Historia Del Estado BARRAGAN

El armaz n estatal y sus imaginarios
Historia del Estado
Este Captulo del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano tiene como insumo principal el trabajo de investigacin realizado por la historiadora Rossana Barragn y Jos Peres con el apoyo de Jorge Derpic y Carmen Soliz: De los pre-supuestos a los presupuestos. Fiscalidad y construccin estatal disputada (1900-1954).
Dando un paso al progreso Estacin de trenes en Potos, 1911. Fuente: Archivo de La Paz.
Pretendemos ser un pas y apenas somos paisaje es la sentencia de un graffiti escrito en una pared de la ciudad de La Paz. Este annimo mensaje expresa un cuestionamiento a lo que asumimos como dado: en este caso la existencia del pas. Pero lo que a primera vista parece una trasgresin, que sin duda interpela a quien la lee, puede encubrir una mirada normativa: la presuncin de un modelo de pas que esconde verdades ampliamente generalizadas, difundidas y aceptadas. El Estado ha sido y es un terreno fecundo para el cultivo de imaginarios. Para empezar se supone que se trata de algo dado, atemporal, ya constituido, olvidando que es el resultado de un proceso en continua construccin desarrollado a lo largo de los siglos XIX y XX. Se presume tambin que estamos ante un Estado fuerte, omnipresente y omnipotente, ignorando que, ms bien, es una entidad con debilidades, limitaciones, huecos. Otra representacin imaginada es la de una estatalidad monoltica, racional y coherente, sin reparar en que no se trata de un todo articulado y coordinado. Por ltimo, se asume el Estado como instrumento de dominacin al servicio de una clase, desconociendo que expresa un campo en permanente disputa entre diferentes actores e intereses. Los pre-supuestos sobre el Estado en Bolivia, pues, son mltiples. Estas miradas estn fuertemente difundidas en nuestro medio. Se han ido expandiendo y cimentando en el transcurso de la lucha poltica a travs de escritos polticos, ensayos intelectuales, proclamas militantes. Y tambin mediante historias noveladas que muestran un diagnstico de la situacin y una lectura que fundamenta e incluso explica la agenda poltica de un momento determinado. Transmitindose de generacin en generacin, estas representaciones forman parte de nuestras percepciones de tal manera que pensamos en esos marcos y muy difcilmente podemos separarnos y distanciarnos de ellos. Estamos, en consecuencia, ante vigorosos imagina-
rios, punto de partida ineludible para tratar de imaginarnos el Estado boliviano de otra manera. Las representaciones acerca del Estado estn acompaadas de imaginarios sobre la sociedad. El supuesto de origen es que hablar de Estado implica la presencia de una fuerza nica que se opone a la sociedad, cuando ni uno ni otra son entidades homogneas y definidas. Tambin est la idea de un Estado para una sociedad. Pero qu visiones de sociedad estn detrs de los imaginarios sobre el Estado? Al concebir el Estado como una institucin ya constituida tambin se piensa en una sociedad con regiones, grupos, clases o individuos formados. De la misma manera, al suponer un Estado fuerte, que desde siempre ha ocupado una posicin central y superior, presumimos una sociedad controlada y normada por las acciones estatales. En tanto que al considerar un Estado cuyas polticas y prcticas expresan principios tcnicos que forman un todo complementario y coherente, tambin imaginamos un contexto social, econmico y cultural relativamente homogneo para todos los individuos que ocupan posiciones diferenciadas y buscan mejorarlas continuamente. Finalmente, el imaginario del Estado personificado por una clase o un grupo implica asumir que los grupos sociales estn definidos estructuralmente, desde siempre y para siempre. Pre-supuestos sobre el Estado, entonces, con sus correspondientes pre-supuestos acerca de la sociedad. Recientes investigaciones han abierto nuevas aproximaciones en torno al Estado. Como resultado de innovadores estudios en este campo es posible distinguir, al menos, tres lneas de anlisis: a) el Estado y la construccin de la nacin, b) la ciudadana y c) el Estado en tanto artefacto y construccin cultural cotidiana. La estrecha relacin entre Estado y nacin constituye un importante eje de anlisis. Se inicia como efecto de la amplia atencin y reflexin dada a la construccin nacional a partir de los pioneros trabajos de 127
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Gellner (1988) y Anderson (1991[1983]), que generaron una serie de investigaciones locales sobre la construccin nacional en diferentes pases, contextos y perodos histricos. Por otro lado, los procesos de inclusin y exclusin, as como la formacin de una comunidad poltica a travs de aproximaciones al tema de los derechos en el marco de la ciudadana, recibieron tambin una atencin privilegiada en el debate terico, los estudios de caso y el anlisis comparado. Finalmente, la aproximacin que mayor nfasis y atencin recibi en los ltimos aos es la del Estado como revolucin y artefacto cultural, cuyo aporte seminal en esta rea, bajo la influencia de Thompson, fue realizado por Corrigan y Sayer (1985) en su trabajo sobre la formacin del Estado ingls1. Estas nuevas visiones buscaban desmitificar al Estado as como las pretensiones de los intelectuales orgnicos sobre la resistencia y los proyectos alternativos2 (Sayer, 2002). Tres aspectos fueron cruciales en ese camino: pensar la formacin del Estado y lo popular como mbitos inseparables; plantear que una comunidad no slo se construye como una relacin vertical y dominante sino desde la experiencia de los dominados; y sostener que el Estado tiene una fragilidad para imponer su dominio de tal modo que vive tambin a travs de los sujetos. El Estado se forma y construye en la vida cotidiana. Este proceso, que expresa la concepcin predominante, se manifiesta de dos maneras distintas. En primer lugar, a travs de las prcticas de vivir y experimentar el Estado en actividades que se consideran mundanas como las relaciones de parentesco (Borneman, 1993), el
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cobro de impuestos, la distribucin de pasaportes, los rituales del poder (Sharma y Gupta, 20063), la obtencin de documentos de identificacin y los que facultan la accin colectiva4. En segundo lugar, la construccin cotidiana del Estado se expresa en los significados que tiene la gente, los cuales se forman a partir de la percepcin de cmo el Estado gobierna y llega a la gente, pero tambin en torno a las representaciones que el Estado difunde y se convierten en disputas culturales (Ibid.). Se trata, por tanto como sealan Sharma y Gupta (2006), de una reconceptualizacin del Estado. Ms todava. De alguna manera es un giro desde el macroanlisis al microanlisis; desde aquellas aproximaciones que, en una mirada piramidal, suponan construcciones desde arriba y desde un centro, hacia la indagacin de cmo la micropoltica, desde abajo, va construyendo las instituciones, las representaciones y el propio Estado5. En las aproximaciones existentes a nivel general y sobre Bolivia en particular se identifican analticamente cuatro niveles respecto al Estado: a) como organizacin poltica, estructura de poder y aparato institucional; b) como productor de polticas, generalmente en un mbito especfico y sectorial, transformndose, con frecuencia, en una historia y anlisis, entre otros, de la educacin, la salud, las finanzas, la economa y la deuda; c) como representante y expresin de determinados grupos y clases; y, por ltimo, d) como idea, representacin e imaginario construido y constituido. Cul es la reflexin boliviana con relacin a estos cuatro niveles de anlisis? Una primera constatacin es que existe poco conocimiento sobre el Estado en tanto insti-
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Thompson escribi acerca de una larga y particular historia de formacin de un Estado y la transformacin capitalista, desafiando a los marxistas a abandonar guiones histricos y polticos pre-fabricados. Vase Corrigan y Sayer (1985). Despus de 1989 y del colapso global del proyecto de liberacin ms ambiciosamente totalizador de este siglo (me refiero a lo que se sola denominar socialismo cientfico), las pretensiones de intelectuales orgnicos merecen ser tratadas con el saludable escepticismo que hemos tenido con el Estado (Sayer, 2002). el mecanismo de la normativa y de los funcionamientos del poder a travs de las actividades estatales aparentemente tan mundanas, como son la recoleccin de impuestos, la distribucin de comida subsidiada a los pobres, o la cuestin de los pasaportes. Seguir el curso cotidiano de estas normas, procesos, y extraccin de recursos, nos permite estudiar el manejo del poder de manera desagregada y des-enfatizar el Estado como sede fundamental del poder. Al respecto vase el Captulo 5: Sociologa del Estado, del presente Informe. Al respecto vase el Captulo 4: Etnografa del Estado, del presente Informe.
tucin. Es limitada la informacin, por ejemplo, acerca de la organizacin y cambios de los poderes Ejecutivo y Legislativo, as como respecto a la lgica que ordena el Poder Judicial en la instalacin de los juzgados. La historia de la fiscalidad estatal o de la instalacin de escuelas a travs del tiempo ha sido tambin escasamente explorada. Y conocemos poco acerca de la historia de las prefecturas, sus atribuciones, transformaciones y las causas de la disminucin de su poder. Desconocemos igualmente cmo se relacionaron esos centros del poder regional con sus provincias y con los actores en distintos espacios. Una situacin similar podra mencionarse para una multitud de temas como el crecimiento de la burocracia, el ejrcito, etc. Es difcil explicar que hasta el propio Estado carezca de esta informacin. Los trabajos respecto a polticas sectoriales o sobre mbitos especficos son ms frecuentes y existe, en algunos temas, una produccin interesante. Es el caso, por ejemplo, de las polticas sobre tierras comunarias de la segunda mitad del siglo XIX (Rivera, 1978; Rodrguez, 1982; Platt, 1982, 1990 y 1991; Langer, 1988, entre otros), la minera tanto en el siglo XIX como en el XX (Mitre, 1981; Albarracn, 1972 y 1995; Arce, 2003; Contreras, 1994 y 1999; Jordn, 1999; Pacheco, 1999; entre otros) y las polticas educativas (Choque et al, 1999; Blanco, 1999; Martnez, 2001). El eje analtico del Estado como encarnacin de una clase o grupo, a pesar del nfasis que se le ha dado en el siglo XX, no deja de ser un simple fantasma porque hacen falta estudios especficos y concretos sobre este aspecto. Es indudable que la minera y la influencia de los barones del estao en la primera mitad del siglo XX contribuyen a explicar las visiones que consideran al Estado como su instrumento poltico. Sin embargo, la situacin es mucho ms compleja. Por ltimo, el Estado como idea o, ms bien, las representaciones que ste genera parecen habernos atrapado en el deba-
te y el anlisis. Es evidente que en la mirada boliviana acerca del Estado se ha construido un conjunto de imaginarios que configuran nuestras aproximaciones. Estas representaciones se fueron desplegando y difundiendo a travs de varias generaciones a las que, a su vez, ha ido constituyendo. Las representaciones sobre el Estado en Bolivia estn ligadas a determinados autores y obras cuya difusin e influencia son fundamentales. Se trata de reconocidos intelectuales que han marcado nuestras visiones y registros acerca del Estado. Por su contribucin y su legado al pensamiento boliviano en este campo destacamos a los siguientes: Carlos Montenegro, Ren Zavaleta Mercado, Silvia Rivera y Alipio Valencia Vega. Carlos Montenegro fue uno de los intelectuales ms influyentes del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR). Ren Zavaleta Mercado, que tuvo una primera poca nacionalista, es conocido y reconocido como un lcido pensador y estudioso marxista. Silvia Rivera, sociloga, ha estado ligada a la crtica hacia el marxismo planteando una visin indianista con la que ha marcado a toda una generacin de intelectuales aymaras. Finalmente, Alipio Valencia Vega fue un intelectual ligado inicialmente al trotskismo y escribi varios libros sobre la historia poltica de Bolivia. En su trabajo sobre la primera mitad del siglo XX se inspir en el importante libro de Juan Albarracn sobre el poder minero.
Montenegro y la lucha entre nacin y antinacin

Corresponde a Carlos Montenegro la oposicin entre dos grupos antagnicos: la nacin y la antinacin, expuesta en su conocida obra Nacionalismo y coloniaje [1943]. El artificio de esta dualidad radica en que presenta con claridad un enemigo interno/externo que puede aglutinar, por oposicin y negacin, al resto de la poblacin (Barragn, 2002). 129
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Qu es la nacin? En unos casos, la energa, tido estructurante, porque se dio un moderla libertad de existencia, la conciencia; en no retorno al coloniaje, es decir, a la depenotros, la autonoma de la entidad geogrfidencia que implica la negacin de la sobeca y poltica. La nacin era el bloque domirana, el sometimiento al capitalismo exnado conformado por las clases populares. tranjero y la finalidad poltica de disgregaY expresaba tambin a grupos y culturas cin y aniquilamiento de la nacionalidad. especficas: las clases que no explotan a la La lectura de Montenegro configur de hepatria y la cultura que no es ajena. cho el diagnstico y el argumento de la lecY la antinacin? Era el bloque dominante tura histrica del MNR. Frente a su inter6 : los agentes constituido por la oligarqua pretacin del pasado y de su presente, se del dominio colonial que transfieren la riimpona la accin: destruir a la oligarqua queza a otros Estados, los modos extranje(la antinacin) construyendo la nacin. La ros de organizacin del poder poltico y la historia de Bolivia fue leda entonces en ideologa extranjerizante de desprecio a las clave de la dualidad nacin/antinacin de clases populares (Barragn, 2002). La antital manera que presidentes y polticas se nacin es claramente la oligarqua porque convierten en los ejemplos de quines fuepermiti que las riquezas se fueran, porque ron nacin unas cuantas excepciones y, tenan un espritu colonialista de desdn a sobre todo, quines fueron antinacin. El la nacin, porque la burguesa que se consmandato era claro: la nacin deba constitituy no tuvo la capacidad de tener un sentuirse, levantarse y vencer.
RECUADRO 2.1
La nueva antinacin es globalizada

El concepto de antinacin utilizado por el intelectual Carlos Montenegro en su libro Nacionalismo y coloniaje, publicado en 1943, sigue presente en los imaginarios actuales. De setenta entrevistados en distintas localidades del pas7, la mayora considera que los bolivianos tenemos enemigos poderosos decididos a acabar con nuestros recursos naturales, nuestra especificidad cultural y nuestro derecho a la dignidad y a la autodeterminacin. El concepto de los barones del estao ha cedido paso, en el imaginario colectivo, a un ncleo de otros pases orientados a ocasionar problemas a los bolivianos y a hacer desaparecer nuestra cultura. Esos otros pases (la nueva antinacin) responden al imperialismo que nos quiere empobrecer ms de lo que estamos para dominar nuestras culturas y someter nuestros pueblos. Por eso nuestros jvenes ya no quieren hablar aymara y no quieren saber nada de nuestra identidad. El grupo de estos pases est liderado por Estados Unidos, superpotencia que antes manejaba Bolivia con fuerza y que siempre nos quiso menospreciar. Todos los pases nos quieren cooperar pero Estado Unidos les ponen tranca. Los Estados Unidos quieren someternos a lo que piensan, como si nosotros nunca furamos a despertar para sacar adelante a nuestro pas. El segundo lugar de pases enemigos lo ocupa Chile que nos quit el mar hace un siglo y que desde entonces es siempre el enemigo desde todo punto de vista. Los dems pases vecinos nos han robado el charango y la diablada y tratan de quitarnos todo lo que es nuestro.
Pero el enemigo ha logrado penetrar nuestras fronteras. As, las transnacionales vienen de los pases grandes, imperialistas para entrar a nuestro pas y oprimirnos y nosotros nos tenemos que ir (de Bolivia) para que se apropien de nuestras tierras. Estas grandes empresas nos invaden porque quieren hacer desaparecer a Bolivia. Los aliados naturales de las transnacionales son los extranjeros: croatas, alemanes, judos, japoneses que han poblado el Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija y adulan a las empresas transnacionales. La antinacin tambin puede representarse con rostros bolivianos, compatriotas que se sirven del Estado y no sirven a Bolivia. Por una parte, la elite conformada por gente burguesa que siempre nos estuvo sometiendo, autoridades que nunca dejaron progresar al pas ya que desde el ao 1492 eran nuestros patrones y nosotros sus esclavos y sus vasallos. Los enemigos se ven en la Cmara de Diputados, en la Cmara de Senadores y prcticamente en toda la derecha. Nuestros enemigos son los polticos no ms. Otra categora de enemigos alude a elementos ms conceptuales: el peor enemigo es la pobreza, el sistema neoliberal, la ignorancia o la dictadura y el fascismo. Slo seis de los setenta entrevistados consideran que no tenemos enemigos. Bolivia no tiene enemigos, es un pas pequeo y hasta insignificante inclusive en el contexto sudamericano. No hay que caer en la paranoia. Dicen que Estados Unidos nos quiere eliminar, pero es la misma gente la que se inventa enemigos y nada ms.
Vctor Paz Estenssoro con la guardia minera. Para los idelogos del MNR, la Revolucin de 1952 signific el triunfo de la nacin sobre la antinacin. Fuente: La Razn.
Fuente: PNUD, Red de Corresponsales del Desarrollo Humano, 2006.
El Sper-Estado, llama la literatura revolucionaria a la oligarqua, aludiendo al predominio que ella ejerce sobre la entidad estatal. Es acaso ms propio admitir que la clase oligrquica no slo haya deprimido, sino que haya suprimido al Estado, sustituyndolo en sus funciones y tomando sus fueros al punto de ser ella el Estado mismo (Montenegro, 1984). 7 Informacin obtenida por la Red de Corresponsales en Desarrollo Humano a travs de setenta entrevistas realizadas entre los meses de febrero y mayo de 2006 en Achacachi, Caracollo, El Alto, San Ignacio de Moxos, Santa Cruz de la Sierra y Tarija.
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Zavaleta y el Estado aparente
Otra reflexin que ha tenido y tiene mucha influencia es la de Ren Zavaleta, quien caracteriz al Estado en Bolivia como un Estado aparente, esto es, aqul en el que no se ha consolidado el estado de separacin entre el Estado mismo y la sociedad civil (Zavaleta, 1990). El Estado es pues aparente en dos sentidos. Primero porque no aparece como la sociedad es realmente de tal manera que la explotacin se enmascara Rivera y el colonialismo interno como igualdad, las clases como individuos, la represin como ideologa y la plus- El concepto de colonialismo interno tan asociado a Silvia Rivera es fundamental para vala como ganancia. Aparente tambin caracterizar el tipo de relaciones estableciporque se contrapone al Estado moderno das en el marco del Estado. Para Rivera el que implica homogeneizacin a travs de colonialismo ha sido y es el modo de domiprocesos de igualacin social y de demonacin9, el cual forma parte tambin de las cratizacin social y poltica que conlleva el relaciones establecidas por el Estado. El capitalismo (Tapia, 1997). modo de dominacin colonial atravesara, La idea de un Estado aparente implica, enentonces, toda la historia de Bolivia en sus tonces, que no existe homogeneidad ni detres ciclos: el colonial, el liberal inaugurado mocratizacin, que conviven varios tipos en el siglo XIX y el populista (desde 1952). de sociedad y modos de produccin y mlEn lugar de una sucesin lineal, la autora tiples formas de diferenciacin social. Por postula que estos tres horizontes se articuello no hay posibilidad de una unidad nalan sin desaparecer completamente a lo cional. Implica, por tanto, que el Estado largo de la historia: tanto las trasformacio(incompleto) es la unidad de lo que no est nes coloniales, como las que emanaron de unificado8. En su lectura del Estado aparente, Zavaleta transcurre tres pasos: a) vilas reformas liberales y populistas, signifisualizacin de una sociedad abigarrada, caron sucesivas invasiones y agresiones b) separacin Estado/sociedad civil en la contra las formas de organizacin social, sociedad abigarrada (mediacin va repreterritorial, econmica y cultural de los aysentacin) y c) construccin capitalista de llus y los pueblos de las llanuras orientales la sociedad civil (Gray Molina, 2006). (Rivera, 1993). Ms todava. Esta nocin zavaletiana de Esta- Qu implica enfatizar la nocin de coloniado aparente expone los lmites del Estado lismo interno? A partir del perodo repuboliviano ante lo que ha sido y es el Estado blicano, Rivera seala un tipo de dominaen las formaciones europeas. En palabras cin de un pueblo sobre otro o de una culde Tapia (1997): un poder poltico que tura sobre otra10. De ah que, retomando a Zavaleta y el trmino de casta seorial, pretende tener validez en todo el territorio plantee que una casta seorial hereditade un pas en el que, sin embargo, existen ria, portadora de una misin civilizadovarias formas de sociedad, es decir varias ra, ha logrado reconstruirse a lo largo de formas de relaciones productivas y diversucesivas fases estatales para continuar sas formas de vida poltica local que tienen
8 Un Estado aparente es, entonces, un Estado incompleto o un Estado parcial. Est quebrado de varios modos, en varios tiempos y localidades. No puede construir un ptimo de correspondencia con su sociedad civil (Tapia, 1997). 9 Si la dominacin es una relacin social y poltica, la explotacin es un fenmeno econmico (Cf. Boudon y Bourricaud, 1982). 10 En ese sentido, Gonzles Casanova (1978) defini al colonialismo interno como las relaciones de dominio y explotacin entre grupos culturalmente distintos.
mayor validez que el supuesto Estado nacional. Un Estado aparente sera por ello un indicio de falta de nacionalizacin, de pertenencia a un Estado-nacin, un Estado al que gran parte de la sociedad no siente pertenecer a no ser por la fuerza de las circunstancias, pero no como la forma de comunidad poltica en la que comparten la concepcin del mundo y la direccin de su historia (Tapia, 1997).
sentado sobre un cofre de oro, un mendigo monopolizando el poder ideolgico y polque no utiliza sus riquezas porque carece tico de la sociedad (1990). de llaves, es decir, de capital (Ibid.)12. El colonialismo interno, pues, como expresin de contradicciones de diversa pro- Esta dependencia de la minera estara exfundidad que permanecen en los tres cipresada adems en el establecimiento de clos histricos, supone en cada uno de precios de acuerdo a las conveniencias de ellos una polarizacin jerrquica y oposilos pases industriales, regulando la decin dual. Detrs de esta estructura se enmanda como habra sucedi con el Pool cuentra la negacin de la humanidad de del Estao organizado en 1930. La fijacin los indios, las sucesivas invasiones y de precios deprimira por tanto a los pueagresiones contra las formas de organizablos, lo que en conjuncin con salarios cin social, territorial, econmica y cultumagros que tambin salan al exterior ral de los ayllus y pueblos andinos, el reporque se gastaban en bienes de consuciclaje de las estructuras coloniales y remo explicara la imposibilidad del pas novados esfuerzos de exclusin. de crear y acumular riqueza (Ibid.). De ah que el nico poder dominante habra siValencia Vega y el poder del metal do la gran minera que tena al Estado bajo su sujecin por su dominio financiero. Corresponde a Alipio Valencia Vega, influido Se trataba del poder minero (Albarracn, por la obra de Juan Albarracn11, el nfasis 1995). puesto en la dependencia econmica del Estamos ante miradas e interpretaciones pas y, en especial, la idea del poder detrs crticas y descarnadas que expresan la del Estado. Estos pensadores remarcaron angustia que emerge del hasto de la que los potentados y magnates estafepermanencia y la no transformacin de ros no tomaron en mano propia el poder una sociedad profundamente desigual. poltico pero pusieron a su servicio a los La lectura de los autores mencionados polticos como sus testaferros. En la acnos plantea un horizonte colectivo. Se tratuacin gobernante del liberalismo, quieta de reflexiones que tuvieron el enorme nes cobraron preponderancia en el gomrito de introducir, en el contexto en que se realizaron, una inflexin, una mabierno fueron los potentados mineros, que aprendieron a actuar como poder tras nera desafiante de cuestionar las visiones existentes hasta entonces. del trono, poniendo precisamente a su servicio a lo ms valioso de las clases me- Qu caractersticas comunes podemos establecer, ms all de sus diferencias y espedias: los gamonales (Valencia Vega, 1991 cificidades, en las lecturas de Montenegro, [1953]). Zavaleta, Rivera, Valencia Vega y AlbarraPara Valencia Vega, en razn a la ley natural cn Milln? Es indudable que en sus aporinexorable del desarrollo desigual, la divites analticos acerca de la estatalidad en sin entre pases altamente industrializaBolivia se han enfatizado determinados asdos y pases atrasados implica, para stos, pectos que es importante explicitar para el rol de proveedores de materias primas mostrarlos en toda su complejidad. Nos reconsumiendo, a cambio, los productos de ferimos fundamentalmente a la dualidad las grandes potencias (Ibid.). En su criterio, en la que el proceso histrico parece atrala teora desarrollista planteaba un espepado, el carcter parcial e incompleto de la jismo econmico, esto es, la idea de que la estructural estatal y la dependencia econventa de materias primas permitira conmica paralela a la imposibilidad de una invertir las economas atrasadas en desarrodependencia poltica. lladas a travs de la fbula del mendigo
11 Se trata del libro de Juan Albarracn El poder minero publicado en 1972. 12 Al respecto, Albarracn Milln (1972) seal que entre la prosperidad de la minera fornea y la pobreza de Bolivia existe una relacin inversamente proporcional que explica el inmenso crecimiento del patiismo y la agona del Estado boliviano (en Valencia Vega, 1991).
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Las dualidades, adems de establecer categoras puras y consagradas, rememoran antiguas oposiciones profundamente cuestionadas como la dupla modernidad/tradicin o cultura dominante/cultura popular. Sobre estas oposiciones se erigen tipos ideales que enfatizan la verticalidad y la dominacin absolutas. Ello implica minimizar las capacidades de los sujetos subalternos, pero tambin la construccin de hegemonas incluso si las definimos no en clave de construccin de horizontes colectivos sino como escenarios de disputa (Sayer, 2002). En otras palabras: la lgica de la dualidad supone olvidar la existencia de complejas relaciones en campos de poder y entramados que nos configuran como Estado y como sociedad. Y es que si bien la dualidad tiene el mrito de resaltar las contradicciones, impide analizar las intersecciones y las influencias mutuas en relaciones desiguales y asimtricas. Oscurece tambin las intermediaciones y los encadenamientos que caracterizan estas sociedades y explican su existencia y perdurabilidad. En la historia del pas, la oposicin entre dos grupos llmese nacin/antinacin o burguesa/proletariado reaparece de alguna manera en la oposicin indios/conquistadores-criollos-qaras desde una mirada que capta contradicciones clave de la historia y la sociedad bolivianas. El abigarramiento de Zavaleta, en tanto sociedad no vinculada orgnicamente, como coexistencia de diversas temporalidades o tiempos histricos, de varias relaciones sociales y jurdicas de produccin, de diversidad de formas polticas y de historias en un mismo territorio en el que un Estado pretende ser la unidad y el gobierno poltico (Tapia, 1997), capta la complejidad de la formacin boliviana. A este abigarramiento le corresponde un Estado aparente por la inexistencia de una unidad en un contexto en que la construccin de la pareja Estado-nacin homognea se pensaba como premisa indispensable. En este marco, los procesos de homogeneidad implican por lo general cursos econmicos capitalistas asociados a la desapari134
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cin de formas de organizacin previas como las comunarias. Suponen tambin largos recorridos de construccin de historias y conocimientos subyugados as como subordinacin de lenguas y sociedades. Pero hay otro ingrediente fundamental: cuando se seala la inexistencia de una sociedad articulada, de un Estado nacional o de una nacin acabada e independiente se lo hace imputando a las elites su ineficacia y su incapacidad como clase dirigente y no slo dominante. Ello significa tambin, de alguna manera, que se extraa la existencia de una clase o un grupo suficientemente dominante como para poder imponerse. La indagacin histrica que aqu planteamos se ocupa de la construccin estatal que, a pesar de su importancia como constituyente social, ha estado relativamente ausente en el anlisis (Barragn, 2002). Nuestro objetivo es despaisajizar el Estado y dejar de asumirlo como algo dado a fin de reconstruirlo, ms bien, en lo que llamaramos el proceso de su paulatina instalacin en tanto organizacin burocrtica representativa de los poderes republicanos. Una construccin que hered tambin antiguas conformaciones espaciales de la estructura colonial. La construccin estatal fue un proceso que supuso una lenta afirmacin sobre un territorio en una especie de conquista progresiva. En ese marco, para comprender el Estado en tanto relaciones y construcciones a travs del tiempo, es necesaria una aproximacin que privilegie las experiencias y las prcticas (Das y Poole, 2004). Ello requiere concentrarse en la materialidad del Estado como espacio de poder. Considerar que el Estado tuvo que ir conquistando su propio espacio no debe hacernos perder de vista que lo hizo en relacin estrecha con las caractersticas de las sociedades y los poderes locales. Nuestra manera de concebir al Estado es, por tanto, no como una institucin u organizacin burocrtica que se instal en un momento preciso, sino ms bien como construcciones y oleadas paulatinas en un constante devenir, en un proceso que fue tomando su
agentes se enfrentan. De esa manera, las fisonoma en el siglo XIX y a lo largo de la caractersticas que toma el Estado estn primera mitad del siglo XX. moldeadas por las luchas y las negociacioEn esa dinmica, actores y organizaciones nes. La construccin estatal en su complepolticas disputaron espacios de presencia jo entramado es posible, a su vez, si se tieestatal en los que el control de recursos, la ne la potestad, fuerza y legitimidad de imlibertad de accin y la disputa de poder for13 poner tributos sobre productos, sectores man parte del juego poltico . El propio ineconmicos, actores y regiones. ters estatal en su expansin puede ser muy variable dependiendo de los benefi- Por otro lado, el destino de los recursos recaudados es indudablemente otra arena cios que implica imponer control. Por ello nada neutra porque implica su distribuintegrar un territorio en aquellas regiones cin y, por tanto, conlleva intereses y lucon riquezas y recursos, lo que supone chas. La construccin de escuelas o el estaconstruir, a su vez, redes de representanblecimiento de correos, por ejemplo, supotes, de decisiones y de comunicaciones nen una institucionalidad que no slo se (Rao y Suppehellen, 1996). En otros casos, expresa en infraestructura sino tambin en cambio, el Estado apenas s estar inteen funcionarios. De ah que su instalacin resado en su presencia, que adems puede y difusin en un espacio y territorio dados ser muy costosa. Finalmente se enfrentar implican muchas veces largos aos de nea casos en los que representantes de terrigociaciones y disputas. Dnde llega esa torios y grupos sociales buscan mantener institucionalidad, cmo y en qu ritmo, la mayor autonoma posible. El Estado es la expresin de un entramado son parte de toda construccin estatal. y pugna de poderes entre elites, regio- En otras palabras, el Estado como instituciones y sectores. Analizamos presupuesnalidad y en tanto generador de polticas tos porque condensan y plasman estas lleva la impronta de las relaciones Estadoconfiguraciones y disputas en el largo sociedad y es concrecin de interacciones plazo, pero tambin en la coyuntura. La con distintos grupos y regiones. En esa meconstatacin histrica es que la posibilidida nos alejamos del imaginario segn el cual hay un centro y una periferia ya defidad y la imposibilidad del Estado, pero sonidos cuando en realidad, ms bien, ambre todo cmo se fue conformando y esbos estn en permanente construccin, retructurando, est en estrecha relacin con lacin e interrelacin15. la estructura de organizacin, caractersticas y formas que tienen las sociedades lo- Es, por tanto, en las relaciones en torno a la generacin de recursos, por un lado, y su cales (Migdal, 1998)14 y las relaciones e interrelaciones que establecen con el Estadistribucin, por otro, donde se han ido do. Por ello, plantear al Estado como una gestando y desarrollando conflictos y pugconquista paulatina y como un devenir nas en diferentes niveles y capas, sectores implica que no lo consideramos como y regiones. En tal sentido, a partir del anlisis de los presupuestos se modifica sustansimple imposicin. cialmente la concepcin del Estado como Concebimos entonces la construccin estaun ente fijo, estable o como una imposicin tal a la manera en que Bourdieu (1995) vertical que ignora las dinmicas de poder considera el espacio: como un campo de que se despliegan continuamente como relaciones de fuerzas, un lugar y arena de parte de la estructuracin social y estatal. conflictos y disputas dentro del cual los
13 Algunos autores sealan incluso que entidades polticas pre-existentes continuaron gozando de sus propias leyes e instituciones durante mucho tiempo (Rao y Suppehellen, 1996). 14 Muchos pases del Tercer Mundo se han diferenciado de los de el Oeste no tanto por la cantidad de control social en la sociedad sino ms bien por su distribucin y su centralizacin estos tipos de sociedades, aquellas altamente centralizadas y las ms difusas, pueden ser considerados como fuertes porque el nivel global de control social es elevado. Son diferentes porque en una, la estructura piramidal de la sociedad concentra el control social en la cima de la pirmide, el Estado, mientras que en el otro, el control social se extiende en varias organizaciones sociales bastante autnomas (Migdal, 1998). 15 Migdal (1998) recuerda que en el anlisis del centro/periferia frecuentemente se olvida el impacto de la periferia en el centro, concentrndose ms bien en el impacto del centro en la periferia.
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RECUADRO 2.2 Algunos hitos histricos

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Melgarejo con los emprstitos a cuestas. Fuente: Archivo de La Paz.
136 SIGLO XIX

La primera contratacin de un emprstito de 1.000.000 de pesos se dio durante la presidencia de Melgarejo en 1866. En 1877, la deuda externa ascenda a 15 millones de bolivianos. Los gastos del Estado entre 1826-1833 alcanzaron a casi 2.400.000. 56% de este monto estuvo destinado a gasto militar; 23% a la administracin pblica. En 1872 se logra un emprstito de importantes proporciones: 1.700.000 para la construccin del ferrocarril. Los gastos del Estado alcanzaron 2. 247.673. El 39% estuvo destinado a gasto militar y 34% a administracin pblica. Se aprob un nuevo impuesto a la chicha y aguardiente. El impuesto era de 2 reales semana a cada fbrica. 1872, la minera comenz a cobrar mayor peso en la economa general. 1871/1872 El nuevo rgimen financiero dividi los recursos en nacionales, departamentales y municipales. El tributo indigenal pas a ingresos departamentales. A pesar del incremento en los ingresos el Estado no pudo deshacerse del dficit crnico originado en el preponderante gasto militar producto de las guerras. 1825 Independencia de Bolivia sobre un territorio de 2.343.769 km2. Se cre el departamento de Tarija que haba decidido voluntariamente integrarse a Bolivia rechazando la opcin de formar parte de la Argentina. El Marsical Santa Cruz organiza la Confederacin Peru-Boliviana. Belzu marc un giro en el relacionamiento del gobernante con la sociedad, especialmente de los artesanos, llevando adelante una poltica proteccionista. Se descubren depsitos de nitrato en Mejillones. Rpido crecimiento del puerto de Antofagasta bajo capital britnico y chileno. 1831 1836 1848 - 1855 1857 1866 El Estado decreta venta de tierras de comunidad. Los indgenas podran acceder a stas individualmente mediante un pago de entre 25 y 100 pesos en un plazo de sesenta das. 1879 Guerra del Pacfico. Chile ocupa Antofagasta, Mejillones y Caracoles y derrota a las tropas bolivianas en Calama. Bolivia pierde sus tierras en la costa. 1880 Se forma el Partido Conservador que va a dominar en la poltica boliviana hasta 1899. Se inicia la construccin del ferrocarril en el altiplano conectando Uyuni con Antofagasta (1889). 1884 Gregorio Pacheco, patriarca de la plata, gana la eleccin contra Aniceto Arce, otro potentado de esta economa de extraccin. 1899 Guerra Federal (18981899). Federales liderados por Pando se enfrentaron al gobierno de Severo Alonso. Ganan la guerra con el apoyo decisivo de las tropas indgenas del Wilka, Pablo Zrate. La sede de gobierno fue trasladada a La Paz. El impuesto a la harina, que ascenda hasta 30.000 pesos, financiaba la enseanza pblica (11.000 pesos), la construccin de la Catedral (12.000) y la Polica (6.000). El tributo indgena fue el sustento estatal durante el siglo XIX. Belzu impuso aranceles sobre la manufactura de importacin, y creacin de monopolios de produccin estatal. Las dos terceras partes del impuesto a la harina no llegaban al Estado sino a aquellos que hacan la recaudacin de impuestos. En la poca la contratacin de emprstitos se consideraba una empresa muy arriesgada: "nuestro timbre es no deber nada al extranjerouna deuda pblica es una cadena que se arrastra y arra stra para siempre" Ministro de Hacienda Rafel Bustillo, 1850. Los principales ingresos del Estado durante las dcadas de 1850 y 1860 fueron contribucin indigenal, derechos sobre cascarilla, pastas en plata y barras, extraccin de moneda acuada, amonedacin y aduana por artculos de importacin. Los ingresos efectivos del Estado del gobierno central se triplicaron entre 1892 y 1900 (de 2 a 6,5 millones). El crdito externo habra sido utilizado en la construccin de ferrocarriles y otro 30% en reembolsdo de dueda interna.
Fuente: Huber Abendroth et al. (2001), Barragn (2001), Mesa Gisbert (2004).
SIGLO XX
Entre 1903 y 1930 las diversas imposiciones fiscales sobre la industria no sobrepasaban el 2%.
El principal producto exportador era el estao que entre 1900 y 1930 signific el 65% .
En 1942, la minera constitua el 57% del total de los ingresos nacionales.
Nuevo incumplimeinto de pago de la deuda a pesar de los compromisos prelimnares de 1948.
1986: Un acuerdo stand by y luego uno de ajuste estructural SAF con el FMI. Se capt recursos para apoyar a la balanza de pagos. Se financi la inversin pblica y de asistencia alimentaria en el Grupo Consultivo del Banco Mundial. La primera reprogramacin de deuda bilateral oficial en el Club de Pars.
En 1900 los ingresos aumentan a 13,2 millones. Plata y goma se constituyen en los recursos que aportan ms.
Entre 1913 y 1920 la deuda increment en cuatro veces de casi 50 a 193 millones.
Despus de 1908: Los emprstitos eran la principal forma de conseguir crditos. El Estado garantiz emprstitos a entidades privadas que se convirtieron en obligaciones del Estado como el Contrato Speyer, los bonos Erlanger.
Enero de 1931, Bolivia suspende el pago de la deuda. La disminucin en el precio del estao y la reduccin de los ingresos efectivos del gobierno imposibilitaron el pago de la deuda.
1948 la deuda ascenda a 135.422.000; 59 millones por concepto de capital y 76 millones por intereses.
Los ingresos del Estado en 1954 se componan de 506 cuentas.
1970, el Estado se compromete a indemnizar a la GULF con 78, 62 millones.
Los sectores que captaron ms recursos provenientes de los crditos fueron la agricultura y agroindustria principalmente en Santa Cruz.
La inflacin pas de 123 % en 1982 a 8.767 % en 1985.
Negociar programas de reprogramacin y condonacin de deuda externa, con la banca privada internacional, los organismos bilaterales de crdito y multilaterales.
1903 Guerra del Acre (1902-1903). Goma se convierte en importante producto de exportacin: fines XIX y dos primeras dcadas de 1920.
1904 Firma del tratado de paz con Chile, mediante el cual se reconoce la prdida del Litoral.
1928 Disputas fronterizas con Paraguay en el Chaco .
1932 - 1935 Guerra del Chaco entre Paraguay y Bolivia.
1936 Incautacin de las propiedades de la Standard Oil Co., sin compensacin, crea la compaa estatal de Yacimientos Petrolferos Fiscales de Bolivia.
1945 Primer congreso indigenista impulsado por Villarroel, en el que se aboli el pongueaje.
1946 Linchamiento de Villarroel en una revuelta.
1952 Revolucin 1952. Nacionalizan las minas de estao con lo que el 80 % de los ingresos de las exportaciones y los recursos del subsuelo pasaron a poder del Estado. Sufragio universal.
1953 Decreto de Reforma Agraria proclama devolver la tierra a los campesinos.
1967 Captura y muerte Ernesto "Che" Guevara en Vallegrande
1969 Asume el poder el general Ovando. Nacionalizacin de la Gulf Oil Company.
1971 Asamblea Popular con la participacin de min eros, fabriles, cam pesinos, intelectuales y universitarios. Golpe de estado de Bnzer Surez (1971-1978).
1978 Dimisin de Bnzer, despus de siete aos de dictadua.
1978 1982 Periodo de gran inestabilidad; nueve presidentes en cuatro aos y medio.
1982 Retorno a la democracia con el presidente Hernn Siles Suazo.
1985 Paz Estenssoro dict el Decreto 21060 que condujo a la relocalizacin de 25.000 trabajadores mineros. Un nuevo modelo econmico.
1985 - 2000 Polticas pblicas en el marco del Consenso de Washington. Estabilidad Poltica va pactos multipartidistas.
En las dos primeras dcadas del siglo XX, las aduanas constituan la principal fuente de ingresos nacionales.
Los ingresos del Estado en 1923 ascendan a 110 cuentas, la mayor parte de ellas no superaban el 2%.
Entre 1909 y 1930, Bolivia se endeud por un valor de 80% millones. El 80% de estos recursos fue destinado a la construccin de ferrocarriles.
Entre 1957 y 1970 la deuda externa se increment en 372, 82 millones.
La institucin que capt el 53% del crdito fue la Corporacin Boliviana de Fomento.
Elevacion de precios de las materias primas, afluencia de capital privado proveniente de la banca internacional.
En la dcada de 1920 la minera aportaba alrededor de 22% de los ingresos al Estado.
1920: Cae el valor de las exportaciones de estao de 156 millones en 1920 a 67 millones en 1921.
Desde 1930 se realizaron numerosos pero infructuosos intentos de refinanciar la deuda. Bajo el gobierno de Hertzog en 1948 se logr un acuerdo.
Enrte 1952 y 1957 depresin y alta inflacin. La oferta monetaria creci de 19,2 millones en 1952 a 193 millones en 1956.
1986 -1997: se redujo la deuda externa pblica en 1900 millones de dolares. En 1997 Bolivia consigui el alivio de la deuda dentro de la iniciativa HIPIC.
137
1986 -1999: En el Grupo Consultivo se comprometi a pagar 470 millones de dlares el primer ao hasta 980 millones en 1999.
Fuente: Huber Abendroth et al. (2001), Barragn (2001), Mesa Gisbert (2004).
Los presupuestos no slo son nmeros o geogrfico de las estructuras estatales, peproyectos no cumplidos: son expresin ro tambin la sntesis de las relaciones que de imposiciones, disputas, relaciones y el Estado ha establecido a travs del tiempactos de corto, mediano y largo plazo. po con sectores econmicos productivos, Nuestra premisa es que los presupuestos con diferentes grupos sociales e incluso posibilitan un anlisis incomparablemente con individuos. En esta medida, la estrucdenso y multifactico pues condensan tura de ingresos y de gastos de un presutiempos histricos, acuerdos pasados, copuesto no puede ser de ninguna manera rrelaciones de fuerzas, alianzas y nuevos una total innovacin por ms fuerza, coacpactos sociales. Los presupuestos son, por cin y legitimidad que tengan los gobertanto, mucho ms que slo cifras: constitunantes. Los cambios que se introducen exyen la concrecin de visiones de diferente presan decisiones que implica privilegiar alcance temporal, son expresin de una ary/o afectar a determinados grupos. Los inticulacin entre lo deseable y lo posible y gresos y gastos de un Estado, por ello, perexpresan decisiones polticas y polticas miten observar antiguas contribuciones, pblicas. acuerdos, poderes y resistencias, asignaPero los presupuestos son tambin instruciones y reasignaciones en nuevos contexmentos de gobierno que implican refletos y definiciones polticas. xin y anlisis sobre los ingresos, su posi- Los presupuestos constituyen tambin espacios de disputa dentro del Estado. Hay ble incremento y su mejor y racional uso. una dinmica de negociacin y conflicto Para investigadores como Carmagnani en torno a los presupuestos que se produce (1994), por ejemplo, el presupuesto fue generalmente en el proceso de su aprobaconsiderado un instrumento de programacin en el Congreso Nacional. Diversos cin econmica y de reorganizacin de la episodios de nuestra historia muestran vida econmica. Pero el peso que puede teque la cuestin del presupuesto dio lugar a ner uno y otro factor en un presupuesto es, intensos debates en los que los diputados al mismo tiempo, expresin de la correlade distintos departamentos, que represencin de fuerzas, de la cohesin de los grutaban a su vez a provincias especficas, pos dirigentes y de gobierno, de fortalezas planteaban y defendan proyectos locales y fragilidades sociales y estatales. y regionales. La adopcin y votacin de un En el caso de Bolivia, los presupuestos estupresupuesto supona tambin contar con vieron lejos de ser slo instrumentos de los antecedentes para demandar y exigir al gobierno a ser utilizados por parte del EstaPoder Ejecutivo el cumplimiento de un do. Constituyen, ms bien, la mayor exproyecto aunque no existiesen los ingresos presin de la concrecin y condensacin para ello. de las relaciones geogrficas y sociales. Relaciones que, al mismo tiempo, fueron A partir de los presupuestos votados se generaba tambin una dinmica de relacin enconstruyendo el Estado. En otras palabras: tre los congresistas o entre el Legislativo en los presupuestos son los libros de las impogeneral con ciudadanos y grupos sociales siciones, los acuerdos y pactos de corto, especficos, pero tambin tensiones entre mediano y largo plazo. A travs de ellos se el Ejecutivo y el Legislativo en cuanto al coleen, por tanto, las relaciones del Estado bro de impuestos. Y es evidente que los gocon los diferentes actores en la medida en biernos no podan alejarse totalmente de que sintetizan la capacidad estatal para imsu planificacin, por lo que hacan todo lo poner impuestos y distribuir los gastos, as posible a fin de tener los ingresos previstos como para cumplir una serie de tareas, lo dado que un presupuesto votado en el Parque supone la existencia de una geografa lamento proporcionaba mayor legitimidad poltica y social. al expresar los acuerdos y pactos polticos Por consiguiente, los presupuestos establedel momento. Por ello, incrementarlos de cen, en primer lugar, la presencia y alcance 138
INFORME
pasado fueron de una importante estabilimanera arbitraria poda poner en peligro dad poltica y la economa del estao se la propia existencia y continuidad guberconsolid en la zona del nor-occidental conamental. A nivel de los egresos, la libre mo la principal generadora de recursos disponibilidad o el libre arbitrio estaban lieconmicos, una vez que la goma empez mitados, por ejemplo, por el hecho de que a declinar en importancia17. entre el ochenta y noventa por ciento del presupuesto durante el siglo XIX se desti- En la dcada de 1920 la estabilidad se vio innaba a salarios o porque los grupos sociaterrumpida con la llegada de Bautista Saales y regionales luchaban por recibir lo que vedra al poder y el Partido Liberal dej de se les haba asignado. comandar los destinos del pas siendo reemplazado por el Partido Republicano. La La eleccin de los presupuestos situacin econmica del pas tuvo momentos contradictorios: el endeudamiento Para la investigacin realizada en el presente externo se increment pero su sostenibiliCaptulo se eligi un determinado nmero dad se vio restringida al logro de acuerdos de presupuestos que ilustran la dinmica con los acreedores, no obstante que la ecodel Estado en la primera mitad del siglo noma minera presenciaba una de las poXX, incluyendo al temprano Estado de la cas de mayor apogeo del siglo XX18. Revolucin de 1952. Si bien la eleccin de Los primeros aos de la dcada de 1930 son un punto de inflexin en la vida econmiun ao determinado es arbitraria, se intenca y poltica del pas. La anterior contradict escoger aos representativos de pocin econmica alcanz su mxima exprecas polticas y econmicas concretas, consin cuando el rcord en exportaciones de siderando, entre presupuesto y presupuesestao de 1929 se vio opacado por el crash to, un lapso de tiempo de alrededor de diez econmico y la imposibilidad del pas de aos en el perodo que va de 1903 a 1954. honrar su deuda externa. Se vivan adeLa constatacin es que los presupuestos ms los ltimos aos del dominio de una analizados, a pesar de no corresponder clase gobernante asentada desde 1880. Y con los presupuestos ejecutados16, constituyen una expresin de las relaciones enel conflicto blico con el Paraguay (1932tre el Estado y la sociedad, as como de los 1935) es un quiebre irremediable en la viacuerdos entre sus partes. da del pas. Cuntos y cules presupuestos han sido La derrota en la Guerra del Chaco constituye aqu estudiados? El primer presupuesto essin lugar a dudas uno de los elementos tudiado es el de 1903, que marca la entrams importantes para entender la evoluda a un nuevo siglo pero tambin el inicio cin del Estado en Bolivia a lo largo del side los gobiernos liberales que instauraron glo XX. A partir de entonces diferentes acla capital poltica de facto en la ciudad de tores polticos van planteando nuevas dePaz despus de la Guerra Federal de La mandas que cambiarn la situacin polti1899. ca. En ese sentido, con el Presupuesto GeDiez aos despus, en 1913, las particularineral de 1938 se analizan estas nuevas indades polticas y econmicas con las que quietudes polticas y la manera en que se Bolivia entraba al siglo XX lograron asenexpres o no en la estructura impositiva de tarse. Los primeros veinte aos del siglo ingresos y gastos del Estado.
16 Los presupuestos ejecutados se encuentran frecuentemente en las Memorias del Ministerio de Hacienda y la ejecucin de los recursos restringe el anlisis a los niveles ms generales, perdindose as gran parte de las posibilidades de estudio que se detallarn. Entre 1907 y 1912, en respuesta a la Ley Orgnica del Presupuesto del 9 de septiembre de 1907, se presentaron presupuestos en los que se especific tanto la planificacin como la respectiva ejecucin de los gastos. Sin embargo, con la Ley Orgnica del Presupuesto de 1913 esta forma de presentacin qued trunca y hasta la dcada del 1950 la presentacin del Presupuesto General fue el proyecto aprobado por el Congreso o por el Presidente. 17 Para una mirada general y concreta de la evolucin de la economa boliviana durante los primeros treinta aos del siglo XX, ver Pacheco (2002). 18 Para el estudio de la deuda del pas consultar Huber Abendroth et al, 2001. En lo referente a la minera boliviana en el siglo XX la obra de Jordn (1999) constituye una excelente sntesis.
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propios recursos y las limitaciones del EsUna dcada despus, en 1949, se presenciatado para responder a las demandas de diba uno de los ltimos momentos de un Esversas regiones. El imaginario confrontado tado que vera la remocin de buena parte es el del Estado instrumento. de sus estructuras. El anlisis del presupuesto de este ao permitir entender de En la tercera parte del Captulo se abordan los esfuerzos de centralizacin por parte manera ms clara cules fueron las novedel Estado de sus principales responsabilidades introducidas por la Revolucin de dades como, por ejemplo, la definicin de 1952, las cuales se expresan en el presusu presupuesto. En lugar de un Estado cenpuesto de 1954. tralizado, coherente, homogneo y sosteEn estos siete presupuestos se analizan los nible, encontramos un Estado conformado ingresos que permiten determinar qu por disputas entre el Poder Legislativo y el sectores, quines y dnde se generaron Poder Ejecutivo, entre los diferentes minislos recursos para el Estado. A su vez, se exterios y entre regiones y actores sociales. ploran los gastos del Estado que implican La formacin de sistemas tributarios heteuna distribucin que da cuenta de la prerogneos y cambiantes a lo largo del tiemsencia estatal en el territorio como aparapo es el resultado de la necesidad constanto estatal burocrtico y en tanto generador te del Estado de responder a las demandas de polticas. de los diversos actores sociales. En esta Organizacin del Captulo parte se discute el imaginario del Estado monoltico. Sobre la base de las consideraciones tanto te- La cuarta parte, por ltimo, indaga la conricas como metodolgicas planteadas en esquista estatal del territorio, proceso que ta Introduccin, en el presente Captulo del implica la distribucin de los recursos para Informe analizaremos el Estado a partir de la su instalacin en el espacio nacional. Esta fiscalidad estatal disputada durante la pripreocupacin condujo al anlisis de la dismera mitad del siglo XX. tribucin de los recursos tanto en trminos En la primera parte se explora el difcil procede actividades o rubros como en trminos geogrficos y espaciales. Se lo hizo distinso de construccin de la base impositiva guiendo los gastos entre el Estado cendel Estado de tal manera que, a travs del tral y el no central para, luego, enfatizar tiempo y de distintas administraciones gubernamentales, emergen las enormes difiel destino de los gastos estatales en los decultades para imponerse sobre actividapartamentos. Cerramos con un intento de des, grupos y sectores con gran capacidad mapear la presencia estatal y algunas de resistencia y negociacin. Se analizan modalidades en las que el Estado se persode manera particular la relacin del Estado nific. Aqu se interpela el imaginario del con la minera y los barones del estao, as Estado constituido. como con el naciente sector industrial. Vayamos, pues, en los siguientes apartados de este Captulo, al desarrollo de estas Aqu se pone en cuestin el imaginario del cuestiones con el declarado propsito de Estado fuerte. tratar de imaginarnos el Estado de otra La segunda parte ampla el anlisis de la relamanera. cin del Estado con las diferentes elites regionales y grupos sociales. En lugar de un Estado identificado con un grupo social o 2.1. Ms impuestos? una clase, surge un Estado jaloneado por La dbil capacidad del Estado diversos actores, sectores e intereses. Un Estado constituido en centro de disputa Las posibilidades que tiene el Estado de imponer tributos y recaudar ingresos por la disponibilidad y asignacin de los reson el resultado de historias de relaciocursos. Se abordan tambin las posibilidanes y de campos de poder. La construcdes de los departamentos de generar sus 140
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cin de la estatalidad boliviana es una historia de continuas fricciones entre las administraciones gubernamentales y los distintos sujetos imponibles distribuidos en el territorio. Son dinmicas de tensin y disputa alrededor de las imposiciones fiscales. Es una historia de negociaciones, de luchas y de resistencias. Esta mirada nos aleja de la visin del Estado como simple instrumento de determinados grupos sociales, pero en especial del imaginario de un Estado fuerte en tanto poder que se impone sobre la sociedad. Todo Estado requiere contar con recursos para su funcionamiento. Pero estos recursos no estn dados. Son consecuencia de su legitimacin, esto es, de la fuerza con la que puede sentar hegemona o de su capacidad negociadora con las diversas actividades econmicas y con los sujetos que componen el pas. A lo largo del tiempo el Estado boliviano busc expandir las contribuciones, construyendo as un sistema de ingresos que, empero, no constituy un todo coherente y estable. La evidencia muestra una capacidad estatal tmida: fue generando un amplio radio de expansin con dbil capacidad de tributacin en lugar de asegurarse ingresos significativos y universales. A fin de mostrar la fragilidad del Estado en la construccin de su base impositiva, as como los paulatinos avances en materia de recaudacin, en este acpite analizamos las caractersticas del Tesoro Nacional definido como un sistema boscoso. Debido a la persistente dependencia del Estado de los recursos generados por las exportaciones y, en especial, del estao en la primera mitad del siglo XX, indagamos las relaciones entre los empresarios mineros y la estructura estatal. Reconstruimos tambin los esfuerzos del Estado por aumentar la recaudacin impositiva del principal sector econmico de la poca y la capacidad de resistencia y negociacin de ste. Por ltimo, tomando nota del desarrollo de la industria a partir de los aos treinta, exploramos el modo en que el Es-
tado busc incrementar la contribucin de este sector.
a) El Tesoro, ese bosque

El anlisis de los ingresos del Estado a partir de la reconstruccin de los presupuestos entre 1900 y 1954 muestra tres datos importantes y sorpresivos: i) existan innumerables rubros de ingresos, ii) estos rubros no siempre se mantuvieron en el tiempo (hay incluso diferencias ao tras ao) y iii) los ingresos eran muy pequeos (muchos no pasaban del 1% respecto al total). Estas caractersticas permiten definir el sistema impositivo nacional como un sistema boscoso. Con este trmino aludimos a la infinidad de pequeos impuestos que el Estado fue imponiendo con mucha dificultad a lo largo del tiempo tratando de incrementar sus ingresos fiscales y extendiendo sus capacidades impositivas (Cuadro 2.1).
Muchas fuentes, pocos ingresos

La boscosidad del sistema tributario nacional debe situarse y entenderse como expresin de una poltica fiscal de ampliacin extensiva y no as intensiva. Esta caracterstica expresa las dificultades e incluso la incapacidad que tuvo el centro estatal para imponerse de manera firme y permanente sobre sujetos, actividades, productos y regiones.
GRFICO 2.1 Evolucin de los ingresos nacionales
presupuestados (1903-1930)
50 45 40
Millones de bolivianos
50%
35 Ingresos minera 30 25 20 15 47% 10 5 0 41% 50% 9% 1903 17% 1913 24% 21% 1923 1930 28% 36% Ingresos aduanas 55% 22% Otros ingresos
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los presupuestos generales.
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CUADRO 2.1 Multiplicidad y discontinuidad de los ingresos del Tesoro Nacional
RUBROS 1903 ADUANAS Aduanas Agencia Aduanera en Antofagasta Agencia Aduanera en Arica Aduana de La Paz Aduana de Oruro Otros Recargo del 15% sobre liquidaciones de plizas de mercaderas gravadas Recargo aduanero de importacin Recargo arancel de exportacin Derechos arancelarios de importacin Impuesto adicional sobre exportaciones GOMA Derechos de exportacin goma Derechos de exportacin minerales Plata Estao Cobre Bismuto Plata sellada Otros minerales Otros impuestos sobre la minera (agregados) Impuestos adicionales sobre minerales no estaferos Utilidades mineras Patentes mineras Publicacin de concesiones mineras Planos mineros Transferencias mineras Impuesto sobre dividendos mineros Aumento de Bs1 libra esterlina cotizacin estao Recargo de Bs. 100 s/ tonelada mtrica de estao exportado Recargo adicional exportaciones minerales OTROS INGRESOS Ingresos ferrocarriles Legalizacin de facturas consulares Diferencias de cambio Ingresos extraordinarios Impuesto sobre ventas Impuesto sobre venta de moneda extranjera Impuesto nacional a la produccin de chicha Impuesto nacional a la cerveza Recursos Reforma Agraria Impuesto sobre utilidades Timbre de transaccin Impuesto cigarrillos y tabacos % Subtotal 76,9 71 52,1 56,5 68,8 60 7,18 6,31 31,37 7,89 5,68 9,00 6,05 5,84 4,66 4,48 3,49 3,33 59,6 0,02 0,14 0,06 0,06 1,22 5,99 1,96 6,31 0,75 0,03 0,02 0,02 0,07 0,10 0,06 0,57 0,78 0,18 0,06 0,22 1,46 0,73 0,11 4,66 17,40 MINERA 9,42 1,37 6,42 1,28 0,29 0,07 1,00 1,38 0,53 2,03 14,72 12,00 14,71 1,52 15,72 13,38 15,24 1,15 1.52 6,80 5,53 12,40 8,21 5,10 7,73 12,12 26,6 3,33 2,71 10,64 4,05 9,30 18,97 50,08 21,39 5,13 14,26 13,59 7,98 7,18 8,32 47,06 14,50 23,48 27,77 1913 1923 1930 1938 1949 1954
Si bien en el transcurso del tiempo las fuenpuesto de 1923 encontraremos un total de tes de ingresos se fueron ampliando, en lu110 cuentas. gar de establecerse nuevas obligaciones Tenemos entonces un sistema de ingresos del ms o menos homogneas se agregaron Estado caracterizado por la existencia de numerosos ingresos caracterizados por su muchas fuentes, aportes muy pequeos de pequea capacidad contributiva. Es as cada una y, en muchos casos, una importanque mientras en el presupuesto de 1903 cia discontinua dentro de las finanzas naciolos ingresos nacionales se componan de nales19. Tal situacin fiscal no cambi sus37 cuentas en 1913 se consignaron 73 (64 tancialmente en los siguientes aos (el ande las cuales tenan una importancia relatilisis de los ingresos de 1938 permite afirmar va inferior al 2% respecto al total de ingreque el 91% de las cuentas no superaba en sos nacionales). Y si revisamos el presuvalor el 1% del total de ingresos nacionales).
RECUADRO 2.3
Estructura agraria
Durante el siglo XIX y gran parte del XX Bolivia fue un pas rural. A mediados del siglo XIX, la poblacin de las principales ciudades y villas representaba apenas el 14% de la poblacin. Esto significa que el 86% habitaba el rea rural y en gran medida viva de la agricultura y la ganadera. La poblacin agricultora era muy importante y alcanzaba a 1.272.000 personas. Los hacendados constituan el 2%, los indgenas con tierras el 48% (comuneros: 22% y agregados 26%) y los indgenas sin tierras el 50% (forasteros 14% y colonos o arrenderos menores 36%). Aunque la produccin agrcola era variada, predominaban el maz (31%), la coca (23%), el trigo (17%), papas y chuo (12%). El principal departamento productor de maz era Cochabamba, los trigueros Potos (39%) y Cochabamba (38%) y los productores de papa Potos (38%) y La Paz (31%). Si bien las haciendas no eran importantes en trminos de su nmero, s lo eran respecto de su valor. Jos Mara Dalence (intelectual que present el primer libro con datos estadsticos en Bolivia en el siglo XIX, 1851) seala que existan 5.135 haciendas y 111.267 propiedades de comunidad. Las haciendas, sin embargo, tenan tres veces ms valor que las comunidades. As, los hacendados que constituan el 4% de la pobla-
cin concentraban el 77% del valor de las tierras mientras que el 96% de la poblacin indgena comunaria tena apenas el 23% de ese valor. GRFICO 2.2 Poblacin agricultora en el siglo XIX
2% 50% Hacendados Indgenas con tierra (comuneros y agregados) Indgenas sin tierra (forasteros, colonos y arrenderos menores) 48%
GRFICO 2.3 Tenencia y valor de la tierra

1.300.000 1.200.000 1.100.000 1.000.000
Poblacin (personas)
1.246.560 77%
900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 Hacendados Indgenas 25.440 23%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de presupuestos generales.
Nota: El porcentaje en el cuadro refiere al valor sobre la tierra. Fuente: Barragn (2001).
19 Esta caracterstica, la amplia variedad de impuestos con pequea importancia fiscal, fue resaltada en los aos veinte por Charles McQueen (1925).
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Contribuciones: inequidad y diferencia

Otra caracterstica del sistema boscoso es que las mismas contribuciones eran diferentes entre las regiones e incluso entre sujetos e individuos. Una caracterstica importante es que haba una manera distinta de cobrar el impuesto a la tierra: Existen impuestos sobre tierras de comunidad posedas por indgenas (y) otro impuesto territorial o indigenal. Las otras propiedades inmuebles estn sujetas al impuesto catastral, urbano o rural segn su situacin. (Mendoza, 1927).
Y se comprueba, por ltimo, que las contribuciones estaban lejos de ser equitativas. Segn Drake, una estimacin realizada en la mitad de la dcada de 1920 muestra que la tasa de contribucin per cpita por ao de los indgenas (50% de la poblacin) era de Bs. 1,94, mientras que la de los mestizos (35% de la poblacin) alcanzaba a Bs. 11,89 y la de los blancos (15% de la poblacin) se encontraba en torno a Bs. 43,25. Contrastando con otro estudio, este autor subraya que debido a la pobreza del primer grupo y a la mala distribucin del ingreso, los aportes efectuados afectaban el 19% de los ingresos indgenas y slo al 4% de los ingresos de las clases altas.
En miles de bolivianos
plicidad de ingresos pero sin importar tan- GRFICO 2.5 Ingresos presupuestados en 1938 to la potencialidad de sus (pequeos) apor90,000 tes. Esta caracterstica del sistema tributario refleja la formacin estatal boliviana, 80,000 fuertemente presionada desde las regio70,000 nes y desde diversos grupos de poder. Ello 60,000 explica, a su vez, la boscosidad de la legisRecargos a la 50,000 exportacin lacin fiscal: de minerales
40,000 Derechos 30,000 La extraordinaria frondosidad de la legislaarancelarios importacin 20,000 cin boliviana en materia de impuestos Impuesto al alcohol constituye su saliente caracterstica. Asom10,000 bra y confunde el nmero de leyes, decretos, 0 Cuentas consignadas etc., que en el correr del tiempo han ido apareciendo, al extremo de que hoy constituyen Fuente: Elaboracin propia sobre la base del presupuesto de 1938. verdaderas montaas (Banco Minero de Es importante sealar que, pese a las claras Bolivia, 1941)21. dificultades para gravar impuestos, existe una constante bsqueda desde el Estado En la inauguracin de las sesiones congresapor diversificar y ampliar sus ingresos. En les del ao 1922, el Presidente de la Rep1921 trat que los comerciantes contribublica, Bautista Saavedra, se refiri a los proyeran ms al erario, establecindose una blemas que enfrentaba el Estado para crear imposicin del 5% sobre las utilidades neimpuestos y las negociaciones que inmediatas de empresas comerciales e industriales tamente se generaban: que hasta ese momento no tenan ninguna En cuanto a los proyectos de impuestos, suobligacin sobre sus beneficios. Sin emcede que los personeros de los intereses que bargo, las contribuciones no alcanzaron el deben ser gravados acuden a los Represennivel esperado debido a la imposibilidad tantes en demanda de amparo contra ellos y estatal de determinar las utilidades de muobtienen, generalmente, su interdiccin o chas empresas. Frente a esta situacin, el modificacin sustancial, frustrando as los Estado tuvo que cambiar su poltica e impuso, dos aos despus, un impuesto de planes administrativos del Ejecutivo. Hay 1% sobre las ventas (McQueen, 1925). sin duda, en el pas, una falta completa de lgica. Por todas partes se levantan clamores Estos esfuerzos son parte de la bsqueda de la exigiendo que el gobierno atienda a todas las administracin de Saavedra por generar mayores ingresos a partir de una reforma tribunecesidades y a todos los servicios pblicos con puntualidad y esmero, lanzndose protaria. Esta voluntad poltica de incrementar testas airadas cuando esto ocurre. En camla base fiscal nacional respondi a la necesibio, los ciudadanos se niegan a pagar contridad de cubrir sucesivas obligaciones, es buciones y si el Ejecutivo trata, en carcter decir, los intereses y amortizaciones de las deudas que se fueron contrayendo y conllede colegislador, de elevar algunos impuestos varon una serie de presiones sobre el gobiero crear otros nuevos, entonces se levanta una no por parte de prestamistas estadounidengrita enorme acusndole de tiranizar la forses para que se hicieran reformas fiscales. tuna pblica o de exaccionarla. As por ejemplo, el impuesto sobre las utilidades comer- Es as que a partir de la misin dirigida por el profesor Walter Kemmerer, en 1929, se busciales ha encontrado grandes resistencias (Redactor del Congreso Nacional, Legislac sistematizar, diversificar y ampliar la batura Ordinaria 1922). se presupuestaria. Si bien hacia 1921 el
Ingresos por diferencias de cambio
Adems, los impuestos eran distintos entre un departamento y otro. En La Paz y Oruro La difcil base econmica el impuesto se cobraba sobre el valor de diversificada y estable venta o valor capital de la propiedad, equivalente al tres por mil. En los otros de- Dadas las dificultades del Estado para crear impuestos, la poltica fiscal boliviana se partamentos estaba basado en la renta de orient a gravar la mayor cantidad posible la propiedad, que se computaba al seis por de actividades. Se generaba as una multimil (Mendoza, 1927)20.
GRFICO 2.4 Ingresos nacionales presupuestados (1910-1919)
30 28 26 24 22 20 18
Millones
20%
0.9% 1.1% 1.1% 0.5% 7.4% 14.6% 4.1% 48.9% 3.3% 0.5% 6.3% 18% 0.6% 3% 13.2% 5.2% 36.3% 1.1% 19% 4.8% 28.8% 6.3% 7.8% 5.7% 8.7% 1.6% 1913 4.6% 1914 7% 15.1% 15.2% 10.8% 11.4% 12.9% 15.3% 4.9% 1915 9.5% 14.2% 5.2% 1916 9.6% 2.8% 11.7% 6.3% 1917 3.9% 12.2% 1.1% 2.9% 18% 6.3% 32% 26%
0.2% 4.5% 0.8% 24.5%
Ingresos extraordianarios Varios ingresos Derechos de exportacin de la goma
16 14 12 10 8 6 4 2 0 2.1% 9.7% 7.8% 2.1% 1910 1.3% 0.2% 14.4% 12.6% 5.3% 44.5%
1.8% 0.5% 9.5% 14.2% 4.7% 48.4%
1.2% 27.6% 5.8% 19.5% 6.9% 31.1%
5.6% 18.4%
Derechos de exportacin de minerales Otros derechos en Aduanas Derechos de importaciones
3.9% 44.2%
10.4% 9.1% 21.2%
Dominio Natural Monopolios Servicios Pblicos Impuestos a los ingresos, beneficios y bancos
4.1% 6.9% 7.7% 2.1% 1911
6.6% 5.9% 8.4% 2.5% 1912
4.7% 1918
5.3% 1919
Fuente: McQueen (1925). 20 Ello explica que la misin de Kemmerer buscara uniformizar el sistema a travs de un impuesto a los ingresos. Un impuesto de aplicacin ms general que los que estn actualmente vigentes facilitar el ajustamiento de la carga total impositiva a la capacidad individual (Mendoza, 1927).
21 Esta misma queja, ya planteada veinte aos antes por Bautista Saavedra, se fue repitiendo a lo largo del tiempo. La necesidad de consolidar la idea de un sistema impositivo universal y sencillo se encontrar, incluso, en las ilustrativas recomendaciones de un ministro a uno de los ltimos presidentes de Bolivia (Cariaga, 2004).
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INFORME
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aporte de los ingresos derivados del comercio exterior equivala al 42% del total de los ingresos nacionales, en 1926 este porcentaje se haba incrementado a 53% y hacia 1929 se ubic en 57% (Drake, 1989). La misin Kemmerer logr introducir un impuesto a los ingresos de las personas y busc uniformar los impuestos sobre la propiedad, que eran muy diversos. A pesar de estos esfuerzos, las innumerables cuentas pero de escaso valor contiRECUADRO 2.4
nuaron caracterizando el presupuesto, expresando de ese modo las dificultades del Estado para establecer impuestos resistidos por las elites locales (Drake, 1989) e incapacitado tambin de extender el sistema sobre amplios sectores de la poblacin. No es casual que en 1954 el Tesoro Nacional nutriera sus arcas con 506 diferentes fuentes sin haber superado el problema de la baja capacidad contributiva de muchas de stas.
El primer intento republicano de imponer impuestos

nos llenan de insultos y lo mismo es advertir que nos vamos aproximando a sus casas, cierran las puertas... que para hacerles abrir nos demoramos 2 o 3 horas en cada parte entre tanto fugan las gentes dejando solas unas ancianas que no saben dar la menor razn volvindose mudas y tenaces y cuando se consigue a algn sexagenario preguntando por su familia, oculta a todos los varones (Informe de Comisionados Encargados en Cochabamba, 1827). A principios del siglo XIX, en Amrica Latina se implementaron una serie de reformas fiscales que tuvieron como objetivo eliminar impuestos discriminatorios y crear fuentes seguras de ingresos para los nuevos Estados nacionales pretendiendo reemplazar las antiguas cajas reales coloniales. En Bolivia, fue el Mariscal Sucre quien en 1825 dict un decreto de reforma fiscal que caus tal resistencia y oposicin que oblig al Presidente a derogar la medida slo ocho meses ms tarde. Durante el perodo colonial la corona haba mantenido el sistema de cajas reales para cobrar impuestos que provenan, principalmente, del tributo indigenal, la produccin sobre plata y oro, las alcabalas y diezmos. La corona pasaba, sin embargo, mucho trabajo intentando cobrar estas tasas: en La Paz, por ejemplo, las cajas almacenaban impuestos
rezagados desde 1615. De hecho un intento de remediar esta situacin fue ofrecer comisiones del 5% a quien emprendiera la tarea. Durante la administracin de Sucre (18 meses) se destinaron varias medidas para modificar el sistema impositivo en un intento de aliviar la pesada carga creada por la guerra, gratificar a los patriotas altoperuanos y consolidar el apoyo popular para el gobierno independiente. La reforma ms importante consisti en eliminar el tributo indigenal pretendiendo poner fin a la ms bsica e injusta de las discriminaciones socioeconmicas que caracteriz al rgimen colonial y establecer un sistema de contribucin universal. Para su puesta en marcha Bolvar firm un decreto el 22 de diciembre de 1825 en Chuquisaca: Considerando: 2. Que debe abolirse toda contribucin degradante a la dignidad de ciudadano. 3. Que la impuesta a los indgenas exclusivamente gravita sobre la clase ms miserable de la sociedad. 4. Que la contribucin directa entre todos los ciudadanos los hace concurrir de un modo equitativo e igual al sostenimiento de las cargas del Estado (Bolvar, diciembre 1825). La implementacin de la medida encontr fuerte resistencia de las clases criollas y mestizas y no menos severos problemas tcnicos para su implementacin: en 1826 en Potos, por ejemplo, slo se haba logrado
el empadronamiento de la provincia Chichas, mientras en Cochabamba nicamente dos provincias fueron tasadas. El Presidente Sucre estaba aprisionado entre la imposibilidad de conseguir fuentes seguras de ingresos y las crecientes obligaciones del Estado. Una de las ms pesadas fue el mantenimiento del ejrcito que no dud en amotinarse. En uno de esos amotinamientos, en abril de 1826, el Primer Mandatario fue herido de bala y se coloc a Bolivia en una situacin muy vulnerable con persistente amenaza de los pases vecinos que no se haban conformado con un Alto Per independiente. Para aplacar la oposicin, Sucre decidi mandar la medida al Congreso y escribi a Bolvar: me tienen tan cansado y fastidiado que no estoy muy lejos de que un da de es-
tos me enfade y le entregue al Congreso de la Repblica la presidencia y me vaya donde las tropas colombianas a esperar lo que se haga de mi. Este Parlamento albergaba a la elite altoperuana que se negaba a perder los privilegios heredados del perodo anterior y decidi por tanto frenar la medida. Despus de no pocos meses de discusin y tensin entre Ejecutivo y Legislativo, Sucre cedi y el 3 de agosto de 1826 firm la nueva ley reconociendo oficialmente que la reforma de abolicin del tributo indigenal haba fracasado. Meses ms tarde, el 17 y 18 de diciembre, firm nuevas leyes que consolidaban los impuestos indirectos (patentes) dando fin a su deseo y el de Bolvar de lograr un sistema tributario universal y proporcional en funcin de la riqueza.
Fuente: Lofstrom (1983).
Aduanas y minera, rubros estratgicos

Una constatacin importante es que entre la frondosidad del bosque se observa un continuo incremento de los ingresos nacionales. En todo caso, hay dos rubros fundamentales en el tiempo: las aduanas y la minera. Los aportes generados por la explotacin de la goma, en tanto, dejaron de ser significativos. Las aduanas fueron la principal fuente de ingresos nacionales durante los primeros treinta aos del siglo XX (Grfico 2.4). En 1903 y 1913 constituan la mitad de los ingresos presupuestados. Luego su importancia se redujo debido a un incremento de recursos que provenan de la minera. Los presupuestos de 1923 y 1930 muestran que, en la dcada de 1920, los ingresos planificados provenientes de las aduanas componan una cuarta parte de los ingresos nacionales presupuestados. La minera, en cambio, lleg a representar el 22%22. Se observa, no obstante, que la explicacin de los ingresos nacionales provenientes de las
dos actividades: aduanas y minera, descendi a casi el 50%, posiblemente por la crisis del ao 1929. En relacin con la minera, esta actividad no tena a principios del siglo XX el rol estelar que desempe aos despus en la economa nacional y, por ende, en las cuentas del Estado. En el presupuesto de 1903 representaba slo el 9% de los ingresos nacionales bajo el rubro de derechos de exportacin de minerales (Cuadro 2.1). Era una poca en la que la produccin de plata estaba ya en una importante crisis y la explotacin del estao se hallaba en pleno crecimiento. Diez aos despus, en 1913, la minera representaba ya el 17% del total de los ingresos nacionales. Los impuestos que gravaban a la minera se incrementaron a travs del establecimiento de nuevas obligaciones (patentes mineras, concesiones, publicaciones) que no fueron fciles de establecer y tuvieron un escaso aporte. El crecimiento de los ingresos mineros se atribuye, por tanto, fundamentalmente al incremento de los derechos de exportacin (Grfico 2.4).
22 Para el perodo comprendido entre 1921 y 1930, segn Pacheco (1999), la minera constitua directamente el 25,8% de las recaudaciones del Tesoro Nacional. Este incremento porcentual se refleja en una subida del valor recaudado con relacin al valor de las exportaciones netas a un promedio de 8,8% entre 1921 y 1929 (Jordn, 1999).
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ventas, pero seis aos despus bajaron y La escasa sostenibilidad de los impuestos alfueron reemplazados por otros recursos. ternativos a los provenientes de las aduaEs claro, por tanto, que las exportaciones y nas y la minera se expresa grficamente la produccin minera continuaron tenienen las escaleras existentes en las cuentas do un rol fundamental. del Estado, especialmente en la de Otros ingresos (Cuadro 2.1). La idea de escalera implica que existen, en algunos aos, b) Minera: el huayronqueo23 interno impuestos relativamente significativos pero que no necesariamente se mantienen a En la medida en que muchos ingresos nacionales tenan baja capacidad contributitravs del tiempo, lo que expresa la dificulva y eran escasamente sostenibles se bustad del Estado para imponerse sobre otras c aprovechar los recursos generados por actividades y grupos que no fueran los mila principal actividad econmica del pas: neros. En 1949, por ejemplo, destacan los la minera. Ello implicaba lidiar desde el ingresos derivados de los impuestos a las
RECUADRO 2.5
Minera en el siglo XIX

Cuando Bolivia naci como repblica independiente, la economa minera enfrentaba ya una profunda crisis. Hambrunas y epidemias en 1805 y 15 aos de guerra implicaron el derrumbe de la produccin minera, abandono de los sistemas hidrulicos para la molienda y falta de aprovisionamiento de mercurio y mano de obra. Por otra parte, los altos precios del azogue y la carencia de capital contribuyeron al estancamiento del sector. Fue por ello, y frente a las crecientes carencias que enfrentaba el Estado, que se decidi volver a instituir el tributo indgena bajo el nombre de contribucin indigenal que constituy una de las principales fuentes de ingresos durante la primera mitad del siglo XIX llegando a representar en algunos casos hasta el 40% del presupuesto. De acuerdo a Mitre, fue recin entre 18721873 a 1895 que la minera encontr un nuevo auge debido principalmente a una mayor accesibilidad en los precios de las maquinarias a vapor, un incremento en los precios en el mercado internacional y procesos de mayor acumulacin de capital por parte de los inversionistas (Mitre, 1981). Sin embargo, algunos autores hablan de una recuperacin anterior. As, Platt (1997) seala que un pequeo y primer ciclo de recuperacin se dio
entre 1830 y 1850 debido a algunas innovaciones tecnolgicas; mientras Langer (1990) establece que el contrabando de pastas fue muy importante ya durante esta poca. Por otra parte, hacia 1830 se propusieron algunas subvenciones del Estado para apoyar el aprovisionamiento de los azogueros con mercurio. Aunque no existen investigaciones que analicen el impacto de la subvencin, el resurgimiento minero fue evidente en 1850 y hacia 1860 las minas ms importantes ya estaban en manos de Gregorio Pacheco, Aniceto Arce y Avelino Aramayo conocidos en la historiografa cmo los patriarcas de la plata. Su poder no se limit al mbito econmico, pues los dos primeros fueron adems presidentes de la repblica y Aramayo ocup cargos pblicos igualmente importantes (ministro plenipotenciario y constituyente en 1880, entre otros). Las polticas librecambistas de la segunda mitad del siglo XIX que suspendieron la acuacin de la moneda feble (1873) habran permitido el boom de la minera de la plata despus de 1870. Sin embargo, el sistema de impuestos habra favorecido la exportacin de minerales crudos, lo que condujo a la decadencia de los establecimientos de refinacin.
Fuente: Barragn (2001).
Estado con un grupo econmico muy poderoso. Las caractersticas de una estatalidad con limitaciones para imponerse, la fuerte influencia de los empresarios mineros y la escasa voluntad de distintas administraciones gubernamentales explican que la poltica hacia la minera consistiera en el huayronqueo. Una poltica, entonces, que consista en lograr, a travs de varios acercamientos y paulatinos gravmenes, que la minera pudiera generar mayores recursos para el Estado. El posible xito estaba en funcin de la correlacin de fuerzas, la decisin sostenida que se tomara y la intensidad con la que los tributos pudieran afectar directamente Catavi. Fuente: Familia Arce. los intereses mineros. Quien dice minera en el siglo XX dice fundamentalmente estao. Despus de la GRFICO 2.6 Exportaciones totales y de estao en bolivianos (1900-1929) crisis de la goma en la dcada de 1910, el estao empez a constituir el grueso de 180 las exportaciones bolivianas consolidnExportaciones totales 160 dose en esta dcada a pesar de una crisis 140 Exportaciones de estao momentnea generada por la Primera 120 Guerra Mundial. Si bien existi un shock 100 internacional entre 1920 y 1921, los si80 guientes aos seran los de mayor prospe60 ridad dentro de la actividad hasta el crash 40 econmico de 1929 (Jordn, 1999). As, 20 entre 1900 y 1929 las exportaciones de 0 estao significaron, en promedio, el 65% del total de las exportaciones bolivianas. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Pealoza (1985). Las tendencias de las exportaciones nacionales se encontraban fuertemente logr alrededor de 1897, y que sera uno condicionadas por la produccin de estade los yacimientos de estao ms ricos o (Grfico 2.6). de Bolivia hacia 1905. Siete aos despus Patio dominaba ms de la cuarta Concentracin en pocas manos: parte de la produccin minera boliviana los barones y la rosca (Geddes en: Dunkerley, [1987] 2003). Ms todava: luego de integrar verticalLa consolidacin de la minera del estao mente su empresa con la compra de la estuvo acompaada de una progresiva mayor fundicin de estao boliviano, la concentracin en pocas manos: las de los Williams Harvey & Co., Patio acapar la barones del estao24. El caso emblemmitad de la exportacin boliviana en tico corresponde a Simn I. Patio, quien 1924 cuando se convirti en dueo solien 1894 compr algunas acciones de la tario de los centros productores de Unca mina La Salvadora, cuyo control absoluto
Millones de bolivianos 1900 1904 1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922
1924
1926
23 Huayronqueo, palabra que viene del quechua, significa dar vueltas, rondar, sin lograr realmente constituir un cerco. Este ltimo trmino denota, ms bien, una estrategia militar que impide que el cercado tenga absoluta libertad de movimiento.
24 Un resumen sobre el progresivo acaparamiento de las minas ms importantes por parte de Simn I. Patio, Mauricio Hoschsild y Carlos Vctor Aramayo (los llamados barones del estao) se encuentra en Arce (2003). Se recomienda tambin el libro de Albarracn (1972 y 1995).
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y Llallagua25 (Klein, 1982). Otro importante minero, Carlos Vctor Aramayo, controlaba entre el 8% y el 10% de la produccin minera nacional. Finalmente, los pequeos productores bajaron su participacin en la produccin del 43% al 25% en 1918 (Geddes en: Dunkerley, [1987] 2003). Los poderosos empresarios mineros buscaron influir sobre el Estado a fin de lograr poRECUADRO 2.6
Quin fue Simn I. Patio?

Nacido en 1860 en Santibez (Cochabamba), Simn Patio fue una de las figuras ms importantes de la historia boliviana del siglo XX. Comenz a trabajar en 1883 en una casa comercial en Cochabamba y en 1894 trabaj en Oruro en la casa comercial Fricke. Un ao ms tarde incursion en el negocio minero con su socio Juan Oporto, quien tena la concesin de la mina La Salvadora, que result ser la reserva estafera de alta ley ms grande del mundo (Mesa, Gisbert, 1997). Hasta 1910 su fortuna se consolid y la modernizacin y mecanizacin de las minas fue vertiginosa. Sus propiedades mineras se expandieron a varias minas, consolidando el complejo minero ms grande del pas (Llallagua, Catavi-Siglo XX, Unca, Huanuni, entre las ms importantes). En 1924 compr la totalidad de Llallagua a los accionistas chilenos. La Patio Mines se valoraba ese ao en cincuenta millones de dlares (Ibid.).
Teatro Simn I Patio. Fuente: Familia Arce.
lticas favorables a su sector. A diferencia del perodo conservador en el que los productores de plata participaron en varias gestiones gubernamentales, los mineros del estao no se involucraron de manera directa en la conduccin del destino nacional. Empero, los intereses mineros continuaron ampliamente identificados con el Estado gracias a la denominada rosca, esto es, un amplio sector de la clase media urbana que haba logrado profesionalizarse y actuaba fundamentalmente a favor de los intereses de los barones del estao (Klein, 1982). Si la principal actividad econmica era controlada por unas cuantas y muy influyentes manos, no sorprende que la formacin del sistema tributario boliviano se fuera tejiendo con mucha dificultad. Los mltiples impuestos que se crearon paulatinamente son expresin de la imposibilidad de gravar de una vez y sustantivamente a los poderosos intereses mineros. Tanto es as que por momentos pareciera una bsqueda angustiosa de los dirigentes nacionales por ingeniarse maneras de obtener recursos de este sector. Y ms all de que se hubiesen podido o no establecer sistemas impositivos eficientes sobre la minera, resaltan las continuas quejas de los gobernantes sobre la necesidad de imponerles mayores obligaciones. Quizs en algunos momentos fuese un simple discurso, pero las relaciones Estadominera variaron a travs del tiempo. El hecho de que existiesen mltiples gravmenes sobre las aduanas (por lo menos cinco) y sobre la minera (por lo menos diez), es decir un abanico de impuestos en lugar de un nmero menor pero con mayores aportes, muestra polticas paulatinas que buscaron que la minera en general y la explotacin de estao en particular generasen recursos suficientes para enfrentar las obligaciones nacionales que muchas veces desbordaban los ingresos. Ante la imposibilidad y/o la falta de voluntad poltica de muchos gobiernos para
afectar directamente las ganancias de los mineros, parece haberse optado por obtener recursos de la actividad minera en sus diversas facetas. Se crearon entonces algunas cargas impositivas que gravaban directamente al sector, como los derechos de exportacin; pero el Estado se benefici tambin con otros ingresos fiscales menos directos, como el aprovechamiento de divisas introducidas gracias al funcionamiento de la minera (Cuadro 2.1).
Reformas tributarias: un salto

Durante el primer tercio del siglo XX se produce un incremento continuo y significativo de los ingresos nacionales. Esta tendencia desde los aportes de la minera se explica algunas veces por el comportamiento del mercado de estao y en otras en razn a mayores presiones tributarias. Estas ltimas no siempre se enfocaron en un solo impuesto y, adems de incrementar tasas tributarias, impusieron nuevas contribuciones. Entre las diversas imposiciones directas al sector minero se presentan cuatro gravmenes con una importante variacin en cuanto a su capacidad contributiva, lo que ayuda a precisar el aporte total de la minera al Tesoro Nacional. Si bien la contribucin ms importante consista en los derechos de exportacin, se presentan tambin gravmenes sobre patentes, planos, transferencias y utilidades del sector. En 1913, los derechos de exportacin son el principal factor explicativo del aporte minero planificado, situndose alrededor del 15% del total de los ingresos (Cuadro 2.1). A este monto se suman ingresos por pago de patentes, planos y transferencias. Los derechos de exportacin gravaban productos especficos con predominancia de los minerales. Los impuestos establecidos dependan de su cotizacin y de la cantidad exportada por lo que tenan una inne-
gable dependencia de la coyuntura econmica internacional: el descenso de los precios ocasionaba una baja en las tasas de tributacin y por ende tambin en las recaudaciones del Tesoro Central. La importancia del contexto externo resulta evidente al explicar el salto en las expectativas de las recaudaciones26: mientras en 1903 el estao se cotizaba en 127,3 libras esterlinas por tonelada larga, en 1913 el precio se increment a 201,7. La combinacin de cambios en las expectativas de los precios y las cantidades exportadas (Grfico 2.6) explican la evolucin de las recaudaciones presupuestadas: en 1903 los derechos de exportacin del estao presupuestados se situaron alrededor de Bs. 450.000 y en 1913 subieron a Bs. 3.250.000 (Grfico 2.6)27. A pesar del incremento de los ingresos por la minera, un informe oficial sealaba, hacia 1919, que mientras los mineros lograron ganancias importantes ante la fuerte demanda externa de estao, los montos obtenidos por el Tesoro Nacional no lograron acercarse a las expectativas creadas (McQueen, 1925). En realidad, desde la primera dcada del siglo XX se denunciaba que la presin fiscal sobre la minera era muy baja debido a una ley minera considerada absolutamente liberal. Frente a esta situacin, el gobierno de Bautista Saavedra (1921-1925) increment la capacidad contributiva de la minera hasta equiparar su aporte con el obtenido por los ingresos provenientes de las aduanas (Cuadro 2.1). As, con el arribo del Partido Republicano y ante la imperiosa necesidad de obtener recursos para enfrentar la deuda y obligaciones econmicas del pas, se impulsaron importantes reformas tributarias: revisin de los impuestos a la exportacin sobre escalas ms racionales y productivas y creacin de otros impuestos sobre las utilidades de empresas y sociedades mineras e industriales (Saavedra,
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INFORME
25 Para entender la progresiva concentracin de la minera es necesario comprender algunos eventos importantes en la industria durante la dcada de 1910. El trabajo de los primeros yacimientos y el continuo crecimiento en la explotacin del estao se explican bsicamente por el incremento en la explotacin de ricas vetas que no requeran elevadas inversiones. Pero con el paso del tiempo el trabajo en las minas se circunscribi a quienes podan realizar inversiones, es decir, aquellos que podan acceder a sumas importantes de crdito. Luego, con la crisis del inicio de la Primera Guerra Mundial, el camino a la concentracin de la minera se hizo ms expedito: hacia 1920 gran parte de la produccin estaba concentrada en cuatro manos (Contreras, 1994).
26 En 1915 la exportacin de minerales se vio obstaculizada por el conflicto europeo y el aporte total de la minera fue el mismo que en 1900, cuando la plata ya estaba sumida en una considerable crisis y la produccin estafera recin empezaba a abrirse campo (Arce, 2003). 27 Hasta 1920 el aporte directo total de la minera al erario nacional se situ alrededor del 17% (Pacheco, 1999), con cantidades equivalentes al 4,2% del valor de las exportaciones netas entre 1911 y 1919 (Jordn, 1999).
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1928)28. El salto observado en las recaudalas presiones internacionales, para estableciones nacionales entre 1923 y 1930 indicer una mayor presin tributaria: la consolica la importancia de las reformas tributadacin del impuesto a las utilidades de las rias encaradas en la primera mitad de la empresas mineras. Luego de los intentos fadcada de 1920. La mayor presin tributallidos, por su escasa duracin, de las leyes de ria sobre la minera se consolid luego del 1911, 1919 y 1920, la Ley del 30 de noviemincremento de las tasas impositivas y de la bre de 1923 estableci una tasa impositiva creacin de nuevas obligaciones. progresiva a las utilidades de las empresas Los derechos que gravaban la exportacin de mineras, considerando el capital efectivo paminerales continuaron constituyendo el gado con el fin de no desincentivar la inverprincipal aporte directo de la minera. Se sin (Banco Minero, 1941). Segn McQueen incrementaron las tasas de los derechos de (1925) este impuesto fue creado con el fin exportacin del estao, del cobre, la plata, expreso de atender el crdito de 1922, planiel antimonio y se crearon derechos de exficndose un monto de Bs. 5.000.000 en el portacin para el plomo. Para el caso espepresupuesto de 1924. En el presupuesto de cfico del estao hubo un claro incremento 1930 se observa que la consignacin del imen las tasas cobradas (Grfico 2.4). puesto a las utilidades era equivalente a cerEn trminos absolutos, la recaudacin preca del 6% del total de los ingresos nacionales vista por derechos de exportacin del esta(Cuadro 2.1). Al mismo tiempo, se dio contio se duplic de Bs. 3.250.000 en 1913 a nuidad a los otros impuestos que constituan Bs. 7.000.000 a 1930, pero en trminos rerecaudaciones directas del Estado: planos lativos se mantuvo estable alrededor del mineros, impuestos sobre transferencias 14,71% pues la recaudacin total planifimineras y patentes, los que sin embargo no cada tambin se duplic de Bs. 22.073.500 excedieron el 2% respecto al total de ingreen 1913 a Bs. 47.580.108.85 en 193029. sos recaudados (Cuadro 2.1). Pero un nuevo impuesto alcanz notoriedad en las obligaciones mineras despus de Imposicin del poder minero 1923. Un impuesto que representa adems un cambio cualitativo fundamental que ex- Las relaciones entre el Estado y el grupo minero se fueron construyendo y reconstruyenplica el xito de la voluntad poltica de la addo continuamente. As, durante la adminisministracin de Saavedra, pero tambin de tracin de Bautista Saavedra se revis la esCUADRO 2.2 Evolucin de las tasas de los derechos tructura fiscal minera logrando duplicar de exportacin del estao los impuestos gubernamentales a la produccin de estao (Klein, 1982). El propCotizacin del metal Tasas Ley 18/11/1912 Tasas Ley 16/01/1924 sito de Saavedra, en criterio de Albarracn en libras esterlinas (Bs. por quintal (Bs por quintal (1995), era buscar aliados para disminuir mtrico de barras) mtrico de barras) (ton. Standard) las capacidades polticas de la minera y mi3,25 3,25 Menos de 100 nimizar el poder de Simn Patio30. Sin embargo, ante la dependencia de las arcas na200 12,22 13,25 28,25 20,92 cionales, la burocracia saavedrista no era 300 ms que un subpoder31. Y el tiro de gracia a Fuente: Elaboracin propia sobre la base de infomacin del Banco Minero (1941).
28 De hecho, Bautista Saavedra argument que durante su administracin se elevaron los impuestos a los minerales y al petrleo pues antes de 1920 grandes riquezas mineras salieron del pas. Menciona, por ejemplo, el caso de una empresa minera que sac ms de treinta millones de bolivianos en un ao como utilidad lquida y que no pag impuestos ni por valor de 100.000 bolivianos (Saavedra, 1928). 29 Klein (1968) sostiene que el proyecto de reforma tributaria de 1923 trajo por primera vez una compensacin equitativa para el gobierno de la vasta bonanza del estao, y (que) las recaudaciones de todos los impuestos a la industria minera elevaron los ingresos del gobierno de 3,5 millones de bolivianos en 1922 a 11,2 millones de bolivianos en 1924. 30 La creacin del distrito norte del estao fue una esperanza republicana real y el pronunciamiento de Saavedra en contra de Patio expresaba en el fondo slo una estratagema sutil utilizada para contrarrestar los avances del patiismo, en ningn caso para atacar el modelo vigente que subsistira siempre, con o sin Patio (Albarracn, 1995). 31 En los cinco turbulentos aos que dura la administracin saavedrista, la gran minera llega a pulverizar toda resistencia republicana al poder minero Albarracn (1995).
las posibilidades de que el Estado impulsase el desarrollo del pas mediante el uso del excedente minero se dio una vez que Patio pudo organizar una gran empresa multinacional asentada en Estados Unidos. Tras este episodio, la gran minera se erigi en superestado minero, en tanto que los gobiernos republicanos, rebajados a subgobiernos, quedaban confinados a servir al rey minero desde los puestos domsticos de la burocracia estatal (Albarracn, 1995). Por otra parte, el establecimiento de esa empresa multinacional signific la fuga de capitales del pas, lo que representaba un continuo problema en la actividad minera. Por consiguiente, si bien la minera era prepon- Legacin del Estado boliviano a Francia en 1927. Al centro: Simn I. Patio. derantemente dirigida por nacionales, los Foto: Archivo de La Paz. propietarios solan invertir sus beneficios su derrocamiento por una Junta Militar en en el extranjero, comportndose as como 1930 (Lofstrom en Contreras, 1994). Y si capitalistas internacionales (Drake, 1989). bien en junio de 1930 el presidente Jos En estrecha relacin con la presin tributaria Blanco Galindo lamentaba que debemos estatal y ante la creciente organizacin sinresignarnos a vivir pobremente (como) dical en las minas, en 1925 se fund la una forma de salvacin (Dunkerley, Asociacin de Industriales Mineros (AIM) [1987] 2003), esa resignacin estatal camque agrupaba a las principales empresas biara tan slo un par de aos despus. del sector (Contreras, 1994). Asimismo, en lo que Klein (1982) entiende como una forma de presin al gobierno republicano, Pa- Crisis y guerra: mayor tio sac de Bolivia las oficinas centrales protagonismo del Estado de su compaa minera (), pero por otra parte prest al gobierno 600 mil libras es- La crisis de 1929 afect considerablemente las exportaciones de estao (Grfico 2.8) y terlinas para la construccin de ferrocarrilas recaudaciones nacionales (Grfico 2.7). les a cambio de la garanta que le dio SaaLuego del crash los precios internacionales vedra de no elevar los impuestos de nuevo del estao descendieron y se implantaron en el plazo de cinco aos. cupos por pases, cada uno de los cuales Los propietarios mineros eran conscientes de deba establecer cuotas entre sus producque los incrementos en la presin fiscal se tores locales. Esta situacin dio mayor pedeban a que la minera era la nica activiso al Estado que, despus de la Guerra del dad lucrativa en el pas (Drake, 1989). As, Chaco (1932-1935), adquiri mayor preeaprovechando la llegada de la Misin Kemminencia, control y presin sobre la activimerer (1927) demandaron austeridad fisdad minera y los empresarios del sector. cal y una ampliacin de la base tributaria. Los ingresos derivados de la actividad miAdems, pidieron una reduccin en las tanera y del movimiento aduanero represensas impositivas de la minera, demanda taron nuevamente alrededor de dos tercios que finalmente lograra la aprobacin de del total de los ingresos nacionales gracias Kemmerer y del gobierno boliviano (Ibid.). a las imposiciones directas establecidas Sin embargo, los diversos compromisos sobre la minera. La contribucin directa adoptados por el gobierno de Hernando Side la minera a los ingresos nacionales les (1926-1930) en beneficio del sector mifluctu alrededor del 43%, mientras que nero no lograron hacerse efectivos debido a 153
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INFORME
GRFICO 2.7 Evolucin de los ingresos nacionales
presupuestados (1938-1954)
15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 69%
Ingresos minera Ingresos aduanas Otros ingresos
39% 18% 33% 1938
17% 41% 15% 44% 1949 14% 1954
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Presupuestos Generales.
GRFICO 2.8
Exportaciones totales y de estao en dlares americanos (1929-1950)

Exportaciones totales Exportaciones de estao
120 100
Millones de dlares americanos
80 60 40 20 0
cambio, desconociendo los esfuerzos previos. Pero es indudable que en 1936 se dio un importante incremento en las recaudaciones que no era slo resultado de una favorable coyuntura de mercado, sino ms bien de la continuidad de las tributaciones extraordinarias que haban sido creadas en ocasin del conflicto blico, del control de divisas por parte del Banco Central de Bolivia y de las reformas de los gobiernos denominados socialistas militares (Banco Minero, 1941). Por otra parte, el crecimiento en las recaudaciones nacionales se explica tambin por el repunte paulatino en las exportaciones, el cual tuvo un nuevo impulso ante la demanda generada por el segundo conflicto blico mundial. As, en el perodo 19301950 el peso relativo de las exportaciones de estao sobre el total se increment hasta llegar a representar, en promedio, el 70% (Grfico 2.8)33.
Avances y retrocesos, ese camino

Ms all de la coyuntura externa favorable, este perodo (primeros treinta aos del siglo XX) se caracteriza por un especial inters del Estado por ampliar las obligaciones fiscales de la minera. Sin embargo, pese a la creciente voluntad poltica por sentar soberana, la construccin del sistema tributario nacional continu siendo resultado de sucesivos tira y afloja con este sector. La importancia de la gran minera, concentrada en pocas manos, era tan fuerte que resultaba difcil imponerse sobre el sector34. Elaborando un promedio de las toneladas mtricas de estao exportado entre 1935 y 1939, Pealoza (1985: Separata 10) muestra que las minas de Patio, Hoschild y Aramayo acaparaban el 79% del total de estao exportado: al primero le corresponda
Fuente: Elaboracin propia. Las cifras de exportacin total sobre la base de Delgadillo (2001) y las de exportacin de estao sobre la base de Pealoza (1985).
las obligaciones surgidas por la importacin de productos variaron entre el 14% y 17% de los ingresos nacionales entre 1938 y 1954 (Cuadro 2.1)32. Desde 1936 se presenci, entonces, una poltica expansiva que incidi sobre la minera de forma directa, en un esfuerzo por hacer que no slo la actividad minera sea el sostn econmico, sino que las ganancias de los empresarios mineros sean aprovechadas en beneficio del pas. El discurso poltico de la poca expres la situacin como un gran
el 49% del total, al segundo el 24% y al tercero el 6%. La fuerza econmica de este grupo se mantuvo prcticamente inalterable hasta la Revolucin de 195235. Se observa entonces que las acciones fiscales agresivas sobre el control de la minera tuvieron que ser reformuladas por sus implicaciones econmicas. La escasa conviccin poltica y la poca claridad econmica se reflejan en sucesivas medidas que se superponan o contradecan y que surgieron en perodos cortos de tiempo. En apenas dos aos (1937-1939), se anunciaron diferentes estrategias fiscales que no lograron asentarse ya que fueron modificadas o eliminadas con nuevas propuestas, argu- Tendido de rieles, 1911. Fuente: Archivo de La Paz. mentndose una supuesta ineficacia en las sionando que los bancos dejasen de pagar propuestas originales. La angustia de algutasas de inters a sus ahorristas (Jordn, nos administradores del Estado boliviano 1999)38. La reforma al impuesto a las utilien cuanto a las posibilidades de imponer dades, asimismo, fue duramente criticada. tributos a la minera tuvo una de sus ms Dos aos despus se discuti que al consiimportantes manifestaciones a lo largo de derar montos fijos y uniformes de utilidaesta poca: se desconfiaba totalmente de des en la minera se olvidaba una enorme los productores mineros y se remarcaba la diversidad en el conjunto de la industria necesidad de imponer mayores presiones 36 . (Banco Minero; 1941)39. sobre esta actividad A partir de 1937, varios intentos del Estado buscaron mejorar su capacidad de reten- La resistencia del sector minero cin de recursos generados por las exportaciones, principalmente del estao que Con independencia de los efectos adversos sobre el resto de la economa, as como de representaba el 65% del total de la poca. las deficiencias tcnicas de determinadas El Estado daba claras seales de su inquiepolticas, el sector minero presionaba fuertud por imponerse sobre el sector mine37 , pero termin mostrando que no por la temente por cambiar la nueva composicin ro aplicacin de procedimientos simples a tributaria. De ese modo, pese a que con el la hora de cobrar se evitaban significativos ascenso de un nuevo gobierno se modificaefectos colaterales sobre el conjunto de la ron los porcentajes obligatorios de venta de economa. Con relacin a la concentracin divisas a tasas que variaban entre el 45% y del 100% de las divisas, se gener una imel 50%, las crticas al sistema impositivo no portante acumulacin de dinero nacional dejaron de manifestarse. Bastante ilustratique respondi a la falta de inversin, ocavas al respecto son las sugerencias vertidas
35 En 1948 y 1949 la minera grande export el 74% del total de estao con una pequea reduccin en los porcentajes acaparados por las empresas de Patio (Arce, 2003). 36 Al respecto, un anlisis de los Decretos Supremos de 8 de junio de 1937, 25 de junio de 1937 y 16 de mayo de 1939 es bastante contundente. 37 El Artculo 28 del Decreto Ley deca: Toda resistencia pasiva al cumplimiento del presente Decreto-Ley: el sabotaje, lock-out, restriccin de labores y cualquier medida directa o indirecta que trate de perturbar la marcha normal de las minas para su completa explotacin, ser considerada como delito de alta traicin a la Patria y sus administradores, gerentes o consejeros, sern juzgados sumariamente, sin perjuicio de una intervencin de parte del Estado en el manejo de la empresa o empresas contumaces. 38 Si bien es cierto que las posibilidades de inversiones rentables en el pas se hallaban fuertemente restringidas al sector minero, las estrategias de diversificacin de Patio presentadas por Contreras (1994) dan cuenta de posibles alternativas y de hipotticos efectos que la diversificacin de las ganancias mineras podran haber generado. 39 Adems de criticarse que no era un impuesto que gravaba sobre la utilidad lquida, el hecho de que la progresividad de la tasa no est planteada en respuesta a una funcin matemtica ocasionaba desincentivos sobre la produccin, segn Pando (1941).
1929
1933
1935
1937
1939
1941
1943
1945
1947
1931
32 Las contribuciones directas a la minera consistan en: recargo en el arancel de exportacin, derechos de exportacin de minerales, diversos impuestos adicionales y, en 1938, las diferencias de cambio. La consignacin de todo impuesto sobre la exportacin como contribucin directa a la minera se explica por su proporcin dentro del total de las exportaciones. El Estado incluso lleg a introducirse en el mismo negocio minero con la fundacin del Banco Minero en 1936 y su posterior estatizacin en 1939. Para el anlisis de la evolucin de este banco en este perodo de tiempo consultar Peres et al (2003). 33 Los datos recogidos de Delgadillo son cifras redondeadas en millones de dlares. La consideracin para este perodo del valor de las exportaciones en dlares obedece a recurrentes procesos inflacionarios presenciados en el pas despus de finalizada la contienda con el Paraguay. La cantidad de bolivianos emitida por el Banco Central pas de Bs. 27 millones en 1931, a Bs. 146 millones en 1935, Bs. 1.500 millones en 1945, hasta llegar a Bs. 6.200 millones en 1952 (Drake, 1989). 34 La magnitud de esta importancia puede permitir el entendimiento de la indemnizacin a los tres barones del estao una vez acontecida la nacionalizacin de las minas en 1952.
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1949
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por Ren Gutirrez Guerra, Secretario General de la AIM, quien sealaba: los gravmenes, impuestos y obligaciones sobre la produccin estafera han subido en tal forma, agravados por la venta obligatoria de divisas, que la produccin ha dejado de ser medianamente interesante y que repose sobre bases seguras para los capitalistas (1940).
El texto de Gutirrez Guerra evidencia las crticas de un sector empeado en mostrar los altos costos de produccin que deba enfrentar, supuestamente agravados por una estructura impositiva exagerada. El representante minero sostena, adems, que no slo las polticas relacionadas con la minera ocasionaban problemas, sino tambin la concepcin integral del nuevo sistema fiscal. Sealaba que el Banco Central de Bolivia era una nueva reparticin fiscal. La emisin inorgnica de dinero para financiar la Guerra del Chaco haba producido un fuerte proceso inflacionario, medida que se convirti luego en estrategia econmica de muchos gobiernos que, imposibilitados de acceder a crditos externos, se vean asfixiados por las diversas responsabilidades que deban cumplir. Ms all de los efectos ocasionados por tales Dependencia y revolucin instrumentos, el Estado sigui utilizndolos e increment las tasas de exportacin. Un tema fundamental en la reflexin sobre la estatalidad en Bolivia es la enorme depenPor un lado, se dio continuidad a impuesdencia del pas respecto a los ingresos getos que haban sido creados excepcionalnerados por el comercio internacional en mente en la poca de la Guerra para fines general y por la economa del estao en especficos y extraordinarios. Pero su imparticular (Grfico 2.9). Esta dependencia portancia relativa en el total de ingresos se observa en el comportamiento econera poco significativa: el recargo de Bs. 100 mico del pas en aos especiales. As, en por tonelada mtrica de metal fino expor1914, el inicio de la Primera Guerra Muntado40 y el incremento en la tasa impositiva dial impidi el trfico normal de las exporpor libra esterlina de ascenso en la cotiza41 taciones de estao y provoc que el precio cin del metal representaron juntos el 1% promedio anual del mineral, en referencia de los ingresos planificados. Por otro lado, a los valores registrados en 1913, descena pesar de sucesivas reformas (creacin de diera en un 25%, el valor de las exportacioun impuesto sobre dividendos, reforma sones totales en un 30% y los ingresos fiscabre el cobro de patentes mineras y reforma les efectivos en un 29%. En 1921 se preal impuesto a las utilidades) el aporte agre40 Ver Ley de 30 de septiembre de 1932. Ver ALP BS C. 36 N 1 carta al Presidente de la Repblica. Cmara Nacional de Industria: 2. 41 Ver Ley de 11 de noviembre de 1933. Ver ALP BS C. 36 N 1 copia. Impuestos Municipales, 1939.
gado de varios impuestos mineros constituy el 1,5% de los ingresos planificados en 1949. En ese marco, las polticas fiscales ms efectivas giraron en torno al porcentaje de entrega obligatoria de divisas y la tasa impositiva adicional sobre la exportacin de minerales que, si bien variaron a lo largo del tiempo, no dejaron de ser importantes instrumentos de poltica fiscal hasta 1952 (Klein, 1982). Esta tasa creada en torno a la exportacin de estao increment la capacidad contributiva de la minera que, en su conjunto, represent ms de la mitad del total de ingresos nacionales en este perodo. En el Presupuesto General de 1940, el impuesto adicional constitua el 38% del total de los ingresos y la minera en general explicaba el 52% del total de las recaudaciones previstas (Banco Minero, 1941). En el Presupuesto de 1941 el impuesto adicional representaba el 43% del total de ingresos nacionales y la minera en conjunto el 57% (Pando, 1941). Hacia el final de la dcada, la fuente principal de ingresos provena justamente de tributos sobre la exportacin de minerales y el 45% del total de los ingresos planificados provena de la minera (Cuadro 2.1).
sent una recesin en la economa internacional que produjo, en comparacin a los montos de 1920, una disminucin del 44% en la cotizacin promedio del mineral, la cada de las exportaciones totales en un 57% y la de las recaudaciones nacionales en un 22%. En 1930, luego del pnico financiero, la cotizacin anual del estao en Londres y el valor de las exportaciones descendieron en un 30% y las recaudaciones nacionales se restringieron en un 26%. Asimismo, en 1940, tras el inicio de la Segunda Guerra Mundial, el precio promedio del estao se increment en 13%, el valor de las exportaciones en 47% y las arcas nacionales incrementaron sus ingresos en un 18%, en comparacin a lo acontecido en 1939. As, para el perodo 19001950 se registra un coeficiente de correlacin de 0,8 entre la cotizacin del estao en Londres y los ingresos nacionales efectivos. Frente a esta vulnerabilidad externa, Jordn remarca:
GRFICO 2.9 Ingresos nacionales efectivos frente
a la cotizacin estao (1900-1950)

800 700 600
Libras esterlinas
1.800 Precio promedio del estao Ingresos nacionales efectivos 1.000

Millones de Bs.
1.600 1.400 1.200
500 400
800 300 200 100 0

1900
600 400 200 0

1902 1904
1906 1908 1910 1912 1914 1916 1918 1920 1922 1924 1926 1928 1930 1932 1934 1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Pealoza para precios (1985) y Delgadillo para ingresos nacionales efectivos (2001).
la industria del estao y la economa boliviana mostraron fluctuaciones extremas originadas en la inestabilidad de precios que, a su vez, resultaron del ciclo industrial de la economa mundial. Estas fluctuaciones se transmitieron directamente a la economa y sociedad bolivianas, mediante ciclos sucesi- c) Estado versus industriales vos de auge y crisis (1999). La dependencia fiscal del Estado y del pas Con la victoria de la Revolucin de 1952, la frente a la minera y las dificultades de genacionalizacin de la minera grande generar una estructura impositiva alternativa ner un nuevo rol del Estado en la econoencuentran en la situacin de la industria ma. La estatal Corporacin Minera de Boun claro ejemplo. Los esfuerzos del Estado livia (Comibol) constituy una importante por aumentar la recaudacin impositiva sobre este sector a partir de los aos treinfuente de acumulacin (an no reflejada ta tuvieron fuerte resistencia de los indusen el presupuesto de 1954 ya que el aporte triales. Organizados en la Cmara Naciopresupuestado de la minera estaba previsnal de Industrias, estos empresarios realito en slo el 14% de los ingresos nacionazaron constantes presiones para revertir la les). Asimismo, los tributos provenientes nueva poltica impositiva y se ocuparon de del recargo aduanero sobre las importacioreclamar sistemticamente mayor atennes estuvieron alrededor del 17% del total cin y accin del Estado a favor del sector de los ingresos. Por primera vez el aporte manufacturero. conjunto de los ingresos provenientes del comercio internacional lleg a un tercio Desde 1903 hasta 1930 las diversas imposiciones fiscales sobre la industria no sobredel total. En el conjunto de los diversos prepasaban el 2% del total de los ingresos nasupuestos analizados es la nica vez que la
ampliacin extensiva del sistema tributario logr importantes volmenes planificados en el total de ingresos nacionales. Ante el bajo porcentaje que represent la minera, los ingresos nacionales de ese ao se explican bsicamente por contribuciones provenientes de la produccin o comercializacin de bebidas alcohlicas. Se trata, sin embargo, de un perodo de transicin para la economa nacional pues el recin surgido Estado del 52 tendra en la actividad minera uno de sus principales motores econmicos.
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cionales. En 1930 se presupuestaron Bs. tes al 8% de los ingresos nacionales. Entre 140.000 por el impuesto a las utilidades de los impuestos ms importantes se hallacasas comerciales e industriales, mientras ban los que gravaban la produccin de beque el impuesto sobre utilidades de las embidas alcohlicas (Bs. 10 millones), las utipresas mineras se planific en Bs. lidades industriales (Bs. 6 millones) y las 3.000.000, es decir 21 veces ms. Fue en ventas (Bs. 6 millones). los aos treinta cuando empez a vislumbrarse un relativo desarrollo industrial El diagnstico: fomentar fuertemente concentrado en La Paz (90% y proteger la industria de las ventas en 193842), an pequeo con relacin al desarrollo minero. En el presu- Manifestando su preocupacin por la reducpuesto de 1938 se calculaba que diferentes cin de la cuota de exportacin de estao imposiciones sobre la actividad industrial (las exportaciones estaban limitadas), en llegaran a Bs. 22,42 millones, equivalen1939 la Cmara Nacional de Industrias prepar un importante dossier sobre la siRECUADRO 2.7 tuacin de la industria43. En ese documento los industriales se refirieron a la situaIndustria y manufactura en el siglo XIX cin desfavorable de pas monoproducHacia mediados del siglo XIX, segn Dalence (1851), los tejitor de Bolivia, agravada por la condidos no constituan ms que el 3% de la industria, siendo la elacin de estar sujeto nuestro principal proboracin de bebidas alcohlicas como la chicha, vinos y ducto exportable, el estao, a las modaliaguardientes (26%) uno de los rubros ms importantes del secdades () de restriccin. En ese marco, tor (Barragn, 2001). para la Cmara no era posible continuar A pesar de que la industria textil era poco importante en trmanteniendo como base angular de minos de su valor en pesos, s lo era en el nmero de establecinuestra economa al estao cuyas condimientos y de artesanos empleados en este rubro. Dalence reciones nos llenan de optimismo y produfiere a casi diez mil personas, lo que significaba el 2% de la pocen otras una depresin enorme. De ah blacin (Ibid.). que consideraran fundamental buscar en la riqueza latente de nuestro suelo otros productos que hagan menos sensibles los fatales perodos de crisis de nuestras exportaciones. El diagnstico de la economa del pas y de la situacin de la industria era evidente. Por un lado se sealaba que la deuda externa estaba en mora y que la deuda interna ascenda a Bs. 418.074.100; por otro, considerando que los ingresos del Estado se basaban en diferencias de cambio, sealaban que se viva en una situacin de ficticio bienestar. Por ello, planteaban la necesidad de llevar a cabo verdaderos cambios: nivelar los presupuestos, analizar y revisar Produccin en las haciendas. Fuente: Archivo de La Paz. el rgimen impositivo y no votar presupuestos extraordinarios.
42 En 1938, la Octava Memoria de la Cmara Nacional de Industrias permite apreciar que el 90% de las ventas industriales se deba a empresas ubicadas en La Paz. ALP BS C 36 No. 1. Memoria, Octava Memoria, 13 de abril de 1939. 43 El Directorio de la Cmara Nacional de Industrias, hondamente preocupado con la difcil situacin econmica que atraviesa el pas, debido a conocidos factores creados por la Guerra del Chaco y agravada con la nueva reduccin de la cuota de exportacin de estao que afectar de manera apreciable la disponibilidad de divisas econmicas. Adjuntan entonces varios acpites sobre la Situacin econmica, la Situacin de la Industria, Exportaciones e Importaciones, Defensa contra el Dumping, Materias Primas. ALP BS C 36.
Los industriales destacaban, adems, la imms esencial de una Nacin es la energa de portancia de su sector en el futuro del pas: trabajo. La gran demanda era, de hecho, la al tratarse de una industria de transformaproteccin para permitir la industrializacin cin favorece a la economa nacional, ahoen un pas nuevo como el nuestro, de escarrndole un 57% de divisas oro contra la sa poblacin y de limitada capacidad adquiimportacin de artculos similares. Asegusitiva. Pretendan as que el Estado limitara raban que el aporte de la industria por imalgunas importaciones. Necesitaban, sin puestos era de alrededor Bs. 30.000.000, y embargo, un 43% de divisas para la adquique, adems, con Bs. 37.000.000 destinasicin de materias primas extranjeras. En dos a gastos de fabricacin, jornales, suelsntesis, era claro para la Cmara que se tedos, combustible, etc., sostenan a muna que incentivar la industria: chos obreros y sus familias; y con Bs. un viejo convencimiento nacional que Bo24.000.000 utilizados en adquisiciones y livia necesita industrias propias pero no basempleo de materia prima nacional benefita el simple enunciado o el simple deseo de ciaban a la agricultura nacional (Ibid.). Reque ellas existan, sino que es preciso atraermarcaban, adicionalmente, que la materia las, implantarlas, protegerlas de la compeprima que consuman las industrias iba en tencia extranjera (ALP BS C. 36 No. 1. Imaumento, especialmente en los tejidos de puestos Municipales, 1939). lana, cemento y vidrios e incluso algodn. Pero la realidad mostraba que la capacidad econmica del comercio y la industria era Retorno al proteccionismo? muy pequea en relacin con la minera y dependa, a su vez, de sta. Para 1939, el En su alegato, los industriales solicitaron tambin que se pusiera fin a los impuestos capital total de las diversas fbricas asociaexcepcionales creados por Ley del 30 de das a la Cmara Nacional de Industrias septiembre de 193244 en lugar de buscar su equivala al 6,6% del capital total de 368 ampliacin como pretenda la poltica del empresas mineras. Adems, el importante gobierno. Para entonces se consideraba crecimiento de la industria fabril durante que haba un fuerte impuesto a la manuesos aos se deba a una proteccin fiscal factura fuera de otros recargos y un imcambiaria y a la posibilidad de acceder a puesto fabril que las importaciones al cotasas preferenciales de divisas generadas mercio no pagaban45. Se demandaba, por por la exportacin minera (Gutirrez, tanto, en funcin de la importancia de la in1940). Esta dependencia en torno a la dustria textil que se reputaba como fuente minera estuvo presente en la preocupade riqueza, que junto con la proteccin de cin de los industriales frente a la situacin la industria de consumo hubiese una proeconmica nacional. Y fueron muy crticos teccin del impulso del Estado46. ante las polticas implementadas a raz de De hecho, la Cmara de Industrias y sus asola Guerra del Chaco. ciados abogaron constantemente por el reCon su diagnstico, la Cmara sealaba que el torno al proteccionismo. As, en 1939 recrdito (los prstamos) deba resolver la cricordaron que hasta 1932 estaban bajo el sis pero que lastimosamente no podan rergimen proteccionista del Estado y hoy currir a l. En consecuencia, deba hacerse pagan aduana, impuestos ordinarios y exun reajuste general en la vida pblica y pritraordinarios47. Gran parte de esta devada. Esto implicaba el desarrollo indusmanda provena de la industria textil, que trial y agrcola del pas porque el capital
44 45 46 47 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939. ALP BS C. 36 No. 1. Carta del 29 de febrero de 1940 al Ministro de Industria. ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939. ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939. De igual manera, a fines de 1937, Bolivianas Unidas, una compaa de sombreros, sealaba que se haban establecido al amparo de la Ley de 15 de mayo de 1931 pero que despus se cancelaron las liberaciones de derechos (ALP BS C. 36 No. 1. Carta de Bolivianas Unidas al Director General de Aduanas, 10 de diciembre de 1937).
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era una de las ms importantes. Ya a fines del pas y porque a su desenvolvimiento prode 1937 solicitaron al Ministro de Hacienvee con recursos monetarios en oro siendo gravoso hacer compras en el extranjero disda velar porque no se impongan gravmeponiendo de iguales productos en el pas nes a los tocuyos porque el tocuyo extranjero no tena ninguno48. Un ao ms tarde se record tambin que la Ley de Emer- El proyecto planteaba que todas las adquisigencia (del 30 de septiembre de 1932) esciones del Estado deban establecerse con tableci gravmenes que en su mayora firmas comerciales e industriales estableeran justificados pero que la industria texcidas en el pas y matriculadas en las Ctil, antes eximida de todo impuesto fiscal, maras de Comercio. Adems, se dara predepartamental o municipal por polticas ferencia a las que ofrecieran productos proteccionistas, enfrentaba ahora no slo nacionales49. una situacin de desproteccin sino grav- En 1940, el presidente de la Cmara de Industrias, Ernesto Aranbar, y el secretario menes excesivos frente a otros artculos. general, Arturo Taborga, en carta al minisLa presin de la industria textil fue constro de Industria sealaron que haban reatante en esos aos. lizado una cuidadosa revisin de los imOtro problema fueron las imposiciones difepuestos creados desde haca dos aos y renciales existentes entre los diversos proque sumados llegan a sobrepasar el lmite ductos. Los artculos de lana pagaban el impositivo que puede soportar la industria 5,8 y hasta el 10% de su valor. El kilo de cacon la consecuencia de una enorme gravisimir de lana en las clases corrientes se tacin sobre el consumidor. Poco despus recargaba con Bs. 4 y en las clases ms fise dirigieron al Senado comunicndole nas hasta Bs. 16. Las mantas y ponchos teque estaban enterados del estudio de vanan un recargo de Bs. 5 a 10 por kilo y las rias ordenanzas remitidas por las municifrazadas entre Bs. 3 y 8: palidades y juntas municipales que auQue no es equitativo ni racional que mientras mentaban en proporcin exagerada los se grava un kilo de harina con un centavo y un impuestos antes vigentes, creando otros kilo de algodn con 20 centavos, el kilo de teque afectaban directamente la produccin jido de algodn con 20 centavos, el kilo de tede tal manera que se tena un rgimen trijido de lana tenga que soportar un impuesto o butario muy pesado. Asimismo, remitierecargo que flucta entre 4 o 16 Bs. (ALP BS ron una carta al presidente de la Comisin C. 36 No. 1 Impuestos Municipales, 1939). Legislativa de la Cmara de Diputados en vista de que se estara realizando una reviEl compro boliviano sin de los decretos de anteriores gobierde los aos treinta nos que, segn ellos, haban entorpecido la administracin y creado a la industria Una de las propuestas de la Asamblea de Inmuchas dificultades. Y sobre la base de un dustriales fue un proyecto de decreto que anlisis corto y general sobre el rgimen estableca el trmite que debe seguirse en tributario, los impuestos a las divisas, los las propuestas para adquisiciones que haimpuestos municipales, las adquisiciones ce el Estado para la administracin. El del Estado y el tipo de imposiciones, sugiconsiderando del decreto sealaba: rieron un conjunto de recomendaciones a fin de simplificar y reducir los gravmenes que es deber del Estado proteger la producque pagaba la industria y otras acciones facin nacional para incrementar la riqueza vorables al sector50.
48 Se deca que la municipalidad de Cochabamba estableci el impuesto de Bs. 0,10 por metro de tocuyo nacional que se importara a ese distrito. El problema era que ello significaba un recargo de Bs. 3,66 por pieza para el tocuyo nacional cuando el tocuyo extranjero no tena ningn gravamen (ALP BS. C. 36 No. 1. Carta al Seor Ministro de Hacienda, 4 de noviembre de 1937). 49 ALP BS C. 36 No. 1. Documento del 3 de enero de 1939. 50 ALP BS C. 36 No. 1. Carta al Sr. Presidente de la Comisin de Legislatura de la Cmara de Diputados, 22 de julio de 1940.
En 1942 se deca que una poltica industrial debidamente dirigida era absolutamente necesaria dada la verdadera y alarmante postracin. Se planteaba que no se poda aspirar al dominio de los mercados internos y mucho menos a la conquista de los mercados extranjeros sino se adoptan medios eficaces de cooperacin y de racionalizacin industriales, medios de proteccin y fomento a las industrias. Concretamente solicitaron una poltica de proteccin de la industria nacional en las empresas estatales y semi-fiscales, la dignificacin del trabajo tcnico y moral, la creacin de cursos para obreros y aprenRECUADRO 2.8
dices, el envo a universidades y escuelas industriales y comerciales y los prstamos para la produccin. Abogaron, finalmente, por la articulacin econmica del pas: Jams podremos hablar de independencia econmica mientras nuestros gobernantes y legisladores no encaren la realidad de conjunto de los problemas econmicos nacionales y mientras se mantenga desarticulada a la minera y a la industria con criterios de solucin ocasional y desorgnica (ALP BS C 36 No. 1 Carta de la Cmara de Industrias, sin fecha, por asociacin 1941 o 1942).
Comercio y vas de comunicacin en el siglo XIX

El comercio interno fue muy reducido si se contempla el carcter predominantemente rural de la sociedad y su produccin de auto subsistencia. El intercambio de manufacturas era pequeo (18%). Y el intercambio agrcola estaba constituido fundamentalmente por dos productos: la coca (54%) y los granos (22%). Las vinculaciones entre distintas regiones eran escasas y circunscritas a antiguos caminos coloniales: un viaje de Santa Cruz a Cochabamba tomaba 30 das y de Santa Cruz a Cobija tres meses. Hacia 1826 los caminos eran slo para mulas y llamas. Desde la ciudad de La Paz la va ms rpida y expedita hacia el puerto era Arica tomaba entre siete y ocho das, mientras que para el puerto de Cobija poda requerir incluso tres semanas. La ruta a Buenos Aires se la haca en vagones desde Jujuy, mientras que la ruta por Arica se haca a lomo de mula. Con relacin a las exportaciones, stas estaban concentradas en plata y oro que constituan el 95% del monto total. Los productos importados, fundamentalmente en manos de ingleses, consistan en textiles de algodn y lana (65%), mientras que los insumos para la industria minera alcanzaban apenas al 8%.
En la poca, dos posiciones aparecieron respecto al comercio exterior: la primera estaba en desacuerdo por el carcter desigual del comercio pues se importaba ms de lo que se poda exportar; estaba en contra, adems, de acuerdos arancelarios que beneficiaban a los otros pases pero escasamente a Bolivia. La segunda posicin, en cambio, consideraba que el intercambio comercial no slo era beneficioso sino intrnsecamente bueno y civilizador.
Antes de los ferrocarriles el transporte de los minerales era slo posible a lomo de animales. Fuente: Familia Arce.
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Otro problema de la industria era el aprovisionamiento de materias primas que en gran parte provenan del exterior. Es el caso de la produccin de alcohol. En 1941, la Cmara deca que la industria alcoholera estaba dispuesta a comprar en el pas toda la materia nacional como al parecer se estaba estudiando en el Ministerio de Hacienda y en la Cmara de Diputados. Sealaban, sin embargo, que el problema radicaba en la disponibilidad y en los precios. Para la Cmara, hacer alcohol con azcar moscabada, chancacas y melazas era absolutamente factible, pero la chancaca de Santa Cruz no alcanzara para abastecer durante una quincena el consumo de un sola fbrica de alcohol de La Paz. Sealaban tambin el tema de precios: entre 1934 y 1940, por ejemplo, el quintal de chancaca haba subido de Bs. 60 a 170. De ah que sostenan el uso de azcar blanca para la fabricacin de alcoholes51. En esta pugna permanente por ampliar la base fiscal, el Estado busc la forma de lograr una mayor tributacin de la industria. En 1947 se propuso un impuesto al capital (limitacin al 10% anual sobre el capital) que fue considerado por la Cmara Nacional de Industrias como contraproducente porque las utilidades no estaran ligadas al porcentaje mayor o menor que pueda recargarse al costo de las mercaderas sino a las ventas52. La Cmara adujo tambin que esta medida poda provocar la fuga de capitales, problemas sociales por el cierre posible de algunas fbricas y disminucin de los ingresos para el fisco53. De todas maneras el aporte de la industria y del comercio al erario nacional logr ascender, consolidndose imposiciones sobre las utilidades de los empresarios. Por ejemplo, en el presupuesto de 1949 las utilidades que deban pagar los industriales eran de Bs. 73.000.000, equivalentes al 3% del total de los ingresos nacionales. Asimismo, el movimiento interno de pro-
ductos, como la cerveza o los cigarrillos, lleg a suponer importantes ingresos para el Tesoro Nacional que, en el perodo estudiado, alcanzan relevancia en el presupuesto de 1954.
2.2. Ms gasto, nuevos prstamos!

El Estado ha sido y es el centro de disputa ms importante en torno a la disponibilidad y asignacin de recursos. Esta contienda permanente por las decisiones y recursos a veces ms imaginarios que reales, junto a la ausencia de una identificacin plena de ese Estado con una clase o grupo social, explican que tal espacio de poder no slo se encuentre jaloneado por diversos actores e intereses, unos con mayor poder que otros, sino tambin ante la obligacin de acceder al diseo y aprobacin de presupuestos que amparan las demandas diseadas y enarboladas por diversas lites locales y sectoriales. Nuestra lectura muestra que los presupuestos plasman complejas y continuas negociaciones entre el Estado y las elites. En el medio siglo analizado (1900-1954), diferentes gobiernos, autoridades de distintos partidos y tendencias, mltiples reuniones de diputados y senadores, varios presidentes y gabinetes, disearon y aprobaron presupuestos de gastos muy por encima de los presupuestos de ingresos calculados. Se trata de una conducta persistente que no necesariamente se explica por malos clculos, incompetencia de planificacin o voluntad expresa de hipotecar el pas. Habitan aqu demandas, negociaciones, presiones y resistencias. Qu significa asentar y escribir un determinado presupuesto en el papel? Es como marcar para hoy, pero tambin para el futuro, las peticiones y conquistas; es sentar huella y precedente. No se trata, por tanto, de slo un papel. Constituye el registro de las demandas y anhelos, de polticas pblicas y trans-
formaciones que tienen la particularidad de CUADRO 2.3 Presupuestos aprobados con dficits, recibir el reconocimiento poltico de diver1909 y 1910 sos actores y por tanto la legitimidad necesaria para convertirse luego en antecedente. Presupuesto Dficit Ingresos Quebranto Son algo as como ttulos que detentan el de ingresos aprobado en el reales Presupuesto poder de convocar, pero tambin de reclasancionado mar con la ilusin de que se conviertan en 1909 13.300.000 4.154.636 11.847.230 1.452.769 13.540.000 347.430 12.744.029 795.970 1910 realidad. Esa esperanza estuvo presente en presupuestos de ingresos y de gastos siem- Fuente: Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912 (1913). pre desfasados y desiguales, de tal manera 1903 se inform que el presupuesto votaque el Estado, con escasa capacidad imposido haba calculado como ingresos Bs. tiva, apelaba a crditos que se convertan a 9.148.350, mientras que el rendimiento su vez en nuevos espacios de disputa entre haba sido inferior (Bs. 5.969.652,73)54. sectores y entre regiones. Ante esa situacin, el Ejecutivo se habra a) Los deslices fiscales como constante visto en la necesidad de pedir emprstitos de los bancos, ordenar descuentos sobre Un desliz es un paso en falso, un desvo en el los sueldos de los empleados civiles y eclecamino trazado. No implica apartarse del resisticos, as como sobre las asignaciones corrido establecido, sino reconocer la exismunicipales55. tencia de un bache momentneo. En el caso Adems de esta crisis del Tesoro Nacional, de los presupuestos en Bolivia, ms que un innumerables y fuertes obligaciones se desliz pasajero lo que tenemos son deslices acumulaban con el propsito de la defensa perpetuos. Lo que era excepcional se condel territorio del Acre, invadido una y otra vierte en norma. Aquello que en determinavez por fuerzas filibusteras organizadas en do momento pudo haber sido un traspi se la frontera56. Ante la ausencia de dinero, por parte del Estado se realizaron emprstransforma en cultura poltica. Por ello sostetitos de los bancos emitiendo vales de Tenemos que los presupuestos de ingresos y sorera. El monto de estos emprstitos asgastos votados y aprobados por el Congreso cendi a ms de un milln de bolivianos constituyen eternos deslices fiscales en la destinados a los gastos por equipo, movimedida en que ao tras ao, gestin tras lizacin y mantenimiento de las fuerzas gestin, consignan dficit perdurables. expedicionarias, [y] la repatriacin de los De ingresos, gastos y quebrantos defensores de Puerto Acre. Pero el presupuesto de gastos, y por tanto el La aprobacin de presupuestos deficitarios dficit, se abultaba por otras obligaciones en el Congreso Nacional generaba un proasumidas por el Estado. Para el ao 1912, blema reiterado y hasta asumido, pero la el Presidente Eliodoro Villazn explic que situacin se agravaba cuando la brecha el Ejecutivo present un presupuesto con entre ingresos y egresos planificados se dficit apreciable porque se incorpor el ampliaba ms all incluso de lo presuservicio de los policas de la Repblica en el puestado. Los datos as lo demuestran. En presupuesto nacional y debido a que se el perodo de 1909-1911, por ejemplo, se reservaron rentas para los departamentos. presentaron importantes quebrantos en En ese sentido, pidi al Congreso Nacional el Tesoro Nacional. celo para no abultar an ms los gastos ni Esta constante deficitaria era objeto de preoabundar en autorizaciones de emprsticupacin y anlisis en el Congreso. As, en tos57. El presidente del Congreso, Bene54 55 56 57 Redactor, s.f.: 9. Redactor del Congreso Nacional de 1903, s.f.: 9. Redactor del Congreso Nacional de 1903: 21. Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912, 1913: 103.
51 ALP BS C. 36 No. 2. Carta de E. Aranbar y A. Taborga de la Cmara de Industria a los S.S. de la H. Cmara de Diputados, 12 de febrero de 1941. 52 ALP BS C. 36 No. 1. Carta dirigida al Seor Ministro de Economa Nacional, 21 de noviembre de 1947. 53 ALP BS C 36 No. 1. Cmara Nacional de Industrias, 1947.
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dicto Goitia, seal a su vez que en el preciar que a lo largo de veinte aos los ingresupuesto se dio particular atencin a telsos presupuestados fueron similares a los grafos, obras pblicas departamentales y efectivos en una sola oportunidad: 1913. El creacin de nuevas provincias, cantones, Estado subestim los montos recaudados vice-cantones y secciones municipales. Se en seis oportunidades (1911, 1912, 1916, mencion tambin que en el mbito de la 1917, 1923, 1924), pero sobreestim el toinstruccin y la alfabetizacin se haba pretal de sus recursos en 14 ocasiones. En este visto una partida para fundar escuelas fismismo perodo, entre 1911 y 1931, fueron cales en todos los cantones y vice-cantoaprobados 14 presupuestos con dficit inines de la Repblica y Bs. 10.000 para esciales, los que algunas veces llegaron a excuelas indgenas58. pandirse an ms de lo planificado (como Encontramos entonces como una constante en 1919, 1922 y 1928). la sobreestimacin de los ingresos presu- Veamos ms datos que confirman esta tenpuestados, que muy pocas veces coinciddencia. Entre 1913 y 1930 (Grfico 2.10) an con los recursos reales obtenidos. Los se observa un crecimiento en los ingresos datos proporcionados por Paul Drake (Cuanacionales frenados luego del crash de 1929, pero no se logr igualar el monto dro 2.4), que muestran los ingresos y gasde los gastos. En cambio, los egresos efectos presupuestados y los ingresos y gastos tivos fueron constantemente superiores a efectivos entre 1911 y 1931, permiten apreGRFICO 2.10 Ingresos y gastos nacionales: dficit fiscal (1913-1932)
GRFICO 2.11 Ingresos y gastos nacionales: dficit fiscal (1933-1950)
1949
1947
1945
1943
Aos
1941
1939
Dficit fiscal Gastos efectivos Ingresos efectivos
1937
1935
1933
-1.000
-500
500
1.000
1.500
2.000
2.500
Fuente: Delgadillo (2001).
1931
CUADRO 2.4 Ingresos y egresos (1911-1931) Ingresos (millones de Bs.) Presupuestados Efectivos Diferencia 13 17 4 17 20 3 22 22 0 22 16 -6 17 13 -4 15 16 1 17 19 2 33 30 -3 31 25 -6 30 -19 49 -8 24 32 36 23 -13 4 29 25 39 41 2 50 42 -8 48 43 -5 49 46 -3 52 45 -7 62 49 -13 36 -17 53 28 23 -5 Egresos (millones de Bs.) Presupuestados Efectivos Diferencia 18 17 -1 17 19 2 22 24 2 25 19 -6 22 15 -7 23 20 -3 26 24 -2 36 33 -3 38 35 -3 54 36 -18 47 34 -13 40 37 -3 35 -3 38 45 45 0 50 48 -2 48 42 -6 50 47 -3 56 61 5 61 53 -8 53 49 -4 32 32 0
1929
1927
1925
Aos
1923
1921
1919 Dficit fiscal 1917 Gastos efectivos Ingresos efectivos 1915
1913 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70
Fuente: Delgadillo (2001).
1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931
58 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912, 1913: 99.
Fuente: Drake (1989).
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nientes. El impacto provocado por la guelos ingresos efectivos, llegndose muchas rra a las finanzas pblicas cre la necesiveces a diferencias muy amplias. En 1919, dad de acceder a endeudamiento externo 1921, 1922, 1928, 1930, 1931 y 1932 se y recurrir a recursos internos. No es casual tuvieron desfases cercanos o superiores a que las mayores brechas se produjeran en los diez millones de bolivianos (los egresos momentos en que el mercado mundial eran prcticamente 1,5 veces mayores a presentaba situaciones particulares. En los ingresos nacionales). 1920, por ejemplo, mientras los ingresos En el perodo 1933-1950 (Grfico 2.11), las planificados fueron de alrededor Bs. 49 constantes diferencias entre ingresos y millones, los recursos obtenidos alcanzagastos continuaron. Durante la Guerra del ron apenas a Bs. 30 millones. Como bien Chaco se presenciaron las mayores difeseala McQueen (1925), la planificacin rencias: los egresos llegaron a representar exacta de los ingresos era casi imposible 3,5 veces ms que los recursos reales con debido a que la mayora de los ingresos los que contaba el Estado. Los cuatro aos dependa de factores externos. posteriores a la contienda fueron los nicos de este perodo en los cuales hubo dife- Qu hacer frente a los constantes dficit fiscales? Cmo enfrentarlos? La solucin frerencias positivas entre ingresos y gastos. cuente, ms que incrementar ingresos o Los denominados gobiernos socialistas reducir gastos, radic en los emprstitos. militares (1936-1939) se caracterizaron La relacin entre dficit presupuestario y por el intento de generar un nuevo marco prstamos fue directa y en muchos casos fiscal logrando as incrementar los ingreexplcita. La necesidad de flujos externos sos estatales. En sus estrategias fiscales rese caracteriz por la imposibilidad del Tesaltaba la emisin inorgnica de dinero. soro Nacional de generar nuevos recursos Luego, a pesar de la coyuntura favorable que permitiesen el cumplimiento de oblipor la Segunda Guerra Mundial, el dficit gaciones contradas. fiscal continu siendo la norma. La brecha se fue incrementando una vez finalizada la En 1914 se obtuvo un emprstito de corto plazo por 70.000 libras esterlinas de presguerra en Europa y se present un nuevo tamistas internacionales y 96.500 libras perodo inflacionario que, esta vez, ampli esterlinas equivalentes a Bs. 2.081.250 a la distancia entre egresos e ingresos (en un tipo de cambio de Bs. 12,50 por libra es1950 los egresos llegaron a representar 1,4 terlina de casas bancarias locales (Huber, veces los ingresos recaudados). 2001). Estos recursos fueron contratados Frente al dficit, prstamos! con el propsito exclusivo de atender el servicio de la deuda externa y enfrentar Una consideracin fundamental con relaproblemas fiscales. Un ao despus, a fin cin al dficit fiscal como constante radica de aliviar pesadas cargas en la banca bolien las dificultades para prever los ingresos viana, se obtuvo un nuevo crdito de corto nacionales debido a la dependencia del plazo por US$ 1.000.000. Debido a que las comportamiento de las exportaciones en condiciones mejoraron ms adelante estos los mercados mundiales. Esta situacin se crditos temporales pudieron ser pagados ejemplifica en varios momentos. As, rpidamente (McQueen, 1925)59. mientras en 1912 un buen desempeo La crisis internacional de 1920 volvi a afecminero permiti que los ingresos efectitar los ingresos nacionales y la necesidad vos excediesen a los presupuestados en de endeudamiento se hizo presente nuems de tres millones de bolivianos vamente. En 1921, a pesar de diversas re(McQueen, 1925), el inicio de la Primera bajas, el presupuesto era todava deficitaGuerra Mundial gener serios inconverio. El gobierno envi al Congreso un Pre59 Huber (2001) presenta datos en los que se observa que a lo largo de la Primera Guerra Mundial se redujo el acceso al crdito externo en contraste con el incremento del endeudamiento interno. Esta situacin respondera tambin a condiciones cambiarias favorables (McQueen, 1925).
supuesto con gastos que ascendan a Bs. La conexin de los centros 44.196.636, que fueron reducidos en Bs. mineros con los puertos 9 millones. Pero los ingresos seguan siendo insuficientes ya que incluso con varios Desde fines del siglo XIX, los ferrocarriles cambios llegaron a Bs. 30 millones, sin alfueron uno de los temas principales de la canzar el monto consignado en los gasagenda de las empresas mineras y tam60 tos . Meses despus el presidente Bautisbin de la agenda poltica del pas. Luego ta Saavedra inform que las rentas alcande la derrota del Pacfico (1879), los sucesizaron la suma de Bs. 23.047.275,69 y que vos gobiernos conservadores (1884-1899) los gastos fueron de Bs. 46.997.588,40. tuvieron como una de sus principales prePara saldar la diferencia se haban emocupaciones la conexin de los centros mipleado Bs. 10 millones emitidos en vales neros productores con los puertos del Pacde aduana61 y un milln de dlares prestafico. Se buscaba introducir el mineral al do por Equitable Trust62. mercado mundial en trminos competitiUna nueva crisis internacional generara ese vos, requerimiento an ms urgente para mismo ao nuevas preocupaciones para el el objetivo de abaratar los costos de proEstado. A pesar de la situacin crtica, el duccin tras el descenso en el precio de la gobierno logr dos millones de dlares de plata (Prez, 1999). As, bajo la presidencia la Union Allumetire belga en 1930 grade uno de los ms importantes productocias a la concesin del monopolio estatal res de plata, Aniceto Arce, se termin el fede fsforos que le permiti sobrellevar la rrocarril que conectaba Antofagasta con crash (Huber, crisis fiscal inherente al Uyuni (1889), el cual fue posteriormente 2001). Si bien los problemas surgidos en ampliado hasta Oruro (1892). torno al voto de presupuestos sin balance se resolvieron posteriormente (Cuadro Los sectores dirigentes de los nuevos Esta2.4), el gasto de recursos ms all de las dos andinos coincidieron en diagnosticar posibilidades del pas fue una constante a que el precario sistema de transportes eslo largo de la primera mitad del siglo XX. trangulaba su potencial crecimiento econmico (). El ferrocarril significaba para los b) El clamor regional por ferrocarriles representantes de la clase poltica y econmica, como para el sector ms ilustrado de Otra cuestin fundamental de disputa resla ciudadana, el smbolo del progreso venipecto al Estado radica en el requerimiento dero, el instrumento indispensable para alde redes ferroviarias como principal mecacanzar el autntico desarrollo econmico de nismo de articulacin con los mercados la nacin (Aycart, 1998)63. externos e internos. El acceso a medios de transporte se present como una de las Las compensaciones e indemnizaciones principales demandas de las regiones y de por la prdida de territorios constituyeron ingresos que se esperaba fueran destinadeterminados grupos. Con la llegada al podos a los ferrocarriles. As, en 1903, durander de los gobiernos liberales (1900), y cote la sesin de clausura del Congreso Namo la ecuacin ferrocarril igual progreso cional, se hizo referencia al tratado con el era generalizada entre esos grupos, la preBrasil celebrado por Fernando Guachalla y ocupacin gubernamental por la moderniClaudio Pinilla: dad ferroviaria adquiri un rol primordial (Klein, 1982).
60 Redactor de la Convencin de 1921, 25 de junio: 21. 61 Se emitieron vales de aduana en varias oportunidades con el fin de solventar problemas fiscales: en 1915 se emitieron Bs. 10.250.000, en 1919 Bs. 7.200.000, en 1921 los mencionados Bs. 10.000.000 (McQueen, 1925). 62 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1922, 1923. 63 Para el caso ecuatoriano, anota Acosta (2003): Antes de finalizar el siglo, comenzaron a reactivarse los intereses por solucionar el problema de la deuda para conseguir una adecuada insercin del pas en la economa internacional y, de paso, recibir recursos para construir el ferrocarril. La deuda externa y el ferrocarril eran temas prioritarios. La primera como un problema para ser resuelto y el segundo como un mecanismo para lograrlo.
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La indemnizacin proveniente de la diferentambin el ramal Uyuni-Tupiza, permitiencia de valores en dicho canje deber ser aplido la salida al Atlntico y luego vinculndocada al desarrollo industrial del pas mese con Potos. Se sealaba como prioridad diante vas frreas de comunicacin que den las redes Paraguay-Santa Cruz, Cochabammayor unidad a la nacin estrechando las ba-Chimor, La Paz-Beni, Quiaca-Tarija, relaciones de los departamentos entre s y Potos-Sucre y La Paz-Beni por Yungas. Todesenvolviendo al propio tiempo la riqueza do un tendido de lneas anhelado y dede nuestros frtiles territorios (Redactor mandado por las regiones. del Congreso Nacional,1903). Cmo financiar semejantes obras? Se propuso enviar una comisin a Estados UniEl propsito era instalar lneas frreas en la dos y Europa para obtener mediante la mayor extensin posible de nuestro terrientrega de fondos del pas un compromitorio, consultando la probabilidad de aseso de aporte del capital faltante, mediante gurar el inters de los capitales invertidos. un inters fijo y la amortizacin corresponHaba mucha claridad en torno a la necesidiente. Este capital sera garantizado por dad y urgencia de aproximar entre s a todas las lneas construidas y sus rendidistintos centros de poblacin para fomientos, adems de las rentas nacionales mentar la unidad nacional y dar impulso al en caso de deficiencia65. comercio interno y a las industrias locales, Aunque el ambicioso plan no se complet ni en la segunda mitad del siglo XX, a lo (as como respecto a) la conveniencia de largo de las dos primeras dcadas la red abrir paso por distintas vas a nuestra co64 . de ferrocarriles se expandi concentrnmunicacin internacional En la poca se hablaba tambin de prioridadose en el altiplano boliviano, regin en la des y de planes paulatinos de conexin feque se ubicaban los centros mineros66. rroviaria. El men de necesidades y aspiraUna vez finalizada la conexin entre La ciones era amplio: primero el tramo La Paz y Guaqui (1904) se logr vincular la Paz-Oruro y Oruro-Cochabamba; estaba capital poltica del pas con la red ferroviaCUADRO 2.5 Red ferroviaria en Bolivia hacia 1955 Va Antofagasta - Bolivia Guaqui - La Paz Arica - La Paz Machacamarca - Unca Villazn - Atocha Potos - Sucre La Paz - Beni Constructor Empresa privada Gobierno de Bolivia Gobierno de Chile Simn I. Patio Gobierno de Bolivia Gobierno de Bolivia Gobierno de Bolivia Financiamiento Privado Estatal Gobierno de Chile Privado Crdito externo Crdito externo Crdito interno y externo Crdito externo Gobierno de Brasil Gobierno de Argentina Propiedad Privada Privada Estatal Privada Estatal Estatal Estatal Estatal Binacional Binacional Extensin (Km) 534 97 241 96 198 175 65 132 651 579 Inauguracin 1889 1904 1913 1923 1925 1943 1954 1932 1949 1954
Gobierno de Bolivia Cochabamba - Santa Cruz Corumb - Santa Cruz Gobierno de Brasil Yacuiba -Santa Cruz Gobierno de Argentina
Fuente: Morales y Pacheco (1999).
64 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 190-229. 65 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 229-230. 66 Es innegable el importante efecto que tuvieron los ferrocarriles a la hora de abaratar costos en la minera, pero lo comentado por Contreras (1994) no deja de ser sugerente. Afirma que los problemas en el transporte del estao hacia los puertos de exportacin fueron resueltos con las polticas de expansin de las redes ferroviarias de los gobiernos liberales. Sin embargo, plantea que persisti la dificultad para llegar desde las reas de produccin a las vas frreas y muchas veces este viaje costaba ms que el flete ferroviario al puerto. Patio, con el fin de unir sus minas a la red troncal ferroviaria, construy el ferrocarril Machacamarca-Unca en 1921. Asimismo, ante el problema que surgi en el traslado de los minerales desde los centros productores hacia los ingenios, introdujo un sistema de andariveles.
ria peruana plantendose una alternativa CUADRO 2.6 Emprstitos contratados con al transporte martimo chileno. Cuatro el fin de construir ferrocarriles aos despus se instalaba la va entre Oruro y Viacha y, hacia 1912, con la ejecuEmprstito Lneas de FF.CC. Ao de construccin cin del ramal Uyuni-Ro Mulatos-Potos, acordadas efectivo Tupiza- Villazn s.d. las tres capitales departamentales de ocCrdit Mobilier (1913) Chandler (1917) La Paz- Yungas Inconcluso cidente, La Paz, Oruro y Potos, tuvieron Potos- Sucre 1943 Nicolaus (1922) acceso a la movilizacin por trenes. CochabambaInconcluso Poco despus, en el ao 1913, el departaSanta Cruz mento de La Paz adquiri mayor dinmica Dillon, Read & CochabambaInconcluso econmica y se consolid como la princiCompany (1927) Santa Cruz pal plaza comercial del pas con la finalizaPotos- Sucre 1943 cin del ferrocarril Arica-La Paz. Esta coneAtocha- Villazn s.d. xin, construida gracias a recursos chileSouth American Mining Atocha- Villazn s.d. nos comprometidos en el Tratado de Paz Company (1929) de 1904, facilit la afirmacin de La Paz como principal agencia aduanera del pas. Fuente: Para los aos de contratacin de la deuda y sus propsitos Huber (2001). Ese mismo ao la primera lnea ferrocarri- Para los aos finales de construccin Pacheco (1999). lera se expandi con la finalizacin del racontratados, gran parte de ellos fueron mal Uyuni-Atocha. Y en 1917 se termin flotados con el fin explcito de construir de expandir con la conclusin del tramo 67 nuevas lneas ferroviarias68 (Cuadro 2.6). . Pero el mismo ao en que Viacha-La Paz se logr la conexin entre La Paz, Oruro y La correlacin entre deuda externa y consPotos (1917), se introdujo una novedad en truccin de ferrocarriles puede asociarse a la historia ferroviaria del pas, pues con la la presin ejercida por los principales gruvinculacin entre los departamentos de pos de poder y en especial por las elites miOruro y Cochabamba la red ferrocarrilera neras, pero tambin a las demandas surgidej de estar circunscrita a los departadas de fuerzas e intereses locales. Un claro ejemplo, en las dos primeras dcadas del mentos de occidente. siglo XX, fue la conexin de la ciudad de La Prstamos, pugnas, presiones Paz con los Yungas, que se convirti en una de las principales solicitudes de algunos La presin surgida desde diversas regiones sobresalientes representantes de la regin. del pas por su demanda de acceder a este Tal demanda parta de una base material nuevo sistema de transporte fue adquicrucial para la economa pacea: el monoriendo mayor fuerza y el tema ferrocarrilepolio en la produccin de coca. La imporro se convirti en fuente de tensin poltitancia de este producto era tal que en 1913 ca para los diversos gobiernos centrales. diversos impuestos sobre su produccin y En esa lgica se sita tambin la correlacomercializacin fueron presupuestados cin que se produjo entre deuda externa y por el Tesoro de La Paz alcanzando a Bs. ferrocarriles. 504.350, equivalentes a la mitad del total La escasez de recursos del Tesoro Nacional, de los ingresos departamentales. as como la falta de inversin privada, ge- En el ao 1918, el diputado por la provincia neraron la necesidad de acceder a deuda Sud Yungas, Jos Luis Tejada Sorzano, macon el propsito de solventar la expansin nifest su satisfaccin por el inicio de las de la red ferroviaria hacia nuevas regioobras y por la existencia de recursos finannes. As, aunque es difcil conocer con cieros destinados al proyecto. A pesar de precisin el destino final de los recursos dificultades tcnicas y del alto costo presu67 Para las fechas de construccin de los ferrocarriles se consult Arrieta (1998), Contreras (1994) y Pacheco (1999). 68 Huber (2001), citando a varios autores, menciona que el 60% de los recursos fueron destinados a fines improductivos y el saldo fundamentalmente a la construccin de ferrocarriles.
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puestado, el inicio de la obra era una realiprovincias resaltando adems la impordad. En efecto, el Congreso Nacional dict tancia de la provincia Sud Yungas de la diversas leyes que aseguraron un capital cual era representante: de inicio para la obra. El diputado mencion que fruto de diversos impuestos69, el Coroico y Coripata y todos sus centros adyaao 1918 el Tesoro Departamental de La centes contribuyen actualmente al total de la Paz contaba con Bs. 1.280.000 para finanproduccin apenas con un 37% de coca; las ciar el proyecto. Se haba logrado adems dos secciones de la Provincia Sud Yungas, conseguir recursos provenientes del exentre tanto, aportan a esa cosecha un 58%, tranjero mediante el emprstito Chandler correspondiendo el resto a la Provincia Inque aport en 1917 con 500.000 libras esquisivi. La lnea frrea no puede pues desterlinas (Bs. 6.665.000)70. viarse de la regin que habr de proporcioMas tarde, el diputado Tejada Sorzano plannarle mayor cantidad de carga, y para movite la urgencia de extender la ruta ms lizarla con economa y ventaja deber tener all de Unduavi y sent debate sobre la una estacin a lo menos de contacto en un siruta ms optima que deba seguir el ferrotio conveniente donde esa importante procarril hacia las provincias de los Yungas. duccin pueda ser llevada para utilizar el FeEl diputado insista en que la gnesis del rrocarril (1918). proyecto ferrocarrilero surgi para beneficiar a la regin en su conjunto y no ex- El protagonismo econmico de la provincia Sud Yungas en la regin se complementaclusivamente a una de sus dos provincias. ba con la existencia de recursos mineros Se opuso, por tanto, al proyecto que planimportantes en Yanacachi. En tal sentido: teaba una va que pase exclusivamente por Nor Yungas y enfatiz la idea de consEl ferrocarril no llenara tampoco su fin de truir una va equidistante entre ambas estmulo industrial si como va de penetracin se alejara de esa regin minera que es la nica hasta hoy descubierta y explotada en Yungas, y de hacerlo, perdera tambin un fuerte tonelaje de carga, susceptible de pagar tarifas remuneradoras para su explotacin (1928).
RECUADRO 2.9
Memorndum de 1904. La lucha por el ferrocarril al Oriente

La Sociedad de Estudios Geogrficos de Santa Cruz mand un memorndum al Congreso en 1904 demandando la urgencia de vincular el Oriente con el resto del pas a travs de la construccin del ferrocarril. El documento cuestion al gobierno su empecinamiento con una poltica concentrada en el Pacfico y subyugada a Chile: esta poltica debe convenir quizs a los pueblos de la regin andina; pero es absurdo, incomprensible, querer abarcar en esa poltica esclavizadora a los pueblos del oriente y noreste de Bolivia. Esto equivale a querer contrariar las leyes invariables de la naturaleza. Nada significara... esa poltica... si ella estuviera encaminada a producir un beneficio de prosperidad nacional. Pero... estamos palpando la ruina de la nacin, y particularmente de una de sus ms ricas regiones, nos referimos a los departamentos de Santa Cruz y el Beni. La ruina industrial econmica de Santa Cruz comenz con la llegada de la primera locomotora a Oruro. Presintiendo su inminente mal, los cochabambinos fueron los primeros en atacar y oponerse a la construc-
cin del ferrocarril de Antofagasta a Oruro. Hoy parece que los cochabambinos han cambiado de opinin pero lo que es a nosotros los cruceos, no nos conviene de ninguna manera esa prolongacin sino se gravan con un fuerte impuesto, los productos similares extranjeros, a fin de proteger los del pas estamos persuadidos que, el da en que llegue el ferrocarril a Cochabamba, empezar Santa Cruz a agonizar lentamente. Al principio de la administracin del General Pando se propuso ligar al oriente con el occidente por medio del ferrocarril Baha Negra a Sucre pero ha cambiado de opinin anunciando el propsito de invertir los dos millones de libras esterlinas, de indemnizacin por el Acre, en la construccin de ferrocarriles lugareos de Viacha a Oruro, de Oruro a Cochabamba, de Sebaruyo a Potos... Esa red de ferrocarriles tiene por objeto poner a los pueblos del interior a disposicin del absorcionismo chileno. Juzgamos que ese producto de la cesin del Acre, regin perdida no debe emplearse en ferrocarriles onerosos y de puro lujo, mxime si ellos van a sojuzgar a Bolivia, colocndola bajo el influjo de Chile y lo peor de todo, dando golpe de muerte al oriente y noreste.
Fuente: Sociedad de Estudios Geogrficos e Histricos de Santa Cruz (2003).
Las disputas interregionales

Ms notorias y complicadas que las luchas locales fueron las disputas entre regiones por el tendido de vas de comunicacin. La construccin del ferrocarril CochabambaSanta Cruz es el mejor ejemplo para entender las demandas regionales de la poca, dado que dos de los ms grandes emprstitos contratados por el pas tenan entre
En la plaza central de Santa Cruz los hombres se alistan para ir a la guerra del Chaco. Fuente: Coleccin particular.
Alrededor del tren que llega. 1910. Fuente: Archivo de La Paz.
69 Por la Ley del 20 de octubre de 1914 se estableci la construccin del tramo La Paz - Los Yungas, destinndose Bs. 250.000 reembolsados por el Tesoro Nacional al Tesoro Departamental de La Paz, por concepto de participaciones en el impuesto a la coca. Aade Tejada (1918): En 1916 se vot el impuesto de un Boliviano sobre cada cien kilos de mercadera extranjera que se interne al Departamento de La Paz. Ese mismo ao se destin la segunda hipoteca del Ferrocarril de Atocha a La Quiaca, y el 30% del rendimiento neto del Estanco de Tabacos, pero estableciendo que esos fondos llevaban ya en mira una prolongacin de la lnea desde Yungas hasta un puerto navegable en el Ro Beni. La legislatura del pasado ao ha creado, finalmente, un impuesto sobre la exportacin de cobre, destinando el rendimiento en el Departamento de La Paz a la misma lnea y su prolongacin hasta el Beni. 70 Se considera un tipo de cambio de Bs. 13,33 por libra (Delgadillo, 2001). Huber (2001) seala una cifra un poco ms pequea: el contrato de US$ 2.400.000 equivalentes a Bs. 6.576.000, con un tipo de cambio de Bs. 2,74 por dlar.
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petencia extranjera introducida por el sus fines esta conexin que nunca logr remencionado ferrocarril. alizarse. Los pedidos cruceos ilustran las tensiones que el tema ferroviario gener El movimiento econmico de Santa Cruz disminuy despus de la crisis de la econoentre las administraciones gubernamentama de la goma en la dcada de 1910 y los les y las regiones, as como el rol que la principales movimientos comerciales del deuda externa desempe en este campo. pas se concentraron en la regin andina. Una primera diferenciacin entre las regiones El decaimiento del Oriente provoc la rees que la construccin de ferrocarriles haba daccin de varios documentos en los que favorecido a la regin occidental, lo que perse presentaron las quejas de la regin en miti no slo mayor fluidez en las exportatorno a la necesidad de establecer una lciones nacionales sino tambin un signifinea ferroviaria que pudiese dinamizar su cativo incremento en las importaciones. economa vinculndola con la minera de Ello implic que la regin crucea perdiera occidente. Desde la segunda mitad de la importancia como abastecedora de alimendcada de 1910, diversos representantes tos a las minas y, consecuentemente, que su parlamentarios cruceos en el Congreso economa se viera seriamente mermada. Nacional resaltaron, continuamente, la urEl pueblo de Santa Cruz, constantemente gencia de contratar recursos en el extranjepostergado y defraudado en sus justas aspiro con el fin de que el ferrocarril llegase por raciones; ese pueblo que ha perdido los fin a las tierras bajas del pas. mercados naturales para sus productos, Una expresin del reclamo regional en torno porque la vinculacin preferente del altiplaa los ferrocarriles se expresa en la llamada no con el exterior ha abierto las puertas del Representacin de Santa Cruz71 que, en 1910, en carta al ministro de Gobierno y comercio nacional a los artculos similares Fomento, seal que geogrficamente extranjeros; ese pueblo, en fin, que ni siSanta Cruz era el departamento ms mequiera puede contar con un regular camino diterrneo de la Repblica y que no poda de herradura que lo comunique con el resto exportar sus productos por los altos fletes y del pas (Finot, 1928). los rudimentarios medios de transporte72. El Tratado de Petrpolis firmado con Brasil Consideraban, pues, que la ruina de Santa luego de la derrota del Acre estableci, Cruz estaba ligada a la competencia: por un lado, un pago compensatorio de 2,5 Est en la conciencia pblica que desde que millones de libras esterlinas que se destiel ferrocarril de Antofagasta lleg a Oruro se naran a la expansin ferroviaria nacional estableci la competencia ruinosa de los ary, por otro, el compromiso brasileo de cotculos extranjeros a los similares de Santa nectar, por medio de un ferrocarril, los traCruz como el azcar, el arroz y otros que han mos no navegables entre el Madera y el sido desterrados totalmente de las plazas naMamor para facilitar la exportacin del cionales de consumo y hoy apenas se puede caucho boliviano (Aycart, 1998). Sin emenviar suelas, alcoholes y caf en muy redubargo, parte del dinero recibido no se descida escala a Sucre y Cochabamba (Repretin a ninguna obra significativa en el sentacin Oriental. Santa Cruz y el presuOriente de Bolivia. Peor an: el tramo fepuesto de 1910). rroviario acordado fue finalizado slo en la parte brasilea y gest un nuevo problema a la economa crucea toda vez que el Be- Los representantes cruceos recordaron, finalmente, los enormes problemas de coni, anterior mercado natural de la economunicacin que existan, y sealaron: ma crucea, se vio invadido ante la com71 Representacin Oriental. Santa Cruz y el presupuesto de 1910. Observaciones y apuntes. La Paz, 1910 Carta de la Representacin del departamento de Santa Cruz dirigida al Sr. Ministro de Gobierno y Fomento. Este documento est firmado por ngel Sandval, Benigno Lara, Plcido Snchez y Julio A. Gutirrez. 72 Representacin Oriental. Santa Cruz y el presupuesto de 1910. Observaciones y apuntes: 3.
Nos hemos informado con ingrata sorpresa Santa Cruz versus Cochabamba? de la supresin de todas las partidas que, para caminos, provisin de aguas, recons- En respuesta a los reclamos cruceos, a partruccin del colegio nacional y otras obras tir de 1917 el Congreso promulg diversas pblicas de la ciudad de Santa Cruz y deparleyes en las que se aseguraban algunos retamento que representamos, se ha venido cursos para la construccin de la ferrova consignando desde aos atrs, y muy espeCochabamba-Santa Cruz. Sin embargo, en cialmente, desde la inauguracin del pro1927, en sesin de la Cmara Baja, la regresista gobierno del doctor Ismael Montes presentacin oriental pidi informe al Mi(Ibid.). nistro de Fomento sobre las razones por
RECUADRO 2.10
Un emporio econmico en el corazn de la Amazona

Uno de los ms grandes pero olvidados poderos en Amrica del Sur en el siglo XIX a decir de Valerie Fifer (1990) fue la Casa Surez, emporio que surgi a partir de la explotacin y exportacin de la goma. Su influencia resalta ms aun cuando se conoce que su fuente de riqueza se encontraba en impenetrables selvas de las que se poda extraer la materia prima slo a travs de pequeas barcazas. De hecho, las duras condiciones del medio geogrfico provocaban la muerte de casi el 50% de la mano de obra en el intento de atravesar los ros. El impulsor de este gran emporio fue Nicols Surez, quien se haba dedicado antes a la explotacin de la cascarilla. Enterado de que Edwin Heath haba descubierto una ruta de acceso directa al Mamor a travs del ro
Beni, decidi incursionar en el comercio de la goma estableciendo su base en Cachuela Esperanza (Ibid.). El capital de la Casa Surez hacia 1920 se estimaba en 40 millones de dlares. Para ese ao y slo en la poblacin de Riberalta, Surez era dueo de 86 casas y propietario en el departamento del Beni de ocho millones de hectreas (entre bosques amaznicos y campos de pastoreo), 18 mil estradas gomeras, 500 mil cabezas de ganado y seis lanchas a vapor y remolques que podran arrastrar hasta 200 toneladas de carga (Roca, 2001). Pero la economa de la goma no slo fue importante para la regin; de hecho, entre 1890 y 1920 este producto, junto a la plata y el estao, constituy uno de los principales sostenes de la economa boliviana. En 1920 las exportaciones de goma representaron el 20% del total nacional.
Embarques fluviales que transportaban bolachas de goma. Fuente: Archivo de La Paz.
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las que se pospona nuevamente la presentacin de propuestas tcnicas para dicho ferrocarril, as como sobre los fundamentos legales que determinaban que el ltimo emprstito colocado en Estados Unidos (Dillon, Read & Company) fuera destinado en su totalidad a obras en la seccin Cochabamba-Aiquile en evidente perjuicio del tramo Santa Cruz-Ichilo. Das antes al conflicto, el diputado por Santa Cruz, Enrique Finot, expres su desacuerdo con la peticin de realizar estudios tcnicos en la va Cochabamba- Chapare pues vea en tal proyecto un serio competidor al ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz, el cual terminara de sepultar las posibilidades econmicas del Oriente del pas. Finot efusivamente seal que mientras un proyecto responda a un inters meramente regional, el otro tena alcance nacional. La demanda crucea intent demostrar que su proyecto era de importancia nacional para as ganar apoyo en el resto de las regiones: El ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz no va en busca, como el ferrocarril del Chapare, slo de tierras ricas que explotar; persigue la unidad nacional, procura ligar el sud, el centro y el norte de la Repblica con una enorme porcin del territorio patrio, poblada en gran parte por una raza capacitada para entrar de inmediato en el concierto nacional y aportar sus valores y energas al engrandecimiento colectivo (1928). Otra disputa entre actores y regiones en torno a los prstamos adquiridos tuvo lugar durante la legislatura 1921-1922 en la que el representante por Santa Cruz, Fricke Lemoine, propuso que los fondos del emprstito aprobado se destinen al ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz. Esto origin, como era previsible, la reaccin de otros representantes del pas que sealaron que si bien no tenan por qu oponerse a los deseos de las representaciones de Cochabamba y Santa Cruz:
tambin existen otros distritos cuyos fondos, destinados para la construccin de grandes obras de carcter nacional, al igual del ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz, han sido gastados en la administracin del pas (H. Benavides).
Rumbo a la integracin Oriente-Occidente

Despus de la derrota en la Guerra del Chaco, la generacin de medios de transporte y de comunicacin continu siendo una tarea primordial del Estado central. Emergi tambin una nueva conciencia sobre la necesidad de integrar el pas. Se reafirmaba, sobre todo, que el desarrollo nacional requera la incorporacin del Oriente a la economa. Diagnsticos de la poca mostraban que el pas pagaba considerables sumas de dinero por la importacin de productos que eran caractersticos de la regin oriental73. Es as que con la llegada de la Misin Bohan y la consecuente creacin de la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF) empez a concretarse el rumbo hacia la diversificacin de la economa nacional y la vinculacin con el departamento de Santa Cruz. En ese marco, la mayor parte de los recursos deban destinarse a la construccin de las carreteras Santa Cruz-Cochabamba, Santa Cruz-Montero, Santa CruzCamiri y Sucre-Camiri, as como al estudio de la vinculacin entre La Paz-Rurrenabaque y entre Tarija-Villamontes (Huber, 2001). Como parte de este proceso, en 1948 se demand un nuevo crdito a EXIMBANK por US$ 16 millones para finalizar la carretera Cochabamba-Santa Cruz. Iniciadas las obras en 1943, la tan ansiada vinculacin lleg por fin en 1954. Otra prioridad en el plan de desarrollo del Oriente fue el fomento a la produccin petrolera y sus derivados que vislumbraban enormes potencialidades para el crecimiento de la regin. A pesar de que nunca logr establecerse una conexin entre las
de los ferrocarriles, sino tambin del deredes Oriental y Occidental, el desarrollo sarrollo urbano. Este asunto, vinculado al ferrocarrilero del Oriente se consolid grapresupuesto y a la deuda externa, consticias a crditos otorgados por Brasil y Artuy otro tema de negociacin y disputa gentina, los que permitieron la conexin entre el Estado y diversos actores y regioentre Puerto Surez-Santa Cruz (1948) y nes. Veamos. entre Yacuiba-Santa Cruz (1954) (YbarneImportantes referentes en la vida de la ciugaray, 1999). dad de La Paz, por ejemplo, sealaban haPero la construccin de ferrocarriles no cia la dcada de 1920 que esta urbe no era siempre respondi a criterios de uso ptims que una aldea con un desarrollo impomo de los recursos. El ferrocarril Potos-Susible de equiparar con los de Lima o Santiacre constituye el ejemplo ms ilustrativo go. Siguiendo estos parmetros, tanto La de lo oneroso que resultaron algunos proPaz como Cochabamba utilizaron recursos yectos ferroviarios. La construccin final de la deuda externa para su modernizase hizo efectiva recin en 1942 y cinco cin. En el caso cochabambino se contraaos ms tarde se mencionaba: taron recursos del extranjero destinados a En cuanto al ferrocarril Potos-Sucre, acusa solventar el funcionamiento de importanfallas imperdonables. Para el futuro es forzotes servicios urbanos como el tranva y el so transformar totalmente esta va, que en la alcantarillado. La Paz, por su parte, si bien actualidad, apenas hace un servicio de pasaen un primer momento decidi invertir en jeros, dentro del mximum de incomodidaun proyecto ferroviario, opt luego por un des. Se lo ha trabajado de cinco kilmetros proyecto de red de alcantarillado. Se conpor ao y cuesta ingentes sumas de dinero al traa deuda externa, pues, para propsitos erario nacional (Pea y Escobar, 1947)74. de desarrollo urbano. En 1913 el 26% de los egresos de CochaDe hecho, los dos emprstitos ms imporbamba estaban destinados al pago de intetantes que obtuvo el pas (Cuadro 2.6) fuereses y amortizacin de obligaciones deriron destinados al tramo Potos-Sucre, junto vadas al Tesoro Departamental. Se conoce al tramo Cochabamba-Santa Cruz. Estos tambin que en 1910 se contrataron 300 dos trayectos fueron identificados como mil libras esterlinas de la casa Erlanger (a antieconmicos pues el movimiento eco6% de inters) para la construccin de dos nmico que gener su construccin difcillneas de tranva entre Cochabamba y sus mente lograba cubrir el monto de la deuda alrededores y que 60.000 Bs fueron utilizacontrada para su realizacin. (Huber, dos para la construccin de alcantarillado 2001). La constatacin entonces es que a de la ciudad. Diez aos despus el pago de pesar de sus potencialidades en el largo intereses y amortizacin por obligaciones plazo, las obras pblicas encaradas con los se increment, llegando a representar el montos obtenidos en el exterior ofrecan 51% de los egresos cochabambinos. escasas posibilidades de producir ingresos En el caso paceo una buena parte de los reque facilitasen su pago (Drake, 1989). cursos generados en el departamento estaban destinados al financiamiento del c) Otra rencilla: ferrocarril hacia los Yungas. En 1923 se la modernizacin urbana consignaron Bs. 464.000 para el trabajo de alcantarillado en la Avenida Arce y VisCmo eran y cmo deban ser las ciudades cachani y la provisin de aguas y otras del pas? Durante el primer tercio del siglo obras de salubridad en La Paz y Obrajes XX, las preocupaciones modernizado(con emprstito de Ullen Contracting). Esras en Bolivia no se ocuparon solamente te emprstito haba sido contratado en
74 Los mismos autores critican igualmente el tramo construido entre Ro Mulatos-Potos, afirmando que diversos intereses creados dieron lugar a una conexin que pasaba por lugares desrticos en desmedro de la conexin de otras regiones que presentaban importantes potenciales agrcolas y/o mineros.
73 En 1939, por ejemplo, por la introduccin de ganado vacuno, azcar blanca, petrleo y derivados y tejidos de algodn se cancel una suma agregada de Bs. 17.103.456, equivalentes al 26% del valor total de las importaciones (Gutirrez Guerra, 1940).
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1920, por US$ 2,25 millones a una tasa de En contraposicin a los tesoros departainters del 6% anual, con el fin de dementales de La Paz, Cochabamba e inclusarrollar sistemas de alcantarillado en La so Potos, el resto de departamentos difPaz y Cochabamba. cilmente poda funcionar con los recursos generados en sus regiones. En ese marco Deudas departamentales, se entienden las preocupaciones del dipupago nacional tado cruceo Enrique Finot porque el Tesoro Nacional atendiese con sus recursos Eran significativos los montos de los tesoros el desarrollo de algunas regiones. Si bien departamentales destinados al pago de esta demanda fue atendida, el Estado emprstitos por el financiamiento de procentral impuso que cualquier proyecto yectos. Ello explica que importantes pordepartamental tuviese una contraparte centajes del presupuesto departamental de la regin beneficiaria, aunque esto no de La Paz y Cochabamba se destinaran a siempre se hizo efectivo. En estos casos, pagar obligaciones contradas en el extranel Tesoro Nacional debi asumir tales jero. Ambos podan hacerlo pues, como se deudas (McQueen, 1925). Fue el caso del observa en los grficos (2.12 y 2.13), tanto Presupuesto de 1923, cuando el Tesoro en 1923 como en 1930 tenan la mayor caNacional tuvo que destinar Bs. 270.000 pacidad de generar recursos. con el fin de cumplir una obligacin departamental. Las quejas desde el Poder GRFICO 2.12 Composicin ingresos departamentales 1923 Ejecutivo por el continuo incremento de los recursos y el escaso aporte de las regiones fueron moneda comn en los pri3% 4% 3% 3% meros treinta aos del siglo XX. El EjecuChuquisaca tivo lamentaba que las regiones, a travs 13% La Paz del Parlamento, demandaran obras pero Cochabamba sin aportar en la misma proporcin. El reOruro sultado era que el Estado central estaba Potos 12% obligado a inventarse ingresos. 50% Tarija La dinmica en otras ciudades estuvo lejos Santa Cruz Beni de la modernidad de La Paz y Cochabamba. La Representacin de Santa Cruz 12% lamentaba en 1910 que en dicha capital se beba agua slo cuando el cielo les era Fuente: Elaboracin propia sobre la base de presupuestos departamentales. propicio, ocasionando peste y la mortandad. Sealaron igualmente que se comGRFICO 2.13 Composicin ingresos departamentales 1930 praba agua insalubre extrada de las entraas de la tierra. Ms todava: en la capital, 2% 2% 4% en plena plaza pblica, estaba la expresin 4% misma del Estado: escombros de un vetus11% Chuquisaca to edificio La Paz La Representacin de 1910 expres su proCochabamba fundo descontento reclamando que el paOruro 41% go por el Tratado de Petrpolis no haba bePotosi Tarija neficiado al Oriente: 20%
Santa Cruz Beni
RECUADRO 2.11
El Poder Legislativo y la representacin en el siglo XIX

Y qu pasa con el Poder Legislativo? En general ha sido un mbito olvidado por la historiografa. Ello se debe a la predominancia y visibilidad del Ejecutivo, pero tambin responde al abandono de la historia poltica en el mbito estatal (Barragn, 2005). Hacia 1826, el Legislativo estaba compuesto por la Cmara de Censores (miembros vitalicios), el Senado y los Tribunos. Para 1831 desaparecieron los primeros. Los senadores tenan una representacin departamental: tres senadores por cada uno y adems un senador por cada provincia importante como Tarija y Litoral. Los diputados, por su parte, deban tener una representacin poblacional: un diputado por cada 40.000 habitantes. Sin embargo, un anlisis detallado muestra que en la representacin de diputados prim una lgica ms bien territorial que poblacional. Sorprende encontrar, por ejemplo, que en 1825 Santa Cruz tena un diputado por cada 15 mil habitantes, seguido de Cochabamba (uno por 16.444), mientras que Oruro y La Paz tena uno por cada 37 mil o 38 mil habitantes. Hacia 1900, los departamentos mejor representados o sobre representados en relacin con otros departamentos eran Beni, Oruro y Tarija (un diputado por cada 15 mil habitantes en promedio), mientras que el resto alcanzaba a tener uno por cada 29.228 habitantes (Ibid). Por otra parte, un estudio de los partidos y provincias muestra la existencia, hacia 1825,
de un diputado por provincia. La tendencia de crecimiento en el nmero de diputados estuvo en estrecha relacin con las provincias y los cantones. La va de representacin estuvo construida en base a las parroquias. Para tener la posibilidad de participacin poltica lo ms importante era poseer el estatuto poltico jurdico de cantn, ya que posibilitaba una presencia ms directa en las elecciones. La ampliacin de sufragantes, pues, estuvo en relacin con la divisin poltico-administrativa. La representacin poblacional fue ms bien una caracterstica de la segunda mitad del siglo XX (Ibid.).
Diputados de Congreso de La Paz de 1891. Sentados: Luis Gemio, Melquades Loaiza, Nicols Acosta. De pie: Marco Paredes, Juan B. Rada, Germn Miranda, Csar Villavicencio. Fuente: Archivo de La Paz.
16%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de presupuestos departamentales.
Las crisis generales en la economa social las paga el pueblo; y las crisis financieras? Las pagarn los pueblos dbiles sin peso en la balanza poltica? Ser sta una razn
de xito pero una razn de justicia nacional porque no es dable sacrificar a unos en provecho de otros ms afortunados. La nacin al fin y al cabo tiene rentas y ya que la extraordinaria a que antes hemos hecho mrito, est haciendo el servicio de ferrocarriles a favor de ciertos pueblos, era rigor de justicia destinar algo de los subsidios ordinarios para obras de ms vital importancia en los pueblos del Oriente (Representacin Oriental, 1910).
Era evidente pues que estaba en juego la relacin entre el Tesoro Nacional y los Tesoros Departamentales, es decir, entre la administracin central y las administraciones regionales.
2.3. Cul Estado centralizado y homogneo?

El imaginario de un Estado monoltico que no toma en cuenta sus diferentes niveles 177
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y dimensiones, el supuesto de la existencias de inters de parte de los miembros cia de una estructura estatal slida que del Congreso en pro de sus respectivas circunscripciones o llenar compromisos naci y se mantuvo sin alteraciones, as personales o polticos de los proponentes como la representacin de un Estado (Mendoza, 1927). El gobierno, por su parcentralizado, homogneo y con un grado te, debido a la falta de recursos, se vea lirazonable de autonoma en relacin con mitado a la hora de ejecutar los compromila sociedad son profundamente cuestiosos adquiridos en el presupuesto (Ibid.). nados cuando se observa el proceso complejo y hasta tortuoso de centraliza- Otro fenmeno importante tiene que ver con los aos en los que no se votaba en el cin de las principales responsabilidaCongreso el presupuesto general enviado des estatales. Como hemos sostenido en los acpites prepor el gobierno. En tales casos, el Poder cedentes, la definicin del presupuesto Ejecutivo lo pona en vigencia mediante nacional y de los presupuestos departadecreto supremo (Ibid.) o se dictaminaban mentales constituy un evidente centro leyes especiales. de presiones, negociacin y disputa. As se En el escenario de esa complicada dinmica explican las permanentes controversias de relacin entre los poderes Ejecutivo y entre el Poder Legislativo y el Poder EjecuLegislativo, en 1922 el Presidente Bautista tivo. Y las pugnas por recursos entre disSaavedra lamentaba que los presupuestos tintas regiones y actores sociales. As se se votaran con dficit enormes. Cuando entiende tambin la conformacin de preesto sucede, adverta, no se hace otra cosupuestos deficitarios y de sistemas tribusa que echar sobre el Ejecutivo una carga tarios departamentales heterogneos y enorme, crendole una angustiosa situavariables. Y ni qu decir de las frecuentes cin, fuera de la discrecionalidad que se tensiones y jalonamientos entre los nivepone en sus manos en el manejo de las les nacional, departamental y municipal. rentas nacionales. La situacin fue descriUn escenario en construccin, como vereta de la siguiente manera: mos en este apartado. El Parlamento consigna partidas de gastos, a) Disputas entre Legislativo y Ejecutivo escuchando reclamos ms o menos sentidos por los diversos distritos de la RepbliUno de los espacios que frecuentemente alca; pero como las rentas no alcanzan a sabergaba las tensiones en torno a las acciotisfacer las asignaciones del Legislativo, nes estatales y las demandas regionales ocurre que todos aquellos que ven en el prefue el Congreso Nacional y su difcil relasupuesto una partida a favor suyo, van a decin con el Poder Ejecutivo. Ello se observa mandar su pago al Ejecutivo y como ste no con claridad en los presupuestos. Hasta puede atender todas las exigencias presu1927, aunque el presupuesto era responpuestadas, arrastra tras s descontentos y sabilidad del gobierno, el Legislativo tena odiosidades, atribuyndose a todos los mla potestad de realizar importantes camviles imaginables las negativas o excusas bios al proyecto original a tal punto que el de pago, menos a la causa verdadera (Reresultado final era calificado como el prodactor del Congreso Nacional, Legislatura 75 grama fiscal del Parlamento . Ordinaria 1922, 1923). En ese sentido se denunciaba que muchas leyes aprobadas por el Congreso Nacional Y en referencia al desequilibrio entre los gastos y los ingresos expresaba: no tenan otro fin que el de dar aparien75 La misin Kemmerer seal: El Poder Ejecutivo formula ahora el presupuesto anual pero el Congreso puede modificar, alterar y revisar el presupuesto que le presente el Ejecutivo como lo crea conveniente, aumentando o disminuyendo cualquier partida de ingresos y egresos El Congreso generalmente sanciona, tambin, en cada legislatura, sin ningn consejo o cooperacin de parte del Poder Ejecutivo, muchas leyes especiales que importan el gasto de miles de bolivianos para toda clase de fines antes y despus de que hubiese aprobado las leyes de presupuesto anuales. El resultado de este procedimiento es un programa financiero irregular en vez de un programa unificado (Mendoza, 1927).
El dficit constante en nuestro presupuesto obedece a un desequilibrio innegable que existe entre las necesidades de la vida nacional, que crecen a medida de la expansin que toman los intereses del pas, y la exigidad de los rendimientos fiscales. En semejante situacin, en que no es posible obtener un nmero rpido de las rentas, se impone, necesariamente, una conducta de economa rigurosa (Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1922, 1923). La situacin para el Ejecutivo era ms difcil an, toda vez que frente al poder ejercido por el Congreso, el Ministerio de Hacienda no tena la facultad de realizar una revisin de los egresos propuestos por los diferentes ministerios. El resultado era que cada cabeza de sector buscaba obtener una partida tan grande como sea posible (sin importarle) el equilibrio del presupuesto ni ser directamente responsable en la prctica por los resultados generales durante su administracin. Fue a partir de la Misin Kemmerer que el Presidente de la Repblica adquiri mayor responsabilidad legal76, como encargado directo de la formulacin anual del presupuesto que era confiado, a su vez, al Contralor. Para ello se cre la Contralora General de la Repblica (Mendoza, 1927). Se dio, por tanto, un proceso de mayor centralizacin77 aconsejada por el profesor norteamericano con miras a una mayor racionalizacin. Sin embargo, y a pesar de que el artculo 4 de la Ley Orgnica del Presupuesto de 1928 enfatizaba la imposibilidad de votar presupuestos con dficit, en 1929 el diputado Iturralde seal que esta situacin se daba continuamente contradiciendo las recomendaciones de la Misin Kemmerer. Sealaba tambin que se haba vuelto al antiguo sistema de modificar partidas del presupuesto ya aprobado,
votar crditos suplementarios sin que existan las correspondientes partidas de ingresos y, finalmente, distribuir los fondos provenientes de impuestos sobre herencias indirectas78.
RECUADRO 2.12
El Poder Ejecutivo en el centro y en las regiones en el siglo XIX

El momento de la creacin de la Repblica, el Poder Ejecutivo estaba conformado por el Presidente, dos secretaras de Estado: de Gobierno y Hacienda, la primera, y Militar, la segunda. Poco despus se crearon tres ministerios: Interior y Relaciones Exteriores, Hacienda y Guerra y Marina. Y en 1839 se aadi el Ministerio de Instruccin Pblica. En cada departamento, el Poder Ejecutivo estaba representado por el prefecto, el gobernador en la provincia y el corregidor en los cantones. Prefectos y gobernadores eran nombrados por el Presidente por un perodo de cuatro aos. Los corregidores, en cambio, eran nombrados por los propios cantones cada ao y no reciban remuneracin del Estado. Los prefectos concentraban un importante poder poltico, econmico y administrativo en el departamento. Su poder se extenda incluso a los juzgados y tribunales de justicia (artculo 28, Ley del 3 de diciembre de 1831). El cargo de gobernador, que era remunerado, present importantes variaciones en directa relacin con la poblacin indgena y su contribucin: mientras ms indgenas, mayor contribucin y, por tanto, mayor sueldo, como en las provincias de La Paz y Potos. Corregidores y alcaldes no tenan sueldo pero reciban un porcentaje de la contribucin indigenal. Durante el siglo XIX la tendencia fue la multiplicacin de las estructuras poltico-administrativas con la subsiguiente instalacin de entidades estatales. Entre 1826 y 1900 las provincias se incrementaron de 28 a 57 y los cantones de 272 a 370. La creacin de nuevos centros poltico-administrativos fue vista tambin como una manera de ganar adeptos polticos premindolos con puestos burocrticos, al mismo tiempo de establecer redes de influencia y de poder. Pero, adems, para las elites locales la creacin de provincias parece haber sido una estrategia de vincularse y participar en la cosa pblica.
76 El consentimiento del Presidente para cualesquiera aumento en sus presupuestos ser apreciado cuando se recuerde que los presupuestos, segn las diferentes estipulaciones de la proyectada Ley Orgnica de Presupuesto, deben ser formulados de acuerdo con prcticas presupuestarias slidas y presentadas en forma equilibrada como programa fiscal que sea de responsabilidad directa y nica del Presidente de la Repblica Mendoza (1927). 77 La centralizacin de las actividades generales del Gobierno en la Contralora no interrumpir, en manera alguna, las cuentas que deben llevarse en los Tesoros Nacional y Departamental (artculo 11, Mendoza, 1927). 78 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1929, 1930: 70.
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b) Los niveles nacional, departamental, municipal

Un tema relevante para comprender la heterogeneidad del Estado en Bolivia es la poca claridad al establecer las competencias entre los tres niveles administrativos y financieros existentes en el pas: nacional, departamental y municipal. Este hecho gener infinidad de problemas en el funcionamiento impositivo. La Ley del 3 de septiembre de 1872, que adopt la denominada descentralizacin rentstica, es un punto de inicio fundamental para analizar y comprender esta lgica del sistema tributario boliviano. En qu consista? En la distribucin de los ingresos en fondos nacionales, departamentales y municipales. Se estableci que los ingresos nacionales provendran de las recaudaciones aduaneras nacionales, utilidades de la Casa de la Moneda, derechos sobre la exportacin de pastas de plata y otros minerales, contribucin del papel sellado, contribucin sobre sueldos, peaje o impuesto sobre ganados internados desde el exterior, productos de la venta de guano, salitre o tierras del Estado y subvencin
CUADRO 2.7 Ingresos nacionales en 1872 Rubros Monto % Aduanas nacionales 158.000 10,83 Subvencin de Arica 405.000 27,76 Utilidades de la Casa de la Moneda, contribucin sobre pastas 161.000 11,03 Papel sellado 240.008 16,45 Impuesto sobre ganado que se interna 1,71 24.880 del exterior Contribucin sobre la lista militar y eclesistica 9.600 0,66 5,48 Impuestos sobre metales de plata de Caracoles 80.000 Impuesto sobre estao y cobre 9.576 0,66 Papel de ttulos de empleados 3.260 0,22 Guano de Mejillones 274.200 18,79 Total 1.365.524 93,58 Total segn el documento 1.149.524 78,78 309.611 21,22 Subvencin de los departamentos 1.459.135 100,00 Total
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Redactor 1872.
proveniente del impuesto indigenal. Los ingresos departamentales, a su vez, fueron determinados como todos aquellos no contemplados en los ingresos nacionales (es decir el resto). Y los ingresos municipales se establecieron mediante decreto del 16 de marzo de 1864 (Anuario de Leyes, 1872-1873). Respecto a esta reforma, un parlamentario seal que se pretenda independizar la administracin rentstica de cada departamento a fin de que cada uno de ellos subsista por s solo y a expensas de sus propios fondos. El problema radicaba en que, en ese entonces, exista un completo desequilibrio entre las diferentes tesoreras de tal manera que slo dos o tres departamentos podan enfrentar sus necesidades con recursos propios y, ms an, contribuir a los gastos nacionales. Por tanto se preguntaba: Cul es el fin que se propone esta descentralizacin si la contribucin para el gobierno central ha de pesar siempre sobre los mismos departamentos que hoy comparten sus ingresos con los dems? (Anuario de Leyes, 1872-1873). Uno de los promotores de la Ley defendi el proyecto como necesario y demandado79 sin que por ello debiera interpretrselo deca como la bsqueda de la federacin. Aclar que no se haba quitado al Ejecutivo la facultad de nombrar empleados y que los prefectos tenan facultades suficientes. Adujo tambin que la solidaridad estara presente y que sera injusto que La Paz, por ejemplo, dejase perecer al pueblo boliviano (Ibid.). Consider asimismo que descentralizados los fondos, tendramos recursos no slo para satisfacer nuestras necesidades, sino hasta para gastos extraordinarios. Finalmente defini la descentralizacin como un medio para mantener el orden y la paz porque los pueblos veran satisfechas sus necesidades (Ibid.).
departamentales. Hay importantes ejemEn la Ley Orgnica del Presupuesto del 9 de plos de ello. septiembre de 1907 se confirm la divisin entre los fondos nacionales y departa- En el Congreso de 1921 un representante seal que la Convencin sancion varias lementales80. Ms adelante, la Ley Orgnica yes adjudicando rentas nacionales a los del Presupuesto del 24 de octubre de 1913 tesoros departamentales (Redactor, junio ratific la denominada divisin rentsti1921). Una muestra de esta conducta imca. El Ministerio de Hacienda tena la respositiva fue la exportacin de cueros de ponsabilidad de enviar al Congreso NacioChuquisaca, Santa Cruz, Tarija y Beni, que nal los proyectos presupuestarios de cada al final termin en un pacto por el cual el ministerio y de cada Departamento. El Le10% deba ir para cada uno de los depargislativo deba revisar el documento y contamentos de la Repblica y el 20% para el firmar la ley que regira los gastos nacionaTesoro Nacional. Otro ejemplo de la poca les por un ao, egresos que de ninguna tiene que ver con los impuestos a depsimanera deban superar a los ingresos tos bancarios. Los representantes de Chu(Anuario de Leyes de 1913-1914). quisaca solicitaron, debido a la aguda criPero cmo se realizaba la administracin de sis del departamento y en razn de que los fondos pblicos hasta ese entonces? una situacin similar exista en CochaUna intervencin parlamentaria es elobamba, que esos impuestos, en principio cuente al respecto: nacionales, fuesen departamentales dado que no exista ley que declarara que esos Todos los departamentos han contribuido impuestos eran de carcter nacional (Recon la suma de sus recursos al tesoro bajo el dactor, junio 1921). Ese mismo ao se disnombre de fondos nacionales: nombre funescuti tambin la imposicin de un gravato del que se ha abusado siempre adminismen al ganado y a la yareta que se exportrndolos ad limitum, y sin darse al pueblo una cuenta satisfactoria del modo como han taba a Chile, sugiriendo que los mismos sido manejados. Esa perniciosa manera de fuesen considerados ingresos departadistribuir las rentas nos han trado la Caja mentales. Al respecto, el honorable Ugarte Central de Melgarejo y las Comisaras de interpel: Guerra que con sobrada razn podran llaconforme a nuestra organizacin financiera, marse el pozo de Airon, como lo haba dicho todo impuesto que grava la exportacin al exotro seor (Redactor de la Asamblea Constitucional, 1872). terior en ningn caso puede ser de carcter departamental, basta que algn artculo sujeEl reto de diferenciar niveles to a impuesto salga de la Repblica para que ese gravamen sea tomado como ingreso naA partir de la diferenciacin entre los foncional porque si no lo consideramos as, sino dos (nacional, departamental y municicomo departamental, entonces vendramos a pal) se logr alguna claridad en cuanto a hacer una confusin loca dentro de nuestro los impuestos y hubo un avance en la dissistema financiero que, a decir verdad, es tincin entre niveles. Pero la separacin muy deficiente (Redactor de la H. Convenentre lo nacional y lo departamental no cin Nacional 1920, 1921. Tomo VI). siempre se estableci de manera ntida. Como todo lo nacional poda ser departa- En respuesta se adujo que los representantes mental se abra un amplio margen de pode Potos podran argir tambin que toda sibilidades, ms an por el hecho de que la renta que produca la exportacin de milos departamentos pugnaron por cobrar nerales era para su distrito, cuando esa riimpuestos nacionales convirtindolos en queza generaba impuestos de carcter na80 El artculo 1 menciona: En cada Legislatura se votar un presupuesto general, que detallar los ingresos y egresos de carcter nacional y presupuesto especial para cada departamento, en la misma forma (Anuario de Leyes de 1907, 1908).
79 Aludi tambin al planteamiento que habra hecho Casimiro Corral (Ibid.).
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cional. Se afirm entonces que no poda Una voz autorizada en este asunto era la del permitirse que los productos exportados Presidente Eliodoro Villazn quien, recorvengan de tal o cual regin se han de aplidando haber estado el ao 1872 en la creacar a fondos departamentales (Redactor cin y organizacin de la Hacienda Municide la Convencin Nacional de 1921). pal, aseguraba que los municipios se habLas disputas por atribuciones soberanas y en an extralimitado en el ejercicio de sus funtorno a las definiciones entre lo nacional y ciones (Redactor Legislatura Ordinaria de departamental fueron algo tan frecuente 1912, 1913). En 1913, por ejemplo, Villaque un diputado sostuvo al respecto: si en zn se quej del accionar de las municipaprincipio haba un Tesoro Nacional al que lidades debido a: deban ayudar todos los departamentos, ...la tendencia persistente de crear impuestos luego ocurri que debido al provincialisabarcando rentas propiamente nacionales o mo se vea conseguir a todo trance ingredepartamentales y hasta gravando el comersos del Tesoro Nacional para el Tesoro Decio de importacin y exportacin con menospartamental. La conclusin era irrefutable: cabo del desarrollo econmico del pas. Este los tesoros departamentales tienen persohecho es notorio pues los artculos de consuneros en todas partes, pero el Tesoro Namo procedentes del extranjero y aun muchas cional no (Redactor, junio 1921). mercaderas de otro linaje tienen gravmenes municipales. En cada aduana hay otra subalterna de carcter municipal encargada de percibir aquellos impuestos. Con este procedimiento, en algn tiempo ms, los poderes nacionales no podrn modificar los impuestos aduaneros con criterio ni liberal ni proteccionista porque las municipalidades estarn siempre a la espalda dispuestas a proceder en slo su beneficio manteniendo impuestos que pueden ser perjudiciales o creando nuevos (Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912-1913). Esta situacin de contiendas y forcejeos entre diferentes niveles de la estructura administrativa es expresin de las limitaciones existentes en el Estado para establecer impuestos sobre productos y grupos sociales. Un efecto de ello es que algunos ya existentes podan ser objeto de doble y hasta triple tributacin. Un ejemplo de este fenmeno tuvo lugar en Oruro donde se quiso imponer gravmenes de 20 centavos al litro de chicha de Cochabamba. Se seal entonces que la chicha de Cochabamba ya soportaba tres impuestos: uno municipal sobre la materia prima (el mucko), otro departamental y el tercero propuesto por los representantes de Oruro para el consumo en su departamento (Redactor, junio de 1921). De hecho
Smbolos que construyen estatalidad. Fuente: Archivo de La Paz, 1911.
Y el nivel municipal?
Adems de las pugnas entre la instancia nacional y las departamentales en torno a los impuestos, existieron tambin conflictos y negociaciones con los municipios. En ese sentido se mencionan frecuentes conflictos entre el Gobierno y las municipalidades, las cuales se consideraban autnomas, siendo as que segn nuestra Constitucin son corporaciones administrativas encargadas de velar por los intereses locales y por igual razn de limitadas atribuciones (Ibid.). 182
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el gran consumo de este producto lo con- Ante tal argumento, otros representantes arguyeron que el impuesto diferenciado a verta en producto tentador para cualquier la cerveza era justo toda vez que la produimpuesto. El clculo de introduccin de cida en La Paz era de mejor calidad, por lo chicha cochabambina, denominada arisque las revendedoras ganaban hasta el tocrtica, oscilaba entre 10.000 y 25.000 200%, mientras que la cerveza que se a 30.000 litros ao81. venda en Oruro era inferior y consumida Oruro busc gravar tambin la cerveza prosobre todo por el pueblo bajo (Redactor cedente de La Paz con 10 centavos sobre la 1921). En medio de esta discusin emerbotella que vala 50 centavos, por lo que figi el tema de la desigualdad entre los nalmente deba pagar 15 centavos de improductos. Al respecto el H. Soruco cuespuesto de tal manera que se gravaba con el tion que la chicha y la cerveza sean gra30% ad-valorem (Redactor, junio de 1921). vadas con tasas diferentes con la cirTres impuestos recaan sobre la cerveza: cunstancia agravante de que la industria del Concejo Municipal, cinco centavos por de la chicha estaba en manos de pequebotella; del Tesoro Departamental, un cenos capitalistas (Ibid.). Los cochabambitavo sobre botella; y el nuevo impuesto de nos defendieron arduamente la chicha ardiez centavos. Por tanto cada botella tena guyendo que era una bebida alimentique pagar 16 centavos de impuesto, lo cia en oposicin al alcohol o al aguarque resultaba realmente monstruoso. Esdiente y que adems: to gener un fuerte debate entre los representantes. da vida a muchas familias pobres y protege Y es interesante tambin sealar algunos arel desarrollo de la agricultura. Si creamos gumentos en torno a los gravmenes difeimpuestos con tasas elevadas, no haremos renciales de la chicha y la cerveza. Se deca otra cosa que herir de muerte a una industria que a la chicha se le imponan diez centaque ms bien debera merecer proteccin vos siendo que era industria nacional, (Redactor de la Convencin, 1921). mientras que la cerveza slo tena un gravamen de tres centavos pese a que estaba Finalmente se cre el impuesto de cinco cenen manos extranjeras (Redactor 1921). tavos sobre cada botella de cerveza consuEntre departamentos mida en la ciudad de Oruro, sea de donde viniere, y de diez centavos sobre cada litro Cmo se planteaban las relaciones e imde chicha. puestos entre los departamentos? Un ejemplo de diferencias y pugnas existen- Estado central versus regiones tes se observa en el reclamo de los representantes paceos que calificaban como La disputa por el tipo de impuesto y la recauinjusto el impuesto de diez centavos que dacin correspondiente era parte del enfrentamiento de los departamentos con el deba pagar la cerveza que iba de La Paz a Oruro (cinco de impuestos municipales y Estado central sobre el monto que manejacinco de impuestos departamentales), ban el Tesoro Nacional y los tesoros deparmientras la cerveza de Challapata y Huari tamentales. En 1903, los ingresos de los slo pagaba cinco centavos (impuesto mudepartamentos significaban el 32,74% nicipal). En nombre de la igualdad en los con relacin al Tesoro Nacional. Pero a lo largo de la primera mitad del siglo XX los impuestos abogaron porque no existieran ingresos que cada departamento generaba distinciones en los gravmenes porque en relacin con los ingresos nacionales disello implicaba proteger a un departamento minuyeron notoriamente. en desmedro de otro.
81 Es interesante sealar paralelamente que la chicha estaba muy bien conceptualizada por entonces. Se la consideraba una bebida alimenticia que se converta en sangre haciendo hombres fuertes y sanos en oposicin al alcohol (Redactor, 18 de junio de 1921).
183
CUADRO 2.8 Evolucin de ingresos nacionales y
departamentales presupuestados
Aos 1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954 Ingresos nacionales 7.013.350 22.073.500 25.060.034 47.580.109 274.123.156 2.087.804.537 15.037.270.385 Total de Ingresos departamentales 2.296.172 2.631.415 6.101.088 6.908.177 172.503.543 481.667.790 Ing. Dptales./ Ing. Nac. 32,74 11,92 24,35 14,52 8,26 3,20
ni 0%. En 1922, por ejemplo, se sealaba en la Cmara de Diputados: que no hay tesoro departamental que no sea acreedor del Tesoro Nacional, en mayor o menor cantidad: slo podra referirme a los tesoros de Potos y Chuquisaca que son acreedores de fuertes sumas que se han dado al Tesoro Nacional en los momentos ms premiosos del ao 1920. Los tesoros vienen soportando una crisis que no slo proviene de la situacin que aflige al pas, sino de la morosidad con que el Tesoro Nacional atiende a los tesoros departamentales (Redactor Legislatura Ordinaria, 1921-1922. T. III).
Tesoros diferenciados
Si se analizan los impuestos de los departamentos, adems de constatar las mltiples e innumerables cuentas existentes, se observa que los impuestos comunes entre varios departamentos son escasos. Resaltan por su importancia econmica hasta 1930 los que corresponden a la Contribucin Territorial, que despus dieron paso a diversos impuestos locales sobre las bebidas alcohlicas (Cuadro 2.10). Si bien existen otros pocos ingresos comunes a todos o casi todos los departamentos, como la Prestacin Vial o las Herencias Indirectas y luego la internacin de cigarrillos, su importancia fue bastante dispersa segn los departamentos y los aos considerados. Es claro, por tanto, que la contribucin territorial constituy el gravamen que mayor estabilidad y continuidad tuvo a travs del tiempo, representando un monto relativamente elevado. Este impuesto, empero, no era homogneo en todos los departamentos y se acomodaba, ms bien, a las caractersticas de cada uno. Su importancia fue tambin fluctuante y marcadamente superior en los de occidente: en 1903 constitua el 58% de los ingresos cochabambinos, mientras en Santa Cruz apenas representaba el 20%; en 1913 representaba el 60% de los ingresos orureos, cuando en Tarija no era ms del 26%. En 1923,
Fuente: Presupuestos nacionales.
Esta situacin no debe hacernos perder de vista que el Tesoro Nacional subvencion constantemente a los departamentos, c) Ingresos departamentales: pues en los hechos los tesoros departa- uno o varios sistemas? mentales no fueron capaces de ser autosuficientes. La Paz era indudablemente el de- Hemos visto que la estructura impositiva reflejaba la forma de construccin estatal partamento que mayores ingresos tena, que vivi Bolivia desde el siglo XIX y la representando el 41% del total, mientras existencia de diversos juegos de fuerza y que Potos alcanzaba al 16%. As, aunque de negociacin entre el Estado central y su en 1872 no se especificaron rubros exacTesoro Nacional frente a las regiones y sus tos de los ingresos de los distintos departatesoros departamentales. El resultado de mentos se seal la existencia de sobranhistorias particulares, de grados de autonotes. Lo interesante es que los sobrantes de mas y de continuas disputas entre sectoLa Paz representaban ms del 56% y los de res econmicos y regiones se ve reflejado Potos el 15%, de tal manera que entre amen la diversidad de cuentas y rubros de los bos hacan prcticamente el 70% del total presupuestos departamentales. Esta consde excedentes. Esto supone que cada ao tatacin es tan fuerte que pareciera no La Paz slo utilizaba el 24% de sus ingresos existir un sistema impositivo nico y relatiy que sus sobrantes eran del 73%. Santa vamente universal en todo el pas, sino Cruz y Cochabamba tenan en cambio un ms bien varios sistemas en articulacin. excedente de slo 3%, Tarija del 2% y BeCUADRO 2.9 Ingresos nacionales segn departamentos, 1872
a pesar de que en trminos absolutos manifestaba cierto incremento, la importancia econmica de este tributo en la estructura impositiva de cada departamento comenz a decaer (en trminos relativos): constituy alrededor del 5% de los ingresos totales de Chuquisaca y La Paz y cerca del 25% en Potos y Cochabamba, pero desapareci de las cuentas tarijea, crucea y beniana. Este patrn se profundiz en 1930 cuando se vio una cada en trminos absolutos de este impuesto. Con el descenso de la contribucin territorial se obtuvo cierta homogeneidad impositiva entre los departamentos por el cobro de impuestos a las bebidas alcohlicas que adquirieron notoriedad hacia el primer tercio del siglo XX82. La supeditacin de cada tesoro departamental a las caractersticas de sus economas resulta evidente al comprobar la existencia de variados impuestos circunscritos a cada departamento. La poltica de imponer tributos en aquellas actividades o regiones donde fuese posible, en vez de establecer una soberana ms o menos homognea a lo largo del territorio, se comprueba a partir de la existencia de ingresos concentrados en mbitos muy locales. En 1913, por ejemplo, se observan distintos cobros en localidades bastante especficas: se pedan 30 centavos por quintal de mercadera importada a Sorata (La Paz),
CUADRO 2.10 Ingresos departamentales en porcentajes respecto
al total de cada departamento - 1903, 1930, 1949

1903 1930
Contribucin Impuesto Impuesto Impuesto territorial a la coca sobre muku sobre alcohol Impuesto vial de goma
1949
% Impuestos por petrolera sobre exportacin
Departamentos Chuquisaca La Paz Cochabamba Potos Oruro Tarija Santa Cruz Cobija Beni Total
Monto 90.836 148.389 105.554 105.965 44.624 9.739 54.698 28.291 16.749 604.846
% columna 15,02 24,53 17,45 17,52 7,38 1,61 9,04 4,68 2,77 100
Sobrantes 60.087 408.568 20.165 110.270 66.711 14.253 20.307 21.570 421 722.351
% columna 8,32 56,56 2,79 15,27 9,24 1,97 2,81 2,99 0,06 100
% fila 39,81 73,36 16,04 51,00 59,92 59,41 27,07 43,26 2,45 54,43
Total 150.923 556.958 125.719 216.235 111.335 23.992 75.005 49.861 17.170 1.327.198
% 11,37 41,96 9,47 16,29 8,39 1,81 5,65 3,76 1,29 100
Contribucin Impuesto Prestacin Extraccin territorial a la coca
alcohol de mineral explotacin
La Paz Cochabamba Santa Cruz
28,09 57,58 19,69
33,74 12,56 7,87
4,94 16,51 0,00
22,29 49,16 39,93
41,70 76,54
6,40 78,00
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de presupuestos departamentales.
82 En 1903 y 1913 en el caso de La Paz, Cochabamba y Tarija no significa ni el 1% del total de sus respectivos ingresos, a pesar de que ya constituian cerca del 10% del total de los ingresos cruceos. En 1923 el impuesto a la cerveza en La Paz constitua el 5% del total de sus ingresos y en Oruro gravmenes sobre diferentes alcoholes representaban el 14% de sus ingresos departamentales.
184
INFORME
Fuente: Redactor del ao (1872).
185
por parte de las regiones productoras pone otro monto por el trnsito entre el Chapaen cuestin el problema de la pugna entre re y Chimor (Cochabamba) y cualquier el Estado central y las regiones por el cobro venta o compra de ganado en Huari alide impuestos. mentaba las arcas orureas. La lectura de los datos consignados en el Cuadro 2.10 resalta nuevamente la existencia Los recursos naturales y su renta de escaleras como caracterstica comn de los ingresos departamentales en los dife- Las disputas surgidas en torno al uso de los rentes presupuestos considerados desde ingresos generados por los recursos natu1903 hasta 1954. Gran parte de los ingrerales constituye una constante y los resulsos fiscales provenan de productos espectados de las negociaciones y pugnas resficamente ubicados en una o algunas regioponden a coyunturas tanto espaciales cones determinadas. La coca, por ejemplo, si mo temporales. bien estaba presente tambin en Cocha- En lo referente a la minera, en 1913, una vez bamba y se expresa en sus ingresos deparasentada la produccin estafera, los tesoros de Potos y Oruro no planificaron tamentales de 1903, encuentra claro protaningn aporte proveniente de esta activigonismo en La Paz constituyendo uno de los principales ingresos del departamento. dad. En 1923 la situacin cambi cuando ambos tesoros departamentales se benefiPresupuestos departamentales ciaron con los ingresos provenientes de un poco sostenibles impuesto adicional de 40 centavos sobre quintal mtrico exportado por cada deparLa revisin de los presupuestos departamentamento y de una participacin por el pago tales demuestra que pocas veces stos fuede patentes mineras. Los ingresos derivaron sostenibles en el tiempo. En Chuquisados de la actividad minera representaban ca, por ejemplo, el impuesto predial redujo el 27% en Oruro y el 13% en el caso de Posu importancia relativa del 23% en 1930 al tos. Esto cambi siete aos despus cuan6% en 1949. As, la suma de pequeas imdo se presupuest un descenso en los posiciones de otros ingresos permita viaportes de la minera en el Tesoro de Oruvir al departamento. Asimismo, ese ao La ro a un 5% del total, mientras que en PotoPaz vivi de los impuestos generados por s se pensaba en un importante incremenla cerveza (42%) mientras que los ingresos to al alcanzar el 47% del total de ingresos. por la produccin de coca ya ni figuraban. Los presupuestos de 1923 y 1930 permiten En Cochabamba los ingresos continuaron observar dos cosas: por un lado, que la mibasndose en la chicha e incluso su pronera generaba recursos prioritariamente porcin se acentu (76%). En 1954, tras la nacionales y, por otro, la imposibilidad de Revolucin Nacional se vivi una ruptura determinar porcentajes especficos destide 1949 de tal manera que la sirespecto nados a los departamentos. En 1923 el totuacin presupuestaria pareca acercarse tal planificado de las contribuciones recibims a 1930. das por la minera en los departamentos La heterogeneidad entre los diferentes ingrede Oruro y Potos era de Bs. 298.324,17, sos departamentales se daba en funcin equivalentes al 5,5% de los ingresos naciono slo de la ubicacin especfica de los nales. En 1930, en tanto, la suma agregada productos, sino tambin del comportaplanificada para estos departamentos, Bs. miento del mercado. Este hecho fue claro 5.338.000, equivala slo al 3% de los inen el caso cruceo pues mientras en 1903 gresos nacionales provenientes de la mila goma era el producto especfico de la renera (Grfico 2.14). gin, en la dcada de 1940 la posta fue to- Hacia 1949, el aporte de la minera en el camada por la produccin petrolera. El aproso potosino era del 61% de su presupuesvechamiento de los recursos petroleros to. Por ltimo, en 1954 los ingresos mine186
INFORME
ros que los tesoros de Potos y de Oruro tenan a su favor eran aproximadamente de un quinto, porcentaje que se refleja en cantidades considerablemente superiores: Bs. 25 millones y alrededor de Bs. 8 millones, respectivamente. En contraposicin a los minerales con escaso aporte a los ingresos departamentales, el petrleo gener, desde sus inicios, importantes recursos tanto para el Tesoro Nacional como para los tesoros departamentales. Legalmente la capacidad contributiva de la actividad petrolera para las regiones productoras tuvo un importante giro en 1938. Sobre la base del antecedente de 1930, cuando se estableci que el 30% del tributo nacional definido por la Ley Orgnica del Petrleo de 1921 constituira un ingreso regional, se dispuso que el 11% del valor de la produccin tendra como destino el presupuesto de ingresos de la regin correspondiente (Miranda, 2005). En la dcada de 1940, en tanto, la estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) logr importantes incrementos en su capacidad productora. Ms todava: en 1941, triplicando los niveles obtenidos por la Standard Oil, logr producir 230.000 barriles por ao, cifra que ascendi a 334.000 un ao despus (Miranda, 1999). De esta forma, en 1949 los recursos presupuestados derivados de la participacin en la produccin petrolera ascendieron en Tarija a Bs. 2.000.000, equivalentes al 22% de sus ingresos departamentales. En el caso de Santa Cruz, la actividad petrolera se torn fundamental para el desarrollo del Tesoro Departamental dado que el 78% de sus ingresos presupuestados provena del cobro de impuestos a la extraccin petrolera (Bs. 7.000.000) y de la participacin en su produccin (Bs. 1.925.000). En lo referente a los ingresos planificados para la gestin de 1954, si bien el tesoro cruceo presenta una diversificacin, la participacin en la produccin petrolera con Bs. 4.413.750 representaba un quinto de los ingresos totales del departamento.
GRFICO 2.14 Ingresos nacionales y departamentales
percibidos directamente por la minera (1923 y 1930)

12 10
8 6 4 2 0 1923 1930 Ingresos agregados Oruro y Potos Ingresos nacionales
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de presupuestos nacionales y departamentales.
Sobre la base de este anlisis podemos sostener como sntesis que la disputa entre el Tesoro Nacional y los diversos tesoros departamentales por la administracin de las imposiciones obtenidas no se limit a la minera o a la actividad petrolera. El Estado central gravaba all donde poda y, contra las resistencias locales y sectoriales, intentaba establecer la mayor cantidad posible de obligaciones.
2.4. El territorio, esa conquista incesante

En este acpite planeamos que el Estado nacional y central, ms que una entidad establecida y dada, fue resultado de una construccin que se produjo de manera simultnea a la de las regiones. No es posible hablar de Estado sin hacer referencia a una caracterstica y condicin fundamental: la organizacin espacial de la administracin estatal dentro de un territorio. Ello implic un proceso de conquista territorial como control geogrfico, pero tambin en tanto autoridad sobre la poblacin y las relaciones en un rea determinada83. Esa soberana estatal signific igualmente la extraccin de recursos e impuestos, cuya distribucin se plasma en una materialidad y una corporeidad especficas.
83 La definicin corresponde a Sack, en Vandergeest y Lee Peluso (1995). La territorializacin del control de recursos por el Estado implica que ste pueda movilizar los medios para la imposicin coercitiva tanto dentro de los lmites nacionales como en contra de intrusos extranjeros (Vandergeest y Lee Peluso, 1995. Traduccin propia).
187
mbitos de la territorializacin
bin los procesos mediante los cuales la poblacin es gobernada por institucioLa territorializacin estatal es un proceso nes y agencias, por regulaciones, normas complejo en el que se pueden distinguir, al y discursos84. menos, cuatro mbitos y aspectos: ii) El Estado como servicios y como poltii) Territorializacin del gobierno: se trata cas: implica asumir que, independientedel Estado en tanto institucionalidad y mente de que la administracin estatal esburocracia. Implica situar al Estado y su t o no presente a travs de funcionarios, presencia concreta en diferentes localipuede llegar como resultado de una poltidades y regiones del territorio en el marca que es demandada o acatada de diverco de la organizacin poltica de los posas maneras por los habitantes de una loderes Ejecutivo y Judicial. Supone tamcalidad. Ejemplos de ello son la solicitud e
RECUADRO 2.13
La geografa estatal y el control del territorio en el siglo XIX

La produccin cartogrfica nacional muestra un panorama bastante pobre: tres mapas estatales durante todo el siglo XIX. Si bien en estos mapas se privilegian las fronteras, se constata al mismo tiempo una demarcacin poco precisa que se fue afinando poco a poco a medida que se perdan extensos territorios por conflictos con los vecinos pases. As, las fronteras se dibujan a medida que la Repblica se achica.
Comisin boliviano-brasilea en la frontera Sud del Mandior de 1908. El hito es de 1869. Fuente: Archivo La Paz.
La imagen de la geografa estatal es la de pequeos y escasos centros poblacionales con enormes dificultades de comunicacin entre s. Se trata ms bien de territorios inimaginados por la ausencia de polticas educativas masivas y profundos clivajes sociales, econmicos y culturales. Frente a estas circunstancias aparece, por tanto, la imagen de territorios fragmentados porque el propio Estado tena una poltica diferencial y diversa. El gobierno significaba fundamentalmente administracin sobre los hombres, de ah que el territorio adquiriera relevancia solamente en la medida que estuviese poblado. A ello se debe que los intentos por mapear el territorio fueran escasos durante el siglo XIX, pues la gran mayora de los mapas realizados en ese siglo corresponden al perodo comprendido entre 1880 y 1900. Geogrfica y espacialmente uno de los ejes referenciales del siglo XIX fue el de norte-sur, establecido sobre redes de comercio y mercado. La referencia al norte y el sur parece originarse en el perodo de la Guerra de la Independencia a partir de los polos polticos y de la lucha. Ambas referencias, adems, se dibujaron como ejes relacionados a los puertos accesibles del Pacfico: al sur, Cobija; al norte, Arica. La conceptualizacin del oriente no fue una construccin en el imaginario sino recin hacia 1880.
mites externos generalmente reconociinstalacin de escuelas, el pago de un dedos. En el marco de esos territorios tenan terminado impuesto o la prestacin vial. sus propias autoridades y sistemas de eleciii) Recursos para el Estado: se expresan en la cin sobre los que el Estado poco saba. capacidad de imponer impuestos, sobre Ms todava: el Estado tena controles limidiferentes actores y regiones, para mantetados sobre estos territorios. No poda, por ner su burocracia. ejemplo, aunque lo intentase, realizar un iv) Control de la tierra y los recursos: supone registro individualizado de la tierra. la existencia de una administracin y el registro de las tierras as como de otros No es un secreto que los pueblos indgenas como sostiene Magdalena Gmez (2002) recursos naturales como las minas o el practicaron formas de jurisdiccin, es decir, petrleo. de administracin de justicia. Aunque se trataba de una funcin y atribucin exclusiLa expansin del Estado en tanto territorialiva del Estado, los pueblos indgenas establezacin del gobierno o institucionalidad cocieron normas y sanciones, sin tener faculrresponde a la concrecin de sus poderes. tad legislativa reconocida, y el hecho de que Un atributo del Estado es la soberana no hayan sido escritas o formalizadas no les que, por un lado, establece fronteras exexime de su naturaleza jurdica (Ibid). Estaternas y, por otro, internamente implica mos por tanto ante altos grados de autonouna serie de potestades que se expresan ma de una colectividad. Y no se concibe la en el ejercicio y despliegue de poderes: esautonoma de una colectividad sin un sustablecer y ejecutar normas, gobernar el tento territorial, cierto nivel de control sobre pas a travs del Ejecutivo y administrar los recursos naturales e, incluso, grados de justicia. autonoma poltica85. Territorio, poblacin, autonoma En otras regiones y situaciones el Estado tuvo que competir y expandirse o encarnarSi bien la construccin estatal se realiza sobre se en elites locales o gamonales que posociedades y grupos, frecuentemente el Esdan asumir roles estatales. En todos los catado tiene y produce la representacin de sos estas situaciones contribuyeron a conespacios vacos. En el caso de Bolivia cabe figurar formas especficas de Estados reconocer que el pas en general era poco (Blockmans y Genet, 1996). Pero cualquiepoblado y que los grupos y sociedades que ra sea la modalidad predominante, la consvivan en el amplio territorio nacional pretruccin del Estado signific una especie sentaban importantes variaciones demode conquista interior que gradualmente grficas. Ello influy en la territorializacin. pudo convertirse en procesos de unificaEn los espacios ms poblados, que correscin e integracin de mayor o menor denpondan en general al altiplano donde las sidad y profundidad. En estos procesos, comunidades indgenas eran muy imporentidades polticas preexistentes pueden tantes, la expansin estatal se hizo indudacontinuar con sus propias leyes e institublemente hacia y sobre esos territorios. ciones durante mucho tiempo (Rao y SupEstas comunidades constituan territorios pehellen, 1996). que se gobernaban de manera ms o me- La distancia geogrfica significa tambin una nos autnoma, situacin que no implica la mayor libertad de accin y oportunidades inexistencia de relaciones de subordinade las comunidades y grupos para obrar cin hacia el Estado. Hablamos de territopor su propia iniciativa. La elite del poder rios y no tierras porque ms all de la prode un territorio dependiente puede tender piedad familiar y colectiva, las comunidaa asumir el papel de representante del tedes incluan a todos sus miembros y con lrritorio ms bien que el de agente del Esta85 En criterio de Stavenhagen (2002), todo rgimen de autonoma significa tambin una relacin jurdica y normativa entre la unidad autonmica y el Estado central.
84 Fergurson y Gupta (2003) sealan al respecto: La economa poltica como conocimiento y los aparatos de seguridad como instrumentos tcnicos han sido usados sobre la poblacin como mecanismos para constituir la gobernabilidad como modo dominante de poder desde el siglo dieciocho (traduccin propia).
188
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do y tratar de mantener la mayor libertral y diversos niveles del territorio poltitad posible respecto al centro poltico. El co y administrativo, as como de sus vncupoder central, por su parte, intentar imlos con diferentes sectores econmicos, poner control e integrar el territorio, pero rubros y productos. El punto de partida es depende a su vez de sus representantes pael destino de los gastos y la distribucin de ra comunicar sus decisiones (Rao y Suppelos recursos diferenciando lo central-nahellen, 1996). cional de lo no central y regional. Sobre tal Es importante sealar que la existencia de base mapeamos la geografa estatal y su mayores o menores grados de autonoma, territorializacin analizando la vinculacin tanto por la organizacin de la sociedad coentre gastos y territorio. Para finalizar se mo por el control de las elites locales sobre identifican los espacios de contienda entre las poblaciones, no implica ni una formalos ingresos nacionales, departamentales y cin al margen del Estado ni una desarticumunicipales. lacin respecto a su estructura. De hecho, las diversas formas de territorializacin es- a) Fusiles y libras esterlinas tatal constituyen maneras distintas y complementarias por las cuales el Estado se fue Ejrcito y deuda constituyeron los rubros ms importantes de los gastos del Estado construyendo. Esta materializacin, sin boliviano a lo largo de la primera mitad del embargo, implica relaciones e historias de siglo XX (Grfico 2.15). Ambos rubros abconformacin. sorban, en promedio, casi la mitad de los El Estado nacional y central se fue conforrecursos nacionales. El Servicio de Defenmando a travs de las polticas de distribusa consumi entre un quinto y un tercio del cin de los recursos: se gasta en determipresupuesto y termin representando el nados servicios y en la burocracia de las se11% de los gastos en 1954. Paralelamente, des principales de los poderes del Estado las obligaciones del Tesoro, que consisten (Ejecutivo, Legislativo, Judicial), en los dien la deuda pblica, representaron el 11% versos niveles poltico-administrativos del en 1903 y 1913 incrementndose a casi el territorio y en la inversin o construccin 40% en la dcada de 1920 y alrededor del de algunas obras en distintas localidades. 30% hasta 1954. La importancia que adEsta conquista estatal tiene que ver tamquiere el servicio de Hacienda en los presubin con la diferenciacin establecida para puestos de 1903 y 1913 se explica porque la recaudacin de los ingresos, en las ltiel pago de la deuda pblica estaba consigmas dcadas del siglo XIX, entre tres nivenado en este rubro. les de gobierno: nacional, departamental y municipal. La necesidad y exigencia de im- El apoyo a la instruccin fue tambin un fenmeno de la primera mitad del siglo XX: puestos que originaron frecuentes dispude slo 2% en 1903 ascendi rpidamentas entre estos niveles fue consolidando cate al 8 y 10% entre 1923 y 1938. En la dda uno de ellos. Y la escasa capacidad de cada de 1940, la importancia relativa del imposicin y tributacin en los departaservicio educativo en los gastos nacionales mentos provoc que las subvenciones del lleg a duplicarse, representado alrededor Estado nacional fuesen necesarias. La esfedel 20%. De esta manera, 1952 aparece ra nacional o central y las esferas departacomo una continuidad ya que el empuje a mentales o no centrales son resultado, por la educacin empez mucho antes. En el tanto, de procesos histricos en el entrapresupuesto de 1954 se presenta un incremado de estas mltiples relaciones. mento significativo (23%) debido a la imPara avanzar en esta indagacin en lo que siportancia especfica del rubro (16,3%), pegue nos ocupamos analticamente, por ro adems porque el Servicio de Asuntos una parte, de la espacialidad del gobierno Campesinos (6,5%) destinaba sus gastos y el proceso de su territorializacin y, por fundamentalmente a distritos escolares. otra, de las relaciones entre el Estado cen190
INFORME
Otro servicio que resalta a lo largo del tiempo, aunque con menor peso relativo en los presupuestos, es el gasto del gobierno que represent entre el 5% y el 10% del total nacional.
Entre discontinuidades y cambios

Ms all de las constantes en los sectores mencionados, un anlisis detallado de los gastos presupuestados por ao muestra gran discontinuidad en los montos destinados, lo que expresara escasa continuidad en las polticas estatales. Este hecho podra esconder tambin gastos puntuales y coyunturales. En 1903, por ejemplo, el Servicio de Colonizacin absorbi el 18,5% como respuesta a la situacin del Acre. En 1913, en cambio, el porcentaje disminuy a menos de la mitad (6%) y posteriormente el gasto dedicado al servicio de colonizacin no supuso ms del 1,5% de los gastos nacionales. El ascenso de otros gastos incidi adems en la disminucin notable de algunos rubros. En el caso de Fomento pareciera que la mayor importancia del servicio de la deuda pblica explica que el peso dentro de los egresos nacionales, constante en 1903 y 1913 (alrededor del 10%), presente un fuerte declive en 1923 (1,7%). En 1938 se dio una leve recuperacin para volver a descender en los presupuestos de 1949 y 1954. En el transcurso del tiempo, el Estado central fue encargndose de atribuciones que antes eran propias de las administraciones
departamentales. Es el caso de la administracin de justicia, cuyo funcionamiento hacia 1903 era preponderantemente financiado por los tesoros departamentales, para luego pasar a convertirse en responsabilidad exclusiva del Tesoro Nacional. De ah que este rubro, que el ao 1903 no llegaba ni al 1%, se transform en 1913 en ms del 7% de los egresos nacionales presupuestados. Asimismo, en 1913 se observa un importante salto en los montos destinados al servicio de gobierno debido a que el servicio de la polica se centraliz y los correos y telgrafos estaban sujetos a esta administracin. Otra caracterstica que se observa a lo largo del tiempo es cmo antiguas dependencias fueron constituyndose en servicios independientes en razn a la importancia que se les fue otorgando. En 1913 Justicia se independiz de Gobierno y en 1923 el servicio de correos y telgrafos se inscribi en el nuevo Servicio de Comunicaciones. Sin embargo, 1938 marc una ruptura. No se trata slo de incrementos o descensos: emergieron necesidades que antes no existan o eran poco importantes. Es el caso de los servicios de Trabajo y Minas y Petrleo que irn adquiriendo relevancia. La expresin ms emblemtica es sin duda el Servicio de Salubridad e Higiene que hasta 1923 dependa de otros servicios, slo representaba el 0,5% en 1930 y que tuvo un incremento en su peso relativo entre 1938 y 1954. En cuanto a la Educacin, si bien el
GRFICO 2.15 Destino principal de los gastos segn servicios

% 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954 Servicio de Defensa Obligaciones del Tesoro Servicio de Instruccin Servicio de Hacienda Servicio de Gobierno Servicio de Colonizacin Servicio de Fomento/ Obras Pblicas
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de presupuestos nacionales.
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servicio haba existido desde hace mucho tiempo, empez a asociarse con los Asuntos Indgenas. As, el conjunto de estos rubros fue marcando una nueva poca y se afianz en las dcadas siguientes aumentando los requerimientos y gastos que demandaban.
La dinmica central-no central

Cmo se distribuan los recursos en trminos geogrficos? Para analizar este asunto hemos diferenciado los gastos, en los presupuestos, entre Estado central o nacional y no central o departamental. Bajo el paraguas de Estado central se agrupan todos los gastos del Estado nacional destinados al funcionamiento de las oficinas y la burocracia centrales, fundamentalmente asentadas en la ciudad de La Paz. Bajo la categora no central, en cambio, se sita la burocracia del Estado en los departamentos y los diversos y heterogneos gastos realizados por stos (Cuadro 2.11). El anlisis de la situacin a partir de 1903 muestra que los gastos se dividan de manera casi equitativa entre el Estado central (43%) y el no central (56%). Esta si-
tuacin parece haber permanecido durante las dos primeras dcadas del siglo, hasta 1923. A partir de entonces, y hasta 1938, el Estado central empez a concentrar la mayora de los recursos: el 69% en 1923, el 77% en 1930 y el 65% en 1938. La tendencia parece revertirse despus y en 1949 y 1954 se recupera una proporcionalidad similar a la de principios del siglo XX. Pero, se trata realmente de un acaparamiento por parte del centro? Estamos ante un fenmeno de centralizacin de la magnitud que al parecer se expresa en las cifras? Veamos los datos. La centralizacin que se observa desde 1923 podra explicarse a partir de dos factores. Por un lado, en el presupuesto de este ao ya no se presenta el destino especfico de los recursos destinados al Servicio de Guerra debido a que el Congreso, por razones de seguridad nacional, empez a votar las partidas de defensa en sesiones reservadas. Por ello hasta el presupuesto de 1954 se desconoce el destino planificado de estos recursos y se incorporan los gastos del Servicio de Guerra en el Estado central, situacin que indudablemente infla los gastos en las entidades centraliza-
CUADRO 2.11 Divisin de los recursos gastos Central y No central (1903-1954) Divisin Total Porcentajes Total sin Guerra 2.325.259.00 2.769.735.51 8.166.295.21 9.390.481.24 18.150.553.22 11.620.580.96 27.796.900.55 11.080.666.92 91.919.270.00 95.457.826.00 580.672.564.54 1.153.058.699.54 7.296.678.795.84 6.272.350.567.71 Porcentajes Total sin Guerra y sin deuda pblica Porcentajes
1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954
Central No central Central No central Central No central Central No central Central No central Central No central Central No central
3.323.789.50 4.283.116.41 9.666.083.71 12.493.224.94 25.890.538.42 11.620.580.96 36.499.441.53 11.080.666.92 178.715.270.00 95.457.826.00 972.362.837.16 1.153.058.699.54 9.026.502.420.84 6.272.350.567.71
43,69 56,31 43,62 56,38 69,02 30,98 76,71 23,29 65,18 34,82 45,75 54,25 59 41
46 54 47 53 61 39 71 29 49 51 33 67 54 46
3.621.272.42 11.396.780.96 9.027.172.12 11.080.666.92
24 76 45 55
das. Sin embargo, considerando las cifras za por la disminucin de obras pblicas y de los anteriores aos, es plausible pensar los mayores pagos a Direcciones Generaque el gasto militar se divida de manera les y, sobre todo, a los emprstitos. En equitativa entre dependencias centralizacuanto a los gastos no centrales, resaltan das y dependencias departamentales diluprincipalmente los servicios de Guerra y yendo la magnitud del centralismo que las Gobierno. En este ltimo se agruparon los cifras indican. gastos de Polica y los de correos y telgraPor otro lado, el rubro ms importante en el fos, con montos equivalentes al 15% del mbito central es el de Obligaciones del total nacional, distribuidos en todo el pas. Estado, es decir, la deuda pblica y en esUna importante innovacin registrada este pecial el servicio de la deuda externa que ao es que el 8% de los egresos nacionales tambin se contabiliza en el Estado cense explica por gastos educativos en el intetral. Ambos elementos permiten poner en rior del pas. duda el aparente proceso de centraliza- A diferencia de la dcada anterior, en 1913 el cin. Las cifras muestran incluso un apoyo Servicio de Colonizacin presenta gastos del Estado central a las entidades departaplanificados en misiones en todo el territomentales. Y es que en la dinmica cenrio nacional, con capacidades administratral/no central se requiere diferenciar la tivas supra-departamentales. El anterior mayor o menor presencia de los diversos protagonismo de los gastos en el norte del servicios en los departamentos, as como territorio empezaba a decaer. En 1923, en sus beneficiarios. tanto, los servicios ms descentralizados Un tema importante tiene que ver con el Serson Instruccin, Gobierno y Comunicaciovicio de Hacienda. En 1903 este rubro es nes: el Estado buscaba su materializacin preponderantemente central y sus gastos en las regiones a partir de escuelas (8% de equivalen al 15% de los gastos nacionales. los gastos nacionales), policas (7%) y coEse total, que es elevado, se explica fundarreos y telgrafos (6%). Como se menciomentalmente por los pagos de la deuda pn, el presupuesto no manifiesta la ubicablica (el 10% de los ingresos nacionales). cin de los gastos militares, rubro antes En contraposicin al Servicio de Hacienda, protagonista de los recursos recibidos por los gastos del Servicio de Colonizacin, las regiones. que equivalan tambin al 15% del total de Siete aos despus, gran parte de las antelos nacionales en 1903, estaban altamente riores caractersticas se repiten. El servidesconcentrados. Casi el total de esos recio ms descentralizado es Educacin. cursos se destinaban al Territorio Nacional Tambin destacan los servicios de Gobierde Colonias (90%). Otro gasto en gran parno, Justicia y, un poco ms rezagado, Cote descentralizado corresponde al rubro de municaciones. Los distritos educativos Guerra, a pesar de que no es posible deterson tan importantes que absorben el 8% minar con precisin el destino del gasto de de los gastos nacionales86, los recursos planificados para correos y telgrafos equivaestos recursos en los departamentos. Guelen al 4%, el gasto de las cortes departarra y Colonizacin, por tanto, absorben, a mentales de justicia es del 3,7% y los egrelo largo y ancho del pas en el primer caso, sos destinados a dependencias policiales y en el norte del pas en el segundo, gran en las regiones significan el 3% de los gasparte de los gastos descentralizados. tos nacionales. Diez aos despus, en 1913, resalta nuevamente el Servicio de Hacienda como pre- Inmediatamente despus de la Guerra del Chaco, a partir de la distribucin de los reponderantemente central debido a la concursos destinados por el Estado a las resignacin de obligaciones financieras. Asigiones, resaltan nuevas particularidades. mismo, el Servicio de Fomento se centrali86 El Servicio de Educacin concentra en promedio el 40% de los recursos no centrales recibidos por cada departamento (en Chuquisaca llega al 60%).
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RECUADRO 2.14
La Guerra del Chaco (1932-1935)

Ya a mediados del siglo XIX, Paraguay haba empezado a ocupar territorios pertenecientes a los departamentos de Tarija y Chuquisaca, conocidos como el Chaco Boreal (Caldern, 1993). El gobierno de Bolivia respondi a estas acciones a nivel diplomtico mediante doce misiones conformadas por personajes prominentes, sin ningn resultado (Ibid.). El 15 de diciembre de 1928, un contingente del ejrcito paraguayo asalt el fortn boliviano Vanguardia, accin que fue respondida con la ocupacin de los puestos paraguayos de Boquern y Mariscal Lpez. Los diarios de la poca sealan que las noticias de la ocupacin provocaron que multitudes [recorrieran] las calles de La Paz pidiendo la guerra (Ibid.). Hacia 1932 el conflicto blico era inevitable. La toma de laguna Chuquisaca por soldados bolivianos desencaden finalmente la guerra. El presidente Salamanca no hizo nada por detener la conflagracin pues esperaba que la campaa fortaleciera su deteriorada figura gubernamental. En los tres aos de guerra, 65 mil bolivianos murieron en combate, por enfermedades o cayeron prisioneros, lo que constituy
alrededor del 15% de la poblacin movilizada. Porcentaje similar al del Paraguay, aunque ste represent slo 36 mil soldados. Es amplia la bibliografa que relata los acontecimientos cotidianos y la participacin de las diferentes clases urbanas en el conflicto. Arze (1987) ha detallado la participacin en la guerra de la poblacin indgena reclutada por la fuerza y utilizada como carne de can en muchos de los enfrentamientos. En respuesta a esta medida se produjeron varios levantamientos especialmente en el altiplano paceo, que contribuyeron a debilitar las energas del endeble Estado boliviano que arrastr penosamente la carga de las contradicciones internas de una sociedad heterognea. Los desacuerdos constantes entre el ejrcito y el presidente Salamanca produjeron el famoso corralito de Villamontes, en el que fue apresado el presidente y obligado a renunciar. Su sucesor, Jos Luis Tejada Sorzano, se empe en buscar la paz con Paraguay por la va diplomtica. Fue finalmente en 1938, tres aos despus del cese de hostilidades, que se firm un acuerdo con la prdida para Bolivia de casi una quinta parte del territorio (250 mil kilmetros cuadrados).
Fuente: Arze (1987) y Caldern (1993).
Eliminado el Servicio de Guerra, del cual se sigue desconociendo el destino final de los montos, se tiene una distribucin de gastos relativamente similar entre las entidades centralizadas y las dependencias departamentales. Luego de la declaratoria de mora, el servicio de la deuda externa ya no retiene la mayor parte del pago de la deuda pblica. En sta se empez a consignar montos especiales dirigidos a diversas obligaciones que el Estado central deba atender en las regiones. Los pagos al exterior considerados como centrales disminuyeron en importancia y se presupuest un 4% de la deuda pblica para los departamentos. As, las Obligaciones del Estado se convirtieron, junto con Educacin y Gobierno, en los servicios ms descentralizados aadindose los gastos en Salubridad. Posteriormente, el presupuesto de 1949 consolida la imagen de una distribucin equitativa de los gastos entre las dependencias centrales y las dependencias departamentales. Si bien el consumo del centro no tiene la magnitud que se tiende a imaginar, es de todos modos importante dado que la mayor parte de la burocracia est concentrada en La Paz. Ese ao la importancia de los distritos educativos se increment considerablemente, llegando a representar el 16% de los gastos del Tesoro Nacional: en gran parte de los departamentos constitua la mitad de los recursos destinados y, de todas formas, su importancia relativa no es inferior en ningn caso al tercio de los montos recibidos. Sin embargo, servicios que anteriormente sobresalan por sus gastos en los departamentos redujeron su importancia: Polica, por un lado, y correos y telgrafos, por otro, no llegan a absorber ms del 3% de los gastos nacionales. Se desconoce el destino de la mayor parte de los recursos distribuidos a lo largo del territorio nacional (32%), debido fundamentalmente a que el rubro Obligaciones no explicita una desagregacin geogrfica detallada.
Aos despus, con la llegada de la Revolucin de 1952, la relacin entre los gastos del Estado central y no central continu siendo relativamente equitativa a pesar de un mayor peso en el primero. El presupuesto de 1954 muestra que las Obligaciones del Estado y el gasto en la Polica se centralizaron con relacin a su desenvolvimiento pasado. Los gastos en Educacin y Asuntos Campesinos, de manera conjunta, continuaron siendo los ms descentralizados, representando al menos el 50% de los recursos que cada departamento reciba, con excepcin de Pando. Otros rubros importantes para los departamentos fueron Obligaciones del Estado, Gobierno, Higiene y Salubridad y Comunicaciones. Y resalta que, a diferencia del pasado, ya no existen tantas diferencias en la cobertura de los servicios, ya que estn en todos los departamentos.
b) La discontinua configuracin
Lejos de lograr un asentamiento homogneo de la burocracia en el territorio nacional, los recursos administrados por el Estado central llegaron a las regiones en forma diferenciada. En consecuencia, algunos departamentos absorbieron ms recursos que los dems y esta distribucin de gastos tambin vari entre un momento y otro. De qu dependa el aprovechamiento de los recursos? De la consistencia de las demandas polticas departamentales, pero tambin de algunas consideraciones objetivas. La importancia econmica de las regiones y la distribucin demogrfica fueron factores cruciales al definir el destino del dinero estatal. Veamos este hecho en los presupuestos.
Gastos, rubros, subvenciones

En 1903, la mayor parte de los montos del presupuesto no centrales, agrupados en una cuenta general87, se destinaron a diversas obras pblicas concentradas funda-
Fuente: Julio Cordero.
87 En algunos casos, debido a que la ubicacin de los gastos no es lo suficientemente explcita o en razn de que ms de un departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional, los montos se consignan en un grupo general.
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slo Bs. 0,15 en Cochabamba, lo que lo mentalmente en los departamentos de La identifica como el departamento menos Paz, Cochabamba y Oruro. Sin tomar en beneficiado. cuenta los montos absorbidos por el rubro Territorio Nacional de Colonias que con- En cuanto a los departamentos de Oriente, la escasa poblacin se traduce en mayores sumi importantes recursos como resniveles de recursos por habitante y el depuesta a la situacin de guerra la mayor partamento menos importante econmiparte de los gastos en todos los departacamente recibe ms recursos para el funmentos correspondi a los rubros de Gocionamiento de su burocracia. Se obtienen bierno. Esta situacin se explica porque los Bs. 0,99 por persona en Tarija, Bs. 0,92 en gastos de correos y telgrafos se inscriban Santa Cruz; y Bs. 6,81 en el Beni. En la meen esta dependencia gubernamental. En dida en que gran parte del presupuesto esLa Paz y Potos representaban un tercio de tuvo destinado a funcionarios, estos monlos recursos totales destinados a las depentos per cpita indicaran un mayor nmero dencias de cada departamento, en Oruro de funcionarios por habitante en los deparel monto ascenda al 45%, en Chuquisaca tamentos menos poblados. Sin embargo, al 53% y en Cochabamba hasta el 61%. lo que podra entenderse como una inefiOtro rubro importante corresponda al Serviciencia estatal se inscribira como parte cio de Hacienda, dentro del cual se enconde las necesidades de un Estado por sentar traban los gastos de las aduanas nacionapresencia fsica en aquellos lugares ms les y las subvenciones del Estado central a distantes. los departamentos. Los gastos de aduanas En 1913, el Servicio de Guerra y el Servicio eran importantes en los departamentos de de Gobierno constituan los rubros que occidente, mientras que en los departams aportaban a las regiones89. Gobierno mentos de menor importancia econmica acoga gastos destinados a correos y tellas subvenciones tenan un rol crucial. La grafos y tambin Polica. A diferencia de mayor parte del dinero del Tesoro Nacional aos pasados, el peso relativo de este serdestinado a Santa Cruz y Tarija cubra el dvicio dentro de los recursos totales recibificit de sus tesoros departamentales y una dos por cada departamento se uniform situacin an ms marcada se daba en el representando un tercio de los montos de Beni. cada departamento, 42% en La Paz y CoA principios del siglo XX existan pocas difechabamba y 52% en Potos. rencias entre los departamentos a la hora de recibir recursos y no hubo una concen- Los gastos educativos en las regiones empezaron tambin a ser importantes e implicatracin burocrtica ni de servicios en un ron, en promedio, un tercio del dinero no departamento determinado88 con excepcin de La Paz, que concentraba los recurcentral que llegaba a cada departamento. sos centrales. Esta situacin se evidencia En el caso de Potos ascenda slo al 25% comparando los montos absolutos y tamen respuesta al protagonismo del Servicio bin a travs de un anlisis per cpita (con de Gobierno en el departamento, pero en base en el censo de 1900). Las diferencias Oruro representaba el 41% y en Chuquisade los montos recibidos por persona eran ca los gastos en los distritos escolares equimuy pequeas y no existan variaciones valan al 52% del monto asignado al designificativas entre los departamentos ocpartamento. En cuanto al Beni, el peso recidentales (con excepcin de Cochabamlativo no supera el 16% debido a que los ba). Es as que en Chuquisaca se tena Bs. gastos en aduanas y la subvencin estatal 0,44 por cada habitante, Bs. 0,32 en La jugaban un rol ms importante en la dinPaz, Bs. 0,38 en Potos, Bs. 0,36 en Oruro y mica departamental.
88 Es evidente, no obstante, que este anlisis podra estar perturbado por la coyuntura especfica del Acre y por el hecho de que la mayor parte de los recursos destinados a las regiones es de difcil ubicacin entre los diferentes departamentos. 89 El destino final de alrededor 40% de los gastos es de difcil determinacin, especialmente porque se desconoce con precisin la distribucin de los gastos militares.
La Paz concentraba un gasto importante del Cruz como el azcar, el arroz y otros que han 15% destinado a atender las necesidades sido desterrados totalmente de las plazas nacionales de consumo y hoy apenas se puede burocrticas de los Servicios de Hacienda, enviar suelas, alcoholes y caf en muy reduJusticia e Instruccin. Si se considera, sin cida escala a Sucre y Cochabamba91 (Repreembargo, el nmero de habitantes, el mayor apoyo al funcionamiento de la burocrasentacin Oriental, 1910). cia de los departamentos de occidente parecera no responder a una poltica arbitra- En el debate, el Honorable Estensoro enfatiria sino ms bien a la distribucin demoz entonces la necesidad de cobrar la presgrfica nacional. tacin vial en dinero a fin de alcanzar maEs importante sealar tambin que el Serviyores distancias para la construccin del cio de Colonizacin era exclusivo del Terricamino. Saldaa, representante cruceo, torio Nacional de Colonias dado que gran respondi que se disponan de slo Bs. parte de sus recursos (65%) se diriga a la 4.500 porque en Santa Cruz no se puede regin. De hecho, la presencia estatal en cobrar todo en dinero: primero, porque se esta parte del territorio se explicaba nicatiene que atender los principales caminos mente por este servicio. Es interesante sevecinales e interprovinciales y segundo alar que bajo el trmino Servicio de Coporque la mayor parte de los contribuyenlonizacin se encontraban tambin gastes son indgenas (Redactor del H. Contos de educacin y justicia. Existan tamgreso Nacional, Legislatura Ordinaria y Exbin gastos destinados slo para algunos traordinaria de 1921-1922, 1922). A pesar departamentos, como el rubro de Culto en de las impugnaciones orientales, se deciSanta Cruz y el de Agricultura en Tarija, Codi que los Bs. 14.000 deban ser erogados chabamba y Santa Cruz. por el Tesoro Departamental de Santa Las luchas en torno a los gastos no centraCruz. La resolucin del Senado se bas en les encontraron en las demandas de Sanlos siguientes argumentos: ta Cruz un interesante ejemplo de cmo El Senado () ha resuelto no consignar en los representantes departamentales pelealos presupuestos departamentales esta clase ban por la sostenibilidad de sus demandas. de partidas por concepto de reembolso de En 1922, el Senado seal que los recursos deudas del Tesoro Nacional a favor de los tepara construir el camino de Cordillera a Vasoros departamentales () primero porque llegrande (Bs. 14.000) deban provenir de en el presupuesto Nacional no hay ninguna la prestacin vial90 y que dicho monto deba figurar no slo como gasto sino tampartida para el pago de estos crditos y sebin como ingreso. Los representantes gundo porque si aprobamos esta partida () cruceos adujeron que el camino era absotendramos que hacer igual cosa con los delutamente primordial para dar salida a la ms tesoros departamentales, de los cuales industria ganadera de la provincia Cordilleel Tesoro Nacional es deudor de ms de dos ra hacia el interior de la repblica y no smillones de bolivianos (Ibid.). lo, como se haca entonces, a la Argentina. Y aadieron: Los presupuestos de 1923 y 1930 muestran que el Servicio de Instruccin implic, en todos los departamentos, al menos un terest en la conciencia pblica que desde que el cio de los egresos destinados a las depenferrocarril de Antofagasta lleg a Oruro se dencias departamentales. En el presupuesestableci la competencia ruinosa de los arto de 1923 los distritos escolares consumtculos extranjeros a los similares de Santa
90 La prestacin vial era un impuesto departamental. Este poda ser pagado en dinero o en jornadas laborales y se trataba de una obligacin rural destinada a la construccin o mantenimiento de caminos vecinales. 91 Cabe recordar un antecedente bastante significativo. Los pueblos andinos tienen el monopolio de los destinos del pas y era un hecho previsto que se adjudicaran, como en efecto se adjudicaron, los dos millones de libras esterlinas de la indemnizacin del Acre, en provecho propio y exclusivo ligndose entre s por vas frreas y dejando siempre fuera del concierto boliviano regiones que una sana y racional poltica aconsejaba ligar al resto de la repblica (Representacin Oriental, 1910).
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an alrededor del 28% de los gastos destinados a Potos, 33% en el caso de La Paz y Tarija, 38% en Oruro y Beni, alrededor del 43% en Cochabamba y Santa Cruz y prcticamente la mitad de los montos recibidos por Chuquisaca. Siete aos despus estos montos se incrementaron: 35% en Tarija, 38% en Potos y Cochabamba, 43% en La Paz y Beni, 48% en Oruro y Santa Cruz, y 63% en Chuquisaca. Durante la dcada de 1920, el Servicio de Gobierno y el Servicio de Justicia fueron gastos importantes: alrededor de un quinta parte cada uno. Gobierno representaba en 1923 un tercio de los montos presupuestados en el departamento de La Paz por la presencia policial tanto en el departamento como en la ciudad. Considerando los montos destinados al sostenimiento de la burocracia en los departamentos se observa que haba una concentracin en La Paz. As, en 1923, un tercio de los gastos no centrales del Servicio de Gobierno y el 15% de los gastos del Servicio de Comunicacin se destinaban a este departamento. En 1930 prcticamente el 40% del gasto no central de Gobierno iba a La Paz y, en educacin, el monto representaba el 33% del total de sus gastos en escuelas y dependencias departamentales92. En el Territorio Nacional de Colonias, a partir de 1923 empezaron a presupuestarse tambin gastos de Justicia y de Hacienda. El Servicio de Culto ya no fue exclusivo de Santa Cruz, pues se presupuestaron gastos en La Paz y en diferentes misiones en oriente, sur y norte del pas. En 1930, el Servicio de Culto tena dependencias en prcticamente todos los departamentos
del pas, a excepcin de Oruro. El Servicio de Colonizacin, a su vez, se consolid en Tarija y Santa Cruz. En contraposicin a esta ampliacin, el Servicio de Agricultura continuaba con dependencias departamentales slo en Tarija, Santa Cruz, Beni y Chuquisaca. Siete aos despus se limit a Cochabamba y Tarija.
El Estado en las regiones

Es claro que en la dcada de 1920 el Estado busc materializarse en las regiones a travs de profesores, telegrafistas, jueces y policas. Se dio entonces un progresivo crecimiento de servicios desde inicios del siglo XX, con un salto en el presupuesto de 1938, el cual parece ser expresin de una mayor burocratizacin estatal. Se observa tambin que, en promedio, el 25% de los montos totales destinados a los departamentos corresponde a gastos educativos, lo que signific un descenso en este rubro respecto de aos anteriores. La novedad en los gastos fue el Servicio de Higiene y Salubridad, dependencia que absorbi entre el 10% y el 20% del total del dinero no central en cada departamento93. Una dcada despus, en el presupuesto de 1949, el protagonismo de los gastos estuvo nuevamente en Educacin que representaba prcticamente la mitad de los recursos destinados a varios departamentos, pero en el caso de La Paz, Potos y Pando el peso relativo se reduca a un tercio por la importancia de las Obligaciones del Tesoro Nacional94. Un anlisis del 68%95 de los gastos no centrales muestra que el departamento de La
92 Luego resaltan aquellos montos que se repartan entre los diferentes departamentos del pas, sin la posibilidad de ubicar su destino concreto. En 1923 esto responde fundamentalmente a la imprecisin de los gastos de comunicaciones y fomento entre los diferentes departamentos, a pesar de que una observacin atenta muestra una relativa concentracin en Occidente. Siete aos despus con menor importancia por los montos consignados en la explicacin de los montos no especificados se suman los servicios de Industria y de Salubridad. 93 Este ao no es posible identificar el destino del 44% de los recursos porque los montos consignados en los servicios de Fomento, Obligaciones del Estado, Salubridad y Comunicaciones no estn claramente identificados o benefician a ms de un departamento. Sin embargo, si bien el protagonismo de La Paz en cuanto a la recepcin del dinero no central merm un poco, destaca una concentracin en el departamento de los recursos administrados por los servicios de Gobierno, Educacin, Salubridad y Hacienda. Las zonas ms relegadas son Beni y el Territorio Nacional de Colonias, aunque este ltimo empez a presenciar la llegada de nuevas dependencias estatales y la anterior exclusividad del Servicio de Colonizacin en la regin se difumin. 94 En referencia a La Paz y Potos esta situacin responda a Obligaciones con instituciones locales y en cuanto al departamento del norte la situacin obedeca al monto destinado como subvencin al Tesoro Departamental. 95 Se desconoce el destino de la mayor parte de los recursos (32%) debido fundamentalmente a que las Obligaciones no son lo suficientemente explcitas o porque ms de un departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional.
Paz era el que reciba ms recursos debido educacin departamental implicaba la mia la concentracin de los gastos destinatad de los recursos dirigidos desde el Estados a Higiene, Educacin y Gobierno. Sin do central. En cuanto al resto de los deparembargo, los departamentos ms pequetamentos, el peso lleg a situarse en torno os eran atendidos con prioridad por el Esal 60% del total. La menor diferencia en el tado central. Con base en los montos no primer grupo se explica, nuevamente, por centrales y el Censo de 1950 se observa el tamao de las obligaciones del Tesoro que, en trminos individuales, el departaNacional con las regiones. Por ltimo, otra mento ms beneficiado era Tarija que recidependencia estatal que resalta con una ba Bs. 359 por persona, Beni obtena Bs. importancia ms o menos similar en los di299, La Paz ocupaba el tercer lugar con Bs. ferentes departamentos es el Servicio de 290 y luego estaba Santa Cruz con Bs. 286 Gobierno e Inmigracin: el Estado apoyapresupuestados por persona. Estos datos ba as el desempeo policial en las diferenexpresan dos cosas: que haba una centrates regiones de su territorio. lizacin de recursos en el departamento de La Paz y que el Estado central tambin se c) Mapeando el arco estatal ocup de manera prioritaria de aquellas regiones con menores capacidades de ge- Sostenemos aqu que los gastos del Estado implican y conllevan destinos precisos en nerar recursos. Oruro y Potos, en cambio, trminos geogrficos. Por ello es fundaque generaban gran parte de los ingresos mental dibujar, a travs del tiempo, la fiscales, reciban slo Bs. 244 y Bs. 225 por instalacin estatal: ya se trate de la divisin persona. Finalmente, en Chuquisaca se de provincias, cantones o distritos escolapresupuestaron Bs. 206 por cada habitanres. Mediante la revisin de los presupueste y en Cochabamba Bs. 193, resultando, tos de la primera mitad del siglo XX se tracomo en 1903, el menos beneficiado de zan mapas de algunos servicios del Estado los departamentos. como justicia (1911-1923), educacin El tamao de los montos de difcil ubicacin (1913-1954) y correos (1923-1954), lo que puede perturbar las cantidades obtenipermite observar la territorialidad de los das as como su anlisis correspondiente. servicios, su densidad y tendencias de creSin embargo, los departamentos del cimiento. Oriente eran atendidos con prioridad por el Estado central en cuanto al funciona- Para el efecto se recurri a los mapas de la poca, tarea difcil per se: la bsqueda de miento de la burocracia departamental. los mapas, el trabajo en ellos, la ubicacin En este sentido, si la distribucin de los rey situacin de lugares se convirti en una cursos del Estado nacional hubiese resverdadera pesquisa que expresa tambin pondido a la capacidad de generacin de las propias condiciones estatales. La narraingresos de los departamentos, la situacin de los mltiples recorridos es fundacin descrita se presentara como injusta. mentalmente una descripcin de la incaFinalmente, como se remarc, empezapacidad, descuido y prioridades del Estado ron a desaparecer diferencias regionales en el desafo de tener control sobre su teen trminos de la cobertura de servicios: rritorio. Mapas poco similares entre s, con casi todos tenan dependencias en cada trazados y fronteras dispares, y la propia uno de los departamentos. inexistencia de una coleccin con inforCon la Revolucin de 1952, el rol de la educamacin mnima sobre el territorio y sus cin dentro de los montos no centrales cambios, constituyen tambin otra forma se increment an ms: en la mayor parte de acercamiento a una etnografa del Estade los departamentos el 50% correspondo que nos habla no slo de sus problemas da a los rubros de Educacin y de Asuntos para ejercer soberana en el pasado, sino Campesinos, salvo en Pando. En Chuquisaincluso en el presente. y Oruro el fomento a la ca, La Paz, Potos 199
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un proceso que se inici ya en el siglo XIX: Al mapear el destino de los gastos o servientre 1826 y 1900 las provincias se duplicios, se trate de aduanas, comunicaciones, caron de 28 a 57 y los cantones pasaron de educacin o justicia, se observa que emer272 a 370. Esta multiplicacin tuvo que ge una densidad que va configurando lo ver tambin con la representacin predoque denominamos el arco estatal, cuya minantemente territorial y no poblaciotrayectoria tiene origen al norte de la renal de la Cmara de Diputados (Barragin circunlacustre, zona a partir de la cual gn, 2002 y 2005). Un ejemplo es ilustrativa extendindose, entre la cordillera vo al respecto: la provincia Chayanta en el Oriental y Occidental, fundamentalmente departamento de Potos, que hasta antes en los espacios del altiplano, pasando por de 1851 tena un diputado, a partir de su los valles cochabambinos y el norte de Podivisin en Nor Chayanta y Sud Chayanta tos hasta llegar a Tarija en el sur. logr que a cada una le correspondiese un Hasta la primera mitad del siglo XX la corporepresentante. reidad y materialidad de la administracin gubernamental estaba circunscrita a los La divisin y el incremento de provincias suponen, por tanto, la bsqueda de una mamarcos de este arco, de tal manera que el yor representacin territorial, es decir, corEstado no tena presencia ni control en vasporativa y colectiva. Cada provincia encartos espacios sobre los cuales extenda su sunaba intereses de distintos grupos a travs puesta soberana. Fuera de esta trayectoria de los cuales podan establecerse espacios se encontraba gran parte del territorio del de negociacin, aunque indudablemente pas: al occidente, la regin fronteriza con eran asimtricos y desiguales. Ser cantn, Chile que inclua la parte occidental de Oruadems, implicaba constituir la unidad mro y Potos; al Oriente, todo el Territorio de nima y bsica de las elecciones. De ah que Colonias que hoy constituiran los departael proceso de provincializacin y cantonimentos del norte de La Paz, Pando, Beni; y zacin en Bolivia permite explicar, al mela regin oriental de Santa Cruz, junto con nos parcialmente, el aumento de sufragantodo el Chaco chuquisaqueo y tarijeo. tes en el siglo XIX y parte del siglo XX sin Entre 1913 y 1954 la tendencia estatal se un cambio radical ni de la ciudadana ni de concentr en expandir los servicios sobre las reglas electorales. La ampliacin ciudaeste arco y, de manera simultanea, sentar dana se dio tambin a travs de la lucha presencia en una especie de enclaves en por la creacin de nuevos cantones. los territorios ms alejados como Puerto La subdivisin poltico-administrativa estuvo Surez, Cobija y Villa Bella, entre otros. entonces en relacin con el proceso de Divisin poltico-administrativa bsqueda y ampliacin de participacin poltica y representacin. Esto es as porEl proceso de territorializacin estatal, como que para tener presencia y cierta influenvimos, respondi a mltiples dinmicas: cia en las polticas estatales en el siglo XIX procesos de representacin y participase deba detentar el estatuto poltico-jurdicin poltica, acceso de la poblacin a serco de cantn y/o provincia96. vicios del Estado y la independencia de Este fenmeno de fragmentacin provincial las elites. Pero es preciso considerar, adey cantonal en el siglo XX, como ha sido dems, las operaciones econmicas que oblimostrado en algunos estudios97, expresaba garon al Estado a instalarse en el territorio, la bsqueda de beneficios estatales (escueaunque fuese como enclaves. las, postas de salud y otros). Al respecto, El crecimiento de provincias y cantones, noSpedding (2002) constat tres fenmenos torio en la primera mitad del siglo XX, fue interesantes. Primero, que la fragmenta96 La existencia e importancia de los apoderados de indgenas a fines del siglo XIX ayuda a sustentar esta posicin. Adems, en Buenos Aires, por ejemplo, los diputados tenan mandatos imperativos, eran apoderados de la poblacin (Chiaramonte, 1997). 97 Molina y Barragn (1987) estudiaron el caso de Pampa Aullagas y Quillacas en el Sur del Lago Poop.
cin fue ms intensa en el altiplano y los valles del sur y, en algunos casos, de manera paralela al desarrollo de movimientos sociales. Segundo, que estas divisiones responden tambin a la bsqueda de autoridades propias, liberndose de las relaciones y subordinaciones establecidas hacia otras elites locales de las capitales de cantones existentes. Finalmente, que estos procesos, por lo menos en la segunda mitad del siglo XX, fueron impulsados por las bases y por lites emergentes de ex campesinos, pero tambin de mistis de pueblos pequeos (Ibid.) en estrecha relacin con la estructura de clases y los conflictos sobre el dominio local. Esto conduce, como bien seala la autora, al anlisis sobre los vecinos cuyo origen social e histrico desconocemos. Spedding constat tambin que en esta historia de fragmentacin, el perodo entre 1876 y 1917 es particularmente importante (en especial durante la administracin de Ismael Montes) pues se crearon 300 cantones que posiblemente puedan atribuirse a la fortificacin de nuevas lites locales como resultado de la expansin latifundista, el comercio, la minera, etc. (Ibid.). Al mismo tiempo remarca, sin embargo, que casi todos los cantones tienen una historia particular de razones y causas para su creacin.
Este proceso de fragmentacin, lejos de haberse estancado, continu durante gran parte del siglo XX: de 58 provincias en 1913 se lleg a 92 en 1950. Si tal multiplicacin es sorprendente, la subdivisin y creacin de nuevos cantones en las provincias lo es an ms: de 417 a 1.035 cantones en el mismo perodo. En la mayor parte de los departamentos, el nmero de cantones entre 1913 y 1950 se duplic aunque este crecimiento es mayor en Tarija, Potos y Oruro. Pero el siglo XX fue tambin un perodo en que el ancho e infranqueable territorio del Oriente ira adquiriendo rostro y forma a partir de la posibilidad de nombrarlo: el antiguo Territorio del Nor-Oeste se transform en el Territorio Nacional de Colonias y en su interior se fueron nombrando y definiendo provincias.
Las aduanas
Los mapas departamentales y el anlisis de los datos existentes muestran un fenmeno de movilidad en la presencia estatal con relacin a las aduanas en el territorio. Los cambios que aparecen en nuestra geografa, como puntos mviles, fueron muchas veces resultado de pugnas en distintos mbitos de la administracin estatal que involucraron y enfrentaron incluso a los poderes del Estado. Un conjunto de
CUADRO 2.12 Nmero de provincias y cantones en Bolivia,
por departamento - 1913, 1938 y 1954

Departamentos Chuquisaca La Paz Cochabamba Potos Oruro Santa cruz Tarija Beni Pando Provincias 4 13 11 10 4 6 6 4 58 1913 Cantones 59 101 56 72 28 52 31 18 417 1938 Provincias Cantones 7 84 15 146 131 14 12 171 4 58 10 94 6 72 6 36 74 792 1954 Provincias Cantones 10 101 17 187 13 138 14 224 8 69 12 114 6 113 8 51 4 38 92 1.035
Fuente: Crespo (1910); Ramrez (1939) y Pea y Escobar (1947).
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disputas se encubren tras la presencia de En 1913 las aduanas estaban distribuidas las aduanas, el cambio de sus instalacioprincipalmente sobre la frontera occidennes y la instauracin de nuevas oficinas. tal y sur del pas, en los puntos de paso haTodo ello nos remite a la complejidad de la cia Per, Chile y Argentina. En la zona este presencia estatal. existan solamente dos oficinas centrales: Las aduanas, como expresin de las comuna en Puerto Prez para el extenso terripuertas de la economa del pas y de los flutorio de Santa Cruz y una en Villa Bella pajos comerciales en la primera mitad del sira el Territorio Nacional de Colonias y el glo XX, muestran una tendencia ascenBeni. dente: en 1913 existan siete oficinas cen- Tambin en 1913 la organizacin territorial trales y 12 en 1954 (Cuadro 2.13). de las aduanas se piensa en trminos de Un aspecto interesante es la lgica de organigrandes regiones en referencia a puntos zacin que se puede inferir a partir de sus cardinales (norte, centro, sur), con excepnombres. A principios de siglo, los nomcin del Gran Chaco que se nombra explbres de las aduanas corresponden a los decitamente. Cada una de estas regiones se partamentos en los que se encontraban circunscribe, sin embargo, a espacios me(como La Paz, Oruro y Tarija), pero tamnores que los sugeridos por sus nombres. bin a localidades precisas donde se situaAs por ejemplo, la regin del norte conban (como Puerto Surez, Villa Bella, Tupicentra fundamentalmente aduanas, teza y Uyuni). En este ltimo caso el nfasis nencias y agencias alrededor del lago Titiest en puntos determinados que adquiecaca, en localidades de articulacin y coren preeminencia por su carcter fronterinexin comercial con el Per, por un lado, zo. Algunas de estas aduanas vinculaban al y con el norte de Chile, por otro. De manepas con puertos de exportacin de los rera separada se nombra, adems, el noroescursos de materias primas: la minera tote que corresponde en realidad al Territomaba el camino de Uyuni hacia el Pacfico, rio Nacional de Colonias donde se enconla goma se diriga hacia el Atlntico a partir traba el comercio de la goma. de Villa Bella y Puerto Surez y la vincula- La aduana del centro organizada alrededor cin con el mercado argentino del que se de la oficina central en Oruro vigilaba las importaba ganado en pie y faenado se dafronteras de exportacin de la minera por ba a travs de Tarija y Tupiza. Tambo Quemado y Sajama con destino haCUADRO 2.13 Ubicacin de las Aduanas en Bolivia 1913 Del Norte Del Del Del Del Del Centro Sudoeste Sud Gran Chaco Oriente 1923 Nal. del Norte Nal. de Charaa Nal. del Centro (Oruro) Nal. del Sud-oeste (Uyuni) Nal. del Sud (Villazn) Nal. del Gran Chaco (Yacuiba) Tenencia de Resguardo en Puerto Surez Nal. de Guayaramern Nal. en el Noroeste (Cobija) 1938 Nacional de La Paz Nacional de Charaa Nacional de Oruro Nacional de Uyuni Nacional de Villazn Nacional de Yacuiba Nacional de Puerto Surez Nacional de Guayaramern Nacional de Villa Bella Nacional de Cobija 1954 Nacional de La Paz Nacional de Charaa Nacional de Oruro Nacional de Uyuni Nacional de Villazn Nacional de Yacuiba Nacional de Puerto Surez Nacional de Guayaramern Nacional de Villa Bella Nacional de Cobija Nacional de Cochabamba Nacional de Potos
1 2 3 4 5 6
7 8 Del Noroeste 9 10 11
cia Arica; mientras que la aduana del sudpendencias aduaneras de Desaguadero, oeste se encontraba en Uyuni con jurisdicTiquina y Beln, entre otras. A pesar de escin sobre las poblaciones de la ruta con ta reduccin, la oficina de Charaa, que dedireccin a Antofagasta. Uyuni constitua penda de la central de La Paz, se constituun punto clave en la distribucin de las ruy en 1923 en una nueva oficina nacional, tas de ferrocarriles ya que un ramal se diricon sus propias dependencias, situacin ga al oeste, hacia Chile, y otro al norte, haque puede explicarse dada la importancia cia Oruro y La Paz. que adquiri esta va por el comercio AriLa aduana del sur, anclada en Villazn, coca-La Paz. Despus de 1923 se tendi nuenectaba el punto neurlgico de distribuvamente a la multiplicacin de dependencin ferrocarrilera de Uyuni (Aduana del cias en las distintas poblaciones. Sudoeste) con las localidades de la ruta ha- Cabe resaltar tambin que uno de los espacia la Argentina, por un lado, y otras poblacios probablemente ms desabastecidos y ciones situadas al oeste de esta ruta, en los ausentes de presencia estatal fue el Territocaminos carreteros hacia Bermejo, por rio Nacional de Colonias, hoy Pando (Cuaotro. dro 2.14). Hacia 1913 exista solamente un Finalmente, los puestos de aduana en el puesto nacional ubicado en la poblacin Gran Chaco no corresponden a ninguna de Villa Bella y una tenencia de Aduana en conexin de comercio de exportacin/imGuayaramern, que en 1923 se consolid portacin; constituan, ms bien, puestos como una nueva oficina nacional con sus de avanzada hacia el Paraguay y/o misiopropias dependencias, en tanto la Aduana nes hacia los indios. del Noroeste creci a travs de jefaturas de En 1923 esta distribucin continu aunque resguardo. Hacia 1938 se cre el departase crearon dos aduanas a partir de desmento de Pando instalndose dos oficinas prendimientos de regiones: la de Charaa, nacionales: la de Villa Bella y la de Cobija. punto fronterizo de la va frrea La Paz-AriPara 1954, consolidadas estas dos oficica, y la aduana de Guayaramern, al sur de nas, se agregaron nuevas dependencias, Villa Bella. capitanas y resguardos en ambas que se A partir de 1938 los nombres de las regiones extendieron en la frontera norte, sobre el fueron reemplazados por los nombres de ro Acre y Abun, que son tambin vas de los departamentos: la Aduana de La Paz recomunicacin y exportacin, y en el noresemplaz a la Aduana Nacional del Norte y te de Pando y Beni, sobre el ro Madera. la de Oruro a la del Centro. Pero esto no implica que las aduanas cubrieran la totalidad de los departamentos ya que Charaa en La Paz, Uyuni y Villazn en Potos y Yacuiba en Tarija, para citar algunos casos, eran aduanas independientes tanto en 1938 como en 1954. Pero no slo cambiaban los nombres sino tambin los lugares en los que se situaban las sedes de aduanas dependiendo de la importancia econmica o poltica que adquira un lugar. En La Paz, por ejemplo, los datos muestran un aumento progresivo en el nmero de puestos aduaneros, aunque la tendencia no es lineal: en 1913 existan 18 puestos que en 1923 se redujeron a diez. Sorprende esta notable contraccin que trajo consigo la desaparicin de las de- El presidente Villazn inaugura el tren. Fuente: Archivo de La Paz. 203
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CUADRO 2.14 Aduanas en el Territorio Nacional de Colonias y en la frontera del norte del Beni 1913 Aduana del Noreste: Villa Bella Tenencia de Aduana: Guayamern 1923 Aduana del Noreste Jefaturas de Resguardo: Madre de Dios, Santa Rosa, Xispamanu, Santa Elena. (4) 1938 Aduana Nacional de Villa Bella 1954 Aduana Nacional de Villa Bella Fortaleza del Abun, Heath. Oficial Postal en Riberalta. Capitana en Puerto Cachuela Esperanza. Retn en Rapirrn. R. Aduana Nacional de Cobija Resguardos Mviles Alto Tahuamanu, Santa Lourdes, Mercier del Chipamanu, Alto Acre. Resguardo Santa Rosa del Abun. Total oficinas 11
Aduana Nacional de Cobija Resguardos: Mercie, Puerto Heath, Bolpebra y Acre. (5) Total oficinas 2 Total oficinas 5 Total oficinas 7
Los datos muestran pues una movilidad de la econmica y cmo la instauracin de fepresencia estatal respecto a la presencia rrocarriles alter, en muchos casos, las ande aduanas sobre el territorio. Estos camtiguas rutas de arrieros y sedes aduaneras. bios constituyen el resultado de disputas En esta disputa no slo estaban involucraen diferentes mbitos, como la que se prodos comerciantes que se establecan dondujo entre los poderes Ejecutivo y Legislatide estaban los negocios, sino tambin intevo en torno a la ubicacin de una aduana. reses econmicos de diferentes sectores y El Presidente Eliodoro Villazn demandalites locales e incluso nacionales. ba que la aduana estuviera en la Quiaca desplazando a Tupiza. El Congreso, en Correos y telgrafos cambio, defenda la posicin contraria. As se origin una discusin en torno a los atri- A diferencia de las aduanas, las oficinas de correos que se establecieron en el pas se butos del Presidente y de la Cmara. organizaron a partir de las capitales de los Esta pugna, que termin por favorecer a la departamentos. Estas sedes centrales no poblacin que luego tomara el nombre del cambiaron y, ms bien, dependiendo de la Presidente (Villazn), expresa la dinmica Oficinas de Correo Bolivia - 1923
CUADRO 2.15 Oficinas de correos en Bolivia 1913

Adm. Principal de Correos de Chuquisaca Adm. Principal de Correos de La Paz y Oficina Internacional de Cambio Adm. principal de Correos de Cochabamba Adm. principal de Correos de Potos Adm. principal de Oruro y Oficina Internacional de Cambio Adm. principal de Correos de Tarija Adm. principal de Correos de Santa Cruz Adm. principal de Correos del Beni Adm. principal de Correos de Uyuni y Oficina Internacional de Cambio Adm. Principal de Correos de Tupiza Correos en las Colonias 6 2 Distrito Postal de Tupiza N 10 Distrito Postal del Noroeste N 11 Distrito Postal del Oriente N 12 9 7 4 Distrito Postal N 10 Tupiza Distrtito Postal N 14 Pando Distrito Postal N 13 Gran Chaco Distrito Postal N 11 Riberalta Oficina Postal de Cambio Internacional N 1 Villazn Oficina Postal de Cambio Internaciona N 2 Guaqui 160
1923
19 39 17 19 11 11 20 12 4 Distrito Postal de Chuquisaca N 1 Distrito Postal de La Paz N 2 Distrito Postal de Cochabamba N 3 Distrito Postal de Potos N 4 Distrito Postal de Oruro N 5 Distrito Postal de Tarija N 6 Distrito Postal de Santa Cruz. N 7 Distrito Postal de Uyuni N 8 Distrito Postal del Beni N 9 8 6 32 14 13 18 42 28 21 Chuquisaca
1954
Distrito Postal N 1 Distrito Postal N 2 La Paz Distrito Postal N 3 Cochabamba Distrito Postal N 4 Potos Distrito Postal N 5 Oruro Distrito Postal N 6 Tarija Distrito Postal N 7 Santa Cruz Distrito Postal N 8 Uyuni Distrito Postal N 9 Trinidad 35 72 31 68 33 11 34 11 13 19 4 27 7 2 2 375
Distrito Postal N 12 Puerto Surez 6
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Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925. Informacin del Presupuesto de la Nacin 1954.
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importancia de la poblacin, se abrieron raba en su recorrido a las capitales de denuevas centrales en poblaciones como Vipartamento de Oruro y Cochabamba. Tanllazn, Guaqui y Riberalta, lugares donde to en el extremo occidental como en todo se encontraban las aduanas de las fronteel oriente, de norte a sur, haba poca preras (Cuadro 2.15). sencia de este servicio. En 1913 existan en el pas 160 oficinas de Aunque entre 1913 y 1923 las oficinas de cocorreos distribuidas en todo el territorio rreos aumentaron, pueden observarse tres nacional. Su lgica de instalacin respontendencias: a) un crecimiento muy elevada al criterio de al menos una oficina por do en los departamentos de Cochabamba provincia. Sin embargo, en el arco estay Potos, donde las oficinas de correos casi tal se pueden encontrar hasta cuatro oficise duplicaron98; b) cierta estabilidad en La Paz, Oruro y Santa Cruz (con muy pocas nas especialmente concentradas a lo largo variaciones); y c) una disminucin en el cade los caminos troncales como en la ruta so del Beni. del ferrocarril La Paz-Uyuni, que incorpoOficinas de Correo Bolivia - 1954
plementar un modelo educativo, pero de Finalmente, entre 1923 y 1954 se abrieron ningn modo puede hablarse de un modecuatro oficinas centrales: en Guaqui, Villalo nico y homogneo. Dentro del propio zn, Riberalta y Gran Chaco; es decir, en reEstado se dieron nfasis y prioridades disgiones de mucho comercio. Adems, en tintas de un gobierno a otro. Por otra parestos distritos se produjo un incremento de te, los gobiernos y el poder local no siemdependencias que llegaron casi a duplicarpre estuvieron acordes con las polticas se. Es importante tambin sealar que en provenientes desde la administracin los aos posteriores a 1923 se dio una articentral, pues muchos hacendados y correculacin en el servicio de correos y telgragidores consideraban que la educacin infos, de manera tal que los guarda hilos eran dgena promovera su insubordinacin. tambin, en algunos casos, encargados de Frente a estas fuerzas en contacto y a vecorreos y probablemente por esta razn se ces en colisin se agregaron influencias pudo tener mayor cobertura. del mbito internacional que tambin En el caso de los telgrafos se observa tamafectaron las polticas educativas que se bin un crecimiento importante: entre dieron en el pas99. 1913 y 1954 se pasaron de 162 a 447 distritos. En una primera etapa (1913) exis- Nuestro anlisis de los datos muestra que entre 1900 y 1954 el rubro que sobresale en tan seis zonas y algunos distritos coincitrminos del crecimiento y la densidad dan con una delimitacin departamental que adquiri tanto en trminos presupuescomo en La Paz y Cochabamba y cuatro tarios como en su distribucin sobre el terestantes abarcaban varios departamenrritorio es la educacin. A partir de los gotos (Distritos C, D, E y F). Sin embiernos liberales100 hubo una mayor preobargo, la extensa zona del noreste del pacupacin por la educacin en general y la s, el este y el Chaco fueron espacios caeducacin indgena en particular. Uno de rentes de este servicio estatal. Para 1923 estos primeros esfuerzos se expresa en la las oficinas casi se duplicaron (257) y pacircular del 23 de enero de 1895 del Minisra 1954 ya eran 447. En 1923 se instalaterio de Justicia e Instruccin Pblica en la ron cuatro distritos telegrficos ms: el que se recomendaba la instalacin de esG concentrado en Tarija y algunas pocuelas primarias para indgenas como resblaciones de Chuquisaca; el distrito H puesta a la clamorosa demanda de Huacuyo radio de accin fueron las provinrina, Pucarani, Calamarca y Sicasica en La cias Omasuyos, Larecaja, Camacho, MuPaz; Chayanta, Pocoata y Charcas en Potoecas y Caupolicn del departamento de s (Blanco, 1999). La Paz; un tercer distrito atenda a las poblaciones del noreste; y, finalmente, un Un segundo intento de impulsar la educacin indigenal se dio durante el gobierno distrito al Sur estaba destinado para las de Ismael Montes con la promulgacin de poblaciones de Yacuiba, DOrbigny, Ballila Ley del 11 de diciembre de 1905, que devin y Esteros. fini un premio en trminos monetarios La educacin para todo individuo que hubiera establecido de su cuenta particular una escuela de En las primeras dcadas del siglo XX hubo primeras letras en centros poblados de inun importante intento del Estado por imdgenas o en lugares apartados de las capi99 Durante la dcada de los aos treinta, la manera de deslegitimar a los lderes indgenas fue acusarlos de comunistas logrndose frenar la creacin de algunas escuelas y normales indigenales. Sin embargo, estas mismas influencias extranjeras, como las del Servicio de Cooperacin Interamericana de Educacin (SCIDE), financiadas desde los Estados Unidos, promovieron la expansin de polticas educativas en el rea rural a partir de los aos cuarenta, con el objetivo de frenar el avance de las ideas fascistas. 100 En el siglo XIX, de acuerdo a Blanco (1999) y Soria (1992 en Choque et al.) las medidas que se tomaron con relacin a la educacin fueron en general escasas y aisladas. Barnadas sostiene, en este sentido, que en medio siglo, entre 1855 y 1900, se fundaron simplemente 117 escuelas en las capitales de provincia. Sin embargo, como destaca (Thiessen-Reily, 2003) en el siglo XIX, el gobierno de Belzu marc la excepcin en esta generalidad pues fue una de las gestiones que se preocup ms por este rubro.
Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Atlas Escolar de Bolivia 1958. Informacin del Presupuesto de la Nacin 1954.
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98 En Potos el crecimiento se dio en las provincias de Linares, al oeste de la ciudad, y luego en las provincias Fras, Porco, Charcas, Chayanta y Chichas. En Cochabamba las oficinas de correo aumentaron en una o dos localidades en varias provincias como Cercado, Arani, Chapare, Ayopaya y particularmente Totora y Tarata.
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RECUADRO 2.15
El movimiento de los caciques apoderados

Durante la primera mitad del siglo XIX, el gobierno que requera del tributo indgena para su supervivencia econmica acept la tenencia de la propiedad comunal en manos indgenas. Sin embargo, a partir de la dcada de 1860 algunos sectores de la elite intentaron implementar una reforma de venta de tierras de comunidad que fue finalmente impulsada con mayor fuerza hacia 1880, momento en que la Convencin Nacional dictamin la Revisita de Tierras permitiendo as la expansin del latifundio (THOA, 1988). A fin de enfrentar este proceso, las comunidades emprendieron la bsqueda y recuperacin de los ttulos otorgados por la Corona con el propsito de demostrar su propiedad sobre las tierras. Para ello nombraron caciques apoderados que representaran a la comunidad ante los tribunales (Ibid.).
El movimiento de caciques adquiri relevancia principalmente entre los aos 1914 y 1920-1921. Con la iniciativa del cacique de Callapa, Santos Marka Tula, se logr unir la lucha legal bajo su dirigencia. Ms de 400 ayllus de La Paz, Oruro, Potos, Chuquisaca y Cochabamba le otorgaron la confianza legal de ser su apoderado. Es quiz el mayor movimiento indgena no violento que registra la historia, pues el proceso legal de recuperacin dur seis aos. Este proceso no slo se remiti a los tribunales sino que deriv en contactos con grupos obreros sindicales urbanos y con algunos grupos polticos, especialmente del Partido Republicano. En muchos casos, las demandas ante las Cortes fueron de poca utilidad ya que los hacendados lograron conseguir la posesin de las tierras en base a artificios burocrticos y tomas forzadas de tierra en complicidad con funcionarios gubernamentales (Ibid.).
Fuente: THOA (1988).
tales de cantn y vicecantn (Blanco, Escuelas de Cristo tuvieron un rol impor1999). En 1911 se tiene tambin informatante a partir de 1908. cin de que existan escuelas fiscales en Un tercer momento fundamental para la crealos pueblos adems de escuelas rurales incin de escuelas fue la poltica de Bautista dgenas en algunas comunidades y tamSaavedra de obligar a que las comunidades bin escuelas municipales. indgenas y los dueos de propiedades estaEntre 1910 y 1917 se crearon numerosas blezcan escuelas elementales (Ibid.). Normales Indigenales encargadas de for- Las polticas estatales fueron tambin una mar a los maestros que educaran a los nirespuesta a las crecientes demandas indos indgenas, como las de Sopocachi en genas. Uno de los principales apoderados 1910, Umala en La Paz en 1915, Colomi en de Oruro, el originario Gregorio Ventura, 1916 en Cochabamba y Puna en Potos en escribi en 1922 una nota al ministro de 1917 (Choque, 1992). Paralelamente, las Gobierno en la que sealaba: Escuelas de Provincia - Bolivia 1923
Lderes indgenas, al centro Luciano Willka. Fuente: Archivo de La Paz.
Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925. Informacin de Presupuesto de la Nacin 1923.
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No sabemos leer ni sabemos la lengua en la que est escrita la legislacin patria y, sin embargo, debemos sujetarnos a ella; slo queremos la instruccin de los nios aborgenes para que no sufran lo que nosotros sufrimos (Soria, 1992). Un rol fundamental en el proceso paulatino de ampliacin de la educacin fue el que tuvo el Movimiento de Caciques Apoderados, activo desde 1914 (Blanco, 1999) En 1923, por ejemplo, los principales apoderados (entre ellos Santos Marka Tula) presentaron un memorial recorEscuelas de Provincia - Bolivia 1954
dando que en 1919 haban solicitado escuelas en todas las comunidades (a ser sostenidas por ellos o por el gobierno), pero que hasta entonces no obtuvieron respuesta (Soria, 1992). En 1928 se cre el Centro Educativo de Aborgenes Bartolom de las Casas, en alianza con sacerdotes de las parroquias indgenas de la ciudad de La Paz. La apertura de esta sociedad haba sido solicitada con dos objetivos principales: fundar escuelas y militarizar al indio (Ibid.). En los aos treinta se fundaron escuelas indigenales. Algunos de sus principales impul-
sores fueron Eduardo Leandro Nina Quis- Ms tarde, durante los gobiernos militares de pi, Manuel Inca Lipi y Petrona Callisaya en Toro y Busch, se fundaron varias escuelas la ciudad de La Paz y en la comunidad Sanindigenales en todo el pas como las de Catiago de Huata. Nina Quispi fund, adeadas (Cochabamba), Kanasmuru (Tarija), ms, la Sociedad Repblica del Qullasuyu Tulima (Potos), Mujukuya (Chuquisaca), el 8 de agosto de 1930, constituida por caQhurqhi o Peas (Oruro), San Antonio de torce delegados y jilacatas de las catorce Parapeto (Santa Cruz) y Guacharcure (Beprovincias del departamento de La Paz. ni) (Lora et al, 1979 en Soria, 1992). (Choque, 1992). Asimismo, el 2 de agosto El empuje de estos lderes indgenas y las instituciones que se crearon fueron sin emde 1931 se fund la legendaria escuela probargo ampliamente resistidos, principalfesional de indgenas de Warisata. Los dimente por las autoridades locales como los versos esfuerzos de esta poca se plasmacorregidores y los dueos de las haciendas ron en la creacin de 96 escuelas en las en el rea rural. En trminos cuantitativos, provincias Murillo, Los Andes, Pacajes, la tendencia general fue hacia un mayor Omasuyos, Sica Sica, Loayza, Inquisivi y nmero de escuelas. Empero no se trata de Camacho (Soria, 1992).
CUADRO 2.16 Escuelas provinciales en Bolivia 1913 Chuquisaca La Paz Cochabamba Potosi Oruro Santa cruz Tarija Beni 1923 Chuquisaca La Paz Cochabamba Potosi Oruro Santa cruz Tarija Beni 1930 Chuquisaca La Paz Cochabamba Potos Oruro Santa Cruz Tarija Beni 1938 Chuquisaca La Paz Cochabamba Potos Oruro Santa Cruz Tarija Beni Educacin Colonial 1954101 Chuquisaca La paz Cochabamba Potosi Oruro Santa cruz Tarija Beni Pando Zona del oriente Zona del Parapet Zona escolar del sudoeste Distrito escolar de Tupiza Zona escolar de Vallegrande Distrito escolar Riberalta Distrito escolar Reyes Distrito escolar sudeste Total
62 109 58 74 34 54 36 17
49 139 73 98 45 82 69 31
39 113 63 79 36 80 59 33
33 140 53 86 40 68 62 23 34
35 77 79 51 28 46 19 33 1 9 18 11 7 7 1 4 6 432
Total
444
Total
586
Total
502
Total
539
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de presupuestos nacionales. Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Atlas Escolar de Bolivia 1958. Informacin de Presupuesto de la Nacin 1954. 101 Si bien no se cuenta con informacin de las escuelas seccionales para todos los departamentos, es importante subrayar que el dato total de 1954 (432) toma en cuenta simplemente escuelas provinciales, ncleos y subncleos escolares.
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un incremento nicamente ascendente. As, mientras entre 1913 y 1923 se dio el mayor crecimiento (444 a 586 escuelas), entre 1923 y 1930, en cambio, hubo un ligero descenso102. Sin embargo, el nmero de escuelas puede haber aumentado en algunas localidades por la instalacin, en una misma poblacin, de escuelas para nios, por una parte, y nias, por otra. En el perodo posterior a la Guerra del Chaco un nuevo decreto del Presidente Toro (1936) oblig a la creacin de escuelas por parte de propietarios de hacienda, minas e industrias, aunque esta disposicin qued ms como expresin de un deseo que como realidad. A partir de 1938 se explicita una relacin entre educacin e indgenas, pues el destino del gasto se denominar Servicio de Educacin y Asuntos Indgenas. Por otra parte, por primera vez aparece la Educacin Colonial junto a los otros departamentos, como si se tratara de otra divisin administrativa. Esta categora agrupaba a las escuelas de lo que se llamaba el Noroeste, Oriente, Parapet, Chapare y Guarayos y el Sudeste. En otras palabras, se trata de enclaves desde el norte, en el territorio de Pando, pasando por el extremo oriente como Puerto Surez o la Gaiba, poblaciones del Parapet y el Chaco, hasta llegar hacia el sur al Gran Chaco del territorio aledao a Tarija. Y otro elemento relevante en 1938 fue la aparicin de escuelas para obreros y obreras en cada una de las capitales de departamento. En 1954, despus de la Revolucin Nacional, hubo un verdadero florecimiento de escuelas a lo largo del territorio, tanto por la aparicin de nuevos distritos escolares como por la creacin de escuelas seccionales. En la dcada de los aos cincuenta las escuelas de provincia se dividieron en ncleos y sub ncleos escolares, cada uno los cuales poda tener, a su vez, un nmero variable de escuelas seccionales. En el caso de La Paz el resultado es sorprendente: a las ya existentes 77 escuelas provinciales, de n-
cleo y sub ncleo, se suman 508 seccionales, lo que da un resultado final de 585 escuelas slo en este departamento. El recorrido a travs de los distintos aos muestra, por tanto, que si bien la tendencia de los primeros cincuenta aos fue en general ascendente tanto en el nmero de escuelas como de distritos, fue en la dcada de los cincuenta cuando se dio un impresionante despegue y expansin en el rubro de la educacin pblica en el pas.
RECUADRO 2.16
El Poder Judicial
En el siglo XIX se produjo una progresiva multiplicacin de los funcionarios del Poder Judicial (entre 1827 y 1880 casi se cuadriplicaron, de 39 a 160). En la organizacin de este poder del Estado se distinguen dos perodos. El primero se extendi hasta 1857, cuando el gobierno de Linares aprob la Ley de Procedimiento Criminal y la Ley de Organizacin Judicial. Durante este perodo, el Poder Judicial se organiz siguiendo la divisin poltico-administrativa del pas: Cortes Superiores de Distrito y Jueces de Letras en el nivel departamental, Jueces de Paz en las provincias y Alcaldes de aldea o aillo a nivel cantonal. En este ltimo nivel los alcaldes y luego los jueces de paz tenan un cargo concejil, es decir no remunerado por el Estado, a pesar de lo cual en 1846 existan alrededor de 228 jueces de paz (Dalence, 1851). La incapacidad del Estado de tener control y supervisin de las autoridades en el nivel cantonal hace suponer que el ejercicio de la justicia fuera asumido con un carcter ms autnomo respecto de la estructura estatal. En el segundo perodo, en tanto, se intent una mayor centralizacin del Poder Judicial estableciendo personas y tribunales especficos en espacios geogrficos determinados, lo que supuso una mayor concentracin de las decisiones en las capitales de provincia y de departamento. Se estableci la creacin de dos esferas independientes en el proceso judicial: una encargada de recoger las pruebas, a cargo de los jueces de instruccin; y la otra centrada en el proceso mismo de juzgar, a cargo de los jueces de partido. Esto implic una mayor especializacin en la administracin de justicia, pero tambin la exclusin de autoridades en los niveles menores. Adems, los jueces instructores reemplazaron a los jueces de letras y los jueces de paz que desaparecieron desde entonces.
Administracin de justicia
La territorialidad judicial, como ocurre con la educacin y los correos, no se distribuye de manera homognea sobre el espacio sino que hay una evidente densidad concentrada sobre lo que hemos denominado el arco estatal, que recorre de norte a sur los departamentos de La Paz, Oruro, Cochabamba, Potos, Chuquisaca y Tarija. As, la cordillera Oriental parece infranqueable incluso durante los primeros cincuenta aos del siglo XX. La administracin de justicia consista bsicamente en tres niveles: la Corte Suprema de Justicia instalada en Sucre, las Cortes Superiores de Justicia en las capitales de departamento y los Juzgados de Instruccin y Partido instalados tanto en esas capitales como en las provincias. El Juzgado de Instruccin estaba encargado de realizar los trmites sumarios de presentacin de documentacin necesaria para el juicio (recopilacin de pruebas, declaraciones de demandantes y demandados) y el Juzgado de Partido, instancia jerrquicamente superior, tena la potestad de llevar a cabo un juicio y dictaminar sentencia. No existen disposiciones que especifiquen los requerimientos y criterios para la instalacin de los Juzgados de Instruccin y Partido en la administracin de justicia. Esta ausencia, persistente hasta hoy, no debe ser interpretada slo como falta de planificacin y de polticas pblicas, sino que puede leerse de diversas maneras: un
Otro cambio relevante fue una nueva divisin de las causas: mientras en el primer perodo estaban identificadas por el monto y valor de lo litigado; en el segundo se diferenciaron segn el tipo de acciones: reales, personales y mixtas. Finalmente se introdujo la Polica Judicial y el Ministerio Pblico como representante de la sociedad. Es factible suponer que los cambios afectaron negativamente a la poblacin rural de los pueblos provinciales, que se vio obligada a emprender viajes hasta la capital para seguir un juicio. Sin embargo, los efectos de la reforma no fueron considerados totalmente negativos pues la poblacin rural no comunitaria se liber de los jueces de paz, constantemente acusados de fomentar juicios porque de ellos era que reciban sus salarios.
Donde comienza el deber termina la amistad, Llallagua. Fuente: Hugo Jos Surez.
102 As, por ejemplo, en Chuquisaca alrededor de 11 localidades se quedaron sin escuelas en 1930. En el caso de La Paz, las 114 localidades con escuelas en 1923 se redujeron a 91 en 1930.
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savoir faire que no necesita que ni las reglas ni los criterios se expliciten, tradiciones consuetudinarias que rigen la lgica de instalacin del mbito judicial y demandas de las poblaciones y localidades que el Estado esperar recibir para su implementacin. Las razones de articulacin de estos factores eran desconocidas. Sin embargo, el establecimiento de instancias judiciales y su evolucin entre 1900 y 1950, a partir de los datos que proporcionan los presupuesMapa Judicial - Bolivia 1911
tos, permite develar algunas lgicas. El anlisis de los mapas y datos parece mostrar que hubo un intento, desde el Estado, de instalar un Juzgado por cada capital de provincia y, dependiendo de la importancia econmica y poblacional de la capital, Juzgados de Instruccin y Partido o, en algunos casos, simplemente Juzgados de Instruccin. As por ejemplo hay provincias donde existen dos o ms Juzgados de Instruccin mientras en otras provincias no se instal ninguno.
Estas caractersticas de la estructura organizativa se mantuvieron relativamente estables en trminos del total de oficinas existentes en el pas en la primera mitad del siglo XX, como se puede apreciar en el Cuadro 2.17. Hacia 1913 existan 72 Juzgados de Instruccin y Partido, 71 en 1923 y 70 en 1954. Los departamentos que durante estos aos aparecen con un mayor nmero de Juzgados son La Paz y Cochabamba, seguidos por Santa Cruz y Potos. Esta suerte de estabilidad encubre, sin embargo, una enorme variabilidad de un ao Mapa Judicial - Bolivia 1923
a otro en la organizacin interna de los Juzgados en cada departamento y provincia donde aparecen y desaparecen Juzgados de Instruccin y Partido sin que exista una clara lgica que explique esta situacin. Adems, la evolucin es diferente entre los departamentos. Y si bien en las provincias parece haber una variabilidad notable en el nmero y distribucin de los Juzgados, es claro tambin que la administracin judicial se expandi sobretodo en las capitales de departamento hacia 1954.
Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Anuario Judicial 1911. Anexos a la Memoria Judicial de 1911.
Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925. Anexos a la Memoria Judicial de 1911.
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CUADRO 2.17 Juzgados provinciales de instruccin y partido en Bolivia 1911 Instruccin Chuquisaca La Paz Cochabamba Potos Oruro Santa Cruz Tarija Beni 5 5 8 3 2 4 4 3 1923 Instruccin Chuquisaca La Paz Cochabamba Potos Oruro Santa Cruz Tarija Beni Territorio Nacional de Colonias Subtotal 4 4 12 7 3 4 4 2 1954 Instruccin Chuquisaca La Paz Cochabamba Potos Oruro Santa Cruz Tarija Beni 3 6 7 6 4 6 1 1
Instruccin y Partido 3 11 10 7 2 2 1 2
Subtotal Total
35
37 72
40
1 31 71
Pando Subtotal
35
1 35 70
Los mapas y cuadros de datos de la territorialidad judicial muestran espacios de accin restringidos, aunque no debe olvidarse que los Juzgados tienen un radio de accin que va ms all de la localidad precisa en la que se encuentran. Pero ms importante an es recordar que, paralelamente a los jueces designados desde la Corte Suprema de Justicia, existan en los cantones jueces parroquiales que, sin percibir sueldo del Estado, pertenecan a la estructura organizativa del Poder Judicial y administraban justicia en sus localidades coordinando acciones con los Juzgados de cada capital provincial.
Conclusiones
Cmo se ha construido el Estado bolivianoCules son los senderos que sigui, en el curso de la historia, esa edificacin parcial y fragmentada? Sobre qu cimientos est asentada la estatalidad realmente existente en nuestro pas? Con qu alcance legal, funcional y territorial? Y cul es el vnculo de esa estructura en permanente construccin respecto a una sociedad plural, diversa y tambin cambiante? En qu lugares habitan espacios pblicos no estatales que constituyen la especifici216
INFORME
dad de nuestra trama organizativa como sociedad? Qu imaginarios hemos tejido como bolivianos y bolivianas en torno a eso que llamamos el Estado? Sin duda son muchas y relevantes las interrogantes que debiramos aprehender en una aproximacin en el tiempo del estado del Estado en Bolivia. En este Captulo del Informe sobre Desarrollo Humano, desde la perspectiva de una historia etnogrfica que privilegia las experiencias y las prcticas, hemos avanzado en algunas de ellas. Los siguientes, de manera sinttica, son nuestros hallazgos principales a modo de implicaciones, del presente Captulo. La primera constatacin es que tanto el Estado como la sociedad, as como las diferentes relaciones entre ambos, constituyen un campo sembrado de imaginarios. Se trata de sentidos comunes, miradas ms o menos compartidas, que anidan en la percepcin de diversos sujetos y se transmiten en el tiempo. Se supone al Estado, por ejemplo, como algo dado, atemporal, ya constituido, cuya contraparte es una sociedad con regiones, grupos o clases inamovibles en el tiempo. Est tambin el imaginario de un Estado fuerte, omnipresente y omnipotente cuya posicin superior presume actores sociales controla-
dos y normados por las acciones estatales. nuas, con arreglo a diversos intereses, enNo est ausente tampoco la representatre elites, sectores y regiones. Distintos cin de una estatalidad monoltica, racioprotagonistas de la sociedad enfrentados nal y coherente, esto es, un todo articulapor el acceso a recursos y la obtencin de do situado en un contexto social, econmibeneficios. co y cultural relativamente homogneo pa- Los presupuestos permiten evidenciar ra todos los individuos. Por ltimo, uno de que, lejos de un Estado omnipotente, los imaginarios ms extendidos es el del existe una dbil y dispersa capacidad esEstado como instrumento de dominatatal para imponer tributos y generar incin de una clase. gresos. La estatalidad boliviana de algn Estas imgenes del Estado y la sociedad modo es resultado de ese proceso de perhan estado ligadas a determinados automanente tensin entre las sucesivas admires cuya lectura dual de la sociedad (nanistraciones gubernamentales y distintos cin/antinacin; burguesa/proletariado sujetos imponibles a lo largo del territorio. o casta seorial/indgenas) capta, sin Hay negociaciones, pero tambin luchas y duda, las contradicciones claves de la resistencias en torno a un sistema imposisociedad boliviana pero impide analizar tivo que no es ni nico ni, menos, homoglas intersecciones as como las influenneo. Por ello hemos calificado esta estruccias mutuas y los mltiples flujos de potura fiscal como un sistema boscoso caracderes en disputa. Lo que no significa igterizado por muchas fuentes y pocos innorar la existencia de relaciones de domigresos. A ello se aade, y no es algo menacin y ncleos duros de desigualdad, nor, la presencia de diversos juegos de discriminacin y pobreza, ni la situacin fuerza y negociacin entre el Estado cende dependencia de nuestro Estado tanto tral y su Tesoro Nacional frente a las regiorespecto a sectores poderosos como, en nes y sus tesoros departamentales. Igualmente difcil para el Estado fue la su momento, a la concentrada minera del disputa acerca de cmo deban ser distriestao, cuanto con relacin a factores exbuidos los recursos lo que gener lgidas ternos. Lo que proponemos entonces es una mirapugnas y conflictos entre diversos sectoda que, sin desconocer la importancia de res y/o regiones. El diseo y aprobacin de estas dualidades, apunte a despaisajipresupuestos aparece as como una sntezar el Estado sobre la base de tres susis que expresa el resultado de complejas y puestos metodolgicos y analticos a) la continuas negociaciones entre el Estado y diversas elites locales y sectoriales. Esa construccin estatal fue un proceso que supuso una lenta, compleja y disputada constante se traduce en lo que hemos deafirmacin sobre su territorio; b) el Estanominado eternos deslices fiscales que do, ms que una institucin u organizadaban cuenta de las brechas existentes enque se instal en un mocin burocrtica tre ingresos y egresos. No son menores al mento preciso fue el producto de paulatirespecto los desencuentros administratinas construcciones y oleadas en un difcil vos y financieros entre los niveles nacional, proceso de constitucin de autoridad y departamental y municipal, as como reculegitimidad; c) los recursos y las disputas rrentes disputas entre regiones. por el poder fueron parte esencial del Otro elemento fundamental tiene que ver juego poltico que involucr diversos accon el imaginario de un Estado monoltitores y organizaciones. co, fuertemente centralizado, homogSobre la base de un minucioso anlisis comneo y con un grado importante de autoparado de los presupuestos estatales de noma en relacin con la sociedad. Todos ms de medio siglo (1903-1954) exploraestos supuestos son profundamente cuesmos los complejos y mltiples entramados tionados y desmontados cuando se obque se articularon a partir de pugnas contiserva el proceso complejo y hasta tortuoso 217
de centralizacin de las principales responsabilidades estatales. Aunque a primera vista los gastos centrales aparecen en los aos estudiados como superiores a los no centrales, un porcentaje importante de los primeros estaba destinado a cubrir deuda y Ejrcito lo que cuestiona la concentracin en un solo espacio de esos recursos. Por otra parte, al analizar los presupuestos departamentales se observa que la mayor parte de estos con excepcin de Cochabamba y La Paz estaban incapacitados de generar recursos suficientes para enfrentar los gastos de su burocracia, lo que implic que el Tesoro Nacional subvencionara a los departamentos de manera constante. Varias disputas entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, as como entre los niveles de la administracin, responden a este hecho. Por ltimo, el Estado nacional y central, ms que una entidad establecida fue resultado de una construccin que se produjo de manera simultnea a la de las regiones y cuya organizacin espacial implic un proceso continuo de
conquista como control geogrfico, pero tambin en tanto autoridad sobre la poblacin y las relaciones en un rea determinada. Al dibujar esa territorialidad estatal encontramos que la presencia estatal no se expandi de manera homognea sobre la totalidad del territorio sino que se concentr en lo que hemos denominado el arco estatal. De tal manera que, durante la primera mitad del siglo XX, un aumento de los servicios del Estado sean estos aduanas, escuelas, correos o juzgados implic centralmente un aumento de la densidad sobre las rutas ya trazadas de ese arco lo que evidencia tambin la dificultad estatal de expandir su presencia y soberana hacia otros espacios en los que comunidades indgenas o elites locales gamonales tenan ya control y presencia lo que no signific sin embargo que stas estuvieran desarticuladas totalmente de la estructura estatal. As, la estructura del Estado se conform en un escenario de relaciones diferenciadas con niveles de presencia y autoridad estatal discontinuos.
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INFORME

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El armaz n estatal y sus imaginarios

Historia del Estado

Montenegro y la lucha entre nacin y antinacin

La nueva antinacin es globalizada

Fuente: PNUD, Red de Corresponsales del Desarrollo Humano, 2006.

Zavaleta y el Estado aparente

RECUADRO 2.2 Algunos hitos histricos

Melgarejo con los emprstitos a cuestas. Fuente: Archivo de La Paz.

136 SIGLO XIX

SOBRE DESARROLLO HUMANO EN BOLIVIA

En 1942, la minera constitua el 57% del total de los ingresos nacionales.

Nuevo incumplimeinto de pago de la deuda a pesar de los compromisos prelimnares de 1948.

Los ingresos del Estado en 1954 se componan de 506 cuentas.

1970, el Estado se compromete a indemnizar a la GULF con 78, 62 millones.

La inflacin pas de 123 % en 1982 a 8.767 % en 1985.

1928 Disputas fronterizas con Paraguay en el Chaco .

1932 - 1935 Guerra del Chaco entre Paraguay y Bolivia.

1946 Linchamiento de Villarroel en una revuelta.

1953 Decreto de Reforma Agraria proclama devolver la tierra a los campesinos.

1967 Captura y muerte Ernesto "Che" Guevara en Vallegrande

1969 Asume el poder el general Ovando. Nacionalizacin de la Gulf Oil Company.

1978 Dimisin de Bnzer, despus de siete aos de dictadua.

1982 Retorno a la democracia con el presidente Hernn Siles Suazo.

Entre 1957 y 1970 la deuda externa se increment en 372, 82 millones.

En la dcada de 1920 la minera aportaba alrededor de 22% de los ingresos al Estado.

tado busc incrementar la contribucin de este sector.

a) El Tesoro, ese bosque

Muchas fuentes, pocos ingresos

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los presupuestos generales.

CUADRO 2.1 Multiplicidad y discontinuidad de los ingresos del Tesoro Nacional

GRFICO 2.3 Tenencia y valor de la tierra

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de presupuestos generales.

Contribuciones: inequidad y diferencia

Ingresos por diferencias de cambio

0.2% 4.5% 0.8% 24.5%

Ingresos extraordianarios Varios ingresos Derechos de exportacin de la goma

1.8% 0.5% 9.5% 14.2% 4.7% 48.4%

1.2% 27.6% 5.8% 19.5% 6.9% 31.1%

Derechos de exportacin de minerales Otros derechos en Aduanas Derechos de importaciones

10.4% 9.1% 21.2%

4.1% 6.9% 7.7% 2.1% 1911

6.6% 5.9% 8.4% 2.5% 1912

El primer intento republicano de imponer impuestos

Aduanas y minera, rubros estratgicos

Minera en el siglo XIX

Quin fue Simn I. Patio?

Teatro Simn I Patio. Fuente: Familia Arce.

Reformas tributarias: un salto

GRFICO 2.7 Evolucin de los ingresos nacionales

Ingresos minera Ingresos aduanas Otros ingresos

39% 18% 33% 1938

17% 41% 15% 44% 1949 14% 1954

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Presupuestos Generales.

Exportaciones totales y de estao en dlares americanos (1929-1950)

Millones de dlares americanos

Avances y retrocesos, ese camino

GRFICO 2.9 Ingresos nacionales efectivos frente

a la cotizacin estao (1900-1950)

1.800 Precio promedio del estao Ingresos nacionales efectivos 1.000

1.600 1.400 1.200

800 300 200 100 0

600 400 200 0

Comercio y vas de comunicacin en el siglo XIX

2.2. Ms gasto, nuevos prstamos!