Universidade de Lisboa Faculdade de Direito

Direito Administrativo Curso de Direito Administrativo Volume I Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral

Lus Manuel Lopes do Nascimento

2004/2005 Introduo A Administrao Pblica I CONCEITO DE ADMINISTRAO 1. As necessidades colectivas e a administrao pblica Administrao pblica servios organizados e mantidos pela colectividade com vista ao cumprimento da tarefa fundamental de satisfao das necessidades colectivas (por ex: servios de bombeiros; segurana e proteco dos cidados contra perturbaes, foras armadas, postos consulares). Aqui tambm se fala das grandes necessidades de carcter cultural e social so em grande medida satisfeitas por servios colectivos (museus, faculdades). A satisfao das necessidades exige avultados meios (pessoal, material, financeiro) para assegurar e regular o funcionamento dos servios e a prpria tarefa de obteno de recursos, torna-se colossal tendo em conta servios como a organizao das alfndegas, gesto das finanas pblicas etc. Assim, onde quer que se manifeste uma intensa necessidade colectiva a surgir um servio pblico. Estes servios tm origens mltiplas (estaduais, organismos autnomos e auto-sustentados por ex: correios). Podem tambm ser assegurados por autrquias locais (abastecimento pblico) ou por instituies pblicas ou particulares (estabelecimentos escolares). Ponto comum que todos concorrem para a satisfao das necessidades colectivas. No fundo dividem-se em trs grandes categorias: Segurana. Cultura. Bem-estar. Fica excluda da administrao pblica a realizao da justia (aplicao de normas jurdicas a casos concretos). Esta satisfaz uma necessidade colectiva mas acha-se colocada, na esfera constitucional legal, no poder judicial (art. 205.). 2. Vrios sentidos de administrao pblica Vrias acepes: Administrao Pblica organizao administrativa; sentido orgnico ou subjectivo (reforma da administrao dos correios). Administrao pblica actividade administrativa, em sentido material ou objectivo (afirma-se que a administrao lenta ou burocrtica). Muitas vezes falar-se- nela nos dois sentidos. Com efeito, aquele conjunto vasto e complexo, a que nos referimos, e que existe e funciona para a satisfao das necessidades colectivas, no mais do que um sistema de servios, organismos e entidades administrao pblica em sentido orgnico que actuam por forma regular e contnua para a satisfao das necessidades colectivas administrao pblica em sentido material. 2

Administrao pblica em sentido formal/tcnico cientfico modo prprio do agir que caracteriza a administrao pblica em determinados sistemas administrativos.

3. A Administrao Pblica em sentido orgnico A administrao pblica no uma actividade exclusiva do Estado (ao seu lado ou soba sua gide h mltiplas instituies administrativas que so entidades poltica, jurdica e socialmente distintas) embora o Estado seja a principal entidade de entre as que integram a administrao No sc. XIX a administrao pblica estava nas mos dos municpios (da que todos os cdigos administrativos da monarquia liberal tenham sido circunscritos administrao local). Hoje a administrao pblica estadual ocupa o primeiro lugar na tarefa administrativa, embora no possamos esquecer o princpio da descentralizao (administrao regional, municipal e outras modalidades). Alis, os municpios e autarquias so concebidos como realidades sociais pr-existentes e no inteiramente subordinadas ao estado (basta lembrar que embora existam regras gerais da Administrao, destacam-se tambm as R. A. E as Autarquias no fundo o poder local). A actividade administrativa pode tambm ser desempenhada por entidades particulares associaes reconhecidas por lei. Assim, o conceito de Administrao Pblica bem mais amplo que o conceito de Estado. Administrao Pblica sistema de rgos e servios e agentes do estado, bem como das demais pessoas colectivas pblicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfao regular e continua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bemestar. Ela hoje um vasto conjunto tentacular de: Organizaes (cerca de 5500 pessoas colectivas pblicas entre as quais municpios e freguesia e 55000 servios pblicos) dotadas de personalidade jurdica e outras em regra no personificadas. Indivduos (520000 funcionrios e agentes administrativos) que pem a sua inteligncia e vontade ao servio das organizaes. Funo pblica (burocrtica) conjunto de indivduos que trabalham como profissionais especializados ao servio da administrao; tambmpode ser utilizada no sentido de metdo de actuao da administrao. Da actuao destes organismos e indivduos nasce a actividade administrativa ou administrao pblica em sentido material. 4. A administrao pblica em sentido material Actividade tpica dos servios pblicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. , assim, uma 3

actividade regular, contnua e permamente, que tem com fins a segurana, cultura e bem-estar economico e social. No entanto, a preocupao pela descoberta do contedo material da administrao s decorre da rev. francessa e da teoria da separao de poderes. Ao contrrio do que inicialmente se entendia, a administrao pblica como meramente executiva de leis, cumpre-lhe tambm executar opes fundamentais traados pelo poder poltico e muitas outras actividades de natureza no executiva (estudos de problemas, preparao legislativa) mas devendo sempre ser realizadas com base na lei. Alis, no art. 199. da C.R.P. fala-se da competncia administrativa do governo e na tarefa de assegurar a boa execuo das leis, alargando o contedo material da funo administrativa e estabelecendo uma clasula geral de largo alcance na alnea G) tomar todas as providncias necessrias promoo do desenvolvimento econmico-social e satisfao das necessidades colectivas. Diga-se, tambm que a administrao tem em 1 que garantir a satisfao regular das necessidades colectivas, se ofaz executando leis, ou praticando actos e realizando operaes de natureza no executiva e no jurdica, um aspecto apesar de tudo secundrio. 5. Administrao pblica e administrao privada Administrao Objecto Pblica Necessidades colectivas. Fim Interesse pblico. Meios No utiliza meios normais dos particulares. Se s procede-se por contrato, a tendncia seria para a rejeio de acordos que pudessem prejudicar o ente particular. Assim, pode executar acordos bilaterais (contrato administrativo) mas o acto tpico o comando unilateral quer sob a forma de acto normativo (regulamento administrativo) seja sob a forma de desio concreta e individual (acto administrativo). Uso de poderes de autoridade face a particulares.

Privada

Necessidades Fins particulares, lucrativos Igualdade entre pares. Instrumento indivduais ou de ou no, ou at fins jurdico tpico de actuao o grupo mas no altrusticos mas sem contrato. colectivas. vinculao necessria ao interesse geral.

Para a satisfao de uma necessidade se inserir na administrao pblica tem de ser chamada a si pela colectividade (uma padaria no a administrao pblica). Por outro lado, embora tenha poderes de imposio aos particulares, a administrao pblica v-se restringida por encargos, deveres especiais de natureza jurdica, moral e financeira estabelecidas pela lei justamente para defender o interesse pblico. 4

6. A administrao pbica e as funes do Estado Proceda-se ao confronto e diferenciao da fuo administrativa e as funes poltica, legislitiva, jurisdicional do estado. Funo Poltica Vs. administrativa: Fim da Funo Poltica Definir o interesse geral da colectividade. Fim da administrativa pblica Realizar em termos concretos o interesse geral definido pela funo poltica. Objctivo da Funo Poltica Grandes opes no traar do destino colectivo. Objectivo da administrao pblica Satisfao regular e continua do destino colectivo. Natureza da Funo Poltica Inovadora e criadora/ carcter livre e primrio. Natureza da administrao pblica Executiva, com carcter secundrio e condicionado. A Funo Poltica pertence aos rgos superiores do estado e a administrao pblica aos rgos subordinados e secundrios (inclusive organismos no estaduais); Em democracia, os rgos polticos em democracia so eleitos e os rgos so nomeados ou eleitos por colgios eleitorais restritos. J em Burocracia (Max weber) ou em Tecnocracia (Galbraith) a administrao pblica sobrep~e-se ao poder poltico enfraquecido, ou seja, d-se o exerccio do poder pelos funcionrios Por fim, realce para a grande dificuldade de distiuno prtica do exerccio destas duas funes (por exemplo, o Governo, o rgo supremo da administrao e ao mesmo tempo um rgo poltico fundamental). Funo Legislativa Vs. administrao: A diferenciao semelhante j descrita. A lei, o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa. Tambm estas duas funes se entrecruzam e , por vezes, confundem-se: Leis que materialmente contm decises de carcter administrativo (lei que conceda uma penso a uma viva deum ex-combatente). Actos administrativos que materialmente revestem carracter de lei, faltando apenas a forma e a eficcia da lei (regulamentos autnomos), sem falar dos casos em que a lei se deixa completar por regulamentos. Funo jurisdicional Vs. administrao: Ambas as funes so subordinadas lei e secundrias. Funo Jurisdicional: julga, sendo caracterizado pela passividade e desinteresse ( imparcial), com juizes independentes e inamovveis no seu cargo. Administrao pbica: gere, toma a iniciativa, prossegue interesses sendo exercida por rgos e agentes hierarquizados e subordinados. Tambm estas se entrecruzam: Administrao pratica actos jurisdicionais certas decises punitivas Tribunais comuns podem praticar actos materialmente administrativos processos de jurisdio voluntria.

Encontramos tambm o princpio da submisso da administrao aos tribunais para a apreciao e fiscalizaao de comportamentos. Podemos ento encontrar uma nova definio de administrao pblica em sentido material actividade tpica dos organismos e indivduos que, sopb a direco ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome da colectividade a tarefa de prover satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar econmico e social, nos termos extabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controle dos tribunais competentes II EVOLUO HISTRICA DA ADMINISTRAO PBLICA 7. Generalidades Duas grandes vises da evoluo: Ponto de vista estrutural do pequeno para o grande, do mnimo para o mximo, da Administrao rudimentar Administrao tentacular. Seria uma evoluo constante e linear. Ponto de vista funcional contraste entre o sc. XIX e o XX, do liberal para o social, do abstencionismo para o intervencionismo economico, do Estado autoridade para o Estado proteco, da mera execuo da lei promoo do bem-estar.

8. A administrao pblica no Estado oriental As primeiras administraes pblicas modernas nascem com o Estado oriental. No entanto, apesar de ainda rudimentar, apresenta j traos essenciais das admnistraes modernas, mas faltam frmulas de Administrao local autrquica e garantias dos privados face ao estado (tomado numa acepo ampla). J na antiguidade, os imperadores constituem , sob a sua orientao, corpos funcionrios permanentes (surgindo sob a gide da intervenno econmica e social). Assite-se criao de rgos e servios centrais junto do imperador, diviso territorial e adopo de medidas e prticas de fiscalizao. 9. A administrao no Estado Gregou O Estado grego concebido dimenso de uma pequena cidade da actualidade, no se podndo problemas de administrao territorial (o funcionalismo no atinge grandes porproes). Aspecto inovador o regimke de responsabilidade a que se acham sujeitos os magistrados (as funes duram um ano e tm de responder perante comisses). Temos aqui o princpio do controle administrativo e judicial dos mais elevados rgos da Administrao. Na realidade no h funcionalismo pblico profissional e pago pelo Estado 10. A administrao no Estado Romano Passagem da pequena administrao grande extenso territorial, com um poder poltico forte, uno e pleno.

Numerosos funcionrios pblicos pagos e profissionalizados constitundo uma verdadeira perspectiva de carreira. Estabelece-se uma organizao vertical, com graus hierarquicos, desenvolvendose uma burocracia imperial, em que j se prespectiva semelhanas com a nossa administrao: Defesa de fronteiras e manuteno da ordem pblica. Administrao da justia. Cobrana de impostos. Execuo de obras pblicas. Exerccio do poder poltico. Nasce a distino entre Dt. Pblico e Dt. privado e emarca-se o patrimnio pblico dos bens do imperador. Aqui temos instituies municipais (municipium), com larga autonomia administrativa e financeira. Surge o Direito de recorrer, ou seja, a garantia dos particulares perante o Estado (com base na m aplicao da lei). No entanto, era apenas uma garantia graciosa (no se exercia um Dt individual apenas se solicitava uma graa ao poder). 11. A administrao no estado medieval Fragmentao do poder poltico provocada pelo feudalismo, mas continua a haver alguns sinais da administrao pblica na vida colectiva (rgos centrais como a cria rgia). Aparecimento de frmulas de Governo local ou de auto-administrao. Tarefas de educao, sade, cultura, cincia cabiam Igreija Catlica. Fortalecimento do poder real e aliana do rei com o povo para submeter a nobreza apartir do Sc. XIV. Como em fases anteriores, continua a haver indeferenciao entre a administrao e a justia (comum era a acumulao de funes executivas e judiciais). Garantias individuais contra o arbtrio dos poderes pblicos so ainda deficientes (rei no inteiramente submetido ao Dt., existncia de previlgios e isenes de deveres). 12. O Estado Moderno Estado corporativo/estamental Monarquia limitada pelas ordens, forma de transio entre o estado medieval e o moderno; organizao do elememto humano do estado em, Ordens ou Estados. Atribuio de privilgios e Dts. s ordens ou corporaes e no s pessoas. Crescimento da burocracia. Estado Absoluto Sc. XVII e Sc. XVIII. Aperfeioamento da mquina administrativa (Frana Richelieu; Lus XIV) e consolidao do estado Moderno, assente na centralizao poltica e administrativa e expanso de servios pblicos. O maior fraco seria a admisso ou progresso dos funcionrios pblicos pelo favoritismo e no pelo mrito. Na Prssia do-se os primeiros passos na profissionalizao e consequente colocao de funcionrios competentes na administrao. No Sc. XVIII ser j uma administrao expansiva e at intevencionista (o expoente mximo em Portugal ser o consulado de Pombal 1722 reforma da universidade de Coimbra; Real Mesa censria demonstrando vontade de controle Poltico e Administrativo sobre a cultura e ensino). Revoluo Liberal Ideais liberais (liberdade individual vs. autoritarismo). 7

Os cidados agora titulares de dts. subjectivos pblicos, invocveis perante o estado. Aplicao do princpio da separao de poderes. A Administrao converte-se em executora de leis. Surge o Dt. Administrativo moderno preocupao em garantir aos particulares defesa contra o arbtrio administrativo. Constituies monrquicas do Sc. XIX instauram o 1 sistema geral e satisfatria do centro de poderes sobre a administrao. Ser com as invases napolenicas que se ir espalhar pela Europa este tipo de administrao Revoluo liberal em Portugal e as reformas de Mouzinho da Silveira A constituio de 1822 consagrar todos os princpios das revolues liberais e definiu o princpio fundamental da separao entre a administrao e a justia e a correspondente separao dos seus rgos. Estes princpios foram concretizados em legislao ordinria, pormenorizada e facilmente inteligvel por todos os funcionrios da Administrao. Publicao de diplomas fundamentais que modificam a Administrao portuguesa (reforma da justia, Administrao e da Fazenda). Introduz-se, assim, em 1832 de Mouzinho da Silveira introduziram um modelo centralizador, somente aplicadp em 1834 (fim da guerra civil), mas logo foi substitudo em 1836 por uma descentralizao mais na linha tradicional. Estado liberal De incio, a administrao central mostrava-se relativamente pequena, mas verifica-se uma expanso das suas funes apartir de 1851 (portugal). Nesse mesmo ano criao do Ministrio das Obras pblicas, comrcio e indstria (Fontes pereira de Melo), verificando-se um forte crescimento a nvel das infra-estruturas. Passos Manuel reduziu os municpios de 826 para 351, aumentando a importncia dos subsistentes. Surgem cdigos administrativos. D-se uma alternncia entre modelos descentralizadores e centralizadores nas relaes com o poder local. No entanto, a nomeao pelo governo do governadores civis a nvel distrital e dos administradores dos concelhos refora o centralismo. A par do liberalismo econmico, o intervencionismo diminui. Destaca-se tb a criao de servios de carcter cultural e social (ensino secundrio, sade ...). Verifica-se uma municipalizao dos servios pblicos (gua, gs, electricidade, transportes colectivos). Tb frequentes foram as concesses a empresas privadas, obrigados a colaborar com a Administraao Pblica (teoria da impreviso e poder de modificao unilateral). Pela primeira vez as garantias dos particualres perante a Administrao so deliberadamente reforadas (ideologicamente constitucionalismo, liberalismo, direitos do Homem). Em 1845 surgiu o conselho de Estado e em 1870 o supremo Tribunal Administrativo. O Estado liberal afirma-se como Estado de Direito. O Estado constitucional do sc. XX o subtipo do estado moderno caracterstico do nosso sc. garantia do princpio da igualdade, das liberdades individuais, dos direitos econmicos, sociais e culturais (aumenta consideravelmente o intervencionismo econmico). Ser com a 1 Guerra e a crise de 1929 instalaram e aumentaram o intervencionismo econmico, falando-se mesmo no surgimento duma administrao econmica; a 2 guerra intensificou a tendncia (economia de guerra). Interveno e dirigismo econmico traduzem-se na proliferao de organismos autnomos ligados adm. Central mas no integrados nos ministrios institutos pblicos (administrao indirecta); e as nacionalizaes do origem a numerosas 8

empresas pblicas (sector pblico empresarial). O sector pblico administrativo integrar a administrao indirecta + ministrios (administrao directa).. Aco cultural na medida em que lhe cabe garantir a todos o direito educao e promover a cultura, a cincia, a educao fsica, o desporto. Aco social na medida em que incumbe ao estado assegurar aos cidados o direito sade, o direito segurana social, o direito habitao, o direito ao trabalho. Caracteriza a administrao pblica dos nossos dias no s o intervencionismo econmicos mas tb a aco cultural e social (em consequncia de dts. constitucionais). Da a expresso Estado-Providncia. Talvez que a melhor frmula para retratar a passagem do sc. passado ao actual, no mundo ocidental, ainda seja a que v a evoluo do estado liberal de Direito para o estado social de Direito. Estado social, porque visa promover o desenvovimento econmico, o bem-estar, a justia social; e o Estado de Direito, porque no prescinde do legado liberal oitocentista em matria de subordinao dos poderes pblicos ao Direito e de reforo das garantias dos particulares frente Administrao pblica. A evoluo em portugal no Sc. XX A instabilidade na 1 repblica no permitiu obra til e duradoura mas mesmo assim cresceu e complexificou-se a estruturao do Governo e Administrao central Durante o Estado Novo manteve-se o princpio da separao de poderes entre administrao e justia (com excepo de reas poltico/melindrosas), instalou-se um predomnio da Administrao Central sobre a municipal (passando pelo maior controlo do poder central sobre o local, nomeadamente com a nomeao dos presidentes de cmara). Acentuou-se fortemente o intervencionismo na vida econmica,cultural e social (por razes ideolgicas, polticas e econmico-sociais) organizao corporativa enquadrada e reforada, chamamdo-se a si e exercendo intensamente vastas funes de regulamentao da vida econmica. Todavia, por no ser socialista, o regime nunca nacionalizou ou assumiu directamente a gesto de exploraes econmicas privadas. As garantias particulares foram aperfeioadas, excepto em matrias de conotao poltica. A 3 Repblica iniciou uma nova fase da Administrao Pblica, com a democartizao e a socializao, consolidando-se o princpio da separao entre administrao e a justia. Manteve-se o predomnio da administrao central sobre a administrao municipal, embora atenuado (pela eleio livre dos autarcas). Deu-se um forte aumento do intervencionismo estadual noemadamente atravs da socializao dos principais meios de produo. Sem perder nenhuma das suas funes anteriores, o estado ganhou outras novas convertendo-se num empresrio econmico. O aumento do intervencionsimo estadual manifesta-se nomeadamente na requisio civil de trabalhadores dos servios pblicos. A reviso de 1989 inverteu a tendncia, acabando com a irreversibilidade das nacionalizaes e permitindo as privatizaes, mas estas no reduziram o peso do estado. A democracia aumentou as garantias dos particulares contra os actos da Administrao, surgindo a figura de Porvedor de justia, uma maior jurisdicionalizao do S.Tj. , dever de fundamentao dos altos administrativos, etc. A Administrao Pblica que era politicamente condicionante e economicamente condicionada (Estado Novo), apresenta-se agora como politicamente condicionada e economicamente condicionante.

III OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS . Generalidades Estudo dos sistemas jurdicos tipificao dos diferentes modos jurdicos de estruturao da Administrao Pblica (variao de tempo e espao). A priemira grande distino: sistema tradicional europeu (at scs. XVII-XVIII) e sistemas modernos este ltimo divide-se em sistema de tipo britnico (ou de administrao judiciria) e sistema de tipo francs (de administrao executiva). No se estudar os sistemas fascista e comunista por falta de interesse para o modelo portugus. . Sistema administrativo tradicional Indeferenciao das funes administrativas e jurisdicionais No subordinao da administrao pblica ao princpio da legalidade (falta de garantias dos particulares).

O Rei era simultaneamente o supremo administrativo e o supremo juiz, e o que se diz do rei diz-se de outras autoridades pblicas (no havia separao de poderes). No havia subordinao da Adminstrao Pblica lei, o que significa que ou no havia, de todo, normas que regulassem a Administrao pblica, ou ento que essas normas nem sempre revestiam carcter jurdico. Os institutos da dispensa e privilgios tambm no contribuiam no havia Estado de Direito. O panorama foi profundamento alterado a partir de 1688, com a Rev. em Inglaterra (Crommwell), e de 1789 com a Rev. Francesa. Proclaman-se os Direitos do Homem como direitos naturais anteriores e superiores aos do estadoo ou do poder poltico. Nasce, assim, o Estado de Direito. . Sistemas administrativo de tipo britnico, ou de administrao judiciria Caractersticas do sistema administrativo de tipo britnico: Separao de poderes o rei foi impedido de resolver questes de natureza contenciosa mediante o Act of Settlement (1701). Estado de Direito iniciada na Magna Charta, continua com o Bill of Rights. Descentralizao central government e local government. As autarquias locais eram consideradas entidades independentes. Sujeio da administrao aos tribunais comuns courts of law; nenhuma autoridade pode invocar privilgios e imunidades visto haver uma s medida de direitos para todos, uma s lei para funcionrios e no funcionrios. Em princpio a Administrao Pblica est submetida ao direito comum, o que significa que por via de regra no dispem de privilgios de autoridade pblica. Subordinao da administrao ao direito comum rule of law, tanto o Rei como os funcionrios e conselheiros se regem pelo mesmo direito que os cidados annimos (the common law of the land). Execuo judicial das decises administrativas os rgos administrativos no podem por si s empregar meios coactivos. Para

10

impor a sua decio ter de ir ao tribunal obter deste, segundo due process of law uma sentena. Garantias jurdicas dos administrados sistema de garantias contra as ilegalidade e abusos da Administrao Pblica.

Este sistema vigora hoje na generalidade dos pases anglo-saxnicos, e, atravs dos EUA influenciou pases da Amrica Latina (o Brasil). . Sistema administrativo de tipo francs, ou de administrao executiva Caractersticas do sistema administrativo de tipo francs: Separao dos poderes separao da Administrao da Justia. Estado de direito Direitos subjectivos pblicos invocveis contra o estado. Centralizao aparelho administrativo, discilplinado pela Razo. Assim, dispe-se os funcionrios de acordo com uma hierarquia. Sujeio da administrao aos tribunais admnistrativos como leitura mxima da separao de poderes, em que o executivo no interfere com os tribunais, o judicial tambm no interfere com o funcionamento da Adminstrao Pblica. 1799 criao dos T.A., que no eram verdadeiros tribunais, mas rgos da Administrao independentes e imparciais, incumbidos de fiscalizar a legalidade dos actos. Subordinao da adminstrao ao direito administrativo pela necessidade de especiais poderes de autoridade, paramelhor prossecuo pblica. Privilgio da execuo prvia o Dt administrativo confere administrao poderes exurbitantes sobre os cidados, por comparao com os poderes normais reconhecidos pelo direito civil aos particulares nas suas relaes entre si. As decises unilaterais da Admiistrao Pblica tm em regra fora executria prpria, e, podem por isso mesmo ser impostas pela coaco sem necessidade de qualquer interveno prvia do poder judicial. Garantias jurdicas dos administrados efectivadas atravs dos tribunais administrativos. Este sistema vigora em quase toda a europa continental ocidental e em muitas excolnias tornadas independentes no sc. XX. A este grupo pertence portugal desde 1832. . Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo francs Ambos consagram a separao de poderes e o Estado de Direito. Mas existem traos que os distinguem. Organizao administrativa um cenytralizado outro descentralizado. Controle jurisdiconal da Administrao um entrega-o aos tribunais comuns, outro a tribunias administrativos. Direito regulador da Administrao noum o direito comum (basicamente direito privado) outro o direito administrativo (direito pblico).

11

Execuo das decises administrativas um f-la depender de sentena do tribunal, outro consagra um sistema de excuo que dispensa interveno prvia de qualquer tribunal. Garantias jurdicas dos administrados Inglaterra confere aos tribunais comuns amplos poderes de injuno face administrao que lhe fica subordinada. Em Frana s os tribunais administrativos que anulem as decises ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizaes, ficando a Administrao independente do poder judicial.

Dicey fala de um sistema de droit administratif (que beneficia a Administrao e que cria a favor dela um direito especial e a aplicao por tribunais especiais) e de rule of law (assenta na igualdade de todos incluindo autoridades administrativas). Em Inglaterra no existe uma palavra para a expresso corrente droit administratif. o carcter essencial do droit administratif: um corpo de regras destinado a proteger os privilgios do estado. Hauriou Inglaterra Estado sem Direito Adminstrativo. Frana Estado com regime administrativo. A diferena consoante confiem ou no as funes administrativas a tribunais especficos. Foi Hauriou o responsvel pelas designaes deadministraojudiciria e sistema de administrao executiva. Dicey na opinio de Freitas do Amaral tinha razo quando sublinhava que os impropriamente chamados tribunais administrativos (em Frana), mas rgos especiais da Administrao, compostos de funcionrios. As razes e origens de ser da jurisdio administrativa francesa tinham a ver com a alegada necessidade de decidir as questes do contencioso administrativo num sentido mais favorvel Administrao. Errou, quando reduz o Direito Administrativo existncia de tribunais administrativos. Errou tb ao sustentar que os tribunais administrativos de modelo frans no eram capazes de garantir eficazmente a proteco dos direitos dos particulares contra os excessos de poder da Administrao Pblica. Hauriou teve razo ao afirmar que historicamente mesmo pases com regime administrativo passaram pela fase da administrao judiciria. Viso generalizada de que os sistemas francs e ingls tm qualidades e deficincias simtricas. . Evoluo dos sistemas administrativos britnico e francs A evoluo no sc. XX veio a determinar uma aproximao relativa dos dois sistemas em alguns aspectios: Organizao administrativas britnica tornou-se mais centralizada do que no final do sc. passado (crescimento da burocracia central, criao de vrios servios locais do estado, transferncia de vrios servios locais do estado para rgos regionais). A francesa foi perdendo o carcter centralizador. Controle jurisdicional da Administrao em Inglaterra surgiram os chamados administrative tribunals; em Frana aumentaram significativamente as relaes entre os particulares e o Estado submetidas fiscalizao dos tribunais judiciais. 12

Direito regulador da Administrao transio do Estado liberal para o Estado social de direito, aumento consideravelmente o intervencionismo econmico em inglaterra e fez avolumar a funo de prestao de servios culturais, educativos, sanitrios e assistenciais da Administrao britnica., dando lugar ao aparecimento de leis administrativas. A Administrao francesa teve de passar, em diversos domnios, a actuar sob a gide do direito privado. Execuo das decises administrativas . Garantias jurdicas dos particulares (na Inglaterra mais, em Frana menos). Destaque para o aparecimento de uma figura o ombudsman de origem nrdica, que alm-Mancha recebeu a designao de parliamentary Commissioner for Administration (1967) e em Frana o Mdiateur (1963), em Portugal falamos em Provedor de Justia e que um instituio de proteco dos particulares frente Administrao Pblica. O Prof. Fausto Quadros fala ainda de um novo motor de aproximao entre os dois sistemas que ser a legislao comunitria.

O Prof. Freitas do Amaral defende que no essencial ainda se distinguem os dois sistemas, mas que houve uma significativa aproximao; a principal diferena continua a ser a unidade (Inglaterra) ou dualidade de jurisdies (competncia de tribunais comuns ou administrativos) o tipo de controle jurisdicional da Administrao. O direito administrativo I O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO RAMO DO DIREITO . Generalidades Para haver Direito Administrativo duas condies: A Administrao e a actividade administrativa tem de ser controlada por normas jurdicas propriamente ditas (carcter obrigatrio). Que essas normas sejam distintas das que regulam as relaes dos privados entre si. . Subordinao da Administrao pblica ao Direito Desde a Rev. francessa que em todo o mundo democrtico a Administrao est sujeita ao regime da legalidade. Este princpio um corolrio da separao de poderes e consaequncia da concepo da lei como vontade geral. A consagrao do princpio da submisso da Administrao Pblica lei traz como consequncia que toda a actividade administrativa (e no apenas a gesto patrimonial) est submetida ao imprio da lei, assumindo, em si mesma considerada, carcter jurdico e, claro, a necessidade de a ordem jurdica dar aos cidados garantias do cumprimento da lei pela administrao. geradora de direitos e deveres, quer para privados, quer para particulares. Em Portugal, adoptando-se o sistema francs, a Administrao submete-se ao Dt. e aos tribunais administrativos (e no ao Dt. privado como no sistema britnico). 13

A sua existncia fundamenta-se na necessidade de permitir Administrao prosseguir o interesse pblico (precisando de poderes de autoridade para a impor aos particulares: a tributao, a expropriao, a concesso de licenas etc). Mas a salvaguarda do interesse pblico implica tambm o respeito por variadas restrices e deveres da Administrao. Exemplo de poderes: um particular presia de um terreno para fazer uma casa tem de comprar esse terreno e, se o proprietrio no o quiser vender, no tem qualquer fora para a cedncia do terreno. J a Administrao tem poderes de autoridades (para construir casas, ruas, estradas), podendo expropriar caso no haja acordo. Exemplo de restrices: h o caso das regras da contabilidade pblica, que sujeitam a realizao de despesas e a celebrao de contratos a limitaes impostas por razes de moralidade pblica. Assim, Administrao no so adequadas as solues de Dt. Privado, civil ou comercial. So necessrias solues especficas de Dt. Administrativo. Quanto aos tribunais administrativos, justificar-se- a manuteno destes para julgarem os litgios que surjam entre a Administrao e os particulares? Convm chamar a ateno para o facto de nem todas as relaes jurdicas estabelecidas entre a Administrao e os particulares so da competncia dos tribunais administrativos: Relaes jurdicas entre Administrao e particulares sob o controlo de tribunais comuns Controle jurisdicional das detenes ilegais, nomeadamente atravs do habeas corpus. As questes relativas ao estado e capacidade das pessoas, bem como as questes de propriedade ou posse. Os direitos emergentes de contratos civis ou comerciais celebrados pela Administrao, ou de responsabilidade civil dos poderes pblicos por actividaeds de gesto privada. Relaes jurdicas entre Administrao e particulares sob o controle dos tribunias administrativos Recursos de anulao dos actos administrativos arguidos de ilegalidade. Impugnao dos regulamentos ilegais, e as aces relativas aos contratos administrativos, responsabilidade da Administrao por actividades de gesto pblica, e ao reconhecimento de direitos ou interesses legtimos resultantes de leis administrativas. Actualmente a competncia contenciosa pertence aos tribunais comuns no s nos aspectos fulcrais de fesa da liberdade e propriedade, mas tambm nos actos administrativos praticados sob a gide do direito privado. a razo de ser dos tribunais administrativos no reside hoje em dia no privilgio de um foro privativo da Administrao, mas na vantagem de uma especializao material dos rgos jurisdicionais - Prof. Freitas do Amaral. Na Frana, nascem 1 os tribunais administrativos e depois o Direito Administrativo, em Portugal o contrrio. O Direito Administrativo , historicamente, a consequncia de uma certa forma peculiar de subordinao da Administrao ao direito; e , actualmente, a base em que se alicera essa mesma subordinao. . Noo de Direito Adminstrativo 14

Vrias definies (V.G. pg. 128). Marcello caetano - sistema de normas jurdicas que regulam a organizao e o processo prprio de agir da Administrao Pblica e disciplinam as relaes pelas quais ela prossiga interesses colectivos podendo usar de iniciativa e do privilgio de execuo prvia. Freitas do Amaral ramo do direito pblico constitudo pelo sistema de normas jurdicas que regulam a organizao e o funcionamento da Administrao Pblica, bem como as relaes por ela estabelecidas com outros sujeitos de direito no exerccio da actividade administrativa de gesto pblica. . O Direito Administrativo como direito pblico Qualquer que seja o critrio para distinguir Dt. pblico e privado, o Dt. Administrativo ser sem+pre um ramo de Dt. pblico: Critrio do interesse porque as normas de Dt Administrativo so estabelecidas tendo em vista a prossecuo do interesse colectivo. Critrio do sujeito porque os sujeitos de direito que compem a Administrao so, todos eles, sujeitos de direito pblico (pessoas colectivas pblicas). Critrio dos poderes de autoridade porque a actuao da Administrao que ele regula aquela em que a Administrao surge investida de poderes de autoridade. . Tipos de normas administrativas O Dto. Administrativo um conhjunto estrutrado e organizado, um sistema de normas jurdicas. Trs tipos de normas jurdicas: Orgnicas regulam a organizao da Administrao Pblica. Estabelecem as entidades que fazem parte da Administrao determinando a sua estrutura e os seus rgos. Hoje ao contrrio do que acontecia no passado, elas so consideradas normas juridicas e tm eficcia externa (a sua observncia pela prpria Administrao uma das garantias mais eficazes dos direitos e interesses dos particulares). Quer dizer que no interrssam apenas estruturao interior da Administrao, mas aos prprios cidados, colocando questes fundamentais relacionadas com os direitos e liberdades, com os modos de estruturao do poder e com a prpria concepode Estado Art 267. da C.R.P. Funcionais regulam o modo de agir especfico da Administrao, estabelecendo processos de funcionamento, mtodos de trabalho, tramitao a seguir, formalidades a cumprir etc. Ainda hoje algumas destas normas so meramente internas sem eficcia externa (os manuais de utilizao de computadres na Administrao Pblica), mas cada vez h um maior n desta normas que obrigam a Administrao perante os particualres.

15

J no possvel defender que a Administrao Pblica o sujeito activo do Dt. Administrativo, e os particulares o sujeito passivo (o art. 267., n.4 da C.R.P vem regular em termos jurdicos o funcionamento da Administrao, assegurando um funcionamento racional e tecnicamente aperfeioado do aparelho administrativo, garantindo que os cidados possam participar no funcionamento da Administrao pblica). Relacionais regulam as relaes entre a Administrao e outros sujeitos de Dt. no desempenho da actividade administrativa (de Dt. Pblico apenas), representam a maior parte do direito administrativo material.

Neste contexto tenha-se presente, que o Dt Administrativo regula trs tipos de relaes jurdicas: Entre Administrao e particulares. Entre duas ou mais pessoas colectivas pblicas. Certas relaes entre dois ou mais particulares ( concessionrio e utente, utente e utente, concessionrio e subconcessionrio). Alguma doutrina sustenta que s so normas de Direito Administrativo (plano relacional) as que conferem poderes de autoridade especiais administrao pblica (nomeadamente o privilgio de execuo prvia)., mas Freitas do Amaral discorda, dizendo tambm o serem: Normas que submetem a Administrao a deveres, sujeies ou limitaes especiais, impostas por interesse pblico. Normas que atribuem Dts. subjectivos ou reconhecem interesses legitmos face Administrao Art 268., n.1 a 5. Normas que conferem poderes de autoridade Administrao Pblica. . Actividade de gesto pblica e de gesto privada Gesto privada actividade da Administrao Pblica desenvolvida sob gide do direito privado (Direito Civil, Direito comercial, Direito do trabalho). Gesto pblica actvidade da Administrao desenvolvida sob a gide do direito Administrativo. So actos de gesto privada os compreendidos numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder pblico, se encontra e actua numa posio de paridade com os particulares em causa, submetendo-se a normas de Direito privado. So actos de gesto privada os compreendidos no exerccio dum poder pblico, integrando a realizao de uma funo pblica da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou no o exerccio de meios de coao, e independentemente ainda das regras, tcnicas ou de outra natureza, que na prtica dos actos deveam ser observadas. O Direito Administrativo regula e abrange apenas a actividade de gesto pblica da Administrao (o prof., Fausto Quadros alerta para o facto de hoje o direito Administrativo tambm reger os particukares, que, muitas vezes, prosseguem fins pblicos). . Natureza do Direito Administrativo 16

H trs teses principais (o prof. Freitas defende a ltima): O Direito Administrativo como direito excepcional seria um conjunto de excepes ao direito privado. O Dt. privado seria a regra geral, afastado quando no houvesse uma norma de Direito Administrativo aplicvel. Com consequncias, lacunas no Dt. Privado deviam ser integradas com recurso a regras e pprincpios gerais de Dt. privado. Esta concepo est ultrapassada; o Dt. Administrativo um sistema estruturado, com princpios prprios, e por eles ou por analogia dentro do Dt Aministrativo que se devem integrar as lacunas, e na falta daquelas recorres-se aos princpios do dt. pblico (eno do Dt. Privado). O Direito Administrativo como direito comum da Administrao concepo subjectivista ou estaturia. Defensores como Garcia de Enterra, que defende a existncia de duas espcies de Dts. (objectivos): os gerais (regulam actos ou actividades) e os estaturios (destinan-se a uma classe se sujeitos) o Dt. Administrativo seria estaturio por estabelecer a regulao jurdica duma categoria singular de indivduos: as pessoas colectivas pblicas. Mas isto significaria que o Dt Administrativo seria um dt pblico e que a presena da Administrao pblica um requisito necessrio para a existncia de uma relao jurdica administrativa. O Direito Administrativo como direito comum da funo administrativa no por ser estaturio que o Dt. Administrativo direito pblico. H normas de Dt. privado que so especficas da Administrao Pblica. O facto de uma norma jurdica ser privativa da Administrao Pblica, ou de uma especial pessoa colectiva pblica, no faz dela necessariamente uma norma de Dt. pblico. Para alm disto, o Dt. Administrativo no o nico ramo de direito aplicvel Administrao Pblica. H trs ramos que se lhe aplicam: - O Direito Privado - O Direito Privado Administrativo (Dt. especfico dos sujeitos de direito pblico, sendo um Direito estaturio). - O Direito Administrativo Contesta-se ainda que a presena da Administrao Pblica seja um requisito necessrio para que exista uma relao jurdica administrativa. Como vimos h trs espcies de relaes jurdicas administrativas. No caso de relaes jurdicas entre dois particulares sem qualquer presena Administrativa, o Dt. Administrativo ser aplicvel porque est em causa o desempenho objectivo da funo administrativa, e no pela presena subjectiva de uma pessoa colectiva pblica. Conclui-se que o Dt. Administrativo no um direito estaturio: ele no se define em funo do sujeito (Administrao Pblica), mas sim em funo do objecto (funo administrativa, ou actividade de gesto pblica). O Dt. administrativo no pos,para o Prof. Freitas do Amaral o dt. comum da Administrao pblica, mas da funo administrativa. . Funo do Direito Administrativo Duas grandes opinies: 17

A funo conferir poderes de autoridade Administrao Pblica, de modo a que ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos privados (green light theories). A sua funo reconhecer Dts e estabelecer garantias em favor dos particulares frente ao Estado (red light theories).

Freitas do Amaral defende a unio e harmonizao das duas posies , no uma funo apenas autoritria nem apenas liberal ou garantstica, tem uma funo mista ou dupla: organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos cidados. . Caracterizao genrica do Direito Administrativo Trs grandes concepes (Freitas do Amaral defende a ltima): Concepo tradicional Duguit e Jze: Dt Administrativo como o Dt dos servios pblicos (as suas varias solues materiais teriam sempre por fundamento as exigncias dos servios pblicos). Mas o Dt. Administrativo regula + realidaeds que os servios pblicos, e estes no se regem s pelo Dt. Administrativo, actuando tb segundo o Dditreito privado. O autor defende que a noo de servio pblico serve, sim, para explicar a delimitao subjectiva da Administrao Pblica (critrio explicativo do mbito da Administrao pblica em sentido orgnico). Concepo dualista Jean Rivero: no possvel chegar a uma nica noo chave do Dt. Administrativo. Este caracteriza-se por atribuir prerrogativas de autoridade pblica Administrao (que os particulares no podem usar uns para com os outros) e por outro lado impor Administrao sujeies ditadas pelo interesse pblico. Cabe a este autor o mrito de ter chamado a ateno para o facto de que no so apenas tpicas do Dt. Administrativo as normas que atribuem prerrogativas de autoridade, mas tambm aqueles que sujeitam a Administrao a restries especiais por motivos de interesse pblico. Esta concepo descreve mas no explica ou fundamento a essncia do Dt. Administrativo. Concepo de Prosper Weil: Dt. Administrativo existe porque o poder aceita submeter-se ao Dt. em benefcio dos cidados, mas a um dt. prprio que lhe d uma folga o Dt. Administrativo simultaneamente instrumento de liberalismo frente ao poder e garante duma aco Administrativa eficaz (meio da vontade do Poder e meio de proteco do cidado). Aquilo que carcateriza genericamente o Dt. Adminstrativo a procura permamente de harmonizao das exigncias da aco administrativa, na prossecuo dos interesses gerais, com as exigncias da garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legtimos. Todas as concepes se entrecruzam e completam. . Traos especficos do Dt. Administrativo . A juventude

18

S surgiu com a revoluo francessa e em Portugal em 1832 (reformas de Mouzinho da Silveira), sendo jovem em comparao com o Dt civil (surgido na Roma antiga). . Influncia jurisprudencial A jurisprudncia tem no Dt. Administrativo a maior influncia (contrariando tendncia do sistema romano-germnico), logo por em Frana ter surgido por via jurisprudencial (este espalhoou-se pela Europa). A Administrao Pblica foi primeiro submetida aos tribunais administrativos e subtrada ao Dt. Civil, e foram depois os tribunais administrativos e em especial o Conseil d`Etat que forjaram e criaram praticamente todo o Dt. Administrativo francs e, portanto, a maior parte do Dt. Administrativo europeu, que fortemente influenciado pelo francs. Em Portugal, o Dt. Administrativo surgiu por via legislativa, por importao de Frana, mas tambm entre ns a jurisprudncia tem nele grande influncia (basta lembrar que as normas tm o sentido que o tribunal lhes atribui). Com efeito, quando a lei aplicada pelo tribunal que se sabe o sentido efectivo com que valer e que so os tribunais administrativos a preencher as lacunas, chegando a solues inovadoras, contribuindo tambm, seno para a criao, ao menos para o reconhecimento, explicitao e consagrao dos princpios gerais do Dt. Administrativo No basta saber a lei (e doutrina), necessrio conhecer as decises dos tribunais para saber quais as solues que efectivamente vigoram como Dt. positivo numa ordem jurdica (neste sentido o prof. Marcello caetano - no importa tanto o direito que est legislado como o que executado). De modo diferente pensa Afonso Queir, para quem a referida doutrina constituui um perigoso desvio dos bons princpios (...) impossvel, ilegtimo sobrepor de qualquer maneira outra vontade (jurisprudencial ou administrativo) do legislador. A ttulo interpretativo no legtimo procurar outra que no seja a interpretao legal ou regulamentar. O prof. Freitas embora valorizando o papel da jurisprudncia, no adere escola do direito livre ou, sequer, concepo do direito dos juizes. Uma coisa determinar quais so as solues que de facto se praticam num dado momento, outra coisa apurar se face da lei vigente no deveriam ser outras as solues aplicar. . Autonomia O Direito Administrativo um ramo do direito, diferente dos demais pelo seu objecto e pelo seu mtodo, pelo esprito que domina as suas normas, pelos princpios gerais que as enformam. Nasce, para fazer face procura constante de harmonizao entre exigncias do interesse colectivo e dos Dts. dos particulares, criaram-se regras jurdicas distintas (diferentes, sem correspondncia ou opostas) do Dt. privado. Outrora, o Dt. Adm. seria um conjunto de excepes ao direito privado. A verdade que j no se entende assim, sem dvida diferente do dt. privado, mas formando um corpo completo, com verdadeiros princpios estruturais. O estabelecimento das diferenas tem consequncias prticas, nomeadamente na integrao de lacunas como um ramo autnomo e no um conjunto de excepes dentro de si que se procede integrao. Havendo lacunas h que: Procurar a analogia dentro do prprio sistema do Dt. Administrativo.

19

Aplicar os princpios gerais do Dt. Administrativo. Recorrer analogia nos outros ramos do direito pblico. Princpios gerais do direito pblico. Princpios gerais de direito.

Tal no impede que por vezes existam normas aplicveis a um certo n de problemas de Dt. Adm. no direito civil, pois existem princpios comuns quer ao dt. pblico quer ao dt. privado. Mas no estamos a recorrer a solues de direito privado, po assim dizer, um problema formal. . Codificao parcial Embora em Portugal exista um diploma com o nome de Cd. Adm. este apenas abrange a adm. local comum (nem sequer toda a Adm. local), constituda por trs grandes categorias de entidades: autarquias locais, magistrados administrativos e pessoas colectivas de utilidade pblica adm. local (muito deste contedo est hj revogado). O actual cd. Adm. o de 1936-40, que veio coroar uma longa tradio (desde o 1 cod. Adm. de 1836); a sucesso de cdigos administrativos no sc. XIX traduziu sobretudo o conflito de opo entre centralizao e descentralizao administrativa. Aps o 25 de Abril houve vrias iniciativas e h mesmo um projecto do final dos anos 80, mas no passou disso (reflexo da necessidade de descentralizar). Nas ltimas dcadas tem-se verificado um movimento para codificadar normas reguladoras do procedimento administrativo (ou processo administrativo gracioso, proc. Adm. no contencioso, proc. burocrtico), concludo com o decreto lei n. 442/91, de 15 de Novembro, que aprovou o 1 cd. Do proc. Adm. portugus. . Ramos do Direito Administrativo O Direito Administrativo no uniforma: comporta dentro de si divises. A principal entre Dt. Administrativo geral Dt. Administrativo especial. Dt. Administrativo geral incluem-se as normas fundamentais deste ramo do direito, os seus conceitos basilares, os princpios gerais, as regras genricas aplicveis a todas as situaes. Designadamente, estudam-se as normas reguladoras da organizao administrativa, da actividade administrativa em geral e das garantias dos particulares face Administrao Pblica. Quanto s normas do Dt. Administrativo especial, so as que versam sobre cada um dos sectores especficos da administrao pblica. So cinco, a saber: Dt. Adm. Militar organizao das Foras Armadas, regime da defesa nacional. Dt. Adm. Cultural abrange a regulamentao jurdica do sistema escolar, a aco cultural do estado, da defesa do patrinmio. Dt. Adm. Social regime jurdico dos servios pblicos de carcetr social (hospitais, servios de assistncia social). Dt. Adm. Econmico ramo que pelo seu desenvolvimento tende a separar-se do prprio Direito Adminstrativo, sob a designao do Direito econmico.

20

Dt. Adm. Financeiro inclui direito oramental e da contabilidade pblica, e o direito fiscal. Isto significa que, em nossa opinio, o Direito Financeiro e Fiscal fazem parte do Direito Administrativo.

. Fronteiras do Direito Administrativo Dt. Adm. e Dt. privado dois ramos inteiramente distintos, pelo seu objecto (relaes Administrao Pblica/outros sujeitos de dt Vs. relaces particulares/particulares). A sua origem e idade e as suas solues materiais (autoridade e princpio da prevalncia do interesse colectivo Vs. igualdade de pares e princpio da leiberdade e autonomia da vontade). Mas h relaes recprocas entre os dois ramos no plano da tcnica jurdics (conceitos tcnicos e monenclatura), tendo o Dt. Adm. partido do civil. Hoje verifica-se tendncia inversa, de ir do dt. privado buscar ao Dt. Adm. (algumas noes foram neste mais tecnicamente aperfeioadas) No plano dos princpios (esprito que enforma os ramos do direito) j foi ultrapassada a viso de anexar o Dt. Adm. ao civil, fazendo-se daquele mero conjunto de excepes. Hoje esto em p de igualdade. Mas apesar da autonomia existem influncias recprocas assiste-se a um movimento de publicizao da vida privada (muitas matrias passando a ser regidas ou influenciadas pelo Dt. Adm.), mas tambm outro de privatizao da Adm. Pub. Tb no plano das solues concretas houve influncias recprocas do Dt. no esquecer que h um ramo do direito privado privativo da Administrao Pblica o Direito Privado da Administrativo. Dt. Adm. e Dt. Constitucional o Dt. Administrativo , em mltiplos aspectos, o complemento, desenvolvimento e execuo do Dt. Constitucional. (relao de submisso ou instrumental). A constituio inclui muitas normas formalmente constitucionais materialmente de Dt. Adm: sobre a Adm. Pblica em geral, poder local, funcionrios pblicos, policia, foras armadas ou interveno do Estado na vida econmica, social e cultural estas normas formam os alicerces do Dt. Adm., traduzindo naquilo que se pode designar o Dt. Adm. constitucionalizado. Mas muitas normas de dt. Adm. no integram a Constituio e dizem respeito a rgos polticos embora na vertente do seu estatuto jurdico enquanto rgos administrativos (Governo). Dt. Adm. e Dt. judicirio (este divide-se em Dt judicirio strictu sensu e direito processual). O Dt. judicirio strictu sensu muito semelhante ao Dt. Adm. (regulam servios pblicos que visam satisfazer uma necessidade colectiva, autnomos da Adm. Publica pelo princpio da separao dos poderes); quanto ao Dt. processual, h um Dt. Processual Judicial e um Dt. Processual Administrativo, obviamente com muitas afinidades e algumas diferentes impostas pelo objecto e fim de cada um. A lei manda aplicar supletivamente nos tribunais administrativos, com as devidas adaptaes, o dt processual civil (trata-se de recorrer a normas dum ramo do Dt. pblico). Dt. Adm. e Direito Penal os dois s se sobrepem em parte no que respeita satisfao pelo Dt. Adm. da necessidade colectiva de segurana mas este actua aqui de forma essencialmente preventiva, enquanto o Dt. Penal por natureza repressivo e punitivo so planos diferentes num objectivo em grande parte comum. Dt. Adm. e Dt. Internacional o Dt. Internacional Pblico contem certas normas que compem o dito Dt. Internacional Administrativo - este provm de fonte

21

internacional e visa regular aspectos da Adm. Pblica Interna. muito diferente do Dt. Adm. internacional (este o Dt. Adm. prprio das organizaes internacionais). As normas de Dt. Internacional Administrativo so internacionais pela sua natureza e administrativas pelo seu objecto e, quando existem, devem ser estudadas no mbito do Dt. Administrativo. II - A CINCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO E A CINCIA DA ADMINISTRAO . A cincia do Direito Administrativo Dt. Administrativo enquanto disciplina cientfica - Parte da cincia do direito que se preocupa com a autonomia do dt. Admiistrativo, enquanto ramo do Dt. tem como objecto as normas jurdicas administrativas e sistema por elas formadas e segue o mtodo jurdico. o prof. freitas entende, de acordo alis com a generalidade da doutrina, que o mtodo da Cincia do Direito Administrativo no apresenta quaisquer particularidades em relao ao mtodo da Cincia do Direito em geral. . Evoluo da Cincia do Direito Administrativo Diversas fases a caracterizam. nos primeiros tempos, limitavam-se a tecer comentrios soltos s leis administrativas mais conhecidas, atravs do mtodo exegtico. Assemlhava-se poca medieval em que o Dt. Civil se resumia aos comentrios dos textos romanos. S nos finais do sc. XIX se comea a construo cientfica do Dt. Administrativo (Laferrire, Otto Mayer, Orlando nomeadamente). A parti daqui conhece-se uma fase de aprofundamento (Hauriou e Gaston Jze, Santi Romano). Para Portugal assume relevncia Bonnin, nomeadamente porque as grandes reformas de Mouzinho da Silveira de 1832, tiveram influncia clara dele. Entre ns, ser o Prof. marcello Caetano, que assume relevncia dentro da construo do sistema geral do nosso Dt. Administrativo. . Cincias auxiliares Princpais disciplinas da Cincia do Direito Administrativo dividem-se em dois grupos: Disciplinas no jurdicas cincia da administrao, cincia poltica, cincia dos direitos financeiros. Disciplinas jurdicas Dt. Constitucional, Dt. Financeiro, Dt. Administrativo Comparado. . A Cincia da Administrao A) Noo e mbito no existe unanimidade de opinies sobre o que , ou sobre o que deve ser, a Cincia Administrativa. Para alguns trata-se de um ramo da sociologia; para outros, de uma tcnica de organizao; para outros ainda, de uma forma de poltica. Modernamente a tendncia para considerar que a Cincia da Administrao no unicamente um ramo da sociologia, nem somente uma tcnica de organizao do trabalho administrativo, nem apenas um captulo da poltica administrativa: uma cincia social. Definio cincia social que estuda a Administrao pblica como elemento da vida colectiva de um dado pas, procurando conhecer os factos e as situaes administrativas, 22

construir cientificamente a explicao dos fenmenos administrativos, e contribuir criticamente para o aperfeioamento da organizao e funcionamento da Admnistrao. A Cincia da Administrao conjuga 3 prespectivas diferentes: anlise (sociologia administrativa), construo terica (teoria da administrao), proposta crtica (reforma admiistrativa). Objecto da cincia administrativa fenmenos administrativos (factos e situaes) tomados em si mesmo, e no j vistos pelo ngulo das normas que lhes so aplicveis B) Objecto, mtodo e cincias auxiliares existem quanto a estes actualmente 4 escolas seguindo uma orientao: Poltica

Tcnica

Psicolgica

Matemtica

. Reforma administrativa Todas as tentativas de reforma administrativa ensaiadas no nosso pas tm falhado (reforma administrativa do ministrio das finanas nos anos 60;). O conceito de reforma administrativa dificil de definir, at por variar muito conforme as pocas, pases, circunstncias e ngulos de viso. Reforma administrativa conjunto sistemtico de providncias destinadas a melhorar a Administrao Pblica de um dado pas, por forma a torn-la, por um lado, mais eficiente na prossecuo dos seus fins e, por outro, mais coerente com os princpios que a regem. Deste modo, no apenas uma tcnica posta ao servio da eficincia, mas tb, e sobretudo, uma poltica posta ao servio do Homem (como diria o prof. Jorge Miranda no existem limites dignidade humana).

PARTE I A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA Captulo I A organizao administrativa portuguesa A ADMINISTRAO CENTRAL DO ESTADO I O Estado

23

. Vrias acepes da palavra Estado Estado tem sobretudo trs acepes: Entidade internacional Estado como titular de direitos e obrigaes na esfera internacional. No primeiro aspecto parece no ser relevante a estrutura interna poltica, pois mesmo em revolues radicais, o Estado continua titular de direitos e deveres. Figura constitucional comunidade de cidados que, nos termos do poder constitucional que a si prpria se atribui, assume uma determinada forma poltica para prosseguir os seus fins nacionais. No segundo aspecto, tem obviamente de se levar em conta a sua forma poltica interna (mudanas de regime poltico, de sistema de governo). Organizao administrativa pessoa colectiva pblica que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direco do Governo, a actividade administrativa. Na configurao do Estado como entidade jurdico-administrativa, so de todo irrelevantes, ou quase, os aspectos ligados capacidade internacional ou forma poltica interna do Estado. O que mais releva a orientao superior do conjunto da administrao pblica pelo Governo (CRP, art. 202., alnea d)), a distribuio das competncias pelos diferentes rgos centrais e locais, e a separao entre o Estado e as demais pessoas colectivas pblicas. O Estado no se apresenta soberano nem tem poderes constituintes: exerce apenas um poder constitudo, juridicamente subordinado Constituio e s leis, e s secundariamente pode participar, em certos termos, da funo legislativa (art. 201. da CRP). . O Estado como pessoa colectiva O Estado-administrao uma pessoa colectiva pblica autnoma, no confundvel com os governantes que o dirigem, os funcionrios que o servem, ou outras entidades administrativas, e, obviamente, com os cidados que com ele entram em relao. No se confundem Estado e governantes Estado organizao permamente, governantes indivduos transitrios. No se confundem Estado e funcionrios Estado pessoa colectiva, com patrinmio prprio, os funcionrios so indivduos que actuam ao servio do Estado, mantendo a sua individualidade humana e jurdica. No se confundem Estado e outras entidades administrativas no se confunde Estado com as regies Autnomas, nem com as autarquias locais, nem sequer com os institutos pblicos ou associaes pblicas. O Estado-soberano representa as diferentes pessoas colectivas pblicas e privadas constitudas no seu territrio. J no plano administrativo o estado no as abrange ou representa. No se confundem Estado e cidados realce para o facto de nem sempre o estado se afigurar como autoridade e os cidados como administrados: muitas vezes o cidado que actua como sujeito activo, no exerccio de direitos, e o estado surge passivo, no cumprimento de deveres.

24

 a CRP a 1 responsvel pela qualificao do Estado como pessoa colectiva pblica (arts. 3., n.3; VG. Pag. 216). Principais consequncias da qualificao do Estado Vg. Pag 216. . Espcies de administrao do Estado A administrao do estado multiforme e comporta variadas espcies. Adminstrao central do Estado Administrao local do Estado So os rgos e servios com competncia rgos locais que vm a sua competncia sobre todo o territrio. delimitada a circunscries (no podemos deixar de sublinhar Administrao local do estado pois existe administrao local que no do estado por exemplo os governadores civis so rgos locais do estado que defendem interesses gerais perante as populaes locais; os presidentes das camras nada tm a ver com o estado , defendendo os interesses locais perante o Governo). Administrao directa do Estado Administrao indirecta do Estado Actividade exercida por servios Exercida por pessoas colectivas pblicas integrados na pessoa colectiva estado. distintas do estado (para a realizao dos fins deste). . Administrao directa do Estado Caractersticas especficas do Estado e da sua administrao directa: Unicidade Ao conceito de Estado pertence apenas um ente o prprio estado Carcter originrio todas as outras pessoas colectivas pblicas so sempre criadas ou reconhecidas por lei ou nos termos da lei. Territorialidade da natureza do estado faz parte o seu territrio nacional. O estado a mais importante das pessoas colectivas de populao e territrio. Multiplicidade de atribuies tem fins mltiplos devendo prosseguir variadas atribuies. Pluralismo de rgos e servios so numerosos os rgos do estado, bem como os os servios pblicos que auxiliam esses rgos. Organizao em ministrios os rgos e servios do Estadoadministrao, a nvel central, esto estruturados em departamentos, organizados por assuntos ou matrias. Personalidade jurdica una ministrios e direces gerais no tm personalidade jurdica, fora do estado. sempre o mesmo sujeito de direito (o estado) Instrumentalidade a administrao do estado subordinada, no independente nem autnoma (salvo casos excepcionais) instrumento

25

para desempenho dos fins do Estado. J a administrao indirecta fica sujeita apenas superintendncia do governo, e a administrao autnoma controlada por um simples poder de tutela. Subordinao da administrao poltica. Estrutura hierarquica por consideraes de eficincia e de coerncia com o princpio da instrumentalidade (poder de direco e dever de obdincia). Supremacia O Estado-administrao exerce poderes de supremacia no apenas em relao aos sujeitos de direito privado, mas tb sobre as outras entidades pblicas. A intensidadse desses poderes varia conforme a maior ou menor autonomia que a ordem jurdica pretende conceder s vrias pessoas colectivas pblicas.

. Atribuies do Estado As atribuies do Estado so muito numerosas e complexas, sempre crescentes ao longo do tempo (assim como os fins e objectivos se vo alterando); no esto claramente determinadas em textos legais, como sucede como em outras pessoas colectivas pblicas, antes surgem muito dispersas (mas a definio das atribuies cabe sempre lei) tm de resultar sempre expressamente da lei e nunca por excluso de partes. Embora a doutrina nunca tenha feito uma coleco exaustiva das atribuies do estado (por muito extensa e difcil), j se ensaiaram classificaes das atribuies, como a de Bernard Gournay: atribuies princpais Atribuies de soberania (defesa nacional, relaes externas); atribuies econmicas (relativas moeda, ao crdito, ao imposto); atribuies sociais (sade, segurana social); atribuies educativas e culturais (ensino, investigao cientfica). atribuies auxiliares gesto do pessoal, material, financeira, funes jurdico/contenciosas e de documentao. atribuies de comando destinam-se a preparar e a acompanhar as tomadas de deciso pela chefia (estudos e planeamento, porganizao, controle, relaes jurdicas). Quanto as fontes legais para a determinao em concreto das atribuies do estado, primeiro est a constiutio (sobretudo uma programtica como a nossa) e depois a lei ordinria que pode acrescentar atribuies (sobretudo importantes as leis orgnicas e regulamentos dos ministrios e direces gerais ou organismos equiparados). . rgos do Estado Principais rgos centrais do estado: P.R.; a A.R.; o G; e os tribunais. rgos no administrativos do Estado so rgos de outras funes do Estado: tribunais e Assembleia da Repblica. O Prof. Freitas sustenta tb que, no nosso sistema poltico, o P.R. um mero rgo poltico. O Governo o principal rgo permanente e directo do Estado , com carcter administrativo (tendo tb carcter poltico). Outros rgos do estado colocados sob a direco do Governo:

26

Directores-gerais, directores de servios e chefes de diviso, bem como os respectivos secretrios-gerais. Chefe do Estado-Maior-General das Foras Armadas e os chefes de Estado-maior da Armada, do Exrcito e da Fora Area. Comandantes-Gerais da Policia de Segurana pblica e da Guarda nacional Republicana, bem como os directores da P.J., e dos servios de Estrangeiros e Fronteiras. Procurador-Geral da Repblica Inspectores-gerais e seus adjuntos Dirigentes de gabinetes, centros e institutos no personalizados, includos na administrao central do estado. Comisses de carcter permanente e temporrio em cada um dos ministrios ou comisses interministeriais.

Sem dependerem do Governo, mas ainda sob a capa da Administrao central directa: Provedor de justia Conselho Econmico e Social Comisso Nacional de Eleies Alta Autoridade para a Comunicao Social rgos de natureza anloga. II O Governo . O Governo o rgo principal da administrao central do estado. A sua predominncia poltica ou administrativa depender do sistema constitucional vigente. Interessa estudlo como rgo do Governo. . Principais funes do Governo Qual a competncia jurdica do Governo, os seus poderes funcionais, enquanto rgo da Administrao? A C.R.P. d-nos as orientaes: Art. 185. rgo superior da administrao pblica portuguesa. Art. 200. Competncia poltica. Art. 201. Competncia legislativa. Art. 202. Estabelece a competncia administrativa do Governo; as suas principais funes so trs: Garantir a execuo das leis (alnea f) e c)). Assegurar o funcionamento da Aministrao Pblica (alnea a), b), d) e)). Promover a satisfao das necessidades colectivas (alnea g)). O Governo no s dirige a administrao directa do estado, como superintende na administrao indirecta e tutela a administrao autnoma, nesta dupla qualidade que se lhe pode afirmar o papel principal da Administrao Pblica do pas. Em

27

situaes de Governo de gesto o governo v a sua competncia limitada (o P.G. ainda no foi aprovado ou ento trata-se de Governos demissionrios). . A competncia do Governo e o seu exerccio Estas funes traduzem-se na prtica de actos e no desempenho de actividades. Desta forma o Governo elabora normas jurdicas (regulamentos) pratica actos jurdicos sobre casos concretos (actos administrativos) celebra contratos de vrios tipos (contratos administrativos) e exerce determinados poderes funcionais (vigilncia, fiscalizao, superintendncia, tutela). Modos de exerccio da competncia do Governo: Forma colegial (por maioria ou consenso no C.M). Individualmente (por um menbro do governo, desde o P.M. aos subsecretrios de Estado). Hoje, aps actuao do S.T.A., deve entender-se que a actuao colegial ao Governo s necessria nos casos em que a lei expressamente imponha a tomada de deciso pelo C.M. . A estrutura do Governo A estrutura do Governo definida no art. 186. da C.R.P. compreendendo as seguintes categorias de menbros: Primeiro-Ministro. Vice-Primeiro-Ministro. Ministros. Secretrios de Estado. Subsecretrios de Estado. Consideram-se eventuais a segunda, quarta e quinta categorias. . O Primeiro-Ministro As funes do P.M. so reguladas no art. 204., n.1, da C.R.P. de um ponto de vista administrativo exerce funes de chefia e funes de gesto. Funes de chefia dirige o Governo, coordena e orienta a aco de cada um dos Ministros (alguns autores autonomizam a funo de coordenao, tal no faz o porf. Freitas), preside ao C.M., referenda os decretos regulamentares, intervm pessoalmente na nomeao de certos altos funcionrios do estado (por. ex. os directores-gerais dos Ministrios). Funes de gesto administra os servios prprios da Presidncia do conselho e orienta as Secretarias de estado que nesta estejam integradas.; tb tradicional que o P.M. se ocupe de certos assuntos Administrativos (direco da funo pblica, administrao financeira do estado sobretudo elaborao do oramento de estado); representa o estado portugus quando este esteja a ser citado perante tribunais estrangeiros. . Os outros membros do Governo

28

Vice-Primeiro-Ministro - (quando exista) substituir o P.M. na sua ausncia ou impedimento, coadjuvar o P.M. no exerccio das suas funes (desempenhando tarefas nele delegadas ou contidas pela lei orgnica do Governo). O Governo tem membros diversos com diferentes estatutos jurdico e poltico, mas no h juridicamente qualquer forma de hierarquia entre os membros do Governo (apenas relaes de supremacia ou subordinao poltica). Ministros fazem parte do C.M. Secretrios de estado membros do Governo que, embora com funes administrativas, no tm funes polticas e no fazem parte do C.M. Subsecretrios de estado categoria jnior do Governo, por onde muitos iniciam ainda jovens a sua experincia governativa, coadjuvando o respectivo Ministro ou Secretrio de Estado O fenmeno da diferenciao interna deve-se a trs motivos principais: primeiro complexidade e acrscimo de funes do estado moderno, propenso centralizadora do nosso sistema e dos governantes e necessidade de libertar do despacho corrente os Ministros para que se possam dedicar, s funes polticas e de alta administrao. . Ministros So os membros do Governo que participam no C.M. e exercem funes polticas e administrativas. Dentro da organizao do Governo, vigora o princpio da igualdade dos Minstros (todos os ministros so iguais entre si, em categoria oficial e em estatuto jurdico). A sua competncia vem indicada no art. 204, n.2 da C.R.P. compete ento aos Ministros, sempre na area de atribuies do seu ministrio: Fazer regulamentos administrativos no mbito da actuao do seu ministrio. Nomear, exonerar e promover o pessoal que trabalha no seu ministrio. Exercer os poderes de superior hierrquico sobre todo o pessoal do seu ministrio. Exercer poderes de superintendncia ou de tutela sobre as instituies dependentes do seu ministrio ou por ele fiscalizadas. Assinar em nome do Estado os contratos celebrados com particulares ou outras entidades. Resolver todos os casos concretos que por lei devam correr por qualquer dos servios que pertenam ao seu ministrio. . Secretrios de Estado e Subsecretrios de Estado At 1958 no havia Secretrios de Estado (existiam apenas Ministros e Subsecretrios). Em 1958 foi criado a figura de Secretrio de Estado, escalo intermdio entre essas duas categorias. A distino entre Secretrios e Subsecretrios era fcil de fazer: tinham ambos funes administrativas, mas os primeiros faziam no exerccio de uma competncia prpira e os segundos delegada. A partir de 1980, ambos passam a ter somente competncias delegadas; os Secretrios de estado tm + elevada categoria protocolar e cabe-lhes, quando necessrio a substituio dos secretrios de estado.

29

Secretrios de Estado, principais traos do estatuto jurdico: No participam das funes poltica e legislativas. No participam,em regra no C.M. S exercem competncia administrativa delegada. So sujeitos supremacia poltica dos Ministros. . Funcionamento do Governo Num primeiro momento, o Governo constitudo e adopta-se um programa de Governo. De seguida, o C.M. define as linhas gerais da poltica governamental e da sua execuo. Depois o P.M. surge na sua tarefa de direco geral do Governo, coordenando e orientando a aco de todos os Ministros e ainda a dirigindo o funcionamento do governo. Finalmente cabe aos Ministros, executar a poltica definida para os seus ministrios. Resulta disto que o P.M. exerce, duas funes muito importantes: dirige o funcionamento do governo, e coordena e orienta a aco dos Ministros: Dirige prope o estabelecimento das regras permamentes a que deve obedecer o funcionamento do Governo (regimento do C.M.) esto aqui envolvidos aspectos polticos e psicolgicos, e que, alis, refletem a eficcia ou ineficcia do P.M. e do prprio Governo. Coordenar e orientar a aco dos Ministros Orientar diferente de dirigir dar ordens; antes formular directivas, dar conselhos ou fazer recomendaes. Coordenar orientar a resoluo dos assuntos que tenham de ser decididos em conjunto, por dois ou mais Ministros. . Coordenao ministerial Como se faz a coordenao ministerial. Vrios metdos: Coordenao por acordo entre servios dos diferentes ministrios necessrio tomar uma deciso, estabelecer um programa, que implique a interveno conjunta de dois Ministrios. O assunto no comea, nem tem de ser tratado na sua totalidade, ao nvel dos prprios Ministros: o caso tem incio nos servios competentes e estes podem chegar a acordo, onde os Ministros s entram para formalizar o acordo. Coordenao por comisses interministeriais a coordenao entre servios de ministrios diferentes exige mecanismos permanentes de concertao. Coordenao por acordo entre os Ministros em causa se os servios isolados ou as comisses no conseguem chegar a um acordo, necessrio subir-se ao nvel ministerial. Coordenao por um Vice-Primeiro-Ministro Vice-Ministro, um Ministro de Estado, com poderes para tanto, caber-lhe- fazer a coordenao de vrios Ministros entre si. Coordenao pelo 1 Ministro interveno formal do P.M. que tem a responsabilidade pelo sistema de coordenao. Coordeno pelo C.M. Coordenao por C.M. especializado trata-se de seces do C.M. plenrio. Ai so tratados assuntos de natureza tcnica.

30

Fundamentalmente h trs formas: Por acordo entre os rgos ou servios normalmente competentes. Por interveno de uma entidade individual para tanto habilitada. Por interveno superior de um rgo colegial. Conselho de Ministros rgo colegial constitudo pela reunio de todos os Ministros, sob a presidncia do P.M., ao qual compete desempenhar as funes poltica e administrativa que a C.R.P. atribui colectivamente ao Governo. Segundo o prof. freitas quando a C.R.P. permite ao C.m. deliberar sobre assuntos que lhe sejam apresentados pelo P.M. ou Ministro, no se trata de se substituir a estes em matrias da competncia prpria deles, mas que essa deliberao colegial constituir uma simples orientao poltica ao Ministro, dando-lhe cobertura poltica, mas no um deciso a competncia de ordem poltica e caber sempre ao respectivo Ministro. . Os Conselhos de Ministros especializados Conselho de Ministros especializados so rgos secundrios e auxiliares do C.M., formados por alguns membros deste, e que funcionam como seces do C.M. tem consagrao contitucional. Podem ter trs funes: Prepara os C.M. consiste em preparar as decises que ho-de ser tomadas pelo C.M. estudar assuntos e tentar criar um consenso entre os principais intervenientes, para depois, quando chegados ao C.M., o assunto esteja, por assim dizer, desbravado. Tomar decises em nome do C.M. nos casos em que a lei lhes confira essa competncia ou lhes tenha sido delegada pelo C.M. (podem substitu-lo quando se trate de actos administrativos ou regulamentos). Executar decises do C.M. estuda-se a melhor forma de dar execuo a deliberaes que tenham sido tomadas pelo C.M. Costumam tb incluir Sec. De estado e mesmo altos funcionrios (por vezes a lei at lhes atribui Dt. de voto), deixando, em rigor, de serem C.M.s para passarem a ser rgos mistos. A COMPOSIO DO GOVERNO E OS MINISTRIOS . Composio do governo: evoluo histrica As alteraes do Governo devem-se a causas diferentes, conforme as pocas: mudana de regime poltico; evoluo das condies econmico-sociais; alargamento crescente das funes do estado e preocupaes de melhoria da mquina Administrativa. O n total de ministros varia constantemente, e embora no esteja sempre a aumentar, essa a tendncia geral, verificando-se constantes mudanas de denominaes dos diferentes cargos e departamentos ministeriais (quase sempre por motivos ideolgicos ou polticos).

31

D-se a diferenciao de categorias de membros do Governo (inicialmente uma categoria Secretrios de Estado, depois Ministros a seguir passa a haver duas Ministros e Secretrios de Estado a seguir trs categorias Ministros, Secretrios de Estado e Subsecretrios de Estado). . Direito comparado Frana Governo constitudo normalmente por quinze a vinte ministros, e por um n. varivel de secretrios de Estado Inglaterra Governo numerossmo, contando com os Ministers in the Cabinet, Ministers not in the Cabinet e junior ministers. Chama-se a atena para a comparao dos Ministros regionais britnicos aos ministros da repblica portugueses. A orgnica dos Governos depende em boa parte do tipo de sistema poltico em vigor, mas pode resultar tb de particularidades nacionais; h uma tendncia crescente para a especializao dos departamentos ministeriais; os problemas mais delicados da estrutura governativa so os relativos fomra de organizao dos ministrios econmicos. . A Presidncia do Conselho O primeiro dos ministrios do pas a Presidncia do Conselho ou Presidncia do conselho de Ministros. Quanto sua organizao da Presidncia do Conselho h fundamentalmente duas solues possveis: Uma corresponde s pocas em que o chefe do Governo no titular de uma posio autnoma no Governo e desempenha, necessariamente, uma funo de ministro em acumulao com a de chefe de governo. A presidncia do Conselho de Ministros um cargo, mas no um departamento governativo; uma funo, no um ministrio. Uma segunda soluo, em que a funo de chefe do governo uma funo autnoma. Aqui, a Presidncia do conselho um departamento governativo, um conjunto de servios administrativos, um ministrios.

A presidncia do Conselho deve ser exclusivamente um centro de apoio actuao do primeiro-Ministro e da sua equipa mais prxima de colaboradores bem como um centro de apoio ao C.M., mas no mais do que isso: no deve ser, nomeadamente, uma espcie de vala comum onde se penduram todos os servios ou departamentos que no se sabe onde devem ficar colocados. Para alm disso a Presidncia do Conselho s tem a ganhar em eficcia e operacionalidade se no estiver hipertrofiada com uma multiplicidade de departamentos, sevios e organismos. . Os ministrios. Sua classificao Para sabermos qual a estrutura e a organizao dos vrios ministrios existentes, devemos recorrer s respectivas leis orgnicas e regulamentos internos.

32

Ministrios departamentos da administrao central do estado dirigidos pelos Ministros respectivos. Varias so as classificaes: Zanobini sustenta que so quatro as classes de ministrios: Minitrios destinados a recolher e a distribuir os meios econmicos necessrios organizao e funcionamento do estado (finanas, tesouro) Ministrios relativos s relaes internacionais e defesa militar do Estado (negcios estrangeiros, defesa nacional). Ministrios voltados para a manuteno da ordem pblica (interior e justia). Ministrios destinados realizao do bem-estar e do progresso material e moral da populao (todos os outros). Freitas do Amaral cinco categorias: Ministrios polticos est-lhes confinado o exerccio das principais funes de soberania do Estado: Administrao interna, Justia, Negcios estrangeiros. Ministrios militares prganizam e estruturam as Foras Armadas do pas. Ministrios econmicos superintendem nos assuntos de carcter econmico, financeiro e monetrio. Ministrios sociais destinam-se a realizar a interveno do estado nas questes de natureza social e cultural e no mundo do trabalho. Ministrios tcnicos dedicam promoo das infra-estruturas e dos grandes equipamentos colectivos. A ESTRUTURA INTERNA DOS MINISTRIOS CIVIS . Modelos de estruturao interna dos ministrios O Prof. Freitas no se ocupa dos ministrios militares, que tm uma estrutura interna muito diferente. Os ministrios so constiudos por uma srie de servios e de organismos direces-gerais, reparties, as inspeces. Desde 1935 (decreto-lei n. 26115 de 23 de Novembro) que todos os ministrios obedecem, na sua organizao interna a um mesmo esquema-tipo. Este, no entanto, sofreu vrias alteraes. Embora nem sempre respeitada, continua essencialmente a seguir-se o esquema ou modelo traado pela directiva sobre a reorganizao dos ministrios civis, aprovada em Conselho de Ministros em 1972. Esta admite alguma maleabilidade, mas o seu modelo tendencialmente e maioritariamente aplicado, dispondo seis tipos de servios: Gabinetes ministeriais cada Ministro, cada Secretrio de Estado tem direito a dispor, junto dele de um gabinete privativo, que um servio de apoio constitudo por um ncleo reduzido de pessoal e que tem por funo auxiliar o membro do Governo em causa no desempenhoo das suas tarefas.

33

Servios de estudo e concepo so aqueles que tm a seu cargo a anlise dos problemas que se pem a cada ministrio, de modo a poderem habilitar o Ministro a decidir com pleno conhecimento. Podem ser conselhos superiores do pareceres sobre casos concretos ou gabinetes de estudos e planeamento rgo de funcionamento permamente, com responsabilidade de acompanhamento global das actividades do respectivo ministrio. Servios de coordenao, apoio e controle servios que se ocupam de problemas genricos do seu ministrio e que tm uma competncia comum, isto , uma competncia que abrange toda a esfera de actuao do respectivo departamento. Servios executivos. As direces-gerais so os departamentos administrativos encarregados de uma funo especfica e determinada, ou de um conjunto de funes especficas afins. Servios regionais e locais existem espalhados pelo territrio com uma competncia limitada rea onde actuam, so servios externos do Ministrio, so servios locais, perifricos: no pertencem administrao central Organismos dependentes j no so, em bom rigor, servios integrados na administrao do ministrio: so, sim, entidades autnomas que exercem funes de administrao pblica no mbito de um ministrio ou sob a superintendncia dele (o Banco de Portugal). ORGOS E SERVIOS DEVOCAO GERAL

. Preliminares No basta apenas conhecer os aspectos e estruturas que at agora tivemos ocasio de analissar: imp-se ir mais longe e desvendar a individualidade concreta de um certo n. de instituies que funcinam actrualmente em Portugal e definem o perfil do estado no nosso pas. Instituies que, sendo de carcter genrico, interessam or igual a todos os ramos e sectores da Administrao pblica (Procuradoria-Geral da Repblica, T.C., do conselho econmico e social); instituies que tendo por objecto a prossecuo de atribuies especficas, se situam no mbito prprio das funes mais directamente conexas com a matria essencial de direito administrativo (Direces-Gerais da Administrao pblica, da Administrao Autrquica, do Patrimnio do estado). . rgos consultivos So os rgos que tm por funo proferir pareceres, destinados a esclarecer os rgos deliberativos. So auxiliares em relao aos rgos delibarativos e desempenham uma funo complementar no sistema. Pode dizer-se que existe em quase todos os pases da Europa, no topo da administrao central, um rgo consultivo supremo, de mbito genrico (frana Conselho de Estado, portugal, no existe rgo parecido). Conselho de Estado criadopor napoleo, herdeiro do antigo conselho do Rei. Funo consultiva genrica, que o leva a pronunciar sobre vrios aspectos da administrao pblica. Funo contenciosa funciona como tribunal.

34

. A Procuradoria-Geral da Repblica Poder dizer-se queno h nenhum rgo consultivo central de mbito genrico? No. H alguns rgos centrais com funes consultivas genricas. Procuradoria-Geral da repblica rgo de direco superior do Ministrio Pblico, cujo Conselho Consultivo desempenha funes consultivas em tudo quanto revestisse carcter jurdico. Actualmente o nico rgo consultivo central de competncia genrica alargada a todos os ramos da administrao pblica mas limitda aos aspectos estritamente jurdicos o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica. No existe pois nenhum rgo consultivo central de natureza genrica ao qual se possam pr questes de poltica legislativa sem carcter jurdico. Quantomuito, pode obter-se o parecer de alguns rgos consultivos sectoriais existentes em diversos ministrios O Prof. Freitas defende que deveria existir um rgo semelhante ao Conselhho de Estasdo Francs, mas sem as funes contenciosas (at por imperativo constitucional). . O Conselho Econnico e Social Instituio de carcter consultivo o conselho Econmico e social, criado pela reviso constitucional de 1989 (art. 95.). Conselho Econmico e Social rgo de consulta e concertao no domnio das polticas econmicas e social, participa na elaborao dos planos de desenvolvimento econmico e social, e exerce as demais funes que lhe sejam atribudas por lei (lei 88/98 de 24 de Novembro). As funes principais do conselho Econmico Social so consultivas e de concertao social. Atravs dele concretiza-se a participao das populaes e das actividades econmicas nas tarefas do planeamento e da administrao pblica da econmia. um rgo do estado atravs do qual se dinamiza uma forma de democracia participativa. . rgos de controle Instituies centrais do estado que exercem poderes genricos de controle e de inspeco sobre o conjunto da Administrao Pblica. . Tribunal de Contas Existe e funciona junto do Ministrio das Finanas, embora no na sua dependncia (para efeitos oramentais considerado organismo ligado ao Ministrio das Finanas). um tribunal autnomo, mas no se integra em nenhuma hierarquia. Tribunal de Contas art. 216. da C.R.P. o rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeterlhe. Tem quatro funes principais: Dar parecer anual sobre a Conta Geral do Estado (incluindo a da segurana social e a das regies autnomas) consultiva

35

Fiscalizar a legalidade das despesas pblicas fiscalizao preventiva ou de exame e visto. Julgar as contas dos organismos pblicos e efectivar a responsabilidade por infraces financeiras jurisdicional. Assegurar, no mbito nacional, a fiscalizao da aplicao dos recursos financeiros oriundos das Comunidades Europeias.

Financeiramento o estado vive limititado por 2 documentos anuais fundamentais: Oramento de Estado e Conta Geral do Estado (relatrio sobre as finanas do ano passado). A Conta Geral do estado antes de ir A.R., tem de ser apreciada pelo Tribunal de Contas do ponto de vista da legalidade administrativa e regularidade financeira. dada extrema importncia das funes do Tribunal de Contas que o seu presidente tem de ser nomeado (e exonerado) pelo P.R., se bem que sob proposta do Governo. . A Inspeco-Geral de Finanas e a Inspeco-Geral da Administrao do Territrio Inspeco-Geral de Finanas um servio central do Ministrio da Finanas, cabendo-lhe inspecionar, em nome do Governo, a actividade financeira dos servios e organismos do estado, bem como demais entidades pblicas; no se confunde com o Tribunal de Contaspor tomar iniciativa e por no poder julgar nem condenar. O raio de aco inclui (mesmo fora da Administrao Pblica) fiscalizao de certas instituies particulares de utilidade pblica e certas sociedades de interesse colectivo e certos aspectos do regime das sociedades annimas., alm de fiscalizar o cumprimento das obrigaes tributrias pela generalidade das empresas privadas. Inspeco-Geral da Administrao do Territrio pertence ao Ministrio do Plano e do Territrio; actua por dois modos: fazendo averiguaes e instruindo processos quando um caso o justifique. Desenvolve actividades normais de fiscalizao por forma regular e sistematica, aparecendo sem prvio aviso nas autarquias; a sua actuao visa sobretudo os aspectos jurdicos, administrativos e disciplinares da actuao da administrao local. . Servios de gesto adminstrativa Servios da administrao central do Estado que, integrados noutro Ministrio, desempenham funes administrativas de gesto que interessam a todos os departamentos da administrao central, ou a todo o sistema de autarquias locais do pis; so agrupveis em seis categorias: Servios de concepo da Reforma Administrativa Secretariado para a Modernizao Administrativa. Servios de organizao e pessoal Direco-Geral da Administrao pblica; Instituto Nacional da Administrao. Servios relativos s eleies e s autarquias locais Secretariado Tcnico dos Assuntos do Processo Eleitoral; Centro de estudos e Fomro Autrquica. Servios de estatstica e planeamento Instituto Nacional de Estatstica; Departamento Central de Planeamento.

36

Servios de administrao financeira e patrimonial Intedncia Geral do oramento do ministrio das Finanas. Servios de informao, relaes pblicas e publicaes Conselho Superior de Informaes (depende do P.M.); Imprensa Nacional-Casa da Moeda.

. rgos independentes A administrao central do Estado constituda em regra, por rgos hierarquicamente dependentes do Governo. A ttulo excepcional, a C.R.P. e a lei criam por vezes, no mbito da administrao central do Estado, certos rgos independentes. Alguns destes rgos independentes integram a administrao consultiva o caso do Conselho Econmico e Social e outros pertencem adminstrao de controle T.C. Mas h rgos independenets que exercem funes de administrao activa, ou funes mistas (activas e consultivas, activas e de controle, consultivas e de controle). Comisso Naconal de eleies rgo independente que funciona junto da A.R., qual compete velar pela regularidade e iseno dos actos e processos eleitorais. Alta Autoridade para a Comunicao Social Assegura o direito informao, a liberdade de imprensa e a independncia dos meios de comunicao social perante o poder poltico e o poder econmico, bem como a possibilidade de expresso e confronto das diversas correntes de opinio e o exerccio dos direitos de antena. Principais caractersticas dos rgos independentes: Em regra eleitos pela A.R., em vrios casos por maioria qualifica de 2/3, ou integram, titulares designados por entidades privadas. Indivduos nomeados pelo poder executivo para estes rgos no representam o Governo, nem esto sujeitos s instrues deste. O rgo como tal no deve obdincia a nenhum outro rgo ou entidade. Os titulares destes rgos so inamovveis, e no podem ser responsabilzados pelo facto de emitirem opinies contrrias a quaisquer directivas exteriores. No podem ser demitidos ou dissolvidos. As suas tomadas de deciso so pblicas. Os pareceres so, por regra, vinculativos. A ADMINISTRAO PERIFRICA I CONCEITOS E ESPCIES . Preliminares Periferia reas territoriais em que a Administrao actua, situadas fora da capital do Pas; inclu os rgos e servios locais bem como os servios sediados no estrangeiro O prof. Freitas discorda com a doutrina que enquadra esta matria sob o ttulo de Administrao Local do estado. Por um lado, institutos pblicos e associaes pblicas dispem muitas vezes dos seus rgos e servios locais, que no so contudo

37

administrao local do estado; por outro lado, os rgos e servios do estado no estrangeiro, formando o que se pode designar administrao externa do Estado, no constituem administrao local. Sublinhe-se adminstrao perifrica no pode ser confundida com a administrao local autrquica. Esta constituda por autarquias locais, ao passo que aquela composta por rgos e servios do estado, ou de outras pessoas colectivas pblicas no territoriais. . Conceito Administrao perifrica conjunto de rgos e servios de pessoas colectivas pblicas que dispem de competncia limitada a uma rea territorial restrita, e funciona sob a direco dos correspondentes rgos centrais. Carcateriza-se por: Ser constituda por um conjunto de rgos e servios, quer locais quer externos. Esses rgos e servios pertencem ao Estado, ou a pessoas colectivas pblicas de tipo institucional ou associativo A competncia dos rgos limitada em funo do territrio. Funcionam na dependncia hierrquica dos rgos centrais da pessoa colectiva pblica a que pertencem . Espcies A administrao perifrica compreende as seguintes espcies: rgos e servios locais do estado. rgos e servios locais de institutos pblicos e de associaes pblicas. rgos e servios externos do estado. rgos e servios externos de institutos pblicos e associaes pblicas. . Transferncia dos servios perifricos A situao normal consiste em os servios perifricos estarem na dependncia dos rgos prprios da pessoa colectiva a que pertencem. Pode acontecer que a lei, visando forte descentralizao, atribua a direco superior de determinados servios perifricos a rgos de autarquias locais. No se trata de a lei transformar uns quantos servios perifricos do estado em servios municipais. Trata-se, sim, de a lei encarregar as cmaras municipais de dirigir certos servios perifricos do estado, mantendo estes a sua natureza de servios estaduais. Trata-se de um fenmeno excepcional em Portugal (as autarquias locais ocupam-se apenas dos assuntos das suas prprias atribuies, excepcionalmente sendo encarregadas de gerir algum servio perfirico do Estado); j o Estado vai desenvolvendo cada vez mais um amplo conjunto de servios perifricos, integrados no Estado em regime de centralizao, mas com alguma desconcentrao. Esta uma das razes por que, nos sistemas de tipo francs, o Estado se encontra hoje em dia hipertrofiado, face atrofia das autarquias locais (dispe de poucas atribuies prprias e no so em princpio chamadas a encarregar-se de quaisquer servios perfiricos do Estado). Cumpre ainda dizer, que no sistema portugus h uma importante excepo: a transferncia dos servios perifricos do estado para a dependncia dos rgos de 38

Governo prprio das regies Autnomas (poltica e regionalizao e autonomia das regies insulares consagrada na C.R.P.). II A ADMINISTRAO LOCAL DO ESTADO . Preliminares Administrao interna do estado assenta basicamente sobre trs ordens de elementos: A diviso do territrio leva demarcao de circunscries, que servem para definir a competncia dos rgos e servios locais do estado, que fica assim delimitada. Os rgos locais do Estado centros de deciso dispersos pelo territrio nacional, mas habilitados por lei a resolver assuntos administrativos em nome do estado. Os servios locais do Estado servios pblicos encarregados de preparar e executar as decises dos diferentes rgos locais do Estado. . Diviso do territrio As reas que resultam da dviso do territrio nacional para efeitos de administrao local do Estado so as circunscries administrativas. O territrio nacional portugus est actualmente dividido, para efeitos de administrao perifrica, segundo critrios variados. Desde logo existe diviso judicial do territrio e a diviso administrativa do territrio. Esta desdobra-se em diviso militar e diviso civil ou comum. Dentro da diviso administrativa geral podemos distinguir: Diviso administrativa para efeitos de administrao local do estado; Diviso administrativa para efeitos de administrao local autrquica; . Circunscries administrativas e autarquias locais Circunscries administrativas zonas existentes no pas para efeitos de administrao local. Mas essencial no confundir o conceito de circunscrio administrativa com o de autarquia local. A destrina baseia-se em dois aspectos: A circunscrio apenas uma poro do territrio que resulta de uma certa diviso do conjunto. A autarquia local uma pessoa colectiva, uma entidade pblica administrativa. As circunscries administrativas so parcelas do territrio nas quais actuam rgos locais do estado ou nas quais se baseiam e assentam autarquias locais. As autarquias so entidades distintas com personalidade jurdica prpria. Mesmo do ponto de vista territorial, uma circunscrio administrativa para efeito de administrao local do estado pode no corresponder com as circunscries sobre que assentam as autarquias locais.

39

. As divises administrativas bsicas Qual , ento, a diviso bsica do territrio para efeitos de administrao civil comum? Como dissemos, no h uma, mas duas divises bsicas. Diviso do territrio para efeitos de administrao local do Estado para efeitos de administrao geral, existe a diviso em distritos e concelhos; para efeitos de administrao especial existem outras divises (ex: na administrao hidrulica as divises seguem as bacias hidrograficas dos rios). A diviso bsica, para efeitos de administrao local do Estado, actualmente uma diviso em distritos. Diviso do territrio para efeitos de administrao local autrquica divide-se, actualmente, em freguesias e municpios; sero ulteriormente criadas as regies administrativas (C.R.P., art. 291., n.1). O problema da diviso do territrio uma questo complexa, que tem de ser vista luz de inmeros factores histricos, geogrficos, econmicos, sociais, polticos, etc. A diviso bsica do territrio nacional tem variado muito. A nica unidade que se tem mantido o concelho, ou municpio. O que no quer dizer que tenha havido alteraes nas dimenses dos municpios e, portanto, na diviso do pas em concelhos. Resulta disto que o sistema das divises administrativas bsicas do territrio no nosso pas hoje extraordinariamente confuso, complexo e excessivo. . A harmonizao das circunscries administrativas O problema da diviso do territrio tem a maior importncia em termos de reforma administrativa ( alis uma questo na ordem do dia, sendo que as necessidades vo evoluindo e com elas as exigncias do pblico). A harmonizao das circunscries administrativas pode ser definida como uma srie de medidas e operaes que tm por finalidade fazer coincidir o mais que for possvel as vrias divises do territrio existente, de modo a simplificar no seu conjunto a diviso administrativa do territrio nacional. . Os rgos locais do estado rgos locais do estado so os rgos da pessoa colectiva Estado que, na dependncia hierrquica do Governo, exercem uma competncia limitada a uma certa circunscrio administrativa. Caracterizam-se por trs elementos: Podem por lei tomar decises em nome do Estado, vinvulando o estado como pessoa colectiva pblica. So rgos do Estado, e no rgos autrquicos. Tm competncia meramente local, isto , delimitada em funo do territrio. Nas diferentes circunscries em que o territrio nacional dividido, o estado instala os seus servios, e pe frente destes quem se encarregue de chefi-los e de tomar decises so os rgos locais do estado (por ex: frente de cada comando distrital da polcia encontra-se o comandante distrital da PSP).

40

A tendncia nitidamente no sentido do aumento constante do nmero destes rgos locais do estado, criados e robustecidos num propsito de desconcentrao de poderes. Sobressaem pela sua importncia e relevo os rgos locais do estado incumbidos da chamada administrao poltica e civil. So, sobretudo os magistrados administrativos que a esse respeito importa conhecer . Os magistrados administrativos Magistrados administrativos so os rgos locais do estado que nas respectivas circunscries administrativas desempenham a funo de representantes do governo para fins de administrao geral e de segurana pblica. Mais simplesmente so os representantes do governo nas circunscries bsicas da administrao local do estado. O Governador civil continua a ser um magistrado administrativo, que representa o Governo no distrito. As suas funes so anlogas s tradicionais do sc. XIX. E alguns dos abusos tb ... O presidente da Cmara, uma vez que voltou a ser eleito deixou de ser um magistrado administrativo ( apenas rgo do municpio). No entanto no foi recriada a figura do Adminsitrador do Concelho, o que significa que presentemente no h, ao nvel concehlio, magistrado administrativo.No plano da freguesia, a lei extingiu a figura do Regedor. Na prtica, portanto, a nica categoria de magistrados administrativos actualmente existente no nosso direito a de Governador Civil. . Do Governador Civil em especial de um ponto de vista jurdico, o Governador Civil mantm-se hoje, no regime democrtico, o mesmo que j era no perodo 1936-40: o principal rgo da administrao local do estado, livremente nomeado e exonerado pelo Governo, em Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro da Administrao Interna, de quem depende hierarquicamente e organicamente. Ele o magistrado administrativo que representa o Governo na circunscrio distrital. Esta figura surgiu em Frana, com a figura do Prfet. Este seria substituido em 1982 pelo Comissaire de la Rpublique, mas as funes deste no divergiam muito das daquele. Em 1988, voltou-se figura do Prfet. Em portugal, diferentemente de frana, o Governador civil manteve-se sempre como um rgo poltico de representao local do governo, no evolui para rgo administrativo de coordenao de todas as administraes locais do Estado. Continuam a ser recrutados livremente pelo governo entre as pessoas da sua confiana poltica imediata e no, como em Frana, nomeados de entre os membros de um corpo de altos funcionrios tecnicamnete especializados. Entre ns no um administrador profissional, um agente poltico do Governo. Por isso no tem os direitos de um funcionrio pblico, nem qualquer garantia de carreira, e no dispe seno de diminutos servios de apoio para o coadjuvar. . Funes do Governador Civil no direito portugus

41

A C.R.P. declara no art. 291., n.3 compete ao governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na rea do distrito. De acordo com o disposto no art.4. do Decreto-lei n.252/92: Representao do Governo O Governador civil o representante directo do governo no distrito. Competindo-lhe: - Informar o Governo de tudo o que se passa no distrito, com relevncia poltica. - Enviar ao Governo os requerimentos, exposies e peties que sejam entregues no governo civil. - Executar com prontido todas as ordens e instrues que o Governo lhe transmitir. - Desenvolver todas as diligncias necessrias e convenientes a uma adequada cooperao entre os servios pblicos desconcentrados. Tutela administrativa o Governador civil a autoridade tutelar que, em nome do estado, fiscaliza a actividade das autarquias locais. Compete-lhe: - Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos rgos autrquicos. - Promover a realizao de inquritos actividade dos rgos autrquicos e respectivos servios. - Exercer as funes legalmente estabelecidas no mbito dos processos eleitorais. - Participar ao agente do ministrio Pblico junto dos tribunais competentes as irregularidades de que indiciariamente enfermem os actos dos rgos e servios das autarquias locais e associaes de municpios ou dos seus titulares. Defesa da ordem pblica a autoridade suprema policial do distrito. Compete-lhe: - Tomar todas as providncias necessrias para manter a ordem e segurana pblicas, requisitando, quando necessria, a interveno das foras de segurana instaladas no distrito aos comandos da PSP e da GNR. - Conceder, nos termos da lei, diversos tipos de autorizaes e licenas para o exerccio de certas actividades. - Elaborar regulamentos policiais. Face nossa lei, o Governador Civil no superior hierrquico, nem sequer o coordenador, dos demais rgos e servios locais do Estado que os diferentes ministrios tenham a funcionar no distrito. O art. 8. do Dercreto lei 252/92 faz do G.C. um poderoso rgo de administrao poltica e civil, sobretudo em matria de ordem pblica, ao atribuir-lhes poderes excepcionais em caso de urgncia (semelhante a um estado de emergncia). III AVALIAO DA ADMINISTRAO PERIFRICA . Avaliao da administrao perifrica portuguesa

42

o primeiro exerccio de avaliao, a partir de um ponto de vista de Cincia da Administrao, feito em Portugal sobre um sector bem delimitado da nossa Administrao pblica teve por objecto a administrao perifrica do Estado. Joo Caupers chegou a sete concluses: Graves desiquilbrios regionais, vrificando-se uam concentrao coincidente dos servios perifricos do estado na mesma rea: h mais administrao perifrica do estado ao Norte do Tejo do que ao Sul, e mais no litoral do que no interior. O Estado viola a C.R.P. moldando a sua administrao perifrica numa orientao essencialmente conservadora das diferenciaes e desigualdades, inadequada respectiva utiizao como instrumento de promoo do desenvolvimento das regies menos favorecidas. execessiva a diversidade de circunscries administrativas. Deveria caminhar-se para a supresso da circunscrio distrital, que se torna demasiado exgua para as necessidades de uma adminstrao moderna. Os dirigentes das unidades perifricas do estado tm competncias decisrias insuficientes. A dimenso actual da administrao perifrica do estado portugus excessiva, em termos europeus, indiciando um sistema administrativo fortemente centralizado. Encarar a transferncia para as autarquias locais de um considervel n de tarefas actualmente a cargo da administrao perifrica do Estado (exigncia do imperativo constitucional da descentralizao). A ADMINISTRAO ESTADUAL INDIRECTA I CONCEITOS E ESPCIES . Noo de administrao estadual indirecta A maior parte dos fins ou atribuies do estado so prosseguidos de forma directa (pela pessoa colectiva Estado) e imediata (sob direco e na dependncia hierarquica do Governo e portanto sem autonomia), mas outras formas existem de os prosseguir. Por outro lado existe ainda a administrao central desconcentrada (servios do Estado autonomiazados e no dependentes directamente das ordens do Governo com orgos prprios de direco ou de gesto escolas secundrias pblicas). H um outro grupo de servios que possuem um maior grau de autonomia, recebem personalidade jurdica: passam a ser sujeitos distintos da pessoa-estado. J no so Estado. So organizaes com personalidade jurdica prpria. Aqui o que est em causa ainda a prossecuo de fins do estado por exemplo a funo monetria do estado no desempenhada pelo prprio Estado mas pelo Banco de Portugal; administrao estadual indirecta. De um ponto de vista objectivo a administrao estadual indirecta uma actividade administrativa do Estado, realizada para a prossecuo dos fins deste, por entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria e de autonomia administrativa financeira.

43

De um ponto de vista orgnico define-se como o conjunto das entidades pblicas que desenvolvem com personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada realizao dos fins do Estado. . Razo de ser da administrao estadual indirecta Existe em resultado do constante alargamento e da crescente complexificao das funes do estado e da vida administrativa. Com efeito, certas funes de carcter tcnico, econmico, cultural ou social que no se compadecem com uma actividade de tipo burocrtico, exercida por servios instalados num ministrio e despachando diariamente com o Ministro. H casos em que a actividade do Estado se tem de desenvolver por meio de organismos diferenciados, com personalidade jurdica distinta do Estado. O Estado cria estes centros autnomos de deciso e gesto, assim descentralizando funes em organismos que, embora mantendo-se-lhe ligados, e com ele colaborando na realizao de fins que so prprios do estado, todavia recebem para o efeito toda uma srie de prerrogativas que os erigem em entidades autnomas, com a sua personalidade jurdica, seu pessoal, seu oramento, seu patrinmio, suas contas. Outro motivo a necessidade de escapar s estritas e por vezes muito embarasantes regras da contabilidade pblica. Podero ainda indicar-se motivos polticos: proteger certas actividades interferncias polticas, recrutar facilemnte clientelas polticas, fugir ao controle do parlamento, alargar fortemente o intervencionismo do estado ou mesmo promover polticas de orientaes socialistas (da os liberais se oponham normalmente proliferao dos institutos pblicos). . Caracteres da administrao estadual indirecta: . Aspectos materiais uma modalidade de administrao pblica (em sentido objectivo); Uma actividade de natureza estadual, por se destinar realizao dos fins do Estado; Actividade que o Estado transfere, por deciso sua, para outras entidades distintas dele. A essa transferncia chama-se em Direito Administrativo devoluao de poderes: o Estado devolve uma parte dos seus poderes a entidades que no se encontram nele integrados. Estes poderes continuam a ser, de raiz, poderes do prprio Estado este pode em qualquer momento retirar-lhes e chamar de novo a si. Actividade exercida no interesse do Estado, desempenhada pelas entidades a quem est confiada em nome prprio, quer dizer, actos praticados por tais organismos so actos deles, no so actos do Governo.

. Aspectos orgnicos constituda por um conjunto de entidades pblicas que so distintas do estado, tm personalidade jurdica prpria Essas entidades so criadas e extintas por livre deciso do estado (normalmente de acto legislativo) 44

o Estado que tem de assegurar o seu financiamento, no todo ou em parte (entra com o capital inicial e tem de cobrir eventuais prejuzos) Essas entidades dispem, em regra, de autonomia administrativa e financeira Tm geralmente dimenso nacional direces distritais de estradas da Junta Autnoma de Estradas. O seu grau de autonomia muito varivel nvel mximo empresas pblicas; posio intermdia organismos de coordenao econmica; grau mnimo quando funcionem como verdadeiras direces-gerais do ministrio a que respeitam (Instituto da Juventude).

. Organismos incumbidos da administrao estadual indirecta H vrias espcies de organismos ou entidades que desenvolvem uma administrao estadual indirecta: Institutos pblicos: natureza burocrtica, exercem funes de gesto pblica. Empresa pblica: natureza empresarial, desempenha uma actividade de gesto privada. A separao entre institutos e empresas pblicas baseia-se na distino entre o sector pblico administrativo (SPA) e o sector pblico empresarial (SPE). O prof. Freitas subtrai as associaes pblicas administrao estadual indirecta e transfere-as para a administrao autnoma. II OS INSTITUTOS PBLICOS . Conceito Distino entre Instituio (personalizao de um fundo institucional/patrimnio) e Associao (personaliza-se um conjunto de pessoas). Frana tablissements publics. Inglaterra Public corporations. Brasil autarquias administrativas. Quanto a Portugal nem sempre se utilizou a expresso instituto pblicos (eram designados por servios personalizados do estado, embora tal expresso no fosse correcta, porque se ajustava apenas a uma espcie do gnero institutos pblicos.). Chama-se a ateno, para o facto de no existiram apenas insdtitutos pblicos estaduais, h tambm institutos pblicos regionais ou municipais (dependendo dos Governos regionais e das Cmaras), mas so escassos (seriam casos de Administrao Regional Indirecta ou Administrao Municipal indirecta) Instituto pblico pessoa colectiva pblica, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funes administrativas de carcter no empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica. Por serem pessoas colectivas pblicas, os institutos no se confundem com os institutos de utilidade pblica, que apesar do nome so pessoas colectivas privadas. 45

So de tipo institucional, e no uma associao, pois assentam numa organizaao de carcter material e no sobre um agrupamento de pessoas. A eles cabe desempenhar funes administrativas que so determinadas enquanto o estado e autarquias locais tm fins mltiplos e vocao geral, os I.P. tm fins singulares e vocao especial (determinadas por lei). Crarcter indirecto da administrao exercida por qualquer instituto pblico. Os I.P. distinguem-se das empresas pblicas justamente por a sua actividade ser de carcter no empresarial. Referncia possibilidade de sub-institutos pblicos, novos I.P. resultantes do desdobramento e transferncia de funes para ou I.P. menor. . Os servios personalizados Servios personalizados servios pblicos de carcter administrativo a que a lei atribui personalidade e autonomia administrativa e financeira. Na verdade so departamentos de tipo direco geral a que a lei d condies para melhoria da sua eficcia, dando-lhes uma aparncia de instituies independentes. Possveis razes para criao de servios pblicos: situaes a que o Dt. privado mais favorvel que o dt. administrativo e financeiro, desejo de evitar problemas contenciosos entre o estado e particulares, maior liberdade contratual (nomaedamente no emprego de trabalhadores). Organismos de coordenao econmica servios personalizados do Estado que se destinam a coordenar e regular o exerccio de determinadas actividades econmicas, que pela sua importncia merecem uma interveno mais vigorosa do estado (Instituto da Vinha e do Vinho; L.N.E.C.). . As fundaes pblicas Fundao pessoa colectiva cujo fim fundamental um conjunto de bens afectados de forma permanente realizao de determinada finalidade, de natureza altrustica. Ana Prata. Fundao Pblica fundao que reveste natureza de pessoa colectiva pblica. So reguladas pelo Dt. Administrativo; so patrimonios afectados prossecuo de fins pblicos especiais. . Os estabelecimentos pblicos Estabelecimentos pblicos institutos pblicos de carcter cultural ou social, organizados como servios abertos ao pblico, e destinados a efectuar prestaes individuais generalidade dos cidados que delas caream (Universidades Pblicas, Hospitais Pblicos). Critrios prticos de duistino dos tipos: um servio personalizado do estado se pertence ao organorama dos servios centrais de um Ministrio, e desempenha atribuies deste mesmo plano que as direces-gerais. uma fundao pblica se assenta basicamente num patrinmio e vive dos resultados da gesto financeira deste

46

 um estabelecimento pblico se alm da excluso de partes, se destina a fazer aos cidados prestaes de carcter cultural e social. . Aspectos fundamentais do regime jurdico dos institutos pblicos Traos especficos dos institutos pblicos: So pessoas colectivas pblicas. Beneficiam de autonomia administrativa. Beneficiam de autonomia financeira. So criados, modificados e extintos mediante Decreto-Lei. Possuem rgos prprios dos quais o principal em regra uma comisso, junta autnoma ou conselho administrativo. Os seus servios administrativos podem ser centrais ou locais. Sujeitos a uma interveno do governo bastante apertada. Regime jurdico do seu funcionamento em regra um regime de direito pblico (particam actos administrativos, conytratos administrativos). Do facto de at 2004 no haver lei, resultam mltiplas situaes que convm esclarecer: Institutos pblicos que apenas o so pela designao Lei 195/97. Instituos pblicos que receberam outra noemao Lei 292/98. . Natureza jurdica dos institutos pblicos Duas concepes: Substracto institucional autnomo diferente do Estado, a que a lei confere personalidade jurdica: nestes termos, a ordem jurdica criar um sujeito de direito com base numa instituio distinta do estado, seja ela um servio, um patrinmio ou um estabelecimento. Posio do Prof. Marcello Caetano. rgos com personalidade jurdica os institutos pblicos estaduais so rgos personalizados do Estado; do mesmo modo, os institutos pblicos regionais ou municipais sero, respectivamente, rgos personalizados da regio e do municpio. Prof. Afonso Queir Prof. Freitas admite a tcnica da personificao, embora reconhea que na esmagadora maioria dos casos a nossa lei no personaliza rgos, mas substractos autnomos do tipo servio, fundao ou estabelecimento, a quem reconhece at certo ponto a titularidade de interesses pblicos prprios, eventualmente oponveis ao estado em juzo. A principal diferena de concepo poltica e administrativa. Deve o estado ser descentralizado, admitindo o pluralismo das instituies administrativas e a potencial conflitualidade de interesses pblicos diferenciados. O Prof. Freitas conclui que s a ttulo excepcional que um instituto pblico poder ser qualificado como rgo do estado. III AS EMPRESAS PBLICAS . Consideraes preliminares

47

Tambm existem empresas pblicas regionais e municipais (administrao regional ou municipal indirecta), mas so as empresas estaduais, de mbito nacional as mais importantes em n. e peso. Embora raras, nem todas as empresas pblicas so pessoas colectivas com personalidade jurdica e autonomia administrativa e financeira, trata-se enta de empresas pblicas integradas na pessoa colectiva estado, ou integradas em regies autnomas ou em municpios (ex: o antigo servios de dragagens, de Direco-Geral dos Servios Hidrulicos, no Ministrio das Obras Pblicas). Nem todas as empresas pblicas so empresas nacionalizadas; algumas so criadas ex novo pelo Estado, outras resultam da transformao de servios burocrticos em empresa pblica (converso de uma direco-geral, um servio personalizado, uma fundao pblica ou um estabelecimento pblico em empresa pblica). Outras, ainda, resultam do resgate de uma concesso, ou seja, o Estado pe termo concesso de um servio pblico e chama a si a sua explorao directa, criando uma E.P. . O sector empresarial do estado Quase todos os autores da generalidade dos pases enquadram no mbito do intervencionismo estadual. Assim, e sem embarg das exploraes pblicas criadas no sc. XVIII ser no ps segunda Guerra Mundial, que se vai assistir a uma verdadeira afirmao da presena do estado na economia. No sc. XX, o sector pblico passou a ser dividido em sector pblico administrativo e sector pblico empresarial Depois do grande crescimento, a partir dos anos 80, verificou-se uma poltica contrria das nacionalizaes poltica de privatizaes (em portugal apartir de 1987 levando ao decrscimo coinsidervel do n. de empresas pblicas). Ex. de empresas pblicas Banco de Portugal, Aeroportos e Navegao Area, Companhia Nacional de Petroqumica, CP, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Metropolitano de Lisboa. . Conceito de empresas pblicas O Decreto-Lei 558/99 de 17 de Dezembro (fez cesar Decreto-Lei 260/76, de 8 de Abril) d a seguinte definio: Consideram-se empresas pblicas as sociedades constitudas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades pblicas estaduais possam exercer, isoladamente ou conjuntamente, de forma directa ou indirecta, uma influncia dominante em virtude de alguma das seguintes circunstncias: Deteno da maioria do capital ou dos direitos de voto; Direito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos rgos da administrao ou de fiscalizao; O prof. Freitas do Amaral define-as como organizaes econmicas de fim lucrativo criadas com capitais pblicos e sob a direco e superintendncia de rgos da Administrao Pblica. . A empresa pblica como empresa 48

Para se chegar ao conceito de empresa preciso partir do conceito de unidade de produo: Organizaes de capitais, tcnica e trabalho, que se dedicam produo de determinados bens ou servios, destinados a ser vendidos no mercado mediante um preo. Pode, ento, estar organizadas e funcionar segundo dois critrios fundamentais: ou com fim lucrativo ou sem fim lucrativo. Aquilo que caracteriza e distingue as empresas, dentro das unidades produtivas, pois o facto de elas terem institucionalmente um fim lucrativo (no quer dizer que na prtica dem sempre lucro: h empresas cronicamente deficitrias ou empresas falidas). As empresas pblicas so unidades de produo que tm por finalidade institucional (estaturia) dar lucro (depois aplicado da forma que se decida, provavelmente em autofinanciamento, ou na retribuio ao estado dos contributos que ele tenha dado inicialmente). O Prof. Freitas, conlui, assim, que as empresas pblicas so verdadeiras empresas. Tm fim lucrativo. E mais do que isso: tm a obrigao legal de dar lucro (posio que no totalmente desajustada da actual doutrina vertida em lei: art. 4. do Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de Dezembro). . A empresa pblica como entidade pblica So trs os traos fundamentais da empresa pblica como entidade pblica: Personaldiade de direito pblico Direco e superintendncia pblica Capital pblico Os dois ltimos pontos permnitem distinguir as empresas pblicas das empresas privadas, ou das empresas de economia mista, porque nas empresas privadas tanto a direco como os capitais so particulares e nas empresas de economia mista h representantes do capital pblico e do capital privado. Na empresa pblica os capitais so pblicos, como pblico a direco e superintendncia da empresa. . Motivos da criao de empresas pblicas Vrios so os motivos: Domnio de posies-chave na economia as empresas pblicas podem nascer da necessidade do Estado possuir posies estrategicamente fundamentais. Necessidade de modernizao e eficincia da Administrao necessidade de transformar velhos servios, organizados segundo moldes burocrticos, em empresas pblicas modernas, para conseguir um maior rendimento da mquina administrativa. Aplicao de uma sano poltica Em Frana nacionalizao de algumas empresas privadas, que colaboraram com o terceiro Reicht. Execuo de um programa ideolgico cumprimento de programas doutrinrios de natureza socializante. Necessidade de um monoplio considera-se que num determnado sector a actividade se deve realizar em regime de monoplio. 49

 Outros motivos desejo de prestar ao pblico bens ou servios em condies especialmente favorveis, a suportar pelo errio pblico. A ADMINISTRAO AUTNOMA I CONCEITOS E ESPCIES . Conceito O art. 202., alnea d), da CRP distingue trs grandes modalidades: A administrao directa do Estado. A administrao estadual indirecta. E a administrao autnoma.

Administrao autnoma aquela que prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independncia a orientao das suas actividades, sem sujeio a hierarquia ou superintendncia do Governo. Prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a constituem, ao contrrio da administrao indirecta que prossegue atribuies do estado, ou seja, prossegue fins alheios A administrao autnoma dirige-se a si mesma (auto-determinao), os seus rgos definem com independncia a orientao das suas actividades. A administrao directa do estado depende hierarquicamente do governo; a administrao estadual indirecta est sujeita superintendncia do Governo, sendo que este traa a orientao e define os objectivos de gesto a prosseguir. J a dministrao autnoma administra-se a si prpria e no deve obedincia nem a ordens nem a directivas ou orientaes do governo. . Entidades incumbidas da administrao autnoma Espcies de entidades pblicas que desenvolvem uma administrao autnoma: Associaes pblicas. Autarquias locais. Regies autnomas (insulares). As primeiras so entidades de tipo associativo; as outras so as chamadas pessoas colectivas de populao e territrio. Em todas h um substracto humano: todas so agrupamentos de pessoas, diferentemente com o que acontece na administrao indirecta, onde tanto os I.P. como as E.P. so substractos materiais, organizaes de meios. II AS ASSOCIAES PBLICAS . Preliminares

50

As Associaes Pblicas tm um substracto de natureza associativa, assentam num grupo de indivduos ou de pessoas colectivas (e no natureza institucional, como os institutos pblicos). Antes do 25 de Abril de 1974, a principal categoria de associaes pblicas eram constitudas pelos organismos corporativos (que hj desapareceram). Os sidicatos e as associaes patronais so associaes privadas. Apesar de terem desaparecido os organismos corporativos, a categoria das associaes pblicas continua a existir no nosso direito, hoje porventura com maior nitidez conceitual do que na fase do regime corporativo, tendo tambm aumentado a sua importncia quantitativa e qualitativa. A reviso constitucional de 1982 introduziu trs referncias s associaes pblicas: Art 168. n.1 Art 267., n.1 Art. 267., n.3 . O conceito Existem, criadas ou aceites pela lei administrativa, verdadeiras associaes que no podem deixar de ser consideradas como pessoas colectivas pblicas. Segundo o C.C. (art. 157. e 167.), uma associao uma pessoa colectiva constituda pelo agrupamento de vrios indivduos, ou de pessoas colectivas, que no tenha por fim o lucro econmico dos associados (se o tivesse seria uma sociedade). A maior parte das associaes so entidades privadas. Mas algumas h que a lei cria ou reconhece para assegurar a prossecuo de interesses colectivos, a quem atribui poderes pblicos, e que sujeita a especiais restries de carcter pblico. Associao pblica pessoas colectivas pblicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecuo de determinados interesses pblicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecuo. Os I.P. so pessoas colectivas pblicas de tipo institucional que prosseguem interesses do Estado. Ao contrrio dos I.P., que prosseguem interesses do Estado, as associaes pblicas prosseguem interesses pblicos prprios das pessoas que as constituem e por isso so administrao autnoma. Em vista de tal definio no so associaes pblicas: Sujeitos de dt. internacional, mesmo que o respectivo substracto tenha estrutura associativa. As Universidades pblicas. Unidades colectivas de produo (reforma agrria). Organizaes de moradores (arts 263. e 265. da C.R.P.). Associaes e os institutos de utilidade pblica, ou de utilidade pblica adminstrativa.

. Espcies So trs as espcies de associaes pblicas:

51

 Associaes de entidades pblicas categoriamenos controversa. Entidades que resultam da associao, unio ou federao de entidades pblicas emnores. Por exemplo: associaes e federaes de munnicpios; unies de freguesias; regies de turismo; federaes de regies de turismo. Associaes pblicas de entidades privadas categoria mais importante e numerosa; tambm aquela que custou mais a aceitar nos quadros do novo regime democrtico portugus. Por exemplo: certas espcies que parecem a alguns uma reminiscncia da orgnico corporativa Ordens profissionais ou associaes das profisses liberais; Cmaras profissionais. Este tipo de associaes difere dos sindicatos, porque a lei confere-lhes poderes de autoridade para o exerccio de determinadas funes pblicas, que em princpio pertenceriam ao estado: beneficiam do monoplio legal da unicidade, da inscrio obrigatria, do controle de acesso profisso, e poderes disciplinares sobre os membros da respectiva profisso. Outros casos so a Casa do Douro; a Cruz Vermelha Portuguesa; academias cientficas. A lei entrega a uma associao de sujeitos privados a prossecuo de um interesse pblico destacado de uma entidade pblica de fins mltiplos, o qual coincide com os interesses particulares desses sujeitos privados. Pode mesmo afirmar-.se que, ao criar para o efeito uma associao pblica, transferindo para ela poderes pblicos pertencentes ao estado, a lei est implicitamente a reconhecer que, nas circunstncias do caso, um certo interesse pblico especfico ser mais bem prosseguido pelos particulares interessados, em regime de associao, e sob a direco de rgos por si prprios eleitos, do que por um servio integrado na administrao directa do Estado. Associaes de carcter misto aquelas em que numa mesma associao se agrupam pessoas colectivas pblicas e indivduos ou pessoas colectivas privadas Por exemplo: cooperativas de interesse pblico; centros tecnolgicos; Centro para a Conservao da Energia; Centro de Formao Profissional. H scios pblicos e particulares, uns e outros com o direito a participar na assembleia geral ou rgo equivalente, em propores variveis. E na direco ou conselho de gerncia esto presentes tanto os representantes do estado (ou outra pessoa colectiva de fins mltiplos) como os representantes dos associados particulares. Importa no confundir estes casos com aqueles em que a lei prev a associao de uma ou mais pessoas colectivas pblicas com particulares, mas no reconhece personalidade jurdica a tal associao associaes pblicas no personalizadas. . Das ordens profissionais em especial Ordens profissionais associaes pblicas formadas pelos membros de certas profisses de interesse pblico com o fim de, por devoluo de poderes do estado, regular e disciplinar o exerccio da respectiva actividade profissional. Existem vrias ordens profissionais stricto sensu Ordem dos Advogados, Ordem dos Engenheiros, Ordem dos Mdicos. Em sentido amplo Cmara dos Solicitadores, a Cmara dos Despachantes Oficiais. O Estado tem, em alternativa, vrios modos ao seu dispor para regular e disciplinar o exerccio de uma profisso de interesse pblico: Organizar um servio pblico, integrado na sua administrao directa. Criar um instituto pblico e incumbi-lo dessa tarefa. 52

 Reconhecer a organizao prpria dos profissionais como associao pblica, e confiar nela para o cumprimento de tal misso. Respeitar a organizao profissional dos interessados como entidade privada, delegando nela o exerccio de certos poderes pblicos, mas sem com isso a converter em entidade pblica, ou seja, atribuir-lhe o estatuto de pessoa colectiva de utilidade pblica administrativa. Em Portugal o caminho escolhido foi o terceiro. . Regime jurdico Quais os princpios gerais que dominam o regime jurdico das associaes pblicas? O Prof. Freitas sustenta que se aplicam s associaes pblicas, em regra, os princpios gerais definidos na lei para os institutos pblicos, salvas as adaptaes que forem necesrias em funo da natureza associativa. O Prof. Jorge Miranda entende que supletivamente, e na medida em que no sejam postas em causa as razes e as particularidades determinantes da configurao como associaes pblicas, podero aser-lhes aplicadas algumas das normas do regime das associaes de direito privado. Quanto organizao das associaes pblicas, aplicar-se-o simultaneamente em funo das respectivas caracteristcas, os princpios gerais da lei para os institutos pblicos e as normas dos regimes das associaes de dt. privado. Quanto ao funcionamento, a aplicao do dt. administrativo ou do direito privado depender, no silncio da lei, do tipo de actividade que haja de ser prosseguida. Fazendo agora aplicao destes princpios, e tendo em conta, no s a C.R.P e ainda as vrias leis orgnicas das associaes pblicas poderemos resumir o regime das associaes pblicas nos termos seguintes. Em primeiro as asssociaes pblicas tm um estatuto constitucional: A legislao que lhes respeita matria da reserva relativa da A.R. A existncia das associaes pblicas deve contribuir para uma nova estruturao da Administralo Pblica no burocrtica, com servios aproximados das populaes e assegurando a participao dos interessados na sua gesto efectiva. As associaes pblicas s podem ser constitudas para a satisfao de necessidades especficas. As associaes pblicas no podem exercer funes prprias das associaes sindicais. A organizao interna dever basear-se no respeito dos direitos dos seus membros e na formao democrtica dos seus rgos. Por lei, o regime geral das associaes pblicas em geral o seguinte: So pessoas colectivas pblicas. Gozam do privilegio da unicidade s pode haver uma associao pblica por cada fim de interesse pblico a prosseguir por essa forma. Beneficiam do princpio da inscrio obrigatria. Podem impor a quotizao obrigatria a todos os seus membros. Ordens e cmaras profissionais, controlam o acesso profisso, do ponto de vista legal e deontolgico. Exercem sobre os seus membros poderes disciplinares, que podem ir at interdio de exercer a actividade profissional. 53

As associaes pblicas esto sujeitas deveres e sujeies: Tm de colaborar com o Estado em tudo quanto lhes seja solicitado com salvaguarda da sua independncia. Tm de respeitar, na sua actuao, os princpios gerais do Dt. Administrativo aplicveis ao desempenho da actividade administrativa e, em particular, o princpio da legalidade e o da audincia prvia do arguido em processo disciplinar. As suas decises unilaterais de autoridade so consideradas como actos administrativos definitivos e executrios, contenciosamente impugnveis perante os tribunais administrativos. Pelos prejuzos causados a outrem no desenvolvimento da actividades de gesto pblica, os rgos, agentes e representantes das associaes pblicas respondem nos termos gerais do Dt. Administrativo perante os tribunais administrativos. Fazem, parte integrante da Administrao Pblica para a generalidade dos efeitos e consideram-se, em especial, includas no conceito de poderes pblicos, ficando portanto sujeitas ao controle do provedor de justia. . Natureza jurdica Estas entidades pertencem categoria da administrao indirecta ou antes da administrao autnoma. Duas opinies tm sido expendidas: A tese da administrao indirecta: - O prof. Freitas j defendeu, perfilada, pelo menos quanto s ordens profissionais, por Rogrio Soares. Segundo esta concepo, as associaes pblicas criadas pelo estado pertencem administrao indirecta do Estado, tal como os institutos pblicos estaduais. As associaes pblicas criadas pelas regies autnomas pertencem administrao regional indirecta. Entre os institutos pblicos e as associaes pblicas haver uma diferena estrutural, mas no uma diferena funcional.: uns e outros tero como funo exercer uma administrao indirecta. Tese da Administrao autnoma: - Prof Jorge Miranda ou Vital Moreira. Enquanto os institutos pblicos pertencem administrao indirecta, as associaes pblicas pertencem administrao autnoma. Tais associaes so realidades sociologicamente distintas do estadocomunidade e elevadas a entidades administrativas; so uma manifesto de auto-administrao social. O Prof. Freitas adopta a segunda tese. O principal argumento que nos leva o Prof. a mudar de posio o de que, segundo a C.r.P. (art. 202., alnea d)), a administrao indirecta est sujeita ao poder de superintendncia do governo, enquanto a adminsitrao autnoma se acha submetida apenas ao poder de tutela do Governo. Sem dvida que em muitos casos as associaes pblicas prosseguem interesses colectivos originariamente pertencentes ao estado. S que o estado decidiu transferir a defesa desses interesses, em primeira linha, para as corporaes dos respectivos profissionais. O estado procedeu, pois, a uma verdadeira devoluo de poderes. A devoluo de poderes que o estado aqui opera, transferindo a defesa de certos interesses colectivos para associaes pblicas, em si uma opo pela atribuio de um maior grau de autonomia s entidades que sero responsveis pela prossecuo desses fins. III AS AUTARQUIAS LOCAIS

54

GENERALIDADES . A administrao local autrquica A existncia de autarquias locais no conjunto da Adm. Pblica um imperativo constitucional (art. 237 da C.R.P.). Segundo o n. 2, do art. 237. da C.R.P. as autarquias so: pessoas colectivas territoriais dotadas de rgos representativos, que visam a prossecuo dos interesses prprios das populaes respectivas. A administrao local autarquica determina-se ento a partir da noo de autarquica local. . Autarquia local A definio do art 237. carece de esclarecimentos: As autarquias locais so pessoas colectivas pblicas. So pessoas colectivas territoriais. Definem-se em funo de uma certa parcela do territrio. Autarquias locais pessoas colectivas pblicas de populao e territrio, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscries do territrio nacional, e que asseguram a prossecuo dos interesses comuns resultantes da vizanhana, mediante rgos prprios, representativos dos respectivos habitantes. As autarquias locais so pessoas colectivas distintas do estado, embora possam por ele ser fiscalizados, controladas ou subsidiadas. No so instrumentos da aco do Estado, mas formas autnomas de organizaes das populaes locais, constituindo-se de baixo para cima, emanando das populaes residentes. Nem sequer so instrumentos de administrao indirecta pois desenvolvem uma actividade administrativa prpria. Comporta ento quatro elementos essenciais: O territrio o elemento de maior importncia, basta olhar definio constitucional. O agregado populacional os residentes no territrio da autarquia constituem a sua populao. o critrio o da residncia. Os interesses prprios no fcil conciliar os interesses gerais e locais. Os rgos representativos da populao os seus rgos so eleitos. Em princpio, todo o territrio nacional se encontra distribudo por territrios autrquicos, a excepo so as zonas de administrao dos portos. . Descentralizao, auto-administrao e poder local A existncia de autarquias locais, e o reconhecimento da sua autonomia fazem parte da prpria essncia da democracia, e traduzem-se no conceito jurdico-poltico de descentralizao.

55

Descentralizao em sentido jurdico quando as autarquias, enquanto pessoas colectivas pblicas so distintas do estado. Descentralizao em sentido poltico quando os rgos representativos das populaes locais so eleitos livremente. Pode haver descentralizao em sentido jurdico e no haver em sentido poltico (verificou-se com a Constituio de 1933, quando os presidentes de cmara eram numerosas e demitidos pelo Governo). Auto-administrao quando alm de descentralizao em sentido jurdico, h tambm descentralizao em sentido poltico . No confundir com auto-administrao com auto-governo. Esta uma figura de dt. constitucional para casos em que regies tm instituies de governo prprios ( o caso das regies autnomas). Poder local no sinnimo de adminstrao local autrquica, nem de autarquia local. Pode haver autarquias locais e no haver poder local, ou seja, o conjunto das autarquias locais podem no constituir um poder face ao Estado (sobretudo se no houver descentralizao poltica). S pode haver poder local quando as autarquias locais so verdadeiramente autnomas e tm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira, com meios e recursos como atribuies e competncias suficientemente largas. A existncia de um poder local uma questo de grau, e o prof. Freitas defende que ele no existe em Portugal ( um objectivo a atingir, mas no uma situao adquirida). . O princpio da autonomia local O princpio da autonomia local consagrado na Constituio. Mas varia o entendimento do seu sentido e alcance. Outrora o que era de interesse nacional cabia ao estado, e o interesse local s autarquias locais. Hoje quase tudo o que local tem de ser enquadrado numa poltica pblica definida a nvel nacional, e por outro lado, todas as polticas nacionais tm uma dimenso local e regional diversificada, exigindo adaptaes e especialidades. A autonomia local como espao de livre deciso das autarquias sobre assuntos do seu interesse prprio no pode ser dispensada, sob pena de se atentar contra o princpio do estado Democrtico. A autonomia local como liberdade, como direito de desio no subordinada a outrem, como forma de limitao do poder poltico, indissocivel do estado de direito democrtico alis como proclama a Carta Europeia da Autonomia, ratificada por Portugal. O princpio da autonomia local pressupe e exige, pelo menos, os direitos seguintes: O direito e a capacidade efectiva de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das populaes respectivas, uma parte importante dos assuntos pblicos. O direito de participarem na definio das polticas pblicas nacionais que afectem os interesses prprios. 56

 O direito de partilharem com o Estado as decises sobre matrias de interesse comum. O Direito de regulamentarem a aplicao das normas ou planos nacionais por forma a adapt-los convenientemente s realidades locais. O princpio da autonomia local abrange no s um domnio reservado interveno exclusiva das autarquias, exigindo tambm poderes decisrios independentes e o direito de recusar solues impostas unilateralmente pelo poder central. . Espcies de autarquias locais em portugal Tradicionalmente encontramos trs espcies de autarquias locais. At 1976, eram autarquias locais a freguesia e o distrito. A constituio de 1976 trouxe o seguinte esquema: Autarquia concelhia passa a chamar-se municpio. Distrito passa a ser mera circunscrio local (alis destinada a desaparecer). Mantem-se a freguesia. Prev-se a criao, no futuro, de uma nova autarquia supra-municipal, designada regio Temos ento que o sistema portugus de autarquias locais compe-se actualmente de freguesias e municpios, devendo evoluir para um sistema de freguesias, municpios e regies. No h hierarquia, nem qualquer vnculo de supremacia ou subordinao entre os tipos de autarquias locais. . Regime jurdico das autarquias locais . Fontes A) a Constituio poder local art. 237. e seguintes. B) O cdigo Administrativo de 1936-40. C) D.L. n. 100/84, de 29 de Maro (mediante a autorizao legislativa da A.R.). parcialmente alterado pela lei 25/85, de 12 de Agosto aquele que vamos aqui refirir como lei das autarquias locais D) Outro cponjunto de diplomas que regula as eleies autrquicas, nomeadamente o D.L. n. 701-B/76, de 29 de Setembro . Traos gerais A C.R.P. regula a matria das autarquias locais. Os princpios gerais so: Diviso do territrio s pode ser estabelecida por lei. Descentralizao a lei administrativa tem de respeitar este princpio Patrimnio e finanas locais as autarquias locais tm patrimnio e finanas prprios. Correco de desigualdades o regime das finanas locais visa a correo de desigualdades entre autarquias do mesmo grau.

57

 rgos dirigentes as autarquias locais sero dirigidas por uma assembleia deliberativa, eleita por sufrgio universal, segundo o sistema de representao proporcional. E por um rgo colegial executivo. Referendo local autorizado sobre matrias da competncia exclusiva da autarquia. Poder regulamentar as autarquias locais tm poder regulamentar prprio. Tutela administrativa autarquias locais esto sujeitas tutela do estado. Esta consiste na verificao do cumprimento da lei. Pessoal as autarquias locais tm quadros prprios de pessoal nos termos da lei. Apoio do estado este tem o dever de conceder s autarquias locais, sem prejuzo da sua autonomia, apoio tcnico e em meios humanos. Para alm disso est na reserva da A.R. as seguintes matrias: Absoluta Alineas j); l); n); o); Relativa Alneas p); s; t); Os titulares dos seus rgos dirigentes eleitos locais ou autarcas - tm o seu prprio estatuto defindo na lei: Estatuto dos Eleitos Locais Lei n. 29/87, de 30 de Junho. A herldica autrquica vem regulada na Lei n. 53/91, de 7 de Agosto. B) A FREGUESIA . Conceito A C.R.P. no d qualquer noo de freguesia. Freguesia as autarquias locais que, dentro do territrio municipal, visam a prossecuo de interesses prprios da populao residente em cada circunscrio paroquial. Aqui parquia uma expresso de freguesia, tendo um sentido administrativo para alm do religioso. . A importncia da freguesia Na 1 edio deste curso apresentamos uma viso pessimista e redutora da freguesia no nosso sistema de administrao local autrquica, visivelmente influenciada pela constante diminuio de atribuies e recursos das freguesias no perodo do Estado Novo. Hoje a situao muita diversa. Com a disponibilidade de verbas e recursos adequados, a aco das freguesias tem sido continuamente ampliada e reforada (sobretudo naa reas de educao, cultura popular e assistncia social). . A freguesia na histria e no direito comparado A freguesia uma entidade de origem eclesistica, que durante muitos sculos no teve qualquer influncia na administrao civil. S a partir de 1830, j em plena poca liberal, que as freguesias passaram a constituir um elemento importante da Administrao Pblica. Trs perodos diferentes: Desde a ocupao romana at 1830: a freguesia no autarquia local. 58

De 1830 a 1878: fase de grandes indecises e de substituio rpida de solues De 1870 para c: a freguesia consolida-se como autarquia local.

. Criao e classificao das freguesias A criao das freguesias est regulada pela lei n. 8/93, de 5 de Maro, e s pode ser feita por lei da A.R. (art. 2.) As freguesias esto sujeitas a duas ordens de classificaes face da nossa lei: Freguesias urbanas (inseridas em municpio urbano); Freguesias rurais inseridas em municpio rural.. Fregusias de 1. ordem, de 2. ordem e de 3. ordem, conforme a dimenso populacional . Atribuies da freguesia Matria regulada pelo art. 2. da LAL e pelos arts. 253 e 254 do CA. Arts. Que se mantm no essencial em vigor. Quais as suas principais atribuies? Plano poltico realizam o recenseamento eleitoral dos processos eleitorais de carcter poltico e administrativo. Plano econmico ocupam-se da administrao dos seus bens ou dos bens sujeitos sua jurisdio (guas pblicas; cemitrios Ps: sou um grande sdico ) e promovem obras pblicas. Plano cultural e social aco da maior importncia cultural popular e assistncia social, incluindo tarefas de sade pblica. Os municpios podem delegar nas freguesias a realizao de investimentos municipais financiados pelas respectivas cmaras, na condio de aceitao dessas delegaes pela junta e ratificao da assembleia da freguesia. As freguesias podem, por deliberao da respectiva assembleia, delegar tarefas administrativas, desde que no envolvam o exerccio de poderes de autoridade, nas organizaes de moradores (CRP, art. 248.). . rgos da freguesia Principais rgos da freguesia: Assembleia de Feguesia - rgo deliberativo e representativo dos habitantes. Junta de Freguesia - rgo executivo.

. A Assembleia de Freguesia O n. de membros da assembleia de freguesia definido da LAL, variando em funo do n. de eleitores (de 7 a mais de 200); fixam-se quatro reunies ordinrias anuais. As suas competncias vm reguladas no art. 15. da LAL, e so quatro grandes grupos: Funo eleitoral compete Assembleia eleger a Junta de Freguesia; Funo de fiscalizao A Assembleia acompanha a actividade da Junta.

59

 Funo de orientao geral no exerccio desta funo, compete Assembleia discutir os oramentos e as contas, aprovar regulamentos. Funo decisria consiste em decidir os casos concretos mais importantes que em virtude da relevncia a lei reserva para a Assembleia. Nas freguesias com 200 eleitores ou menos, as funes da Assembleia de feguesia so desempenhados pelo Plenrio dos cidados eleitores. . A Junta de Freguesia Junta de Freguesia corpo administrativo da freguesia e constituda por um presidente a pessoa que tiver encabeado a lista mais votada e por um certo n. de vogais. H trs modalidades quanto composio da Junta de Freguesia (LAL, art. 23.), conforme o n. de habitantes. um rgo de funcionamento regular, rene ordinariamente uma vez por ms. Quanto sua competncia temos: Funo executiva assegura a execuo das deliberaes da Assembleia de Freguesia, bem como a execuo das leis, regulamentos e planos aplicveis. Funo de estudo e proposta deve estudar os problemas da freguesia e propor solues e planos aplicveis. Funes de gesto assegura a gesto regular dos bens, servios, pessoal, finanas e obras a cargo da freguesia. . As freguesias e as comisses de moradores Verso inicial da nossa Constituio, dava-se grande nfase s chamadas organizaes populares de base, forma do legislador conseguir a chamada democracia participativa. A verdade que a maior parte dessas organizaes populares de base comearam a estiolar e foram desaparecendo. A ponto de que nunca o legislador ordinrio emitiu qualquer regulao aplicvel a essas entidades. Na reviso constitucional de 1989, elas foram eliminadas da prpria lei fundamental, que continou a referir-se apenas a uma das espcies mais tpicas do conceito - organizaes de moradores. Organizaes de moradores associaes de direito privado, ou menos ainda, meras comisses no personalizadas, que agrupam o conjunto dos moradores de um bairro, de um loteamento urbano e promoo dos interesses comuns aos residentes na respectiva rea. Elas no podem exercer poderes de autoridade, no entato a CRP autoriza as Assembleias de Freguesia a delegar nas organizaes de moradores o desempenho de tarefas administrativas, contando que no envolvam o exerccio de poderes de autoridade. A C.R.P. remete para a lei ordinria a definio do regime jurdico destas organizaes de moradores. A LAL, no art. 16., faz depender a cponcretizao deste preceito de uma lei regulamentadora daquelas organizaes: a lei ainda no foi feita, aps 30 anos da revoluo (como diria o prof. Fausto Quadros: quando somos bons ... somos bons, mas quando somos maus ... somos os piores ). CAPTULO II TEORIA GERAL DA ADMINISTRAO

60

ELEMENTOS DA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA . A organizao administrativa Organizao administrativa modo de estruturao concreta que, em cada poca, a lei d Administrao Pblica de um dado pas. A teoria geral da organizao administrativa analisa: Os elementos dessa organizao basicamente pessoas colectivas pblicas e os servios pblicos. Sistemas de organizao consagrados ou possveis Anlise de 3 pontos: - Concentrao Vs. desconcentrao. - Centralizao Vs. descentralizao. - Integrao Vs. devoluo de poderes. Princpios constitucinais reguladores da organizao admnistrativa.

I. PESSOAS COLECTIVAS PBLICAS . Preliminares Procede-se distino entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas. Observaes prvias: as expresses pessoas colectivas pblicas e pessoa colectiva de direito pblico e pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de direito privado so sinnimas. Destaca-se a importncia das P.C. pblicas no mbito do estudo do Direito Adminstrativo (a Adm. pblica nas suas relaes com particulares, sempre representado por estes). Contudo, no podemos tomar isto de forma rgida, h que olhar para o facto de P.C. Pblicas e P.C. Privadas poderem agir, sob a gide do Dt. de nome oposto. O Prof. Armando marques Guedes diz que por esta razo no faz sentido fazer a distino entre as duas modalidades. O Prof. Freitas afirmar que tal no s til, como tb necessrio lembrar que a lei assim o impe. . Conceito De entre os vrios critrios que tm sido utilizados para distinguir as pessoas colectivas pblicas das privadas, o autor defende dever seguir um critrio misto que combine: criao, fim e capacidade jurdica. Pessoas colectivas pblicas pessoas colectivas criadas por iniciativa pblica para assegurar a prossecuo necessria de interesse pblicos, e por isso dotadas em nome prprio de poderes e deveres pblicos. . Espcies So 6 as categorias de pessoas colectivas pblicas, no Direito portugus actual (apresentadas da maiorpara a menor dependncia do Estado): 61

Estado Institutos pblicos Empresas pblicas Associaes pblicas Autarquias locais Regies autnomas

No fundo reconduzem-se atrs tipos de pessoas colectivas: De populao e territrio Estado, Regies Autnomas, Autarquias Locais. De tipo institucional institutos e empresas pblicas. De tipo associativo associaes pblicas. . Regime jurdico As pessoas colectivas pblicas no tm um regime uniforme, no igual para todas elas; depende da legislao aplicvel. Aspectos predominantes do seu regime jurdico: Criao e extino criadas por acto do poder central ou iniciativa do pblica local; no tm o direito de se dissolver a elas mesmas e no esto sujeitas a falncia nem insolvncia. Capacidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio. Capacidade de direito pblico so titulares de poderes e deveres pblicos (especial relevncia dos poderes de autoridade poder tributrio, regulementar). Autonomia administrativa e financeira. Isenes fiscais. Direito de celebar contratos administrativos. So ou podem ser titulares de bens do domnio pblico. Funcionrios pblicos sumisso ao regime da funo pblica (excepto as E.P.). Sujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil (excepo das E.P.). Sujeio a tutela administrativa do estado. Sujeio fiscalizao do tribunal de contas (excepo das empresas pblicas). Foro administrativo questes surgidas da sua actividade pblica so da competncia dos tribunais do contencioso administrativo . rgos As pessoas colectivas so dirigidas por rgos. Estes manifestam a vontade imputvel pessoa colectiva. Natureza dos seus rgos duas posies: Marcello Caetano - so instituies e no indivduos. So centros institucionalizados de poderes funcionais exercidos, claro, por indivduos que, no entanto, agem em nome da pessoa coleciva. Vontade pessoal e institucional so realidades distintas.

62

Afonso Queir so indivduos e no instituies o rgo no o centro de poderes e deveres. O conjunto de poderes funcionais chama-se competncia, no se chama rgo.

Freitas do Amaral (para variar ) prope uma conjugao das duas posies, afirmando que depende da perspectiva sobre a qual no colocamos. A teoria geral do Dt. Adminstrativo compreende trs prespectivas: Organizao administrativa aqui os rgos tm de ser concebidos como instituies (o indivduo irrelevante). Actividade administrativa interessa ao dt. o rgo como individuo (quem decide e comete erros, cumpre ou viola a lei, so os indivduos). Garantias dos particulares no interessa.

. Classificao dos rgos rgos singulares e colegiais. rgos centrais e locais competncia sobre todo o territrio nacional ou sobre circunscrio administrativa. rgos primrios, secundrios e vicrios competncia prpria, delegada, ou apenas de substituio de outros rgos. rgos representativos e no representativos se os titulares so livremente eleitos ou no. rgos activos, consultivos e de controle tomar ou executar decises, esclarecer os activos, ou fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros rgos. rgos decisrios e executivos subdiviso dos rgos activos. Decisrios decidem; executivos executam. Custuma reservar-se a designao de deliberativos para os decisrios que revistam forma colegial. rgos permanentes e temporrios se por lei tiverem durao indefinida ou forem criados para actuar apenas num certo perodo. rgos simples e complexos estrutura unitria ou mais de um titular.

. Dos rgos colegiais em especial O C.P.A veio preencher a lacuna resultante da inexistncia de um diploma que regulasse genericamente o regime jurdico da constituio e funcionamento dos rgos colegiais da administrao pblica. Terminologia usualmente utilizada em matria de rgos colegiais da Adm. Pblica. Composio elenco abstracto dos membros que faro parte do O.C., uma vez constitudo. Constituio acto pelo qual os membro do O.C., uma vez designados, se renem pela primeira vez e do incio ao funcionamento desse rgo. Marcao (de reunies) fixao da data e hora em que a reunio ter lugar.

63

Convocao (de reunies) notificao feita a todos os membros acerca da reunio a realizar, indicando, alm do dia e hora, o local e ordem de trabalhos. Reunio encontro de membros para deliberarem sobre matria da sua competncia. Sesses perodos dentro dos quais podem reunir os rgos colegiais de funcionamento intermitente. Membros todos os titulares do O.C. Vogais apenas os membros que no ocupem uma posio funcional dotada expressamente de uma denominao apropriada. Quorum n mnimo de membros que a lei exige para poder deliberar validamente. Dissoluo e demisso rgo colegiais eleitos so dissolvidos; os nomeados e os singulares so demitidos.

As principais regras gerais sobre a constituio e funcionamento dos rgos colegiais encontram-se previstas nos arts. 14. a 28. - completar com a pag. 600 do manual. Nos casos omissos na lei adm., e na falta de costume aplicvel, a constituio e o funcionamento dos rgos colegiais da Adm. Pblica sero regulados pelo Regimento da A.R. . Atribuies e competncias Atribuies fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas pblicas de prosseguir. Competncias conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecuo das atribuies das pessoas colectivas. Em princpio, as atribuies referem-se pessoa colectiva em si mesma, enquanto as competncias se referem aos seus rgos. A actuao dos rgos da Adm. est, pois, limitada pelas competncias (no pode evadir a esfera de competncias de outros rgos) como pelas atribuies da pessoa colectiva a que pertencem. Distino atribuies*competncias relevante, pois a lei define sano diferente para rgos que violem as atribuies da pessoa colectiva a que pertencem (actos nulos) e para os que violem a competncia (actos anulveis). No entanto, o problema torna-se mais complexo quando falamos do Estado, pois o que separa juridicamente os rgos no apenas a competncia mas tb as atribuies (basta pensar que tem competncias repartidas por vrios nministrios para nos apercebermos da complexidade da questo). Tudo est em saber se a lei reparte entre vrios rgos da mesma pessoa colectiva, apenas a competncia para prosseguir as atribuies desta, ou as prprias atribuies com a competncia inerente (por exemplo quanto aos municpios, a lei no reparte as atribuies por diferente rgos concelhios; apenas reparte a competncia entre eles, pelo que todos prosseguem, com poderes diferentes, as mesmas atribuies). . Da competncia em especial Como se delimita a competncia entre os vrios rgos administrativos? 64

O princpio que cumpre sublinhar desde j o de que a competncia s pode conferida, delimitada ou retirada pela lei (ou por regulamento) (C.P.A, art. 29., n. 1); a ideia de que a competncia de ordem pblica; daqui decorrem corolrios fundamentais: A competncia no se presume (a lei tem de inequivocamente conferi-la a um rgo; ateno aparente excepo da figura da competncia implcita) A competncia imodificvel (a no ser pela lei). A competncia irrenuncivel e inalienvel (questo diferente a transferncia do exerccio da competncia, por delegao de poderes ou concesso CPA, art. 29.,n. 1 e 2). . Critrios de delimitao da competncia A distribuio de competncias pelos vrios rgos de uma pessoa colectiva pblica pode ser feita em funo de quatro critrios: Em razo da matria (a lei diz que Assembleia Municipal incumbe fazer regulamentos). Em razo da hierarquia (por exemplo a lei numa repartio vertical de poderes, atribui alguns ao superior e alguns ao subalterno). Em razo do territrio (repartio entre rgos locais e regionais). Em razo do tempo ( proibio Adm. de actos retroactivos ou diferidos, embora com algumas excepes). Pode, pois, apontar-se um acto dum rgo da Adm. como ferido de incompetncia, em razo da matria, hierarquia, territrio ou tempo (os critrios so cumulveis e tm de se verificar em simultneo para que haja competncia). . Espcies de competncia Como se estruturam e distinguem as diversas modalidades de competncia, no mbito da organizao administrativa? As princpais classificaes que interessa conhecer so as seguintes: Quanto ao modo de atribuio legal da competncia: explcita (a lei confere de forma clara e directa) ou implcita (deduo de outras normas ou princpios gerais do Dt. pblico; ex. quem pode o mais pode o menos). Quanto aos termos do exerccio da competncia: condicionada ou livre (se existirem ou no limitaes especficas impostas por ou ao abrigo da lei). Quanto substncia e efeitos da competncia: dispositiva (poder de emanar um dado acto adm. sobre determinada matria) ou revogatria (poder de revogar esse 1. acto, com ou sem possibilidade de substituio por outro). Alargando este critrio fala-se em competncia primria ou secundria. Quanto titularidade dos poderes exercidos: competncia prpria (esses poderes pertencem de raiz ao rgo) ou delegada.

65

Quanto ao nmero de rgos a que a competncia pertence: singular (a competncia pertence a um nico rgo que a exerce sozinho) ou conjunta (ex: matrias de ndole interministerial). Quanto insero da competncia nas relaes inter orgnicas: dependente ou interdependente (conforme o rgo titular se integre ou no numa hierarquia, sujeito ou no ao poder de direco de outro rgo); a categoria dependente divide-se em comum (o superior e o subalterno podem tomar decises sobre o mesmo assunto, valendo como vontade da Adm. aquela que primeiro for manifestada.) e prpria (quando o poder de praticar um certo acto administrativo atribudo directamente por lei ao rgo subalterno). Dentro da competncia prpria h ainda a considerar trs sub-hipteses: Competncia separada: subalterno por lei competente para praticar actos administrativos que podem ser executrios mas no so definitivos, pois deles cabe recurso. Competncia reservada: o subalterno competente para praticar actos definitivos e executrios, mas dele para alm de recurso contencioso cabe ainda recurso hierarquico facultativo Competncia exclusiva: o subalterno competente para praticar actos definitivos e executrios, dos quais no cabe qualquer recurso hierrquico, mas, porque no rgo independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogao do acto praticado.

Faz-se ainda referncia aos termos utilizados no n. 7 do art. 115. da C.R.P., ao procurar distinguir competncia objectiva poder de decidir sobre todas as matrias e subjectiva indicao do rgo a quem dada uma certa competncia . . Conflito de atribuies e de competncia Conflito positivo de atribuies ou competncias quando so reivindicadas por dois ou mais rgos. Conflito negativo quando dois ou mais rgos se consideram simultaneamente incompetentes ou sem as atribuies. Conflito de competncia traduz-se num disputa acerca da existncia ou do exerccio de um determinado poder funcional. Conflito de atribuies a disputa versa sobre a existncia ou a prossecuo de um determinado poder funcional. Conflito de jurisdio quando o litgio ope rgo adm. a rgos judiciais ou legislativos (princpio da separao de poderes) Critrios gerais de soluo dos conflitos de competncia (vertidos no C.P.A.): rgos de pessoas colectivas diferentes so resolvidos pelos tribunais adm.., mediante recurso contencioso, na falta de acordo entre os rgos em conflito (Governo Vs. Cmara Municipal). rgos de ministrios diferentes na falta de acordo, so resolvidos pelo P.M. (Ministro da Educao Vs. Ministro das finanas) rgos do mesmo ministrio ou pessoas colectivas autnomas sujeitas ao poder de superintendncia do ministro na falta de acordo, so ressolvidas pelo respectivo ministro (dois directores gerais do Ministrio da Agricultura; ou por ex. duas E.P. dependentes do Ministro da Indstria). 66

rgos subalternos integrados na mesma hierarquia resolvidos pelo seu comum superior de menor categoria hierrquica. (por ex. resoluo por director de servios quanto o conflito ocorre entre dois chefes de repartio).

Est implcito no art. 43. do C.P.A. que a Adm. pblica deve dar preferncia resoluo adm. dos conflitos (sobre a judicial), podendo esta ser promovida por 2 formas: iniciativa de um particular interessado o interessado dirige requerimento fundamentado ao rgo competente solicitando que resolva o conflito. oficiosamente (por iniciativa dos rgos em conflito ou do rgo competente para a deciso) pelo menos um dos rgos em conflito deve fazer uma exposio ao rgo que deve resolver o conflito. II. OS SERVIOS PBLICOS . Preliminares Os servios pblicos so as clulas que compem internamente as pessoas colectivas pblicas (ex: so os servios pblicos dentro do estado as direces gerais, reparties, etc ...). A pessoa colectiva pblica o sujeito de direito que trava relaes com outros sujeitos de direito, o servio pblico uma organizao que, situada no interior da pessoa colectiva pblica, desenvolve actividades de que ela carece para seguir os seus fins. . Conceito Servios pblicos organizaes humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pblica com o fim de desempenhar as atribuies desta sob a direco dos respectivos rgos. Os rgos dirigem o funcionamento dos servios, e estes desempenham as tarefas concretas em que se traduz a prossecuo das atribuies das pessoas colectivas; os servios auxiliam a actuao dos rgos, actuam quer na fase preparatria da formao da vontade do rgo adm. (com estudos), quer na que se segue, cumprindo e fazendo cumprir o que foi decidido; tm ento duas funes: preparao e execuo das decises dos rgos. tarefas concretas em que se traduz a prossecuo das atribuies da pessoas colectiva. Cham.-se a ateno para a distino entre servio pblico (no tem personalidade jurdica, elemento integrado na organizao interna de certa pessoa colectiva) e instituto pblico (comporta em si vrios servios). . Espcies Os servios pblicos podem ser classificados numa perspectiva funcional ou estrutural: 67

Servios pblicos como unidades funcionais distinguem-se de acordo com os seus fins (atravs deste critrio faz-se a diviso das vrias direces-gerais dos ministrios). Servios pblicos como unidades de trabalho distinguem-se segundo o tipo de actividade que desenvolvem; neste ponto de vista estrutural, os servios pblicospodem ser dos seguintes tipos Servios princpais: Servios burocrticos de apoio, executivos, de controle. Servios operacionais de prestao individual, de policia, tcnicos Servio auxiliares:

. Regime jurdico Princpios fundamentais do regime jurdico dos servios pblicos: Relevam sempre de uma pessoa colectiva pblica esto sempre na dependncia directa de um rgo da Adm. que sobre ele exerce o poder de direco. Esto vinculados prossecuo do interesse pblico. S podem ser criados e extintos por lei tb pela Assembleia municipal no caso de serem servios municipais. A sua organizao interna matria regulamentar (decreto regulamentar), embora a prtica portuguesa seja de regula-la por decretolei. Seu regime de organizao e funcionamento modificvel no entanto as modificaes devem, contudo, respeitar os direitos adquiridos. Sejam quais forem as circunstncias, a sua continuidade deve ser assegurada (ponto enfatizado pelo prof. Fausto Quadros, que defende a existncia dos servios mnimos e tb a requisio civil). Devem tratar e servir os particulares em p de igualdade. Sua utilizao pelos particulares em princpio onerosa uma taxa como contrapartida do benefcio obtido. Podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrncia. Podem actuar de acordo com o direito pblico quer com o direito privado (regra geral no nosso pas, actuam predominantemente segundo o pblico, excepto quando se achem integrados em E.P.). A lei admite vrios modos de gesto. Os seus utentes ficam sujeitos a regras prprias que os colocam numa situao jurdica especial (relaes jurdicas diferentes das que todo o cidado trava com o estado, traduzidas sobretudo no dever de obedincia em relao a poderes de autoridade, como o de admitir e pr termo utilizao do servio, poder regulamentar, disciplinar). Natureza jurdica do acto criador da relao de utilizao do servio pblico pelo particular administrativistas costumam olha-la como simples facto jurdico privado do particular ou acto adm. de admisso. Os civilistas vm-na como contrato civil de prestao de servios ou actuaes geradores de relaes contratuais de facto (o Prof. Freitas defende que tem natureza de contrato adm.).

68

. Organizao dos servios pblicos Podem ser organizados genericamente segundo trs critrios: Organizao horizontal atende distribuio dos servios pelas pessoas colectivas pblicas e, dentro destas, especializao dos servios segundo o tipo de actividades a desempenhar. Organizao territorial remete para a distino entre servios perifricos e servios centrais. Organizao vertical traduz-se na estruturao dos servios em razo da sua distribuio por diversos graus ou escales do topo base, que se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinao. . A hierarquia administrativa Prof.Marcello Caetano a hierarquia dos servios consiste no seu ordenamento em unidades que compreendem sub-unidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes unidades, escalonando-se os poderes dos respectivos chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto. Este termo tem diferentes significados: Hierarquia dos tribunais organizao judiciria que se encontra estruturada por graus. Hierarquia de postos forma de organizao das carreiras do funcionalismo. Hierarquia poltica certas relaes de supremacia e subordinao, onde existem relaes pessoais, sancionadas pelos mecanismos prprios da responsabilidade poltca. . Conceito de hierarquia Hierarquia modelo de organizao administrativa vertical, constitudo por dois ou mais rgos e agentes com atribuies comuns, ligados por um vnculo jurdico que confere ao superior o poder de direco e impe ao subalterno dever de obedincia. um modelo de organizao adm. vertical (tpico em Portugal herdado do Imprio Romano e da Igreja Catlica) a par de outros por que se podia optar (ex. modelos horizontais de trabalho em equipa, colegialidade, etc .. ). O modelo hierarquico caracteriza-se por: Existncia de um vnculo entre dois ou mais rgos e agentes administrativos: tem de haver pelo menos dois rgos (superior e subalterno). Comunidade de atribuies entre os elementos da hierarquia: tm de actuar para a prossecuo de atribuies comuns. Vnculo jurdico constitudo pelo poder de direco e pelo dever de obedincia: este vnculo chama-se relao hierarquica (inter-orgncia). . Espcies

69

Hierarquia interna modelo vertical de organizao interna dos servios pblicos que assenta na diferenciao entre superiores e subalternos. Trata-se aqui, acima de tudo, da diviso do trabalho qntre agentes adm. Est em causa a prossecuo regular de actividades, e no a prtica de actos jurdicos (por isso se diz interna, no assume qualquer significado para particulares nem para outros sujeitos de direito Pblico). Por razes de eficincia, a parte cimeira do servio cifra-se numa hierarquia de chefias (que em regra no praticam actos adm. externos, mas actos meramente internos). Hierarquia externa surge no quadro da pessoa colectiva pblica; toma a estrutura vertical como directriz para estabelecer o ordenamento dos poderes jurdicos em que a competncia consiste uma hierarquia de rgos (aqui subalternos praticam actos adm. com efeitos externos). . Contedo. Os poderes do superior O conteudo da relao hierarquica formado pelos poderes do superior e deveres ou sujeies do subalterno. O superior hierrquico , e tem de ser, o responsvel pela totalidade da funo (tem de poder assegurar, no mbito do seu servio, a unidade da aco adm.). Poder de direco faculdade de o superior dar ordens e instruces, em matria de servio, ao subalterno. As ordens so comandos individuais e concretos; as instrues so comandos gerais e abstractos (se estas forem por escrito so circulares). Note-se que o poder de direco no carece de consagrao legal expressa ( inerente ao desempenho das funes de chefia). As manifestaes do poder de direco esgotam-se no mbito da relao hierrquica, no produzem efeitos jurdicos externos os comandos dum superior so meros preceitos adm. internos (e no normas), donde a sua violao no pode ser invocada por particulares em tribunal. Poder de superviso faculdade do superior revogar ou suspender os actos adm. praticados pelo subalterno (pode ser exercido por iniciativa do superior ou em consequncia de recurso hierrquico perante ele interposto pelo interessado). Poder disciplinar faculdade de o superior punir o subalterno (mediante a aplicao de sanes previstas na lei). Aos funcionrios e agentes da Adm. central, regional e local aplica-se o Estatuto Disciplinar constante do D.L. n. 24*84, de 16 de Janeiro.

Outros poderes, normalmente integrados na competncia dos superiores hierrquicos, ou que se discute se o so ou no, so os seguintes: Poder de inspeco faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos servios. Poder de decidir recursos faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar ou revogar (e eventualmente substituir) os actos impugnados.

70

Poder de decidir conflitos de competncia faculdade de o superior declarar, em caso de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence a competncia conferida por lei. Poder de substituio faculdade do superior exercer legitimamente competncias conferidas, por lei ou delegao de poderes ao subalterno (o prof. Freitas discorda da existncia deste, como regra geral).

Quanto aos deveres dos subalternos h os que dizem directamente respeito relao do servio (ex: dever de obdincia, assiduidade, zelo e aplicao, sigilo profissional, urbanidade, respeito pelos superiores) e outros (como os deveres na vida privada). Temos que este dever o contraponto do poder de direco, o principal dever tpico da relao hierrquica. . Contedo. Em especial o dever de obdincia Dever de obdincia obrigao de o subalterno cumprir as ordens dos seus legtimos superiores hierrquicos dadas em objecto de servio e sob a forma legal (Estatuto Disciplinar, art. 3., n.7). A falta de um dos trs requisitos apontados na definio leva a que a ordem seja extrinsecamente ilegal. Mas e se a norma tiver todos os requisitos mas for intrinsecamente ilegal? Corrente hierarquica existe sempre dever de obedincia, o subalterno no tem direito de interpretar ou questionar a legalidade das ordens. Corrente legislativa no existe dever de obdincia em relao a ordens julgadas ilegais, variando em formulaes: restritiva, intermdia e ampliativa (o Prof. Freitas concorda mas uma orientao moderada). Actualmente, o sistema prevalecente na soluo consagrada pelo Direito um sistema legalista mitigado (C.R.P., art. 271., n.2 e 3; Estatuto Disciplinar de 1984, art. 10.) Mesmo em relao a ordens ou instruces emanadas do legtmo superior hierrquico, em objecto de servio e com a forma legal, no h dever de obdincia sempre que o cumprimento das ordens ou instrues implique a prtica de qualquer crime (C.R.P. art. 271., n.3) ou provenham de acto nulo (C.R.P. art. 134., n. 1). Sendo dadas ordens ilegais (ilegalidade que no constitua crime nem produza nulidade), o funcionrio que as cumprir s ficar excludo da responsabilidade se antes tiver reclamado ou exigido a transmisso delas por escrito, fazendo expressa meno de que as considera ilegais (Estatuto Disciplinar, art. 10., n.1 e 2). Quando seja, porm, uma ordem com meno de cumprimento imediato, ser suficiente que a reclamao seja enviada logo aps a execuo desta (Estatuto Disciplinar, art. 10., n. 4). Se, no perodo de espera da resposta do superior reclamao ou exigncia de confirmao da ordem por escrito, a demora na execuo da ordem possa causar prejuzo ao interesse pblico, o subalterno deve comunicar logo a situao por escrito ao seu imediato superior hierrquico e de seguida executar a ordem, sem que, por esse motivo possa ser responsabilizado. Na opinio do prof. Freitas, o dever de obedincia a ordens ilegais uma excepo ao princpio da legaliade (mas legitimada pela C.R.P.).

71

SISTEMAS DE ORGANIZAO ADMINISTRATIVA I CONCENTRAO E DESCONCENTRAO . Conceito Os sistemas de concentrao ou desconcentrao dizem respeito organizao administrativa de uma determinada pessoa colectiva pblica; uma questo que se coloca dentro do Estado (ou de uma pessoa colectiva pblica), nada tendo a ver com as suas relaes com as outras entidades; tm como pano de fundo a organizao vertical dos servios pblicos (se h ou no distribuio vertical de competncia). Note-se que no existem sistemas de concentrao ou desconcentrao puros. Concentrao de competncia sistema em que o superior hierrquico mais elevado o nico rgo competente para tomar decises, ficando os subalternos limitados s tarefas de preparao e execuo dessas decises. Desconcentrao de competncia sistema em que o poder decisrio se reparte entre o superior e um ou vrios rgos subalternos, os quais permanecem, em regra, sujeitos direco e superviso daquele. O n.2 do art. 257. da CRP consagra o princpio da desconcentrao administrativa. Sendo diferente da questo da centralizao/descentralizao (referese unidade/pluralidade de pessoas colectivas pblicas), cada uma desta , de facto, combinvel com a concentrao/desconcentrao (repartio de competncia pelos diversos graus de hierarquia no interior de cada pessoa colectiva). . Vantagens e inconvenientes da desconcentrao administrativa Vantagens aumento da eficincia dos servios pblicos, maior rapidez de resposta s solicitaes, melhor qualidade de servio por se permitir a especializao de funes, liberta superiores para a resoluo das questes de maior responsabilidade. Desvantagens eventual inviabilizao da actuao harmoniosa da Adm., risco de especializao se converter em desmotivao, eventual diminuio da qualidade do servio pela atribuio de responsabilidade a subalternos menos preparados. . Espcies de desconcentrao Podem apurar-se luz de trs critrios fundamentais: Quanto ao nvel de desconcentrao: a nvel central ou a nvel local. Quanto aos graus de desconcentrao: absoluta (os rgos subalternos tornam-se em rgos independentes) relativa (mantm-se subordinados aos rgos superiores esta a regra em Portugal). Quanto s formas de desconcentrao: originria (decorre imediatamente da lei) ou derivada (s se efectiva por acto especfico do supeiror, carecendo de permisso legal expressa traduz-se na delegao de poderes).

72

. A delegao de poderes . Conceito Delegao de poderes acto pelo qual a um rgo da Administrao normalmente competente para decidir em determinada matria, permite, de acordo com a lei, que outro rgo ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria. Desta maneira, requisito da delegao: Uma lei que preveja expressamente essa faculdade do rgo (art. 114., n.2; art. 29. n.1 e 2 do CPA). Necessrio a existncia de um delegante e delegado bem como de um acto de delegao. . Figuras afins Figuras semelhantes mas distintas: Trasnferncia de poderes forma de desconcentrao originria, que se produz ope legis, definitiva (enquanto a delegao de poderes precria, por poder ser livremente revogvel pelo delegante). Concesso tem por destinatrio, em regra, uma entidade privada, e trata-se do exerccio de uma actividade econmica lucrativa. Delegao de servios pblicos visa transferir para entidades particulares, sem fins lucrativos, a gesto de um servio pblico de carcter social ou cultural. Representao o representante pratica actos em nome do representado, e os respectivos efeitos jurdicos vo-se produzir na esfera jurdica deste. Substituio quando a lei permite que uma entidade exera poderes ou pratique actos da esfera jurdica prpria de outra entidade, de forma a que as consequncias jurdicas do acto recaiam na esfera do substitudo (d-se quando o substitudo no quer cumprir os deveres funcionais). Suplncia quando as funes do titular de um rgo administrativo so asseguradas por um suplente (ope legis), por ausncia, falta ou impedimento do primeiro, ou por vagatura do cargo. Delegao da assinatura quando a lei permite que um subalterno assine correspondncia expedida em nome do rgo (mas no h delegao de poderes). Delegao tcita quando a lei, depois de definir a competncia um rgo, determina que ela ou parte dela se considerar delegada noutro rgo, se o primeiro, nada disser em contrrio. . Espcies Importa saber distinguir as espcies de habilitao para a prtica da delegao de poderes, e as espcies de delegaes de poderes propriamente ditas. a. Quanto habilitao, ela pode ser genrica ou especfica. - Habilitao genrica uma s lei permite todo e qualquer acto de delegao praticado entre determinados rgos; sucede nos casos de delegao: no imediato inferior hierrquico, do rgo principal no seu adjunto ou substituto, dos rgos colegiais no seu presidente

73

Actos de administrao ordinria os actos no definitivos, e os definitivos que sejam vinculados ou cuja discricionariedade no tenha significado inovao na orientao geral da entidade pblica a que pertence o rgo. Actos de administrao extraordinria quando se definem orientaes gerais novas ou se alteram as existentes. b. Espcies de delegao de poderes: Quanto extenso ampla ou restrita (o autor rejeita hiptese de delegao total; ateno que a competncia dos rgos da Administrao inclui poderes delegveis e outros no delegveis). Quanto ao objecto especfica ou genrica (acto isolado delegao caduca aps praticado o acto ou pluralidade de actos). Hierrquica e no hierrquica. Delegao propriamente dita (ou de 1. grau) e subdelegao de poderes (de 2.,3. ou 4. grau). . Regime jurdico A delegao de poderes est genricamente regulada no CPA (arts. 35. e 40.); existem ainda diplomas especiais, como a lei orgnica do Governo e a LAL, onde se encontra referncia a esta figura. Linhas gerais do regime jurdico da delagao de poderes: Requisitos do acto de delegao: - Quanto ao contedo: devem especificar explicitamente os poderes delegados ou quais os actos que o delegado pode praticar; - Quanto publicao: devem ser publicados no D.R., A falta dos requisitos de contedo leva invalidade do acto de delegao; a falta dos requisitos de publicao leva ineficcia. Poderes do delegante. - Em que situao fica, a partir do acto de delegao, o delegante? O delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao quer por o considerar ilegal, quer sobretudo por o considerar inconveniente ( art. 39., n.2 do CPA). Requisitos dos actos praticados por delegao. Os actos do delegado devem conter a meno expressa de que so praticados por delegao, identificando-se o rgo delegante ( art. 38. do CPA).

Natureza dos actos do delegado. - Os actos do delegado sero definitivos? A regra geral de que os actos do delegado so definitivos e executrios nos mesmos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante. Excepcionalmente pode suceder que no o sejam, diferentemente do que sucederia se tivessem sido praticados pelo delegante. - Caber recurso hierrquico dos actos do delegado para o delegante?

74

Se se tratar de uma delegao hierrquica cabe sempre recurso hierrquico para o superior delegante. Tratando-se de uma delegao no hierrquica, no pode haver recurso hierrquico; mas a lei pode admitir um recurso hierrquico imprprio. Se a lei for omissa, entendemos que, nos casos em que o delegante puder revogar os actos do delegado, o particular pode sempre interpor recurso hierrquico imprprio. Extino da delegao. Se a delegao for conferida apenas para a prtica de um nico acto, praticado esse acto a delegao caduca. H porm outros dois motivos de extino por revogao, e sem necessidade de fundamentao (art. 40., alnea B) do CPA); caducidade, sempre que mudar a pessoa do delegante ou a do delegado. A nossa lei encara-a como um acto de confiana pessoal do delegante no delegado. Regime jurdico da subdelegao. Art. 36. do CPA, salvo disposio em contrrio, qualquer delegante pode autorizar o delegado a subdelegar. Quanto s subdelegaes de 2 grau e subsequentes, a lei dispensa quer a autorizao prvia do delegante, quer a do delegado, e entrega-as livre deciso do subdelegado, salvo disposio legal em contrrio ou reserva expressa do delegante ou do subdelegante. . Natureza jurdica da delegao de poderes H trs concepes principais acerca da natureza da delegao: Tese da alienao: Rogrio soares; delegao de poderes um acto de transmisso ou alienao de competncia do delegante; a titularidade dos poderes passa para a esfera de competncia do delegado. Tese da autorizao: Marcello Caetano; competncia no alienada nem transferida; o acto de delegao visa facultar ao delegado o exerccio duma competncia que, embora condicionada obteno de uma permisso do delegante, j uma competncia do delegado (em sequncia da lei de habilitao). Tese da transferncia de exercico: Freitas do Amaral; a competncia exercida com base na delegao de poderes alheia, decorrente da transferncia do exercico dessa competncia (e no da sua titularidade) do delegante para o delegado; trata-se do exerccio em nome prprio de uma competncia alheia. - Assim defende o porf. Freitas contra as outras duas teses: Delegao de poderes no uma alienao, porque o delegante no fica alheio competncia delegada, Delegao de poderes no uma autorizao, porque antes de o delegante praticar o acto de delegao o delegado no competente: a competncia advm-lhe do acto de delegao e no da lei de habilitao. Consequncias prticas da adpo da perspectiva do autor : O potencial delegado no pode requerer ao delegante que delegue a sua competncia.

75

Se o potencial delegado praticar actos a descoberto (sem que a matria tenha sido objecto de delegao) tais actos esto viciados de incompetncia. Sendo o potencial delegado no um rgo da Administrao, mas um simples agente, se ele praticar um acto a descoberto, estaremos perante um caso de inexistncia jurdica desse acto. II CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO

. Conceito Centralizado (plano jurdico) sistema em que todas as atribuies administrativas de um dado pas so por lei conferidas ao Estado. Descentralizado (plano jurdico) sistema em que a funo administrativa esteja confiada no apenas ao Estado, mas tb a outras pessoas colectivas territoriais (basta a existncia de autarquias locais). Centralizao (sentido poltico-administrativo) os rgos das autarquias locais so livremente nomeados e demitidos pelos rgos, devem obedincia ao governo e encontram-se sujeitas a formas particularmente intensas de tutela administrativa (nomeadamente ampla tutela de mrito). Descentralizao (sentido poltico administrativo) os rgos das autarquias locais so livremente eleitos pelas respectivas populaes, tidos pela lei como independentes na rbita das suas atribuies e competncias, sujeitas a formas atenuadas de tutela administrativa (em regra restritivas ao controlo da legalidade); coincide com o conceito de auto-administrao. Enquanto em sentido jurdico so conceitos absolutos (ou existe uma ou outra) em sentido poltico-administrativo so conceitos relativos. A descentralizao jurdica pode ser na prtica um vu enganador que encobre a realidade de uma forte centralizao poltico-administrativa (o exemplo do Estado Novo). . Vantagens e inconvenientes Vantagens da centralizao assegura a unidade do Estado; garante homogeneidade da aco poltica e administrativa nacional. Desvantagens da centralizao gera hipertrofia do estado, provocando gigantismo do poder central; torna a aco administrativa ineficaz; implica elevados custos no exerccio da aco administrao; abafa a vida local autnoma; no respeita liberdades locais; insensibilidade do poder central maioria dos problemas locais. Vantagens da descentralizao garante liberdades locais, servindo de base a sistema pluralista de Administrao Pblica (forma de limitao do poder poltico); possibilita a participao dos cidados na tomada das decises pbicas relativas a seus interesses; sensibilidade das populaes locais aos seus problemas so levadas em conta,

76

facilitando a realizao do bem comum; soluo em princpio mais vantajosa em termos de custo-eficcia. Desvantagens da descentralizao gera alguma descoordenao no exerccio da funo administrativa; risco do mau uso dos poderes discricionrios da Administrao por pessoas nem sempre bem preparadas. A descentralizao proclamada no art. 6., n.1 e no art. 267., n.2 da CRP. Espcies de descentralizao Formas de descentralizao: territorial (autarquais locais), institucional (institutos e empresas pblicas, associativa (associaes pblicas). O Prof. Freitas entende hdever chamar-se antes devoluo de poderes s duas ltimas; para ele, descentralizao em sentido estrito apenas a territorial. Graus de descentralizao: Simples atribuio de personalidade jurdica de direito privado descentralizaop privada. Atribuio de personlidade jurdica de direito pblico autoadministrao. Atribuio de autonomia administrativa. Atribuio da autonomia financeira. Atribuio de faculdades regulamentares. Atribuio de poderes legislativos prprios (entra-se aqui j na descentralizao poltica) auto governo. . Limites da descentralizao Exstem limites de trs ordens: A todos os poderes da Administrao. quantidade de poderes transmitidos. Ao exerccio dos poderes transferidos. . A tutela Administrativa . Conceito Tutela Administrativa conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva para assegurar a legalidade ou mrito da sua actuao. . Figuras afins No confundir tutela administrativa com: Hierarquia (modelo de organizao situado dentro de cada pessoa colectiva pblica).

77

Poderes dos rgos de controle jurisdicional da Administrao Pblica (tribunais administrativos, tribunal de contas, no exercem funo administrativa mas sim jurisdicional). Certos controles internos da Administrao (como a sujeio a autorizao ou aprovao por rgos da mesma pessoa colectiva pblica). Referendo (sujeio dos actos de certos rgos de uma pessoa colectiva pblica aprovao por parte do eleitorado que constitui o seu elemento humano bsico).

.Espcies Quanto ao fim: Tutela de legalidade: visa controlar a legalidade das decises da entidade tutelada. Tutela de mrito: visa controlar o mrito das decises administrativas da entidade tutelada (se so inconvenientes ou no, no fundo a oportunidade da deciso e a sua correo do ponto de vista administrativo tcnico). Com a LAL e a reviso constitucional de 1982, a tutela do Governo sobre as autarquias locais passou a der apenas de legalidade (art. 243., n.1 da CRP). Quanto ao contedo: Tutela integrativa: poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada (a priori autorizao ou a posteriori aprovao ). Tutela inspectiva: poder de fiscalizao da organizao e funcionamento da entidade tutelada. Tutela sancionatria: poder de aplicar sanes por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada. Tutela revogatria: poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada (existe s excepcionalmente). Tutela substitutiva: poder de suprir as omisses da entidade tutelada, praticando. Em vez dela, e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos. . Regime Jurdico Linhas gerais do regime jurdico da tutela administrativa: ela no se presume (s existe quando e nos termos em que a lei especificamente a estabelecer); sobre as autarquias locais h uma mera tutela de legalidade; Os rgos autrquicos podem consultar o Governo sobre dvidas de interpretao de diplomas legais, mas as respostas so meros pareceres, de carcter no vinculativo; a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar administrativa e contenciosamente os actos pelos quais a entidade tutelada exera os seus poderes de tutela. . Natureza jurdica da tutela administrativa

78

H pelo menos trs orientaes quanto ao modo de conceber a natureza jurdica da tutela administrativa: Tese da analogia com a tutela civil tal como a tutela civil, a tutela administrativa visaria suprir deficincias orgnicas ou funcionais das entidades tuteladas. Tese da hierarquia enfraquecida Marcello Caetano; os poderes tutelares so no fundo poderes hierrquicos enfraquecidos, porque se exercem, no sobre entidades dependentes, mas sobre entidades autnomas (pblicas e privadas). Tese do poder de controle Freitas do Amaral; tutela administrativa constitui uma figura sui generis, conceptualmente autnoma, correspondendo ideia de um poder de controle exercido por um rgo da Administrao sobre certas pessoas colectivas sujeitas sua interveno, para assegurar o respeito de determinados valores tidos como essenciais; os poderes e rgos tutelados so de controle. III INTEGRAO E DEVOLUO DE PODERES . Conceito Integrao sistema em que todos os interesses pblicos a prosseguir pelo estado, ou pelas pessoas colectivas de populao e territrio, so postos pela lei a cargo das prprias pessoas colectivas a que pertencem. Devoluo de poderes sistema em que alguns interesses pblicos do estado, ou de pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo de pessoas colectivas de fins singulares. . Vantagens e inconvenientes Vantagens da devoluo de poderes: permite maior comodidade e eficincia na gesto e actividade administrativa (descongestionamento da pessoa colectiva principal). Desvantagens da devoluo de poderes: proliferao dos centros de deciso autnomos, de patrimnios separados, de fenmenos que escapam em boa parte ao controle global do estado. . Regime jurdico A devoluo de poderes sempre feita por lei; poderes transferidos so exercidos em nome prprio pelas pessoas colectivas pblicas criadas para o efeito (entes auxiliares ou instrumentais; rgos dependentes; nunca exercem auto-administrao), mas no interesse e sob orientao dos rgos da pessoa colectiva que os transferiu. . Sujeio tutela administrativa e superintendncia Os institutos e empresas pblicos, por estarem sujeitos a superintendncia (por exercerem administrativa indirecta por devoluo de poderes), no deixam de estar sujeitos a tutela administrativa. 79

Superintendncia poder conferido ao estado, ou a outra pessoa colectiva de fins mltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas pblicas de fins singulares colocados por lei na sua dependncia. Olhando a Constituio na sua verso de 1982, temos no art. 202. a base jurdica da distino entre tutela administrativa e superintendncia ao Governo cabe a responsabilidade da superintendncia da administrao indirecta do estado, possuindo designadamente o poder de orientao. A superintendncia um poder mais forte do que a tutela administrativa (porque define a orientao da conduta alheia, enquanto esta apenas controla a sua regularidade ou adequao; aquela orienta, esta controla), e menos forte que o poder de direco (este tipco da hierarquia e consiste na faculdade do superior dar ordens ou instruces, enquanto a superintendncia apenas uma faculdade de emitir directivas ou recomendaes). Ordens comandos concretos, especficos e determinados, que impem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta. Directivas orientaes genricas que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatrios, mas que lhes deixam liberdade de deciso quanto aos meios a utilizar e s formas para atingir esses objectivos. Recomendaes conselhos emitidos sem a fora de qualquer sano para a hiptese do no cumprimento. . Natureza jurdica da superintendncia Trs orientaes possveis: Superintendncia como tutela reforada: surge como a modalidade mais forte da tutela administrativa. Superintendncia como hierarquia enfraquecida: surge como enfraquecimento do poder de direco. Superintendncia como poder de orientao: Freitas do Amaral; surge como um tipo autnomo, sui generis, situado a meio caminho entre a tutela e a hierarquia, com natureza prpria (no um poder de direco nem de controle). Surge com anatureza de um poder de orientao. OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA . Enumerao e contedo A organizao da Administrao Pblica vem regulada no art. 267., n. 1 e 2 de que resultam cinco princpios constitucionais: Princpio da desburocratizao Princpio da aproximao dos servios s populaes Princpio da participao dos interessados na gesto da Administrao Pblica Princpio da descentralizao Princpio da desconcentrao 80

. Limites Limites definidos pela prpria Constituio aos princpios da descentralizao e da desconcentrao ambos devem ser entendidos sem prejuizo da necessria eficcia e unidade de aco e dos pdoeres de direco e superintendncia do Governo (art. 267., n.2). O prof Freitas entende faltar aqui uma referncia tutela administrativa (considera que se deve interpretar como tb este estando abrangido).

81