Analiza raportului Guvernului Republicii Moldova asupra executrii bugetului de stat pentru anul 2011

Autor: Valeriu Prohnichi

Chiinu 2012

Prezentul document a fost elaborat de Centrul Analitic Independent EXPERT-GRUP n cadrul proiectului Procesul bugetar n Republica Moldova: monitorizarea transparenei i promovarea controlului public finanat de Fundaia Soros-Moldova.

Afirmaiile i concluziile din acest document aparin autorilor i nu reflect neaprat poziia sau opiniile finanatorului.

Page | 2

Cuprins:
Introducere ........................................................................................................................................... 4 1. 2. 3. Raportul pe executarea bugetului la sfrit de an: cele mai bune practici internaionale ............ 5 Analiza cadrului de raportare a executrii bugetului de stat n Republica Moldova ..................... 7 Analiza raportului de executare a bugetului de stat pentru anul 2011 ....................................... 12 Consideraiuni generale .................................................................................................................. 12 Comentarii la politica fiscal i vamal ........................................................................................... 13 Comentarii la administrarea fiscal i vamal ................................................................................. 13 Comentarii la politica n domeniul cheltuielilor publice .................................................................. 15 Comentarii la executarea veniturilor .............................................................................................. 16 Comentarii la executarea cheltuielilor ............................................................................................ 17 Comentarii la datoria public .......................................................................................................... 20 Comentarii la situaia economico-financiar a ntreprinderilor de stat i a societilor cu cota statului n capitalul social ................................................................................................................ 20 4. Concluzii i recomandri ............................................................................................................. 21

Page | 3

I NTRODUCERE
Transparena este un element-cheie a ceea ce nseamn bun guvernare. Buna guvernare nu este un concept abstract sau secundar, dup cum uneori este tentat s cread societatea i elita politic moldoveneasc. Performanele economice i stabilitatea social n mod direct depind de ct de credibil este guvernul n ochii cetenilor. De aceea, un guvern raional trebuie s investeasc resurse i timp pentru a educa publicului ncrederea fa de politicile adoptate i fa de felul n care sunt utilizate resursele pentru a atin ge obiectivele de politici. Bugetul public este cel mai important document de politici care pune n coresponden obiectivele de politici asumate cu resursele disponibile. Raportarea asupra executrii bugetului, ntr-o manier transparent i inteligibil pentru publicul larg - nu doar pentru profesionitii din domeniul economic - este la fel de important ca i elaborarea unor bugete realiste i executarea lor disciplinat. Din pcate, rapoartele pregtite de guvern i autoritile locale din Moldova asupra executrii bugetelor pe care le administreaz nu ntotdeauna respect principiile de transparen i nu sunt prietenoase fa de cei care ar trebui s fie principali cit itori ai acestor rapoarte media i cetenii. Dei n ultimii civa ani se atest progrese n raportarea executrii bugetelor, aceast raportare ar putea fi mbuntit esenial cu resurse relativ modeste. n acest document, pe baza raportului privind executarea bugetului de stat, pentru anul 2011 ne-am propus s analizm cum n Moldova sunt elaborate rapoartele de executare a bugetului de stat, care sunt punctele forte i neajunsurile procesului n forma n care deruleaz astzi i cum ar putea fi mbuntit acest proces. Documentul este structurat n patru capitole. Primul capitol discut cele mai bune practici internaionale n raportarea bugetar. n al doilea capitol este analizat cadrul de raportare, cum este abordat i reglementat acest proces n Moldova. n al treilea capitol, sunt analizate compartimentele din raportul de executare a raportului de stat pentru 2011, felul n care sunt raportate i nelese rezultatele. Ultimul capitol trage concluzii i face recomandri.

Page | 4

1. R APORTUL PE EXECUTAREA BUGETULUI LA SFRIT DE AN :

CELE MAI BUNE PRACTI CI INTERNAIONALE
La sfritul anului bugetar executivul public un raport de sfrit de an. Acesta prezint un sumar al situaiei financiare pentru anul fiscal precedent. Conform definiiei utilizate de International Budget Partnership (IBP), raportul de sfrit de an compar executarea real a bugetului fa de bugetul adoptat iniial. Acesta faciliteaz ajustrile pentru anii bugetari viitori prin informarea decidenilor de politici asupra politicilor fiscale, cerinelor privind datoriile i asupra prioritilor de cheltuieli. Acest raport ar trebui s includ o actualizare a progreselor realizate spre atingerea obiectivelor de politici ale bugetului aprobat. De asemenea, acesta ar trebui s fie accesibil publicului1. n conformitate cu Bunele Practici ale OCDE2, raportul de sfrit de an: a) este documentul principal de responsabilizare a guvernului, auditat de ctre Instituia Suprem de Audit, n conformitate cu bunele practici, publicat peste cel mult ase luni dup sfritul anului fiscal; b) arat concordana dintre nivelul veniturilor i cheltuielilor autorizate de Parlament n buget. Orice ajustri lunare sau trimestriale ale bugetului original se indicat separat. Formatul de prezentare a raportului ar trebui s reflecte forma bugetului aprobat; c) documentele aferente includ informaia de performan nefinanciar, inclusiv o comparaie a obiectivelor de performan i rezultatele obinute; d) ofer informaie comparativ despre nivelul veniturilor i cheltuielilor din anul trecut; e) cheltuielile sunt prezentate n termeni brui ; veniturile dedicate trebuie clar separate de restul; f) cheltuielile sunt clasificate pe uniti administrative (ex. minister, agenie). Sunt prezentate informaii suplimentare ce clasific cheltuielile pe categorii economice i funcionale.
1

n definiia IBP, un document bugetar este considerat accesibil publicului atunci cnd oricine poate obine o copie a acestuia printr-o solicitare adresat autoritii publice care public documentul. 2 OECD Best Practices for Budget Transparency, http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf.

Page | 5

g) raportul conine discuii cuprinztoare despre activele i datoriile financiare ale guvernului, activele nefinanciare, .a. Astfel, n situaia ideal, alocrile pe tipuri de cheltuieli sunt nlocuite cu un raport de buget prezentat n forma politicilor publice, specializate pe programe, cu aprobri ale bugetului bazate pe performan. De asemenea, instituiile administrative ce implementeaz politici publice raporteaz cu privire la rezultatele acestor politici. Plasai n asemenea cadru de activitate, managerii autoritilor publice se concentreaz asupra eficacitii i eficienei serviciilor publice pentru a asigura o mai bun alocare a banilor publici. Conturile guvernamentale sunt certificate de ctre o agenie extern, iar statul ine conturile veniturilor i cheltuielilor bugetului pentru toate tranzaciile sale. De asemenea, este implementat un sistem care analizeaz costul diverselor aciuni asumate de programe i rezultatele acestor analize sunt prezentate n raportul de executare a bugetului. Odat respectate aceste principii, documentul ofer guvernului o privire n perspectiv asupra performanelor anului trecut, att n termeni macroeconomici, ct i asupra programelor i sectoarelor.3

Guide to transparency in Government Budget Reports, http://www.oecd.org/dataoecd/9/41/49941624.pdf

Page | 6

2. A NALIZA CADRULUI DE R APORTARE A EXECUTRI I BUGETULUI DE STAT N R EPUBLICA M OLDOVA

Raportul de executare a bugetului de stat publicat n Republica Moldova, n linii mari, corespunde standardelor minime de raportare bugetar. Acest lucru a fost atestat i n ultima Evaluare a Cheltuielilor Publice i Responsabilitii Financiare (CPRF) n Republica Moldova (2008-2011) realizat la comanda Comisiei Europene. n 2011 aspectul de calitate i oportunitate a rapoartelor financiare anuale realizate pe marginea executrii bugetului de stat a primit calificativul C+ (pe scara de la A calificativul cel mai bun la D calificativul cel mai ru). Practic, nu au fost atestate nici un fel de progrese la acest aspect fa de anul 2008, cnd Moldova a primit aceeai evaluare din partea evaluatorilor internaionali (C+). La nivel sistemic, ngrijorrile sunt legate de faptul c n Moldova nc sunt utilizate ase planuri de conturi contabile diferite. Aceasta complic unificarea informaiei financiare i analiza performanelor realizate. Un plan unic de conturi contabile a fost deja elaborat, dar este nc la etapa de testare. Raportarea asupra executrii bugetului de stat este reglementat de articolul 44 a Legii nr. 847 din 24/05/1996 privind sistemul bugetar i procesul bugetar. Prevederile articolului sunt urmtoarele: Pn la data de 1 mai, Ministerul Finanelor ntocmete i prezint Guvernului spre examinare i aprobare raportul anual privind executarea bugetului de stat pe anul bugetar ncheiat, iar Guvernul l aprob i l prezint, pn la data de 1 iunie, Parlamentului. Structura raportului anual se stabilete de ministrul finanelor. Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul bugetar ncheiat se examineaz i se aprob prin hotrre de Parlament pn la data de 15 iulie. Dup aprobarea de ctre Parlament, raportul anual privind executarea bugetului de stat se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Raportul anual privind executarea bugetului de stat se examineaz n comisiile permanente ale Parlamentului , cu participarea obligatorie a autoritilor publice centrale de specialitate.

Page | 7

innd cont de bunele practici internaionale, aceste reglementri naionale dau natere la cteva comentarii importante. Legea nu stabilete n mod clar ce include Raportul anual privind executarea bugetului de stat pe anul bugetar ncheiat . Din aceast cauz, documentele care fac parte din raport (nota informativ i anexele) variaz de la un an la altul. Legea nu oblig Ministerul Finanelor sau Guvernul s publice pe site-urile sale raportul elaborat i adoptat i transmis n Parlament, inclusiv anexele la nota informativ. Aceasta limiteaz esenial posibilitatea societii de a-i face auzit opinia n cadrul dezbaterilor publice. Legea spune clar c Ministerul Finanelor prezint Guvernului raportul de executare a bugetului pentru aprobare. n realitate, nu exist un document cu for juridic prin care Guvernul s aprobe n mod explicit raportul de executare a bugetului. De exemplu, n cazul raportului privind executarea bugetului pentru 2011, Guvernul nu a aprobat raportul propriu-zis de executare a bugetului, ci o Hotrre a Guvernului cu privire la aprobarea proiectului de Hotrre a Parlamentului pentru aprobarea raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2011. n aceste circumstane, nu este prea clar baza legal pentru ca Curtea de Conturi s iniieze auditarea Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pentru anul precedent i s prezinte Parlamentului raportul su de audit. Trebuie de remarcat c pn n anul 2000 raportul de executare a bugetului era aprobat n mod expres prin hotrre de Guvern, dup care era transmis Parlamentului spre aprobare. Actuala practic de aprobarea de ctre Guvern a unui proiect de Hotrre a Parlamentului privind aprobarea raportului de executare a raportului nu contravine legislaiei , dar poate genera situaii hilare. De exemplu, Hotrrea Parlamentului nr.166 din 13/07/2007 pentru aprobarea Raportului privind executarea bugetului de stat pentru anul 2006 cerea Guvernului: s ntreprind msuri organizatorice, legislative, metodologice i disciplinare pentru mbuntirea calitii managementului financiar i orientarea politicii bugetar -fiscale spre realizarea integral a politicilor social -economice ale statului; s consolideze eforturile tuturor executorilor de buget

Page | 8

n vederea asigurrii unei bune gestionri a m ijloacelor bugetare, s asigure reglementa raporturile dintre bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i nivelul nti i s extind participarea autoritilor administraiei publice la realizarea politicilor bugetare instituion alizarea controlului asupra volumelor i calitii lucrrilor efectuate din contul mijloacelor investiionale ale bugetului . Este greu de imaginat c Guvernul ar putea s propun un asemenea proiect de Hotrre a Parlamentului. ntr-adevr, proiectul iniial al Hotrrii propus de Guvern Parlamentului pentru aprobarea raportului de executare a bugetului pentru anul 2006 era cel standard, dar Parlamentul a intervenit n proiect, modificnd-l drastic, deoarece a considerat c raportul pentru anul 2006 nu reflecta suficient de bine nvmintele trase de Guvern din eecurile de gestionare. Nu este clar logica stipulrii imperative prin care Parlamentul trebuie s aprobe raportul de executare a bugetului pn la 15 iulie, dac Parlamentul oricum nu are la dispoziie raportul de audit extern asupra bugetului executat i nu n mod necesar are ncrederea c raportul prezentat reflect situaia real a bugetului. De cteva ori acest termen-limit nu a fost respectat: raportul pentru 2010 a fost aprobat la 24 noiembrie 2011, raportul pentru 2008 a fost aprobat la 15 iulie 2010 (!). Ar prea mai logic ca Parlamentul s primeasc, odat cu Raportul privind executarea bugetului de stat i Raportul Curii de Conturi asupra administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice i a patrimoniului public. Deoarece Curtea de Conturi are nevoie de mai mult timp pentru a audita conturile guvernului, aceasta ar lsa timp pentru ca Guvernul s pregteasc o not informativ mai calitativ pe marginea executrii bugetului de stat. Prezentarea concomitent a celor dou rapoarte ar ncuraja dezbateri mai consistente n Parlament pe marginea executrii bugetului de stat. Legislaia nu oblig includerea n raport a informaiei de performan nefinanciar i prezentarea datelor care s compare obiectivele de performan stabilite i rezultatele obinute. Este greu de neles raiunea legiuitorului care a lsat stabilirea structurii raportului de executare a bugetului la discreia ministrului finanelor. n mod normal, autoritatea care aprob

Page | 9

bugetul de stat (adic Parlamentul) ar trebui cel puin s stabileasc care sunt aspectele / subiectele de care este interesat la capitolul raportare. n actuala reglementare, este posibil ca rapoartele anuale s nu reflecte suficient de bine aspectele incomode legate de executarea bugetului. Totodat, trebuie de spus c n cazul Moldovei structura rapoartelor publicate a nregistrat anumite progrese: dac rapoartele publicate pentru anii 2003-2006 nici nu includeau o not informativ, ci numai formulare (unele n format xls, altele txt, iar pentru anul 2005 raportul nici nu a fost publicat), atunci n 2007 pentru prima dat Raportul a inclus i o Not explicativ. Respectiva Not explicativ a atras atenia prin faptul c, pe lng o analiz bun a indicatorilor financiari, a fost i singurul document pe executarea bugetului de stat realizat de Ministerul Finanelor care includea referine la peste 30 de indicatori de performan pentru diferite politici i programe. Din pcate, rapoartele ulterioare pentru anii 2008-2011 au fost mult mai seci n aceast privin, toate urmnd exact aceeai structur standard i abordare. n privina abordrii, actualele rapoarte sunt mai degrab rapoarte scrise n spirit contabil, dect rapoarte analitice care s explice cum bugetul a reflectat prioritile de politici stabilite. Persist o problem cu formatul fiierelor utilizate pentru publicarea anexelor tehnice. La modul ideal, acestea ar trebui s fie ntr-un format accesibil pentru prelucrare i analiz facil. n realitate, majoritatea anexelor sunt publicate n format grafic, dei 2 anexe bilanul general al bugetului de stat i informaia privind executarea bugetului public naional sunt disponibile pe site-ul Ministerului Finanelor n format tabular. Acestea sunt plasate pe site dup adoptarea de ctre Parlament a Hotrrii privind aprobarea raportului de executare a bugetului. n lumina stipulrii imperative c Parlamentul trebuie s aprobe raportul de executare a bugetului pn la 15 iulie, n u este clar cum este gestionat situaia n care Parlamentul nu accept raportul elaborat de Guvern sau are ntrebri care ar trebui s rezulte n revizuirea raportului elaborat de Ministerul Finanelor. Aceast situaie trebuie reglementat n mod clar pentru a evita eventualele blocaje care pot s apar n perioadele electorale sau atunci cnd este investit un nou Parlament.

Page | 10

Actuala legislaie nu prescrie n mod clar cnd anume trebuie s fie publicat raportul privind executarea bugetului de stat. Conform bunelor practici internaionale, acest termen este de ase luni dup ncheierea exerciiului bugetar. n Moldova, aceste rapoarte pot fi publicate chiar i n luna decembrie, iar cel pentru 2008 n general a fost publicat cu o ntrziere de aproape doi ani.

Page | 11

3. A NALIZA RAPORTULUI DE EXECUTARE A BUGETULUI DE STAT PENTRU ANUL 2011

CONSIDERAIUNI GENER ALE
Raportul de executare a bugetului de stat pentru anul 2011 a fost elaborat de ctre Ministerul Finanelor i prezentat Guvernului n conformitate cu prevederile legislaiei, la data de 27 aprilie 2012. Raportul a fost aprobat n edina Guvernului din 18 mai 2012, iar n Parlament a fost nregistrat la data de 24 mai 2012. n ultimii trei ani prevederea despre oportunitatea temporal a prezentrii de ctre Minister i Guvern a raportului pe executarea bugetului de stat a fost respectat. Totodat, n 2012, din cauza suprancrcrii programului legislativ, raportul de executare nu a aprobat de Parlament pn la data limit de 15 iulie. Raportul pentru anul 2011 include o nota informativ i 31 de anexe foarte detaliate. Nota informativ a fost prezentat n edin de Guvern, a putut fi accesat de unele organizaii guvernamentale membre ale Consiliului Naional de Participare i este accesibil pe site-ul Parlamentului, n categoria de proiecte de lege intrate n Comisie Economie, Buget i Finane. Nota nu este disponibil nici pe site-ul Guvernului, nici pe cel al Ministerului Finanelor. Nota informativ pentru anul 2011 este, conceptual i structural, identific cu cele din 2008-2010. Aceasta include anumite reflecii asupra subiectelor de politici fiscal i vamal, administrrii fiscale i vamale, executrii cheltuielilor i veniturilor, investiiilor capitale, deficitului, datoriei de stat, relaiilor bugetului de stat cu bugetele unitilor administrativ-teritoriale, rezultatele monitorizrii situaiei economico financiare a ntreprinderilor de stat i societilor cu cota statului n capitalul social. Lectura notei analitice din raport arat un document excesiv de descriptiv i nu unul explicativ/analitic. Dei se bazeaz pe un set consistent de anexe tehnice, nota este foarte seac n informaii cu adevrat relevante pentru cititori. Nota include doar 4 tabele i 8 grafice, dar practic nu face nici o referina la vastul masiv de date care se conine n anexe. De fapt, aceast constatare se refer la toate rapoartele din perioada 2008-2011. Anexele pentru anul 2010 ofer o informaie complex i foarte detaliat privind executarea bugetului. Pentru anul 2011 acestea nc nu au fost publicate i nu au fost prezentate n materialele edinei de
Page | 12

guvern din 18 mai 2012 la care a fost aprobat raportul de executare a bugetului pentru 2011, dar au fost transmise Parlamentului.

COMENTARII LA POLITI CA FISCAL I VAMAL

n partea care ine de politici i administrare sunt trecute n revist principalele msuri adoptate, dar nu se arat n mod consistent cum strategia fiscal a influenat rezultatele bugetare i de politic urmrite. i aici ar fi i foarte multe lucruri pozitive de raportat: de exemplu, majorarea cu 50% a accizelor la produsele de tutun nu a dus dup cum preziceam adversarii acestei msuri la intrarea comerului n umbr; n realitate accizele ncasate din produsele de tutun au crescut practic proporional majorrii accizului. De asemenea, ar fi util ca raportul s reflecte impactul unor politici fiscale adoptate pentru stimularea activitii economice sau pentru sporirea veniturilor autoritilor locale. De exemplu, de ce mecanismul de restituire a TVA la investiii capitale n regiuni pare s fi ncurajat volumul de investiii numai n Nord i UTA Gguzia, dar nu i n Regiunea de Dezvoltare Centru i Sud? Au valorificat oare autoritile publice locale noul mecanism de stabilire a cotelor taxelor locale, mecanism prin care APL ncepnd cu 2011 au primit dreptul de stabili independent plafoanele acestor taxe? De asemenea, din perspectiva vectorului integrrii europene a rii, ar fi util de tiut cum ajustarea legislaiei fiscale i vamale la standardele UE influeneaz asupra ncasrilor. Constatm c n raportul de executare a bugetului de stat pentru 2011 sunt raportate unele msuri de politici irelevante . De exemplu, la capitolele politica fiscal i politica vamal, printre principalele msuri sunt menionate cota zero a impozitului pentru venitul reinvestit al agenilor economici, dei aceast msur, adoptat n 2008, a fost criticat, pe bun dreptate, de actuala guvernare, iar din 2012 msura dat nu mai este valabil. De asemenea, este menionat i scutirea de TVA i de tax vamal a mrfurilor i serviciilor destinate rezidenilor parcurilor tiinifico-tehnologice i incubatoarelor de inovare; n realitate, asemenea scutiri nu au fost acordate niciodat, de la introducerea acestor prevederi legislative n 2008.

COMENTARII LA ADMINI STRAREA FISCAL I VAMAL

La capitolul administrare fiscal, raportul este n mare msur bazat pe viziunea Serviciului Fiscal de Stat (SFS) asupra misiunii sale instituionale. De fapt, raportul preia informaia din raportul de
Page | 13

activitate anual a SFS pentru 2011, fr a reflecta suficient asupra criteriilor de eficien n administrarea fiscal. n particular, unul din subiectele-cheie care sunt permanent n atenia publicului sunt msurile de control ntreprinse de SFS n scopul evaziunii fiscale i extinderii bazei fiscale. Numrul acestora a crescut constant n ultimii 3 ani: 49,0 mii controale n 2008, 63,2 mii n 2009, 66,9 mii n 2010 i 71,9 mii n 2011. Sumele suplimentare calculate pentru a fi virate n buget - taxe, impozite, majorri de ntrziere i penaliti au crescut de la 216 milioane lei n 2008 la 517 milioane n 2011. n acelai timp, se pare c strategia de combatere a evaziunii fiscale bazat pe controale este aproape de a-i epuiza rezervele de eficien: dac n 2008 un control fiscal n plus rezulta n 76,6 mii lei suplimentari calculai pentru a fi virai n bugetul de stat, atunci n 2009 acest indice a fost de 16,3 mii lei, n 2010 13,5 mii lei, iar n 2011 3,8 mii lei. Dac inem cont de costul controalelor (timpul de munc al inspectorilor fiscali), s-ar putea ca efectul economic net n general s fie negativ. Totodat, s menionm c chiar dac cota controalelor rezultative (adic care se finalizau cu depistarea nclcrilor) a crescut de la 50% n 2008 la 63% n 2009, 2010 i 2011, procentul efectiv al ncasrilor a sczut de la 37% din sumele calculate n 2008 la 31% n 2009, 29% n 2010 i 33% n 2011. Astfel, vedem c are loc un veritabil rzboi dintre SFS i contribuabili. i capitolul administrare vamal este bazat pe raportul anual de activitate a Serviciului Vamal (SV) al Republicii Moldova, fr o evaluare critic a performanelor i problemelor existente. Se raporteaz despre progrese cu implementarea unor msuri importante cum ar fi procedura de vmuire simplificat i procedura de vmuire la domiciliu dar de acestea beneficiaz numai 30 i, respectiv, 3 ageni economici de ncredere. Regulamentul privind procedura de vmuire la domiciliu a fost aprobat prin ordin intern al SV, fr a trece expertiza n cadrul Grupului de Lucru al Comisiei de Stat pentru reglementarea activitii de ntreprinztor. Regulamentul intenioneaz s faciliteze comerul, prin reducerea numrului de controale documentare i fizice, ns nu stipuleaz condiiile i criteriile clare pentru oferirea acestor faciliti. La moment, doar 0,33% din total declaraii vamale sunt perfectate conform procedurilor simplificate de vmuire (fa de 2,1% prognozate anterior de SV). Nu este clar de ce o realizare n esen minor ca impact asupra comerului i ncasrilor vamale trebuie s fac parte din raportul de executare a bugetului de stat. Se raporteaz despre micorarea timpului de trecere a frontierei de la 55 minute n medie n 2008 la
Page | 14

20 minute n 2012 dar aceasta se refer la durata medie de trecere a mrfurilor peste frontiera vamal i nicidecum la vmuirea n interior a mrfurilor, procedur care este mult mai lung i mai complicat. Anume de procedurile de vmuire a mrfurilor la punctele vamale interne i sunt legate cele mai multe plngeri din partea comunitii de afaceri, inclusiv pe asemenea aspecte netransparent reglementate cum ar fi detaarea personalului vamal. Efectul negativ al reglementrilor interne ale SV a ajuns de asemenea proporii nct Ministerul Economiei chiar a propus o ghilotinare a tuturor reglementrilor nepublicate. Un alt element important - se raporteaz c pentru a asigura transparena n activitatea posturilor vamale a fost lansat sistemul de monitorizare video a traficului la punctele de trecere vamale. n esen, conform informaiilor disponibile, au fost instalate camere video numai la trei posturi (Leueni, Tudora, Sculen i), iar aceste camere sunt utilizate strict pentru monitorizarea traficului rutier i nicidecum pentru a asigura transparena nemijlocit n zona de control vamal. n ultim instan, nu este clar de ce asemenea mbuntiri n funcionarea SV reflectate de la un an la altul n rapoartele de executare a bugetului de stat - nu duc la scderea numrului de documente necesare i a duratei operaiunilor de comer extern.

COMENTARII LA POLITI CA N DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE

La acest capitol raportul informeaz c, alturi de alte obiective, politica a fost orientat i la asigurarea disciplinei, transparenei, simplitii i onestitii n repartizarea finanelor publice, accentul fiind pus pe indicatorii de performan i evaluarea cheltuielilor n raport cu rezultatele atinse. ns nsui raportul nu include nici un indicator de performan i nu evalueaz rezultatele atinse n raport cu cheltuielile efectuate n nici un domeniu de politici. Studiile realizate de Centrul Analitic Independent Expert-Grup i de alte organizaii independente demonstreaz c exist mai multe domenii inclusiv protecia mediului, cercetare i dezvoltare, subvenionare agricol - n care rezultate superioare pot fi atinse chiar i cu resursele financiare alocate n prezent din buget. n 2011 au fost necesare mai multe raionalizri a cheltuielilor de personal, inclusiv prin anularea unor beneficii nemeritate sau acordate n mod opac. Totui, informaia financiar despre eliminarea unor nlesniri i beneficii pentru angajaii din instituiile cu statut militar i
Page | 15

special, colaboratori vamali ar fi bine s fie pus n corelaie cu indicatorii care s arate nu doar impactul financiar al msurii (neclar, de altfel, la acest moment), dar i impactul acestor msuri asupra fluctuaiei cadrelor i indicatorilor de performan n instituiile respective. O asemenea evaluare este absolut necesar pentru ca s ghideze pe viitor politica de remunerare a personalului angajat n sectorul bugetar. Nu este clar de ce se raporteaz despre reformarea mecanismului de acordare a ndemnizaiilor pentru incapacitatea temporar de munc dac acest mecanism a fost declarat parial neconstituional de ctre Curtea Constituional. Abia n iunie 2012 a fost aprobat cadrul juridic necesar pentru funcionarea mecanismului n cadrul constituional. De asemenea, nu este clar cum vor fi compensate pierderile private suportate de cei care n 2011 au respectat noile prevederi privind acordarea ndemnizaiilor. Un alt aspect important la care publicul ar putea fi mai bine informat este progresul cu implementarea planificrii bugetare bazat pe programe i performane. Raportul constat c a continuat implementarea treptat a bugetrii bazate pe performane i programe. n 2010 numai 18 autoriti publice din cele peste 50 incluse n buget au elaborat bugetele bazate pe programe i indicatori de performane, ponderea cheltuielilor executate n cadrul acestor programe fiind de circa 64% din total cheltuieli bugetare. Nu este clar cu ct a crescut n 2011 numrul de instituii care-i bazeaz bugetul pe programe i ponderea cheltuielilor publice acoperite din bugete bazate pe performane i pentru cnd se planific finalizarea trecerii tuturor autoritilor relevante la bugete bazate pe performane.

COMENTARII LA EXECUTAREA VENITURILOR

Este considerat o bun practic ca rapoartele de executare bugetar s explice n detaliu devierile semnificative ale volumului ncasrilor de la nivelul planificat/revizuit i s explice n ce msur devierile eseniale au fost cauzate de: 1) erori de prognozare/estimare i de 2) problemele de administrare. Evident, publicul este n primul rnd interesat de situaiile n care ncasrile sunt sub nivelul anticipat de Minister. n cazul bugetului de stat pentru anul 2011, venituri din granturi interne i externe au nregistrat devieri semnificative de la nivelul anticipat (-47% fa de nivelul precizat n noiembrie). Totodat, ar trebui de acordat atenie faptului c devierea din 2011 se nscrie n trendul ngrijortor din ultimii ani n care devierile anuale s -au
Page | 16

amplificat: -17% n 2008, -3% n 2009, -24% n 2010. Cauzele acestor devieri in nu doar de Guvern, dar i de procedurile interne ale donatorilor. Totui, aceast tendin pune ntr-o cu totul alt lumin problema dependenei excesive a bugetului de stat de veniturile provenite din granturi pentru susinerea bugetar direct (planificat 7,7% din total venituri, realizat 5%). Un alt aspect esenial pe care dorim s -l comentm este cel al restanelor agenilor economici fa de bugetul de stat. Conform situaiei de la 31 decembrie 2011, acestea au constituit 410,3 milioane MDL, n comparaie cu 350 milioane MDL n 2010, 360 n 2009, 326 n 2008. Restanele fa de bugetul public naional sunt de 1,2 miliarde MDL. Reapariia restanelor la buget i tendina de cretere a acestora, dup amnistia fiscal realizat n 2007, atest n mod ct se poate de concludent c amnistia fiscal nu a avut nici un efect asupra nclinaiei contribuabililor de a a-i onora obligaiile fa de buget.

COMENTARII LA EXECUTAREA CHELTUIELILOR

Dei bugetul pentru anul 2011 a fost aprobat n martie 2011 i revizuit la sfritul lunii noiembrie 2011, cheltuielile executate au fost cu 1.8% mai mici dect nivelul revizuit. O problem sistemic este executarea parial a planurilor de cheltuieli de ctre executorii de buget. Raportul identific 10 instituii executoare de buget care au executat ntre 70% i 93% din cheltuieli. Deoarece toate cererile d e plat au fost executate integral de sistemul de trezorerie, Ministerul Finanelor atribuie responsabilitatea pentru neexecutarea prii de cheltuieli autoritilor publice respective i instituiilor subordonate. Impactul neexecutrii cheltuielilor poate fi major. De exemplu, Agenia de Rezerve Materiale a executat numai 82% din cheltuielile planificate, ceea ce implicit nseamn c rezervele de stat nu au fost completate la nivelul planificat. Impactul acestui eec de management la nivelul Ageniei poate fi major, de exemplu, n contextul n care o secet prelungit poate afecta securitatea alimentar a rii. n 2008-2011, Agenia, de rnd cu Ministerul Economiei, Ministerul Agriculturii i Industriei Alimentare i Ministerul Construciilor i Dezvoltri i Teritoriale au figurat aproape constant n categoria executorilor de buget care au executat bugetul parial. Totodat, lipsa disciplinei n executarea cheltuielilor are practic nu are nici un impact asupra bugetelor aprobate pentru aceste instituii, care cresc constant de la un an la altul.

Page | 17

Raportul relev o alt grav problem sistemic: circa 44,3% din totalul cheltuielilor bugetului de stat reprezint transferuri ctre alte bugete, inclusiv 9,9% - ctre FAOAM, 12,6% ctre BASS i 21,8% ctre bugetele unitilor administrativ-teritoriale. n timp, valoarea acestor transferuri doar a crescut, ceea ce relev magnitudinea nalt a deficitelor structurale cu care se confrunt sistemul de asigurri medicale, sociale i autoritile publice locale. Raportul identific o alt evoluie semnificativ: dac iniial pentru anul 2011 au fost planificate investiii capitale de 1,126 miliarde MDL, n bugetul precizat au fost incluse numai 736,2 milioane MDL, iar volumul total al lucrrilor finanate a fost d e numai 663,8 milioane MDL. innd cont de faptul c deficitul cronic de investiii este o constrngere-cheie care mpiedic creterea economic, Ministerul Finanelor ar trebui s informeze publicul despre cauzele tierii alocaiilor pentru investiii capitale. Totodat, anume domeniul investiiilor capitale este cel la care volumul investiiilor realizate trebuie pus n coresponden i cu indicatorii de performan obinui km de drumuri construite/reabilitate, sisteme de apeduct i canalizare construite/reabilitate, numrul de acoperiuri de coli reparate etc. Cteva ntrebri importante apar n legtur cu utilizarea resurselor din Fondul de Rezerv (FR) al Guvernului. n conformitate cu legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar, FR se utilizeaz de Guvern, n baza regulamentului aprobat de Parlament, n cazuri justificate de utilizare a mijloacelor bugetare potrivit dispoziiilor legale pentru finanarea unor aciuni sau sarcini noi intervenite pe parcursul anului. Logica general ar fi ca din FR s fie finanate cheltuieli cu adevrat excepionale. ns din FR ajung s fie finanate activiti cu caracter totalmente previzibil, care nu pot fi catalogate ca fiind sarcini noi intervenite pe parcursul anului i care n mod normal trebuiau finanate din bugetele autoritilor responsabile de organizarea i derularea acestora. Exemple de asemenea aciuni i sarcini excepionale finanate din FR n 2011 sunt : o organizarea recepiilor cu ocazia aniversrii a 20-a de la proclamarea independenei (175,9 mii MDL); o acoperirea cheltuielilor legate de pregtirea i desfurarea manifestrilor cultural-artistice din 27 august 2011 (1,035 milioane MDL);

Page | 18

o confecionarea medaliilor comemorative Participant la lichidarea consecinelor catastrofei de la Cernobl - 25 ani (546 mii MDL); o acoperirea cheltuielilor legate de organizarea i desfurarea manifestrilor cultural-artistice din Piaa Marii Adunri Naionale cu ocazia srbtoririi Revelionului 2012 (1,248 milioane MDL); o acoperirea cheltuielilor legate de pregtirea i desfurarea paradei militare din 27 august 2011 (municipiul Chiinu) n Piaa Marii Adunri Naionale (peste 9 milioane MDL); o acoperirea cheltuielilor legate de organizarea manifestrilor de comemorare a 70 de ani de la primul val al deportrilor n mas din Republica Moldova (253 mii MDL); o acoperirea cheltuielilor legate de organizarea i desfurarea manifestrilor de comemorare consacrate Zilei Memoriei (2 martie), 400 mii MDL. ntrebri serioase apar n legtur cu legalitatea acope ririi din FR a cheltuielilor ce in de achitarea serviciilor comunale, exploatrii cldirii i impozitelor de stat a ntreprinderii de Stat Cantina Cancelariei de Stat (2,296 milioane MDL). Dac o ntreprindere de stat, dei presteaz servicii la preuri de pia, este falit, de ce ar trebui aceasta s fie meninut n proprietate statului i s beneficieze de suport financiar bugetar ntr-o form att de inoportun? n perioada 2010-2011 Moldova nu a dus lips de cataclisme naturale i situaii excepionale. Pentru finanarea cheltuielilor legate de nlturarea consecinelor unor asemenea situaii cu adevrat excepionale, din FR au fost cheltuii circa 4 milioane MDL, o sum derizorie n comparaie cu amploarea pagubelor suferite de ceteni . Totodat, aceasta sum este derizorie i n comparaie cu cheltuielile pentru activiti perfect previzibile care ar fi fost normal s fie finanate din bugetele autoritilor respective, nu din FR (de exemplu, pentru deplasri peste hotare, organizri de expoziii, recepii, etc. au fost cheltuii peste 17 milioane MDL). Ministerul Finanelor public un raport foarte detaliat (la nivel de hotrre de guvern) cu privire la utilizarea resurselor FR. n acelai timp, persist probleme grave legate de transparena lurii deciziilor
Page | 19

de guvern cu privire la alocarea banilor din FR. De exemplu, din cele 51,25 milioane MDL cheltuii n 2011, 18,13 milioane au fost trecui la capitolul confidenial. O singur instituie Serviciul de Protecie i Paz de Stat a beneficiat de peste 31% din totalul alocaiilor din FR. Un alt exemplu, la solicitarea Ministerului Sntii, pentru acoperirea cheltuielilor de tratament peste hotare din FR au fost cheltuii 578,6 mii MDL, fr a informa despre cine anume sunt beneficiarii tratamentului i cum a fost luat aceast decizie. De fapt, majoritatea deciziilor de guvern cu privire la alocarea banilor din FR sunt luate fr nici un fel de note informative i fr a respecta normele minimale de transparen decizional.

COMENTARII LA DATORIA PUBLI C

Plafoanele datoriei de stat interne i externe au fost respectate n 2011. n acelai timp, ca factori de risc trebuie menionai creterea costurilor de deservire a datoriei interne i vulnerabilitatea mecanismului de finanare a acesteia (finanarea datoriei precedente prin emisii suplimentare de valori mobiliare de stat). ngrijortoare este i creterea stocului datoriilor ntreprinderilor publice i ale unitilor administrativ-teritoriale (care mpreun dein 7,3% din totalul datoriei publice). O eventual insolvabilitate a acestora ar putea crea riscuri pentru bugetul de stat. Ar fi util ca n viitoarele rapoarte Ministerul Finanelor s elucideze gravitatea acestor riscuri.

COMENTARII LA SITUA IA ECONOMICOFINANCIAR A NTREPRINDERILOR DE STAT I A SOCIETILOR CU COTA STATULUI N CAPITALUL SOCIAL
n mod obinuit, la acest capitol, rapoartele de executare a bugetului de stat trec n revist numrul de ntreprinderi de stat i cu capital social n care exist cot a statului, va loarea capitalului social al acestora, structura proprietii, volumul total al proprietii statului, veniturile din vnzri obinute de ntreprinderile respective i volumul de defalcri i dividende transferate de acestea n bugetul de stat. Ar fi util ca n aceast parte a raportului s fie prezentai mai muli indicatori relevani privind performana economic i financiar i amploarea, volumul ajutorului de stat acordat acestor ntreprinderi i natura expunerii bugetului de stat la datoria ntreprind erilor publice.

Page | 20

4. R ECOMANDRI - CHEIE
Termenele limit ale ciclului bugetar ar trebuie revizuite/precizate pentru a asigura c autoritile implicate n proces le respect i c raportul privind executarea bugetului este publicat la timp; Totodat, legislaia trebuie s prescrie n mod imperativ cnd anume trebuie de publicat Raportul de executare; Este necesar de reglementat n mod clar ce documente fac parte din Raportul de executare a bugetului, care este structura notei informative i s se asigure c toate documentele date sunt publicate; Ar fi necesar ca Guvernul s aprobe Raportul de executare a bugetului de stat printr-o Hotrre de Guvern i s se renune la practica n care Guvernul aprob un proiect de Hotrre de Parlament pri n care Parlamentul ulterior aprob Raportul. Totodat, ar oportun ca Parlamentul s aprobe Raportul de executare a bugetului numai dup ce are Raportul de audit al Curii de Conturi asupra Raportului de executare. Raportul de executare a bugetului de stat trebuie s arate n mod clar, consistent i consecvent impactul finanrii bugetare asupra obiectivelor de politici sectoriale i generale formulate de Guvern; n particular, este deosebit de important ca raportul s arate n moc consistent care a fost impactul investiiilor de capital, utiliznd indicatori de performan fizici (km de drumuri reabilitate, sisteme de apeduct construite, etc.); De asemenea, raportul trebuie s arate n mod clar dac obiectivele de politic fiscal au fost sau nu atinse; Ar fi util ca Guvernul s stabileasc o agend clar de tranziie integral la bugetarea bazat pe performane, iar rapoartele anuale de executare s raporteze despre implementarea planului de tranziie; Raportul de executare a bugetului trebuie s explice n mod clar, consistent i consecvent care sunt factorii i cauzele abaterilor n executarea prilor de venituri i cheltuieli, disociind ntre factorii cauzai de eroarea n prognoz / planificare i factorii care in de administrare i implementare a politicilor;

Page | 21

 Raportul de executare a bugetului trebuie s elucideze necesitatea finanrii cheltuielilor din Fondul de Rezerv a Guvernului, pentru a asigura publicul c cheltuielile efectuate au fost nece sare, imprevizibile i urgente; De asemenea, este imperativ o analiz mai bun a expunerii bugetului la datoriile acumulate de ntreprinderile publice i de stat i o evaluare mai obiectiv a situaiei activelor respective; La modul ideal, Ministerul Finanelor / Guvernul ar trebui s elaboreze i s publice un Raport pentru Ceteni asupra executrii bugetului de stat, n care s arate cum resursele i patrimoniul public au fost utilizate n modul cel mai bun posibil pentru atingerea intelor de dezvoltare importante pentru ceteni i companiile private reducerea srciei, creterea ocuprii, asigurarea unui mediu de afaceri ncurajator;

Page | 22