AULA N 21: O PODER DE POLCIA (05/09/00) Findaremos, hoje, o estudo dos poderes da Administrao Pblica, estudando o poder de polcia,

o qual vem a demandar um estudo mais aprofundado quanto a suas caractersticas e atributos. CONCEITO Sempre que uma determinada lei estabelece um conceito j trabalhado pela doutrina ou pela jurisprudncia, entendo que, para efeito de concurso pblico, devemos nos ater ao conceito legal. Assim, considero conveniente iniciarmos nosso estudo pela conceituao de poder de polcia plasmada no art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional, o qual, ao tratar dos fatos geradores das taxas, assim definiu o objeto de nosso estudo: Art. 78. Considera-se poder de polcia a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Embora essa definio legal seja excelente, elogiada, inclusive, pelo Prof. Hely Lopes Meirelles, entendemos que, por ser demasiado extensa, acaba dificultando a apreenso do contedo do conceito. Uma conceituao mais concisa, da lavra do autor citado, nos ensina que poder de polcia a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado. A Administrao exerce o poder de polcia sobre todas as atividades que possam, direta ou indiretamente, afetar os interesses da coletividade. O poder de polcia exercido por todas as esferas da Federao, sendo, em princpio, da competncia da pessoa poltica que recebeu da Constituio a atribuio de regular aquela matria, cujo adequado exerccio deve ser pela mesma pessoa fiscalizado. Portanto, como a regulao dos mercados de ttulos e valores mobilirios, assunto de interesse nacional, compete Unio, a esta cabe, da mesma forma, sua fiscalizao, a qual exercida pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM); como a edio de normas pertinentes preveno de incndios compete esfera estadual, o exerccio do poder de polcia relativo ao cumprimento dessas normas ser efetivado, mediante concesso de licenas para construo ou funcionamento ou ainda interdio de obras ou edificaes irregulares, pelo poder pblico dos Estados (e DF), por meio dos respectivos Corpos de Bombeiros; como a competncia para o planejamento e controle do uso e ocupao do solo urbano compete aos municpios (e DF), a estes cabe o exerccio das atividades de polcia relacionadas concesso licenas de localizao e funcionamento de estabelecimentos industriais e comerciais, concesso de alvars, habite-se etc. Devemos, ainda, observar que os atos de polcia administrativa no deixam de ser atos administrativos e, portanto, submetem-se a todas as regras a estes pertinentes, bem como possibilidade de apreciao pelo Poder Judicirio quanto legalidade de sua edio e execuo. Por ltimo, devemos distinguir a polcia administrativa da polcia de manuteno da ordem pblica. A primeira incide sobre bens, direitos e atividades, enquanto a outra atua sobre as pessoas. MEIOS DE ATUAO A polcia administrativa pode agir preventiva ou repressivamente. No primeiro caso, ela atua por meio de normas limitadoras ou sancionadoras da conduta dos que utilizam bens ou exercem atividades que possam afetar a coletividade, outorgando alvars aos particulares que cumpram as condies e requisitos para o uso da propriedade e exerccio das atividades que devam ser policiadas. O alvar pode ser de licena ou autorizao. Licena o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual a Administrao reconhece que o particular detentor de um direito subjetivo preenche as condies para seu gozo. Assim, as licenas dizem respeitos a direitos individuais, como o exerccio de uma profisso ou a construo de um edifcio em terreno do administrado, e no podem ser negadas quando o requerente satisfaa os requisitos legais para sua obteno. A autorizao ato administrativo discricionrio em que predomina o interesse do particular. , por isso, ato precrio, no existindo direito subjetivo para o administrado relativamente obteno ou manuteno da autorizao, a qual pode ser simplesmente negada ou revogada, mesmo que o pretendente satisfaa 1

as exigncias administrativas. So exemplos de atividades autorizadas o uso especial de bem pblico, o trnsito por determinados locais etc. A outra forma de atividade de polcia consubstancia-se na fiscalizao das atividades e bens sujeitos ao controle da Administrao. Verificando a existncia de infrao, a autoridade fiscalizadora dever lavrar o auto de infrao pertinente e cientificar o particular da sano a ser aplicada, a qual, regra geral, o ser pela prpria Administrao, como veremos adiante. Dentre as sanes cabveis, Hely Lopes Meirelles menciona, alm da multa, a interdio de atividade, o fechamento de estabelecimento, a demolio de construo irregular, o embargo administrativo de obra, a inutilizao de gneros, a apreenso e destruio de objetos etc. ATRIBUTOS DO PODER DE POLCIA A doutrina tradicionalmente aponta trs atributos ou qualidades caractersticas do poder de polcia e dos atos administrativos resultantes de seu regular exerccio: discricionariedade, auto-executoriedade e coercibilidade. DISCRICIONARIEDADE A discricionariedade no exerccio do poder de polcia significa que a Administrao, quanto aos atos a ele relacionados, regra geral, dispe de uma razovel liberdade de atuao, podendo valorar a oportunidade e convenincia de sua prtica, estabelecer o motivo e escolher, dentro dos limites legais, seu contedo. A finalidade de todo ato de polcia, como a finalidade de qualquer ato administrativo, requisito sempre vinculado e traduz-se na proteo do interesse da coletividade. A Administrao pode, em princpio, determinar, dentro dos critrios de oportunidade e convenincia, quais atividades ir fiscalizar num determinado momento e, dentro dos limites estabelecidos na lei, quais as sanes devero ser aplicadas e como dever ser feita a graduao destas sanes. De qualquer forma, a sano sempre dever estar prevista em lei e dever guardar correspondncia e proporcionalidade com a infrao verificada. Embora a discricionariedade seja a regra no exerccio do poder de polcia, nada impede que a lei, relativamente a determinados atos ou fatos, estabelea total vinculao da atuao administrativa a seus preceitos. o caso, como vimos, da concesso de licena para construo em terreno prprio ou para o exerccio de uma profisso, em que no existe liberdade de valorao Administrao quando o particular atenda aos requisitos legais. AUTO-EXECUTORIEDADE Na excelente definio de Hely Lopes Meirelles, a auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial. atributo inerente ao poder de polcia, sem o qual este sequer faria sentido. A Administrao precisa possuir a prerrogativa de impor diretamente, sem necessidade de prvia autorizao judicial, as medidas ou sanes de polcia administrativa necessrias represso da atividade lesiva coletividade que ela pretende impedir. A obteno de prvia autorizao judicial para a prtica de determinados atos de polcia uma faculdade da Administrao. Ela costuma recorrer previamente ao judicirio quando da prtica de atos em que seja previsvel forte resistncia dos particulares envolvidos, como na demolio de edificaes irregulares embora seja, como dito, facultativa a obteno tal autorizao. No se deve confundir, em nenhuma hiptese, a dispensa de manifestao prvia do poder judicirio nos atos prprios da Administrao, com restrio ao acesso do particular ao Judicirio em caso de ameaa ou leso a direito seu. A auto-executoriedade dos atos administrativos apenas permite sua execuo diretamente pela Administrao, mas, sempre que o administrado entender ter havido arbtrio, desvio ou excesso de poder, pode exercer seu direito inafastvel de provocar a tutela jurisdicional, a qual poder decretar a nulidade dos atos praticados (porm, posteriormente sua prtica). Deve-se diferenciar, ainda, a auto-executoriedade das sanes de polcia da punio sumria e sem defesa. A aplicao de sano sumria, sem defesa prvia, hiptese excepcional e somente se justifica em casos urgentes que ponham em risco iminente a segurana ou a sade pblica. Ocorre na apreenso ou destruio de alimentos contaminados ou imprprios para consumo, na interdio de atividades que ameacem a segurana das pessoas etc.

Por ltimo, lembramos que se exclui da auto-executoriedade a cobrana de multas resistida pelo particular. Neste caso, ainda que as multas decorram do exerccio do poder de polcia, sua execuo somente pode ser efetivada pela via judicial. COERCIBILIDADE O ltimo atributo do poder de polcia, a coercibilidade, nos informa que as medidas adotadas pela administrao podem ser impostas coativamente ao administrado, ou seja, sua observncia obrigatria para o particular. Quando este resistir ao ato de polcia, a Administrao poder valer-se da fora pblica para garantir seu cumprimento. A imposio coercitiva dos atos de polcia tambm independe de prvia autorizao judicial estando, entretanto, sujeita verificao posterior quanto legalidade e ensejando declarao de nulidade do ato e reparao ou indenizao do particular pelos danos sofridos sempre que se comprove ter ocorrido excesso ou desvio de poder.