Anda di halaman 1dari 11

IMPLEMENTASI NEW PUBLIC MANAGEMENT DI INDONESIA Oleh: ____________ A.

Pendahuluan Selama lebih dari beberapa dekade, gelombang reformasi yang membawa perubahan terhadap manajemen sektor publik telah melanda berbagai negara, baik negara berkembang, maupun negara yang sedang berada dalam masa transisi. Peran dan karakter kelembagaan negara dan sektor publik lebih diarahkan untuk berorientasi terhadap masyarakat. Kondisi ini awalnya terjadi di berbagai negara maju, yang kemudian merambat ke negara-negara berkembang. Tentunya banyak faktor yang menyebabkan hal ini terjadi, seperti krisis ekonomi dan keuangan negara. Krisis ekonomi dan keuangan membuat peran aktif negara diragukan dan menjadi pertanyaan yang serius. Pada negara maju seperti Inggris, Kanada, dan Australia, krisis kesejahteraan yang terjadi menyebabkan terbukanya peluang terhadap alternatif baru untuk mengatur dan mengelola pelayanan publik. Selain itu, pendefinisian kembali terhadap peran negara pasca krisis yang terjadi akan memberikan keunggulan yang lebih terhadap kompetisi pasar, dan persaingan dengan terbukanya jalan bagi sektor swasta dan sosial. Dalam kondisi yang sama, krisis ekonomi dan fiskal yang melanda sebagian besar negara berkembang pada 1980-an dan 1990-an menyebabkan pemikiran ulang bagi negara untuk dapat memimpin pembangunan dengan meningkatkan ukuran, fungsi, dan kekuasaan birokrasinya. Mengacu pada latar belakang tersebut, mulai tahun 1990-an Ilmu Administrasi Publik mengenalkan paradigma baru yang sering disebut New Public Management/NPM. Pada dasarnya, paradigma ini memiliki penekanan pada perilaku pemerintah agar menjadi lebih efektif dan efisien. Hal ini dapat dilakukan dengan mengurangi peran pemerintah, membuka peran swasta, sehingga pemerintah lebih berfokus pada kepentingan publik dalam skala yang

lebih luas. Dengan kemunculannya ditengah kondisi perekonomian dan keuangan negara yang sedang mengalami masa krisis tentu saja paradigma ini tidak terlepas dari kritik. Kritik yang terjadi terhadap paradigma New Public Management (NPM) utamanya bersumber dari kekhawatiran akan tergerusnya idealism pelayanan publik dengan adanya kapitalisme dalam sektor publik. Beberapa pihak bahkan berpendapat bahwa NPM tidak tepat diterapkan untuk negara-negara berkembang. Hal ini disebabkan kesulitan yang dihadapi dalam proses pengimplementasiannya, sebagai akibat dari kecenderungan birokrasi yang sulit dihilangkan. Sebagai negara yang sedang melakukan pembenahan pada berbagai sisi, Indonesia tentunya turut berusaha menerapkan paradigma NPM tersebut. Pengadopsian model NPM yang dilakukan oleh Indonesia dan negara berkembang lainnya ini tentunya meninimbulkan pertanyaan. Apakah implementasi NPM benar-benar menjadikan lebih baik atau hanya sekadar perubahan luarnya saja? Pertanyaan ini kemudian berkembang menjadi berbagai pertanyaan baru. Apakah konsep NPM cocok untuk negara berkembang? Lebih spesifik lagi, apakah NPM perlu diterapkan dan cocok untuk organisasi pemerintahan di Indonesia? Karena itu, perlu ditinjau lagi konsep NPM, kelebihan dan permasalahan yang dihadapi dengan penerapan konsep ini, serta sejauh mana efektifitas penerapan NPM di negara-negara berkembang pada umumnya dan di Indonesia pada khususnya. B. Pembahasan 1. Sejarah Munculnya New Public Management Konsep New Public Management (NPM) secara tidak langsung muncul dari kritik keras terhadap organisasi sektor publik. Kritik yang keras ini telah menimbulkan gerakan dan tuntutan erhadap reformasi manajemen sektor publik. New Public Management kemudian mempengaruhi proses perubahan organisasi sektor publik secara komprehensif hampir di seluruh dunia. Pelaksanaan desentralisasi, devolusi, dan modernisasi pemberian

pelayanan publik merupakan penekanan gerakan New Public Management. Sebagai sistem manajemen administrasi publik yang paling aktual di seluruh dunia dan sedang direalisasikan di hampir seluruh negara industri, New Public Management (NPM) ini dikembangkan di wilayah anglo Amerika sejak paruh kedua tahun 80-an dan telah mencapai status sangat tinggi khususnya di Selandia Baru. Perusahaan-perusahaan umum diprivatisasi, pasar tenaga kerja umum dan swasta dideregulasi, dan dilakukan pemisahan yang jelas antara penetapan strategis wewenang negara oleh lembaga-lembaga politik (apa yang dilakukan negara) serta pelaksanaan operasional wewenang oleh administrasi (pemerintah) dan badan penanggungjawab yang independen atau swasta (bagaimana wewenang dilaksanakan). Administrasi dan badan penanggungjawab melaksanakan tugas yang diserahkan oleh negara atas dasar perumusan order secara kuantitatif dan kualitatif, lalu disepakatilah anggaran biaya untuk pelaksanaan order tersebut (order kerja dan anggaran umum). Istilah New Public Management sendiri pada awalnya dikenalkan oleh Christopher Hood pada tahun 1991. Ia kemudian menyingkat istilah tersebut menjadi NPM (dalam Hughes, 1998). Apabila dilihat melalui perpektif historis, pendekatan modern terhadap manajemen sektor publik tersebut awalnya muncul di negara-negara Eropa sekitar tahun 1980-an dan 1990-an. Kemunculan pendekatan tersebut merupakan reaksi dari kondisi model administrasi publik tradisional yang tidak memadai. Dalam perkembangannya, pendekatan managerial modern ini juga dikenal dengan berbagai sebutan, seperti: managerialism, new public management, market-based public administration, post-bureaucratic paradigm, reinventing government, dan entrepreneurial government. Walaupun juga disebut dengan nama lain, namun secara umum pendekatan modern dalam hal manajemen publik ini disebut New Public Management (NPM) karena berangkat dari gagasan Christopher Hood sebagai awal mula paradigma

alternatif. Istilah New Public Management dan Managerialism sering saling menggantikan, namun istilah New Public Management-lah yang kemudian banyak dipakai. Adanya berbagai nama untuk menyebut pendekatan manajemen modern di sektor publik tersebut pada dasarnya bermuara pada pandangan umum yang sama. Pertama, perubahan model manajemen publik tersebut menunjukkan adanya pergeseran besar dari model administrasi publik tradisional menuju sistem manajemen publik modern yang memberikan perhatian yang lebih besar terhadap pencapaian kinerja dan akuntabilitas manajer publik. Kedua, perubahan itu menunjukkan adanya keinginan untuk bergerak meninggalkan model birokrasi klasik menuju model organisasi modern yang lebih fleksibel. Ketiga, perlunya dibuat tujuan organisasi yang jelas dan tujuan personal. Hal itu berdampak pada perlunya dilakukan pengukuran atas prestasi yang mereka capai melalui indikator kinerja. Terdapat evaluasi program secara sistematik. Keempat, staf senior tampaknya secara politis lebih commit terhadap pemerintah saat itu daripada bersikap netral atau non-partisan. Kelima, fungsi pemerintah tampaknya akan lebih banyak berhadapan dengan pasar, misalnya tender, yang oleh Osborne dan Gaebler (1992) disebut catalytic government: steering rather than rowing. Keterlibatan pemerintah tidak selalu berarti pemfasilitasan pemerintah melalui sarana birokrasi. Keenam, terdapat kecenderungan kecenderungan untuk mengurangi fungsi pemerintah melalui privatisasi dan bentuk lain dari marketisasi sektor publik (Hughes, 1998). Anggapan dasar dari NPM sebagai teori manajemen publik adalah praktik manajemen sektor swasta adalah lebih baik dibandingkan dengan praktik manajemen pada sektor publik. Dengan anggapan tersebut, terjadi perubahan manajemen sektot publik yang sangat drastis dari sistem manajemen tradisional yang kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar

melalui implementasi konsep New Public Management. Implementasi konsep NPM dapat dipandang sebagai suatu bentuk modernisasi atau reformasi manajemen dan administrasi publik, depolitisasi kekuasaan, atau desentralisasi wewenang yang mendorong demokrasi. Beberapa pihak meyakini bahwa paradigma New Public Management merupakan sebuah fenomena internasional sebagai bagian dari proses global. Konsep NPM begitu cepat mempengaruhi praktik manajemen publik di berbagai negara sehingga membentuk sebuah gerakan yang mendunia. 2. Manajemen Publik dalam Konsep Administrasi Publik New Public Management merupakan suatu paradigma alternatif yang menggeser model administrasi publik tradisional. Terdapat pro dan kontra terhadap manajerialisme yang terjadi pada organisasi sektor publik. Bagi yang pro mereka memandang NPM menawarkan suatu cara baru dalam mengelola organisasi sektor publik dengan membawa fungsi-fungsi manajemen sektor swasta ke dalam sektor publik. Sementara itu, bagi yang kontra mereka mengkritik bahwa pengadopsian prinsip-prinsip manajemen sektor swasta ke dalam sektor publik tersebut merupakan adopsi yang tidak kritis. Tidak semua praktik manajemen sektor swasta baik. Jika sektor publik mengadopsi praktik manajemen sektor swasta maka hal itu juga berarti mengadopsi keburukan di sektor swasta ke dalam sektor publik. Selain itu, pengadopsian itu juga mengabaikan perbedaan yang fundamental antara organisasi sektor publik dengan sektor swasta. Manajerialisme menurut mereka yang kontra bertentangan dengan prinsip demokrasi. Kritik dari pendukung administrasi publik menyatakan bahwa hal-hal baik yang terdapat dalam model lama, seperti: standar etika yang tinggi dan pelayanan kepada negara menjadi dikesampingkan apabila sektor publik mengadopsi prinsip manajerialisme. Manajerialisme juga dicurigai sebagai bentuk kapitalisme yang masuk ke sektor publik. Namun meskipun berbagai kritikan muncul, model baru manajemen sektor publik tersebut terus berkembang baik secara teori maupun

praktik. Konsep NPM dengan cepat mampu menggeser pendekatan administrasi publik tradisional. Mengapa manajerialisme mengalami perkembangan yang pesat dalam organisasi sektor publik? Kebutuhan terhadap manajerialisme dalam organisasi sektor publik adalah karena adanya tuntutan masyarakat yang semakin besar agar sektor publik bisa menghasilkan produk (barang/jasa) yang memiliki kualitas yang lebih baik atau minimal sama dengan yang dihasilkan sektor swasta. Jika sektor publik masih tetap berpaku pada pendekatan administrasi, maka sektor publik akan gagal menjawab tantangan tersebut. Oleh karena itu, organisasi sektor publik perlu mengadopsi prinsipprinsip manajerialisme. New Public Management tidak selalu dipahami sama oleh semua orang. Bagi sebagian orang, NPM adalah suatu sistem manajemen desentral dengan perangkat-perangkat manajemen baru seperti controlling, benchmarking dan lean management; bagi yang lain, NPM dipahami sebagai privatisasi sejauh mungkin atas aktivitas pemerintah. Sebagian besar penulis membedakan antara pendekatan manajemen sebagai perangkat baru pengendalian pemerintah dan pendekatan persaingan sebagai deregulasi secara maksimal serta penciptaan persaingan pada penyediaan layanan pemerintah kepada rakyat. Tujuan New Public Management adalah untuk merubah administrasi publik sedemikian rupa sehingga, kalaupun belum bisa menjadi perusahaan, ia bisa lebih bersifat seperti perusahaan. Administrasi publik sebagai penyedia jasa bagi warga harus sadar akan tugasnya untuk menghasilkan layanan yang efisien dan efektif. Tapi, di lain pihak ia tidak boleh berorientasi pada laba. Padahal ini wajib bagi sebuah perusahaan kalau ia ingin tetap bertahan dalam pasar yang penuh persaingan. Tujuan di atas bukanlah satu tujuan yang tak dapat dicapai, seperti yang ditunjukkan oleh pengalaman dari berbagai negara (Swedia, Belanda,

Selandia Baru, AS, Britania Raya, dan lain sebagainya) yang beberapa tahun lalu merasa harus melakukan reformasi terhadap kinerja administrasi publik di negara mereka. Reformasi ini juga menjadi semakin penting di negara-negara lain dan juga di Amerika Latin. Alasan mengapa politik dan administrasi tertarik pada NPM sangat beranekaragam dan cenderung tak jelas: adminsitrasi mengharapkan memperoleh otonomi yang lebih besar dan debirokratisasi, pihak politisi yang mengurus masalah keuangan (parlemen, DPRD) ingin secepat mungkin mereformasi anggaran, sementara pemerintah dan juga parlemen mengharapkan memperoleh kemungkinan pengendalian yang lebih besar dan baru. Banyak politisi khawatir, dengan anggaran umum (Globalbudget) pihak pemerintah dan administrasi hendak melepaskan diri dari kewajiban justifikasi dan ingin melucuti wewenang parlemen dalam membuat keputusan dengan cara mengajukan anggaran yang tak berarti. Pihak pelaksana order kecewa jika dilakukan pemangkasan anggaran atas dasar perbandingan produksi dan biaya (benchmarking). Indikator produksi dianggap tak memadai atau keseluruhannya dilihat sebagai dampak negatif ekonomi yang tak pada tempatnya atau sebagai penghinaan terhadap administrasi yang profesional. Konsep New Public Management pada dasarnya mengandung tujuh komponen utama, yaitu: a. Manajemen profesional di sektor publik b. Adanya standar kinerja dan ukuran kinerja c. Penekanan yang lebih besar terhadap pengendalian output dan outcome d. Pemecahan unit-unit kerja di sektor publik e. Menciptakan persaingan di sektor publik f. Pengadopsian gaya manajemen di sektor bisnis ke dalam sektor publik g. Penekanan pada disiplin dan penghematan yang lebih

besar dalam menggunakan sumber daya 3. New Public Management di Negara Berkembang Sebuah survei yang dilakukan oleh Organisation for Economic Cooperation and Development menunjukkan bahwa New Public Management (NPM) yang dikenal sebagai teknik manajemen baru digunakan untuk membawa perubahan dalam pengelolaan pelayanan publik di negara-negara yang memiliki banyak berbagai pemerintahan, lingkungan ekonomi dan institusional (OECD, 1993). Praktek-praktek dan teknik konvensional telah diberi label manajemen publik baru (NPM) atau manajerialisme baru (Hood, 1991; Dunleavy dan Hood, 1994; Pollitt, 1993; Ferlie, et al. 1996.). Reformasi sektor publik pada dasarnya tidak hanya terjadi di negaranegara maju saja. Akan tetapi beberapa negara berkembang juga secara aktif terus melakukan reformasi lembaga publiknya. Reformasi sektor publik di negara berkembang banyak dipengaruhi oleh peran World Bank, UNDP, IMF, dan OECD. Reformasi sektor publik di negara-negara yang sedang berkembang banyak yang mengarah pada penerapan New Public Management. Perubahan yang dilakukan oleh negara-negara berkembang tersebut bercermin kepada perubahan manajerial yang dilakukan oleh negaranegara maju terutama Inggris, Amerika Serikat, Kanada, dan New Zealand. Beberapa pihak berpendapat bahwa New Public Management tidak tepat diterapkan untuk negara berkembang. Pengadopsian model New Public Management yang dilakukan negara-negara berkembang apakah memang benar-benar menjadikan lebih baik ataukan hanya sekedar perubahan luarnya saja. Apakah manajerialisme yang dilakukan di negara-negara maju bisa diimplementasikan di negara berkembang. Hal tersebut menjadi pertanyaan mendasar, karena gaya manajemen yang ada di negara negara-negara Barat mungkin sekali akan berbeda hasilnya jika diterapkan di tempat yang berbeda. Sangat mungkin terjadi bahwa penerapan NPM dipengaruhi oleh faktor-faktor kultural. Tingkat keberhasilan negara berkembang dalam mengadopsi prinsip

manajerialism model barat memang bervariasi. Sebagai contoh, Malaysia menerapkan Total Quality Management (TQM) sebagai bentuk dari modernisasi manajemen publik dan penerapannya dinilai sukses, namun Bangladesh dan beberapa negara Afrika banyak mengalami kegagalan. Implementasi New Public Management di negara-negara berkembang tidak mudah dilakukan karena kecenderungan birokrasi masih sangat sulit dihilangkan. Argumen bahwa New Public Management tidak tepat untuk negaranegara berkembang karena alasan korupsi dan rendahnya kapasitas administrasi tidaklah tepat. Penerapan NPM pada negara-negara berkembang tergantung pada faktor-faktor kontinjensi lokal (localised contingency) bukan karena karakteristik nasional secara umum. Faktor-faktor seperti korupsi dan lemahnya kemampuan administrasi memang mempengaruhi kinerja pemerintah, akan tetapi localized contingencies lebih besar pengaruhnya sebagai penentu keberhasilan atau kegagalan upaya reformasi. 4. Permasalahan dalam Penerapan New Public Management Terdapat beberapa masalah dalam menerapkan konsep New Public Management di negara berkembang. Pertama, New Public Management didasarkan pada penerapan prinsip/mekanisme pasar atas kebijakan publik dan manejemennya. Hal ini juga terkait dengan pengurangan peran pemerintah yang digantikan dengan pengembangan pasar, yaitu dari pendekatan pemerintah sentris (state centered) menjadi pasar sentries (market centered approach). Negara-negara berkembang memiliki pengalaman yang sedikit dalam ekonomi pasar. Pasar di negara berkembang relatif tidak kuat dan tidak efektif. Perekonomian pasarnya lebih banyak didominasi oleh asing atau perusahaan asing, bukan pengusaha pribumi atau lokal. Di samping itu, pasar di negara berkembang tidak efektif karena tidak ada kepastian hukum yang kuat. Sebagai contoh, masalah kepatuhan terhadap kontrak kerja sama (contract right) sering menjadi masalah.

Kedua,

terdapat

permasalahan

dalam

privatisasi

perusahaan-

perusahaan publik. Privatisasi di negara berkembang bukan merupakan tugas yang mudah. Karena pasar di negara berkembang belum kuat, maka privatisasi akhirnya akan berarti kepemilikan asing atau kelompok etnis tertentu yang hal ini dapat membahayakan, misalnya menciptakan keretakan sosial. Ketiga, Perubahan dari mekanisme birokrasi ke mekanisme pasar apabila tidak dilakukan secara hati-hati bisa menciptakan wabah korupsi. Hal ini juga terkait dengan permasalahan budaya korupsi yang kebanyakan dialami negara-negara berkembang. Pergeseran dari budaya birokrasi yang bersifat patronistik menjadi budaya pasar yang penuh persaingan membutuhkan upaya yang kuat untuk mengurangi kekuasaan birokrasi. Keempat, terdapat masalah untuk berpindah menuju pada model pengontrakan dalam pemberian pelayanan publik jika aturan hukum dan penegakannya tidak kuat. Model pengontrakan akan berjalan baik jika outcome-nya mudah ditentukan. Jika tujuan organisasi tidak jelas, atau terjadi wabah korupsi yang sudah membudaya maka penggunaan model-model kontrak kurang berhasil. Terdapat permasalahan politisasi yang lebih besar di negara berkembang dibandingkan di negara maju, termasuk dalam hal politisasi penyediaan pelayanan publik, pemberian kontrak kepada kronikroninya. Kelima, kesulitan penerapan New Public Management di negara berkembang juga terkait dengan adanya permasalahan kelembagaan, lemahnya penegakan hukum, permodalan, dan kapabilitas sumber daya manusia. terjadi karena Selain itu, negara berkembang terus melakukan reformasi yang tidak terkait atau bahkan berlawanan dengan agenda NPM. Paket dalam agenda NPM tidak dilaksanakan sepenuhnya. C. Penutup Gerakan global NPM yang melanda berbagai negara berkembang, perlu

dicermati dan dikritisi ketepatan NPM tersebut diterapkan oleh negara berkembang termasuk Indonesia. Kelebihan dan kelemahan konsep NPM dan motivasi gerakan tersebut perlu dikaji lebih dalam lagi sebelum Indonesia memutuskan akan mengadopsi konsep NPM. Penerapan konsep NPM dibeberapa negara, baik negara maju dan berkembang juga cukup variatif dan sangat dipengaruhi oleh konteks lokal masing-masing negara. Untuk kasus Indonesia, maka perlu dilihat secara lebih mendalam mengenai kecocokan konsep NPM ini. Perlukan bangsa Indonesai merespon secara positif konsep NPM ini ataukah mempunyai konsep manajemen publik sendiri yang lebih cocok sesuai dengan nilai-nilai dasar bangsa Indonesia. Daftar Referensi Dunleavy, P. & C. Hood. 1994. From Old Public Administration to New Management. Public Money and Management, 14(3):9-16. Ferlie, E., A. Pettigrew, L. Ashburner and L. Fitzgerald. 1996. The New Public Management in Action. Oxford: Oxford University Press. Hood, Christopher. 1991. A Public Management for All Seasons? Papper of Public Administration, 69, 1991: 3-19. Hughes, O. E. 1998. Public Management and Administration, 2nd Ed., London: MacMillan Press Ltd. OECD. 1993. Managing with Market-type Mechanisms. Paris. Osborne, David and Gaebler, T. 1992. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, New York: Penguins Books. Pollitt, C. 1993. Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, 2nd edition. Blackwell, Oxford.