas. Zenha (1948) observa que, se as Ordenaes Manuelinas (1521) no alteram as formas de funcionamento dos municpios, as Ordenaes Filipinas (1603) vo reduzir a organizao municipal a um aparelhamento de finalidades de cunho meramente administrativo. Vale observar que a consolidao do poder central na Pennsula Ibrica d-se no modelo descrito por Bastos (1998), mencionado no incio deste captulo: as competncias municipais so dependentes da estruturao do Estado em que ele est inserido. Como o poder central passa a se constituir na principal fonte de soberania e o ponto de irradiao das regras da vida social, h perda de autonomia administrativa do municpio que se transforma em uma entidade com funes meramente administrativas. Foi assim na Roma Antiga e em Portugal e assim ser tambm no Brasil, ainda no perodo colonial, como veremos a seguir.

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1.4 O surgimento do municpio no Brasil e a adaptao das instituies lusitanas

A formao do municpio no Brasil no se enquadra no modelo que podemos chamar de clssico sobre desenvolvimento das instituies municipais. Nesse modelo, a criao das instncias de poder local se realiza pela necessidade de resoluo de problemas e conflitos postos pela vida em comunidade em um determinado meio social nascente. Na literatura sobre a histria da colnia brasileira, predominantemente, a criao do municpio vista como resultado da iniciativa exclusiva da Metrpole. Essa particularidade da nossa formao municipal, que a sua instituio por vontade exclusiva dos estrategistas coloniais lusitanos, est presente no pensamento de todos os autores que servem de fonte para os nossos estudos, inclusive nos de Faoro (2001) e Vianna (1982), conforme teremos oportunidade de debater mais amplamente nos prximos captulos. Edmundo Zenha (1948), por exemplo, afirma que no Brasil o municpio surgiu unicamente por disposio da Coroa portuguesa, que enviava nos seus navios para o territrio americano a populao da vila, os animais domsticos, as mudas de espcies cultivveis e a organizao municipal encadernada no livro I das Ordenaes, sendo que as humildes vilas brasileiras, lamparinas da civilizao que o portugus custosamente ascendia pela costa imensa, tiveram seu nascedouro subordinado a um programa elaborado em Lisboa (Zenha: 1948, 25).

Um outro aspecto relevante acerca da instituio do poder municipal no Brasil a idia predominante entre os autores pesquisados de que o regime municipal foi o primeiro a ter realidade poltica no perodo colonial. Esse pensamento compartilhado por Oliveira Vianna (1982), Orlando Carvalho (1946), Celso Bastos (1998), entre outros.

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Carvalho(1946), por exemplo, afirma que o regime municipal foi o primeiro a ter realidade no pas, dado ao fato de que somente nas povoaes brasileiras iniciais que foi possvel organizar a vida coletiva. Celso Bastos (1988), por seu turno, destaca que, apesar do contexto diverso, o desenvolvimento do municpio no Brasil, num primeiro momento, lembra o crescimento das cidades-Estados gregas, como foi o caso de Salvador, So Paulo e Ouro Preto, que tinham os seus prprios exrcitos, solucionavam suas divergncias internas e cuidavam da defesa contra os invasores estrangeiros utilizando-se de suas foras prprias. Ele cita o caso de Salvador, Olinda e Recife que, a seu tempo, lutaram contra as invases como Estados independentes, e no como parte da colnia de Portugal sob o domnio da Espanha. Essa transformao das vilas e cidades nos primeiros sculos da nossa histria em centro de deciso poltica se dava em funo das enormes dimenses da colnia e as inerentes dificuldades de comunicao em um territrio extenso e inspito. Segundo Bastos, apesar da relao de dependncia colonial, aliada existncia de um governo central que no conferia ao municpio brasileiro tal dimenso poltico-decisria, [...] de fato, as coisas se passaram como se desfrutasse ele de uma autonomia institucional [...] um centro vitalizado e regurgitante de independncia na coisa pblica (Bastos: 1998, 216).

Assim como se deu na Pennsula Ibrica, o municpio tambm exercer um papel de grande importncia na poltica colonial lusitana. A orientao ideolgica e as bases jurdicas das instituies municipais brasileiras so dadas pelo arranjo legal contido nas Ordenaes, porm com adaptaes ao novo meio social. O debate sobre a adaptao das instituies municipais ao novo meio social do Brasil Colnia merece uma ateno especial, pois se constituiu em um ponto polmico, no sendo consensuais as

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interpretaes sobre as motivaes do colonizador em promover os ajustes nas instituies transplantadas para a colnia brasileira. Para Zenha (1948), essas adaptaes so decorrentes das condies locais, que impuseram a necessidade de diferentes prticas devido a nossa evoluo social e econmica, desviando as instituies em certa direo, imprimindo nelas um sentido e uma atribuio distinta daquela que possua na Metrpole. por essa razo que a funo poltica do municpio no Brasil foi mais larga que em Portugal, sendo a funo judiciria das nossas cmaras a segunda mais importante no arranjo institucional do municpio brasileiro. J a funo administrativa das cmaras nos primeiros sculos foi mais inexpressiva, e isso se explica pela pobreza dos nossos Concelhos, razo pela qual os potentados rurais tomam para si a tarefa de prover as vilas com benfeitorias pblicas tais como a construo de estradas, pontes e demais obras de interesse comunitrio. Vianna (1982) aprofunda a discusso sobre essa absoro da atribuio das cmaras pelos potentados, em sua obra Populaes Meridionais do Brasil, apontando esse fenmeno como uma das causas da gerao de uma solidariedade social verticalizada e hierarquizada entre a populao em geral e os grandes latifundirios rurais, como veremos adiante de forma mais ampla.

Retomando o debate sobre a adaptao das instituies municipais lusitanas na colnia brasileira, Oliveira Vianna (1956), em sua obra Evoluo do Povo Brasileiro, defende a idia de que a nossa diferente caracterstica geogrfica se constituiu em grande obstculo no processo de transferncia das instituies da Metrpole para a colnia. Para ele, dada a extenso do territrio brasileiro, os desvios no modelo das instituies trazido pelos portugueses um fato inevitvel. Ele diz ainda que, os ncleos iniciais de povoamento em pequenos focos dispersos em um habitat variadssimo, somado a ao

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do isolamento sobre estes ndulos que acarreta uma modificao de sua estrutura interna; a diversidade da composio tnica da populao e a sua base econmica concorrem para tornar esses ncleos profundamente diferenciados entre si. Assim, essa nova realidade encontrada na colnia cria um problema poltico para os estadistas da Coroa que buscam organizar um governo adaptado a esse conjunto incoerente e heterclito de ndulos sociais, caracterizado pela disperso e complexidade de sua estrutura interna. Dada essa realidade social distinta, h uma transposio injustificada de rgos de governo da metrpole para o Brasil onde, segundo Vianna (1956: 197), h instituies sem razo de ser aqui, h aparelhos que no podem funcionar regularmente, pela discordncia entre sua finalidade e as condies especficas da nova sociedade a organizar.

Vianna afirma ainda que a adaptao das instituies municipais lusitanas no Brasil, em funo das condies mesolgicas e do meio social diferenciados, revela o talento dos estadistas coloniais. Eles percebem que a ausncia de estabilidade e a extrema mobilidade dos grupos, aliadas latitude excessiva de territrio com uma baixa circulao poltica e econmica, colocariam obstculos para o funcionamento dos rgos da superestrutura poltica da metrpole na colnia. Por essa razo, os estrategistas coloniais promoveram os ajustes necessrios para resolver os problemas relacionados administrao e defesa militar atravs fragmentao do poder e da autoridade, em lugar da centralizao e unidade poltica em um territrio com problemas de distncias insuperveis. Dessa forma, exatamente a partir das condies geogrficas que possvel compreender porque os polticos coloniais optam pela fragmentao do poder, que possibilita o fortalecimento do papel poltico dos

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municpios nos primeiros sculos de colonizao. Entretanto, ele alerta que isso no significa a existncia da idia por parte dos colonizadores de que se deva construir um ncleo regional importante anterior a um poder poltico centralizado, mas sim de um ato deliberado em funo da dificuldade de comunicao entre um centro colonizao e a sede de governo geral. Ele conclui afirmando que o modo que operam este trabalho de adaptao e reajustamento, honra, sobremaneira, o talento poltico e a capacidade organizadora dos estadistas coloniais (Vianna, 1956: 198).

A anlise desenvolvida por Nestor Duarte (1966) polemiza em torno dessa questo, pois no compartilha da interpretao de que as condies geogrficas e sociais so as causas das adaptaes e das diferenciaes regionais verificadas nas instituies lusitanas trazidas para o Brasil. Para Duarte, uma das caractersticas do povo portugus, na poca da formao do Estado lusitano, o seu trao particularista e comunal, impregnado do esprito de frao, sendo ele melhor definido como um tipo social dentro de uma organizao privada. Esse esprito do fragmentrio, da diviso e da adeso entidade local e regional, domina todo o povo portugus desde sua origem e se constitui na flama animadora da organizao municipal. A conseqncia dessas caractersticas, to prprias e enraizadas no homem portugus, destacadas por Duarte, o antagonismo que ele provoca na forma de sua organizao municipal, no havendo em Portugal municpios iguais e nem forais que contenham as mesmas disposies e privilgios, pois a organizao municipal, de esprito tpico e prprio como Portugal conheceu, infensa formao do esprito nacional, pela sua ndole de diviso e fragmentao (Duarte: 1966, 10). Portanto, dentro dessa perspectiva, os estrategistas colonizadores no inovam ao se depararem com uma nova realidade social na colnia, como afirma

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Vianna, mas sim, reproduzem no Brasil uma prtica adotada na metrpole ao longo de sua histria poltica.

Orlando Carvalho (1946) atribui a diferenciao das atribuies das instituies municipais no incio do perodo colonial ao ineditismo do Estado portugus no processo de uniformizao da estrutura governamental, cuja organizao jurdica ainda irregular e confusa da metrpole so transportadas tambm para o Brasil quando comeou a colonizao. Esse argumento tambm defendido por Victor Nunes Leal (1997), na sua obra clssica Coronelismo, enxada e voto, onde alerta para o fato de que no se pode compreender as instituies daquele tempo com a noo moderna de separao de poderes baseada na diviso de funes legislativas, executivas e judicirias. Segundo Leal (1997), havia nesse terreno uma grande confuso decorrente das limitaes nem sempre claras das atribuies das autoridades pblicas.

Apesar das diferentes relaes causais apontadas por diversos autores, conforme destacado acima, o que se pode afirmar que havia efetivamente um relativo grau de diferenciao entre as instituies municipais implantadas no Brasil no incio de sua colonizao. Essas diferenas, entretanto, vo sendo reduzidas, paulatinamente, na medida em que se verifica um aumento da densidade populacional e um maior crescimento da atividade econmica com o concomitante aumento da integrao entre os principais plos de vida poltica da colnia. Esses fatores vo permitir uma gradativa uniformizao das instituies coloniais e um maior controle dos poderes centrais sobre a vida social no decorrer dos primeiros sculos de nossa histria.

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1.5 As instituies municipais, os seus smbolos e seus elementos constitutivos

O municpio comeou a funcionar no Brasil em 1532 sob a vigncia das Ordenaes Manuelinas (1521) e mais tarde sob o ordenamento jurdico contido nas Ordenaes Filipinas (1603). O Concelho, denominao dada assemblia de vizinhos detentores de concesses de forais, era autorizado a ser instalado nas localidades que tivessem pelo menos a categoria de vila concedida por ato rgio, sendo ele formado por um corpo poltico administrativo que implicava em um ncleo de casas, uma populao e um territrio denominado termo, sobre o qual se exercia a jurisdio municipal. Havia ainda o que se chamava de rocio, uma rea de terra junto vila que era destinada utilizao pblica, de uso comum do povo, onde se recolhia lenha e era tambm utilizada como pasto para o gado. A pobreza dos municpios era enorme, sendo a maior parte da renda remetida para Lisboa. Em alguns centros onde a economia era um pouco mais vigorosa, a sede do Concelho funcionava em um prdio de arquitetura clssica, um sobrado quadrado com a cadeia em baixo e com as dependncias da cmara na parte superior. Era pelas janelas desses edifcios que se faziam os comunicados mais importantes ao povo, convocado pelo toque de um sino, que era tambm usado para avisar sobre invases de piratas ou ndios. O mobilirio era pobre, sendo que entre os poucos mveis existentes havia um ba, que era objeto de toda ateno, uma vez que neles eram guardados os livros das Ordenaes e os pelouros, documentos que continham as listas dos representantes eleitos no trinio.

Os membros do Concelho elegiam os representantes das cmaras coloniais, escolhidos entre os chamados homens-bons, moradores que se destacavam pelas suas qualidades

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pessoais como riqueza, origem nobre, entre outras distines, embora no Brasil Colnia essa regra geral de distino pessoal nem sempre foi observada devido crnica escassez de populao. Era comum, pessoas que exerciam ofcios mecnicos degredados e at mesmo analfabetos - serem consideradas homens-bons e, por isso, assumirem alguma funo pblica.

O Concelho possua algumas insgnias, sendo o pelourinho - uma coluna de pedra ou mesmo um rude poste de madeira erguido na praa principal - o smbolo por excelncia da dignidade municipal. No perodo colonial a expresso levantar pelourinho significava receber foral de vila, o que implicava na instituio do poder local com todas as prerrogativas polticas, judicirias e administrativas devidamente reconhecidas pelas autoridades coloniais. Algumas vilas possuam tambm seu braso de armas e uma bandeira, que era distintivo da corporao municipal e no propriamente do Conselho. Edmundo Zenha resume assim os elementos constitutivos de um Concelho:
[...] um grupo de vizinhos, um territrio, um casaro quadrado, a pilastra plantada no meio da praa para honra da vila, um braso de armas e um estandarte eis a os elementos materiais de nosso Concelho colonial. Esse conjunto era envolvido por uma emanao legal que lhe dava competncia e jurisdio, exercidas atravs de oficiais que a Ordenao agrupava, pondo-os em movimento (Zenha: 1948, 56).

O corpo de representantes legais do Conselho era constitudo por dois juzes ordinrios, ou ento por um juiz de fora, alm de trs vereadores, um procurador, um tesoureiro e um escrivo, todos escolhidos por eleio. Os seus demais componentes eram nomeados pela prpria cmara e dentre os principais estavam os chamados juzes de vintena; os almotacs; o alcaide-mor; os recebedores de sisas; os depositrios judiciais, os do cofre de rfos e o da dcima; o escrivo de armas; quadrilheiros; os avaliadores de bens

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penhorados e outros funcionrios. Foram diversos os cargos existentes, no havendo, todavia, uma padronizao das funes e das respectivas atribuies de cada um deles. Victor Nunes Leal (1997) afirma que, no obstante as imprecises relativas ao papel dos membros dos Concelhos, as cmaras coloniais tinham funes muito mais importantes e abrangentes do que as modernas municipalidades, pois exerciam tambm as atribuies policiais e judicirias, no havendo ainda nessa poca a distino moderna da diviso dos poderes. Ele destaca ainda que elas tinham atribuies que hoje so do Ministrio Pblico e que tambm desempenhavam as funes de polcia rural e de inspeo de higiene pblica, alm de elegerem um grande nmero de funcionrios na administrao geral e deterem o direito de nomear procuradores s Cortes.

1.6 O municpio como centro da atividade poltica

O municpio, nos dois primeiros sculos do perodo colonial, eram detentores de largas prerrogativas polticas, pelo menos no plano local. Carvalho (1946) afirma que pelo fato do colono se encontrar desamparado dos poderes centrais, ele via no Concelho um tributrio e um obrigado defesa armada, fazendo assim do municpio o centro de sua atividade poltica, o lugar pblico, reconhecido pela Metrpole, por onde ele falava, reclamava ou se defendia, sendo essa a origem da desmarcada competncia poltica que tiveram os Concelhos no Brasil Colonial. O isolamento a que estavam submetidos as autoridades locais, dada a extenso territorial e a baixa circulao poltica, que tornavam impossvel congregar os municpios em torno de um governo central. Os senados da cmara chegavam at mesmo a colocar em cheque a autoridade dos governadores gerais das capitanias, o que revelava um esprito de indisciplina do poder local e de resistncia a centralizao exercida pelos delegados da metrpole. Zenha 22

(1948), por seu turno, defende a tese de que essa rebeldia era de certa forma tolerada pelas autoridades metropolitanas, o que era uma estratgia para neutralizar o poder dos governadores que tendia a ser desmesurado em funo da irresponsabilidade e iseno que a distncia lhes assegurava. Ele afirma que os nossos Concelhos desempenharam integral papel municipalista, pois defendiam, dentro de seu amplo mbito de ao, todos os direitos do colono ameaados ou mal interpretados quase que constantemente pelas autoridades, pelos padres e pelas leis absurdas e inaplicveis. Segundo ele, essa plena posse de todas as faculdades municipais, aliada ao alargamento das atribuies que foram sendo incorporadas que deu aos nossos municpios a amplitude que lembra as velhas comunas ibricas. Para Victor Nunes Leal (1977), as pretenses exorbitantes, o alargamento das atribuies e os mpetos de rebeldia das cmaras que refletiram durante muito tempo o estado social da Colnia, so decorrentes do poder privado desafiando o poder pblico, uma atitude quase sempre tolerada e no raro estimulada pela coroa. Faoro (2001) afirma que por um longo perodo, as cmaras exerceram um imenso poder, desenvolvido s margens dos textos legais e muitas vezes contra eles, no sendo raro a prpria Coroa sancionar as usurpaes praticadas pelos senhores rurais atravs das cmaras. Leal (1997) acrescenta que essas manifestaes de poder privado so decorrentes de uma estrutura cuja unidade fundamental era o extenso domnio rural, essencialmente monocultor e construdo sobre o trabalho escravo.

A idia de que nossos municpios desempenharam um papel ativo em vrios assuntos da vida poltica brasileira nascente, contudo, contestada por Capistrano de Abreu (2000), que em sua obra Captulos de Histria Colonial, ao comentar a importncia e a influncia poltica das instituies municipais, afirma que, os [...] rgos da

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administrao local [...] nunca pesaram decisivamente em lances momentosos, nem no reino, nem aqui, apesar dos esforos de escritores nossos contemporneos, iludidos pela aparncia fugazes ou cegados pelas idias preconcebidas (Abreu, 2000: 45). No h como contestar a afirmativa de Capistrano quanto ao fato de que os rgos da administrao local nunca pesaram decisivamente nos grandes eventos da nossa histria poltica nacional, mas tambm no podemos deixar de reconhecer que os conflitos locais mostraram uma grande vitalidade na poltica da colnia, perodo que as instituies nacionais ainda no estavam consolidadas.

1.7 A reao centralizadora e decadncia municipal.

O incio da decadncia do municpio geralmente apontado como no fim do sculo XVII e comeo do sculo XVIII, perodo que coincide com a descoberta e explorao das minas. Para Caio Prado Jnior (1979) essa decadncia se inicia ainda antes, logo aps o perodo da invaso holandesa, ou seja, no incio da segunda metade do sculo XVII. Em sua obra Evoluo Poltica do Brasil, ele aponta como causa desse processo de perda do prestgio municipal o desenvolvimento econmico da colnia, o que gerou um aumento dos rendimentos fiscais da Coroa, aliado descoberta das minas no ltimo ano do sculo XVII. O Reino, recm liberado do julgo espanhol, havia perdido o comrcio com as ndias, e na frica s obtinha ganhos com o comrcio de escravos, restando somente o Brasil tanto como uma alternativa para fazer frente s dificuldades econmicas, crescendo dessa forma, significativamente, a importncia da colnia americana para a economia da metrpole. Surgem ento as restries comerciais, tais como a proibio do comrcio da colnia com navios estrangeiros, a criao dos sistemas de companhia privilegiada de comrcio, a proibio do plantio de certas 24

espcies de plantas que tivessem similares no Reino, a proibio de manufaturas, entre tantas outras medidas restritivas. Segundo Prado Jnior (1979), as intromisses da metrpole na vida da colnia chegam ao seu auge com a descoberta do ouro e depois do diamante. Os argumentos desenvolvidos por ele so de que, com o aumento da riqueza e o desenvolvimento econmico do pas, surge a economia mobiliria ligada ao comrcio e ao crdito, controlada por uma rica burguesia de negociantes, quase toda ela natural do Reino, que era amparada pela poltica comercial da Coroa. Essa burguesia comercial urbana, economicamente forte, passa a disputar cargos da administrao municipal, deslocando assim a autoridade pblica das mos dos proprietrios rurais. Essa disputa, entre o proprietrio rural e a burguesia comercial se d inclusive com lutas speras como, por exemplo, na Guerra dos Mascates em Pernambuco em 1710. Verifica-se nesse perodo um declnio da autoridade das cmaras, que at ento se organizava numa base rural e que d lugar autoridade da metrpole. Nesse processo de deslocamento das bases do poder, os governadores e as autoridades reais emergem do plano secundrio a que estavam relegados, e medidas restritivas so impostas s cmaras. A proibio s cmaras de convocarem juntas, de solicitarem o comparecimento dos governadores ao Senado e tambm de se recusarem a atender as convocaes dos governadores para comparecerem ao palcio, dentre outras tantas prerrogativas que at ento pertenciam aos rgos municipais, so suprimidas e substitudas pelas dos governadores. A progressiva perda do prestgio do municpio, segundo o autor, tem sua origem na dinmica da economia a partir de meados do sculo XVII, pois
[...] esta transformao, que se define pela maior penetrao econmica da metrpole, repercute no terreno poltico pelo desaparecimento gradual da nossa autonomia local do primeiro sculo e meio de colonizao. Desloca-se a autoridade das mos dos proprietrios territoriais, a antiga classe dominante, para as da Coroa portuguesa (Prado Junior: 1979, 41).

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Para Victor Nunes Leal (1997), na primeira fase desse longo processo de implantao efetiva da autoridade rgia, a Coroa no necessitava de profundas reformas no ordenamento jurdico vigente, pois a expanso das cmaras se deu, sobretudo, margem das Ordenaes ou contra elas. Bastava anular ou reduzir as concesses da legislao extravagante, prestigiar mais e aparelhar os agentes reais na colnia, especialmente os juzes de fora, ouvidores e governadores. Alguns fatos histricos passam a ser marcos da progressiva centralizao poltica e perda da autonomia municipal. A vinda da Corte para o Brasil em 1808 provoca um melhor aparelhamento do governo central e mais tarde com a instalao do Governo de Pedro I no Rio de Janeiro, inicia-se um forte movimento centrpeto. Entretanto, nessa fase, no h ainda uma modificao na estrutura da organizao municipal e, mesmo com a outorga da Carta de 1824, as nossas municipalidades no sofreram transformaes radicais e as Cmaras Municipais continuaram a ser o centro do poder poltico local. Conforme Leal (1997), a Constituio de 1824 estabelecia o funcionamento de cmaras eletivas com competncia sobre o governo econmico e municipal em todas as cidades e vilas. somente na lei de organizao municipal de 1828 que as cmaras so declaradas corporaes meramente administrativas, sendo reduzidas a simples peas da engrenagem monrquica, no podendo exercer o poder judicirios, passando, ento, a serem submetidas a um rgido controle exercido pelos Conselhos Gerais, pelas Assemblias Provinciais e pelo Governo Geral, processo esse que foi denominado doutrina de tutela.

Orlando Carvalho (1946) afirma que com o Cdigo de Processo de 1832, os municpios ganham uma pequena parcela de autoridade com o fortalecimento da figura dos Juzes

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de Paz, providos por eleio local, que atuam ao lado das mais expressivas autoridades do governo imperial. Entretanto, ele ressalta que no ocorrem mudanas substantivas relativas autonomia municipal.

O Ato Institucional de 1834 reflete uma tendncia descentralizadora, mas, efetivamente, a nova organizao poltica apenas transfere a tutela sobre as cmaras municipais para as Assemblias Provinciais. Para alguns historiadores, a situao dos municpios torna-se ainda pior, embora o principal objetivo dos liberais fosse permitir a cada provncia condies de estabelecer o regime municipal que fosse mais conveniente. Em outras palavras, o que interessava s foras liberais era o fortalecimento das provncias, pois a concesso de maior autonomia para os municpios poderia colocar em risco a homogeneidade da sua situao dominante. Os liberais acreditavam que com os municpios sob a tutela das provncias elas se manteriam como unidades coesas, mais capazes, portanto, de resistir ao poder absorvente do centro. Mas na prtica no isso que se d, pois como destaca Victor Nunes Leal (1997), o presidente da provncia permanece como a figura dominante no cenrio provincial, sendo ele um delegado do Imperador, tendo entre as suas principais atribuies polticas, a funo de garantir a vitria dos candidatos apoiados pelo governo. Leal afirma ainda que a Lei de Interpretao do Ato Adicional, a reforma do Cdigo de Processo criminal e a jurisprudncia do Conselho de Estado foram os principais instrumentos de garantia da preeminncia dos presidentes de provncia e a consolidao do poder central. Esse tambm o pensamento de Orlando Carvalho (1946) que afirma que a essncia do Ato Adicional ter libertado as provncias da tutela da Assemblia

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Geral, transferindo s Assemblias Provinciais poderes para decidir em ltima instncia sobre os assuntos locais, que passaram dessa fora a depender do governo provincial. O que podemos concluir, no que tange s mudanas promovidas durante o segundo reinado, que no houve nenhuma alterao substancial do papel dos municpios no conjunto das instituies polticas, sendo que muitos dos projetos discutidos, de fato, refletiam o propsito de tornar o poder providencial mais atuante no mbito das instituies municipais, atravs de um rgo executivo local nomeado pelo presidente.

1.8 O municpio no perodo da Primeira Repblica at a Constituinte de 1946

A organizao poltica centralizada, vigente durante da monarquia, por fora de lei, d lugar a um sistema de cunho federalista, com a transformao das Provncias em Estados soberanos, que passam a ser o eixo da vida poltica nacional. Embora a descentralizao seja um princpio bsico do sistema federalista, as modificaes na organizao poltica implantadas na Repblica Velha trazem como conseqncia o enfraquecimento no s da Unio, mas tambm dos municpios. No incio do regime republicano, as primeiras medidas descentralizadoras davam uma maior autonomia ao municpio, porm, essa autonomia inicial logo suprimida pelas reformas nas constituies estaduais. Foram criadas normas impositivas para a gesto municipal, tais como rgos de fiscalizao para a administrao e para as finanas municipais, em alguns casos com verificao a priori dos atos municipais e, em alguns Estados da federao, foi suprimida at mesmo a prerrogativa de eleger o chefe do poder executivo local. A conseqncia natural dessa tutela dos municpios foi a concentrao de poder na rbita estadual. Algumas teses doutrinrias so apontadas para justificar as restries 28

adotadas autonomia municipal, entre elas, Victor Nunes Leal (1997) cita a de Castro Nunes que afirmava que no regime federativo, a unidade poltica o Estado e no o municpio, e tambm a de Francisco Campos, que alegava que os problemas de que envolvem a administrao municipal transcendem os limites comunais, sendo, portanto, de interesse de mais de um municpio e at mesmo de interesse todo o Estado.

Se no perodo da Repblica Velha o municpio estava atrelado aos interesses das elites dominantes da poltica estadual, a Revoluo de 1930 realiza uma modificao estrutural na organizao poltica, visando aumentar significativamente a autoridade do poder central. Carvalho (1946) esclarece que so baixados decretos pelo governo provisrio instituindo os Conselhos Consultivos nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios e o Departamento de Municipalidades, rgo estadual, com atribuies que permitem exercer uma extensa tutela sobre a vida administrativa dos municpios. Foram estabelecidas normas sobre a administrao do municpio limitando a celebrao de contratos, contrao de emprstimos, desapropriao de bens para fins pblicos, entre tantos outros controles sobre as aes do poder municipal. Segundo ele, os resultados alcanados com as medidas adotadas pelo governo provisrio deram sustentao a um discurso de slida base doutrinria, com nfase na ordem pblica, possibilitando a montagem de uma nova mquina poltica, capaz de se proteger contra os defensores de uma maior autonomia municipal. Entretanto, Victor Nunes Leal (1997) observa que, apesar dos poderes dos Estados para dominar politicamente o municpio, os seus dirigentes estaduais no exerciam sua autoridade para garantir uma boa prtica administrativa, pois o interesse maior da situao estadual no era de ordem administrativa, mas sim eleitoral. Conforme Leal, a poltica dos coronis se fundava

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exatamente na reciprocidade entre o governo do Estado e o chefe poltico local que detinha carta-branca para atuar no municpio em troca do seu apoio aos candidatos governistas. A Constituio de 1934 assegurou algumas autonomias e prerrogativas aos municpios, entre elas a de eleger seus prefeitos e vereadores, exceto nas capitais e instncias minerais onde o prefeito era nomeado pelo governo do Estado. Os dispositivos da nova Carta Constitucional tambm possibilitaram um aumento da renda municipal, concederam ao municpio a prerrogativa de decretao de determinados impostos e taxas e tambm certa autonomia na aplicao de suas rendas e na organizao de servios de sua competncia. Entretanto, o mesmo artigo da Constituio que faculta algumas autonomias aos municpios determina a criao de rgos de assistncia tcnica e de fiscalizao das finanas municipais nos mesmos moldes dos Departamentos de Municipalidades vigentes no perodo do governo discricionrio. Um outro dispositivo de cerceamento e tutela municipal o que estabelece a interveno nos municpios com fins de regularizar suas finanas e garantir pagamento de emprstimos garantidos pelo governo estadual e dvida fundada. A Constituio de 1934 apresentou, na realidade, uma contradio em relao autonomia municipal, pois ao mesmo tempo em que ampliou certas prerrogativas polticas e administrativas, ela estabeleceu mecanismos de controle e at mesmo de interveno direta do Estado na vida municipal. Vale lembrar que os municpios, efetivamente, no chegaram se institucionalizar dentro desse novo arranjo legal, pois a primeira eleio municipal foi realizada meses antes do golpe de Estado de 1937, o que resultou em uma nova constituio para o pas.

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A constituio de 1937 foi incontestavelmente aintimunicipalista. Alm de ter conservado os Departamentos de Municipalidades, ela suprimiu a eletividade dos prefeitos, que passaram a ser nomeados pelo governador do Estado e estabeleceu ainda novas regras que reduziram a receita municipal. A administrao dos Estados foi entregue aos interventores ou governadores e aos Conselhos Administrativos, cuja tarefa principal era dar aprovao prvia a decretos-leis dos interventores e prefeitos. Se, por um lado, no Estado Novo possvel verificar uma acentuada subordinao das polticas estaduais s diretrizes do governo central, por outro, o arranjo institucional adotado acarreta, sobretudo, o completo amesquinhamento do municpio.

A Assemblia Constituinte de 1946 restabeleceu a autonomia municipal no processo de escolha do prefeito e vereadores pela via eleitoral, a prerrogativa de decretao e arrecadao dos tributos e taxas de sua competncia, a aplicao de suas rendas e, por fim, a organizao dos servios pblicos locais. Com isso, a fiscalizao da administrao financeira e da execuo oramentria passa a ser feita nos Estados e municpios, pela forma definida nas constituies Estaduais. A participao dos municpios em alguns tributos como, por exemplo, a cota que relativa ao imposto de renda, passa a ter aplicaes vinculadas legislao federal. Tomando como base o perodo do Estado Novo, o municpio experimenta novamente um processo de ampliao de sua autonomia e soberania, sem, contudo, voltar a desempenhar o papel poltico ativo dos primeiros sculos do perodo colonial.

As distintas fases do desenvolvimento do municpio no Brasil, no obstante aos intermitentes movimentos de ampliao e reduo da sua soberania e autonomia ao

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longo da histria, seguem o princpio descrito no incio deste captulo de que consolidao do Estado nacional se d com o concomitante enfraquecimento das instituies municipais. Entretanto, o mais significativo para nossas reflexes acerca das nossas instituies polticas so as rupturas do nosso arcabouo institucional verificadas em diferentes fases de nossa histria poltica e social. Desvendar as causas dessas rupturas e da fragilidade dos modelos institucionais adotados ao longo de mais de quatro sculos de histria est alm do nosso propsito, entretanto, entendemos que essa retrospectiva sobre o debate promovido por destacados historiadores sociais da primeira metade do sculo passado, bem como o estudo comparado do pensamento de Vianna e Faoro sobre a questo municipal que debateremos a seguir, podem nos apresentar caminhos que permitam ampliar a reflexo sobre nossas instituies polticas municipais e o desenvolvimento da democracia no Brasil.

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Raymundo Faoro e a questo Municipal

2 Raymundo Faoro: um pensador liberal
Raymundo Faoro considerado um dos mais importantes intelectuais brasileiros da segunda metade do sculo passado. Nascido em 27 de abril de 1925, na cidade de Vacaria, no Rio Grande do Sul, cursou o secundrio na cidade de Caador, em Santa Catarina e formou-se em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul no ano de 1948. Transferiu-se para o Rio de Janeiro em 1951 onde exerceu ativamente a advocacia, ocupando inclusive a funo de Procurador do Estado. Faoro foi uma figura de destaque na defesa do estado de direito no Brasil. O socilogo e cientista poltico Paulo Bahia (2003), em artigo escrito em sua homenagem, o denomina embaixador da cidadania, dada sua incansvel defesa do restabelecimento do hbeas corpus e da liberdade de expresso no pas. Faoro presidiu a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) de 1977 a 1979, perodo que o regime militar estava em pleno vigor, e frente da instituio combateu a Lei de Segurana Nacional e os Atos Institucionais e aderiu a campanha em favor da anistia, da constituinte e das eleies diretas.

Paralela sua atuao na rea do direito, manteve uma profcua atividade como jornalista, historiador e crtico literrio. Como jornalista, participou da criao da Revista Quixote (1947), escreveu como colaborador para diversos jornais do Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e So Paulo e tambm para algumas revistas de

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circulao nacional, como Carta Capital, Senhor e Isto. Foi tambm crtico literrio e teve entre os companheiros de gerao Hermes Lima e Francisco de Assis Barbosa. Em 2002, foi eleito para a Academia Brasileira de Letras, ocupando a cadeira que pertenceu a Barbosa Lima Sobrinho. Como historiador, escreveu a sua principal obra Os Donos do Poder: formao do patronato poltico brasileiro, publicada em 1958, onde ele analisa a formao poltica do Brasil desde o primrdio da histria lusa brasileira at o perodo Vargas. Suas anlises, apoiadas nos conceitos de patrimonialismo e de estamento desenvolvido por Max Weber, produziram um grande impacto na poca, pois, ao contrrio da viso marxista dominante, ele analisa a histria das instituies polticas brasileiras partir da super-estrutura, ou seja, do Estado, e no a da sociedade civil. Faoro publicou tambm Machado de Assis: a pirmide e o trapzio (1974), onde desenvolve uma anlise poltica e social do Segundo Reinado atravs da fico machadiana. Seus outros dois trabalhos de destaque so A Assemblia Constituinte: A legitimidade recuperada (1980) e Existe um pensamento poltico brasileiro?, publicada em 1994.

A importncia do pensamento de Faoro fica evidenciada quando pesquisamos a influncia do seu pensamento em autores que so referenciais para a histria das idias polticas e sociais no Brasil. Encontramos indcios de que ele influenciou destacados acadmicos e intelectuais, dentre eles, Florestan Fernandes, Maurcio Tragtenberg, Fbio Konder Comparato, Maria Victoria Benevides, Paulo Srgio Pinheiro, Gabriel Cohn, Antnio Angarita e Joaquim Falco. A representatividade desses pensadores expressa, de forma incontestvel, a relevncia de Raymundo Faoro para o estudo de nosso tema, que a gnese do municpio no Brasil.

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Para os propsitos de nosso estudo, destacamos da obra de Faoro (2001), Os Donos do Poder: formao do patronato brasileiro, os aspectos mais relevantes do seu pensamento, que possibilitam iluminar a sua interpretao relativa ao surgimento e o desenvolvimento das primeiras instituies municipais no Brasil.

Iniciamos esse debate apresentando as interpretaes de Faoro (2001) acerca da origem do Estado portugus, pois, para ele, as nossas instituies municipais no so apenas cpias das instituies lusitanas, mas sim um prolongamento delas, pois o arcabouo jurdico lusitano e a ideologia sobre a qual ele se fundamenta que vo moldar a relao entre Estado e sociedade na colnia, e entre esta e a metrpole. Isso implica dizer que, para se entender o os fatores que influenciaram a formao de nossas instituies municipais, devemos primeiro conhecer o desenvolvimento do municpio na Pennsula Ibrica, desde a dominao romana at o perodo em que se inicia a grande aventura ultramarina lusitana no sculo XV. Na seqncia, debateremos suas idias sobre os Concelhos, uma tradicional e importante instituio municipal, os conceitos de patrimonialismo e estamento, e debateremos tambm sobre o papel desempenhado pelos municpios no processo de centralizao poltica e administrativa promovida pelo Estado. Finalmente, abordaremos a questo municipal brasileira a partir da perspectiva do autor e o papel poltico do municpio no conjunto das instituies brasileiras.

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2.1 A Origem do Estado Portugus

Na sua anlise sobre a origem do Estado portugus, Faoro (2001) destaca, j no incio do seu estudo, os fatores que considera determinante no desenho poltico e institucional do Estado nascente: a guerra e as bases patrimoniais da monarquia. Essa afirmao toma como referncia dois aspectos que se sobressaem ao analisar a formao do Estado lusitano. O primeiro, o fato de a Pennsula Ibrica ser produto de duas civilizaes, a do leons e a do sarraceno, plasmadas pelo imprio das guerras. O segundo, coloca no topo dessa sociedade monrquica o rei, chefe da guerra e senhor de imensas terras, cuja supremacia vai moldar as relaes entre ele e os seus sditos. O reino de Portugal visto por ele como filho da revoluo da independncia e da conquista, pois, "nascido com a espada na mo, o Estado Portugus foi forjado na guerra, e das batalhas contra o sarraceno e o espanhol, que se vai garantir a existncia de um condado, que mais tarde vai ser convertido em reino(Faoro: 2001, 17).

Uma outra caracterstica singular do reino portugus destaca por Faoro a de que cabe exclusivamente ao prncipe incumbncia do regnare, isto , a prerrogativa incontestvel de governo. Nos Estados feudais da Europa ocidental, segundo ele, a aristocracia rural detinha jurisdio sobre seus domnios, conforme prticas tradicionais. Porm, em Portugal, aos senhores rurais era reservado apenas o dominare, que o assenhoramento da terra sem o direito de govern-la. Essa relao entre a Coroa e os sditos, com o rei detendo a prerrogativa exclusiva do governo, distancia, assim, o Estado lusitano da aurola feudal que predominava no mundo europeu medieval, pois retirava da nobreza rural a jurisdio privativa sobre os moradores dos seus domnios senhoriais, pois em Portugal,

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[...] entre o rei e os sditos no h intermedirios: um comanda e todos obedecem ... acima dele, s a Santa S, o papa e no o clero; abaixo dele, s h delegados sob suas ordens, sditos e subordinados [...] a concesso de senhorio ou de uma vila, filha da liberalidade do rei, no importava na atribuio de poder pblico, salvo em medida limitada (Faoro: 2001, 20).

A Coroa detinha um poderoso instrumento para conquistar seus sditos, pois as rendas eram predominantemente derivadas da explorao da terra, e o rei detinha a prerrogativa exclusiva de doao de domnios rurais. Os sditos, por sua vez, procuravam fugir s prerrogativas e aos excessos da nobreza e do clero, abrigando-se sob a proteo real. A no existncia de intermedirios na relao entre os reis e os sditos ampliava as possibilidades para que os lavradores, artesos, mercadores, enfim, o povo despontasse como um importante aliado da Coroa.

As doaes de terras feitas nobreza, em retribuio a servios de guerras prestados Coroa, eram acompanhadas de concesses de privilgios aos nobres, como a iseno de tributos e transferncia da jurisdio privativa sobre os moradores das terras doadas. A realeza percebeu que, na concesso da jurisdio privativa, o sdito ficava livre da obedincia, estando preso apenas a uma lealdade de segundo grau, isto , indireta, tornando o poder supremo uma mera fico. A partir do sculo XIV, o caminho encontrado pela Coroa para modificar essa prtica foi reforar a doutrina de que, em todas as doaes rgias, eram reservadas para a Coroa as prerrogativas de cunhagem de moedas e de jurisdio; doutrina essa vigente desde os primrdios da dinastia de Borgonha, mas que no vinha sendo colocada em uso.

Uma outra reao da Coroa para conter a exacerbao dos privilgios da nobreza territorial e do clero foi o fortalecimento de uma instituio herdada da velha ordem romana, o municpio, atravs do revigoramento dos Concelhos. Essa instituio, que

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havia sido conservada pela tradio, mesmo que tenuamente, no tinha ainda os vnculos da carta de foral, e pouco representou durante os primeiros sculos da monarquia portuguesa. O Concelho passa ento a fazer parte do clculo poltico da Coroa, e desempenha um papel fundamental na consolidao do poder do rei frente ao segundo estado, como veremos a seguir.

2.2 O papel dos concelhos na consolidao do poder real

Nas disputas com a nobreza e o clero, o rei encontra sua base de sustentao no terceiro estado, assegurada por uma aliana submissa e servil do povo feita atravs dos forais ou cartas de liberdade. pela carta de foral que assegurado o predomnio do soberano, pois nela estipulava-se que a terra no teria outro senhor, seno o rei. O revigoramento dos Concelhos, e a sua crescente importncia no conjunto das instituies polticas alargam ainda mais o campo de manobra poltica do rei no embate com o segundo estado. Os municpios passam, assim, a desempenhar um importante papel de sustentao poltica para a Coroa, que cria novas comunas e estimula as existentes como forma de obter maior apoio popular.

O ganho obtido pela Coroa com a estratgia de expanso da base municipal atravs do fortalecimento do Concelho, entretanto, no se resume ao apoio poltico popular, na medida em que ela passa a desfrutar de outras vantagens, como as relacionadas questo fiscal e militar. As imunidades fiscais concedidas s propriedades aristocrticas, no permitiam que a casa real retirasse delas os recursos que necessitava para cobrir as despesas de guerra e gastos com seu incipiente corpo burocrtico. A criao de um Concelho implicava em certos compromissos e reciprocidades com a Coroa, pois ele 38

deveria organizar ou reedificar ou at mesmo reanimar uma povoao, assumindo a incumbncia de defend-la militarmente contra os inimigos mouros ou os vizinhos estrangeiros. Os Concelhos municipais eram ento obrigados a criar uma milcia gratuita, e essa fora ficava infensa s manipulaes do clero e da nobreza, que era isenta da prestao de servio militar. Um dado relevante que quando o rei necessitava do apoio militar da nobreza, ele pagava por ele como se paga a um funcionrio.

Paralelamente aos ganhos relativos questo militar, o revigoramento dos concelhos propiciou tambm ao prncipe significativas vantagens no mbito da arrecadao de tributos, o que compensava as imunidades concedidas s propriedades aristocrticas. A concesso de forais possibilitou uma expressiva melhoria no sistema de cobrana, que at ento, era feita pelos mordomos, sob a chefia do almoxarife que cuidavam das arrecadaes, mesmos nos locais mais distantes. Atravs dos forais, os direitos relativos cobrana de tributos passaram a ser concedidos aos Concelhos, e, posteriormente foram substitudos para particulares, o que implicou em aumento expressivo de rendas para a Coroa, pois passou a contar com agentes arrecadadores mesmos nos lugares mais afastados.

As medidas adotadas visando ampliao da base municipal, alm de propiciar o j mencionado ganho poltico, obtido com o aumento da base de apoio popular Coroa atravs dos novos Concelhos e da ampliao das rendas em funo de um sistema de cobrana de tributo mais eficiente, conforme j mencionado, possibilitou tambm gerar outros benefcios que contriburam para com as iniciativas que visavam fortalecer o poder real sobre os demais segmentos sociais. Um desses benefcios foi o obtido em

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funo da transformao da economia natural em economia monetria, que prematuramente estava em curso em Portugal. Com a monetarizao da economia, fundar uma vila ou povoao, ato de benemerncia rgia, era converter em moeda sonante o produto bruto da fazenda agrcola (Faoro: 2001, 23). Por ltimo, mas no menos importante, o fato de que a criao de novos municpios servia tambm a um outro propsito, que era o povoamento do territrio com a disciplina dos moradores. Como veremos oportunamente, esse ser inclusive um dos principais papis a ser exercido pelo municpio durante o perodo da colonizao brasileira.

2.3 A ordem romana e o contedo do Estado portugus

Faoro (2001) nos ensina que embora o Estado portugus se sirva da velha ordem romana para construo de suas instituies e arranjos jurdicos, ele formado de vrios fragmentos preservados pela tradio. O carter poltico oriundo da Constituio de Diocleciano (283-305) e o direito ser o Justiciano (527-565), que disseminou e deixou sua herana por todo o ocidente. a partir destas fontes, com descontinuidade e quebras ao longo dos sculos, que o Estado moderno lusitano ir se moldar. Os esteios de suas instituies se assentaro no direito romano, tendo o prncipe como senhor absoluto do Estado e proprietrio eminente e virtual dos bens e de todas as pessoas. A autoridade do rei se estende na administrao e na justia, mas a ao poltica disciplinada pelo racionalismo formal do direito, elaborado sob o comando do magistrio da Coroa.

A ordem romana tem incio com a converso do rei visigtico ao catolicismo, e o clero, desde o sculo VI, desempenha um importante papel no processo de romanizao da Pennsula Ibrica ao exercer influncia no processo de construo do direito escrito dos 40

visigodos, elaborado sobre o direito romano com influncias justinianas. Entretanto, a formalidade do direito ainda muitas vezes conflitante com algumas prticas conservadas pelo costumes de carter godo, que muitas vezes prevaleciam sobre questes formalizadas pela ordem jurdica. A partir do sculo XI e XII a Pennsula Ibrica inicia um movimento de afastamento progressivo da influncia papal, que se inicia com as obras jurdicas e legislativas do rei de Castela Afonso X e do rei portugus Afonso III, dando novo contedo s formaes ideolgicas ao depurar o direito romano do direito cannico. Faoro coloca assim essa questo:
O municpio portugus se filia origem romana, mas sua feio ideolgica, no a sua continuidade real. A forma, o modelo, a estrutura so romanos - o contedo, os fins a que se destina, as funes que desempenha so modernos, e, em muitos pontos, incompatveis com o molde abstrato antigo [...] Definese, a partir da corte, a distino entre o dominare, reservado nobreza territorial, e o regnare, exclusivo do prncipe, embrio da futura doutrina da soberania. (Faoro: 2001: 28-9)

Se essa mudana de contedo significava um esforo no sentido de se anular ou reduzir o particularismo da nobreza territorial, ela tambm no contemplava os interesses da burguesia comercial, pois no ganhou foros de impessoalidade por no excluir o comando baseado na tradio ou do capricho do prncipe. O que se verifica neste ajustamento jurdico, estimulado pelo Estado patrimonialista, a ascenso do quadro administrativo do soberano, cristalizado na figura de ministrio renascido da monarquia visigtica com elementos do direito romano. Segundo Faoro, esse conselho ou ministrio tem como atribuio a responsabilidade pelos negcios da Coroa, numa antecipao da organizao moderna, porm, ainda sem a ntida separao de competncia, onde so indistintos o patrimnio rgio e os negcios da Coroa. Esto a colocados, de forma insofismvel, os fundamentos da formao do Estado patrimonial lusitano.

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2.4 O Estado patrimonial lusitano

Patrimonial, e no feudal o mundo portugus, afirma Faoro (2001) em determinado trecho de sua obra. Portugal no conheceu o feudalismo, repete ele em outro momento, e em seguida volta a afirmar em outra passagem de seu livro: Estado patrimonial, portanto, e no feudal, o de Portugal medieval. Assim, nota-se que a insistncia de Faoro em classificar Portugal de forma inequvoca como um Estado patrimonialista nos remete importncia dessa categoria para as anlises que ele desenvolve sobre a formao poltica e social da metrpole lusitana e a sua colnia americana, onde os ecos do patrimonialismo so, segundo ele, ainda obstinadamente persistentes. A defesa apaixonada desse ponto de vista fica explcita no seu prprio texto, quando afirma que:
O chamado feudalismo portugus e brasileiro no , na verdade, outra coisa que a valorizao autnoma, truncada, de reminiscncias histricas, colhidas, por falsas analogias, de naes de outra ndole, sujeitas a outros acontecimentos, teatro de outras lutas e diferentes tradies (Faoro:2001, 37).

Lanando mo do mtodo weberiano de construo do tipo ideal, ele busca a reunir os traos mais salientes do feudalismo, que destaca como sendo o militar, o econmicosocial e o poltico para demonstrar sua tese de que Portugal, efetivamente, no se enquadra dentro dessa categoria de Estado. Segundo Faoro, o elemento militar do regime feudal caracteriza a situao de uma camada (estamento) vinculada ao soberano por um contrato de status fundado na lealdade, sem uma subordinao incondicional. No aspecto econmico-social, aos senhores est reservada uma renda, resultante da explorao da terra. Politicamente, a camada dominante associada ao rei por convvio fraternal e de irmandade dispe de poderes administrativos e de comando, os quais, para 42

se atrelarem ao rei, dependem de negociao e entendimento. Isso no ocorre em Portugal, pois a terra obedecia a um regime patrimonial, era doada sem obrigao de servio ao rei, no sendo raro ser concedida com expressa faculdade de alien-la. O servio militar prestado em favor do rei era pago, e o domnio no compreendia no seu titular, autoridade pblica, que era um monoplio real ou eminente do soberano.

Outros argumentos so apresentados para fortalecer sua tese de que Portugal no se enquadra no tipo ideal do Estado feudal como, por exemplo, o fato de que na monarquia patrimonial, o rei est no topo da sociedade e, soberanamente, o senhor da riqueza territorial, exerce o dominus, dirige o comrcio e conduz a economia como se fosse empresa sua. No h distino entre o pblico e o privado, e o rei mantm uma rede patriarcal de servidores, na qual eles representam a extenso da casa do soberano. Alm disso, seus auxiliares se comporo uma nobreza prpria, muitas vezes, superior nobreza territorial. Esto assim lanadas, segundo o autor, as base do capitalismo de Estado. As atividades industriais no so desenvolvidas com base na iniciativa individual, orientada por clculos racionais, mas atravs de privilgios.

Ele conclui seus argumentos afirmando que na Pennsula Ibrica, com suas colnias, e os demais pases que no vivenciaram as relaes feudais, inclusive os do mundo antigo, no conheceram as relaes capitalistas na sua expresso industrial, e arremata dizendo que a guerra, o quadro administrativo, o comrcio e a supremacia do rei so os pilares do mundo social e poltico de Portugal. Assim, o estamento, assume papel preponderante na formao social e poltica tanto lusitana como brasileira.

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2.5 O estamento: a camada que comanda a economia, junto ao rei.

A distino entre classe e estamento feita por Faoro tem especial relevncia, pois, embora a questo metodolgica aflore ao longo de toda sua obra, so exatamente os conceitos dessas categorias de anlise social, junto com a de patrimonialismo, que o vincula, de forma categrica e incontestvel, ao pensamento weberiano. Para Faoro, na burocracia estamental que o patrimonialismo portugus ir se apoiar para execuo de seus desgnios metropolitanos no Brasil colnia.

Dentro do Estado patrimonial lusitano amadurece um quadro administrativo de carter precocemente ministerial. A expanso da empresa martima portuguesa, no sculo XV, vai requerer um grupo de conselheiros e executores, ao lado e sob a incontestvel supremacia do rei. Este novo arranjo vai tambm afetar o prprio rei, pois, em seu nome, o Estado se eleva condio de agente econmico ativo, aparelhando-se pela via da organizao poltico administrativa, juridicamente construda, racionalizada e sistematizada pelos juristas, formando uma corporao de poder que se estrutura numa comunidade, que o estamento.

Para Faoro a distribuio de poder em uma sociedade determinada pela forma que est organizada a sua ordem social, ou seja, depende da forma como ela est estruturada, se baseada na classe, no estamento ou na casta. Segundo ele, uma das caractersticas de uma sociedade fundada no estamento que, embora ela seja economicamente condicionada, isso no resulta na absoro do poder pela economia. O grupo que comanda no uma classe, agregada no mercado em torno de interesses econmicos, da

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qual o Estado seria um delegado ou comit executivo. Na sociedade estamental, a classe, embora possa empreender aes conjuntas baseadas em interesses e visando um benefcio comum, ela no dispe de poder poltico.

As formas de acesso a uma classe social e a uma camada estamental tambm tm distines significativas. Para ascender a uma classe social, basta a dotao de meios econmicos, ou de habilitaes profissionais, enquanto a entrada no estamento depende de qualidades que se impe, que se cunham na personalidade. Conforme Faoro, no estamento no h distino entre o rico e o pobre, entre o proprietrio e o homem sem bens, pois nele no prevalece a igualdade das pessoas. Na realidade, o estamento calcado na desigualdade social. A situao estamental se determina no prestgio de camada, na honra social que ela infunde, no seu modo ou estilo de vida, que reconhece como prprias certas maneiras de educao e projeta prestgio sobre a pessoa que a ele pertence, no raro hereditariamente. Uma outra distino que se faz entre estamentos e classes que os estamentos se constituem em rgos de Estado, e classes, por sua vez, so categorias sociais (econmicas) determinadas no mercado. Uma outra caracterstica dos estamentos, segundo Faoro, que eles florescessem nas sociedades em que o mercado no domina toda a economia, como na sociedade feudal ou patrimonial, embora na sociedade capitalista eles permaneam residualmente, sobretudo nas naes no integralmente assimiladas ao processo de vanguarda.

Em Portugal, no final do sculo XV, distinguem-se quatro ordens de pessoas capazes de tomar assento no plenrio de decises polticas: prelados, fidalgos, letrados e cidados. 45

Com a instalao da chancelaria, responsvel pelos registros dos diplomas rgios, verifica-se um nmero cada vez maior de clrigos, notrios, tabelies da corte e escrives sendo absorvidos pelos servios da Coroa. Inicia ento um processo de mudana que altera as relaes internas do centro de deciso poltica. O direito, gradativamente, se torna escrito, anulando, paulatinamente, o direito costumeiro medieval. Os letrados ou legistas ganham, com o passar dos tempos, o primeiro lugar nos conselhos e nos rgos executivos. Como conseqncia das modificaes que se processam gradualmente no interior do Estado, as funes pblicas diferenciam-se pela distino bsica entre a administrao pblica e a administrao do servio domstico do rei.

Faoro faz um relato curioso e bastante ilustrativo sobre a ascenso dos legistas no interior do estamento, quando ele diz que:
A importncia dos legistas, constituindo eles j uma classe prpria, foi crescendo sempre; e no meado do sculo XV os doutores ocupavam na sociedade um lugar to elevado, que proibindo Afonso V, nas Cortes de Lisboa de 1459, o uso da seda, excetua cavalheiros, fidalgos, doutores, e suas mulheres, as donzelas de suas famlias e da famlia dos infantes, do duque e dos primos do rei (Faoro, 2001: 65).

pela influncia crescente dos legistas dentro do estamento burocrtico que a nobreza perdia gradativamente os privilgios garantidos pela tradio como, por exemplo, a imunidade fiscal. A partir do princpio da inalienabilidade dos bens da Coroa, as doaes de terras se fariam mediante reserva de reverso, dispositivo que garantia ao rei reaver herdades doadas sob aperto da guerra. O servio militar tornava-se um servio pblico, obrigatrio, sem o subterfgio de consentimento.

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Outro aspecto relevante para os objetivos de nossas investigaes o que se refere ao papel da burguesia, que no define uma ideologia prpria, ficando ele reduzido a de agente do rei. Contudo, nessa fase de transio, o soberano despejado de algumas de suas atribuies, perdendo a marca de proprietrio do reino, sendo deslocado para o lugar do dominium, passando da funo de rbitro dos dissdios e das fontes de deciso para se tornar chefe de governo e chefe de Estado. O conglomerado de direitos e privilgios, circunscrito no estamento, obriga ao rei a sofrer um influxo, e a ao real passa a ser feita por meio de pactos, acordos, negociaes, apesar desse arranjo jurdico no ter ainda o carter moderno da impessoalidade e generalidade. A troca de benefcios a base da atividade pblica, associada a interesses reunidos numa nica convergncia: o poder e o tesouro real.

Faoro ressalta que o direito portugus serviu mais organizao poltica do que ao comrcio particular. O Estado organiza o comrcio, incrementa a indstria, assegura a apropriao de terra, estabelece preo, salrio, tudo para o enriquecimento da nao, porm, sempre orientado para proveito do grupo que o dirige, que o estamento. As Ordenaes Afonsinas representam os esforos de coordenao legislativa ao longo de trs reinados sucessivos, com a conseqente decadncia do direito local e um progressivo desenvolvimento da autoridade do rei.

Sobre a nao, acima de suas classes, de seus grupos e de seus interesses h uma comunidade que se fecha sobre si prpria, comanda e dirige, e segundo Faoro somente ela seria capaz, naquela hora, de promover a arrancada ultramarina. O maior exemplo 47

disso, segundo ele, est na proposta do empreendimento ultramarinho que no partiu nem da burguesia nem tampouco da nobreza, mas da cabea de um membro do Estado maior, o Joo Afonso, que em decorrncia de suas funes estava em contato estreito e permanente com a burguesia martima.

Assim, mais do que uma obra de grupos ou uma empresa de interesses privados, a conquista ultramarina se caracterizou como uma manifestao do capitalismo de Estado. Para Faoro (2001), nenhuma classe, por si s, seria capaz de promover esse empreendimento. Todos colaboraram nessa grande empresa, submissos e em busca de lucros, nas palavras do autor, famintos de honras e saques sob a bandeira real. O Estado se incha de servidores que engrossam o estamento, ramificado na frica, sia e Amrica e, sobretudo, no reino. O estamento, cada vez mais burocrtico, produto de um Estado patrimonial, ampara as atividades que alimenta sua nobreza e auxilia o scio de suas empresas, estabilizando a economia em favor do direito de dirigi-la.

O Estado patrimonial de estamento se projeta de cima para baixo, onde as atividades das diversas categorias sociais so orientadas por regras previamente fixadas pelas convenes. A influncia e o poder do estamento lusitano so descritos com tintas carregadas por Faoro quando ele afirma que
Junto ao rei, livremente recrutada, uma comunidade patronato, parceria, oligarquia, como quer que a denomine, a censura pblica manda, governa, dirige, orienta, determinando, no apenas formalmente, o curso da economia e as expresses da sociedade, sociedade tolhida, impedida, amordaada. O comrcio, velho aliado do rei, no governa: mal logra estruturar a ideologia mercantilista, subjugado pelo estamento, com suas tradies, normas jurdicas e pendores espirituais. Os senhores territoriais e o clero, ao primeiro

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arreganho de independncia, sofrem, no peito, o rude golpe do soberano e sua comunidade de governo (Faoro: 2001, 63).

2.6 O municpio no Brasil na perspectiva de Faoro

O debate pontual que Faoro faz sobre a questo municipal no Brasil em sua obra Os Donos do Poder: formao do patronato poltico brasileiro breve, sucinto, porm substantivo para os propsitos do nosso estudo. A anlise da formao poltica brasileira desenvolvida por ele toda perpassada pela questo jurdica, ideolgica e doutrinria, contida no patrimonialismo estamental do Estado portugus e, por essa razo, sua ateno se concentra no arcabouo jurdico institucional lusitano, que representa a base para a compreenso de suas anlises relativas ao processo histrico das instituies brasileiras, inclusive a nossa organizao municipal. O municpio no Brasil, segundo ele, vai desempenhar o mesmo papel que exerceu na metrpole, pois
[...] na verdade, o municpio, na viva lembrana dos xitos da monarquia, foi instrumento vigoroso, eficaz, combativo, para frear os excessos da aristocracia, e para arrecadar tributos e rendas. Diante do perigo semelhante o arreganho do senhor de engenho ou do fazendeiro sem as garras da nobreza o remdio seria igual. Velho mecanismo de luta de rei contra a nobreza, revigora-se na colnia [...] (Faoro, 2001: 170).

Esses argumentos, aparentemente tautolgicos, justificam-se na medida em que Faoro entende que as nossas instituies no so meras cpias das lusitanas, mas sim um prolongamento delas. Na sua perspectiva, o que verdadeiro para as instituies municipais na Pennsula Ibrica tambm o para a colnia lusitana na Amrica.

Nessa linha de raciocnio, o municpio no Brasil tambm tinha como funo primordial a valorizao do povo contra o aristocrata. Funcionava como coletoria de cobrana de tributos e rendas, alm de se constituir em uma organizao povoadora, com 49

prerrogativas de recrutamento de soldados nas necessidades de defesa. Sua autonomia era tolerada e medida, sendo, em ltima instncia, um defensor dos interesses rgios. Revestia-se no ncleo social e administrativo, um instrumento de conteno dos sditos obedincia, no se caracterizando, desta forma, como um sistema representativo. Fica assim, portanto, evidente o argumento de que o municpio na colnia brasileira institudo dentro dos mesmos princpios doutrinrios e ideolgicos das instituies da metrpole dotadas de poderes para criar, do alto, a vida poltica da colnia.

Ele destaca que os primeiros municpios fundados no Brasil, o de So Vicente e o de Piratininga, de onde saram So Paulo e Santos, precederam o povoamento. Trata-se de um exemplo ilustrativo de que, tambm no Brasil, a organizao poltica modelou o estabelecimento social e a empresa econmica. tambm significativa a sua afirmao de que, no primeiro sculo da colonizao brasileira, a realidade se constri com decretos, alvars e ordens rgias, pois a questo do autogoverno um dos pontos importantes nas anlises finais da nossa investigao.

Um dos trechos mais relevantes e significativos para o nosso estudo encontrado na obra Os Donos do Poder, indubitavelmente, a meno direta que Faoro faz ao pensamento de Oliveira Vianna, autor que nos serve como contraponto neste debate acerca da gnese do municpio no Brasil. Para reforar os seus argumentos de que a realidade brasileira no perodo colonial era construda por decretos e ordens rgias, Faoro recorre aos argumentos de Vianna, expressos na obra Populaes Meridionais do Brasil, onde afirma que, 50

A organizao poltica dos ncleos locais, feitorias ou arraiais, no posterior ou mesmo concomitante organizao social, -lhes anterior. Nasce-lhes a populao j debaixo das prescries administrativas [...] no estabelecimento das cidades e vilas, estas j tem no seu prprio fundador o seu capito mor regente, com carta concedida pelo rei ou pelo governador. Esta carta concedida antes mesmo, muitas vezes, da fundao da vila ou cidade o que acentua ainda mais o carter extra social do governo local [...] Outras vezes, quando grande o nmero de latifndios espalhados numa dada regio, o governo ordena a criao de vilas, com o fim de reunir os moradores dispersos (Faoro, 2001: 172).

Vale dizer que a transcrio, na ntegra, dessa citao feita por Faoro sobre o pensamento de Vianna se faz necessria aqui porque ela vai ao encontro de um dos propsitos mais importantes deste estudo, que a confrontao do pensamento de Faoro e Vianna acerca da questo municipal.

A esse respeito, Faoro prossegue seus argumentos afirmando que a fundao da vila serve para lembrar a autoridade da coroa, empenhada em substituir a fora dos patriarcas pela justia rgia. A instalao do pelourinho simboliza a autoridade do rei e o ncleo legal e da autoridade. A alfndega se encarrega das atribuies de arrecadadora de impostos e a igreja tem como principal atribuio vigiar as conscincias. A metrpole, por sua vez, exercia um rgido controle sobre os ncleos populacionais em formao e via com desconfiana as iniciativas dos moradores, no sentido de se fundar espontaneamente uma vila, como no caso de Campos e Parati na capitania do Rio de Janeiro, onde a populao ergueu o pelourinho e aguardou a confirmao rgia.

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2.7 O municpio e a centralizao poltica e administrativa

At o sculo XVII, a Coroa no temia a autonomia dos colonos e seu mpeto sertanista, pois a organizao administrativa era suficiente para conter os excessos de autonomia. Havia at mesmo uma poltica de contemporizao entre o colono e o agente rgio. Entretanto, os excessos oriundos da progressiva autonomia do poder domstico e a outorga de autoridade constituam em ameaa disciplina das ordens superiores. Como mecanismo de ajustamento de tenses, a camada governante lanava mo de dois expedientes: a transao conciliadora ou a represso violenta.

Conforme Faoro, a poltica de estmulo e contemporizao, com certo grau de liberalidade municipal na colnia, perde significao na restaurao portuguesa com a ascenso da dinastia de Bragana. A partir da, inaugura-se o perodo de centralizao repressiva. A passividade diante das cmaras municipais e dos caudilhos rurais d lugar a novos interesses, inspirados, no campo poltico, pelo absolutismo e pela reativao mercantilista. As cmaras municipais se convertem em rgos inferiores da administrao geral das capitanias, tornando-se verticalmente subordinados, meros departamentos executivos da rede burocrtica que envolvia o imprio. Para fazer frente s manifestaes autonomistas que eram toleradas por Castela, bem como as medidas econmicas dos espanhis que favoreciam outras camadas fora do estamento, tais como os cristos novos, restabeleceu-se um antigo vnculo com novas armas e tcnicas de explorao necessariamente impositivas. Assim, a camada dominante - formada pelos os fidalgos e comerciantes cosmopolitas, consolidou o poder, renovando os alicerces do

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imprio portugus. Com essa iniciativa, a autoridade, valorizada pelos cargos, sai fortalecida na nova aliana com o comrcio.

Faoro prossegue com seus argumentos afirmando que a Coroa portuguesa cria em 1642 o Conselho Marinho, um rgo de comando poltico e de centralizao colonial, preconizado por padre Antnio Vieira, que foi convertido no principal conselheiro de confiana de Dom Joo IV. Cinco anos depois, tambm por inspirao de Antnio Vieira, foi criada a Companhia Geral do Comrcio para o Estado do Brasil que associou empresa os capitais dos cristos novos de origem portuguesa espalhados pela Europa. Os privilgios e restries, impostos aos domnios ultramar, sufocam a iniciativa colonial, colocando-a em direo metropolitana.

O processo de colonizao brasileira, para Faoro, menos que um empreendimento colonizador de povoamento, como o experimentado pelos Estados Unidos, foi orientado como um empreendimento mercantil da Coroa lusitana, patrimonialista em sua essncia, estamental burocrtica em sua estrutura. dessa estrutura estamental burocrtica que se organiza a base poltica e administrativa do pas, tendo o municpio como um dos principais instrumentos. A Coroa, por meio de uma estrutura burocrtica, busca exercer o controle da vida local, utilizando as instituies municipais na luta do rei contra a nobreza vida por prerrogativas polticas. O municpio, neste contexto, surge como um mero instrumento, criado do alto, por decretos e alvars, sendo que, em nenhum momento ao longo do perodo colonial, exerceu prerrogativas polticas de representao dos interesses privados de sua populao. O sistema representativo republicano de

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governo, instalado no Brasil no apagar das luzes do sculo XIX, segundo Faoro, sofrer influncias decisivas decorrentes desta herana histrica.

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Oliveira Viana e a questo municipal

3. Oliveira Vianna: um pensador conservador
Jos Murilo de Carvalho (1998), no ensaio A Utopia de Oliveira Vianna, lembra que na dcada de 1920, Capistrano de Abreu dizia que Oliveira Vianna grassava no meio intelectual brasileiro, mas que na dcada de 30 seu prestgio diminui sensivelmente. A partir da dcada de 1940, falar mal Oliveira Vianna era o esporte predileto dos intelectuais de esquerda, ou mesmo dos liberais, tendo sido Vianna mandado aos infernos. Carvalho afirma que a razo mais importante para uma visita desarmada ao pensamento de Vianna a sua inegvel influncia sobre as principais obras de sociologia poltica produzidas no Brasil at hoje, como as de Gilberto Freyre, Srgio Buarque, Nestor Duarte, Nelson Werneck Sodr, Victor Nunes Leal, Guerreiro Ramos, Raymundo Faoro e at mesmo Caio Prado, ressalvado as crticas.

Wanderley Guilherme dos Santos (2007), na sua obra intitulada Horizontes do Desejo, afirma que as duas maiores interpretaes da histria poltica social brasileira so de Oliveira Vianna e Gilberto Freyre, pois so eles que do significado nossa histria poltica. Por mais polmica que seja tal afirmativa, ela relevante pois recoloca de forma categrica o pensamento de Vianna no centro do debate atual sobre a histria das idias polticas no Brasil.

Oliveira Vianna foi um dos mais destacados representantes do pensamento conservador brasileiro da primeira metade do sculo passado, tendo sido um dos principais doutrinadores da Era Vargas. Antonio Paim (1982), na introduo de Populaes

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Meridionais do Brasil e Instituies Polticas Brasileiras, ressalta que Vianna foi um defensor da modernizao das instituies do pas, assim como tambm eram os liberais, mas ao contrrio deles, que viam o voto como o caminho para essa mudana, Vianna entendia que apenas isso no era suficiente e que havia necessidade de uma ao do Estado no sentido de transformar a sociedade, pois s ele era capaz de realizar a tarefa. Prosseguindo, Paim acrescenta que Vianna concebeu uma doutrina que se constitua em uma frmula unitria que abrangia o projeto reformistaautoritrio de Pombal e de Rodrigo Souza Coutinho e o projeto liberal-democrtico de Rui Barbosa, com a precedncia do projeto de Pombal, sendo esse conjunto doutrinrio denominado por Wanderley Guilherme dos Santos de autoritarismo instrumental.

Oliveira Vianna nasceu em 20 de junho de 1883 na localidade de Rico Seco, municpio de Saquarema, Rio de Janeiro. Aos 12 anos de idade mudou-se para a cidade de Niteri, onde passou a maior parte de sua existncia. Ingressou na Faculdade de Direito do Rio de Janeiro no ano de 1906, onde se bacharelou em Cincias Jurdicas e Sociais, tornando-se mais tarde Professor de Direito Judicirio Penal e Direito Industrial da instituio. Em 1926 foi nomeado Diretor do Instituto de Fomento Agrcola e, em 1932, ao tempo do Ministro Salgado Filho, e na qualidade de Consultor Jurdico do Ministrio do Trabalho, deu consistncia formal e doutrinria legislao trabalhista do governo Vargas. Participou da Comisso Especial encarregada da reviso da Constituio (1933) e da Comisso Revisora das Leis do Ministrio da Justia (1939), sendo ainda Ministro do Tribunal de Contas da Repblica (1940). Socilogo consagrado dedicou-se tambm ao jornalismo, colaborando no Dirio Fluminense, em O Pas e no Correio da Manh (1927-1928). Filiou-se ao Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro e a diversas

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agremiaes literrias e cientficas nacionais e estrangeiras. Foi Membro da Academia de Histria de Portugal e da Academia Brasileira de Letras (1941), ocupando a vaga de Alberto de Oliveira. Sua produo foi expressiva. Alm de Populaes Meridionais do Brasil publicou outros 15 livros, a saber: O Idealismo da Constituio (1920), Pequenos Estudos de Psycologia Social (1921), O Povo Brasileiro e a sua Evoluo (1922), O Idealismo na Evoluo Poltica do Imprio e da Repblica (1922), Evoluo do Povo Brasileiro (1923), O Ocaso do Imprio (1925), O Crdito sobre o Caf (1929), Problemas de Poltica Objetiva (1930), Formation thnique du Brsil Colonial Paris (1932), Raa e Assimilao (1932), Problemas do Direito Corporativo (1938), Problemas do Direito Sindical (1943), Instituies Polticas Brasileiras (1949), Direito do Trabalho e Democracia Social (1951), Problemas de Organizao e Problemas de Direo (1951).

Oliveira Viana faleceu em vinte e oito de maro de 1951, tendo ainda duas obras publicadas aps a sua morte que so Introduo Histria Social da Economia PrCapitalista no Brasil (1958) e Ensaios Inditos (1991).

3.1 O meio social e as instituies municipais brasileiras

Em sua obra Populaes Meridionais do Brasil (1982), Oliveira Vianna abre o debate acerca do desenvolvimento das instituies municipais brasileiras afirmando que o nosso meio social, dada sua feio cvica, hostil tanto solidariedade privada quanto pblica, ao contrrio das comunidades ocidentais antigas, medievais e modernas. O maior obstculo constituio dos centros comunais no Brasil o grande domnio 57

territorial, o latifndio fazendeiro. Esse fenmeno ocorre porque matutos e sertanejos tm vivido disseminados em um vasto territrio, em latifndios agrcolas e criadores, onde cada famlia possui terras excedentes para suas necessidades. Essa amplitude territorial, segundo ele, um fato essencialmente americano, desconhecido tanto no Oriente quanto no Ocidente, exceto nas regies abertas e livres de pastoreio nmade, onde o espao ilimitado.

A partir desses argumentos, o autor elabora uma anlise do desenvolvimento comunal brasileiro atravs da comparao com as experincias histricas das comunidades municipais da Europa feudal, apontando as diferenas bsicas entre ambas, e procura explicar as causas do no surgimento do princpio de selfgovernment nos nossos ncleos populacionais. Entre essas causas, o maior obstculo ao desenvolvimento do esprito comunal no Brasil o latifndio rural, que dissolve as instituies locais trazidas pelo portugus, dada a ao centrfuga que a grande propriedade exerce sobre os ncleos populacionais. Importante frisar que as organizaes municipais brasileiras, segundo ele, se constituem a partir do modelo dos ncleos comunais americanos e ingleses. Porm, essas naes possuem seus fundamentos assentados na democracia de pequenos domnios, onde se verifica uma elevada densidade populacional. Essas duas caractersticas, que so os pequenos domnios e alta densidade populacional, so desconhecidas nos nossos grupos locais.

Segundo Vianna, as comunidades saxnias so formadas exclusivamente por pequenos proprietrios, dotadas de uma complexa teia de inter-relao comunitria e um alto grau 58

de diviso do trabalho, do qual se originam as classes urbanas - artesos, comerciantes, industriais. Essa vitalidade as tornam centros administrativos de primeira ordem. Nelas, a interdependncia das famlias mais intensa, o que gera um nmero expressivamente maior de conflitos sociais entre seus membros demandando a criao de instituies que regulem a vida comunitria. No menos importante o fato de que essas comunidades se desenvolvem obrigadas a proverem por si prprias as necessidades comuns, pois no contam com a assistncia de qualquer poder superior e geral. Entre os saxes, os servios locais como instruo, higiene, assistncia, dentre outros, so objetos da atividade comunal. Entre ns, entretanto, eles no se fazem necessrios, ou por causa da fraca densidade demogrfica dos ncleos rurais, ou ento porque so atendidos pelos grandes proprietrios rurais ou pelos capites-mores, comandantes de armas, juzes de fora, ouvidores. Essas autoridades constitudas no so criaes especficas das nossas comunidades, e no so, por essa razo, consideradas organismos sociais autnomos. Assim,
[...] nenhum desses nossos ncleos locais gera ou forma sequer uma nica instituio poltica ou administrativa especfica. Mesmo aqueles rudimentos de instituies locais, que o luso nos traz, dissolvem-se e desaparecem sob a ao dispersiva e simplificadora dos grandes domnios (Vianna, 1982: 228).

Essa afirmativa recoloca mais uma vez em destaque o carter extra-social dos nossos municpios, j tantas vezes mencionado, com os argumentos que inclusive foram destacados por Faoro, quando ele se remete ao pensamento de Vianna para fundamentar sua interpretao de que organizaes polticas locais brasileiras no so posteriores ou concomitantes organizao social, mas sim, anteriores a ela. Vianna afirma que, as populaes j nascem sob prescries administrativas e que, ao fundar os ncleos populacionais, elas j tm no seu prprio fundador o seu capito-mor regente, com carta

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concedida pelo rei ou pelo governador, o que revela, incontestavelmente, seu carter extra-social, pois o sertanista povoador interna-se no hinterland levando no bolso o ttulo de regente das futuras povoaes (Vianna: 1982, 229).

Uma das estratgias do governo para reunir moradores dispersos dando s populaes os seus rgos de administrao a criao de vilas nas regies onde grande a presena de latifndios. De modo inverso ao das comunidades saxnias, trata-se de uma aparelhagem dativa, vinda de fora, que no construda pela ao espontnea da prpria coletividade. Em alguns casos, quando a comunidade se depara com a desordem pblica decorrente de lutas entre as faces de caudilhos, so os prprios moradores que solicitam a fundao de uma vila e a instalao de um governo municipal com seus aparelhos de administrao pblica, mas, mesmo nesses casos, o governo geral que ir cri-los, no as comunidades locais. A criao espontnea de ncleos urbanos como o de Parati em 1660 e da Vila de Campos de Goitacazes em 1673 considerada uma atitude revolucionria, punida com represso e prises.

Vianna afirma, enfaticamente, que no h entre ns nenhuma instituio, nenhuma autoridade, nenhum poder que tenha sua origem nos prprios ncleos locais. Todas as nossas instituies emanam do poder real. As cmaras nada mais so do que centros do caudilhismo fazendeiro, no se constituindo em rgos de utilidade coletiva direcionados para a comunidade. As lutas travadas entre capites-mores, ouvidores e governadores, no significam reaes do esprito local, do sentimento autctone, elas exprimem apenas rivalidades facciosas de potentados. Para o autor, esses aspectos 60

diferenciam, de forma cabal, as comunidades brasileiras das medievais ocidentais. Nas comunidades feudais europias, quando um baro procura intervir na sua economia administrativa, ele encontra um complexo de instituies polticas organizadas, cuja emancipao se constri mediante cartas e privilgios foraleiros que as amparam contra a intromisso do poder feudal em suas instituies.

O colonizador saxo que desce com a invaso dos brbaros para a Europa central traz consigo uma organizao social caracterizada pelo predomnio da vida privada sobre a vida pblica. A vida pblica s aparece nas suas populaes para realizar um interesse coletivo emergente, onde a cooperao dos moradores se torna absolutamente necessria. A cada interesse coletivo que aflora, um rgo privativo constitudo. Vianna cita como exemplo as experincias destas comunidades na Alemanha do Norte, Inglaterra, e as towns americanas, onde necessidades locais so enfrentadas via solidariedade dos moradores, e os rgos administrativos locais se constituem quando h base de uma necessidade comunitria. J entre ns, no h uma instituio de selfgovernment em que o poder central no tenha sido fator primacial e exclusivo.

Pequeno espao, excesso de gente, e pobreza dos recursos de subsistncia o que se constitui, para o autor, na fora motriz dos costumes de cooperao vicinal, de solidariedade local, de esprito comunal e de auto-governo nas populaes, tanto do Oriente quanto no Ocidente. As Cortes de Pastores da provncia de Castela na Espanha, os Tribunais de guas da provncia de Valncia, as Cmaras de Comrcio e as assemblias gerais de vizinhos presentes nas tradies das aldeias setentrionais 61

espanholas, por exemplo, so dotadas de funo legislativa, executiva e judicial, o que s se verificam em povos com estreitas relaes vicinais.

Outra escola de educao jurdica e de solidariedade comunal a propriedade coletiva, que sobrevive ao lado da propriedade individual nas aldeias europias. Esta propriedade comum de terras fora os moradores a se entenderem com o objetivo de regular e fiscalizar seu uso. As assemblias dos homens bons, dos camponeses, do aldeo, dos conselhos e os tribunais de vizinhos, bem como os arbitradores, os guardas campestres, etc., tecem a teia de poderes oficiosos em torno dos poderes legais. Nessas sociedades, em que a terra inteiramente ocupada e dividida, tudo deve ser regulado e previsto no tocante utilizao dos bens comuns para fazer face necessidade de equilbrio entre as necessidades sociais e a disponibilidade de recursos. J entre ns, dada abundncia de terras frteis, os conflitos locais de utilizao de recursos naturais no existem.

No menos relevante o fato de que a concentrao das populaes em ncleos comunais, de carter urbano e semi-urbano, um fato geral no mundo europeu. Segundo ele, a constituio de populaes exclusivamente rurais um fato relativamente recente na historia. No passado, o homem do campo no o que mora no campo, mas sim o que lavra o campo, como o romano, o grego e o morador dos antigos concelhos lusitanos. O lavrador romano no conhece a moradia rstica e isolada nossa maneira. Ele mora dentro dos muros da cidade, o mesmo que se d com o cultivador grego da Antigidade, onde

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[...] todas as plantaes se estenderam para alm dos muros fortificados. Na Lusitnia, nos primeiros anos da monarquia, a sociedade rural, no sentido moderno, no existe. S quando as garantias de segurana se fortalecem que surgem as casas isoladas e dispersas pelas terras dos castelos e conselhos (Vianna: 1982: p.234).

Para o autor, nunca tivemos tirocnio urbano. Ao contrrio, desde as feitorias, temos vivido a vida independente dentro de amplos latifndios. Desde os primeiros sculos de nossa histria conhecemos a disperso das sesmarias, dos vastos currais e das fazendas, separadas por imensas faixas inabitadas. Os burgos, os castelos, as cidades fortificadas do mundo europeu substitudo pelo potentado fazendeiro no Brasil. a partir dessa realidade, da disperso do homem em um vastssimo territrio, que se verifica a importncia vital que o domnio do fazendeiro exerce sobre a organizao das nossas instituies municiais.

No menos importante que na base de toda organizao comunal europia esto as instituies de defesa coletiva, e essas corporaes, nada mais representam do que uma solidariedade dos moradores para a defesa comum. A evoluo desta conjurao de comuns se transforma na organizao de poderes pblicos nas cidades medievais do sculo XII e XIII, pois
[...] o que constitui a comuna, nos seus primrdios, no outra coisa seno uma espcie de sociedade secreta, pactuada entre moradores de um dado burgo contra o assalto do potentado feudal. essa sorte de conjura de burgueses o germe de todas as instituies comunais (Vianna: 1982, 235).

No Brasil, a defesa da populao contra os ndios e o quilombola feita pelo caudilho territorial, impedindo o desenvolvimento de um dos mais importantes fatores de integrao comunal, que a cooperao dos moradores contra a agresso externa. O 63

papel que o grande proprietrio exerce como defensor da populao contra os dois inimigos em comum faz com que os arraias, as vilas e os municpios se tornem partes integrantes do seu cl e no centros de oposio ao seu prestgio. As investidas dos capangas do potentado no permetro dos ncleos populacionais da colnia, no so contra a aldeia e vilas, mas contra o poder municipal, com o intuito de conquist-lo, sendo as povoaes apenas o palco onde se d o combate entre as potncias rurais.

Viana esclarece que a palavra burgo corruptela de buhr, que significa fortificado e a palavra town, a aldeia cercada por uma paliada defensiva. Ambas so erguidas para a luta contra o inimigo, e desses ncleos rudimentares que germina o esprito de selfgovernment. Os peninsulares denominavam de apelido a obrigao do morador do concelho de se colocar em prontido contra o ataque mouro. J o fossado tem um carter ofensivo, significando a obrigao de se juntar aos cavalheiros nas incurses contra os sarracenos. Azaria, por sua vez, era como chamavam as incurses no campo inimigo para saquear ou buscar lenha. O que o autor procura demonstrar que esses ncleos de povoao europeus se organizam sob a iminncia do ataque e do saque. Assim, a necessidade constante de defesa revela, nas instituies europias, a tradio cavalheiresca e guerreira. No Brasil colnia, so os soldados de linha que exercem a defesa dos ataques estrangeiros, j os capangas do grande senhor territorial fazem a defesa contra os ataques dos ndios e quadrilheiros negros. Nada obriga as populaes a fundarem quaisquer instituies de defesa coletiva local. Viana diz que o ocorre entre ns o que Spencer chama de falsa membrana do organismo social, pois a conscincia

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comunal dos grupos locais europeus no encontra terreno para seu desenvolvimento no Brasil.

Essa conscincia comunal encontrada nos grupos locais europeus no se desenvolve entre ns por falta de um plasma formador, que o sentimento de solidariedade dos interesses comunitrios, e
[...] sem essa base psicolgica, sem essa tradio social, a organizao poltica local ... como expresso autonmica de uma conscincia local, deixa de ser uma realidade viva e sangnea, como na Inglaterra e na Amrica, para ser apenas, como tem sido at agora, uma justaposio, uma enxertia, uma adaptao legislativa, que no encontra na psicologia da nossa sociedade condies vitais de funcionamento e eficincia (Vianna: 1982, 237).

Essas so as causas que, segundo Vianna, explicam porque o brasileiro s desenvolve uma espcie de solidariedade social, que a solidariedade do cl rural em torno do grande senhor de terra. Todas outras formas de solidariedade social e poltica, tais como os partidos, corporaes, sindicatos, associaes, bem como as comunas, a provncia, a Nao no passam de entidades artificiais e exgenas, sem realidade efetiva na psicologia subconsciente do povo.

3.2 A funo simplificadora do grande domnio rural

A compreenso do pensamento de Viana sobre a origem e desenvolvimento do municpio no Brasil passa, necessariamente, pelas suas explicaes sobre o a funo desintegradora do grande domnio rural. O grande domnio territorial que se estabelece num primeiro momento pelo sistema de sesmarias e, posteriormente, pelos latifndios 65

agrcolas e pecurios vo concentrar nas mos dos senhores os grandes domnios rurais. Para as lavouras de cana e de caf eram destinadas duas, trs ou mais lguas de terra, e para as fazendas de criao, a mdia era de nove lguas em quadra.

So essas grandes extenses de terras que vo traar a fisionomia do nosso interior; caractersticas essas que impressionavam os viajantes do comeo do IV sculo. Vianna cita Schwege, que admirado afirma que no h aqui obras de artes, campos florescentes; como estivesse atravessando um deserto, ou Saint-Hilaire que pergunta a si mesmo ao percorrer o interior do pas: onde est o homem?. Mas ele afirma que essa solido era, na verdade, de uma certa forma, apenas aparente, pois o homem estava nas fazendas de engenho, no grande domnio senhorial. dentro do domnio senhorial que se concentra toda atividade econmica e social do mundo rural brasileiro. Os potentados funcionavam como autarquias, independentes e auto-suficientes,

desenvolvendo uma agricultura no s para fins comerciais, mas tambm para todas as suas necessidades de subsistncia, produzindo tudo de que necessitavam e importavam apenas o sal, o ferro, a plvora e o chumbo. Alm do alimento para seu consumo, produziam tecidos, possuam olarias, moinhos, a casa de farinha, as mquinas de descascar arroz, enfim, toda a infra-estrutura que o tornava independente, autnomo. Num meio social com essa autonomia no floresce nem o comrcio nem a indstria, impedindo o surgimento de um burguesia comercial capaz de fazer frente a hegemonia dos grandes latifundirios, e da mesma forma [...] essa mesma capacidade poliforme de produo das fazendas, no permite a formao, nas zonas dos grandes domnios agrcolas, de uma classe industrial (Vianna, 1982:137).

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Esse modelo produz amesquinhamento das cidades de um modo geral e, exceto algumas capitais e cidades, as coletividades urbanas nada representam, faltando-lhes o esprito corporativo, que no chega a se formar e, como resultado, no h um desenvolvimento das classes sociais como o experimentado pelas cidades europias medievais.

3.3 O grande latifndio e seu vnculo com as demais classes sociais

Uma outra conseqncia da estrutura fundiria baseada no grande latifndio o desenvolvimento de uma solidariedade hierarquizada entre os grandes proprietrios rurais e os demais segmentos sociais. Se a ao simplificadora dos municpios sobre os nossos ncleos populacionais cria um enorme obstculo ao desenvolvimento de uma solidariedade horizontal, ou vicinal como prefere Vianna, por outro lado ela vai levar a um outro tipo de solidariedade, que a solidariedade vertical, que se estabelece entre o caudilho rural e as demais classes sociais que vivem no interior ou mesmo nas reas de influncia do grande domnio rural. Esses grupos sociais perifricos possuem um relativo grau de dependncia com o senhor rural, sendo eles formados pelos operrios agrcolas, foreiros, sitiantes e por pequenos proprietrios.

Entre o grande fazendeiro e as demais classes sociais, as relaes de solidariedade no tm permanncia nem estabilidade. Conforme Vianna, at 1888 o fazendeiro latifundirio no precisava de trabalhadores livres, pois eles tinham os escravos e os poucos trabalhadores assalariados existentes no criavam uma vinculao patronal com o latifundirio. Vianna afirma ainda que o salrio para o trabalhador rural no um

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meio essencial de manuteno de sua vida material, pois o homem brasileiro do campo pode garantir o mnimo necessrio para sua existncia sem o esforo desprendido pelo homem europeu, dada prodigalidade da prpria natureza tropical. Deve-se observar que essa polmica afirmao, na verdade, encontrada em muitos relatos de viajantes, que diziam que tudo estava ao alcance do homem tropical sem necessidade de grande esforo. O que relevante para ns so os seus argumentos de que
[...] nem o fazendeiro precisa do lavrador braal, nem este depende necessariamente do fazendeiro. Entre as duas classes os laos de solidariedade que existem so puramente voluntrios. No os formam o imperativo de nenhuma fatalidade natural ou social (Vianna: 1982, 139).

De forma semelhante o que verifica nos domnios cafeeiros e pastoris, onde a insolidariedade por si s evidente. O sitiante em nada serve ao senhorio e este, por seu turno, no precisa dele para as tarefas do seu domnio e no o obriga a uma vinculao de carter patronal. Tudo concorre para torn-los independentes uns dos outros. Os foros so pagos anualmente e nada mais, uma vez que entre as partes envolvidas h apenas um precrio contrato de arredamento, pois o proprietrio pode expulsar o sitiante de suas terras quando assim bem entender.

Nos domnios cerealistas a prtica de meao generalizada. Nesse regime, os terrenos so cedidos por apenas um ano, podendo ou no esse prazo ser prorrogado por mais um perodo. Ao invs da meao, alguns recorrem ao sistema do dia por semana, a velha instituio de corveja medieval, contudo, via de regra, o sitiante prefere o foro, e se o senhor recusa, ele se desloca em busca de novas terras.

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Nas fazendas de cana de acar, as relaes entre proprietrio e trabalhadores diferem um pouco na forma, mas, em essncia, as relaes estabelecidas entre eles no se alteram quando comparadas com as diferentes culturas. Nas fazendas de engenho, o proprietrio loca a terra mediante a obrigao de o locatrio moer no engenho do domnio a cana que plantar, em troca da meia do acar apurado, uma relao que se chama ter a cana obrigada. Nesses casos, o contrato de nove anos e um de despejo, ou de dezoito anos, com obrigao de um mnimo de tarefas previamente acordadas conforme o costume da localidade. O contrato, como todos os demais nas diversas atividades agrcolas, revogvel, no implicando, objetivamente, em qualquer garantia para o locatrio.

3.4 A pequena propriedade e a ausncia de uma classe mdia

Para Vianna, a inexistncia de uma classe mdia, no sentido europeu da expresso uma das falhas mais graves de nossa organizao coletiva, sendo esse trao outra conseqncia da simplificao da estrutura da sociedade rural brasileira. A cultura da cana de acar e a cafeeira no favorecem o florescimento da pequena propriedade. O pequeno agricultor no trabalha com certas culturas, como a do trigo ou da vinha, que so a base de prosperidade das classes mdias europias, sendo que essas culturas apresentam a particularidade de serem rendosas em pequenos espaos e, ao mesmo tempo, no necessitam de equipamentos dispendiosos, como ocorre com o caf e a cana de acar.

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Outra caracterstica marcante da nossa pequena propriedade que nela s se pratica a cultura extensiva, que necessita de rotao, o que torna difcil de ser feito em reas pequenas. por esta razo que muitas propriedades menores acabam absorvidas pelos latifndios. O sistema de partilhas outro ponto que no favorece pequena propriedade. Ele fragmenta ainda mais o pequeno domnio, tornando-o invivel, sendo adquirido pelos grandes proprietrios para arredondarem suas terras. Viana, afirma que s este regime legal suficiente para no permitir o surgimento de uma classe de pequenos proprietrios prspera, independente e organizada. Apenas a vitalidade dos pequenos domnios resultaria a constituio de uma classe mdia forte e independente, capaz de exercer, defronte da grande propriedade, a ao dos yomem saxnios ou dos burgueses da Idade Mdia. O grande domnio, envolvendo a pequena propriedade num ambiente muito desfavorvel, impede a sua vitalidade e expanso. Esse quadro, para ele, justifica a afirmao de Luiz Couty feita em 1882 de que o Brasil no tem povo.

H ainda as implicaes da organizao escravista, que age sobre a estrutura social de uma maneira profunda, pois desvincula a classe superior dos agregados e foreiros, despovoando e atrofiando as vilas e as cidades e empobrecendo as classes urbanas. H ausncia de classes sociais definidas, de hierarquia social organizada, classe mdia, classe industrial, comercial e urbana em geral. Viana enftico ao observar que a nossa sociedade rural lembra um vasto e imponente edifcio, em arcabouo, incompleto, inslido, com os travejamentos mal ajustados e ainda sem pontos firmes de apoio (Vianna: 1982, 146).

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3.5 Gnese dos Cls e do esprito de Cl

Segundo Vianna, a sociedade brasileira em sua essncia uma sociedade clnica e a histria poltica brasileira est diretamente relacionada dinmica e evoluo do cl. Os senhores de engenhos ou donos de latifndios cafeeiros aparecem sempre como chefes de cls, acaudilhando um bando de scios, de amigos, camaradas e capangas durante os quatro sculos de histria. O nosso cl rural, segundo ele, no possui forte organizao quanto o cl europeu ou do Cltico antigo. Seu carter mais patrimonial do que guerreiro, mais defensivo do que agressivo, de estrutura menos estvel, mais fluda. Nos dois primeiros sculos da colonizao esse grupo se destaca pela combatividade e mobilidade, parecendo ser dotado de vida prpria, diferenciado da massa annima da populao. Contudo, no se trata de um organismo parte, uma formao anmala e extravagante, mas sim de um sintoma de nosso arranjo social. O regime um s. Ele abarca todos de uma mesma maneira, e todos esto agrupados em torno de chefes territoriais.

O cl a poro visvel de um agrupamento maior, a sua face militante. A poro pacfica se agrupa sob a direo suprema do grande proprietrio, e a populao interior se agrega em torno da nobreza rural. A natureza dessa concentrao em torno do nobre no de natureza patronal, religiosa ou militar. Do ponto de vista religioso no h nenhum esprito de solidariedade das nossas populaes. Do ponto de vista militar tambm no, pois as populaes nunca tiveram necessidade de prover sua prpria defesa contra os inimigos estrangeiros, que so combatidos pelos governadores e comandantes de tropas de linha. Tampouco de natureza econmica, pois a populao

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livre no exige do senhor territorial nada alm do foro, onde no h relao patronal, portanto, no a patronagem econmica a base dessa solidariedade. O vnculo que Viana apresenta como aquele que congrega a populao com o senhor de terra a necessidade de defesa contra a anarquia branca. Essa anarquia branca est nos aparelhos da poltica, que no so capazes de assegurar a integridade dos moradores e a intangibilidade do seu patrimnio jurdico. A corrupo uma chaga aberta no seio das instituies, e a parcialidade e a venalidade dos magistrados afligem a todos. A justia possui poderes amplos, inclusive a faculdade de tirar residncias e proceder devassa, prerrogativas s abolidas em 1821. Esse arbtrio o campo aberto a todas as faces que se digladiam. Domina todo mecanismo legal e ignora formalidades e preceitos jurdicos.

Para o governador militar ou algum alto personagem praticamente no h punies, pois os capites-mores podem, arbitrariamente, revogar sentenas legitimamente proferidas. Arrendamento de cargos pblicos prtica costumeira, o que abre possibilidades para todas as espcies de extorso. So providos de eleio o cargo de juiz ordinrio, que exercia suas atribuies nas vilas e povoaes pouco densas, e o de juiz de vintena, que atende as aldeias distantes da cidade ou vila a que pertencem. Esses juzes so os das gentes rurais, eleitos pelos homens bons das cidades e vilas. Essa elegibilidade que os tornam caudatrios dos potentados locais e a faco de caudilhos que controla a cmara municipal e o aparelho eleitoral, que tm o poder de escolher os ocupantes desses cargos entre os principais de seu cl.

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Somente o juiz de fora imune s manobras dos potentados locais, pois a sua escolha se d pelo governo central. Ele se torna, portanto, seu agente, tendo liberdade de ao para se opor aos interesses locais. Assim, com essa independncia, ele pode se apresentar como protetor dos pequenos e fracos. J o juiz ordinrio se transforma em criatura da faco, exerce sua funo com parcialidade, serve de instrumento de vingana, torna-se um violador da lei legalmente institudo e faz a justia de compadres. Viana cita Saint-Hilaire, que observa que os ministros da justia, como trazem varas muito delgadas, como lhes punham os delinqentes nas pontas quadro caixas de acar, logo dobravam; e assim era a justia de compadres (Vianna: 1982, 151).

Os tribunais de segunda instncia no se constituam em instrumentos de defesa para os litigantes, pois ficavam a grande distncia dos povoados e vilas, sendo que o desembargador dos Paos, por exemplo, residia em Lisboa. A grande distncia fsica desses tribunais tornava os recursos de segunda instncia inacessveis populao em geral. Os cargos providos localmente, por seu turno, eram ocupados por pequenos ditadores, como os de capites mores, que ficavam fora da ao das autoridades superiores. Os capites mores tinham as funes de delegado de polcia das aldeias, com atribuies judicirias, administrativas, executivas, policiais e militares, sendo ainda chefes do servio de recrutamento. Eram pequenos ditadores da localidade. Como eram eleitos pela cmara municipal, tornavam-se homens de faco, embora eventualmente entrassem em disputas contra os potentados.

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Os magistrados eleitos e os capites mores, desde a colonizao, so uma das maiores causas da formao do esprito gregrio. Seus poderes conseguem manter todas as classes, urbanas e rurais, sob sua dependncia, na medida em que taxam o mercado, estabelecem posturas, lanam fintas, julgam injrias verbais, nomeiam funcionrios locais, policiais administradores, militares e judicirios, sendo ainda avaliadores de bens penhorados e recebedores de sizas. Com todos esses poderes eles se tornam centro da agitao dos partidos locais.

nesse cenrio que a populao colonial, que no tem independncia econmica, nem fora material ou prestgio, procura abrigo na oligarquia que domina a cmara. Os homens de bem que elegem a cmara so da nobreza territorial, o que exclui todos os demais segmentos sociais. O caminho natural da populao se recolher s sombras dos potentados. sob a fora exercida pela cmara municipal que se intensifica a tendncia da plebe rural solidariedade e ao esprito de cl gregrio.

Um dos expedientes mais odiados pela populao em geral o do recrutamento, pois representa uma convocao compulsria e arbitrria para uma atividade de risco. Vianna afirma que o brasileiro um refratrio histrico ao servio militar, pois ele ama apenas o fardo vistoso, os chapus de bico e tudo aquilo que h de mais ornamental, porm, no aceita o nus dos trabalhos perigosos. Ele no um combatente nato, mas sim um eterno candidato ao coronelado da guarda cvica. A plebe dos cabras, composta pelos cafuzos, mamelucos, produto da mestiagem cabocla, que parece mostrar certo pendor para as armas. Ele se militariza, no por amor ao exrcito, mas por no se 74

enquadrar ao trabalho srio e duro dos campos e das minas. J as classes superiores s so seduzidas pelos altos postos e fogem dos servios das praas.

Um dado esclarecedor e importante nos seus argumentos que os nobres livram no s seus filhos do servio militar como tambm seus protegidos, que a eles recorrem na eminncia do recrutamento. A repulsa e o medo do recrutamento tornam-se, assim, uma outra fora eficiente na consolidao dos cls rurais. Para o autor, essa convergncia da populao aos cls decorre pelo fato de que,
[...] em todas as sociedades regularmente formadas, sejam brbaras ou civilizadas, existem, com efeito, certas instituies sociais no auxlio das quais encontram os indivduos fracos ou inermes meios de proteo ou reao contra a anarquia circundante. So, nas sociedades brbaras, o cl familiar, ou a comunidade de tribo ou de aldeia. , no mundo romano e grego, a gens. No mundo medieval, so as corporaes, as comunas e a cavalaria. So os trade-unions, as confederaes trabalhistas, ou os sindicatos, poderosos, no mundo industrial moderno [...] o nosso moderno campnio, como o antigo peo colonial, no goza de nenhuma proteo desta natureza (Vianna: 1982, 155).

Desde o incio da colonizao, os privilgios legais concedidos aos fazendeiros, como a iseno dos servios de guerra da gente empregada em sua casa e de todas as pessoas que vivam em sua rbita: os boiadeiros, tropeiros etc., serviam para desenvolver em torno deles essa movimentao centrpeta das classes inferiores. O segmento mais fludo em relao ao ncleo central do cl, formado pelos vendeiros, os comerciantes da aldeia, os mestres de ofcio, chefes de oficina, o pequeno proprietrio, entre outros, refugia para junto dos grandes senhores em busca de amparo. Assim, o cl fazendeiro a nica forma militante da solidariedade social em nosso povo, na media em que entre o chefe o seu cl se forma aquilo que Joaquim Nabuco chamou, uma vez, de tribo

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patriarcal isolada do mundo. Tamanha entre um e outro a comunidade de sentimentos e o esprito de obedincia e unio (Vianna: 1982, 158).

O cl constitudo de um esprito de corpo, com obrigaes mtuas. Ao senhor cabe rebater as injrias feitas aos seus agregados. O ataque a eles considerado uma afronta sua prpria pessoa. Da parte de sua clientela, h o dever de fidelidade absoluta, cabendo tambm a prestao de servios ao chefe, o que envolve tanto a defesa do patrono como tambm a obrigao de votar no seu candidato. por instinto de conservao, segundo ele, que o nosso homem do povo , essencialmente, o homem do cl.

O resumo das idias de Oliveira Vianna descrito acima contm em seu bojo os elementos que entendemos como necessrios para a compreenso do surgimento do municpio no Brasil na sua perspectiva analtica. A ausncia de caractersticas particulares verificadas no desenvolvimento histrico das sociedades europias e da Amrica saxnia, aliada s especificidades do processo colonizador lusitano, foi gerador de um modelo municipal que se afasta das instituies municipais que inspiraram a sua criao, como veremos a seguir.

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4 Consideraes finais
Aproximaes e distanciamentos entre de Faoro e Viana
Um estudo comparativo do pensamento de Oliveira Vianna e de Raymundo Faoro quanto ao desenvolvimento do municpio no Brasil, quando feito de forma pontual como a nossa proposta nesse trabalho monogrfico, certamente limita o campo de anlise, no permitindo elaborar comentrios mais abrangentes que abarquem o conjunto de idias de cada autor sobre a formao poltica brasileira. Entretanto, apesar das limitaes impostas por esse recorte, so significativos os pontos de encontro e os distanciamentos encontrados nas leituras que nos serviram de base para esse estudo sobre o desenvolvimento de nossas instituies municipais.

A diferena metodolgica entre eles de grande relevncia, e embora j tenhamos nos referido a ela, voltaremos a esse ponto ampliando e reforando os argumentos apresentados inicialmente. Faoro explica o desenvolvimento de nossas instituies municipais a partir do Estado enquanto Vianna interpreta o processo de formao dos nossos municpios atravs da ordem social vigente no Brasil, com destaque para a influncia do grande latifndio e dos cls rurais sobre o desenvolvimento de solidariedade entre o grande proprietrio rural e os demais segmentos sociais.

Faoro, utilizando-se dos conceitos weberianos de patrimonialismo e estamento, explica o surgimento e a conformao do municpio a partir de uma poltica deliberada da

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Coroa portuguesa, onde o Estado patrimonial e estamental lusitano imps uma forma de organizao poltica que se constituiu em um prolongamento da ideologia e do arcabouo jurdico e institucional da Metrpole. Segundo Faoro, essa ordem poltica, entretanto esteve dissociada da sociedade, pois essas instituies exgenas, dativas, no encontraram correspondncia nas nossas comunidades locais. O municpio se constituiu, em ltima instncia, como um ncleo social e administrativo, voltado para atender aos interesses de um capitalismo de Estado praticado por Portugal, e no evoluiu para a construo de um sistema representativo, autnomo, detentor da prerrogativa de selfgovernment.

Vianna por sua vez atribuiu a ausncia de selfgovernment de nossas comunidades locais ao meio social que, dada sua feio cvica, era hostil tanto solidariedade privada quanto pblica. A grande propriedade, autrquica, auto-suficiente, atuou sobre os ncleos populacionais de forma dissolvente, exercendo uma fora centrfuga sobre estes, impedindo-os, dessa forma, de se desenvolverem. A fora motriz da vida social brasileira no esteve na vida urbana, como nos ncleos comunais americanos e ingleses que serviram de modelo para as nossas organizaes municipais. Os ncleos comunais anglo-saxnicos esto assentados na democracia de pequenos domnios que apresentam elevada densidade populacional e acentuada diviso do trabalho, levando a criao de instituies pblicas para regular a vida em comunidade. Vianna afirma que essas caractersticas so desconhecidas nos nossos grupos locais, pois so as grandes extenses de terras que vo traar a fisionomia do nosso interior, onde matutos e

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sertanejos vivem disseminados em um vasto territrio, dispondo de terras excedentes para suas necessidades.

Para Faoro o Estado patrimonialista estamental que vai moldar a nossa vida poltica e social, e essa herana lusitana pode ser detectada em nossas instituies ainda no final da dcada de 1950, poca da publicao de sua obra Os Donos do Poder. Seguindo outro vis analtico, Vianna descreve a sociedade brasileira como uma sociedade clnica, onde a vida poltica e social vo se estruturar em torno do grande latifndio e do cl rural. Essa forma de estruturao da vida comunitria leva ao desenvolvimento de uma solidariedade social verticalizada e hierarquizada entre a populao em geral e os grandes latifundirios, chefes dos cls rurais. Entre os fatores apontados como formadores desse tipo de solidariedade esto o recrutamento compulsrio para prestao de servio militar e a anarquia branca, expresso usada por ele para designar a arbitrariedade e parcialidade que dominam os aparelhos da poltica. Segundo Vianna a populao colonial no dispunha de independncia econmica, nem de fora material ou prestgio, nem de outras formas de solidariedade social e poltica, tais como os partidos, corporaes, sindicatos, associaes e comunas. Essa condio levou essa populao a procurar abrigo na oligarquia dominante no municpio, intensificando a tendncia da plebe rural solidariedade vertical e ao esprito de cl gregrio, trazendo como conseqncia dessa forma de solidariedade a privatizao do espao pblico por parte da oligarquia rural.

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Nota-se que tanto Vianna quanto Faoro procuram demonstrar a ausncia de selfgovernment de nossas comunidades e o carter exgeno de nossas instituies locais. relevante para nosso estudo o fato de Faoro recorrer aos argumentos de Vianna, em sua obra Populaes Meridionais do Brasil, para dar sustentao a sua tese de que as nossas instituies municipais so estranhas ao nosso meio social, ou ainda que em determinadas regies, a criao de vilas tinha como objetivo reunir os moradores dispersos, conforme mencionamos no segundo captulo. Da mesma forma tambm significativo que Faoro se refira a So Vicente e a Piratininga como exemplos de criao de municpios que precederam o povoamento, ou a Campos de Goitacazes e Parati como exemplo de municpios criados pela populao, que em seguida pede reconhecimento por parte da Coroa. Embora Faoro no faa referncia a Vianna nessas passagens, so exatamente esses os municpios citados por Vianna em Populaes Meridionais do Brasil para explicar essas mesmas prticas. Embora no possamos afirmar de forma categrica a influncia de Vianna na interpretao de Faoro no que tange questo pontuais relativas ao municpio, existem fortes indcios que nos apontam essa direo.

Encontramos tambm uma grande proximidade entre Faoro e Vianna no tocante ao modelo ideal de democracia, que para ambos a democracia construda a partir da comuna. Embora no haja nenhuma referencia direta, existem fortes indcios de que esse modelo ideal o da democracia tocquevilliana, cujo processo de construo das instituies tem sua base na vida comunal. Tocqueville (1987) em sua obra clssica Democracia na Amrica ao comentar suas observaes acerca da democracia americana

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afirma que nos Estados Unidos o condado organizado pela comuna, o Estado organizado pelo condado e a Unio organizada pelos Estados. No h como fazer afirmaes taxativas sobre essa questo, entretanto, mais uma vez, temos um forte indicativo de que essa concepo de democracia compartilhada por ambos. Essa questo merece uma investigao mais aprofundada em um outro estudo sobre o tema.

A ausncia das classes sociais no conjunto das foras polticas tambm uma preocupao presente nas anlises dos dois autores, embora cada qual apresente essa questo de forma distinta. Para Faoro, a burguesia comercial lusitana e as demais classes sociais, embora economicamente condicionadas, no dispunham de poder poltico, sendo apenas agentes do rei, pois acima das classes, de seus grupos e de seus interesses havia uma comunidade que comandava e dirigia, que era o estamento. Para Vianna, o no desenvolvimento de uma classe mdia forte foi outra conseqncia da simplificao da estrutura da sociedade rural brasileira. O grande latifndio autrquico, que atrofia vilas e cidades, aliado cultura extensiva e organizao escravista so as causas apontadas para o no desenvolvimento da classe industrial, comercial e urbana em geral. Para Vianna, a ausncia dessas classes sociais fazia a sociedade brasileira lembrar um imponente edifcio sem pontos firmes de apoio.

Finalizando, importante ressaltar que a sociedade brasileira analisada pelos autores a sociedade rural, pr-industrial, que perdurou at meados da dcada de sessenta do sculo passado. Dados do IBGE indicam que s a partir desse perodo a populao urbana se torna majoritria. Em 1940, portanto duas dcadas aps a publicao de 81

Populaes Meridionais do Brasil a populao rural representava sessenta e oito por cento da populao nacional, e somente no senso demogrfico de 1970, doze anos aps a publicao da obra Os Donos do Poder, que a populao urbana aparece equiparada a populao rural, quando passa a representar cinqenta e cinco por cento do total da populao, ou seja, com apenas cinco por cento a mais que a rural. O Brasil chega no sculo XXI com os centros urbanos abrigando oitenta e um por cento do total da sua populao. A indstria brasileira, aps os surtos de expanso em alguns perodos do sculo passado, assumiu um papel de grande importncia no arranjo produtivo nacional, constituindo-se em um setor dinmico e moderno, mesmo quando comparada s das naes industriais mais desenvolvidas.

Uma questo que se coloca saber at que ponto as grandes transformaes ocorridas a partir da segunda metade do sculo passado na sociedade brasileira, no nosso meio social como diria Vianna, implicaram em mudanas substantivas no papel do municpio dentro do conjunto das instituies polticas atuais. Uma outra interrogao se o princpio da impessoalidade e generalidade das leis est consolidado em nossa sociedade ou se a anarquia branca, que a privatizao do poder pblico por parte das nossas elites polticas e econmicas, permanece nos usos e costumes e a troca de benefcios continua a ser uma das bases da atividade pblica. O patrimonialismo que Faoro dizia estar ainda presente no Brasil no final da dcada de 1950 foi superado ou permanece nas prticas dos homens pblicos dos nossos dias? Essas questes, entre outras, ficam como possibilidades de investigaes acerca da historia social brasileira que este estudo nos permite formular.

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