Anda di halaman 1dari 6

Pada bab pertama, kami mengusut perkembangan administrasi publik lama (Old Public Administration) dan manajemen publik

baru (New Public Management). Sebelum melangkah ke pembahasan selanjutnya, ulasan beberapa tema akan sangat membantu dalam analisis ini. Pertama, setidaknya dalam tiga perempat dari abad kedua puluh, model arus utama administrasi publik diartikulasikan oleh para penulis seperti Woodrow Wilson, Frederick Taylor, Luther Gulick, dan Herbert Simon. Meskipun pendukungnya banyak menggambarkan administrasi publik ortodoks sebagai hal yang netral terhadap nilai-nilai, hal ini tidak sepenuhnya benar. Hal tersebut merupakan model normatif untuk memimpin lembagalembaga publik. Di antara beberapa pilihan nilai yang dibuat dalam pembangunan model ini adalah deskripsi tentang peran administrator publik, terutama dalam kaitannya dengan proses (atau kebijakan) politik, pilihan efisiensi (sebagai lawan responsivitas, dll) sebagai kriteria utama untuk menilai pekerjaan lembaga-lembaga Administratif, dan merupakan sebuah penekan dalam merancang lembaga-lembaga publik sebagai sistem yang tertutup, menampilkan satu "pengendali" eksekutif yang mempunyai wewenang substansial dan bekerja secara top-down. Keistimewaan yang paling mencolok dari model ini adalah penggunaan "pilihan rasional" sebagai landasan teoritis utama dari administrasi publik. Kedua, meskipun model ini mendominasi, asumsi yang berlaku dari versi mainstream Administrasi Publik Lama yang dimentahkan oleh serangkaian penulis dan praktisi yang menentang kebijaksanaan yang lebih besar, respon yang lebih besar, dan keterbukaan yang lebih besar dalam proses administrasi. Pandangan dari alternatif ini-dimana kita akan menghubungkan dengan tokoh-tokoh seperti Marshall Dimock, Robert Dahl, dan, yang terpenting, Dwight Waldo-disediakan tandingan untuk model secara keseluruhan, penting untuk diingat dan sering diterima dalam situasi tertentu, tapi jarang jika pernah mendominasi. Memang, mungkin tepat untuk mengatakan bahwa ide-ide yang "melekat" dalam model umum yang mereka patuhi. Ketiga, Manajemen Publik Baru baru-baru ini menggambarkan dirinya sebagai alternatif terhadap cara "birokrasi" tradisional dalam menjalankan "bisnis" publik. New Public Management memegang prinsip bahwa pemerintah harus terlibat dalam kegiatan yang tidak dapat diprivatisasi atau dikontrakkan, dan lebih umum, mekanisme pasar harus digunakan semaksimal mungkin sehingga warga akan disajikan dengan berbagai pilihan pelayanan. Dalam perkembangannya, NPM menunjukkan peran khusus untuk manajer, terutama pemimpin dalam bidang kewirausahaan, yang diberikan kebebasan yang lebih besar dalam meningkatkan efisiensi dan produktivitas, terutama melalui "pengelolaan hasil". Akhirnya, New Public Management menunjukkan bahwa manajer publik "mengarahkan jajarannya", yaitu bahwa mereka bergerak menuju menjadi pengawas pelaksanaan kebijakan atau pembeli jasa bukannya terlibat langsung dalam penyediaan layanan itu sendiri. Di rekomendasi pokok tulisan ini, ada komitmen teoritis ide-ide seperti teori pilihan publik, teori keagenan, dan, secara umum, penggunaan model ekonomi dalam desain dan pelaksanaan kebijakan publik. Yang menarik adalah bahwa untuk sementara New Public Management telah disebut-sebut sebagai alternatif untuk mengganti Administrasi Publik Lama, sebenarnya memiliki banyak kesamaan dengan model mainstream administrasi publik, khususnya ketergantungan pada komitmen dan model pilihan rasional. Misalnya, seperti yang kita bahas sebelumnya, teori

principal agent dapat diterapkan pada hubungan antara eksekutif publik dan orang-orang yang melaporkan kepada mereka. Ketika digunakan dengan cara ini, pertanyaan utama adalah: struktur insentif seperti apakah yang tepat untuk mengamankan kerjasama atau kepatuhan karyawan yang lebih rendah? Beberapa pendekatan memuat kemiripan yang mencolok dengan dorongan atau kontribusi Model Herbert Simon setengah abad yang lalu. Dalam pandangannya, pertanyaan utama yang dihadapi "kelompok pengawas" organisasi adalah bagaimana memberikan dorongan yang cukup dan tepat sehingga peserta yang lebih rendah akan memberikan kontribusi pada pekerjaan organisasi. Dalam kedua kasus, apa yang membuat model bekerja adalah komitmen pilihan rasional. Jadi sementara ada perbedaan yang jelas antara Administrasi Publik Lama dan Manajemen Publik Baru, meskipun fondasi teoritis dasar dari kedua versi "mainstream" dari administrasi publik dan kebijakan publik sebenarnya sangat mirip. Berbeda dengan model-model mainstream administrasi publik atau manajemen publik yang berakar pada ide pilihan rasional, kami sarankan alternatif baru, New Public Service. Seperti New Public Management dan Administrasi Publik Lama, NPS terdiri dari unsur yang beragam, dan pakar dan praktisi yang memiliki pemikiran yang berbeda juga telah memberikan kontribusinya secara aktif, meskipun sering terjadi perselisihan dengan satu sama lain. Namun ada ide-ide umum tertentu yang menandai pendekatan ini sebagai model normatif dan membedakannya dengan yang lain. Pelayanan Publik Baru telah muncul baik dalam teori maupun dalam praktek inovatif dan canggih dari banyak manajer publik teladan, kita akan membahas dasar-dasar konseptual dari Layanan Publik Baru. Tentu Pelayanan Publik Baru dapat mengklaim warisan intelektual yang mengesankan, termasuk karya mereka yang kita sebutkan sebelumnya yang memberikan pertukaran pendapat yang konstruktif dengan resep rasionalis dari model utama (misalnya, Dimock, Dahl, dan Waldo). Namun, di sini kita akan lebih fokus pada tanda-tanda terkini Pelayanan Publik Baru, termasuk didalamnya (1) teori kewarganegaraan demokratis, (2) model komunitas dan masyarakat sipil, (3) organisasi yang humanis dan administrasi publik yang baru, dan (4) postmodern administrasi publik. Kami kemudian akan menjelaskan apa yang kita lihat sebagai prinsip utama dari Layanan Publik Baru. Analisis Seiring perkembangan jaman dan kemajuan teknologi yang mendukung perkembangan ilmu pengetahuan, teori tentang administrasi publik juga ikut bergeser. Perjalanan paradigma administrasi publik lama (Old Public Administration), yang kemudian dikritik oleh New Public Management, dan kemudian paradigma ini dikritik kembali oleh kemunculan teori New Public Service. Menarik untuk disimak bahwa perkembangan pemikiran tentang administrasi publik pada dasarnya adalah untuk menemukan resep terbaik dalam melayani masyarakat dengan mengoptimalkan kinerja birokrasi.
1. Karakteristik Paradigma Old Public Administration

Dalam paradigma ini, setidaknya terdapat tiga pokok pemikiran yang melandasinya, antara lain paradigma dikotomi politik-administrasi, rasional model Herbert Simon, dan teori pilihan publik. Pertama, berbicara mengenai dikotomi politik-administrasi, pada intinya berbicara tentang penjelasan bahwa politik dan administrasi harus dipisahkan dengan tegas sehingga tugas-tugas administrasi dapat dijalankan dengan netral dan profesional, tidak terkooptasi oleh pengaruhpengaruh politik. Pejabat politik mempunyai tugas mengartikulasikan kepentingan publik dan memformulasikannya menjadi produk kebijakan. Sementara itu, administrator hanya bertugas mengimplementasikan kebijakan tersebut. Jadi terlihat jelas, bahwa tugas-tugas politik dan administrasi dipisahkan. Selain itu, dalam paradigma ini, prinsip efisiensi dengan prosedur yang kaku juga sangat diperhatikan. Pimpinan harus dapat menata organisasi serta menempatkan pegawainya di pos jabatan yang sesuai kemampuan dan keahlian tujuannya tentu saja agar mesin organisasi dapat mencapai tujuan secara efektif dan efisien. Pemerintah juga harus bertindak sesuai petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis dengan rigid dan kaku. Otoritas birokratik yang ada dijalankan secara top down, atasan mengontrol bawahan secara ketat. Poin yang kedua dalam OPA adalah rasional model Herbert Simon. Menurut Simon, manusia dipengaruhi oleh rasionalitas mereka dalam mencapai tujuan-tujuannya. Manusia yang bertindak secara rasional ini disebut pula sebagai manusia administratif. Manusia administratif mempunyai kepentingan untuk mencapai tujuan organisasi dan juga memiliki motif untuk memenuhi kepentingan pribadi. Motif pribadi ini tidak hanya berupa materi, tetapi bisa berwujud rasa ingin dihormati atau diperhatikan oleh anggota yang lain akan kemampuan yang dimiliki. Ketiga, menyangkut masalah teori pilihan publik. Teori ini berhubungan dengan hakekat manusia sebagai makhluk ekonomi. Artinya, manusia merupakan makhluk rasional yang selalu menginginkan terpenuhinya kebutuhan pribadi. Motif mencapai keuntungan pribadi yang maksimal dilakukan melalui upaya mencari kesempatan dalam pengambilan keputusan. Maka tak heran jika dalam kerangka pikir OPA, praktik kolusi dan nepotisme tumbuh subur demi mengejar kepentingan pribadi ini. Hal tersebut diperparah dengan sistem pelaksanaan administrasi yang tertutup dan cenderung sulit untuk diakses masyarakat umum. 2. Karakteristik Paradigma New Public Management NPM mengacu pada ide dan praktik untuk menggunakan pendekatan-pendekatan dalam sektor privat pada organisasi sektor publik. Pemerintahan berdasarkan pemikiran OPA yang cenderung kaku dan sentralistik harus segera diganti dengan pemerintahan yang berorientasi pada profit dan wirausaha. Pemerintah harus berfokus terhadap kinerja dan hasil kerja. Fungsi pemerintah adalah memperhatikan pasar dan disisi lain fungsi pemerintah ini juga harus dikurangi melalui privatisasi. Artinya fungsi pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat tidak selamanya melalui birokrasi, melainkan dapat diberikan oleh sektor swasta. Menurut hemat penulis, paradigma NPM berakar dari konsep neoliberal, dimana indikator dalam penyelenggaraan kebutuhan publik diserahkan pada mekanisme pasar. Paradigma ini tentunya dapat memberikan ekses negatif terhadap masyarakat sebagai penerima pelayanan. Masyarakat diibaratkan sebagai pelanggan dengan berbagai pilihan yang variatif, dimana mereka yang mempunyai materi yang cukuplah yang dapat memperoleh pelayanan dari negara. Sedangkan mereka yang kemampuan finansialnya tidak mencukupi tentu akan terpinggirkan, dan tidak

memperoleh pelayanan seperti yang diharapkan. Dalam hal ini, konsep NPM akan mendorong semakin lebarnya gap antara si kaya dan si miskin. 3. Karakteristik Paradigma New Public Service Paradigma mutakhir dari perkembangan teori administrasi publik adalah New Public Service. Konsep ini dipandang sebagai sebuah teori baru yang dinilai mampu mengakomodasi nilai-nilaikebutuhan masyarakat dan mengartikulasikan berbagai teori dalam menganalisi persoalan publik. Pemikiran konsep ini menurut Janet V Denhardt dan Robert B Denhardt adalah pemerintah melayani, dan memberdayakan masyarakat. Masyarakat diposisikan bukan lagi sebagai pelanggan, tetapi sebagai pemilik sah negara. Artinya, keterlibatan aktif masyarakat dalam pengimplementasian dan pengawasan pelayanan mutlak diperlukan. Pelayanan dan pemenuhan terhadap berbagai kebutuhan warga negara merupakan segalanya. Dalam teori ini, tugas pemerintah bukan lagi mengarahkan, tetapi melayani. Seperti telah diuraikan, kepentingan masyarakat adalah hal utama. Sehingga dapat disimpulkan bahwa teori ini berakar dari prinsip demokrasi : dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Rakyat bukan lagi dipandang sebagai obyek, melainkan subyek yang turut serta mempengaruhi keberhasilan pemberian pelayanan secara efektif dan efisien. Sistem yang dijalankan bukan lagi bersifat tertutup seperti dalam OPA atau terbuka seperti yang diamanatkan oleh NPM, disini prinsip yang digunakan adalah sistem administrasi yang terbuka namun bertanggungjawab. Artinya bahwa pemerintah sebagai unsur utama penyedia pelayanan publik mempunyai kebebasan untuk bersinergi secara aktif dengan masyarakat (tentunya) dan sektor privat. Tetapi disisi lain pemerintah mempunyai tugas untuk mempertanggungjawabkan fungsi pelayanan yang diembannya dihadapan publik, dengan mekanisme dan metode yang jelas, terukur, dan mudah dipahami. Perbedaan karakteristik antara OPA, NPM, dan NPS dapat dilihat dalam tabel berikut :

Perbedaan OPA, NPM, dan NPS menurut Denhardt & Denhardt

Aspek

Old Public New Public Administration Management Dasar teoritis dan Teori politik Teori ekonomi fondasi epistimologi Rasionalitas dan Rasionalitas Teknis dan model perilaku rasionalitas ekonomi manusia

New Public Service Terori demokrasi

Konsep kepentingan

Responsivitas birokrasi publik Peran pemerintah

Rasionalitas strategis atau rasionalitas formal (politik, ekonomi,dan organisasi) Kepentingan public Kepentingan publik Kepentingan publik secara politis mewakili agregasi adalah hasil dialog dijelaskan dan kepentingan indivisu berbagai nilai diekspresikan dalam aturan hukum Clients dan Customer Citizens constituent Rowing Steering Serving

Pencapaian tujuan

Organisasi privat dan Koalisi antar non profit organisasi publik, non profit dan privat Akuntabilitas Hierarki administratif Bekerja sesuai Multiaspek dengan jenjang yang dengan kehendak :akuntabilitas hukum, tegas pasar (keinginan nilai-nilai komunitas, pelanggan) norma politik, standar profesional Diskresi administrasi Diskresi terbatas Diskresi diberikan Diskresi dibutuhkan secara luas tetapi dibatasi dan bertanggungjawab Asusmsi terhadap Gaji dan keuntungan, Semangat Pelayanan publik motivasi pegawai dan proteksi entrepreneur dengan keinginan administrator melayani masyarakat

Badan pemerintah

NPS: Kritik terhadap NPM Dalam pandangan NPM, organisasi pemerintah diibaratkan sebagai sebuah kapal. Menurut Osborne dan Gaebler, peran pemerintah di atas kapal tersebut hanya sebagai nahkoda yang mengarahkan (steer) lajunya kapal bukan mengayuh (row) kapal tersebut. Urusan kayuh-mengayuh1 diserahkan kepada organisasi di luar pemerintah, yaitu organisasi privat dan organisasi masyarakat sipil sehingga mereduksi fungsi domestikasi pemerintah. Tugas pemerintah yang hanya sebagai pengarah memberikan pemerintah energi ekstra untuk mengurus persoalan-persoalan domestik dan internasional yang lebih strategis, misalnya persoalan meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan perdagangan luar negeri. Paradigma steering rather than rowing ala NPM dikritik oleh Denhardt dan Denhardt sebagai paradigma yang melupakan siapa sebenarnya pemilik kapal (who owned the boat). Seharusnya pemerintah memfokuskan usahanya untuk melayani dan memberdayakan warga negara karena merekalah pemilik kapal. Akar dari NPS dapat ditelusuri dari berbagai ide tentang demokrasi yang pernah dikemukakan oleh Dimock, Dahl dan Waldo. NPS berakar dari beberapa teori, yang meliputi: 1. Teori tentang demokrasi kewarganegaraan; perlunya pelibatan warganegara dalam pengambilan kebijakan dan pentingnya deliberasi untuk membangun solidaritas dan komitmen guna menghindari konflik.

Kayuh-mengayuh ini bisa dimaknai dengan penyelenggaraan urusan pelayan publik yang sudah bisa diselenggarakan oleh swasta dan perorangan dan urusan-urusan lainnya yang sudah mampu dipenuhi oleh unsur di luar pemerintah.

2. Model komunitas dan masyarakat sipil; akomodatif terhadap peran masyarakat sipil dengan membangun social trust, kohesi sosial dan jaringan sosial dalam tata pemerintahan yang demokratis. 3. Teori organisasi humanis dan administrasi negara baru; administrasi negara harus fokus pada organisasi yang menghargai nilai-nilai kemanusiaan (human beings) dan respon terhadap nilai-nilai kemanusiaan, keadilan dan isu-isu sosial lainnya. 4. Administrasi negara postmodern; mengutamakan dialog (dirkursus) terhadap teori dalam memecahkan persoalan publik daripada menggunakan one best way perspective.