Anda di halaman 1dari 142

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Daftar Isi

SAMBUTAN PEMBUKAAN DIREKTUR PENGAIRAN DAN IRIGASI KEMENTERIAN PPN/BAPPENAS - M. Donny Azdan ................................................................ 1 PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR SECARA TERPADU: IMPLEMENTASI ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR H. Paskah Suzetta ............................................................................................ 4 KEBIJAKAN NASIONAL UNTUK PENGENDALIAN BANJIR - A.R. Soehoed ....... 11 ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN AIR - Emil Salim ........................ 38 PERSPEKTIF PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR TERPADU Roestam Sjarief, M. Amron, Sutardi ................................................................

43

PERSPEKTIF PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR TERPADU DI INDONESIA Robert J. Kodoatie, Roestam Sjarief................................................................ 59 PENGELOLAAN INFRASTRUKTUR IRIGASI DALAM KERANGKA KETAHANAN PANGAN NASIONAL - Effendi Pasandaran .................................................. 82 AIR, TANI DAN KEHIDUPAN - H.S. Dillon ........................................................... 108 PERSPEKTIF DESENTRALISASI DALAM PENGELOLAAN SUMBERDAYA AIR (IRIGASI) DI INDONESIA - Irfan Ridwan Maksum ..................................... 120

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

SAMBUTAN PEMBUKAAN DIREKTUR PENGAIRAN DAN IRIGASI KEMENTERIAN PPN/BAPPENAS


M. Donny Azdan1

Assalaamu Alaikum Wr. Wb. Yang saya hormati Bapak Menteri PPN/BAPPENAS atau yang mewakili, Yang saya hormati Ibu dan Bapak para pakar di bidang sumberdaya air, Yang saya hormati para pejabat baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah atau yang mewakili, dan para Undangan lainnya yang berbahagia Pertama-tama perkenankan saya menyampaikan terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya atas kehadiran Bapak dan Ibu sekalian pada Lokakarya ini, yang sekaligus juga merupakan rangkaian acara dalam rangka memperingati Hari Air Dunia ke-XV, yang diselenggarakan oleh Direktorat Pengairan dan Irigasi, Bappenas. Lokakarya ini bertema Kaji Ulang Arah Kebijakan Nasional Pengelolaan Sumber Daya Air, dan berlangsung selama 1 (satu) hari. Adapun Latar belakang diadakannya Lokakarya ini adalah selain untuk mengkaji kembali sejauh mana arah kebijakan Sumber Daya Air yang sekarang sedang berjalan, juga mengkaji apakah sudah mampu menjawab persoalan di bidang pengelolaan sumberdaya air, dengan segala tantangan dan kendala dalam pengelolaan Sumber Daya Air di Indonesia. Seperti kita ketahui bersama bahwa ada banyak tantangan dihadapan kita, antara lain menurunnya ketersediaan air, menurunnya kualitas dan kuantitas sumber daya air, meningkatnya kebutuhan air baku yang besar, kurangnya pengelolaan DAS yang lebih terpadu dan konseptual, dan kurangnya sosialisasi kepada masyarakat tentang masalah yang berkaitan dengan banjir. Berkaitan dengan hal-hal di atas, pemerintah telah menetapkan beberapa kebijakan untuk mengatasi tantangan tersebut, antara lain : (i) Keputusan Presiden RI No 123 tahun 2001 tentang Tim Koordinasi Pengelolaan Sumber Daya Air, (ii) Keputusan Menteri Koordinator Bidang Perekonomian No 14/M.EKON/12/2001 tentang Arahan Kebijakan Nasional Sumber Daya Air, (iii) Keputusan Menteri Koordinator Bidang Perekonomian No KEP/37/M.EKON/05/2006 tentang Sekretariat Tim Koordinasi Pengelolaan Sumber Daya Air, dan (iv) UU Republik Indonesia Nomor 7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air. Bapak dan Ibu para Undangan sekalian,
1

Direktur Pengairan dan Irigasi, Bappenas

1 M. Donny Azdan

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Arah kebijakan Nasional Pengelolaan Sumber Daya Air Tahun 2001 secara umum antara lain untuk mencegah konflik antar wilayah, mendorong proses pengelolaan Sumber Daya Air yang terpadu, mensinergikan pembangunan antar sektor dan antar wilayah, mengupayakan peningkatan konservasi dan pendayagunaan Sumber Daya Air. Disamping itu, kebijakan juga diarahkan untuk mengembangkan sistem pembiayaan Sumber Daya Air yang mempertimbangkan prinsip cost recovery, dan mengembangkan sistem kelembagaan pengelolaan Sumber Daya air. Sedangkan Undang-Undang no 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air merupakan kebijakan yang bersifat umum dan masih memerlukan kebijakan strategis yang dapat secara spesifik menjawab isu-isu seperti Lingkungan Hidup, gender, dan kemiskinan, yang perlu dirumuskan sebagai arahan kebijakan yang bersifat implementasi. Dengan mengacu pada kebijakan-kebijakan di atas, besar harapan kami agar kita semua dapat duduk bersama dan mengkaji ulang sejauh mana konsep-konsep yang kita jalankan selama ini sudah mampu menjawab permasalahan yang kita hadapi di bidang Sumber Daya Air, baik masalah yang sekarang maupun yang akan datang. Sehubungan dengan permasalahan yang telah diuraikan sebelumnya, maka maksud dan tujuan diselenggarakannya Lokakarya ini adalah untuk melakukan evaluasi terhadap penyelenggaraan pengelolaan Sumber Daya Air sebagai bahan kaji ulang arahan kebijakan nasional pengelolaan sumber daya air, sekaligus menyusun bahan masukan arahan kebijakan untuk masa yang akan datang dalam pengelolaan sumber daya air bagi Tim Koordinasi Pengelolaan Sumber Daya Air. Bapak dan Ibu para Undangan sekalian yang kami hormati, Dalam lokakarya ini kami mengundang peserta dari seluruh wilayah Indonesia yang meliputi kalangan Pemerintah, Wakil Masyarakat dan Para Pakar serta Asosiasi Profesi, yang terdiri dari Bappenas, Departemen Pekerjaan Umum, Departemen Pertanian, Kementerian Lingkungan Hidup dan instansi lainnya yang terkait. Lokakarya ini merupakan bagian pertama dari rangkaian 3 (tiga) Lokakarya, yang saling berhubungan dan berkelanjutan, yang sekaligus hasilnya diharapkan akan dapat digunakan sebagai masukan dalam penyusunan perumusan Rencana Pembangunan Jangka Menengah berikutnya. Sedangkan Lokakarya Pertama ini adalah bertujuan mengumpulkan input dari para narasumber kami hari ini, para pakar di bidang keairan yang tidak berada dalam tatanan pemerintahan. Para pembicara akan mempresentasikan pandangan menurut keahlian atau profesionalisme masing-masing Bapak Pembicara, terhadap implementasi arah kebijakan nasional sumber daya air yang telah berjalan selama ini.

Para Narasumber yang akan hadir pada hari ini adalah 2 M. Donny Azdan

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
1. Bapak Prof. Dr. Emil Salim menyampaikan presentasi dengan judul Kesinambungan Ketersediaan Sumber Daya Air Dalam Tinjauan Lingkungan Hidup Bapak Dr. Ir. A.R. Soehoed akan membahas Konsep Kebijakan Nasional untuk Pengendalian Banjir Bapak H.S. Dillon sebagai pakar di bidang Pertanian, diharapkan akan menyampaikan pandangan tentang Air, Tani dan Kehidupan Bapak Effendi Pasandaran diharapkan dapat mengkritisi tentang Pengelolaan Infrastruktur Irigasi Dalam Kerangka Ketahanan Pangan Nasional Bapak Robert J. Kodoatie beserta Bapak Roestam Syarief bersama-sama akan menyajikan materi tentang Perspektif Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu di Indonesia Sedangkan Bapak Irfan Ridwan Maksum diharapkan dapat memberikan masukan tentang Perspektif Desentralisasi dalam Pengelolaan Sumber Daya Air (irigasi) di Indonesia

2. 3. 4. 5.

6.

Besar harapan kami di Direktorat Pengairan dan Irigasi Bappenas, semoga Lokakarya ini dapat menyamakan cara berpikir dan cara pandang kita semua dalam menjalankan dan mengimplementasikan Pengelolaan Sumber Daya Air secara efektif. Akhir kata saya ucapkan, selamat mengikuti Lokakarya ini, semoga bisa memberi andil yang bermakna bagi pemecahan masalah Pengelolaan Sumber Daya Air di Indonesia. Wassalamualaikum Wr. Wb. Jakarta, April 2007

M. Donny Azdan Direktur Pengairan dan Irigasi Bappenas

3 M. Donny Azdan

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR SECARA TERPADU: IMPLEMENTASI ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
H. Paskah Suzetta2

Saudara-saudara pembicara, pembahas, perwakilan kementerian/ lembaga dan pemerintah daerah, para pemerhati sumber daya air, serta hadirin sekalian yang saya hormati Assalamualaikum warahmatullaahi wabarakaatuh, Selamat pagi dan salam sejahtera bagi kita semua. Atas perkenan dan karuniaNya, hari ini kita dapat berkumpul di sini; maka marilah kita panjatkan puji dan syukur kepada Allah subhanahu wa taala seraya memohon petunjuk semoga dilapangkan hati dan pikiran kita untuk menemukan hidayahNya dan dapat mengikuti lokakarya ini dengan baik. Saudara-saudara yang saya hormati, Air adalah asal muasal dari segala macam bentuk kehidupan di planet bumi ini. Dari air bermula kehidupan dan karena air peradaban tumbuh dan berkembang; tanpa air peradaban akan surut dan bahkan kehidupan akan musnah karena planet bumi akan menjadi sebuah bola batu dan pasir raksasa yang luar biasa panas, masif, dan mengambang di alam raya menuju kemusnahan. Air menopang kehidupan manusia, termasuk kehidupan dan kesinambungan rantai pangan mahluk hidup di bumi. Para founding fathers kita secara tegas menuangkan dalam Undang-Undang Dasar 1945 bahwa air -- hak dasar setiap manusia -- dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Untuk itu penguasaan negara terhadap air perlu diabdikan untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat di segala bidang, baik sosial, ekonomi, lingkungan, budaya, politik, maupun bidang ketahanan nasional, yang sekaligus menciptakan pertumbuhan, keadilan sosial dan kemandirian bangsa. Saudara-saudara peserta lokakarya yang saya hormati, Dalam kajian global, lembaga internasional seperti International Water Management Institute (IWMI) meramalkan bahwa pada tahun 2025 sepertiga penduduk dunia akan mengalami kelangkaan air yang sangat parah. Di Indonesia, tampaknya kita tidak perlu menunggu terlalu lama untuk menyaksikan terjadinya kelangkaan air tersebut. Hal ini dapat kita amati secara mudah dari makin meluasnya ancaman kekeringan di
2

Keynote Speech Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/ Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional

4 H. Paskah Suzetta

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
berbagai wilayah, penurunan muka air waduk, serta semakin banyaknya rawa, situ, dan embung-embung yang sudah mengering -- bahkan di daerah yang berdekatan dengan kota sudah banyak diurug untuk kepentingan permukiman. Selain itu, tingkat pencemaran air yang tinggi, pemakaian air yang tidak efisien, kelembagaan yang masih lemah, dan peraturan perundang-undangan yang kurang memadai juga memperparah keadaan ini. Meskipun secara faktual Indonesia termasuk sepuluh besar negara kaya air, namun krisis air diperkirakan akan terjadi sebagai akibat dari kesalahan pengelolaan. Telah banyak pandangan dan kajian yang menegaskan bahwa bencana yang terkait dengan air sebagaimana saya sebutkan tadi, bermula dari parahnya kerusakan kondisi daerah tangkapan air di wilayah hulu. Berbagai kerusakan ini berawal dari kesalahan kita semua terutama penebangan dan penjarahan hutan yang sangat massif serta perubahan fungsi lahan yang seharusnya dipertahankan sebagai kawasan lindung atau dataran banjir. Meskipun telah banyak instrumen kebijakan yang telah dibuat oleh pemerintah untuk mengendalikan laju kerusakan tersebut, tapi dalam pelaksanaannya tidak semudah seperti membalik telapak tangan. Kita masih perlu usaha keras dan bersungguh-sungguh untuk mewujudkannya. Saudara-saudara hadirin yang saya hormati, Masih segar di ingatan kita, betapa bencana banjir masih merendam banyak wilayah di negeri yang kita cintai ini. Secara kasat mata, kita menyaksikan bahwa banjir telah melumpuhkan kegiatan sosial ekonomi masyarakat baik di perkotaan maupun di perdesaan, bahkan banyak harapan para petani kita untuk memperoleh hasil panen telah pupus seiring datangnya banjir. Di wilayah kota besar seperti Jakarta dan sekitarnya, bencana banjir pada awal Februari lalu telah mengakibatkan kerugian lebih dari lima triliun rupiah, dan untuk menangani permasalahan ini diperkirakan dana yang dibutuhkan mencapai 16 (enam belas) triliun rupiah. Peristiwa-peristiwa tersebut harus menjadi pelajaran yang sangat berharga bagi kita untuk meningkatkan upaya pengelolaan sumber daya air secara lebih baik. Saudara-saudara yang saya hormati, Sebagai institusi yang bertanggung jawab menyusun dan mengkoordinasikan rencana pembangunan nasional, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/BAPPENAS sangat berkepentingan untuk memperoleh pandangan dan masukan seluas mungkin dari seluruh kalangan untuk memastikan bahwa kita tidak salah arah dalam pengelolaan sumber daya air. Oleh karena itu, dalam suasana peringatan Hari Air Dunia (HAD) ke 15, Bappenas mengundang Saudara-saudara dalam lokakarya hari ini. Sejalan dengan tema HAD tahun ini, Mengatasi Kelangkaan Air dan Menangani Banjir Secara Terpadu, saya sangat berharap forum lokakarya ini dapat kita manfaatkan sebaik-baiknya untuk membangun kesepahaman bagaimana seharusnya mengelola sumber daya air kita. Saudara-saudara pembicara dan peserta lokakarya yang saya hormati, 5 H. Paskah Suzetta

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Sebagai pengantar, perkenankan saya menyampaikan beberapa hal yang saya anggap penting dan mungkin dapat menjadi masukan serta bahasan dalam lokakarya ini. Dalam hal kebijakan pengelolaan sumber daya air, sejak tahun 1974 kita telah memiliki UU No. 11 Tahun 1974 tentang Pengairan sebagai landasan yuridis dari kebijakan umum di bidang air serta menjadi pedoman umum bagi penyelenggaraan pengairan. Hal ini menggambarkan bahwa betapa kita telah punya perhatian besar dalam pengelolaan air, meskipun pada waktu itu belum banyak negara lain memiliki UU tentang air. Pada era setelah kemerdekaan sampai dengan awal era 90-an, kebijakan nasional tentang pemanfaatan sumber daya air yang lebih nyata dapat kita lihat pada ditetapkannya prioritas pembangunan pada peningkatan produksi pangan yang secara langsung membutuhkan dukungan penyediaan air irigasi. Selain diarahkan untuk menyediakan air irigasi, pengelolaan dan pengembangan sumber daya air juga diarahkan untuk mengamankan daerah produksi pangan, menunjang pelaksanaan transmigrasi, dan menunjang perkembangan industri. Sejalan dengan perubahan dan kerusakan lingkungan terutama menghadapi ketidakseimbangan antara ketersediaan air dan kebutuhan air, maka muncul kesadaran baru untuk mengubah pengelolaan sumber daya air agar lebih baik. Kebijakan ini menekankan agar fungsi sosial, lingkungan hidup, dan ekonomi dipertimbangkan secara selaras. Di samping itu, dengan berkembangnya semangat demokratisasi, desentralisasi, dan keterbukaan dalam tatanan kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara maka masyarakat perlu diberi peran dalam pengelolaan sumber daya air. Oleh karena itu perubahan kebijakan yang diarahkan untuk mewujudkan sinergi dan keterpaduan yang harmonis antarwilayah, antarsektor, dan antargenerasi menjadi suatu keniscayaan. Dorongan inilah yang menjadikan kita bahu-membahu, terutama sejak tahun 1999; --baik dari unsur pemerintah maupun non-pemerintah-- melakukan reformasi kebijakan sektor pengairan (RKSP). Langkah pembaruan tersebut sebenarnya telah kita mulai pada awal 90-an melalui komitmen kita untuk menerapkan Integrated Water Resources Management (IWRM) yang menjadi agenda dunia. Dua tahun setelah reformasi pengairan 1999 digulirkan, kita telah memiliki Arahan Kebijakan Nasional Sumber Daya Air, bahkan akhirnya pada tahun 2004 kita memiliki Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air. Pencapaian ini merupakan buah dari reformasi yang kita lakukan bersama dan menjadi bukti nyata bahwa kesepahaman dan kerjasama yang baik antar pemangku kepentingan (stakeholder) akan menghasilkan kebijakan yang lebih baik pula. Saudara-saudara hadirin yang saya hormati, Undang-Undang Sumber Daya Air merupakan satu langkah awal dari proses panjang penentuan arah kebijakan pengelolaan sumber daya air di Indonesia. Keberatankeberatan yang pernah diajukan oleh sebagian masyarakat kepada Mahkamah Konstitusi atas beberapa pengaturan yang diduga dapat mendorong terjadinya ketidak-adilan dalam pengelolaan sumber daya air, perlu mendapat perhatian dan menjadi catatan kita bersama. Kebijakan yang dirumuskan ke depan harus mampu 6 H. Paskah Suzetta

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
membuktikan bahwa apa yang mereka khawatirkan tidaklah terjadi. Hal ini dapat terwujud apabila kita tetap berpijak bahwa pengelolaan sumber daya air yang kita lakukan benar-benar untuk mewujudkan sebesar-besar kemakmuran rakyat. Sebuah kebijakan tidak akan berarti apa-apa tanpa upaya untuk mewujudkannya dalam implementasinya. Oleh karena itu, meskipun Undang-Undang Sumber Daya Air telah ada, tidak berarti bahwa semuanya akan bergerak dengan sendirinya menuju ke arah yang telah ditentukan. Undang-undang telah memberi amanat yang tegas bahwa sumber daya air dikelola secara menyeluruh, terpadu, dan berwawasan lingkungan hidup dengan tujuan mewujudkan kemanfaatan sumber daya air yang berkelanjutan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Dengan demikian maka semestinya semua upaya dalam rangka pengelolaan sumber daya air harus diarahkan tidak semata-mata pada aspek pemanfaatan tetapi mencakup semua bidang yang meliputi konservasi, pendayagunaan, dan pengendalian daya rusak air, serta meliputi satu sistem wilayah pengelolaan secara utuh yang mencakup semua proses perencanaan, pelaksanaan, serta pemantauan dan evaluasi. Oleh karena itu maka semua peraturan turunan yang sedang disiapkan harus dipastikan menyentuh semua bidang tersebut. Sambil menunggu ditetapkannya peraturan-peraturan tersebut, selayaknyalah kalau semua implementasi di lapangan harus disesuaikan sehingga sejalan dengan amanat undang-undang tersebut. Upaya-upaya sebagaimana saya uraikan tadi, harus dilaksanakan secara terencana, sistematis dan berkesinambungan untuk memastikan bahwa implementasi di lapangan telah melibatkan semua pemilik kepentingan antarsektor dan antarwilayah administrasi, memperhatikan keseimbangan ekosistem dan daya dukung lingkungan, serta tidak hanya ditujukan untuk kepentingan generasi sekarang tetapi juga termasuk untuk kepentingan generasi yang akan datang. Saudara-saudara yang saya hormati. Dalam hal dukungan infrastruktur dalam pengelolaan sumber daya air, saya ingin mengingatkan kembali bahwa sejak terjadinya krisis ekonomi pada genap satu dasawarsa yang lalu, kualitas pelayanan dan penyediaan pada hampir semua sarana dan prasarana dasar terus mengalami penurunan baik kuantitas maupun kualitasnya. Kemampuan keuangan negara yang terbatas, dan terfokusnya perhatian pemerintah kepada restrukturisasi sektor keuangan dan perbankan telah mengurangi kemampuan untuk membangun, merehabilitasi, dan memelihara infrastruktur termasuk juga infrastruktur sumber daya air. Menurunnya kinerja layanan jaringan irigasi di beberapa daerah lumbung padi telah menurunkan indeks pertanaman (IP) dan produktivitas sawah, sementara menurunnya kinerja bangunan-bangunan pengendali banjir telah meningkatkan luas genangan banjir di beberapa daerah. Di sisi lain, dengan makin meningkatnya kebutuhan air terutama pada musim kemarau dan pengembangan wilayah maka kebutuhan akan infrastruktur penampung air yang diharapkan mampu menyediakan air terutama untuk musim kemarau dan infrastruktur pengendali daya rusak air sangat dirasakan pentingnya. Namun 7 H. Paskah Suzetta

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
demikian, degradasi lingkungan di wilayah hulu mengharuskan kita mempertimbangkan kembali pendekatan struktural yang mengedepankan penyediaan infrastruktur fisik; untuk kemudian mensinergikannya dengan upayaupaya penyelesaian masalah lingkungan tersebut. Dalam keterbatasan pendanaan pemerintah, maka upaya-paya untuk memastikan bahwa tidak terjadi penurunan tingkat layanan infrastruktur harus tetap dilaksanakan melalui peningkatan kualitas operasi dan pemeliharaan sekaligus untuk menghindari rehabilitasi yang membutuhkan dana yang tidak sedikit. Upaya ini terus dilakukan sejalan dengan upaya pembangunan infrastruktur sumber daya air yang benar-benar dibutuhkan secara selektif dalam rangka meningkatkan nilai manfaat air bagi kesejahteraan seluruh rakyat. Sebagai wujud komitmen tersebut, pemerintah menetapkan percepatan pembangunan infrastruktur sebagai salah satu prioritas utama dalam Rencana Kerja Pemerintah (RKP) tahun 2008, yang dilaksanakan seiring dengan upaya peningkatan pengelolaan energi. Saudara-saudara yang saya hormati, Demikian tadi secara umum, telah saya sampaikan beberapa permasalahan pokok tentang pengelolaan sumber daya air. Selanjutnya saya harapkan hasil lokakarya ini dapat memberikan kontribusi pemikiran yang komprehensif dan inovatif bagi penetapan arah kebijakan di masa mendatang. Sengaja penyaji makalah/nara sumber dan pembahasnya kami undang dari para ahli berpengalaman dari berbagai unsur untuk mempertajam arah kebijakan yang akan dirumuskan. Akhirnya, saya berterima kasih kepada para pembicara dan seluruh peserta yang telah bersedia hadir untuk memberikan gagasan dan pemikirannya, sehingga dapat meningkatkan pemahaman dan kesepahaman kita bersama atas arah kebijakan pengelolaan sumber daya air di Indonesia. Selamat melaksanakan lokakarya, dan dengan mengucap Bismillahirrohmanirrohim, Lokakarya Kaji Ulang Arah Kebijakan Nasional Pengelolaan Sumber Daya Air saya nyatakan secara resmi dibuka. Selamat berdiskusi dan terima kasih atas perhatian Saudara-Saudara. Wassalamualaikum warahmatullaahi wabarakaatuh. Jakarta, 4 April 2007 Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/ Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional,

H. Paskah Suzetta

8 H. Paskah Suzetta

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

KEBIJAKAN NASIONAL UNTUK PENGENDALIAN BANJIR


A.R. Soehoed

Secara garis besar kepulauan Indonesia memiliki dua macam iklim yang cukup berbeda satu sama lainnya (lihat Gambar 1.1).

Gambar 1.1. Zone Klimatologi Indonesia Di sebelah barat garis perbedaan iklim garis Wallen yang melintas sepanjang Selat Makassar cuaca lebih dipengaruhi oleh pola monsoon dengan musim hujan dan musim kemarau, sedangkan di sebelah timur garis tersebut cuaca condong lebih kering. Lebih ke timur lagi di wilayah Pulau Papua iklim lebih basah kembali. Perbedaan-perbedaan didalam iklim ini sudah tentu akan berdampak pada pola curah hujan dan tingkat bahaya banjir. Selain dari pada karakteristik tersebut di atas, maka ada faktor lain lagi yang berdampak pada tingkat curah hujan, yakni yang disebut Southern Pacific Climatological Oscillation yang terjelma berupa musim yang sangat kering, disebut musim El Nio, dan musim yang sangat basah yang disebut musim La Nia. Gejalagejala ini juga disebut ENSO. 9 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Selain dari itu topografi dan morfologi dapat mengakibatkan curah hujan lebih besar atau lebih kecil. Pulau Jawa bagian barat misalnya dikenal sebagai wilayah yang lebih basah daripada Pulau Jawa bagian timur. Ada wilayah-wilayah yang banyak menderita oleh banjir, namun ada pula wilayah-wilayah yang justru kekurangan air. Sungguhpun demikian wilayah yang kerap dilanda banjir tetap dapat mengalami masa kekeringan juga. Melihat akan hal-hal yang disebut di atas mungkin dari pada menyebut Pengendalian Banjir, lebih tepat agaknya digunakan Pengelolaan Tata Air atau Kebijakan Konservasi Air. Untuk meninjau masalah Pengendalian Banjir dan teknologi dan sistem-sistem yang tersedia guna menanganinya, maka tata air wilayah Jabodetabek dengan ibukota Jakarta mencerminkan pola banjir yang banyak terdapat di negara kita pada dewasa sekarang. Kemudian untuk memahami bagaimana banjir itu terjadi, kiranya perlu dipahami lebih dahulu bagaimana terjadinya dataran aluvial yang luas yang sekarang lazim disebut wilayah Jabodetabek dimana kota Jakarta berlokasi. Kepulauan Nusantara berada tepat pada wilayah berbenturannya tiga lempengan kerak bumi (lihat Gambar 1.2) yakni lempengan Indo-Australia di selatan, lempengan Euro-Asia di utara dan lempengan Pasifik yang masing-masing bergerak terus, tekan menekan dan antara lain membangkitkan lipatan kulit bumi yang tertebar sebagai deretan pegunungan dari Kepulauan Andaman di ujung Barat melintasi Pulau Sumatera, Pulau Jawa hingga Kepulauan Nusa Tenggara di Timur untuk kemudian berputar ke utara di Laut Banda. Barisan pegunungan ini merupakan perbatasan selatan dari wilayah Semenanjung Asia Tenggara, kerap disebut Sunda Shelf, yang mula-mula merupakan semenanjung yang luas di tenggara Benua Asia.

Masa es kedua menenggelamkan bagian-bagian yang rendah dari semenanjung itu, sehingga pecahlah semenanjung tersebut menjadi kepulauan Indonesia. Bagi bagian barat Pulau Jawa, khususnya bagi wilayah Jabotabek, maka pegunungan yang dominan adalah deretan pegunungan Gede-Pangrango dan Salak.

10 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.2. Lempengan Kerak Bumi di Indonesia

Gambar 1.3. Gerakan Lempeng Tektonik Hujan yang turun di wilayah pegunungan tersebut mengalir sambil menggerus lereng-lereng pegunungan dan menuju ke Utara ke pantai Laut Jawa melalui berbagai alur. Bahan erosi mengendap di kaki-kaki pegunungan (Gambar 1.3) sambil membentuk wilayah perbukitan yang berangsur bertambah luas dan membentuk dataran aluvial yang landai ke pantai Laut Jawa. Alur-alur ini melintasi jurang-jurang 11 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
sempit di antara perbukitan, berangsur menjadi sungai-sungai, yang mula-mula berarus deras, namun kemudian di tanah datar berpecah (braiding), akhirnya berkelok-kelok (meandering) sebelum sampai ke laut. Di muara kandungan bahan erosi diendapkan oleh sungai di wilayah laut dangkal sepanjang pantai, sehingga berangsur mewujudkan dataran baru. Didalam tiga ratus tahun belakangan ini garis pantai Laut Jawa bergeser dari Selatan ke Utara sejauh rata-rata 6-9 meter per tahun, dengan perkataan lain pantai Laut Jawa dahulu kala adalah jauh lebih ke Selatan. Bahan erosi yang dibawa oleh sungai-sungai mengendap di alur sungai di bagian datar dan pada waktu banjir membentuk tebing-tebing sepanjang alurnya (lihat Gambar 1.4). Seperti telah disebut di atas bahan erosi dicurahkan juga di muara hingga menjadikan lautan dangkal di sepanjang pantai. Sementara itu angin monsoon meniup secara bergilir dari lautan dan dari daratan. Air laut yang ditiup oleh angin dari laut ke darat, merambat pantai sambil membawa pasir dari dasar laut yang mengendap di daratan sewaktu air laut surut. Gejala ini yang membentuk tebing-tebing pasir berupa barisan-barisan di sepanjang pantai (beach ridges). Di musim banjir arus sungai yang membawa bahan erosi adalah lebih kuat daripada arus gelombang, maka bahan erosi akan tercurah di laut. Di musim kemarau arus gelombang akan lebih kuat dan adakalanya mengikis pantai. Tubrukan antara dua arus hidrodinamis ini (lihat Gambar 1.5) membuat adakalanya pantai Laut Jawa melebar (accretion) adakalanya terkikis (abrasion). Bawaan bahan erosi dari masing-masing sungai berbeda-beda dengan arus dan besarnya sungai. Bawaan bahan erosi dari Sungai Cisadane dan dari Sungai Citarum jauh lebih besar daripada bawaan erosi dari sungai-sungai yang lebih kecil yang mengalir di antara dua sungai besar itu.

12 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.4. Lereng puing radial berbentuk kipas dari pegunungan Gede Pangrango Salak. Delta Citarum dan Cisadane membentuk Teluk Jakarta

Gambar 1.5. Gambaran akresi dan abrasi di Teluk Jakarta dari 1873 sampai 1938 menurut Verstappen Maka endapan di muara dari pada dua sungai besar tersebut adalah jauh lebih besar, accretion pun lebih besar dan berubah menjadi delta formation, akhirnya menuju ke pembentukan dari pada Teluk Jakarta. Gejala-gejala yang diutarakan di atas menghasilkan morfologi bagi wilayah Jabodetabek yang khas, suatu daratan aluvial yang luas.

13 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Pada gambar potongan (Gambar 1.6) dapat dilihat suatu corak khas topografi yang banyak terdapat di Indonesia, yakni wujud pegunungan yang curam yang beralih ke tanah datar, tanpa suatu wilayah peralihan yang lebar. Bila ada wilayah perbukitan pada kaki-kaki gunung, maka lereng-lereng perbukitan pun cepat beralih ke tanah datar dataran aluvial yang telah disebut di atas. Wujud khas ini terdapat terutama di sisi Utara Pulau Jawa, sisi Timur Pulau Sumatera, sisi Selatan dan Timur Pulau Kalimantan dan sisi Selatan dan Utara Pulau Irian. Pada sisi Selatan Pulau Jawa dan sisi Barat Pulau Sumatera pembentukan lembah aluvial tidak mudah oleh karena kaki-kaki pegunungan tinggi berada dekat pada laut dalam.

Gambar 1.6. Gambar Potongan Topografi Tipikal

A.

Permasalahan Tata Air Jakarta

Daerah perbukitan di selatan lembah aluvial Jabodetabek dilintasi sungai-sungai dengan tebing-tebing yang umumnya sempit dan dalam yang tidak memungkinkan pembangunan bendungan-bendungan dengan cukup efektif guna menampung arus hujan yang dengan cepat mengalir pada lereng-lereng gunung. Satu-satunya cara bagi pengendalian banjir adalah dengan cara meredam arus air hujan itu dengan hadirnya hutan. Justru hutan ini yang didalam setengah abad sesudah pecah Perang Dunia ke-2 telah susut dengan sangat cepat, mula-mula sebagai akibat suasana perang, 14 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
kemudian guna menutupi kebutuhan kayu untuk pembangunan pasca perang dan kebutuhan akan lahan pertanian, akhirnya permukiman villa sebagai trend sosial baru. Hutan tidak akan mengurangkan curah hujan, melainkan meredam pengaliran arus hujan. Dengan teredamnya arus hujan maka kedahsyatan banjir berkurang dan dampak banjir di wilayah hilir akan berkurang. Namun biarpun reboisasi dapat diusahakan dengan lancar hasilnya baru akan dapat dirasakan sesudah waktu tahunan. Sebagai contoh akan berhasilnya usaha reboisasi adalah program reboisasi nasional yang dicetuskan oleh Franklin D. Roosevelt di masa depresi dunia yang amat dahsyat pada tahun 1930-an (malaise) sebagai bagian dari pada New Deal-nya yang antara lain mencakup rencana tata air Tennessee Valley, yakni pengendalian banjir sungai Tennessee dengan anak-anak sungai yang kesohor dengan banjir-banjir dahsyatnya. Rencana jangka panjang ini dapat disebut cikal bakal bangkitnya Amerika Serikat sebagai negara adidaya. Bagian dari rencana itu adalah reboisasi untuk mana banyak dikerahkan organisasiorganisasi kepemudaan. Pengembangan lembah Tennessee, suatu rencana jangka panjang yang didukung oleh undang-undang yang kokoh telah membuktikan, bahwa pengendalian air untuk peningkatan produksi pangan dapat mendorong perkembangan di berbagai sector lain, termasuk perindustrian. Pola TVA ini telah merangsang berbagai negara di Amerika Selatan, Eropa, Asia dan Australia didalam berbagai wujud dan ukuran, yang terakhir di RRC dengan Three Gorges development-nya. Kembali ke daerah perbukitan, peredaman dapat dilakukan juga di sebelah hilir. Cara-cara struktural dan non struktural yang tersedia dapat dibagi dalam dua golongan sistem utama yakni diversion dan detention. Dengan detention, maka air banjir ditahan dan ditampung. Sistem detention merupakan structural method yang lebih mengandalkan teknik pengairan. Non structural method lebih mengandalkan pengertian masyarakat dan sosialisasi serta peran serta langsung.

15 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.7. Retarding Zone di DKI Jakarta Terusan Banjir Barat (Gambar 1.8) yang dibangun oleh van Breen pada tahun 1920an dan Terusan Banjir Timur yang sedang dalam pelaksanaan adalah penjelmaanpenjelmaan dari pada diversion systems.

16 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.8. Banjir Kanal Barat dan Perkembangannya Terusan Banjir Barat menampung banjir Kali Ciliwung, Kali Cideng, Kali Krukut, Kali Grogol dan menurut rencana juga Kali Pesanggrahan (lihat Gambar 1.9). Namun oleh karena kesulitan pembebasan tanah, maka Terusan Banjir Barat diputus di

17 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Tanah Abang dan disambung ke Terusan Grogol yang telah dibangun pada tahun 1872. Terusan ini kemudian mencurahkan airnya ke bagian hilir Kali Angke. Terusan Banjir Timur direncanakan menampung Kali Cipinang, Kali Cakung dan beberapa sungai lebih ke timur untuk kemudian dicurahkan ke Laut Jawa di daerah Marunda. Jepang pernah mengusulkan suatu terowongan rangkap sepanjang 900 meter di bawah kota Bogor untuk menampung arus Kali Ciliwung di Katulampa untuk dicurahkan ke Kali Cisadane. Van Blommestein mengusulkan suatu terusan tranche pada ketinggian +100.00 meter atau ketinggian +75.00 meter dari Kali Cisadane ke Timur sampai ke Waduk Pangkalan di sebelah hilir Waduk Jatiluhur. Waduk ini kelak juga dapat menyediakan air bagi kota Jakarta. Suatu cara retensi yang pernah diusulkan oleh pihak Perancis pada tahun 1980 adalah membangun empat bendungan (Gambar 1.10) dengan waduk masing-masing di Kali Sunter, Kali Ciliwung, Kali Pesanggrahan dan Kali Angke yang dapat menampung sebagian banjir di sungai-sungai tersebut untuk kemudian berangsur dapat dilepaskan kembali apabila banjir mulai mereda. Masih ada lagi prospek waduk Halim sebagai peredaman banjir khususnya bagi banjir di Kali Cipinang yang dimaksud sebagai peredam banjir di masa pembangunan Terusan Banjir Timur. Rencana-rencana tersebut di atas sebagian besar masih merupakan rencana. Di samping rencana tersebut di atas masih ada cara-cara peredaman (retention) yang lebih banyak membuka kesempatan akan peran serta masyarakat.

18 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.9. Sungai-sungai Utama di Wilayah Jakarta dan Daerah Aliran Sungainya

19 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.10. Bendung di area Jakarta Bendung di area Jakarta untuk : 1. 2. 3. Kali Ciliwung di wilayah Depok Kali Angke di dekat Pondok Benda Kali Pesangggrahan dekat Cinere Kali Sunter dekat Pondok Gede

4.

Cara-cara tersebut adalah pemeliharaan situ-situ terracering dari lahan pertanian mengikuti garis-garis ketinggian (tranche). Sangat penting dalam hal ini adalah peranan bendungan rendah di parit-parit yang tujuannya membatasi hanyutnya bahan tanah erosi. Pihak Jepang menyebutnya sabo-dam. Persawahan basah pada dasarnya memiliki retention capacity pula. Semua sistem-sistem di atas adalah bertujuan guna meredam serangan banjir yang disebut banjir kiriman dari wilayah selatan Jakarta. Sistem redaman yang efektif akan banyak membantu kota Jakarta didalam mengendalikan banjir.

20 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Secara grafis kedahsyatan banjir dapat digambarkan dalan bentuk hydrograph (lihat Gambar 1.11). Dengan lebih rendahnya puncak hydrograph maka berkurang pula dahsyatnya banjir. Biarpun banjir yang terjadi akan lebih lama berlangsung namun puncaknya tidak begitu tinggi, sehingga sarana pembuangan air hujan masih dapat menampung banjir RETENTION BASIN demikian. Maka bagi drainase kota 1. Berupa cekungan buatan situ adanya retention capacity didalam waduk yang dapat dimanfaatkan alur-alur drainase sangat penting. untuk taman/hutan kota lapangan olah raga, public golf course, Di kota Jakarta perkembangan lahan pertanian retention capacity pernah ditetapkan 2. Berupa wilayah persentasi tapak untuk daerah-daerah tertentu dengan bangun rendah di Jakarta membatasi luas maksimum persentasi tapak bangunan hanya pada 5% dari luas bangunan 5% lahan. Daerah-daerah tersebut adalah 3. Daerah Tebet untuk Sungai antara lain daerah Tebet, Menteng Ciliwung Pulo, Setiabudi dan Kemang. 4. Daerah Menteng Pulo untuk Sungai Cideng Retention capacity umumnya dapat 5. Daerah Setiabudi untuk Sungai dibangun juga melalui pembangunan Cideng Atas hutan-hutan atau taman kota, 6. Daerah Kemang untuk Sungai lapangan olah raga umum di Krukut sepanjang alur-alur pembuangan air. Pengelolaan air hujan di perkotaan merupakan teknologi tersendiri. Banyak faktor turut bicara, seperti masalah tata guna lahan, tata kota, perencanaan jalan, pengelolaan limbah. Bagi suatu kota besar seperti Jakarta, tata air bukan hanya menyangkut pengendalian banjir, melainkan juga mengusahakan tersedianya air di musim kemarau, terutama untuk pembersihan saluran-saluran kota. Tanpa pembersihan saluran-saluran ini di musim kemarau, maka saluran-saluran akan tersumbat yang pada gilirannya akan meningkatkan dampak banjir pada musim hujan berikutnya.

21 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.11. Hydrograph Gambar bagian atas memperlihatkan suatu alur pembuangan air yang datang dari wilayah luar kota (rural area) yang merupakan daerah aliran alamiah dan memasuki wilayah perkotaan di titik A. Hidrografnya berbentuk diagram (1). Tanpa gangguan apa apa maka pada titik B akan diperoleh hidrograf(2). Bila alur di kota cukup diberi bantaran, maka hidrograf pada titik B berubah ke bentuk (3) Drainage network Jakarta sangat luas (lihat Gambar 1.12). Pengelolaan sistem ini adalah tanggung jawab dua instansi yakni dari Pemerintah Pusat bagi makro sistem (lihat Gambar 1.13) dan Pemerintah Daerah bagi mikro sistem (lihat Gambar 1.14). Mikro sistem keadaannya adalah jauh lebih rumit daripada keadaan makro sistem.

22 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.12. Drainage Network Jakarta Sewaktu merencanakan Terusan banjir Barat, van Breen merencanakan pula mikro sistem bagi daerah yang pada waktu itu didalam pembangunan, yakni daerah Menteng Gondangdia dengan alur pasokan air dari Terusan Banjir Barat melalui Saluran Jalan Surabaya dan alur pembuangan air melalui Saluran Kali Gresik. Bagi kota-kota besar limbah padat adalah masalah tersendiri. Limbah padat sebagian terbesar tersusun atas limbah makanan. Oleh sebab itu, kota Singapore melarang keras berjualan makanan sepanjang jalan (foodhawkers).

23 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.13. Makro drainase Jakarta

24 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.14. Mikro drainase Jakarta

Untuk menampung mereka disediakan apa yang disebut hawker centres dengan atau tanpa atap akan tetapi senantiasa dengan tempat cuci piring dan bak-bak penampung limbah. Statistik membuktikan bahwa sistem ini dapat mengurangi tingkat pengotoran saluran-saluran pembuangan air dengan cukup signifikan. Pola ini sangat penting didalam lingkungan blok-blok perkantoran, terutama yang highrise. Pada umumnya untuk tenaga kerja menengah keatas umumnya tersedia kantin atau cafetaria, namun tenaga kerja menengah ke bawah harus mencari makan di lingkungan kantor. Foodhawker centres agaknya merupakan suatu keharusan bagi kompleks-kompleks perkantoran. Masalah lain yang menyangkut tata air khas Jakarta adalah masalah muara sungaisungai yang bermuara di Teluk Jakarta. Oleh karena landainya daerah pantai sepanjang Teluk Jakarta, maka pencurahan air dari sungai ke laut kerap tidak lancar. Sebaliknya pada saat pasang, air laut cenderung merambat ke daratan, pada saat pasang tinggi. Arus banjir dan arus pasang bertubrukan dan terjadilah efek yang disebut backwatering. Air di alur-alur muara meningkat dan meluap di bagian hilir sehingga melahirkan daerah-daerah genangan berupa rawa-rawa dan payau. Van Breen pernah meninjau kemungkinan menguruk rawa-rawa di samping mengeruk muara-muara sungai, namun ternyata biaya yang diperlukan terlalu besar. 25 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Maka diputuskan waktu itu, untuk membiarkan saja rawa-rawa yang pada prinsipnya akan berperan sebagai waduk retensi, asalkan wilayah-wilayah tersebut tidak dipergunakan untuk penghunian. Pada dasawarsa-dasawarsa berikutnya ternyata syarat ini tidak terpenuhi lagi sehingga menimbulkan backwatering dan mengakibatkan banjir manjadi lebih parah. Keadaan ini dialami oleh banyak tempat lain dan penyelesaian masalah ditemui didalam reklamasi wilayah laut dangkal (reclamation of coastal water) sebagaimana antara lain telah dilakukan di Amerika, Jepang, yang paling dekat di Singapore. Banyak terdapat kesalahpahaman, bahwa reklamasi laut dangkal akan meningkatkan banjir. Reklamasi seperti yang dilakukan antara lain di Boston Bay, Tokyo Bay, Hiroshima dan di Singapore justru mempertahankan muara-muara sungai dan merawatnya. Contoh di Singapore yang dengan proyek Marina City (Gambar 1.15) dapat mengatasi banjir yang pada tahun 1960-1970-an kerap dialami di Singapore dari Singapore River dan Kalang River. Dengan menggabung muara dari dua sungai ini dalam suatu basin, maka terwujud suatu retention capacity yang dapat menampung banjir dari kedua sungai itu terutama di masa pasang tinggi. Dengan demikian backwatering dan overflow dari air banjir di sepanjang dua sungai itu dapat terhindar. Seluruh proyek dimodali oleh waterfront development di Marina Bay yang merupakan bagian dari urban redevelopment program dari kota Singapore.

26 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.15. Marina City di Singapura Proyek Pantura yang dicetuskan pada tahun 1995 pun mempunyai tujuan untuk membantu membatasi backwatering di muara sungai-sungai yang bermuara di Teluk Jakarta sehingga melancarkan arus air di alur tengah (middle reaches) dari sungaisungai dan alur-alur air yang melintasi kota Jakarta. Reklamasi Pantura direncanakan berupa suatu deretan pulau-pulau lepas dari garis pantai yang ada dan terpisah satu 27 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
sama lain oleh perpanjangan alur muara sungai-sungai (lihat Gambar 1.16). Dengan pola reklamasi ini terwujud suatu deretan retention basins yang dapat menampung backwatering pada muara masing-masing sungai dan alur terusan. Bentuk, ukuran dan kedalaman dapat dihitung untuk masing-masing muara tersendiri. Kesemua ini dapat dibiayai oleh waterfront development di daerah-daerah reklamasi, sedangkan seperti di Singapore proyek pengembangan dapat menjadi sumber dana bagi rehabilitasi dari wilayah pantai yang ada sekarang.

Gambar 1.16. Konsep Reklamasi Multiguna Namun bagi proyek Pantura ada keuntungan tambahan. Seperti telah disebut di atas pulau-pulau reklamasi dibuat lepas dari pada garis pantai sekarang. Maka di antara baris pulau-pulau reklamasi akan terdapat jalur-jalur air yang menyambung alur sungai yang satu dengan yang lain (transversal). Mungkin tidak banyak yang mengetahui, bahwa di kota Jakarta jarang sekali akan terdapat hujan di seluruh wilayah kota sekaligus. Maka kerap kali terjadi hujan lokal yang cukup lebat, sehingga terjadi banjir pada satu atau dua alur sungai. Dengan adanya transversal tersebut di atas, maka banjir pada satu daerah aliran dapat dialihkan ke daerah aliran sungai lain. Transversal termaksud akan membantu juga didalam sirkulasi air di wilayah pantai sekarang di samping mewujudkan sarana transportasi air. Di luar aspek hidrologi ini, tentu reklamasi Pantura masih banyak memberi keuntungan dari segi tata kota. B. Peranan Air dalam Produksi Pangan 28 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Hingga sekarang baru dibahas masalah air didalam dampaknya berupa banjir terhadap kehidupan masyarakat, khususnya masyarakat kota. Telah dibahas pula beberapa cara menghadapi dampak banjir dengan mengembangkan kapasitas retensi baik secara langsung seperti waduk, kolam, taman dan hutan kota, melalui pengaturan tata bangunan, cara mengelola wilayah pantai dengan reklamasi laut dangkal, juga pengaturan pasokan air bagi pembersihan kota, khususnya di musim kemarau. Belum dibahas masalah air dalam kaitannya dengan kebutuhan pengairan terutama bagi produksi pangan. Sebagai negara di khatulistiwa kepulauan Indonesia memiliki iklim yang ditandai oleh musim hujan dan kemarau. Namun telah dikemukakan pada awal presentasi ini, bahwa curah hujan tidak merata. Ada wilayah yang basah atau kurang basah, bahkan ada wilayah-wilayah yang lebih tepat dapat disebut kering. Di Pulau Jawa pun bagian barat lebih basah daripada bagian timur. Antara lain faktor ENSO, membuat, bahwa saat hujan di satu wilayah lebih lambat atau lebih cepat mulainya daripada wilayah lain. Adakalanya suatu daerah aliran sungai (DAS) mengalami banjir, sedangkan DAS yang bersebelahan tidak. Perilaku iklim demikian mengakibatkan produksi pangan di Pulau Jawa tidak dapat merata, bahkan ada wilayah-wilayah yang seluruhnya bergantung pada musim hujan (sawah tadah hujan) ada yang sebagian waktu mendapat air pengairan, sebagian bergantung pada curah hujan. Andaikata seluruh air hujan di Pulau Jawa dapat dikumpul didalam waduk-waduk besar buatan, maka air itu dapat dibagi rata pada persawahan dan dapat dicapai pola tanam dua kali pada tiap tahun diseling dengan satu kali palawija, bahkan mungkin dapat ditingkatkan hingga tiga kali tanaman dengan varietas padi yang cocok. Peningkatan produksi pangan ini sangat penting melihat sangat pesatnya peningkatan jumlah penduduk terutama di Pulau Jawa, sejak awal tahun 1940-an.

29 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Gambar 1.17. Denah Rencana Pantura Pada tahun 1947 Dr.Ir. van Blommestein, pada waktu itu Kepala Pengairan di Indonesia, mencetuskan rencana yang disebutnya, Rencana Pensejahteraan Pulau Jawa Bagian Barat. Inti dari pada rencana van Blommestein adalah membangun suatu transversal canal yang melintasi semua alur sungai yang bermuara di Laut Jawa sepanjang kaki-kaki pegunungan dari barat mulai dari Kali Ciujung di Barat hingga Kali Pemali di ujung Timur. Lebih lanjut dibangun suatu deretan waduk-waduk besar di alur Kali Citarum, yang kemudian diberi nama Waduk Jatiluhur, Waduk Cirata dan Waduk Saguling. Gagasan van Blommestein adalah agar baik pada musim hujan maupun pada musim kemarau seluruh arus Kali Citarum ditampung pada tiga waduk besar itu. Pada musim hujan seluruh wilayah persawahan di masing-masing DAS diairi oleh sungai pada tiap-tiap DAS itu, begitu pula di musim kemarau. Namun apabila di musim kemarau terjadi defisit air, maka kekurangan itu dapat dipasok dari kompleks waduk besar melalui transversal canal. Transversal canal dari Bendung Walahar ke arah barat disebut Terusan Tarum Barat, sedangkan alur ke timur disebut Terusan Tarum Timur. Dengan river-basin interconnection ini maka lebih dari 500.000 ha sawah di sisi utara Pulau Jawa Bagian Barat akan mendapat pengaliran sepanjang tahun. Didalam pola transversal termasuk pula beberapa waduk lama dan baru (pada waktu itu) seperti Waduk Dharma, Waduk Malahayu dan Waduk Cacaban. Walaupun kompleks waduk-waduk Citarum selesai dibangun, namun terusan-terusan Tarum hanya sebagian terbangun kemudian dihentikan oleh karena tafsiran baru yang timbul didalam falsafah pengairan. Sebagai Penasehat Pemerintah Republik Indonesia van Blommestein telah memperkembangkan lebih lanjut gagasannya yang kemudian meliputi seluruh Pulau Jawa. Yang mendorong perkembangan gagasan itu

30 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
adalah, bahwa Pulau Jawa bagian Timur dan Pulau Madura jauh lebih kering daripada Pulau Jawa bagian Barat. Pola konservasi air untuk seluruh Pulau Jawa dan Madura bersambung dengan pola Pulau Jawa Bagian Barat melalui perpanjangan dan pelebaran Terusan Tarum Timur hingga dekat kota Semarang menjadi Kanal Jawa. Pada kota Semarang ada dua opsi, yakni Kanal Jawa diteruskan hingga kota Tuban untuk kemudian dialirkan ke Bengawan Solo bagian hilir atau air dipompa ke Rawa Pening yang diperluas untuk kemudian disalurkan ke Bengawan Solo lebih ke hulu. Didalam rangka konservasi akan diperkembangkan pula Kali Serayu yang dibendung di Sempot untuk kemudian dialirkan kembali ke arah timur, lebih lanjut dicurahkan ke Bengawan Solo bagian hulu atau melalui Waduk Rawa Pening ke Bengawan Solo. Perluasan Waduk Rawa Pening akan menyinggung kota Ambarawa. Maka didalam usaha perluasan ini ada berbagai alternatif yang dapat ditinjau. Selain itu masih ada opsi bagi pengembangan waduk-waduk Kali Bodri dan di Kali Subah.

Gambar 1.18. Rencana Pengembangan P. Jawa Bagian Barat Tanpa menyelami lebih lanjut gagasan konservasi air bagi Pulau Jawa dan Madura maka tata air di Pulau Jawa oleh van Blommestein (lihat Gambar 1.19) ditata dalam beberapa lingkungan, yakni lingkungan barat yang didukung oleh kompleks waduk31 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
waduk Citarum, lingkungan Kali Serayu Bengawan Solo dengan kaitan ke lingkungan barat melalui Rawa Pening dan dari segi pengairan dapat dibagi lagi didalam wilayah Bngawan Solo Hulu dan Bengawan Solo Hilir yang bersambung lagi ke Pulau Madura. Di samping lingkungan-lingkungan ini masih terdapat lingkungan Kali Brantas yang dapat disambung bila perlu ke lingkungan Bengawan Solo. Gagasan van Blommestein mempunyai sasaran utama pengendalian air bagi pengairan persawahan, pada akhirnya bagi produksi pangan. Namun pngendalian ini sekaligus memungkinkan pengendalian banjir pada seluruh wilayah pantura. Basin interconnection system yang didukung oleh storage system yang ampuh dapat menyediakan air pula bagi pembersihan kota-kota besar dan bagi industri. Kebutuhan akan air dapat meningkat dari tahun ke tahun dan sistem wadukwaduk Citarum suatu saat mungkin tidak akan mampu untuk memasok seluruh kebutuhan air Pulau Jawa bagian Timur. Maka telah diperkirakan juga sistem pasokan tambahan dari kompleks Kali Cibuni, yakni interkoneksi dari sungai-sungai di Jawa Barat yang mengalir ke selatan untuk dialihkan ke utara. Sistem termaksud di atas memerlukan pompa-pompa, namun dapat menghasilkan tenaga hidrolistrik pula dengan balans yang masih cukup positif. Akhirnya Kanal Jawa membuka peluang transportasi melalui air, suatu hal yang amat penting bagi produk-produk pertanian yang besar volume dan rendah nilai satuannya.

Gambar 1.19. Gagasan Konservasi Air Jawa dan Madura Demikian sekilas gagasan van Blommestein yang sasaran utamanya adalah produksi pangan, namun tidak kalah penting perannya bagi pengendalian banjir terutama bagi kota-kota besar dan prasarana di wilayah pantai utara Pulau Jawa. Gagasan van

32 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Blommestein sangat bertolak belakang dengan falsafah one river, one management yang pernah dianut oleh Departemen Pekerjaan Umum. Dapat dipertanyakan sekarang apakah gagasan van Blommestein dapat diterapkan juga untuk dataran-dataran aluvial yang luas di sisi timur Pulau Sumatera, di Kalimantan Timur dan Selatan dan di Propinsi Papua. Perbedaan dari pada wilayahwilayah ini dengan Pulau Jawa adalah bahwa pada umumnya dataran-dataran tersebut belum begitu besar jumlah penduduknya dan sebagian masih ditutup hutan. Mungkin secara berkelompok sungai-sungai di beberapa bagian di sisi timur Sumatera dapat di-interconnect di alur-alur hulunya senada dengan gagasan van Blommestein apabila perkembangan sosio-ekonomi di masing-masing wilayah sudah cukup memberi dasar akan keperluan itu. Keperluan itu harus dipantau dan dianalisa secara khusus untuk masing-masing kelompok dan wilayah tersendiri. Lagi pula sungai-sungai di daerah-daerah tersebut banyak yang diapit oleh rawa-rawa yang memiliki retention capability, sehingga bahaya banjir dapat teratasi apabila masyarakat cukup diberi penerangan. Sesungguhnya masyarakat cukup sadar akan bahaya banjir dan bagaimana menghadapinya. Salah satu bukti tentang kesadaran itu adalah rumah panggung tradisional atau rumah atas pondasi dari rakit-rakit kayu. Pernah ada thesis yang menampilkan pendapat agar rawa-rawa dengan hutan sagu dipertahankan tidak hanya dari aspek hidrologi, tetapi juga dari segi pangan dan gizi. Sagu adalah sumber karbohidrat yang amat luas persediaannya. Yang diperlukan hanya teknologi pengolahan sagu, agar lebih mudah dapat dikonsumsi. Begitu pula bagi daerahdaerah yang kurang hujan perlu dicari bahan pangan yang kurang memerlukan air. Pengendalian banjir atau lebih tepat masalah Tata Air sangat erat hubungannya dengan produksi pangan. Suatu proyek pangan yang pernah dicetuskan, namun salah ditafsirkan, adalah proyek transformasi rawa-rawa gambut di wilayah antara Sungai Barito dan Sungai Lamandau di Kalimantan Selatan yang luasnya lebihkurang satu juta hektar. Adapun rencana Dr.Ir. Schophuis, pencetus gagasan ini, untuk memetak-metak setengah dari wilayah rawa-rawa gambut itu dengan bantuan pasang surut dan pemompaan secara berangsur air di masing-masing petak dapat diolah sampai cocok guna menjadi persawahan. Proses ini memerlukan waktu dan akan melintasi tahap perikanan dan perunggasan sebelum berangsur menjadi persawahan. Pembiayaan proyek jangka panjang ini akan dilakukan dengan eksploitasi hasil hutan yang ada di wilayah tersebut. C. Peranan Air Sebagai Sarana Transportasi Dan Komunikasi

Indonesia pernah mengalami masa pada mana transportasinya sangat didukung oleh transportasi air, baik berupa pelayaran pantai maupun pelayaran sungai. Pelayaran sungai yang teratur akan membantu dalam pengawasan dan perawatan alur-alur sungai. Suatu faktor yang sangat penting didalam usaha peredaman banjir. 33 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Vam Blommestein mengusulkan agar alur-alur listrik yang dibangkitkan oleh pembangkit listrik tenaga air didalam rangka gagasannya dipasang sepanjang terusan dan saluran air agar mesin-mesin keruk listrik mudah dapat beroperasi merawat terusan dan saluran. Van Breen menyarankan agar tiap alur air diapit oleh alur jalan bagi pengawasan dan perawatan alur. Maka dapat disimpulkan, bahwa air bukan hanya penting bagi produksi pangan melainkan merupakan unsur prasarana yang sering dilupakan didalam perencanaan pola transportasi khususnya bahan pangan. Kerap kali dikeluhkesahkan, bahwa proyek-proyek pengairan memerlukan biaya-biaya besar. Sepintas memang tampaknya demikian. Akan tetapi apabila proyek-proyek pengairan ditinjau dari segi multipurpose-nya, maka pendanaan ini dapat diatur juga, sebagaimana di negara-negara lain, melalui multisource budget allocations. Lagi pula proyek-proyek pengairan senantiasa bercorak panjang, sehingga ditinjau dari segi pengeluaran tahunan tidak sebesar yang dikesankan. Sulit terbayangkan betapa besar jumlah kerugian yang sudah dialami oleh banjir selama satu dasawarsa terakhir ini, bila semua kerugian diperhitungkan baik yang langsung, maupun tidak langsung. Yang penting adalah tersedianya perencanaan yang matang yang didukung oleh tekad politik yang mantap dan perundang-undangan yang kokoh. Didalam perencanaan, maka pemantauan dan analisis yang rinci dan terus-menerus adalah syarat yang mutlak.

34 A.R. Soehoed

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN AIR


Emil Salim

ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN AIR


Oleh Emil Salim Lokakarya Bappenas 4/4/2007

35 Emil Salim

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

MASALAH AIR
1. 2. 3. 4. 5. 6. Persediaan air ditinjau dari lingkungan-hidup; Kebijakan nasional pengendalian banjir; Perspektif pengelolaan air secara terpadu; Peranan air dalam pembangunan pertanian; Air irigasi untuk ketahanan pangan nasional; Perspektif desentralisasi pengelolaan infrastruktur air;

Masalah: supply air tawar fluktuatif banjir waktu hujan, kering waktu kemarau dan berkurang akibat iklim berubah, sementara permintaannya naik karena pertambahan penduduk menaikkan kebutuhan pangan, air minum dan keperluan sektor lain. Air langka menjelang 2020.

KELANGKAAN AIR 2020


Supply air tawar turun karena: Perubahan iklim hujan berkurang, air menguap; Hutan ditebang untuk lahan pembangunan; Daya resapan lahan ditutup aspal-semen; Pola banjir air hujan buang via sungai ke laut; Air tak peroleh harga langka, dekati gratis. Demand air tawar naik karena: Pertambahan penduduk & konsumsi perlu air; Pembangunan sektoral butuhkan air; Kelangkaan air bersifat musiman dan regional.

36 Emil Salim

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

PASAR TAK BERFUNGSI


1. Air dikuasai negara karena menyangkut hajat hidup orang banyak; 2. Air bersifat sosial tak boleh dikomersialkan; 3. Daerah Aliran Sungai direbut banyak sektor; 4. Pembangunan melampaui ambang batas daya dukung & tampung alam hasilkan air; 5. Pembangunan berjalan sektoral tanpa hiraukan interdependensi jejaring eko-sistem; Demand air oleh sektor melebihi supply alami dalam pasar air yang tidak berfungsi.

MIS-KONSEPSI UU DASAR
1. UUD 45: air dikuasai negara dan digunakan untuk sebesar2 kemakmuran rakyat. Negara mencakup pemerintah, territorial dan rakyat, maka dikuasai negara tidak identik dengan milik pemerintah saja tapi perlu bersama rakyat yg juga punya hak kuasa; 2. Untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat berarti kepentingan publik umum di atas privat. Rakyat, termasuk pengusaha, dapat mengelola air agar tercapai effisiensi, tetapi Pemerintah gunakan kebijakan ekonomi mengoreksi pasar meladeni kepentingan umum publik di atas kepentingan privat; 3. Harga air harus dibayar, tetapi Pemerintah subsidi rakyat miskin agar bisa bayar harga air.

37 Emil Salim

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

KELOLA EKO-SISTEM AIR


1. Manusia tak bisa mencipta air tetapi hanya transformasi eko-sistem menghasilkan air; 2. Eko-sistem air perlu dilestarikan, khususnya hutan, sungai, iklim, lahan, fauna-flora, laut; 3. Lokasi proyek pembangunan ikuti rencana tata-ruang berwawasan eko-sistem; 4. Pembangunan bersifat holistik lintas sektor; 5. Pembangunan berorientasi jangka panjang dengan menerapkan eko-sistem sebagai kendala utama yang membatasi ruang gerak pembangunan.

POLA PEMBANGUNAN HEMAT AIR


1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Akibat panas global, pembangunan pertanian perlu benih padi & tebu hemat air; Kebijakan energi perlu menjurus ke zero carbon untuk kendalikan pencemaran udara; Paradigma salurkan air hujan ke laut perlu dirombak jadi cegah air ke laut untuk disimpan; Pola arsitektur bangunan perlu tampung air; Infrastruktur jalan perlu mampu menyerap air; Pola tata ruang kota utamakan hemat air; Teknologi menyuling air laut jadi air tawar.

38 Emil Salim

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

SEGI KELEMBAGAAN KELOLA AIR


1. UU no:7/2004 tentang Sumber Daya Air menugaskan Dewan Sumber Daya Air Nasional mengkoordinasikan pengelolaan Sumber Daya Air, yang sebaiknya dipimpin Menko EKU (Ketua), Menteri Ketua Bappenas (Ketua Harian), Menteri PU, MenLH, Menhut (Anggota Inti Dewan); DSDAN mengkoordinasi DSDA Daerah Prov./Kab; Hasil koordinasi dilaksanakan oleh Menteri secara fungsional dgn jadwal dan biaya anggaran terpadu; Menteri lain, LSM & Pengusaha terkait disertakan sebagai anggota sesuai dengan kasus yang dihadapi; Perencanaan air dimulai dari bawah bottom-up.

2. 3. 4. 5.

SATU RENCANA TERPADU ANGGARAN


1. Satu sungai perlu satu rencana, satu jawal dgn anggaran terpadu cakup macam departemen disusun untuk anggaran 08; 2. Bayar jasa lingkungan LSM-Model Cindanau, Banten, Segara Basin, Lombok, INALUM Danau Toba, Singkarak perlu masuk kebijakan; 3. Tri-partit Pemerint ah-P engusaha-Madani jadi motor penggerak kelola air berkelanjutan yang transparan, akontabel dan terbuka dari daerah ke Pusat; 4. Grievenace Mechanism publik untuk salah urus perlu dibangun oleh pers dan LSM membudayakan manajemen terbuka; 5. DSDA N susun program 2007-2009 dengan indik ator sukses: naik debit sungai, turun banjir, turun kebak aran hutan, naiknya penduduk miskin terjangk au air bersih, air irigasi tersier ngalir, pola bay ar jasa lingkungan menyebar ke daerah.

39 Emil Salim

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

PERSPEKTIF PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR TERPADU


Roestam Sjarief3, M. Amron4, Sutardi5

PERSPEKTIF PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR TERPADU


oleh: Dr. Ir. Roestam Sjarief, MNRM Dr. Ir. M. Amron, MSc Dr. Ir. Sutardi, MEng

3 4 5

Sekretaris Jendral Kepala Pusat Kajian Strategis Dep. PU Kepala Bidang Kurikulum Diklat Dep. PU

40 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

LATAR BELAKANG
Air merupakan zat yg paling esensial dibutuhkan dalam setiap aspek kehidupan Air dibutuhkan untuk memenuhi kebutuhan manusia disegala bidang (sosial-ekonomi, lingkungan, budaya, politik dan keamaman nasional) dalam upaya meningkatkan pertumbuhan, keadilan, kemakmuran dan ketahanan Dalam UUD Psl 33 ayat (3) dinyatakan bahwa sumber daya air (SDA) dikuasai oleh negara dan digunakan sebesar-besar kemakmuran rakyat secara adil. Indonesia memiliki potensi air terbesar kelima di dunia, namun kita mengalami kekurangan air di musim kemarau dan kebanjiran di musim hujan Menghadapi ketidakseimbangan tsb, SDA perlu dikelola dengan memperhatikan fungsi sosial, lingkungan hidup dan ekonomi secara selaras. Lingkungan yang mendukung proses keberlanjutan daur hidrologis senantiasa akan mengalami tekanan yang semakin berat Di masa depan diperlukan pengelolaan SDA yang terpadu dan berkelanjutan

TANTANGAN PENGELOLAAN SDA


Kondisi alami SDA yang tidak merata Pertambahan jumlah penduduk Ketersediaan dan kinerja prasarana dan sarana yang belum optimal Kelembagaan pengelolaan SDA yang belum memadai Perilaku masyarakat pengguna SDA yang kurang efisien Meningkatnya DAS kritis Perlunya dukungan per-UU-an dan pedoman

41 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

PENGELOLAAN SDA TERPADU


Pengelolaan SDA harus memperhatikan sifat SDA itu sendiri, dengan berdasarkan pada wilayah hidrogafis yang dikenal dengan sebutan Daerah Aliran Sungai (DAS) DAS didefinisikan sebagai: Suatu wilayah daratan yang merupakan suatu kesatuan dengan sungai dan anak-anak sungainya, yang berfungsi menampung, menyimpan dan mengalirkan air yang berasal dari curah hujan ke danau atau ke laut secara alami, yang batas di darat merupakan pemisah topografis dan batas di laut sampai dengan daerah perairan yang masih terpengaruh aktivitas daratan. Wilayah Sungai adalah kesatuan wilayah pengelolaan SDA dalam satu atau lebih daerah aliran sungai dan/atau pulau-pulau kecil.

Konsepsi pengelolaan terpadu SDA


(Integrated Water Resources Management - IWRM)
Rumusan IWRM dalam pertemuan Global Water PartnershipSouth East Asia, 2004 : Co-ordinated management of resources in natural environmental (water, land, flora, fauna) based on river basin as geographical unit, with objective of balancing mans need with necessity of conserving resources to ensure their sustainability.

42 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Dua Komponen Besar Keterpaduan Pengelolaan SDA


Pengelolaan sistem alami mencakup:
i) Keterpaduan antara daerah hulu dengan daerah hilir; ii) Keterpaduan antara kuantitas dengan kualitas air; iii) Keterpaduan antara air hujan dengan air permukaan dan air tanah serta iv) Keterpaduan antara penggunaan lahan (land use) dengan pendayagunaan air (water use).

Pengelolaan sistem non alami mencakup:


i) Keterpaduan antar sektor; ii) Keterpaduan antar semua pihak yang terkait (stakeholder); serta iii) Keterpaduan antar wilayah administrasi baik secara horisontal maupun vertikal.

Prinsip-prinsip pengelolaan SDA terpadu :


1. Satu sistem sungai, satu rencana induk, diimplementasikan oleh banyak lembaga dalam satu manajemen terkoordinasi dengan pendekatan wilayah sungai sebagai kesatuan pengelolaan. 2. Pendayagunaan sumberdaya air harus dengan upaya konservasi yg memadai. 3. Proses penyusunan rencana pengelolaan diselenggarakan dengan pelibatan peran seluas-luasnya semua unsur stakeholders. 4. Penetapan kebijakan pengelolaan SDA diselenggarakan secara demokratis. 5. Implementasi kebijakan dilaksanakan oleh badan pengelola yg professional, dan akuntabel. 6. Masyarakat harus dilibatkan dalam keseluruhan proses pengelolaan. 7. Biaya pengelolaan menjadi tanggung jawab seluruh penerima manfaat jasa pengelolaan sumberdaya air.

Setiap tahapan proses yang dirancang harus dapat dinilai akuntabilitasnya yang terukur melalui tiga kriteria utama, yaitu efisiensi ekonomi, keadilan dan keberlanjutan fungsi lingkungan hidup.

43 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

UPAYA PENINGKATAN KINERJA PENGELOLAAN SDA TERPADU


1. 2. 3. 4. 5. 6. Membagi tanggung jawab pengelolaan Membangun sistem koordinasi pengelolaan SDA Menyiapkan acuan pelaksanaan program dan kegiatan pengelolaan Membangun jejaring sistem informasi SDA. Memperkuat sistem kelembagan pengelolaan SDA yang profesional. Membangun sistem pembiayaan untuk kelangsungan pengelolaan SDA 7. Menyusun dan melaksanakan program dan kegiatan pengelolan SDA

Aktivitas pengelolaan terpadu SDA mencakup tiga bidang/area


(Ditinjau dari wilayah pembahasannya)
1. Pengelolaan DAS (Watershed Management), meliputi perencanaan tata ruang wilayah, pengawasan penggunaan lahan, pengelolaan kawasan hutan, rehabilitasi lahan dan konservasi tanah, dan pelestarian dan pengelolaan daerah resapan air. 2. Pengelolaan jaringan sumber-sumber air (Water Conveyance Management), meliputi pengelolaan kuantitas air, pengelolaan kualitas air, pengelolaan banjir, pengelolaan prasarana sumber air, serta pengelolaan lingkungan di sekitar sumber air. 3. Pengelolaan penggunaan air (Water Use Management), meliputi pengendalian pencemaran air, penghematan penggunaan air, serta pengelolaan limbah cair dan sampah.

44 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu


A. Kebijakan Umum Nasional Pengelolaan SDA B. Kebijakan Pengelolaan Irigasi Untuk Mendukung Ketahanan Pangan C. Kelembagaan Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu

A. Kebijakan Umum Nasional Pengelolaan SDA


1. Mewujudkan sinergi dan mencegah konflik antar wilayah, antar sektor dalam rangka memperkokoh ketahanan nasional, persatuan dan kesatuan bangsa serta memperhatikan kebutuhan generasi sekarang dan yang akan datang 2. Mendorong proses pengelolaan sumber daya air berbasiskan wilayah sungai yang terpadu antar sektor dan antar wilayah dengan memperhatikan kepentingan nasional, provinsi dan Kabupaten/Kota 3. Menyeimbangkan upaya konservasi dan pendayagunaan sumber daya air agar terwujud kemanfaatan air berkelanjutan bagi kesejahteraan seluruh rakyat baik pada generasi sekarang maupun akan datang

45 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Kebijakan Umum Nasional Pengelolaan SDA .(2)

4. Menyelaraskan fungsi sosial lingkungan hidup dan ekonomi sumber daya air untuk menjamin pemenuhan kebutuhan pokok setiap orang dan mengoptimalkan nilai ekonomi air dengan memperhatikan upaya pelestariannya 5. Memperbaiki dan mengembangkan system pembiayaan yang menerapkan prinsip penerima manfaat dan pencemar menanggung biaya jasa pengelolaan sumber daya air dengan mempertimbangkan kondisi sosial ekonomi masyarakat sehingga pengelolaan sumber daya air dapat dilakukan secara efektif, efisien, berkeadilan dan berkelanjutan 6. Mengembangkan sistem kelembagaan pengelolaan sumber daya air menuju terciptanya pemisahan fungsi pengaturan, pelaksanaan, pengoperasian dan pemeliharaan, pemanfaatan dan koordinasi dengan tetap menjaga sinergi antar fungsi

B. Kebijakan Pengelolaan Irigasi Untuk Mendukung Ketahanan Pangan


Pemerintah Pusat: Penetapan kebijakan nasional dan menetapkan NSPM, Melakukan koordinasi, sebagai fasilitator penyelesaian sengketa antar provinsi, Memberikan rekomendasi dan bantuan teknis kepada pemerintah provinsi dan kabupaten/kota Menjaga efektivitas, efisiensi dan ketertiban pelaksanaan pengembangan sistem irigasi primer dan sekunder lintas provinsi, lintas negara dan daerah irigasi strategis nasional. Selain itu pemerintah pusat memiliki kewenangan melaksanakan pengelolaan sistem irigasi primer dan sekunder yang luasnya lebih dari 3.000 ha atau pada daerah irigasi lintas provinsi, lintas negara dan daerah irigasi strategis nasional, serta pembangunan diatas 10. 000 ha

46 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Pemerintah Provinsi: penetapan kebijakan provinsi, sebagai fasilitator penyelesaian sengketa antar kabupaten/kota, memberikan rekomendasi dan bantuan teknis kepada pemerintah kabupaten/kota serta menjaga efektivitas, efisiensi dan ketertiban pelaksanaan pengembangan sistem irigasi primer dan sekunder pada daerah irigasi yang luasnya 1.000 ha sampai dengan 3.000 ha atau pada daerah irigasi lintas kabupaten/kota. Selain itu pemerintah provinsi juga memiliki kewenangan melaksanakan pengelolaan sistem irigasi primer dan sekunder pada daerah irigasi yang luasnya 1.000 ha sampai dengan 3.000 ha atau pada daerah irigasi lintas kabupaten/kota.

Pemerintah Kabupaten/Kota: penetapan kebijakan kabupaten/kota, melaksanakan pengelolaan sistem irigasi primer dan sekunder pada daerah irigasi yang luasnya kurang dari 1.000 ha, memberi izin penggunaan dan pengusahaan air tanah di wilayah kabupaten/kota serta memfasilitasi penyelesaian sengketa antar daerah dalam satu kabupaten/kota.

47 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

C. Kelembagaan Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu


1. Dewan Sumber Daya Air: Wadah koordinasi pengelolaan SDA wajib dibentuk di tingkat Nasional dengan nama Dewan Sumber Daya Air Nasional yang dibentuk oleh Pemerintah, dan di tingkat Provinsi dengan nama Dewan Sumber Daya Air Provinsi yang dibentuk oleh pemerintah provinsi Wadah koordinasi pengelolaan SDA di tingkat Kabupaten dan tingkat WS bersifat opsional dan dibentuk sesuai dengan kebutuhan daerah setempat. Wadah koordinasi mempunyai tugas pokok menyusun dan merumuskan kebijakan serta strategi pengelolaan SDA.

2.
Tugas pokok:

Balai SDA

a. Balai Besar Wilayah Sungai


Melaksanakan pengelolaan SDA yang meliputi perencanaan, pelaksanaan konstruksi, operasi dan pemeliharaan dalam rangka konservasi SDA, pengembangan SDA, pendayagunaan SDA dan pengendalian daya rusak air pada wilayah sungai

Fungsi:
Penyusunan pola dan rencana pengelolaan SDA pada wilayah sungai; Penyusunan rencana dan pelaksanaan pengelolaan kawasan lindung sumber air pada wilayah sungai; Pengelolaan SDA yang meliputi konservasi SDA, pengembangan SDA, pendayagunaan SDA dan pengendalian daya rusak air pada wilayah sungai; Penyiapan rekomendasi teknis dalam pemberian ijin atas penyediaan, peruntukan, penggunaan dan pengusahaan SDA pada wilayah sungai; Operasi dan pemeliharaan SDA pada wilayah sungai; Pengelolaan sistem hidrologi; Penyelenggaraan data dan informasi SDA; Fasilitasi kegiatan Tim Koordinasi Pengelolaan SDA pada wilayah sungai; Pemberdayaan masyarakat dalam pengelolaan SDA; Pelaksanaan ketatausahaan Balai Besar wilayah Sungai.

48 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

b. Balai Wilayah Sungai


Tugas pokok:
Melaksanakan pengelolaan SDA yang meliputi perencanaan, pelaksanaan konstruksi, operasi dan pemeliharaan dalam rangka konservasi SDA, pendayagunaan SDA dan pengendalian daya rusak air pada wilayah sungai

Fungsi :
Penyusunan pola dan rencana pengelolaan SDA pada wilayah sungai; Penyusunan rencana dan pelaksanaan pengelolaan kawasan lindung sumber air pada wilayah sungai; Pengelolaan SDA pada wilayah sungai; Penyiapan rekomendasi teknis dalam pemberian ijin atas penyediaan, peruntukan, penggunaan dan pengusahaan SDA pada wilayah sungai; Operasi dan pemeliharaan SDA pada wilayah sungai; Pengelolaan sistem hidrologi; Penyelenggaraan data dan informasi SDA; Fasilitasi kegiatan Koordinasi Pengelolaan SDA pada wilayah sungai; Pemberdayaan masyarakat dalam pengelolaan SDA; Pelaksanaan ketatausahaan Balai wilayah Sungai

3.

Perum Jasa Tirta

Dibentuk oleh pemerintah dengan PP, rambu-rambu kewenangannya diatur dalam UU No. 7 Thn 2004 pasal 45, dimana kewenangannya dibatasi hanya untuk pengusahaan sumber daya air permukaan (pengelolaan), yang dapat berbentuk: 1) penggunaan air; 2) pemanfaatan wadah air; dan 3) pemanfaatan daya air pada suatu lokasi tertentu. Selain itu kewenangan di atas hanya dapat dilaksanakan oleh badan usaha milik negara atau badan usaha milik daerah di bidang pengelolaan SDA atau kerja sama antara badan usaha milik negara dengan badan usaha milik daerah.

Dalam menjalankan tugas pokok dan fungsinya, terdapat kewenangan yang bersinggungan dengan Balai WS dan Balai Propinsi (UPTD

49 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

3. Isu-Isu Strategis Pengolaan SDA (1)


1) Keberadaan PJT I dan PJT II dan Balai Besar Wilayah Sungai (BBWS) 9 Apakah PJT dibubarkan dan hanya ada BBWS? 9 Akumulasi pengalaman SDM dan trust dari mitra yang dilayani kedua PJT sehingga pendapatannya mengalami peningkatan yang signifikan selama 10 tahun terakhir akan sulit digantikan oleh BBWS (mengingat personil BBWS sangat terbatas dengan tugas yang sangat banyak). 9 Disarankan PJT menangani: i)pelayanan air yang bersifat cost recovery misalnya penyediaan air baku untuk keperluan domestic, perkotaan, industri, tenaga listrik, agroindustri, dan manajemen asset, dan ii) Operasi & Pemeliharaan konstruksi yang bersifat multipurpose. Untuk itu perlu ada perubahan PP pendirian PJT khususnya mengenai perubahan tugasnya. 9 BBWS menangani: i) pelayanan public yang bersifat non cost recoverya.l irigasi (termasuk O&P jaringan irigasinya), penanganan banjir, pengelolaan kualitas air, dan konservasi SDA, ii) fungsi planning, design, konstruksi dan O&P prasarana & sarana SDA, dan iii) koordinasi dengan dewan propinsi, dewan wilayah sungai dan dewan kabupaten/kota.

3. Isu-Isu Strategis Pengolaan SDA (2)


2) Keberadaan BBWS/BWS (UPT Pusat) dan Balai Pengelolaan SDA (UPT Propinsi) 9 Apakah BPSDA propinsi dibubarkan dan hanya ada BBWS/BWS? 9 BPSDA masih diperlukan untuk mengurus Wilayah Sungai Propinsi dan Wilayah Sungai kabupaten. 9 Mengingat pada kondisi sekarang pada umumnya BBWS/BWS kurang mempunyai SDM yang terlatih maka pada kondisi tertentu BPSDA dapat melaksanakan sebagian tugas di wilayah sungai pusat yang menjadi kewenangan BBWS/BWS. Untuk itu diperlukan role sharing yang diatur dengan semacam nota kesepakatan antara Pusat dan instansi daerah/ propinsi. 9 Diperlukan peningkatan kapasitas (capacity development) kepada para staf BPSDA maupun kepada staf BBWS dan BWS secara sistematis dan terstruktur.

50 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

3. Isu-Isu Strategis Pengolaan SDA (3)


3) Keberadaan dewan sumber daya air, kabupaten/kota dan dewan Wilayah Sungai: nasional, daerah dan

9 Berdasarkan UU No 7/2004 Pola Pengelolaan SDA dan Rencana Induk Pengelolaan SDA dibuat berdasarkan Wilayah Sungai. Dalam penyusunan pola dan rencana induk pengelolaan SDA diperlukan koordinasi dan konsultasi serta persetujuan dengan para pemangku kepentingan di wilayah sungai bersangkutan melalui suatu wadah koordinasi misalnya Dewan atau semacam Tim Koordinasi 9 Diperlukan kejelasan apakah dewan dibentuk menurut wilayah administrasi pemerintahan Dewan SDA Nasional; Dewan SDA Propinsi; Dewan SDA Kabupaten/Kota atau dibentuk menurut wilayah sungai Dewan SDA Wilayah Sungai Nasional; Dewan SDA Wilayah Sungai Propinsi; Dewan SDA Wilayah Sungai Kabupaten/Kota. Jika keduanya diperlukan maka perlu kejelasan tupoksi kedua lembaga koordinasi dimaksud, yaitu kejelasan kewenangan, fungsi/peran dan ruang lingkup tugas dewan

3. Isu-Isu Strategis Pengolaan SDA (4)


3) Keberadaan dewan sumber daya air, nasional, kabupaten/kota dan dewan Wilayah Sungai: (lanjutan) daerah dan

9 Jika dalam suatu propinsi terdapat lebih dari satu wilayah sungai (WS) Nasional, WS Propinsi dan WS Kabupaten/Kota maka perlu dikaji efektivitas dan efisiensi keberadaan Dewan bedasarkan Wilayah Administrasi Pemerintahan dan Tim Koordinasi berdasarkan Wilayah Sungai jika dalam 1 (satu) propinsi misalnya Jawa Tengah ada 7 WS Nasional, 1 WS Propinsi dan 2 WS Kabupaten maka di Jawa Tengah akan ada 1 (satu) Dewan SDA Propinsi, 35 (tiga puluh lima) Dewan SDA Kabupaten/Kota, serta 7 (tujuh) Dewan/Tim Koordinasi SDA-WS Nasional, 1 (satu) Dewan/Tim Koordinasi SDA-WS Propinsi, dan 2 (dua) Dewan/Tim Koordinasi SDA-WS Kabupaten. Adanya beberapa Dewan/Tim Koordinasi SDA-WS akan memperbaiki keterwakilan, koordinasi dan kerjasama diantara pemangku kepentingan di Wilayah Sungai dimaksud.

51 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

3. Isu-Isu Strategis Pengolaan SDA (5)


4) Implikasi Kriteria Luasan Irigasi Pusat dan Daerah Vs. Desentralisasi: A. Kriteria pengembangan Irigasi untuk Luasan Daerah Irigasi diatas 10.000 Ha menjadi kewenangan Pemerintah Pusat: 9 Dengan adanya ketentuan ini maka ada 32 (tiga puluh dua) Wilayah Sungai (WS) Propinsi/Kabupaten yang mempunyai areal irigasi lebih besar 10.000 ha menjadi WS Nasional (strategis). 9 Untuk daerah/propinsi yang sudah maju dan mempunyai institusi yang lengkap/kuat dan SDM yang mencukupi, maka pengaturan ini kurang mencerminkan prinsip desentralisasi dan justru menjadi beban baru karena harus mendirikan BWS pada propinsi yang perangkatnya justru sudah maju/lengkap.

3. Isu-Isu Strategis Pengolaan SDA (6)


4) Implikasi Kriteria Luasan Irigasi Pusat dan Daerah Vs. Desentralisasi: (lanjutan..) B. Kriteria Operasi & Pemeliharaan (O&P) Daerah Irigasi dengan Luasan Irigasi lebih besar dari 3.000 ha menjadi kewenangan pemerintah pusat: 9 Dengan pengaturan ini maka jumlah jaringan irigasi yang O&P nya dibiayai pemerintah Pusat adalah seluas 3.872.091 ha (48% dari total areal irigasi) mencakup 438 Daerah Irigasi (DI). Sedangkan seluas 4.178.639 ha (mencakup 21.686 DI) jaringan irigasi O&P dibiayai oleh pemerintah Provinsi dan Kabupaten. 9 Jika kriteria O&P luasan Daerah Irigasi yang ditangani pusat dinaikkan menjadi 10.000 ha maka jumlah jaringan yang O&P nya dibiayai pusat adalah 1.354.762 ha atau 16% dari total areal irigasi (mencakup 76 DI). Sedangkan sebagian besar (84%) atau 6.695.968 ha akan menjadi tanggung jawab pemerintah daerah. 9 Dengan fakta diatas dapat kita evaluasi kembali kriteria mana yang sebaiknya kita pakai. Untuk itu diperlukan kajian dilapangan lebih lanjut tentang kinerja jaringan irigasi setelah pengaturan pembiayaan O&P seperti diatas.

52 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

3. Isu-Isu Strategis Pengolaan SDA (7)


5) Perubahan dari individual farming ke corporate farming 9 Kepemilikan tanah sawah di Jawa sempit 0,30 ha/KK 9 Menyebabkan ketidak efisienan dalam penggunaan air irigasi dan menjadi kendala dalam mekanisasi pertanian 9 Intensifikasi usaha pertanian terkendala kurangnya tenaga kerja 9 Perlu land consolidation menjadi hamparan sawah ukuran petak tersier 50-100 Ha untuk memenuhi persyaratan petak sawah yg cukup efisien dalam untuk penggunaan peralatan dan penggunaan air irigasi sehingga memenuhi persyaratan intensifikasi usaha pertanian dengan produktivitas tinggi dan efisien dalam penggunaan sumber daya 9 Pengelolaan sawah dikelola secara perusahaan oleh profesional yang digaji memadai. Pemilik sawah lama dapat menjadi pemilik saham pada perusahaan senilai harga sawahnya 9 Perusahaan perlu didanai oleh pemerintah daerah dengan pembiayaan dari Bank pembangunan daerah 9 Perlu uji coba pada hamparan sawah yg beririgasi. Perusahaan/koperasi dapat sekaligus mengelola jaringan irigasinya

3. Isu-Isu Strategis Pengolaan SDA (8)


6) Potensi Listrik Tenaga Air sebagai sumber energi terbarukan: 9 Kita sedang mengalami krisis energi. Lebih dari 95% energi diperoleh dari sumber energi yang tidak terbarukan seperti minyak bumi, gas dan batubara. Penggunaan fosil ini juga semakin meningkatkan emisi karbon yang merupakan salah satu pembentuk Gas Rumah Kaca yang menyebabkan perubahan iklim 9 Penggunaan energi dari sumber yang terbarukan (renewable resources) masih sangat sedikit. Kontribusi PLTA hanya 1% penggunaan energi nasional atau sekitar 5,6% dari potensi PLTA di seluruh Indonesia (75.67GW) 9 Perlu dipertimbangkan penggunaan PLTA pada daerah tertentu yang mempunyai potensi seperti di Sumatera, Kalimantan, Sulawesi, Papua dan sebagian Jawa. 9 Keuntungan penggunaan PLTA disamping merupakan sumber energi yang terbarui juga tidak menimbulkan emisi karbon. Sehingga cocok dengan prinsip pembangunan berkelanjutan. 9 Pembangunan konstruksi waduk/konstruksi penampungan air dapat dimanfaatkan juga untuk air baku berbagai keperluan sehingga menambah cadangan air yang kita perlukan untuk menghadapi variabilitas iklim.

53 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

3. Isu-Isu Strategis Pengolaan SDA (9)


7) Penanganan Dampak Bencana dan Perubahan Iklim: 9 Perubahan iklim menimbulkan terjadi kejadian iklim ekstrem yaitu tingginya curah hujan yang menyebabkan banjir dan tanah longsor yang menimbulkan kehilangan nyawa dan kerusakan prasarana dan sarana. 9 Kenaikan suku udara dan variable iklim lainnya mengakibatkan terjadinya kekeringan dan badai yang menimbulkan kelangkaan air dan bencana transportasi serta munculnya wabah penyakit yang terkait dengan air (malaria, demam berdarah dan sebagainya). 9 Untuk itu diperlukan penanganan bencana yang perlu melibatkan seluruh masyarakat. Penanganan bencana dengan upaya struktural saja sudah tidak memadai lagi. Diperlukan upaya nonstruktural termasuk kampanye sadar bencana masal untuk menghadapi banjir, tanah longsor dan kekeringan serta penyakit yang penyebarannya terkait dengan air/iklim.

3. Isu-Isu Strategis Pengolaan SDA (10)


8) Diperlukan capacity development dalam implementasi IWRM: 9 Permasalahan dalam pengelolaan SDA tidak dapat diatasi hanya oleh aparat dan instansi pemerintah yang terkait dengan SDA saja. Diperlukan keterlibatan langsung maupun tidak langsung dari para pihak pemangku kepentingan lainnya seperti pengguna, penyedia jasa layanan, operator, para ahli dan pemerhati, akademisi, organisasi profesi, media masa, LSM terkait dan masyarakat luas. 9 Untuk dipelukan peningkatan pengetahuan dan kapasitas dalam pengelolaan SDA secara terpadu (IWRM) dari semua pihak agar dapat berperan sesuai fungsi dan kedudukan masing-masing dalam menghadapi tantangan pengelolaan SDA yaitu semakin menurunnya pasokan air secara kuantitas dan kualitas disatu sisi namun disisi yang lain adanya peningkatan kebutuhan dan adanya keperluan untuk mempertahankan fungsi SDA secara berkelanjutan demi keberlangsungan hidup dan kehidupan.

54 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

PENUTUP
Pengelolaan SDA perlu didukung oleh sistem kelembagaan yang kuat dan bertanggungjawab Pembentukan wadah koordinasi pengelolaan SDA merupakan hal yang esensial untuk mengakomodasi aspirasi dan kepentingan berbagai pihak yang terkait dengan SDA Pengelolaan SDA yang terpadu memerlukan keterlibatan berbagai pihak selain Departemen Pekerjaan Umum seperti Departemen Kehutanan, Departemen Pertanian, serta Pemerintah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota Pemerintah juga berupaya menggalang keterlibatan peran swasta dan masyarakat terutama dalam hal pendanaan infrastruktur

55 Roestam Sjarief , M. Amron , Sutardi

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

PERSPEKTIF PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR TERPADU DI INDONESIA


Robert J. Kodoatie6, Roestam Sjarief7

PERSPEKTIF PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR TERPADU DI INDONESIA


Oleh : Dr. Ir. Roestam Sjarief, MNRM Dr. Ir. Robert J, Kodoatie, M. Eng

Disampaikan dalam Lokakarya Kaji Ulang Arah Kebijakan Nasional Pengelolaan Sumber Daya Air Direktorat Pengairan dan Irigasi Bappenas Pada Hari Rabu Tanggal 04 April 2007 The Sultan Hotel Jl. Gatot Subroto Jakarta 10002

6 7

Doktor Teknik Sipil. Staf Pengajar di FT-UNDIP. Sekretaris Jenderal Dep. PU

56 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Latar Belakang
Pertumbuhan penduduk meningkat maka kebutuhan pokok & sekunder juga akan meningkat. Aktifitas pembangunan yang dilakukan cenderung dan lebih ditekankan adalah pada pembangunan berlanjut yang dominan di aspek ekonomi semata. Sedangkan aspek sosial dan lingkungan menjadi tidak dominan bahkan terabaikan. Terjadi eksploitasi alam yang berlebihan, perubahan tata guna lahan yang tak terkendali dan menurunnya daya dukung lingkungan. Multi-player effect dari aktifitas tersebut pada hakekatnya menimbulkan kecenderungan peningkatan bencana baik dari segi kuantitas maupun kualitas (Global Water Partnership/GWP), 2001; Kodoatie dan Syarief, 2005). Terjadilah paradoks antara penduduk dan air : pertumbuhan penduduk yang meningkat mengakibatkan kebutuhan air meningkat namun ketersediaan air menjadi berkurang karena terjadi peningkatan lahan/ruang terbangun. Muncul konflik-konflik: konflik kepentingan dan kebutuhan antara man versus water; konflik ruang terbangun versus ruang terbuka hijau; konflik tata ruang bangunan versus tata ruang air. Peningkatan ruang terbangun menyebabkan pengurangan ruang terbuka hijau yang besar terutama di daerah-daerah perkotaan. Banyak lahan hijau, situ-situ, daerah resapan dan tempat tinggal air telah hilang (Kodoatie dan Syarief, 2007).

Perkembangan Populasi

Pertumbuhan Ekonomi

Secara Global Jumlah Air Dalam Siklus Hidrologi Tetap Peningkatan ruang terbangun menyebabkan pengurangan ruang terbuka hijau Alih Fungsi Lahan Meningkat Lahan Penyimpan Air Berkuran g Jenis Lahan Penyimpan Air Turun

Peningkatan Pembangunan Pembangunan Infrastruktur Meningkat

Eksploitasi Sumber Daya Alam Meningkat Degradasi Lingkungan Polusi Akibat Dampak Pembangunan Meningkat Perlu Penataan Ruang Terpadu 1. Perencanaan Tata Ruang 2. Pemanfaatan Ruang 3. Pengendalian Pemanfaatan Ruang Perlu Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu Sebagai Solusi Sekaligus Pencegahan Dan Penyelesaian Konflik Peningkatan Permintaan Air ? Kualitas dan Kuantitas Meningkat Pada Lokasi Dan Situasi Tertentu Air Terlalu Berlebih Atau Terlalu Kurang Naiknya Kompetisi Akan Air Yang Semakin Sedikit Kebutuhan Akan Alokasi Dan Penyelesaian Konflik Terjadi Bencana Banjir dan Bencana Kekeringan

Pengaruh pertumbuhan penduduk dan ekonomi terhadap Tata Ruang, Sumber Daya Air, Bencana Banjir dan Kekeringan (GWP), 2001; Kodoatie dan Syarief, 2005 dan 2007 dengan modifikasi)

57 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Permasalahan Pengelolaan Sumber Daya Air


Kompleksitas dan Masalah Aktual
Krisis air akibat perilaku manusia guna mencukupi kebutuhan hidupnya (perubahan tata guna lahan) Pertumbuhan penduduk yang tinggi mempercepat krisis air Bencana Banjir, longsor dan kekeringan yang cenderung meningkat. Pelayanan air bersih belum menyentuh seluruh lapisan masyarakat yang membutuhkan baik di kota maupun di desa. Drainase yang masih terkesan tambal sulam, tidak integrated menjadi suatu kesatuan sistem yang utuh. Keterbatasan dana dalam pengelolaan SDA, pemeliharaan infrastruktur keairan berkurang sehingga mengalami penurunan baik kualitas maupun kuantitas Fenomena otonomi daerah yang terkadang kurang dipandang sebagai suatu kesatuan kerja antara Pusat, Propinsi dan Kabupaten/ Kota berakibat pada kurangnya koordinasi Pengelolaan Sumber Daya Air yang pada hakekatnya mempercepat terjadinya krisis air di banyak wilayah (egosektoral)

Masalah Alamiah Sumber Daya Air


Dari sisi siklus hidrologi dan sisi wilayah, air mengalir dari daerah atas dan bawah melalui berbagai situasi dan kondisi
Air tidak dibatasi oleh batas administrasi namun oleh batas daerah aliran sungainya (DAS)

Perubahan tata guna lahan berpengaruh besar terhadap ketersediaan dan kebutuhan air. ~ Peningkatan debit aliran permukaan berdampak banjir. ~ Kapasitas resapan hilang sehingga bencana kekeringan meningkat di musim kemarau. ~ Ketika debit meningkat, aliran sungai dengan debit besar akan membawa sedimen yang besar pula sehingga di muara terjadi pendangkalan, akibatnya di laut terjadi akresi.

58 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Peningkatan Debit Akibat Tata Guna Lahan Berubah


Tata Guna Lahan DAS berubah/dikembangkan Land Use Debit Puncak (m3/dt) Min Hutan Rerumputan Taman Batas DAS Sungai Debit Q (m3/detik) Sawah Pemukiman Industri/niaga beton/aspal 10 23 17 25 50 60 63 Maks 10 25 50 90 200 250 350 Referensi 2-2,5 kali 2-5 kali 2,5-9 kali 5-20 kali 6-25 kali 6,3-35 kali

Kenaikan

Sumber: Raudkivi, 1979, Subarkah, 1980; Schwab dkk., 1981; Loebis, 1984; Kodoatie & Sugiyanto, 2002

Kerangka Konsepsional
Menurut GWP (2001), elemen elemen penting dalam Manajemen Sumber Daya Air Terpadu dapat dikelompokkan dalam 3 elemen utama yaitu: The enabling environment : kerangka umum dari kebijakan nasional, legislasi, regulasi dan informasi untuk pengelolaan SDA oleh stakeholders. Fungsinya merangkai dan membuat peraturan serta kebijakan. Sehingga dapat disebut sebagai rules of the games. Peran-Peran Institusi (institutional roles) merupakan fungsi dari berbagai tingkatan administrasi dan stakeholders. Perannya mendefinisikan para pelaku Alat-alat manajemen (management instruments) merupakan instrumen operasional untuk regulasi yang efektip, monitoring dan penegakkan hukum yang memungkinkan pengambil keputusan untuk membuat pilihan yang informatif diantara aksi-aksi alternatip. Pilihan-pilihan ini harus berdasarkan kebijakan yang telah disetujui, sumberdaya yang tersedia, dampak lingkungan dan konsekuensi sosial dan budaya.

59 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

1. Ketergantungan Spasial Informasi Tata Guna Lahan Dampak kegiatan Ekonomi dan finansial Manajemen Sosial dan Politik Rekayasa Penggerak kegiatan Ilmu pengetahuan

2. Kekuatan penggerak dan Pesoalan2 Perkembangan (pertumbuhan) perubahan penduduk Peningkatan harapan Pola hidup Memburuknya sistem Peningkatan Komunikasi Peningkatan Kompleksitas

3. Pembagian perhatian Pengaturan Pemerintahan Pembiayaan Kebijakan Penggerak kegiatan Penerimaan masyarakat Pengambilan keputusan Perkembangan Teknologi Solusi Investasi Koordinasi dan kerjasama M etode pengambilan keputusan Sistem informasi Pembaharuan teknologi Penggerak kegiatan (kerja) Keterlibatan publik/swasta Riset terpadu

4. Sistem Infrastruktur Keairan Kompleksitas Keterlibatan masyarakat Keputusan yang tidak tentu Agenda berganda ( multiple ) Budget dari sektor publik Budget dari pemerintah Keterlibatan semua pihak

Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu, Menyeluruh dan Berwawasan Lingkungan

Sasaran: Pendukung sistem ekonomi, kesehatan dan sosial-budaya yang berinteraksi dengan lingkungan alam secara harmoni

Kompleksitas Persoalan Pengelolaan Sumber Daya Air (Grigg dan Fontane, 2000 dengan modifikasi)

Dep. KimPrasWil sekarang Dep PU Dep. Energi dan Sumber Daya Mineral Dep. Kehutanan

Sumber Daya Air permukaan Sungai - Waduk - Danau - Dll

Irigasi Air Minum Kebutuhan Pertanian

Depdagri: - Pusat - Propinsi - Kab/Kota

Sumber Daya Air tanah - dangkal - dalam (akuifer)

Air Baku PLTA

Masyarakat Swasta Dan Lain - lain

Sumber Daya Lahan: - Hutan - Sawah - Perkebunan - Daerah industri - Dll

Ekslploitasi Lahan (Perubahan) untuk PAD Industri/Pabrik Dan Lain - Lain

Akibat semua merasa berhak (mengelola, memakai, mengeksploitasi) maka tanpa keterpa duan terjadi degradasi sumber daya air baik secara kuantitas maupun kualitas

Pemanfaatan sumber daya air oleh stakeholders untuk berbagai keperluan

60 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Keberlanjutan ekosistem

1. Enabling Environment
Penilaian Informasi Alat-Alat alokasi Pembuat Kebijakan Peraturan Pusat - Lokal Publik -Privat DAS

Efisiensi Ekonomi

Keadilan sosial

Segitiga keseimbangan sosial, ekonomi dan ekosistem untuk PSDA Terpadu dan Berkelanjutan (GWP, 2001).

A. Enabling Environment B. Peran-Peran Institusi C. Aalat-Alat Manajemen

a. Kebijakan (Policy) 1. Visi dan Misi Pengembangan Sumber Daya Air 2. Penyiapan Kebijakan Sumber Daya Air Nasional 3. Kebijakan Yang Terkait Dengan Sumber Daya Air b. Kerangka Kerja Legislatif 1. Reformasi Peraturan Yang Ada 2. Peraturan Tentang Sumber Daya Air 3. Peraturan Untuk Kualitas dan Kuantitas Air c.Finansial 1. Kebijakan-Kebijakan Investasi 2. Reformasi Institusional Sektor Publik 3. Peran Sektor Swasta 4. Pengembalian Biaya dan Kebijakan-Kebijakan Denda 5. Penilaian Investasi (InvestmentAppraisal) a. Penciptaan Kerangka Kerja Organisasi 1. Organisasi Lintas Batas Untuk Pengelolaan Sumber Daya Air 2. Dewan Air Nasional (National Apex Bodies) 3. Organisasi Daerah Aliran Sungai (River Basin Organisations ) 4. Badan Pengatur dan Agen Penegak 5. Penyedia Pelayanan (Service Providers) 6. Institusi Masyarakat Umum dan Organisasi komunitas 7. Wewenang Lokal (Local authorities) b. Pengembangan sumber daya manusia (Institutional Capacity Building) 1. Kapasitas Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu pada profesi keairan 2. Kapasitas Pengaturan 3. Berbagi (Alih) Ilmu Pengetahuan a. Analisis Sumber Daya Air b. Perancangan dan Perencanaan Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu c. Pengelolaan Kebutuhan d. Instrumen Perubahan Sosial e. Resolusi konflik f. Instrumen Pengatur g. Instrumen Ekonomi h. Pengalihan dan Pengelolaan Informasi Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu

KomponenKomponen PSDA Terpadu (GWP, 2001)

61 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Proses Pengelolaan Sumber Daya Air Menurut UU SDA
POLA PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR Wewenang & Tanggungjawab Pemberdayaan& Pengawasan Pembiayaan Hak, Kewajib, & Peran Masya Koordinasi

ASPEK PENGELOLAAN
Konservasi SDA Pendayagunaan SDA Pengendalian Daya Rusak Air Pemberdayaan Masyarakat Sistem Informasi SDA

Semua stakeholders terlibat: Konsul. publik I: menjaring masukan Konsul. publik II: sosialisasi pola

PERENCANAAN PENGELOLAAN SD AIR: Pedoman & Arahan STAKEHOLDERS PROGRAM PENGELOLAAN OLEH STAKEHOLDERS PELAKSANAAN PEMBANGUNAN OPERASI DAN PEMELIHARAAN Wilayah Sungai: keterpaduan air permukaan dan air tanah Prinsip: seimbang antara konservasi dan pendayagunaan SDA asas kelestarian, keseimbangan, kemanfaatan umum, keterpaduan, keserasian, keadilan, kemandirian, transparansi dan akuntabilitas.

Dasar

Berbasis Wil. Administrasi: Kebijakan Nasional Propinsi Kab/ Kota

Aspek Pengelolaan Sumber Daya Air


Konservasi SDA Pendayagunaan SDA Pengendaliaan Daya Rusak Air Pemberdayaan Masyarakat Sistem Informasi SDA

62 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Skema Aspek Pengelolaan SDA


1. Konservasi Sumberdaya Air a. b. c. d. Perlindungan & pelestarian sumber air Pengawetan air Pengelolaan kualitas air Pengendalian pencemaran air

2. Pendayagunaan Sumberdaya Air

Aspek Pengelolaan

Pola Pengelolaan Sumberdaya Air (Sebagai Acuan)

a. Penatagunaa n sumber air baku b. Penyediaan sumber air baku c. penggunaan sumber air baku d. pengembangan sumber air baku e. pengusahaan sumber daya air 3. Pengendalian Daya Rusak Air a. Upaya pencegahan b. Upaya penanggulangan c. Upaya pemulihan 4. Pemberdayaan & Peningkatan Peran Masyarakat, Dunia Usaha , dan Pemerintah 5. Sistem Informasi Sumberdaya Air a. Pengelolaan sis infor hidrologi, b. Pengelolaan sis infor hidrometeorologi c. Pengelolaan sis infor hidrogeologi

Konservasi SDA
Perlindungan dan Pelestarian Sumber Air
Pemeliharaan kelangsungan fungsi resapan air Pengendalian pemanfaat sumber air Pengaturah daerah sempadan sumber air Rehabilitasi hutan dan lahan, dll

Pengawetan Air
Menyimpan air yang berlebihan di musim hujan Penghematan air Pengendalian penggunaan air tanah

Pengelolaan kualitas air


memperbaiki kualitas air pada sumber air antara lain dilakukan melalui upaya aerasi pada sumber air dan prasarana sumber daya air

Pengendalian Pencemaran Air


mencegah masuknya pencemaran air pada sumber air dan prasarana sumber daya air

63 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Pendayagunaan SDA (1/1)


1. Dilakukan melalui kegiatan:

Penatagunaan, Penyediaan Penggunaan, Pengembangan, dan Pengusahaan SDA dengan mengacu pada pola pengelolaan SDA yang ditetapkan pada setiap sungai Memanfaatkan SDA secara berkelanjutan, Mengutamakan pemenuhan kebutuhan pokok kehidupan masyarakat secara adil. pada kawasan suaka alam dan kawasan pelestarian alam.

2. Ditujukan untuk:

3. Pendayagunaan sumber daya air dikecualikan


Kegiatan Pendayagunaan SDA (2/2)


1. Pendayagunaan SDA diselenggarakan secara:

Terpadu dan adil antar sektor atau antar wilayah, maupun antar kelompok masyarakat dengan mendorong pola kerjasama Air hujan, Air permukaan, Air tanah dgn mengutamakan pendayagunaan air permukaan.

2. Didasarkan pada:

3. Setiap orang WAJIB mengunakan air se-HEMAT mungkin 4. Pendayagunaan SDA dilakukan dengan:

Mengutamakan fungsi sosial guna mewujudkan keadilan Memperhatikan prinsip pemanfaatan air membayar biaya jasa pengelolaan SDA, dan Melibatkan peran masyarakat

64 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Pengendalian Daya Rusak


1. Dilakukan secara menyeluruh yang mencakup upaya PENCEGAHAN, PENANGGULANGAN, dan PEMULIHAN. 2. Menjadi tanggung jawab Pemerintah, pemerintah daerah, serta pengelola sumber daya air wilayah sungai dan masyarakat. 3. Mengutamakan upaya PENCEGAHAN melalui perencanaan pengendalian daya rusak air yang disusun secara terpadu dan menyeluruh dalam POLA pengelolaan sumber daya air. 4. Upaya PENCEGAHAN lebih diutamakan pada KEGIATAN NONFISIK. 5. Kegiatan NONFISIK adalah kegiatan penyusunan dan/atau penerapan piranti lunak yang meliputi antara lain pengaturan, pembinaan, pengawasan, dan pengendalian.

Pemberdayaan Masyarakat
1. Pemberdayaan masyarakat dan dunia usaha dimaksudkan untuk menjaring masukan, permasalahan, dan atau keinginan dari para pemilik kepentingan (stakeholders) untuk diolah dan dituangkan dalam arahan kebijakan Pengelolaan Sumberdaya air Terpadu Pemberdayaan masyarakat diwujudkan dengan KONSULTASI PUBLIK, minimal 2 tahap Hak Masyarakat dalam Pengelolaan SDA memperoleh informasi yang berkaitan dengan Pengelolaan sumberdaya air memperoleh penggantian yang layak atas kerugian yang dialaminya sebagai akibat pelaksanaan Pengelolaan sumberdaya air memperoleh manfaat atas Pengelolaan sumberdaya air menyatakan keberatan pada rencana Pengelolaan SDA sesuai dengan kondisi setempat mengajukan laporan dan pengaduan kepada pihak yang berwenang atas kerugian yang menimpa dirinya yang berkaitan dengan penyelenggaraan Pengelolaan SDA mengajukan gugatan pada pengadilan terhadap berbagai masalah yang merugikan 4. Peran Masyarakat dalam Pengelolaan SDA: menyampaikan pemikiran, gagasan, & proses pengambilan keputusan dalam batas tertentu dalam proses perencanaan sumbangan waktu, tenaga, material, dan dana dalam proses pelaksanaan yang mencakup pelaksanaan konstruksi serta operasi dan pemeliharaan menyampaikan laporan dan/atau pengaduan pada pihak berwenang dalam proses pengawasan 2. 3.

65 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Sistem Informasi SDA


1. Penyelenggaraan dan Materi Informasi Sistem informasi SDA dilaksanakan untuk mendukung Pengelolaan SDA oleh pemerintah dan pemerintah daerah Materi informasi SDA: kondisi hidrologis, hidrometeorologis, hidrogeologis, kebijakan sumber daya air, prasarana sumber daya air, teknologi sumber daya air, lingkungan pada sumber daya air dan sekitarnya, serta kegiatan sosial ekonomi budaya masyarakat yang terkait dengan sumber daya air Jaringan Informasi dikelola oleh berbagai instansi terkait harus dapat diakses oleh berbagai pihak yang berkepentingan dalam bidang sumber daya air Penyelenggara Informasi Penyelenggara informasi SDA: Pemerintah dan Pemerintah Daerah serta pengelola sumber daya air, sesuai dengan kewenangannya Penyelenggara informasi SDA harus dapat menjamin keakuratan, kebenaran, dan ketepatan waktu atas informasi yang disampaikan Pengelolaan Sistem Informasi Hidrologi, Hidrometeorologi, Dan Hidrogeologi Dilaksanakan untuk mendukung pengelolaan sistem informasi sumber daya air di tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota Kebijakannya ditetapkan oleh pemerintah usulan Dewan Sumberdaya Air Nasional dapat dilakukan melalui kerja sama dengan pihak lain

2.

3.

4.

Penataan Ruang
Ruang
Wadah ruang 2 : daratan, lautan dan udara suatu kesatuan wilayah, tempat manusia dan makhluk lainnya hidup dan melakukan kegiatan serta memelihara kelangsungan hidupnya. Republik Indonesia punyai hak yurisdiksi: hak berdaulat di wilayah teritorial & kewenangan hukum di luar wilayah teritorial berdasar ketentuan konvensi yang bersangkutan berkaitan dengan ruang lautan dan udara.

Tata ruang: Tata ruang adalah wujud struktur ruang dan pola ruang
Wujud struktur pemanfaatan ruang : Pola pemanfaatan ruang: susunan unsur2 pembentuk ruang lingkungan2 bentuk pemanfaatan ruang yang alam, sosial, dan buatan menggambarkan ukuran, fungsi, & karakter kegiatan manusia dan/atau kegiatan alam. secara hirarkis dan struktural saling membentuk tata ruang. Wujud pola pemanfaatan ruang: pola lokasi, sebaran permukiman, tempat kerja, industri, hirarki pusat pelayanan seperti pusat2 kota, dan pertanian, serta pola penggunaan tanah lingkungan, pemerintahan perdesaan dan perkotaan (tata ruang prasarana jalan: arteri, kolektor, lokal terencana) rancang bangun kota: ketinggian bangunan, tidak direncanakan: terbentuk alami: aliran jarak antar bangunan, garis langit, dll. sungai, danau, suaka alam, gua, gunung dll.

Beberapa pengertian dalam tata ruang

R e n c a n a ta ta r u a n g : h a sil p e r e n c a n a a n ta ta r u a n g
P e n a ta a n r u a n g : p r o s e s p e r e n c a n a a n t a ta ru a n g , p e m a n f a a ta n r u a n g , p e n g e n d a lia n p e m a n f a a ta n ru a n g y a n g d ila k s a n a k a n s e c a ra s e k u e n s ia l.

66 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

SIKLUS PENATAAN

Perencanaan Tata Ruang

Pemanfaatan Ruang

Pengendalian Pemanfaatan Ruang

Siklus Penataan Ruang

Detail Siklus Penataan Ruang

Penyelenggaraan Penataan Ruang


Pengaturan penataan ruang : upaya untuk memberikan landasan normatif bagi Pemerintah (Pemerintah Pusat), Pemerintah Daerah (Pemerintah Propinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota), dan masyarakat dalam penataan ruang melalui penetapan norma, standar, pedoman, dan manual (NSPM) bidang Penataaan Ruang. Pembinaan Penataan Ruang : upaya untuk meningkatkan kinerja penataan ruang yang diselenggarakan oleh Pemerintah, Pemerintah Daerah, dan masyarakat. Pelaksanaan penataan ruang : upaya pencapaian tujuan penataan ruang melalui pelaksanaan penataan yang meliputi: perencanaan tata ruang pemanfaatan ruang pengendalian pemanfaatan ruang. Pengawasan Penataan Ruang : Upaya agar penyelenggaraan penataan ruang dapat diwujudkan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

67 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Asas-Asas Penataan Ruang


keterpaduan keserasian, keselarasan, dan keseimbangan keberlanjutan keberdayagunaan dan keberhasilgunaan keterbukaan kebersamaan dan kemitraan pelindungan kepentingan umum kepastian hukum dan keadilan akuntabilitas

Tujuan Penataan Ruang


Mewujudkan ruang wilayah nasional yang aman, nyaman, produktif, dan berkelanjutan berlandaskan Wawasan Nusantara dan Ketahanan Nasional dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia untuk: mewujudkan keharmonisan antara lingkungan alam dan lingkungan buatan mewujudkan keterpaduan dalam penggunaan sumber daya alam dan sumber daya buatan dengan memperhatikan sumber daya manusia mewujudkan pelindungan fungsi ruang dan pencegahan dampak negatif terhadap lingkungan akibat pemanfaatan ruang.

Klasifikasi Penataan Ruang


1. Penataan ruang berdasarkan sistem
Penataan ruang berdasarkan sistem wilayah merupakan pendekatan dalam penataan ruang yang mempunyai jangkauan pelayanan pada tingkat wilayah. Penataan ruang berdasarkan sistem internal perkotaan merupakan pendekatan dalam penataan ruang yang mempunyai jangkauan pelayanan di dalam kawasan perkotaan. Terdiri atas :kawasan lindung & kawasan budi daya Penataan ruang berdasarkan fungsi utama kawasan merupakan komponen dalam penataan ruang baik yang dilakukan berdasarkan wilayah administratif, kegiatan kawasan, maupun nilai strategis kawasan.

2. Penataan ruang berdasarkan fungsi utama kawasan


3. Penataan ruang berdasarkan wilayah administratif


Terdiri atas : penataan ruang wilayah nasional penataan ruang wilayah provinsi penataan ruang wilayah kabupaten/kota.

4. Penataan ruang berdasarkan kegiatan kawasan


Terdiri atas: penataan ruang kawasan perkotaan penataan ruang kawasan perdesaan.

68 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Pengaturan dan Pembinaan Penataan Ruang


Pengaturan penataan ruang dilakukan melalui penetapan norma, standar, pedoman, dan manual (NSPM) bidang penataan ruang. Pemerintah melakukan pembinaan penataan ruang kepada Pemerintah Provinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota, dan masyarakat melalui: koordinasi penyelenggaraan penataan ruang; sosialisasi norma, standar, pedoman, dan manual bidang penataan ruang; pemberian bimbingan, supervisi, dan konsultasi pelaksanaan penataan ruang; pendidikan dan pelatihan antara lain untuk meningkatkan kemampuan aparatur pemerintah dan masyarakat dalam penyusunan rencana tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang. penelitian dan pengembangan; pengembangan sistem informasi dan komunikasi penataan ruang; penyebarluasan informasi penataan ruang kepada masyarakat, pengembangan kesadaran dan tanggung jawab masyarakat Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota menyelenggarakan pembinaan penataan ruang menurut kewenangannya masing-masing. Ketentuan lebih lanjut mengenai penyelenggaraan pembinaan diatur dengan Peraturan Pemerintah.

Pelaksanaan Penataan Ruang


Perencanaan Tata Ruang Perencanaan tata ruang dilakukan untuk menghasilkan: rencana umum tata ruang yang dibedakan menurut wilayah administrasi pemerintahan rencana rinci tata ruang: penjabaran rencana umum tata ruang yang dapat berupa rencana tata ruang kawasan strategis yang penetapan kawasannya tercakup di dalam rencana tata ruang wilayah. operasionalisasi rencana umum tata ruang yang dalam pelaksanaannya tetap memperhatikan aspirasi masyarakat sehingga muatan rencana masih dapat disempurnakan dengan tetap mematuhi batasan yang telah diatur dalam rencana rinci dan peraturan zonasi.

69 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Pemanfaatan Ruang
Pemanfaatan ruang dilakukan melalui pelaksanaan program pemanfaatan ruang beserta pembiayaannya. Pemanfaatan ruang dilaksanakan baik secara vertikal maupun pemanfaatan ruang di dalam bumi. Program pemanfaatan ruang beserta pembiayaannya termasuk jabaran dari indikasi program utama yang termuat di dalam rencana tata ruang wilayah. Pemanfaatan ruang diselenggarakan secara bertahap sesuai dengan jangka waktu indikasi program utama pemanfaatan ruang yang ditetapkan dalam rencana tata ruang. Pelaksanaan pemanfaatan ruang di wilayah disinkronisasikan dengan pelaksanaan pemanfaatan ruang wilayah administratif sekitarnya. Pemanfaatan ruang dilaksanakan dengan memperhatikan standar pelayanan minimal dalam penyediaan sarana dan prasarana. Pemanfaatan ruang mengacu pada fungsi ruang yang ditetapkan dalam rencana tata ruang dilaksanakan dengan mengembangkan penatagunaan tanah, penatagunaan air, penatagunaan udara, dan penatagunaan sumber daya alam lain. Dalam rangka pengembangan penatagunaan diselenggarakan kegiatan penyusunan dan penetapan neraca penatagunaan tanah, neraca penatagunaan sumber daya air, neraca penatagunaan udara, dan neraca penatagunaan sumber daya alam lain.

Pengendalian Pemanfaatan Ruang


Pengendalian pemanfaatan ruang dimaksudkan agar pemanfaatan ruang dilakukan sesuai dengan rencana tata ruang. Pengendalian pemanfaatan ruang dilakukan melalui: o penetapan peraturan zonasi, ditetapkan dengan: peraturan pemerintah untuk arahan peraturan zonasi sistem nasional; peraturan daerah provinsi untuk arahan peraturan zonasi sistem provinsi; dan peraturan daerah kabupaten/kota untuk peraturan zonasi. o Perizinan o pemberian insentif dan disinsentif o pengenaan sanksi.

70 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Pengawasan Penataan Ruang


Untuk menjamin tercapainya tujuan penyelenggaraan penataan ruang dilakukan pengawasan terhadap kinerja pengaturan, pembinaan, dan pelaksanaan penataan ruang. Pengawasan terdiri atas tindakan pemantauan, evaluasi, dan pelaporan.

Hak, Kewajiban, Dan Peran Masyarakat


Dalam penataan ruang, setiap orang berhak untuk: mengetahui rencana tata ruang; menikmati pertambahan nilai ruang sebagai akibat penataan ruang; memperoleh penggantian yang layak atas kerugian yang timbul akibat pelaksanaan kegiatan pembangunan yang sesuai dengan rencana tata ruang; mengajukan keberatan kepada pejabat berwenang terhadap pembangunan yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang di wilayahnya; mengajukan tuntutan pembatalan izin dan penghentian pembangunan yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang kepada pejabat berwenang; dan mengajukan gugatan ganti kerugian kepada pemerintah dan/atau pemegang izin apabila kegiatan pembangunan yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang menimbulkan kerugian.

71 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Dalam pemanfaatan ruang, setiap orang wajib: menaati rencana tata ruang yang telah ditetapkan; memanfaatkan ruang sesuai dengan izin pemanfaatan ruang dari pejabat yang berwenang; mematuhi ketentuan yang ditetapkan dalam persyaratan izin pemanfaatan ruang; dan memberikan akses terhadap kawasan yang oleh ketentuan peraturan perundang-undangan dinyatakan sebagai milik umum. Penyelenggaraan penataan ruang dilakukan oleh pemerintah dengan melibatkan peran masyarakat, dilakukan, antara lain, melalui: partisipasi dalam penyusunan rencana tata ruang; partisipasi dalam pemanfaatan ruang; dan partisipasi dalam pengendalian pemanfaatan ruang.

Harmonisasi Pengelolaan Sumberdaya Air dan Penataan Ruang


INFRASTRUKTUR
Sistem jaringan infrastruktur terdiri atas :
sistem sistem sistem sistem sistem jaringan transportasi jaringan energi dan kelistrikan jaringan telekomunikasi persampahan dan sanitasi jaringan sumber daya air

Sumber Daya Air tidak termasuk komponen infrastruktur, namun bagianbagian dari pengelolaan sumber daya air bisa dikategorikan sebagai infrastruktur keairan baik yang bersifat alami maupun yang bersifat artifisial Komponen Alami SDA: sungai, muara/estuari, rawa, danau, daerah retensi, pantai, air tanah, mata air, air terjun, dll Komponen artifisial SDA merupakan bangunan air yang dibuat oleh manusia untuk suatu tujuan tertentu, seperti: waduk, embung, sistem drainese, jaringan air bersih, sistem pengendalian banjir,

72 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Harmonisasi Pengelolaan Sumberdaya Air dan Penataan Ruang


Penataan Ruang adalah proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang yang dilaksanakan secara sekuensial (RUU Penataan Ruang, 2006) tata ruang : wujud struktur ruang ruang dan pola pemanfaatan

Penyelenggaraan penataan ruang adalah kegiatan yang meliputi pengaturan, pembinaan, pelaksanaan, dan pengawasan penataan ruang

Penyelenggaraan Penataan Ruang

1 Kegiatan 2 3 4

Pengaturan Pembinaan Pelaksanaan Pengawasan

Penataan Ruang

73 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Pengelolaan Banjir dan Kekeringan Terpadu


Penentuan Rencana Tata Ruang Wilayah dan Pengelolaan Sumber Daya Air harus dilakukan bersama. Keterkaitan antara Penyelenggaran Penataan Tata Ruang dan Pola Pengelolaan Sumber Daya Air merupakan hal yang mutlak pembangunan berkelanjutan yang berwawasan lingkungan. Di dalam hubungan masingmasing bagian (aspek) dari penataan ruang maupun PSDA perlu dikompromikan dalam bentuk kesepakatan dan kesepahaman yang sama contoh Wilayah Sungai (termasuk DAS maupun CAT) dalam PSDA harus ditransformasikan dan diekivalensikan dengan Wilayah Administrasi Penataan Ruang. Dengan demikian didapat hubungan harmonis antara Penataan Ruang dan Pengelolaan Sumber Daya Air. Dari sini dapat dilakukan pengelolaan banjir dan kekeringan secara terpadu hubungan detail aspek-aspek Penataan Ruang, Pola PSDA dan Pengelolaan Banjir dan Kekeringan ditunjukkan dalam gambar-gambar berikut:

74 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

SIKLUS PENATAAN RUANG


STRUKTUR RUANG: pusat-pusat permukiman oSistem wilayah: kawasan perkotaan pusat kegiatan sosek masya oSistem internal perkotaan: pusat pelayn kegiatan sistemjaringan infrastruktur osistem jaringan transportasi osistemjaringanenergi dankelistrikan osistemjaringantelekomunikasi osistempersampahan dan sanitasi osistemjaringansumber daya air POLA PEMANFAATAN RUANG Termasuk dalam KAWASAN LINDUNG 1. Kaw. yang memberikan perlindungan kawasan bawahannya: hutan lindung, bergambut, resapan air 2. kaw perlindungan setempat:sempadan pantai, sempadan sungai, kaw sekitar danau/waduk, kawasan sekitar mataair 3. kawasan suaka alam dan cagar budaya: kaw suaka alam, kaw suaka alam laut & perairan lainnya, kaw pantai berhutan bakau, taman nasional, tmn hutan raya, tmn wisata alam, cagar alam, suaka margasatwa, kawcagar budaya & ilmupenget 4. kawasan rawan bencana alam kawasan rawan: letusan gng berapi, gempa bumi, tanah longsor, gelombang pasang , banjir 5. kawasan lindung lainnya, misalnya:taman buru, cagar biosfir, kawasan perlindungan plasma nuftah, kawasan pengungsian satwa, kaw terumbukarang. Termasuk dalam KAWASAN BUDIDAYA 1. kawasan peruntukanhutan produksi 2. kawasan peruntukanhutan rakyat 3. kawasan peruntukanpertanian 4. kawasan peruntukanperikanan 5. kawasan peruntukanpertambangan 6. kawasan peruntukanpermukiman 7. kawasan peruntukanindustri 8. kawasan peruntukanpariwisata 9. kawasan tempat beribadah 10. kawasan pendidikan 11. kawasan pertahanankeamanan

PENATAAN RUANG

Perencanaan tata ruang adalah suatu proses untuk menentukan struktur ruang dan pola ruang yang meliputi penyusunan dan penetapan rencana tata ruang Struktur Ruang adalahsusunan pusat-pusat permukiman dansistemjaringan prasaranadan sarana yang berfungsi sebagai pendukungkegiatan sosial ekonomi masyarakat yang secarahierarkis memiliki hubungan fungsionalsional. Pola ruang adalah distribusi peruntukan ruang dalam suatu wilayah yang meliputi peruntukan ruang untuk fungsi lindung dan peruntukan ruang untuk fungsi budi daya

1. PERENCANAAN TATA RUANG

POLA PSDA
Aspek Pengelolaan Konservasi SDA Pendayaguanaan SDA Pengend daya rusak air Pendukung: Pemberdayaan Masy Sistem Informasi
Saling Bergantung dan Saling Mempengaruhi

2. PEMANFAATAN RUANG
Pemanfaatan ruang adalah upaya untuk mewujudkan struktur ruang dan pola ruang sesuai dengan rencana tata ruang melalui penyusunan dan pelaksanaan program beserta pembiayaannya Pemanfaatan Ruang: Pemanfaatan wadah yang meliputi ruang darat, ruang laut, dan ruang udara, termasuk ruang di dalam bumi sebagai satu kesatuan wilayah, tempat manusia dan makhluk lain hidup, melakukan kegiatan, dan memelihara kelangsungan hidupnya

3. PENGENDALIAN PEMANFAATAN RUANG


Pengendalian pemanfaatan ruang adalah upaya untuk mewujudkan tertib tata ruang. Pengendalian pemanfaatan ruang dilakukan melalui penetapan peraturan zonasi, perizinan, pemberian insentif dan disinsentif, serta pengenaan sanksi.

Basis Wilayah Administrasi: Nasional, Propinsi, Kab/Kota, Kec, Desa RTRWN, Prop & Kab/Kota Lokasi (lahan) yang sama (satu) baik geografis, topografis dan geologis: Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI)

Basis Wilayah Sungai DAS: Aliran permukaan CAT: air tanah

75 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

76 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Hubungan detail aspek-aspek Penataan Ruang, Pola PSDA dan Pengelolaan Banjir dan Kekeringan
Garis berarti perlu koordinasi, komunikasi, pemahaman dan pengertian yang sama untuk hal yang berbeda. Misalnya, ada hubungan erat antara fungsi lindung (Tata Ruang) dan konservasi SDA (PSDA). Hubungan ini perlu dieksplore secara detail dari berbagai hal.

PENATAAN RUANG BERDASAR

2. fungsi kawasan lindung kawasan budidaya 3. administrasi wil nasional (RTRWN) wil provinsi (RTRWP) wil kab/kota (RTRWK) 4. kegiatan kawasan kaw perkotaan kaw perdesaan 5. nilai strategis kawsan kaw strategis nasional kaw strategis provinsi kaw strategis kabupat en kaw strategis kota kaw tertinggal

a. Perlindungan & pelestarian sumber air b. Pengawetan air c. Pengelolaan kualitas air d. Pengendalian pencemaran air
2. Pendayagunaan SDA a. b. c. d. e. Penatagunaan SDA Penyediaan SDA Penggunaan SDA Pengembangan SDA Pengusahaan SDA

3. Pengendalian Daya Rusak Air a. Upaya pencegahan b. Upaya penanggulangan c. Upaya pem ulihan

Basis Wilayah Sungai


DAS: Aliran permukaan CAT: air tanah

Penataan Ruang Harmonis dengan Pola Pengelolaan Sumber Daya Air PENGELOLAAN BANJIR & KEKERINGAN TERPADU

Daftar Pustaka
Echols, John M. dan Shadily, Hassan, 1988. Kamus Inggris Indonesia. Penerbit PT. Gramedia, Jakarta Global W ater Partnership (GWP), 2001. Integrated Water Resources Management. GWP Box, Stockholm, Sweden. Government Finance Research Centre, Financial Management Assistance Program, 1981. Planning for Clean Water Programs, the ole of Financial Analysis. U.S Government Printing Office, Washington, D.C Grigg, Neil, 1988. Infrastructure Engineering and Management. John Wiley dan Sons. Grigg, Neil, 1996. Water Resources Management: Principles, Regulations, and Cases. McGraw-Hill. Grigg, Neil, dan Fontane G. Darell, 13 July 2000. Infrastructure Systems Management dan Optimization. International Seminar Paradigm dan Strategy of Infrastructure management, Civil Engineering Department Diponegoro University. Hogendijk, Willem, 1996. Revolusi Ekonomi Menuju Masa Depan Berkelanjutan dengan Membebaskan Perekonomian dari Pengejaran Uang Semata. Yayan Obor Indonesia, Jakarta. Ismawan, Indra, 1999. Resiko Ekologis di Balik Pertumbuhan Ekonomi. Penerbit Media Pressindo bekerja sama dengan Yayasan Adikarya IKAPI dan the Ford Foundation, Yogyakarta Keraf, A. Sonny, 2002. Etika Lingkungan. Penerbit Buku Kompas Kodoatie, Robert J., dan Hadimuljono Basuki, 2005. Kajian Undang-Undang Sumber Daya Air. Cetakan 3 Penerbit Andi, Yogyakarta. Kodoatie, Robert J., dan Sjarief Roestam, 2005. Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu. Penerbit Andi, Yogyakarta. Kodoatie, Robert J., dan Sjarief Roestam, 2006. Pengelolaan Sumber Bencana Terpadu Banjir, Longsor, Kekeringan dan Tsunami. Penerbit Yarsif Watampone (Anggota IKAPI) Jakarta. Kodoatie, Robert J., dan Sjarief Roestam, 2007. Tata Ruang Air. Draft Buku New W ebster Dictionary and Rogets Thesaurus, 1997. Ottenheimer Publisher Inc. RUU No. Tentang Penataan Ruang (2006). UU RI No 7. Tahun 2004 Tentang Sumber Daya Air. Websters New W orld Dictionary, 1983. David B. Guralnik, Editor in Chief Student Edition, Published By Prentice-Hall Inc Collins Cobuild, 1988. English Language Dictionary. Collins London and Glasgow

POLA PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

1. sistem sistem wilayah sistem internal perkot

1. Konservasi SDA

77 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

TERIMA KASIH

78 Robert J. Kodoatie , Roestam Sjarief

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

PENGELOLAAN INFRASTRUKTUR IRIGASI DALAM KERANGKA KETAHANAN PANGAN NASIONAL


Effendi Pasandaran8

A.

Pendahuluan

Perkembangan pembangunan dan pengelolaan infrastruktur irigasi dari perspektif sejarah sangat erat kaitannya dengan ketahanan pangan nasional dan politik ekonomi dalam suatu kawasan atau suatu negara. Walaupun pembangunan irigasi di Indonesia telah berlangsung ribuan tahun ada periode periode tertentu yang perlu diperhatikan dalam pengelolaan infrastruktur irigasi untuk dapat dijadikan pelajaran pada masa yang akan datang. Ada empat periode yang perlu diperhatikan dengan masing masing periode mengandung ciri ciri tertentu. Keempat periode tersebut adalah periode prakolonial, kolonial, periode perang dingin, dan periode globalisasi.(Barker and Molle,2005) Pada periode prakolonial pembangunan irigasi dilakukan oleh masyarakat tani sendiri.Pada umumnya pembangunan irigasi mengikuti pembangunan persawahan dan dalam periode ini salah satu ciri yang menonjol adalah terbangunnya kapital sosial yang kuat dalam pengelolaan irigasi yang diwariskan dan dikembangkan lebih lanjut dari satu generasi kegenerasi berikutnya.(Pasandaran, 2006). Pada periode kolonial komitmen pemerintah dalam membangun irigasi mulai muncul yaitu tatkala terjadi kelaparan besar yang menyebabkan kematian sekitar duaratus ribu orang sebagai akibat musim kemarau yang terik dan panjang pada tahun 1848 di Kabupaten Demak Jawa tengah ( Vlughter, 1949). Setelah itulah dilakukan pembangunan bendung diberbagai tempat seperti bendung Gelapan, Tuntang,dan bendung Sidoarjo di delta Brantas. Hal yang menonjol dalam periode perang dingin adalah munculnya teknologi revolusi hijau yang dihasilkan oleh lembaga lembaga penelitian internasional antara lain IRRI yang menghasilkan varitas varitas padi unggul.( Barker and Mole,2005 ) Untuk melaksanakan revolusi hijau secara luas melalui program intensifikasi produksi (BIMAS) diperlukan dukungan pembangunan infrastruktur dan pengelolaan irigasi yang menyedot dukungan pendanaan yang relatif besar. Seperti yang dikemukakan oleh Rosegrant and Pasandaran (1995) pada tahun 1980an pangsa investasi publik untuk irigasi lebih dari separoh pengeluaran pemerintah untuk sektor pertanian.

Profesor Riset Badan Litbang Pertanian, Jakarta

79 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Tulisan ini berupaya membahas pelajaran yang diperoleh dalam pembangunan dan pengelolaan irigasi dalam hubungannya dengan masalah ketahanan pangan pada berbagai periode tersebut diatas dan membahas masalah dan tantangan pembangunan dan pengelolaan infrastruktur dalam menghadapi era globalisasi serta menyarankan arah dan langkah langkah yang perlu ditempuh. B. Politik Ekonomi Irigasi dan Ketahanan Pangan

Seperti yang dikemukakan sebelumnya peran pemerintah dalam membangun infrastruktur irigasi dimulai pada jaman kolonial sebagai respons terhadap masalah kelaparan dan kemiskinan di pulau Jawa. Disamping berupaya memperbaiki ketahanan pangan dan kesejahteraan masyarakat pribumi politik pembangunan irigasi juga memperhatikan upaya pembangunan komoditi ekspor pemerintah kolonial yang terkait dengan cultuur stelsel terutama tebu dan indigo yang memerlukan irigasi. Kurun waktu antara pembangunan irigasi di Demak hingga penghujung abad 19 menurut kategori Vlughter (1949) adalah periode pioniring atau ujicoba. Politik pembangunan irigasi dalam periode ini juga dipacu oleh perkembangan tegnologi hidrolika yang memungkinkan pembangunan irigasi dalam skala besar. Sekitar 300 ribu ha sistem irigasi diperbaiki pada areal yang pembangunan persawahannya telah dirintis oleh masyarakat. Dapatlah disimpulkan bahwa pengalaman membangun irigasi selama sekitar lima puluh tahun sudah cukup memberikan pelajaran bagi pemerintah Hindia Belanda untuk menjadikan irigasi sebagai salah satu instrumen kebijakan dalam melaksanakan politik etika (Ethiesche Politiek) yang diumumkan oleh Ratu Wilhelmina pada permulaan abad ke 20 didepan parlemen Belanda dalam upaya mengatasi kemiskinan dan memperbaiki kesejahteraan masyarakat pribumi di Hindia Belanda. Sebagai konsekwensi kebijakan tersebut, paroh pertama abad 20 dapatlah dikatakan sebagai kurun waktu perluasan irigasi skala besar dan pembangunan lembaga pengelolaan irigasi berbasis pemerintah. Selanjutnya Vlughter memilah paroh pertama abad 20 yang merupakan fase pengembangan irigasi secara luas dalam dua kurun waktu. Periode pertama, antara tahun 1900 sampai 1925, merupakan perluasan prasarana dan pemantapan organisasi pengelolaan irigasi. Periode kedua merupakan periode pemantapan upaya upaya pengelolaan air irigasi di tingkat tersier dalam rangka mendukung rencana tata tanam (cultuur plan) pada suatu daerah irigasi. Pada periode kedua ini ditetapkan kebutuhan irigasi relatif untuk berbagai tanaman dan penggolongan tanaman pada awal musim tanam. Ada beberapa pelajaran yang diperoleh dalam upaya menghasilkan berbagai produk kebijakan yang terkait dengan pembangunan irigasi. Pertama, perlunya upaya rintisan atau ujicoba untuk mempelajari apakah sesuatu instrumen kebijakan dapat dilaksanakan, misalnya ujicoba pembangunan irigasi dalam skala besar yang dilakukan pada paroh kedua abad 19. Kedua, perlunya evaluasi ex post terhadap proses yang sedang berjalan dan bila ujicoba tersebut berhasil maka formalisasi 80 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
kebijakan dilakukan dan pada fase kedua dilanjutkan dengan perluasan investasi. Ketiga, sejalan dengan perluasan investasi irigasi, perlu dilakukan upaya merintis pembangunan kelembagaan pengelolaan irigasi yang telah dimulai pelaksanaannya sebelum kebijakan irigasi diumumkan dan pada fase ketiga dapatlah dianggap sebagai pemantapan, baik proses pembangunan prasarana fisik maupun kelembagaan. Dengan semakin meluasnya irigasi yang dibangun pemerintah baik pemerintah kolonial maupun pemerintah Republik Indonesia dijumpai dikotomi kerangka pengelolaan irigasi yaitu kerangka pengelolaan yang berbasis masyarakat tani dan yang berbasis pemerintah. Paling tidak ada empat fase perkembangan yang perlu dicermati sebagai akibat hubungan saling mempengaruhi antara kekuatan kekuatan yang menentukan eksistensi kedua kerangka pengelolaan tersebut (Pasandaran,2003). Pertama, fase pembangunan irigasi oleh masyarakat tani. Akumulasi pengalaman masyarakat tani terjadi dalam tempo yang lama mungkin ribuan tahun seperti yang dilaporkan oleh Van Zetten Vander Meer(1979), mungkin sudah berlangsung sejak 16 abad sebelum masehi, dimulai dengan pembangunan sawah tadah hujan, dan kemudian disusul dengan penemuan teknologi mengalihkan air dari sungai. Walaupun teknologi pengalihan aliran air tersebut bersifat sederhana yaitu pengambilan bebas (free intake), namun makna dari temuan tersebut adalah terjadinya perubahan sosial seperti pembagian tenaga kerja dan akumulasi kesejahteraan. Kedua, fase koeksistensi antara irigasi masyarakat dan irigasi berbasis pemerintah. Sejak pertengahan abad 19 irigasi dalam skala besar dibangun oleh pemerintah kolonial Belanda. Fase ini berlangsung lebih dari satu abad, (sejak 1848 pertengahan dasawarsa tujuh puluhan). Walaupun pemerintah kolonial Belanda membangun irigasi skala besar pada sistem persawahan dan irigasi yang dirintis oleh masyarakat namun masyarakat tani tetap melanjutkan pengembangan sistem irigasi mereka sendiri. Ketiga, fase dominasi peranan pemerintah dalam pengelolaan irigasi. Investasi irigasi dilakukan secara besar besaran pada dasawarsa tujuh puluhan dan delapan puluhan dengan tujuan mewujudkan tercapainya swa sembada beras. Adanya teknologi revolusi hijau yang rensponsif terhadap air memerlukan upaya perbaikan infrastruktur irigasi yang sudah ada dan perluasan sistem irrigasi khususnya di luar Jawa. Upaya tersebut sangat ditunjang oleh melonjaknya harga minyak dipasar internasional yang memperkuat dukungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan utang luar negeri yang dalam tahap awal dilakukan melalui proyek proyek irigasi dengan bantuan IBRD/IDA. Keempat, fase reformasi pengelolaan irigasi dan sumberdaya air pada umumnya seiring dengan desentralisasi dan otonomi daerah. Walaupun fase ini didahului oleh Kepres no 3/ 1999 dan PP 77 tahun 2001 tentang irigasi yang pada hakekatnya menyerahkan kewenangan pengelolaan irigasi kepada 81 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Perkumpulan Petani Pemakai Air (P3A) namun dalam perkembangan selanjutnya melalui UU no 7 tahun 2004 tentang sumberdaya air lebih ditekankan pada pendekatan keterpaduan yang mencerminkan suatu keseimbangan dalam menerapkan peran dari berbagai aktor yang terlibat dan dalam menerapkan fungsi fungsi air yaitu fungsi ekonomi, fungsi sosial dan fungsi keberlanjutan lingkungan sumberdaya air. Tantangan utama yang dihadapi dalam fase keempat yang mencerminkan era globalisasi adalah bagaimana mengatasi kesenjangan yang semakin besar antara permintaan sumberdaya alam khususnya lahan dan air yang diperlukan untuk mendukung produksi pangan dan ketersediaannya yang semakin langka.Walaupun Indonesia mempunyai komitmen yang kuat untuk memenuhi kebutuhan pangan pada empat periode Repelita (1969 -1989) yang antara lain ditunjukan oleh dukungan yang kuat terhadap program pembangunan pengairan pada keempat periode tersebut namun kapasitas produksi yang dihasilkan masih sangat terbatas apabila dibandingkan dengan perkembangan yang terjadi pada negara negara lain. Selama kurun waktu lima dasawarsa antara tahun 1950 sampai 2000 luas irigasi Indonesia hanya meningkat sekitar 50 % dari 3,5 juta ha pada tahun 1950 menjadi 5,2 juta ha pada tahun 2000 sedangkan pada kurun waktu yang sama irigasi di dunia meningkat lebih dari tiga kali lipat yaitu dari 80 juta ha pada tahun 1950 menjadi 270 juta ha pada tahun 2000. Rendahnya perluasan sawah irigasi di Indonesia antara lain disebabkan oleh derasnya konversi lahan sawah beririgasi sejak lebih dari dua dasawarsa terakhir khususnya di pulau Jawa.Antara tahun 1978 1998 misalnya konversi lahan sawah irigasi adalah sebesar satu juta ha.(Irawan, 2004) Hal yang memprihatinkan dari program investasi publik dibidang irigasi adalah sawah irigasi yang terkonversi besar peluangnya adalah sawah yang baru direhabilitasi. Misalnya tidak lama setelah sistem irigasi Cisadane direhabilitasi dengan dana bantuan World Bank pada tahun 1070an sebagian dari sawah irigasinya dikonversi menjadi lapangan terbang. Demikian pula perluasan perkotaan dan industri mengkonversi sawah sawah irigasi di pinggir perkotaan (Firman, 2000). Tabel 5.1 menunjukan pangsa sumberdaya lahan dalam mendukung produksi padi di Indonesia antara tahun 1990 dan 2005. Sawah irigasi tetap merupakan sumberdaya lahan yang terpenting dalam mendukung produksi padi. Pangsa areal panen sawah irigasi, misalnya, meningkat dari tahun 1990 sebesar 66,8 persen menjadi 73,9 persen sedangkan pangsa produksi pada tahun 2000 adalah sebesar 84,5 persen. Sumberdaya kedua terpenting setelah sawah irigasi adalah sawah tadah hujan. Disamping kontribuinya yang cukup signifikan terkadap produksi yang pada tahun 2000 sekitar 11,9 persen sumberdaya tersebut sangat potensial bagi perluasan irigasi di Indonesia. Tabel 5.1. Areal Sawah, Areal Panen, dan Produksi Padi di Indonesia

SAWAH
82

LH

1980 LP

LH

1990 LP

LH

2000 LP

Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR SAWAH
Irigasi Tadah hujan Pasang surut Lain Total 4.040 57,1% 2.270 32,1% 473 6,7% 293 4,1% 7.076 100%

1980
6.707 68,8% 2.270 23,3% 473 4,9% 293 3,0% 9.742 100% 25.485 85,9% 3.405 11,5% 568 1,9% 194 0,7% 29.652 100% 4.450 54,1% 2.187 26,6% 481 5,9% 1 0,0% 8.218 100%

1990
7.565 66,8% 2.187 19,3% 481 4,2% 1 0,0% 11.332 100% 38.580 85,4% 4.593 10,2% 770 1,7% 1 0,0% 45.179 100% 4.648 61,4% 1.991 26,3% 587 7,8% 340 4,5% 7.565 100%

2000
8.273 73,9% 1.991 17,8% 587 5,2% 340 3,0% 11.191 100% 43.845 84,5% 6.172 11,9% 1.232 2,4% 649 1,3% 51.899 100%

LH = Areal sawah (1000 Ha); LP = Areal Panen (1000 Ha); P= Produksi (1000 Ton) Sumber: Diolah dari data BPS (Pasandaran, et al, 2006) C. Masa Depan Ketersediaan Pangan Global dan Nasional

Paroh kedua abad 20 menurut Lester Brown (2005) dapat disebut sebagai era pertumbuhan. Sebagai contoh penduduk dunia yang pada tahun 1950 adalah 2,5 miliar telah menjadi 6 miliar pada tahun 2000. Pertumbuhan ekonomi malahan lebih mencengangkan.Selama kurun waktu tersebut pertumbuhan ekonomi meningkat tujuh kali lipat. Pertumbuhan ekonomi dalam satu tahun saja yaitu tahun 2000 lebih besar dari besarnya nilai pertumbuhan ekonomi dunia pada keseluruhan abad 19. Jadi pertumbuhan menjadi suatu status quo sedangkan stabilitas dianggap sebagai penyimpangan. Perubahan lingkungan dan iklim sebagai akibat eksploitasi terus menerus sumberdaya alam merupakan penyebab utama ancaman terhadap ketersediaan pangan.Mungkin menerobosnya Cina kedalam pasar pangan internasional dengan membeli gandum sebesar 8 juta ton pada tahun 2004 dapat dianggap sebagai permulaan era kelangkaan pangan.Pada tahun yang sama Cina juga mendekati Vietnam untuk membeli sebanyak 500 ribu ton beras dan pemerintah Vietnam memberi respons dengan menyatakan bahwa permintaan tersebut baru dapat dipenuhi pada kwartal pertama 2005 karena pemerintah Vietnam hanya membatasi ekspor sebanyak 3,5 juta ton pertahun. Kalau kita menggunakan biji bijian (grain) sebagai indikator kecukupan pangan maka produksi biji bijian dunia meningkat tiga kali antara tahun 1950 sampai dengan 1996, melebihi pertumbuhan populasi penduduk dunia namun kemudian produksi biji bijian dunia cenderung mendatar selama tujuh tahun berikutnya. Pada tahun 2002 produksi biji bijian dunia berkurang 100 juta ton dibandingkan dengan tahun 83 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
sebelumnya dan demikian pula pada 2003. Sebagai akibatnya stok biji bijian dunia menurun ke tingkat yang paling rendah selama kurun waktu tiga dasawarsa. Ada beberapa faktor yang menyebabkan kecenderungan penurunan produksi biji bijian dunia yaitu rusaknya sumberdaya lahan karena erosi terus menerus, dan meluasnya konversi lahan pertanian. Di negara seperti Cina juga terjadi konversi lahan pertanian menjadi padang gurun. Faktor lain yang perlu diperhatikan adalah menurunnya muka air tanah dan naiknya temperatur permukaan bumi. Muka air tanah di negara negara produsen pangan besar seperti Cina, India, dan Amerika Serikat menurun setiap tahun. Di Cina utara misalnya penurunan air tanah berkisar antara 1-3 meter per tahun.Hal ini akan menyebabkan antara lain penurunan kemampuan irigasi pada wilayah pertanian yang banyak menggunakan pompa air tanah. Berbarengan dengan penurunan muka air tanah adalah peningkatan temperatur udara. Ahli ahli ekologi tanaman IRRI dan USDA memperkirakan bahwa setiap peningkatan temperatur satu derajat celsius akan menjebabkan penurunan produksi gandum, padi, dan jagung sebesar 10 persen. Selama tiga dasawarsa terakhir temperatur rata rata permukaan bumi meningkat sebesar 0,7 derajat celsius. Pada abad ini menurut perkiraan menurut business as usual scenario akan terjadi kenaikan temperatur anta 1,4 5,8 derajat celsius. Hal lain yang perlu diperhatikan adalah gejala yang oleh Lester Brown disebut sebagai the Japan Syndrome. Negara negara yang berpenduduk padat apabila mulai proses industri secara cepat ada tiga hal yang terjadi secara cepat yaitu meningkatnya konsumsi begitu pendapatan meningkat, menyusutnya areal yang ditanami tanaman pangan khususnya biji bijian, dan menurunnya produksi biji bijian. Sebagai akibat lebih lanjut adalah meningkatnya impor biji bijian secara cepat. Jepang yang pada tahun 1955 dapat mencukupi kebutuhan biji bijiannya sendiri dewasa ini mengimpor sekitar 70 persen konsumsi biji bijian nasionalnya. Di negara negara industri yang berkembang pesat, mula mula peningkatan pendapatan menyebabkan peningkatan konsumsi langsung biji bijian tetapi kemudian konsumsi tidak langsung biji bijian melalui pakan ternak meningkat pesat.. Taiwan dan Korea Selatan mengikuti kecenderungan yang mirip seperti Jepang. Berkurangnya areal tanam biji bijian kemudian disusul dengan berkurangnya produksi. Sama halnya dengan Jepang, Korea dan Taiwan juga mengimpor sekitar 70 persen dari total kebutuhan biji bijian dewasa ini. Apakah kecenderungan ini akan juga terjadi pada negara seperti Cina.? Negara ini berhasil meningkatkan produksi biji bijian dari 90 juta ton pada tahun 1950 menjadi 392 juta ton pada tahun 1998. Setelah lima tahun berikutnya yaitu pada tahun 2003 produksi menurun menjadi 322 juta ton.Penurunan sebesar 70 juta ton adalah sama dengan hasil panen negara seperti Canada dewasa ini. Kalau produksinya menurun sebanyak 18 persen maka areal tanamnya menurun sebesar 16 persen. Untuk mengatasi permasalahan tersebut pemerintah Cina pada tahun 2004 meningkatkan anggaran pembangunan untuk sektor pertanian termasuk irigasi sebesar 25 persen atau sebesar 3,6 miliar US dolar untuk mendorong petani memperluas areal tanam biji bijian. Demikian pula melalui kebijakan harga, harga beras ditingkatkan sebesar 84 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
21 persen. Walaupun kedua upaya darurat tersebut berhasil membalik kecenderungan namun masih diragukan bagaimana kelangsungannya dalam jangka panjang. Bagaimana dengan India negara terbesar kedua setelah Cina dengan penduduk sebesar 1,1 miliar orang. Walaupun pada akhir akhir ini terjadi pertumbuhan ekonomi yang tinggi yaitu sekitar 6 7 persen per tahun (sedikit lebih rendah dari Cina ) gejala menyusutnya areal pertanian juga terjadi walaupun penduduknya terus meningkat sebesar 18 juta orang per tahun.Di samping gejala penyusutan lahan pertanian, seperti yang telah dikemukakan sebelumnya India uga mengalami gejala penyusutan air tanah karena terjadinya overpumping untuk keperluan irigasi. Apabila kemampuan irigasi merosot maka produksi biji bijian akan berkurang. Adalah sulit untuk memprediksi apa yang terjadi dengan situasi pangan negara negara besar Asia ini selama tiga atau empat dasawarsa kedepan tetapi apabila gejala the Japan Syndrome benar benar terjadi yang menyebabkan peningkatan impor yang besar, maka sulit membayangkan dari mana sumber impor bijian bijian tersebut diperoleh. Negara negara yang selama ini mendominasi ekspor biji bijian adalah Amerika Serikat, Kanada, Australia, dan Argentina. Negara negara tersebut mungkin tidak akan mampu memenuhi permintaan akibat melonjaknya impor negara negara Asia. Amerika serikat yang sekitar dua dasawarsa yang lampau mengekspor sebesar 100 juta ton biji bijian akhir akhir ini hanya mampu mengekspor sebesar 80 juta ton biji bijian karena meningkatnya permintaan dalam negeri. Kanada dan Australia mengalami berbagai kendala untuk memperluas areal tanamnya antara curah hujan yang rendah demikian pula Argentina telah mengalami penyusutan areal tanam biji bijiannya. Situasi pangan di Indonesia sendiri sama saja dengan negara negara besar Asia yang telah diuraikan sebelumnya. Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya pertumbuhan produksi pangan nasional relatif menurun dibandingkan dengan kurun waktu sebelum tercapainya swa-sembada beras. Beras masih tetap merupakan pangan pokok pada beberapa dasawarsa yang akan datang. Pada masyarakat berpenghasilan rendah di pulau Jawa beras merupakan indikator ketahanan pangan rumah tangga. Mereka menganggap apabila persediaan beras dalam rumah tangga cukup maka mereka termasuk cukup dalam ketahanan pangan sebaliknya bila persediaan kurang maka mereka menganggap kurang dalam ketahan pangan rumah tangganya (Mewa Ariani, 2003). Berbeda dengan Japan syndrome yang dipacu oleh bergeraknya tenaga kerja keperkotaan dan sektor industri yang menyebabkan sebagian sumberdaya lahan untuk produksi pertanian ditinggalkan maka tidak demikian halnya dengan Indonesia khususnya pulau Jawa. Produksi pertanian di Indonesia ditentukan antara lain oleh dinamika perkembangan sumberdaya lahan dan air dalam DAS yang pada hakekatnya dapat dibagi dalam tiga fase perkembangan seperti yang tertera pada Gambar 5.1. Pada fase pertama , baik lahan maupun air yang tersedia memunglinkan terjadinya perluasan areal untuk tujuan produksi. Fase kedua ditandai oleh pemanfaatan sumberdaya yang disesuaikan dengan berbagai keperluan 85 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
produksi termasuk pengembangan prasarana pendukung untuk produksi dan pemasaran. Permintaan lahan dan air dari sektor non pertanian mulai meningkat dan konversi lahan mulai terjadi sementara perluasan mulai menyusut. Diversifikasi mulai meluas dan intensitas tanam meningkat demikian pula upaya perbaikan efisiensi pemanfaatan air. Pada fase ketiga pergeseran pemanfaatan sumber daya lahan dan air dari yang bernilai ekonomi rendah ke yang bernilai ekonomi tinggi mulai meluas sebagai akibatnya konversi lahan terjadi secara signifikan. Ada tiga indikator perubahan penggunaan lahan yang menonjol yang menggambarkan pergeseran dari suatu fase kefase yang lain seperti yang tertera pada Gambar 5.1. Areal hutan mendominasi fase pertama dan selanjutnya berkurang terus sampai fase ketiga. Areal sawah meningkat pada fase pertama dan mencapai puncaknya pada fase kedua dan selanjutnya menyusut menuju fase ketiga. Pada fase ketiga areal pemanfaatan lahan didominasi oleh peumahan dan Industri. Sebagian besar Daerah Aliran Sungai (DAS) di pulau Jawa berada pada fase kedua dan ketiga dan apabila kecenderungan yang terjadi terus berlangsung maka produksi pertanian khususnya padi akan merosot terus dan tidak dapat mendukung kebutuhan pangan penduduk pulau Jawa. Gejala ini dapat disebut sebagai Sindroma Jawa (Java Syndrome) yang menggambarkan penurunan peran Jawa sebagai sentra produksi pangan. Walaupun sawah irigasi tetap merupakan sumberdaya lahan terpenting mendukung produksi padi Indonesia dimasa yang akan datang namun peran pulau Jawa akan berkurang. Pangsa areal sawah irigasi dalam mendukung produksi padi Indonesia diperkirakan sebesar 85 persen sedangkan sawah tadah hujan sebesar 11 persen, dan sisanya berasal dari sawah pasang surut dan lahan kering. (Pasandaran, et al, 2005). Jumlah penduduk Indonesia semakin meningkat dengan pertumbuhan sekitar 1,4 persen per tahun diperkirakan melebihi pertumbuhan produksi pangan dimasa yang akan datang apabila kita tetap berdasarkan kecenderungan business as usual (Sudaryanto et al,2002, Pasandaran et al,2005).

86 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
70

60

50

Areal DAS (%)

40

30

20

10

Fase I Hutan Sawah

Fase II

Fase III (Java Syndrome)

Pemukiman

Gambar 5.1. Fase-fase Perkembangan DAS Selama beberapa tahun terakhir tidak tampak dukungan investasi publik untuk perluasan irigasi dan apabila hal itu terus berlangsung dan tidak ada upaya upaya yang dapat membendung konversi lahan sawah irigasi khususnya di pulau Jawa maka ancaman berupa penurunan produksi padi nasional akan semakin nyata. Masalah kekurangan air irigasi juga akan semakin meluas terjadi dipulau Jawa karena semakin meningkatnya persaingan dalam penggunaan air dimasa yang akan datang. Diperkirakan pada tahun 2020 penyediaan air irigasi di musim kemarau akan berkurang sekitar 10 persen dan sebagai konsekwensi lebih lanjut intensitas tanam padi di pulau Jawa akan berkurang 10 persen atau areal panen padi sekitar 500 ribu ha. Kalau tidak ada upaya konpensasi perluasan areal tanam maka maka produksi padi di pulau Jawa akan berkurang sebesar 2,5 juta ton gabah atau 1,5 juta ton beras dan karena semakin meningkatnya populasi penduduk, Indonesia akan mengalami defisit sebesar 4 sampat 5 juta ton beras pada tahun 2020 (Pasandaran et al 2006). Dari uraian tersebut diatas dengan memperhatikan situasi produksi pangan global dan nasional perlu dilakukan upaya upaya terobosan untuk membalik kencenderungan yang terjadi dewasa ini. Perlu upaya meningkatkan kemampuan produksi baik perluasan irigasi maupun pengendalian konversi lahan. D. Investasi dan Pengelolaan Infrastruktur

87 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Biaya Investasi dan Tahapan Pembangunan Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya dukungan yang sangat menonjol dalam pengeluaran pemerintah untuk sektor pertanian dan pengairan terjadi pada paruh pertama pemerintahan Orde Baru yaitu dari Pelita I sampai dengen Pelita IV dalam rangka mewujudkan swa sembada beras. Ada empat program yang dilaksanakan meliputi rehabilitasi jaringan irigasi,pengendalian banjir, pembangunan baru jaringan irigasi, dan pengembangan areal rawa dan pasang surut. Keempat program tersebut baik langsung ataupun tidak langsung sangat terkait dengan ketahanan pangan nasional. Rehabilitasi jaringan irigasi diprioritaskan pelaksanaannya pada pelita I dan II, sedangkan pembangunan jaringan irigasi baru semakin meningkat pangsanya dalam penggunaan anggaran belanja pemerintah dalam periode selanjutnya. Dalam Pelita IV (1984-1989), misalnya, proporsi investasi pemerintah untuk keempat program tersebut berturut turut adalah 24, 29, 42, dan 5 persen (Pasandaran, 1991). Rehabilitasi irigasi dianggap yang paling berhasil menunjang peningkatan produksi tanaman pangan khususnya padi walaupun ada kecenderungan terjadinya peningkatan pengeluaran pembiayaan persatuan luas yang cukup menonjol dan menjadi lebih singkatnya daur ulang rehabilitasi irigasi. Dalam kurun waktu yang sama pemerintah mulai melaksanakan rehabilitasi jaringan irigasi kecil yang semula dibangun dan dikelola oleh masyarakat tani yang walaupun ikut memberikan sumbangan terhadap peningkatan produksi padi tetapi menambah beban pemerintah dalam investasi dan pengelolaannya. Pembangunan irigasi baru merupakan program yang termahal yang dalam kurun waktu empat pelita meningkat dari Rp 614 ribu rupiah per ha per tahun menjadi hampir 5 juta rupiah per ha per tahun berdasarkan harga konstan 1989 (Tabel 5.2). Tabel 5.2. Pengeluaran rata-rata sub sektor pengairan menurut tipe pembangunan (Rp.000/Ha) harga konstan 1989

TAHUN Pelita I Pelita II Pelita III Pelita IV

PEMBANGUNAN
BARU

RAWA PASANG /SURUT 857 (361) 857 (361) 368 (155) 958 (404)

REHABILITASI
IRIGASI

PENGENDALIAN
BANJIR

614 (259) 1.747 (736) 2.407 (1014) 4.889 (2061)

237 (100)*) 806 (339) 2.047 (862) 3.629 (1529)

105 (44) 1.039 (438) 1.258 (530) 2.583 (1089)

TOTAL SUB SEKTOR 327 (138) 108 5 (457) 1.487 (627) 3.161 (133)

88 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
*) Angka dalam kurung adalah indeks yang menggambarkan perubahan nilai relatif pengeluaran rata-rata, dengan nilai rehabilitasi Irigasi Pelita I = 100 Data tersebut tidak menggambarkan besarnya biaya untuk menyelesaikan suatu program pada suatu wilayah yang dilayani, tetapi menggambarkan tingkat pengeluaran pemerintah per tahun untuk program tersebut secara nasional. Kalau untuk pembangunan irigasi baru terdapat peningkatan pengeluaran per satuan luas sebesar delapan kali selama empat periode Pelita maka untuk rehabilitasi irigasi peningkatan pengeluaran per tahun menjadi 15 kali lebih besar. Apabila pada Pelita I rasio pengeluaran per satuan luas per tahun untuk rehabilitasi irigasi terhadap pengeluaran persatuan luas pembangunan irigasi baru adalah 39 persen maka rasio tersebut pada akhir Pelita IV menjadi 74 persen. Adanya tambahan komponen pekerjaan baru dalam setiap program rehabilitasi mungkin merupakan salah satu alasan yang dapat diterima, dengan perkataan lain komponen rekonstruksi semakin meningkat pangsanya dalam struktur pengeluaran untuk rehabilitasi. Agak berlawanan dengan meningkatnya pengeluaran rehabilitasi yang begitu besar adalah rendahnya mutu rehabilitasi sehingga terjadi siklus rehabilitasi yang cukup cepat. Kalau sistem irigasi yang dibangun pada jaman kolonial dapat bertahan lebih dari limapuluh tahun sebelum direhabilitasi kembali, maka siklus rehabilitasi sesudahnya berkisar antara 10 sampai 20 tahun, hal ini mungkin dipacu oleh rendahnya biaya operasi dan pemeliharaan sistem irigasi. Adalah menarik untuk diperhatikan bahwa program reklamasi rawa dan sawah pasang surut yang pada hakekatnya merupakan perluasan areal baru, pengeluaran persatuan luas per tahunnya hanya mengalami kenaikan sebesar 11 persen, suatu kenaikan yang kurang berarti apabila dibandingkan dengan kenaikan pengeluaran program lainnya. Dapatlah disimpulkan bahwa untuk perluasan wilayah pasang surut biaya investasi marjinal (marginal investment cost) selama kurun waktu tersebut hanya meningkat sedikit. Dari keempat program pengairan tersebut, program pengendalian banjir adalah yang paling tinggi peningkatan pengeluaran per satuan luas per tahun, yaitu sebesar 25 kali dalam kurun waktu empat Pelita, hal ini mungkin terjadi karena adanya pembangunan waduk waduk besar yang memerlukan biaya yang sangat besar. Pengeluaran untuk pengendalian banjir khususnya yang mempunyai komponen waduk mungkin bisa keatas mengingat adanya sumbangan waduk untuk irigasi dan untuk tenaga listrik.

89 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Grafik Index Biaya Investasi Program Pengairan Menurut Tahap Perkembangan


PBI RW P RI PBJ EP

2500

PBI = Pembangunan Baru Irigasi RI = Rehabilitasi Irigasi

2000
Index Biaya Investasi per Ha.
PBJ = Pengendalian Banjir

1500

1000
RWP= Raw a Pasang Surut

500
EP = Biaya Eksploitasi & Pemeliharaan

1970

Tahap I

1984

Tahap II

1998

1994

Tahap III

2004

Catatan: Index dengan nilai 100 adalah Biaya Investasi rata-rata untuk Rahabilitasi Irigasi pada Pelita I (1969-1974)

Tahap Pembangunan Pengairan

Gambar 5.2. Grafik Index Biaya Investasi Program Pengairan Menurut Tahap Perkembangan Gambar 5.2 memberikan ilustrasi peningkatan biaya investasi marjinal selama kurun waktu tersebut sekali gus memberikan ilustrasi tentang tahap pembangunan pengairan. Pada paruh pertama pemerintahan Orde Baru dapatlah dikatakan sebagai tahap pertama yang ditandai oleh pendekatan struktural yaitu rehabilitasi dan pembangunan baru terutama untuk mendukung perkembangan revolusi hijau di Indonesia.Pada paruh kedua Orde Baru walaupun masih ditandai oleh berlanjutnya pembangunan infrastuktur dengan kecenderungan investasi yang menurun sudah mulai dibangun upaya upaya memperbaiki operasi dan pemeliharaan sistem irigasi, upaya membangun konsep yuran air bagi petani untuk operasi dan pemeliharaan irigasi yang efisien, dan upaya memperkuat kemampuan Perkumpulan Petani Pemakai Air (P3A) untuk mengelola sistem irigasi yang lebih luas melalui uji coba transfer pengelolaan irigasi dari pemerintah kepada masyarat tani. Investasi dalam kegiatan kegiatan tersebut yang merupakan ciri tahap kedua dilakukan dengan biaya investasi yang jauh lebih kecil dan dengan biaya investasi marjinal yang lebih kecil dibandingkan dengan investasi pada tahap pertama, namun apabila dilakukan secara efekif akan membawa dampak yang besar tidak saja bagi peningkatan produktifitas sistem irigasi tetapi juga bagi keberlanjutan pengelolaan sistem irigasi. Masalah yang dihadapi pada tahap kedua ini pada hakekatnya adalah konsekwensi dari pendekatan pada tahap pertama yaitu pendekatan proyek yang sentralistik yang diikuti oleh kooptasi pengelolaan sistem irigasi oleh pemerintah pada sistem irigasi yang semula dibangun oleh masyarakat tani yang menyebabkan ketergantungan yang tinggi dari masyarakat tani pada investasi yang dilakukan pemerintah. Kapital sosial masyarakat dalam mendukung pengelolaan infrastruktur

90 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
irigasi melemah sebagai akibat dari penetrasi pendekatan sentralistik ke dalam wilayah kewenangan masyarakat. Dimensi Pengelolaan Dengan semakin tingginya biaya investasi marjinal untuk pembangunan infrastruktur pengairan maka keputusan pilihan investasi disamping memperhatikan efektifnya pembiayaan (cost effectiveness) juga memperhatikan asas keterpaduan pengelolaan air dalam jangka panjang untuk memungkinkan transfer air antar sektor penggunaan apabila hak atas air (water right) telah melembaga. Besarnya investasi dibidang irigasi khususnya dalam kurun waktu 1970 - 1994 dipengaruhi oleh faktor faktor seperti harga beras dunia, harga minyak dunia, Produk Domestik Bruto, dan besarnya impor beras (Pasandaran and Rosegrant, 1995). Ada tiga dimensi pengelolaan infrastruktur di bidang sumberdaya air pada umumnya dan irigasi pada khususnya yang menentukan arah pembangunan. Pertama, dimensi vertikal, pentahapan lebih lanjut pembangunan sumberdaya air dengan memanfaatkan momentum desentralisasi dengan upaya reformasi kebijakan lebih lanjut. Seperti telah dikemukakan sebelumnya pendekatan struktural yang dilakukan pada fase awal pembangunan menunjukan adanya peningkatan biaya investasi marginal.Tujuan reformasi pada tahap ini adalah menyerasikan peran berbagai pemangku kepentingan yang terkait memperkuat kemampuan masyarakat dalam membangun dan mengelola sumberdaya air pada umumnya. Dibidang irigasi pada khususnya upaya yang diperlukan pada tahap ketiga termasuk dukungan kebijakan investasi teknologi irigasi dan pengelolaan air ditingkat usahatani untuk mempercepat proses diversifikasi pada usahatani berbasis padi. Walaupun reformasi seperti yang disebutkan pada tahap kedua dicirikan oleh desentralisasi pengelolaan irigasi dan penguatan kemampuan Perkumpulan Petani Pemakai Air adalah syarat keharusan namun belum merupakan syarat kecukupan. Diperlukan kebijakan investasi lebih lanjut untuk memperkuat kelembagaan masyarakat termasuk memulihkan dan memperkuat kapital sosial untuk mewujudkan pembangunan dan pengelolaan irigasi yang responsif (Pasandaran, et al; 2002) . Pada tahap ketiga atau tahap pengelolaan air yang responsif ini masyarakat diharapkan sudah mampu mengadopsi sinyal pasar untuk diterapkan dalam pengelolaan air yang medukung proses diversifikasi baik dalam keadaan air berkecukupan maupun terbatas. Kedua, dimensi horisontal, adalah peningkatan kapasitas produksi,untuk memperluas cakupan pelayanan sumberdaya air baik di perkotaan maupun di pedesaan. Peningkatan kapasitas mungkin terjadi melalui transfer air dari suatu sektor penggunaan ke sektor penggunaan yang lain atau melalui pembangunan baru. Dimasa yang akan datang kecenderungan transfer air akan semakin meningkat khususnya dikawasan padat penduduk seperti pulau Jawa.Dalam konteks dimensi horisontal dan vertikal terdapat hubungan komplementer antara infrastruktur irigasi dengan infrastruktur lainnya di pedesaan dan sumberdaya manusia yang ada di masyarakat pedesaan (Hussain, et al, 2003). Oleh karena itu kebijakan investasi 91 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
infrastrutur irigasi hendaknya dilaksanakan dalam kerangka keterpaduan dengan kebijakan kebijakan lainnya (Saeed and Xu Honggang,1999) Untuk mengatasi defisit kebutuhan beras tahun 2020 sebesar 4 5 juta ton beras upaya peningkatan diperlukan perluasan irigasi dan perluasan lahan melalui sistem rawa pasang surut mengingat untuk pembukaan sistem rawa pasang surut diperlukan satuan biaya investasi per ha yang relatif kecil dan biaya investasi marjinal yang juga kecil dibandingkan dengan sistem irigasi baru.Tantangan yang dihadapi adalah bagaimana membangun pentahapan investasi (dimensi vertikal ) agar produktifitas sistem rawa pasang surut dapat ditingkatkan dengan biaya investasi yang masih layak.Untuk pembangunan baru sistem irigasi walaupun Indonesia mempunyai potensi sumberdaya lahan yang luas namun perluasan irigasi yang layak secara ekonomi mungkin hanya terbatas.

Tabel 5.3. Potensi perluasan irigasi per pulau (000 ha)

POTENSI PERLUASAN IRIGASI Sumatera Jawa Bali & NTT Kalimantan Sulawesi Irja/Maluku Total 731 220 59 595 137 675 2.417

POTENSI BERDASARKAN
KESESUAIAN LAHAN

SESUAI UNTUK PERLUASAN IRIGASI 731 220 .58 0 137 264 1410

3991 240 2 0 790 264

Sumber : Diolah dari berbagai sumber termasuk Hidayat et al (1998)

Data pada Tabel 5.3 menunjukan potensi perluasan irigasi pada berbagai pulau berdasarkan potensi ketersediaan air dan kesesuaian lahan. Walaupun potensi ketersediaan air masih memungkinkan perluasan irigasi seluas lebih dari dua juta ha demikian pula potensi berdasarkan kesesuaian lahan masih cukup tinggi namun ditinjau dari kelayakan ekonomi mungkin hanya sekitar peluang ini dapat diwujudkan dalam kurun waktu sampai tahun 2020 dan dengan memperhitungkan peluang perluasan lain misalnya dari areal pasang surut sebesar 0,5 juta ha demikian pula proses konversi lahan masih terus berlangsung maka paling tidak sampai tahun 2020 akan ada tambahan areal irigasi sebesar 20 25 persen dari areal yang ada sekarang. Tambahan ini sudah cukup memadai untuk memelihara ketahanan pangan nasional dalam kurun waktu tersebut Gambar 5.3. Dapatlah disebutkan disini bahwa Seckler et al (1998) memproyeksikan untuk kategori negara seperti Indonesia diperlukan tambahan sumberdaya air yang dapat dimanfaatkan sebesar 25 persen dari yang ada sekarang ini untuk memenuhi keperluan pangan pada tahun 2025. 92 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Dalam jangka waktu yang lebih panjang lagi tantangan yang dihadapi adalah membangun kemampuan baik teknologi maupun kelembagaan sehingga wilayah yang secara potensial mungkin dikembangkan (plausible) menjadi layak dikembangkan (feasible).

Juta Ha A
7 6 5

B C

3,5

50

70

80

2000

2020 Tahun

A. Potensi

B. Layak

C. Tidak Ada Perluasan

Gambar 5.3. Proyeksi Perluasan Irigasi di Indonesia Hakekat dari reformasi kebijakan pengelolaan sumber daya air pada umumnya dan reformasi kebijakan irigasi pada khususnya adalah menfasilitasi pelaksanaan pendekatan keterpaduan dalam kerangka good governance pengelolaan sumberdaya air..Oleh karena itu arah kebijakan investasi hendaknya termasuk pemberdayaan masyarakat dalam melaksanakan kegiatan investasi sekalipun biaya investasi yang diperlukan pada tahap awal dibebankan sepenuhnya pada pemerintah dan secara bertahap peran masyarakat dalam pembiayaan investasi diharapkan meningkat selaras dengan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Dimensi pengelolaan infrastruktur yang ketiga adalah dimensi antar waktu. Investasi dibidang infrastruktur irigasi dan sumberdaya air walaupun pada umumnya menghasilkan pengembalian ekonomi yang memadai namun sering dijadikan alasan dalam pemotongan anggaran publik. Pada tahun 1986 tidak lama setelah Indonesia mencapai swa sembada beras pada tahun 1984 terjadi oil shock yang mendorong pemerintah melakukan kebijakan fiskal yang ketat. Pengeluaran pemerintah untuk infrastruktur irigasi dan pertanian berkurang termasuk dukungan anggaran melalui 93 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
bantuan luar negeri. Kemudian dibangun program untuk mendukung irrigation sector policy yang pada hakekatnya melaksanakan pendekatan kelembagaan untuk memperbaiki operasi dan pemeliharaan irigasi dengan bantuan dana World Bank.Hal ini terinspirasi oleh pemikiran bahwa tatkala Indonesia membangun program pengairan selama empat pelita berturut turut pendekatan yang diutamakan bersifat struktural dan mengabaikan operasi dan pemeliharaan infrastruktur irigasi. Gejala penundaan pemeliharaan atau deferred maintenance mendorong percepatan rehabilitasi irigasi.Hal ini berbeda dengan pengelolaan irigasi pada jaman kolonial yang bercirikan kwalitas konstruksi yang kokoh dan disertai dengan operasi dan pemeliharaan yang baik yang mendorong terjadinya siklus rehabilitasi yang panjang. Umumnya irigasi yang dibangun pada jaman kolonial dapat bertahan sampai dari lima dasawarsa sedangkan irigasi yang dibangun dalam empat periode pelita berturut turut kwalitas konstruksi relatif kurang dan dengan terjadinya penundaan pemeliharaan siklus rehabilitasi mungkin hanya berkisar antara lima sampai sepuluh tahun. Tidak ada data yang menunjukan bahwa irrigation sector policy yang didukung oleh sectoral adjustmen loan yang dilaksanakan pada penghujung tahun 1980an dan paroh pertama tahun 1990an memberikan dampak yang positif terhadap operasi dan pemeliharaan infrastruktur irigasi. Namun ada indikasi yang mungkin dipicu oleh krisis ekonomi tahun 1997 bahwa banyak jaringan irigasi yang ada dewasa ini berada dalam keadaan yang rusak. Kecenderungan rusaknya irigasi misalnya dilaporkan dalam sarasehan pertama dan kedua Jaringan Komunikasi Irigasi Indonesia (JKII) pada tahun 2005. Dari perspektif antar waktu menunda investasi publik untuk infrastruktur irigasi berarti menunda kemampuan mendukung ketahanan pangan dimasa yang akan datang dan memperbesar keperluan untuk impor pangan khususnya beras serta menunda realisasi irigasi masa depan yang mendukung kesejahteraan masyarakat tani.Di negara negara lain di Amerika Latin penundaan investasi terjadi karena kekurangan likuiditas, dan juga di anggap bahwa pengeluaran untuk infrastruktur kadang kadang ditujukan pada program yang bersifat white elephant dengan pengembalian ekonomi yang rendah (Easterly and Serven,(2004). World Bank (1992) melaporkan bahwa rate of return pemeliharaan irigasi adalah sebesar 112 persen. Penundaan pemeliharaan irigasi menurut prosedur standar akan mempercepat kerusakan irigasi dan sebagai konsekwensi lebih lanjut adalah dipercepatnya keperluan rehabilitasi irigasi. Penundaan pemeliharaan pada masa silam dalam banyak kasus merupakan kecenderungan untuk menunda bukan sebagai produk kebijakan Dimensi pengelolaan antar waktu yang bertentangan dengan kecenderungan menunda adalah kecenderungan kooptasi pengelolaan irigasi. Kecenderungan tersebut terjadi tatkala pemerintah melakukan intervensi terhadap irigasi masyarakat dengan dalih perbaikan jaringan fisik irigasi untuk mendukung ketahanan pangan. Setelah perbaikan fisik selesai pengelolaan sistem irigasi masyarakat yang telah diperbaiki menjadi beban pemerintah atau paling tidak masuk dalam daftar sistem irigasi pemerintah.Kooptasi adalah pergeseran batas kewenangan namun 94 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
mengandung dimensi antar waktu yaitu penundaan kemandirian petani dalam pengelolaan irigasi. Pada akhirnya dimensi pengelolaan antar waktu adalah dukungan terhadap irigasi masa depan. Diperlukan suatu kerangka yang baru dari suatu sistem irigasi yang dapat menunjang pengelolaan irigasi masa depan.Suatu kerangka dasar yang memberikan inspirasi bagi pelaksanaan pengelolaan terpadu sumberdaya air yang memuat berbagai asas seperti aturan keterwakilan dalam berbagai jenjang dewan sumberdaya air, keadilan dalam alokasi dan distribusi air, kemitraan dalam proses dialog antar pemangku kepentingan, dan pelayanan yang bertanggung jawab (accountability), perlu dibangun terlebih dahulu. E. Irigasi Masa Depan : Membangun Kerangka Pengelolaan Terpadu Sumber Daya Air

Irigasi masa depan diharapkan dapat mendukung sepenuhnya multi fungsi pertanian. Paling tidak, ada tiga fungsi utama yang terkait satu dengan lainnya yang memerlukan hubungan yang serasi. Pertama, fungsi yang menopang produksi pertanian pada umumnya termasuk pangan, peternakan, perikanan, perkebunan, dan hortikultura.Dengan perkataan lain suatu fungsi yang menunjang proses diversifikasi pertanian. Kedua, adalah fungsi konservasi. Termasuk dalam fungsi ini adalah pemeliharaan elemen elemen biofisik yang ada seperti infrastruktur irigasi dan persawahan. Apabila elemen elemen tersebut tetap terpelihara maka fungsi konservasi dapat berlangsung dengan baik. Fungsi yang ketiga adalah pewarisan nilai nilai budaya. Termasuk dalam fungsi tersebut adalah kapital kapital sosial dan kearifan lokal yang mengatur hubungan manusia dengan manusia dan hubungan antara manusia dengan lingkungannya.Pengelolaan konflik dalam rangka pemanfaatan sumber daya merupakan salah satu elemen dari nilai nilai budaya. Dalam mendukung terwujudnya irigasi masa depan ada tiga faktor yang perlu diperhatikan yaitu (i) integrasi pinsip prinsip yang dipraktekan masyarakat lokal dalam pengelolaan irigasi (ii) perkembangan teknologi dan (iii) pendekatan keterpaduan (1) Integrasi Prinsip Prinsip Lokal

Dalam praktek irigasi di pedesaan dikenal berbagai kearifan lokal yang memungkinkan terjadinya interaksi antar individu, antar kelompok dalam suatu sistem irigasi, dan antar kelompok masyarakat dalam sistem irigasi yang berbeda dalam suatu Daerah Aliran Sungai (DAS). Dalam sistem interaksi tersebut penggunaan air antar individu ataupun antar kelompok dapat dipertukarkan pada suatu musim ataupun antar musim berdasarkan prinsip kepercayaan timbal balik (mutual trust) dan ada sangsi sangsi yang dilaksanakan berdasarkan norma yang berlaku setempat. Pengawasan terhadap proses yang berlaku dilakukan secara kolektif dan transparan dan pengambilan keputusan yang dilakukan bersama didorong oleh rasa tanggung jawab bahwa sumberdaya air adalah kepentingan bersama yang perlu dipelihara dengan baik. 95 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Prinsip lain yang sangat penting dalam pengelolaan irigasi adalah asas keadilan dalam pembagian air. Banyak contoh irigasi yang dibangun masyarakat setempat mewariskan rancangbangun pembangunan dan pengelolaan irigasi yang mencerminkan keadilan pembagian air yang dihubungkan dengan antara lain luasnya lahan yang diairi. Pembagian air proporsianal secara konsisten dilakukan pada berbagai jenjang sistem irigasi. Pembagian air dengan sistem bifurkasi dan proporsional merefleksikan asas keadilan berdasarkan kesamaan dalam memperoleh kesempatan atau menurut kategori Rawls (1971) dalam bukunya yang berjudul A Theory of Justice disebut sebagai principle of equality of opportunity Contoh yang baik untuk ditampilkan adalah irigasi subak di Bali yang rancang bangunnya memudahkan pengawasan bagi setiap anggota subak.Prinsip keputusan yang demokratis pada tingkat karama subak memperkuat pandangan bahwa sistem subak dikelola sebagai suatu self governing system (Ostrom,1999) Berbeda dengan irigasi besar di kawasan Asia lainnya seperti Cina dan India terjadi apa yang disebut oleh Karl Wittfogel (1957) sebagai oriental despotism yaitu polarisasi kekuasaan melalui penguasaan atas sumberdaya air, gejala tersebut sampai sekarang ini tidak nampak di Indonesia (lihat Geertz, 1980 ). Keterkaitan melalui proses interaksi tidak saja terjadi antar sistem irigasi saja tetapi dengan unit unit kegiatan lainnya yang terkait dengan air baik lahan kering dih ulu maupun lahan pantai di hilir yang memungkin terjadinya suatu sistem pengelolaan yang bersifat Policentric Governance yang dicirikan oleh interaksi harmonis berbagai lembaga yang ada dalam suatu Daerah Aliran Sungai (Cardenas, 2002) Uraian tersebut sesungguhnya mencerminkan praktek pengelolaan yang bersifat good governance (GWP,2004. Pasandaran et al, 2002), suatu modal budaya yang terdapat tidak saja di Bali tetapi juga pada sistem irigasi yang dibangun petani di kawasan pedesaan Jawa dan Sumatra. Pendekatan skolastik dalam upaya memperbaiki irigasi desa dan subak pada masa lampau dalam banyak hal mengabaikan prinsip-prinsip tersebut yaitu memperbaiki irigasi masyarakat tani dengan rancangbangun yang standar yang diturunkan dari Dutch School of Thought yang berbasis hukum AWR yang pada hakekatnya mengutamakan prinsip kegunaan dan kepentingan (the classical principle of utility, lihat Rawls,1970). UU No. 7 tahun 2004 memberikan ruang gerak bagi masyarakat petani untuk membangun sistem irigasinya sendiri dan juga mengakui hak-hak tradisional seperti hak ulayat, suatu langkah yang lebih maju dibandingkan dengan UU 11 tahun 1974. Walaupun hal ini merupakan necessary condition namun perlu dimunculkan sufficient condition. UU tersebut perlu diterjemahkan lebih lanjut berupa peraturan yang hendaknya dapat menjadi pemicu bagi pemulihan kembali dan pemanfaatan nilai nilai budaya luhur yang terkandung dalam pengelolaan sumberdaya air khususnya dan sumberdaya alam pada umumnya yang diwariskan dari generasi kegenerasi. (2) Perkembangan Teknologi

96 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Teknologi irigasi dapat dipandang sebagai suatu kerangka fisik yang melandasi perkembangan kelembagaan pengelolaan irigasi. Oleh karena itu perkembangan teknologi irigasi terkait erat dengan fase-fase perkembangan kelembagaan pengelolaan irigasi. Teknologi penyadapan air dengan pengambilan bebas dari sungai (free intake diversion system) dilengkapi dengan cross regulator yang sederhana dan sementara untuk memasukan air ke blok persawahan mungkin merupakan inovasi awal yang dilakukan oleh masyarakat petani. Perkembangan lebih lanjut adalah teknologi yang menggunakan pembagian proporsional dengan bangunan-bagi bercabang (bifurcation structure). Teknologi pembagian air proporsional secara utuh dipraktekan pada irigasi Subak di Bali. Sedangkan teknologi free intake dengan cross regulator yang sederhana banyak di praktekan pada irigasi berbasis masyarakat di pulau Jawa. Karena sifatnya yang otonom dan transparan, teknologi ini merupakan penciri dari irigasi berbasis masyarakat. Irigasi yang dibangun dengan teknologi ini umumnya berskala kecil, sesuai dengan ciri kelompok masyarakat seperti yang terdapat di pulau Jawa umumnya berbasis desa. Karena itu sistem irigasi seperti ini biasanya disebut irigasi desa atau irigasi pedesaan. Pada jaman kolonial Belanda mulai dibangun irigasi yang membendung sungai dengan berbagi kelengkapan pengaturan air. Sistem irigasi yang dibangun dengan menggunakan teknologi ini umumnya berskala lebih besar dari pada irigasi berbasis masyarakat dan memerlukan hirarki pengelolaan pada berbagai jenjang yang mendorong munculnya pengelolaan yang bersifat sentralistik. Perkembangan yang menggunakan teknologi yang lebih maju yaitu yang menggunakan peralatan otomatik untuk mengatur air dan yang menggunakan bantuan komputer untuk mengatur presisi suplai air. Sumber air yang dimanfaatkan dapat berupa air permukaan dan air tanah secara sendiri sendiri atau bersama (Conjunctive use). Seperti yang telah dibahas sebelumnya pengelolaaan air yang berbasis pasar mungkin saja akan menggunakan teknologi seperti dalam kategori tersebut apabila komoditi yang diusahakan memberikan keuntungan yang besar dan diperlukan efisiensi yang tinggi serta pemberian air yang tepat waktu. (3) Pendekatan Keterpaduan

Pada hakekatnya pendekatan keterpaduan menekankan keseimbangan antara fungsi fungsi ekonomi dan kesejahteraan sosial pengelolaan air, lahan dan sumberdaya yang terkait dengan tetap memperhatikan keberlanjutan ekosistem. Keterpaduan menyangkut peran yang lebih berimbang antar berbagai pelaku dan pemangku kepentingan dan memperhatikan keserasian berbagai keputusan yang dibuat pada berbagai jenjang mulai dari tingkat lokal sampai tingkat nasional. Oleh karena terbatasnya air sebagai sumberdaya sedangkan permintaan terhadap air terus meningkat seiring dengan pertumbuhan ekonomi dan penduduk masalah alokasi air menjadi semakin kritis. Keterpaduan dalam alokasi air memerlukan upaya untuk memperbaiki efisiensi khususnya sektor yang merupakan pengguna air yang 97 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
terbesar seperti irigasi. Sampai sekarang irigasi memanfaatkan sebesar 87 persen dari total penggunaan air untuk berbagai keperluan di Indonesia dengan kecenderungan yang semakin menurun karena meningkatnya pertumbuhan permintaan terhadap air diluar irigasi. Namun demikian perbaikan efisiensi suplai irigasi paling tidak memperhatikan tiga hal sebagai berikut: Pertama, adanya kecenderungan penggunaan kembali air yang keluar dari suatu sistem irigasi, maka upaya perbaikan efisiensi irigasi hendaknya dilakukan secara terpadu dalam kerangka pengelolaan sumberdaya air dalam suatu wilayah sungai, karena bisa saja terjadi air yang keluar dari lahan irigasi dipakai untuk mengisi air tanah atau untuk keperluan memelihara ekosistem. Kedua, harus dapat diupayakan bahwa kelebihan air yang dihasilkan dari upaya perbaikan efisiensi dapat digunakan untuk tujuan-tujuan lain yang lebih menguntungkan bagi masyarakat. Ketiga, karena jumlah petani yang terlibat dalam upaya perbaikan efisiensi relatif banyak, upaya tersebut hendaknya dilakukan dengan mempertimbangkan asas keadilan, artinya tidak ada lahan petani yang dirugikan dalam pelaksanaan perbaikan efisiensi tersebut. Secara mendasar perubahan yang dikehendaki adalah perubahan tatanan pemerintahan yang mengatur air (water governance) dalam lingkup politik, sosial, ekonomi. dan sistem administrasi. Lingkup perubahan mencakup: (1) Faktor faktor yang mendorong perwujudan tujuan (enabling environment) termasuk didalamnya (a) kebijakan kebijakan yang mencakup pemanfaatan, dan konservasi sumberdaya air, (b) perangkat perundang undangan yang mengatur berbagai hal seperti kewenangan dalam pengelolaan, aturan pemanfaatan, dan pengelolaan konflik, dan (c) struktur insentif dan pendanaan yang memungkinkan terlibatnya berbagai pemangku kepentingan dalam pembiayaan, karena semakin mahalnya biaya investasi sumberdaya air. (2) Pengembangan kelembagaan yang merupakan salah satu kunci penting dalam mewujudkan proses keterpaduan.Diperlukan pengkajian yang lebih mendalam apakah ada kelemahan-kelemahan dalam penetapan batas kewenangan, termasuk didalamnya apakah ada kesenjangan atau tumpang tindih, dan apakah ada kegagalan dalam menyelaraskan tanggung jawab, kewenangan, dan kompetensi. (3) Instrumen pengelolaan. Ada beberapa instrumen pengelolaan yang perlu diperhatikan antara lain pengkajian untuk menghasilkan informasi yang lebih akurat dan komprehensif, perencanaan yang menyuguhkan pilihan atau kombinasi berbagai opsi dalam pengembangan dan pemanfaatan sumberdaya, pengelolaan permintaan untuk memperbaiki efisiensi, memajukan pengelolaan yang berbasis masyarakat (civil society), membangun aturan aturan bagi penyelesaian konflik, pemberian pelayanan, kwalitas air, konservasi dan tata guna lahan. Berbeda dengan pendekatan sektoral, inisatif awal untuk memulai proses keterpaduan cakupannya diharapkan lebih dari yang biasa dilakukan dalam menangani persoalan apabila dilakukan melalui pendekatan sektoral. Ada banyak persoalan yang dapat dijadikan pintu masuk untuk memulai proses keterpaduan tergantung dari skala persoalan yang dihadapi apakah nasional, propinsi, wilayah sungai, atau pada skala kabupaten dan desa. Misalnya pada tingkat nasional sesuai dengan UU no 7 tahun 2004 pintu masuk pendekatan keterpaduan dapat dilakukan 98 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
melalui upaya membangun Dewan Sumberdaya Air Nasional dengan memulai membangun kriteria keterwakilan berbagai pemangku kepentingan dalam dewan tersebut. F. Kesimpulan dan Saran

Apabila tidak ada langkah langkah kebijakan yang bersifat terobosan dan hanya menurut kecenderungan yang terjadi akhir akhir ini Indonesia akan kembali menjadi pengimpor beras yang besar di dunia karena permintaan terhadap beras akan terus bertambah sebagai akibat dari piningkatan jumlah penduduk sementara pertumbuhan produksi yang cenderung melandai. Keadaan tersebut akan diperparah oleh kelangkaan air yang akan terjadi dimasa yang akan datang sebagai akibat meluasnya Sindroma Jawa yang menyebabkan terjadinya kelangkaan air pada daerah daerah irigasi di pulau Jawa yang tidak saja menyebabkan berkurangnya areal panen tetapi juga menurunnya produktifitas pertanian. Ada beberapa pendekatan yang diperlukan untuk memperbesar kapasitas produksi yang diperlukan untuk mengatasi masalah tersebut diatas. Pertama lakukan eksplorasi kawasan yang dianggap layak untuk dibangun infrastruktur irigasi .Paling tidak diperlukan tambahan areal irigasi baru antara 1,5 2 juta ha sampai dengan tahun 2020 di pulau pulau besar di luar Jawaseperti Sumatra dan Sulawesi. Pembangunan infrastruktur irigasi hendaknya dimulai pada kawasan kawasan yang telah dirintis oleh petani lokal termasuk areal sawah tadah hujan. Pengkajian terhadap kawasan ini dapat dilakukan secara cepat dengan melakukan karakterisasi wilayah dan berdasarkan pengalaman yang telah diperoleh selama ini pembangunan infrastruktur hendaknya dapat dilakukan secara bertahap termasuk pembangunan kelembagaan pengelolaan irigsi yang diperlukan. Diharapkan pendekatan investasi yang mengikut sertakan partisipasi petani secara aktif akan menurunkan biaya investasi. Pengelolaan infrastruktur irigasi untuk menunjang irigasi masa depan diperlukan untuk terlaksananya multifungsi pertanian yaitu terwujudnya proses diversifikasi pertanian secara meluas, meningkatnya fungsi konservasi sistem irigasi, dan terpeliharanya warisan nilai nilai budaya berupa kearifan lokal dan kapital sosial dalam pengelolaan irigasi. Kecenderungan kecenderungan seperti penundaan pemeliharaan dan kooptasi pengelolaan irigasi yang dikelola oleh masyarakat hendaknya dihindari karena akan mempercepat degradasi sistem irigasi dan memperlemah kemampuan masyarakat tani dalam pengelolaan irigasi. Untuk maksud tersebut kapital sosial dalam memelihara irigasi perlu dipulihkan dan disiplin birokrasi dalam pemeliharaa infrastruktur irigasi perlu diperkuat. Karena kelangkaan air semakin meluas khususnya di pulau Jawa pengelolaan infrastruktur haendaknya ditempatkan dalam kerangka keterpaduan pengelolaan air dalam DAS dengan memperhatikan fase fase perkembangan DAS yang terjadi termasuk perubahan pola budidaya dan usaha tani. Demikian pula kebijakan 99 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
pengelolaan infrastruktur irigasi hendaknya ditempatkan keterpaduan pembangunan wilayah dan infrastruktur pedesaan. G. Daftar Pustaka dalam kerangka

Barker, R. And F. Molle.2005. Perspectives on Asian Irrigation in Shivakoti,G,P.,D.L. Vermillion,Wai-Fung Lam,E.Ostrom,U. Pradhan, and R.Yoder.(eds).Asian Irrigation In Transition, Responding to Challenges. IWMI, Colombo. 21 41. Brown, L. 2005.Outgrowing the Earth: The Food Security Challenge in an Age of Falling Water Table and Rising Temperature. W.W. Norton and CO, NY.Earth Policy Institute. Cardenas, J.C. 2002. Contradictions and Challenges for Policentricity and Self Governance: The problem of Authority and inequality in Columbia. Policentric Circles, vol 8,no 2,July,2002. Easterly,W., and L. Serven.2004. The limits of Stabilization : Infrastructure, Public Deficits and Growth in Latin America. Brooche - Janvier.1-21. Firman, T.2004. Major Issues in Indonesias Urban Land Development. Land Use Policy 21: 347 355. Geertz, C.1980. Organization of the Balinese Subak. In Coward, E. D.(ed).Irrigation and Agricultural Development in Asia. Cornell University Press. Ithaca. NY. 70 90. Hussain, I., M.A. Hanjra, S.Thrikawala,and D.Wijerathna.2003. Impact of Irrigation Infrastructure Development on Dynamics of Income and Poverty, Economic Evidence Using Panel Data from Sri Lanka. IWMI and JBIC. 34 p. Irawan, B. 2004. Konversi Lahan Sawah di Jawa dan Dampaknya Terhadap Produksi Padi. Dalam Kasryno, F., E. Pasandaran, dan A.M.Fagi (ed).Ekonomi Padi dan Beras Indonesia. Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian. 295 325. Mewa Ariani. 2003. Dinamika Konsumsi Beras Rumah Tangga dan Kaitannya dengan Diversifikasi Konsumsi Pangan. Dalam Kasryno, F, E.Pasandaran,dan A.M.Fagi (eds) Ekonomi Padi dan Beras Indonesia.Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian.Jakarta.541 558. Ostrom, Elinor.1999. Crafting Institutions for Self Governing Irrigation System. Institute for Contemporary Studies. San Frnsisco,California. 19 -40. Pasandaran, E. 2006. Politik Ekonomi Sumber Daya Air. Dalam Pasandaran,E.,B. Sayaka, dan T.Pranaji (eds). Pengelolaan Lahan dan Air di Indonesia. Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian. Jakarta. 11 46.

100 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Pasandaran, E. 2003. Pengelolaan Terpadu Daerah Aliran Sungai Berdasarkan Pendekatan Polycentric Governance. Alami 8(1): 6 12. Pasandaran E, P. Simatupang, A.M. Fagi. 2005. Perspective of Rice Production in Indonesia in Sumarno, Suparyono, A.M. Fagi, and Made Oka Adnyana (eds) Rice Industry,Culture, and Environment. Proc.the International Rice Conference 2005,Tabanan Bali, Indonesia, IARRD.55 -64. Pasandaran, E. and M.Rosegrant. 1995. Determinant of Public Investment: Irrigation in Indonesia. Jurnal Agro Ekonomi.14(2): 1 20. Rawls, John.1971. A Theory of Justice.Harvard University Press.54 75. Saeed,K., and Xu Honggang. 1999. Infrastructure Development in a Dual Economy: Implications for Economic Growth and Income Distribution. Worcester Politechnic Institute,Saeed@wpi.edu 38p Sudaryanto,T., P. Simatupang, B. Irawan, and Dewa Ketut. 2002. Medium and Long Term Prospect of Supply and Demand in Indonesia. In Sombilla,M., M. Hossain,and B. Hardy(eds). Development in the Asian Rice Economy. 97 125. Seckler D, Upali Amarisinghe, D.Molden, R.de Silva, and R.Barker.1998. World Water Demand and Supply, 1990 to 2025. Scenarios and Issues,Research Report19, IWMI,Colombo,Sri lanka. Vlughter, H.1949. Honderd Jaar Irrigatie. Voordracht Gehouden op 18 october 1949 ter gelegenheid van de herdenking van de overdracht van de Technische Hoge School aan den Lande in 1924. Druk Voorkink Bandung. 27 pp. Van Zetten Vander Meer,N.C.1979. Sawah Cultivation in Ancient Java. Aspects of Development during the Indo-Javanese Period, 5th -15th Century. Oriental Monograph Series no 22. Faculty of Asian Studies in Association with Australian National University Press, Canbera. Wittfogel, K.A. 1957.Oriental Despotism. New Haven : Yale University Press. World Bank.1992. Adjustment Lending and Mobilization of Private and Public Resources for Growth. Policy and Research Series. Washington, D.C. p57.

101 Effendi Pasandaran

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

AIR, TANI DAN KEHIDUPAN


H.S. Dillon9

Senior Governance Advisor Centre for Agricultural Policy Studies 102

H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

103 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

104 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Siklus Hidrologi

Sumber: en.wikipedia.org

CAPS

105 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

106 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

107 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

108 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

109 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

110 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

111 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

112 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

113 H.S. Dillon

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

PERSPEKTIF DESENTRALISASI DALAM PENGELOLAAN SUMBERDAYA AIR (IRIGASI) DI INDONESIA


Irfan Ridwan Maksum10

Tesis saya dalam makalah ini adalah kebijakan desentralisasi di Indonesia tidak memadai dalam menghadapi tuntutan pengelolaan sumberdaya air (irigasi) yang ada. Oleh karena itu perlu rekonstruksi mendasar kebijakan desentralisasi di Indonesia. Makalah ini menguraikan dua hal pokok, bagaimana seluk beluk desentralisasi dalam konteks administrasi Negara dan bagaimana tuntutan pengelolaan sumberdaya air (irigasi) dalam konteks desentralisasi *** A. Konsep Desentralisasi

Menurut George J. Gordon, administrasi Publik dapat dirumuskan sebagai seluruh proses baik yang dilakukan organisasi maupun perorangan yang berkaitan dengan penerapan atau pelaksanaan hukum yang dikeluarkan oleh badan legislative, eksekutif maupun yudikatif. Dengan demikian, administrasi publik memiliki dimensi proses (fungsi dan kegiatan), organisasi, dan individu (aktor-aktor) dalam pelaksanaan kebijakan sebuah negara. Salah satu alat dalam kerja administrasi publik adalah dengan dijalankannya kebijakan desentralisasi. Jika kita rinci menurut organnya, desentralisasi yang utuh terdiri dari desentralisasi territorial dan desentralisasi fungsional. Saya simpulkan di awal bahwa Indonesia hanya menganut satu jenis desentralisasi dari sudut pandang organnya, yakni desentralisasi territorial. Dari literatur diketahui terdapat perbedaan konsep antara desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional serta dekonsentrasi paling sedikit menyangkut enam matra: (1) hubungan dengan Pemerintah Pusat; (2) kewenangan yang diemban; (3) lembaga pemerintahan (governing bodies); (4) Lembaga administrasi (birokrasi) nya; (5) aspek keuangannya, dan (6) garis batas wilayah kerja (jurisdiction). Keenam hal di atas juga menjadi tolak ukur membedakan lembaga tersebut dengan lembaga bentukan dari asas sentralisasi (dekonsentrasi) dan desentralisasi territorial. Berikut ini ringkasan perbedaannya:

10

Doktor Ilmu Administrasi. Staf Pengajar di FISIP-UI. Peneliti pada Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota-FISIP-UI.

114

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Tabel 7.1. Perbedaan lembaga Dekonsentrasi, Desentralisasi territorial dan Desentralisasi fungsional NO 1 DIMENSI Hubungan dengan Pemerintah Pusat DEKONSENTRASI Ketat (terikat) karena bagian integral sebagai administrasi lapangan dari Pemerintah Pusat Sangat terbatas pada bidang yang ditentukan oleh Head-quarter . Oleh karena itu selalu bersifat single purpose. DESENTRALISASI
TERRITORIAL

DESENTRALISASI
FUNGSIONAL

Kewenangan

Lembaga Pemerintahan (Governing Bodies)

Birokrasi (administrasi)

Cenderung otonom dimana masih terkait pada bidang tertentu di tingkat pusat terutama pada awal pembentukannya Relative terbatas sesuai bidang yang ditangani. Cenderung singlepurpose tetapi adakalanya bersifat multi-purposes terutama pada praktek kawasan perkotaan/ khusus (special wards). Di pusat Terdapat di tingkat Terdapatnya pemerintahan, lokal dan otonom lembaga pemerintahan sehingga di penjuru dengan adanya wilayah hanya lembaga perwakilan otonom (lembaga berupa administrasi dan kepala eksekutif perwakilan dan lapangan yang umumnya diisi eksekutifnya) di melalui proses tingkat lokal yang politik. pengisian jabatannya bervariasi tergantung pola yang dianut bisa merupakan gabungan inisiatif daerah otonom (umum) dan bisa atas dasar kehendak Pemerintah pusat (gabungan), atau konstituennya. Bagian integral dari Terpisah dari Terpisah dari Birokrasi birokrasi nasional birokrasi nasional Pemerintah Pusat (pemerintah pusat) dan tergantung dari dan tergantung dari lembaga politik yang lembaga politik lokal dibentuk sesuai bidangnya

Otonom karena prinsip separateness dan sebagai badan publik tersendiri di luar Pemerintah Pusat Relative luas dengan cakupan tertentu dan tergantung pola pembagian kewenangan yang dianut dalam peraturan perundangan. Oleh karena itu bersifat multipurposes.

Irfan Ridwan Maksum

115

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
DESENTRALISASI
TERRITORIAL

NO 5

DIMENSI Keuangan (finance)

DEKONSENTRASI Tidak otonom dan terikat dari anggaran Headquarter Ditentukan secara tegas oleh Pemerintah Pusat dan sangat tergantung dari pola yang dianut secara nasional apakah integrated prefectoral atau unintegrated dan functional system

DESENTRALISASI
FUNGSIONAL

Otonom

Otonom

Garis batas wilayah kerja (jurisdiction)

Berdasarkan aspirasi masyarakat setempat dengan berpijak pada peraturan perundangan nasional.

Dapat overlapping antar berbagai daerah otonom dari desentralisasi territorial atau simetrik pada satu daerah otonom tertentu dan diatur serta dibentuk oleh peraturan perundangan nasional.

Sumber: Olahan Penulis Pembedaan ketiga konsep di atas hampir sejalan dengan apa yang dikemukakan oleh Hulme dan Turner (1985) dengan menggunakan dimensi nature of delegation yang terdiri dari (1) apakah delegasinya dilakukan di dalam struktur formal (organisasi)i politik; (2) di dalam struktur administrasi publik atau organisasi parastatal; dan, (3) dari sektor publik ke sektor swasta. Kerangka ini mampu membedah lebih jauh dengan hasil-hasil (bentuk-bentuk) desentralisasi yang muncul akibat dari pola delegasinya dengan dua basis apakah territorial atau fungsional. Berikut ini apa yang dikemukakan oleh Hulme dan Turner dalam Tabel 7.2. Tabel 7.2. Bentuk Desentralisasi NATURE OF DELEGATION Within formal political structure BASIS FOR DELEGATION Territorial Devolution (Political decentralization, local government, democratic decentralization) De-concentration (administrative decentralization, field administration) Establishment of parastatal and quangos Functional Interest Group representation

Within Public Administrative or parastatal structure

116

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
NATURE OF DELEGATION From state sector to private sector

BASIS FOR DELEGATION Privatization of devolved functions (deregulation, contracting out, voucher schemes) Privatization of national functions (divestiture, deregulation, economic liberalization)

Sumber: Hulme dan Turner, hal. 153 Nampaknya dari kerangka Hulme dan Turner tersebut merefleksikan bahwa praktek desentralisasi fungsional terjadi dalam struktur politik yang disebut sebagai interest group representation. Kedua pakar mengangkat atau memberi nama interest group representation didorong oleh dimensi lokalitas dari lembaga yang terbentuk yakni selalu berkaitan dengan kelompok tertentu di suatu daerah atau wilayah tertentu dalam sebuah negara. Jika konsep interest group representation yang dimaksud Hulme dan Turner adalah konsep desentralisasi fungsional, maka (1) unsur lokalitas; dan (2) unsur kemandirian atau otonomi menjadi alat pembeda konsep ini dengan konsep dekonsentrasi dan pembentukan organisasi parastatal. Sementara (3) unsur non profit-nya menjadi pembeda dari swastanisasi. Lembaga desentralisasi fungsional ini baik di negara maju maupun negara berkembang diakui oleh Humes IV (1995) memiliki kontribusi yang nyata terhadap pembangunan: One of more significant development in local governance on recent decades has been the proliferation and increasing role of special purpose quasiautonomous organizations to deliver public services. Namun menurut Humes IV pula lembaga ini umumnya dikembangkan di negara-negara di mana pemerintah daerah tempat operasi lembaga tersebut memiliki kewenangan terbatas. Dikatakan oleh Humes IV sebagai berikut: They are especially prevalent in countries in which municipalities have a limited range of competence and relatively weak executives. Pemahaman tentang kewenangan daerah otonom ini menjadi dasar bahwa pengembangan desentralisasi fungsional di Indonesia tidak didasari oleh landasan konsep yang jelas; atau, tidak mempertimbangkan bahwa daerah otonom tertentu sungguh-sungguh tidak mampu menjalankan fungsi tertentu sehingga perlu dikembangkan lembaga otonom melalui desentralisasi fungsional. Dari konsep di atas, desentralisasi fungsional ternyata ditandai oleh adanya otonomi yang bersifat khusus. Otonomi tersebut sama halnya seperti terbersit dalam pemahaman desentralisasi itu sendiri. Dituliskan oleh Seerden dan Stroink (2002), In the case of functional (as opposed to territorial) decentralization the power is more defined, in the sense that the exercise of the power is only allowed in connection with the function the public body is expected to fulfill,... Oleh karena penekanannya pada urusan tertentu, maka wilayah kerja adalah tergantung dari karakter dari obyek yang ditangani oleh urusan tersebut. Akibatnya, jangkauan kerjanya lintas batas daerah otonom (umum).

Irfan Ridwan Maksum

117

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Masyarakat yang dilayani merupakan basis pengembangan organisasi pemerintahannya dan lintas batas daerah otonom tergantung karakter dari obyek yang ditangani oleh wewenang atau fungsi tersebut. Seerden dan Stroink juga menuliskan: It May also happen that person possesses a certain capacity, for instance that of landowner or practitioner of particular profession, and belongs to the public body for the reason (functional delineation). Menurut catatan INPIM (WUA) perihal waterschappen di Belanda dinyatakan sebagai berikut: The categories of stakeholders of the Water Board. Each Water Board organizes its own elections, during which each category of stakeholders elects its representatives to the Council of the Water Board. Sementara itu, di USA, jika yurisdiksi lembaga distrik khusus simetris dengan daerah otonom tertentu, umumnya urusan tersebut tidak ditangani oleh lembaga khusus lagi melainkan daerah otonom yang dimaksud. Namun, di AS, khusus mengenai sekolah, UUD-nya telah mengamanatkan adanya kekhususan dalam penanganan sekolah tersebut dengan school district-nya yang otonom sejajar dengan daerah otonom -biasa. Tanda-tanda otonomi juga ditunjukkan dengan keuangan sendiri tidak bersama dengan daerah otonom (umum) dan terpisah dari keuangan Pemerintah Pusat, meskipun Pemerintah tetap memberikan subsidi kepada lembaga ini. Keuangan sendiri dari lembaga khusus tersebut dikembangkan dari penanganan urusan khusus tersebut oleh organ pemerintahannya vis-a vis masyarakat yang dilayani. Dari lembaga otonom khusus ini, kompleksitas administrasinya pun dapat muncul seperti layaknya di daerah otonom (umum) atau Negara dengan sifat corporate-nya yakni dapat melakukan swastanisasi atau kerjasama dengan NGOs dan sebagainya, bahkan organ politik lembaga-lembaga ini pun, dalam beberapa kasus di AS, seringkali diisi dengan pemilihan. Dari uraian konsep-konsep mengenai desentralisasi, dapat disimpulkan bahwa desentralisasi fungsional berarti penyerahan wewenang dari Pemerintah kepada segolongan masyarakat yang terkait dalam fungsi pemerintahan tertentu untuk mengatur dan mengurusnya sesuai batas yurisdiksi fungsi tersebut. Jadi, konsep ini pun menimbulkan otonomi bagi lembaga yang menerima wewenang tersebut. Segolongan masyarakat yang dimaksud juga adalah masyarakat dari daerah otonom tertentu akibat dari desentralisasi teritorial. Karakter fungsi adalah utama dalam desentralisasi fungsional, sehingga masyarakat yang menerima penyerahan wewenang dalam desentralisasi fungsional dapat lebih luas daripada daerah otonom tertentu atau dapat juga hanya sebagian masyarakat tertentu dari daerah otonom tersebut. Masyarakat tersebut merupakan interest group dari fungsi pemerintahan yang didesentralisasikan. Misalnya, di bidang irigasi, kelompok kepentingan tersebut antara lain: LSM pemerhati pengairan, para petani pemakai air, perusahan pengguna air, organisasi akar rumput dari petani pemakai air, berbagai pihak yang terkait dengan sumberdaya air. Berikut ini disajikan ilustrasi kelembagaan pemerintahan dengan desentralisasi fungsional:

118

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Lembaga Politik yang diisi melalui proses pemilihan dengan basis konstituen terutama para pengguna pelayanan

Dewan (Lembaga Perwakilan)

Eksekutif

Birokrasi yang batas yurisdiksinya terutama sangat dipengaruhi oleh karakter fungsi tertentu yang diembannya MASYARAKAT (KONSTITUEN)

Tabel 7.3. Struktur Kelembagaan Pemerintahan Lokal Khusus (regime lokal khusus) Sumber : olahan Penulis Dari struktur kelembagaan pemerintahan lokal khusus di atas, tampak garis batas (boundaries) adalah sesuatu yang sekunder mengikuti kekhususan dari fungsi yang diemban oleh lembaga tersebut. Lembaga tersebut bersifat otonom pada fungsi tertentu. Yurisdiksi dari lembaga tersebut mengikuti karakter fungsi pemerintahan yang diemban dan diikuti pula oleh keberadaan konstituen yang menjadi pihak yang berkepentingan terhadap keberadaan fungsi dan lembaga tersebut. Keuangan dari lembaga tersebut berasal dari users fee dan juga subsidi dari Pemerintah. Catatan utama dalam desentralisasi fungsional adalah adanya pengelolaan urusan di bidang yang spesifik (tertentu) oleh lembaga otonom yang wilayah kerja (yurisdiksi)nya dapat simetris (berhimpit) bahkan di dalam wilayah suatu daerah otonom dari desentralisasi teritorial yang menangani berbagai urusan Pemerintahan atau dapat pula melebihi yurisdiksi suatu daerah otonom. Lembaga otonom tersebut terdiri dari organ politik dan birokrasi (lokal) yang terlepas dari lembaga dari desentralisasi teritorial karena wewenang yang diembannya adalah penyerahan dari Pemerintah pula. Hal ini pula sebagai batasan bahwa jikalau yurisdiksinya berhimpit, urusan tersebut tidak overlapping seperti dikemukakan di muka, sehingga merupakan pilihan jika Pemerintah menyelenggarakan desentralisasi dalam sebuah wilayah tertentu, tidak mungkin dilakukan desentralisasi teritorial dan fungsional bersamaan. B. Keutuhan Desentralisasi

Jika saja organisasi pemerintahan secara nasional (opn) merupakan suatu fungsi matematika, maka selama ini di Indonesia sebagai negara kesatuan organisasi Pemerintahan Nasional atau f (Opn) sama dengan organisasi pemerintah Pusat (OPP). Oleh karena pemerintah daerah adalah ciptaan Pemerintahan nasional, maka

Irfan Ridwan Maksum

119

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
sebenarnya baik opn maupun OPP setara dengan Organisasi Pemerintah yang tidak didelegasikan kepada Daerah yang merupakan ejawantah urusan mutlak wewenang pemerintah Pusat (Ous) ditambah dengan organisasi Pemerintahan Provinsi (Oprov) dan Pemerintahan Kabupaten (okab) serta ditambah dengan organisasi pemerintahan Kota (Okot). Rumus matematika tersebut dapat disederhanakan menjadi: f (opn) = f (OPP)= Ous + Oprov + Okab + Okot Rumus tersebut berangkat dari tidak adanya keutuhan desentralisasi yang terdiri dari desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional. Dengan demikian, sesungguhnya terdapat organisasi pemerintahan lokal yang bersifat khusus berdasarkan desentralisasi fungsional. Oleh karena itu seharusnya rumus tersebut ditambahkan dengan organisasi pemerintahan khusus di tingkat lokal (OPK). Terkadang berbagai pakar juga memasukkan organisasi pemerintahan Desa, sehingga dapat berubah pula susunan rumus tersebut. Tampak rumus tersebut pun hanya berlaku di negara kesatuan --seperti di Indonesia-- yang Pemerintah Daerahnya otomatis ciptaan Pemerintah sehingga akan berbeda di Negara Federal. Dengan demikian, dari segi desentralisasi pun sebenarnya rumus matematikanya adalah f Desentralisasi merupakan gabungan dari desentralisasi teritorial (dt) dan 11 Berdasarkan rumus tersebut, ketidak-utuhan desentralisasi fungsional (df). desentralisasi dalam sebuah bangun total organisasi pemerintahan dalam sebuah sistem administrasi negara menjadikan dalam kenyataan empirik mudah terjadi ketimpangan-ketimpangan praktek administrasi negara dalam distribusi urusan dan dalam menjalankan urusan-urusan tersebut (dispute). Dalam persoalan tersebut juga terkandung aspek komponen masyarakat madani sebagai komponen pembentuk masyarakat bangsa atau community yang menurut sebagian pakar kelembagaan, tidak perlu diformalisir menjadi bagian integral dari Negara atau pemerintah. Pendapat ini menganggap justru memperlemah masyarakat madani dan bahkan merusak apa yang sudah ada. Sebagai contoh, Subak atau P3A Dharma tirta adalah bentuk organisasi kelembagaan masyarakat madani sehingga
11

Kedua jenis desentralisasi adalah sub-sistem dari instrumen distribusi urusan pemerintahan nasional yang dapat terdiri dari sentralisasi, desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Jika mengikuti pendapat bahwa urusan pemerintahan terbagi atas urusan yang tidak mungkin didesentralisasikan yang mutlak menjadi wewenang Pemerintah dan urusan yang dapat didesentralisasi yang tidak eksklusif menjadi wewenang daerah otonom; di dalam Urusan yang dapat didesentralisasikan ini Pemerintah dapat pula mengembangkannya sendiri, mendekonsentrasikan, atau memberi tugas pembantuan kepada daerah; maka pola ini pun sesungguhnya dapat disederhanakan dalam rumus matematika sama seperti di atas. Namun, rumus matematika tersebut hanya rekaan semata karena di tingkat empirik sangat kompleks, dapat saja kemudian kita mengkaitkan adanya pilar-pilar masyarakat bangsa yang terdiri dari Negara, Swasta, dan Masyarajat Madani sehingga organisasi pemerintahan hanyalah sub-sistem dari konstruksi yang lebih luas lagi. Rumus itupun dapat dibuat lebih luas lagi.

120

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
tidak perlu diformalisir fungsi atau urusan yang diembannya diintervensi melalui pembenahan struktur organisasinya. Konsep desentralisasi fungsional dianggap sebagai bagian dari proses Negara-isasi atau formalisasi yang sudah ada. Pendapat ini keliru karena keberadaan masyarakat madani pun masih tetap ada jikalau terdapat desentralisasi fungsional, yakni dalam hal krama Subak dan anggota P3A dharma tirta tetap berperan sebagai petani pemakai air irigasi. Kedudukan mereka tetap diakui sebagai masyarakat madani dapat berkelompok kembali untuk mengontrol keberadaan wakil-wakil mereka yang duduk dalam lembaga politik bentukan desentralisasi fungsional bidang irigasi yang ada agar bekerja optimal mengontrol birokrasi irigasi yang ada. Pemberdayaan yang dilakukan terhadap mereka dilakukan dalam konteks desentralisasi fungsional, bukan dalam konteks desentralisasi teritorial. Artinya, lembaga-lembaga yang berkepentingan tidak lagi merupakan cerminan dari alat-alat yang ada dalam desentralisasi teritorial lagi jika terdapat pengembangan desentralisasi fungsional. +++ C. Praktek Desentralisasi Fungsional di Berbagai Negara

Dari referensi, dapat diambil intisari karakter penyelenggaraan desentralisasi fungsional di USA, Belanda, Jepang dan Jerman: (1) struktur organisasi (2) wewenang;(3) wilayah kerja (yurisdiksi); (4) letak (lokus);(5) proses terbentuknya; (6) pola intervensi Pemerintah (pusat); (7) Mekanisme pemilihan pimpinan kelembagaan; (8) pembiayaan; (9) kepegawaiannya; (10) mekanisme pertanggungjawaban lembaganya; dan, (11) partisipasi masyarakat. Berikut ini ringkasan dari aspek-aspek tersebut dalam Tabel 7.4.

Irfan Ridwan Maksum

121

122 Irfan Ridwan Maksum

Tabel 7.4. Karakteristik penyelenggaraan desentralisasi fungsional di Belanda, Jepang, USA, dan Jerman

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Dari uraian praktek desentralisasi fungsional di empat negara tersebut, terdapat kesimpulan kuat terdapatnya keterkaitan antara desentralisasi fungsional di satu sisi dan desentralisasi teritorial di sisi lain berdasarkan dua dimensi: (1) dimensi partisipasi masyarakat lokal; dan (2) dimensi integrasi struktural (formal). Dimensi pertama, mendandakan adanya tampungan partisipasi masyarakat lokal terhadap praktek desentralisasi fungsional bukan saja kepada desentralisasi teritorial

Sumber: Olahan Penulis

Irfan Ridwan Maksum

123

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
walaupun masyarakat tersebut terutama menjadi basis desentralisasi teritorial. Masyarakat memiliki hak dan peran dalam proses pemerintahan (administrasi) khusus (Fesler: 1949). Dari berbagai praktek negara-negara tersebut di atas, desentralisasi fungsional disejajarkan dengan desentralisasi territorial dalam satu kelompok. Kemudian dalam kenyataannya, di daerah operasi lembaga desentralisasi fungsional, lembaga politik yang muncul tidak pernah terlepas dari lembaga politik yang terbentuk akibat desentralisasi teritorial karena memang memiliki konstituen yang kurang lebih sama. Oleh karena itu, seperti diungkap di muka, dari sisi pengembangan desentralisasi, tidak mungkin kedua desentralisasi (territorial dan fungsional) muncul bersamaan dalam yurisdiksi yang simetris. Tetapi, dalam urusan yang sama untuk yurisdiksi yang tidak berhimpitan dapat dikembangkan kedua jenis desentralisasi apalagi untuk urusan yang berlainan. Humes IV menuliskannya sebagai berikut: Special purpose governmental organizations generally have governing organs selected to represent a variety of constituencies. Central governments appoint some boards (especially the central regional ones) and some of the members of many more. In many countries, especially in the less developed, central officials serve as local members in an ex officio capacity. The participating local governments select the members of most of the smaller local regional authorities. In a few cases the members are directly elected (as many US school districts). The means of special purpose bodies relate to the local governments. Selain itu, proses kerja lembaga desentralisasi fungsional yang memiliki konsekuensi terhadap pendanaan dan pengelolaan sumberdaya tidak dilepaskan dengan lembaga desentralisasi territorial yang ada walaupun mereka otonom. Urusan finansial ini tidak sekedar adanya biaya kompensasi bagi pemerintah daerah yang kedapatan adanya operasi lembaga desentralisasi fungsional melainkan sejak awal sudah dilibatkan dalam pengelolaan sumberdaya finansialnya. D. Sumberdaya Air (Irigasi): Lokalitas dan Satu Kesatuan

Persoalan air irigasi yang umumnya menyangkut kelangkaan air di berbagai negara berkembang telah diakui oleh Saleth dan Dinar (2005) yang menyatakan bahwa kelangkaan air yang bisa berdimensi kuantitatif maupun kualitatif disebabkan oleh manajemen (pengelolaan) yang lemah. Dituliskan oleh kedua pakar tersebut sebagai berikut: Although the nature and severity of water problems are different from country to country, one aspect is common to most countries; water scarcity whether quantitative, qualitative, or both originates more from inefficient use and poor management than any real physical limits on supply augmentation.

124

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Diketahui bahwa pengelolaan air irigasi didorong oleh adanya sumberdaya air yang tersedia. Sumberdaya air irigasi ini memiliki jenjang mulai dari jenjang (tingkatan) primer, sekunder, tersier sampai kuarter. Jenjang-jenjang tersebut merupakan jalinan sistemik yang terpadu keberadaanya. Sistem irigasi sendiri merupakan sistem penyediaan dan pengaturan air untuk pertanian. Sumber irigasi ini bisa dari air permukaan atau dari air tanah (Kodoatie, Robert, J., dan Sjarief, Roestam,: 2005). Oleh karena itu, pengelolaan irigasi hakekatnya adalah sebuah sistem yang tidak dapat dipisah-pisahkan satu sama lainnya menurut jenjang daerah irigasi. Semakin tinggi jenjangnya, semakin luas jangkauannya dan semakin luas pula berbagai pihak yang berkepentingan terhadap keberadaan sumberdaya air yang ada di sana. Berikut adalah ilustrasi yurisdiksi sistem irigasi dalam sebuah Daerah Aliran Sungai (DAS):

Gambar 7.1. Aliran Sungai dan Batas Administratif Daerah Otonom Sumber: Kodoatie dan Sjarief (2005)

Dengan demikian, sistem irigasi terdiri atas sumber air, bangunan pengambilan (intake), saluran primer, saluran sekunder, saluran tersier, saluran kuarter dan saluran pembuang (ibid.,) Selama ini urusan irigasi dalam konteks pemerintahan menggunakan dasar tingkatan daerah irigasi sebagai cara untuk mendistribusikan urusan-urusan tersebut dari berbagai jenjang (tingkatan) Pemerintahan dari sudut pandang teritorial semata. Oleh karena pemerintahan teritorial tersusun atas Pemerintah Pusat, Provinsi, dan kabupaten/ Kota bahkan hingga kecataman dan Desa/ kelurahan atau yang sejenisnya, maka distribusinya pun berjenjang dengan bersandar pada karakter jenjang pemerintahan tersebut. Dalam praktek, umumnya sulit terjadi pola yang simetrik antara karakter hidrologis dan karakter susunan teritorial pemerintahan tersebut. Namun, dapat digambarkan

Irfan Ridwan Maksum

125

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
bahwa urusan-urusan dalam bidang irigasi yang strategis dimiliki oleh Pemerintah. Pemerintah tetap menjadi pihak yang memiliki tanggungjawab akhir dalam pengelolaan irigasi ini. Untuk itu, selalu ada urusan dalam bidang irigasi ini yang dikembangkan secara sentralistik. Kemudian, pemerintah Provinsi akan bergradasi di bawah Pemerintah dan seterusnya di jenjang (tingkatan) Kabupaten/ Kota mengelola Daerah irigasi Primer dan Sekunder sebatas dalam lingkup teritorinya. Jika terdapat daerah irigasi yang melebihi jangkauan Kabupaten/ kota, maka diambil alih oleh provinsi. Menurut Situmorang (2002) hal ini yang disebut sebagai kriteria eksternalitas dan akuntabilitas dalam distribusi urusan pemerintahan. McLean menyatakan bahwa desentralisasi dalam pengelolaan urusan irigasi bukan saja kepada pemerintah daerah (berdasarkan desentralisasi teritorial semata), melainkan dapat pula kepada kelompok pengguna. Dituliskan oleh McLean sebagai berikut: Two important levels of devolution have evolved in water services management; devolution to local governments, and devolution to community based user groups. The later is more common and, depending on the country, is often incorporated into the first type. Meskipun McLean menyatakan bahwa umumnya yang dilakukan di berbagai negara terutama negara berkembang dengan menyatukan kedua cara devolusi tersebut ke dalam sistem yang pertama, dari pendapat tersebut sebenarnya dapat dilakukan secara terpisah: yang pertama desentralisasi teritorial, yang kedua adalah desentralisasi fungsional. Pakar tersebut menambahkan penjelasannya sebagai berikut: The new push toward participatory management process has enabled decentralization to user groups. These groups comprise the intended beneficiaries, who weigh all technically feasible options, consider capital and recurrent cost implications, make choices, and then manage systems. The approach pays dividends for both government and communities; communities get what they need, and governments are relieved of long term operation and maintenance (O&M) burden. User groups are common to irrigation and rural water supply and sanitation. Generally they are referred to as water users associations (WUAs) in the former and water and sanitation committees (WSCs) in the latter. Pendapat McLean di atas dapat diarahkan pula kepada desentralisasi fungsional jika organisasi WUAs atau WSCs mendapatkan pelimpahan wewenang secara langsung dari Pemerintah, bukan sekedar dari pemerintah daerah. McLean merinci dalam sebuah tabel kemungkinan rincian distribusi tanggungjawab antara WUAs dan lembaga Pemerintah dalam 6 model mulai dari sepenuhnya ditangani oleh agensi Pemerintah sampai sepenuhnya dikelola oleh asosiasi pengguna air. Model-model tersebut dapat dilihat secara ringkas dalam Tabel 7.5:

126

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Tabel 7.5. Division of Responsibilities between Agency and Water Users
No Acitivity Full agency control Agency O&M (user input) Shared management WUA/WSC O&M WUA/WSC own (agency regulated) Full WUA/WSC Control

1 2

Regulation Ownership of structures, and Water O&M responsibiliy User representation

Agency Agency

Agency Agency

Agency Agency

Agency Agency

Agency WUA/WSC

WUA/WSC WUA/WSC

3 4

Agency Agency

Agency WUA/ WSC

Both WUA/WSC

WUA/ WSC WUA/ WSC

WUA/WSC WUA/WSC

WUA/WSC WUA/WSC

Sumber: McLean, Loc cit., hal.75

Dari Tabel 7.5 di atas, organisasi pengelolaan irigasi dapat otonom penuh jika pada model ke-enam yakni WUA/WSC full control dimana aktivitas sepenuhnya dilakukan organisasi tersebut. Namun, belum sepenuhnya apakah ada dalam kategori desentralisasi fungsional atau desentralisasi teritorial yang sangat ditentukan oleh pemberi wewenang. Jika pemerintah secara langsung, maka desentralisasi fungsional yang dilakukan. Tetapi jika dari Pemerintah daerah, maka pengembangan atau pengelolaan irigasi berada dalam area desentralisasi teritorial. Seperti dikatakan di muka, bahwa irigasi tersier pada hakaketnya dapat dikelola oleh institusi Negara baik Pemerintah pusat maupun Pemerintah daerah, tetapi banyak negara melibatkan peran organisasi petani lokal dan pemerintahan pada jenjang (tingkatan) komunitas untuk turut mengelolanya. Hal tersebut sejalan dengan apa yang dikemukakan oleh Esman (1990) sebagai berikut: In irrigated agriculture, government may construct and manage the dams and main channels, but water users associations of farmers maintain the secondary and tertiary channels and allocate water, while local authorities assess and collect user fees. Keadaan ini sesungguhnya masih berada dalam lingkup desentralisasi teritorial semata seperti dikatakan McLean di atas. Meskipun organisasi petani lokal dan atau organ yang memiliki wewenang tersebut bersifat otonom, namun wewenang organisasi tersebut diserahkan oleh Pemerintah Daerah. Lembaga ini menurut konsep yang dikemukakan cukup panjang lebar di atas, hanya sebatas delegasi dari Pemerintah daerah kepada organ masyarakat lokal (petani) untuk turut ambil bagian dalam urusan irigasi pada jenjang (tingkatan) terendah. Beberapa pakar tidak menggunakan istilah delegasi untuk mengemukakan adanya keterlibatan Petani dalam urusan irigasi tersebut, melainkan menggunakan kata-kata pemberdayaan petani dalam menggunakan air. Justru istilah delegasi digunakan, jika sesuatu urusan dikelola oleh badan yang juga relatif (semi) otonom yang berorientasi bukan kepada adanya konstituensi lokal seperti dikemukakan oleh Cheema dan Rondinelli di muka. Urusan irigasi tersier

Irfan Ridwan Maksum

127

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
umumnya menurut Ostrom dilakukan melalui pemberdayaan masyarakat lokal yang dilakukan oleh pemerintah daerahnya. Ostrom juga mengemukakan kelembagaan di Negeri Belanda tanpa menyebutkan peristilahan desentralisasi fungsional yang sudah sangat lazim dalam pemerintahan dan hukum administrasi negara di Negara tersebut. Menurut penulis ini disebabkan perhatian Ostrom tidak kepada kelembagaan pemerintahan dan administrasi negara, melainkan diangkat dengan pijakan pendekatan ekonomi-politik semata. Seperti diketahui bahwa penyelenggara desentralisasi adalah Pemerintah. Dengan demikian, jika dilakukan desentralisasi fungsional menurut konsep di atas, maka Pemerintah-lah yang tetap melakukan pen-desentralisasian urusan tersebut kepada masyarakat konstituen karena desentralisasi menurut Hoessein bermakna mengotonomikan masyarakat (Hoessein: 2002). Semakin tinggi daerah irigasi yang menjadi jangkauan desentralisasi, semakin luas konstituen yang berada dalam desentralisasi fungsional dalam bidang urusan irigasi ini. Oleh karena itu, jika desentralisasi ini dilakukan, sudah seharusnya birokrasi bidang irigasi harus di luar birokrasi dari daerah otonom yang berasal dari desentralisasi teritorial yang berada dalam wilayah yurisdiksi desentralisasi tersebut dibuat. Jika delegasi kepada Subak dijadikan dasar dalam desentralisasi fungsional, maka birokrasi yang menangani urusan irigasi di dalam jangakaun kerja subak tersebut merupakan bagian dari birokrasi Subak. Dengan demikian, tidak seharusnya Subak hanya menjadi bagian pendukung belaka dari kerja-kerja irigasi dari Pemerintah daerah tersebut melainkan birokrasi pemerintah daerah-lah yang harus menjalankan keputusan-keputusan yang diambil oleh lembaga politik dalam Subak. Berikut ini ilustrasi pemerintahan khusus bidang irigasi dalam desentralisasi fungsional ditampilkan pada Gambar 7.2. Itu artinya, birokrasi Pemda yang ada sekarang yakni Dinas PU pengairan masingmasing kabupaten yang mengurusi irigasi haruslah dikendalikan oleh konstituen irigasi (kelompok kepentingan) yang memiliki wakil-wakilnya di dalam lembaga politik (deliberatif) yang diciptakan melalui desentralisasi fungsional tersebut. Pada akhirnya kelompok kepentingan tersebut didominasi oleh para pengguna (users) pengairan. Kelompok masyarakat ini sebagaimana dimaksud di muka, dalam konsep desentralisasi fungsional merupakan penerima penyerahan wewenang tertentu dan berfungsi sebagai pengatur sehingga menciptakan regime lokal khusus. Berbeda dari asas kontinum antara sentralisasi dan desentralisasi, keberadaan desentralisasi fungsional dalam sebuah masyarakat di tingkat lokal tertentu merupakan pilihan alternatif dari lembaga desentralisasi teritorial. Mekanisme desentralisasi teritorial dan fungsional dalam suatu urusan bersifat pilihan dalam satu yurisdiksi yang berhimpitan atau overlapping. Oleh karena itu tidak mungkin diselenggarakan secara bersama-sama dalam satu yurisdiksi tertentu karena dapat terjadi overlapping bagi fungsi yang sama untuk masyarakat yang kurang lebih sama.

128

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

Lembaga Politik yang diisi melalui proses pemilihan dengan basis konstituen (interest group) di bidang irigasi

Dewan (Lembaga Perwakilan)

Eksekutif
Birokrasi Irigasi yang Yurisdiksinya terkait dengan Jangkauan Sumber Irigasi Primer (DAS Besar)

PENGGUNA AIR IRIGASI

Gambar 7.2. Struktur Kelembagaan Pemerintahan Lokal Khusus Bidang Irigasi (regime Lokal Irigasi) Sumber : Olahan Penulis Tetapi, kedua mekanisme dapat dianut oleh suatu urusan pemerintahan secara bersamaan jika dikembangkan di tempat-tempat yang sama sekali berbeda atau berjauhan sehingga tidak bersinggungan atau overlapping. Oleh karena itu, urusan irigasi yang dikelola oleh Pemerintah dalam hal desentralisasi, dapat dilakukan di suatu tempat dengan desentralisasi teritorial tetapi di tempat lain dengan desentralisasi fungsional. Bahkan dari praktek di USA, dikatakan bahwa lembaga special district muncul karena ketidakmampuan Pemerintah daerah (teritorial) melaksanakan sesuatu urusan yang kini dikelola dan ditata oleh lembaga special district tersebut. Jadi keberadaan desentralisasi fungsional merupakan cara untuk menangani buruknya atau gagalnya institusi desentralisasi teritorial dalam mengemban sesuatu urusan. Dengan demikian, jika urusan irigasi dapat dinilai gagal atau sulit dikelola dengan 12 optimal , kemungkinan alternatif kelambagaan dalam mengelola irigasi di tingkat lokal adalah dengan desentralisasi fungsional. E. Kebijakan Pengelolaan Sumberdaya Air (irigasi) di Indonesia

Konstitusi di berbagai Negara mengamanatkan akan pentingnya pengelolaan air oleh Negara.13 Di Indonesia, dalam Undang-undang Dasar (UUD) 1945 pun tercantum perihal air dalam salah satu pasalnya. Dalam pasal 33 ayat (3) diatur bahwa: Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan
12

13

Banyak karya ilmiah telah membuktikan hal tersebut termasuk karya disertasi Penulis yang mengangkat persoalan irigasi di empat tempat: 3 di Jawa Tengah dan Bali, 1 lokasi di Malaysia. Lihat konstitusi Negara Malaysia, Belanda, Jerman, Negara-negara Bagian di USA seperti New York dan California, dan masih banyak Negara lain, terdapat pengaturan mengenai sumberdaya air yang dikelola oleh Negara.

Irfan Ridwan Maksum

129

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Oleh karena itu, pemerintah memiliki kewajiban untuk mewujudkan pengelolaan air bagi warganya termasuk air bagi pertanian (irigasi). Pengelolaan air bagi warga dalam lingkup tugas-tugas kepemerintahan dalam sebuah negara meliputi berbagai urusan. Salah satu di antaranya adalah urusan pengairan (irigasi) yang sejak dulu di Indonesia sudah diserahkan kepada daerah otonom. Hoessein (1993) dalam disertasinya menyebutkan bahwa urusan pengairan (irigasi) merupakan urusan pangkal dalam pembentukan beberapa daerah otonom di Indonesia pada masa UU No. 22 Tahun 1948 yang meliputi empat rincian kegiatan bagi Provinsi; 3 rincian kegiatan medebewind bagi Kota Besar dan kabupaten; dan 2 rincian kegiatan medebewind bagi Kota Kecil. Hal itu menandakan bahwa dikembangkannya berbagai kegiatan dalam urusan pengairan (irigasi) pada tingkatan daerah otonom di Indonesia diwadahi pula oleh instrumen desentralisasi. Sebagian para ahli seperti Amrah Muslim (1978), Hoessein (1993) dan Koswara (2001) menyebutkan bukan hanya desentralisasi territorial semata, melainkan dikembangkan pula desentralisasi fungsional dalam urusan ini. Para ahli tersebut menyatakan bahwa terdapat organisasi pengelolaan air di masyarakat Bali yang dikenal dengan Subak dan berbagai otorita sebagai contoh dari praktek desentralisasi fungsional. Praktek pengelolaan irigasi di Indonesia dengan landasan desentralisasi fungsional sesungguhnya telah ada sejak Hindia Belanda pada 1920 seperti diutarakan Wolhoff (1960) sebagai duplikasi apa yang dikembangkan di negeri Belanda. Sementara itu, di negeri Belanda sendiri, hingga saat ini penanganan air dikembangkan dalam lingkup lokal melalui desentralisasi fungsional yang berwujud dalam lembaga Waterschappen. Dalam pustaka pemerintahan persoalan institusi mana yang bertanggungjawab akan suatu urusan tersebut, telah lama diminati oleh para ahli. Persoalan pengelolaan air irigasi di Indonesia, turut berubah ketika UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan daerah berlaku menggantikan UU No. 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. Pada masa UU No. 5 Tahun 1974 tersebut, irigasi untuk pertanian secara umum dikembangkan oleh instansi Dinas Dati I dan aparatusnya hingga ke tingkat Dati II. Urusan irigasi pada jenjang tersier memang telah diserahkan kepada Dati II. Namun irigasi primer dan sekunder, meskipun wilayah irigasinya berada di dalam wilayah Dati II tertentu, sebelum UU No. 22 Tahun 1999 masih dikelola oleh Dinas Provinsi. Dengan berlakunya UU No. 22 tahun 1999, medebewind yang dilakukan oleh Dati II dalam irigasi sejak bertahun-tahun kemudian di-desentralisasikan kepada Kabupaten/ Kota. Desentralisasi di bidang irigasi kepada Kabupaten/ Kota tersebut membuka kemungkinan tidak simetrik-nya wilayah administrasi pemerintahan dengan jangkauan irigasi yang tercipta yang disebabkan oleh adanya karakter hidrologi irigasi yang tidak mengikuti peta administrasi wilayah pemerintahan.

130

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Undang-undang 22 Tahun 1999 pun menjadi inspirator munculnya perubahan Peraturan Perundangan di bidang irigasi. Semula diberlakukan Peraturan Pemerintah (PP) No. 22 Tahun 1982 tentang Tata Pengaturan Air dan PP tahun 23 Tahun 1982 tentang Irigasi yang berlandaskan UU No. 11 tahun 1974 tentang Pengairan kemudian diperbaharui dengan PP No. 77 Tahun 2001 yang akhirnya di Tahun 2004, UU pengairan-nya pun diperbaharui secara menyeluruh dengan keluarnya UU No. 7 tahun 2004 tentang Pengelolaan Sumberdaya Air. Baik pada masa peraturan perundangan yang lama maupun yang baru, pada tingkatan grassroot bahkan sejak Belanda, petani di Indonesia telah memiliki andil yang besar dalam pengelolaan irigasi bagi persawahannya. Selain adanya sistem subak di Bal14i, juga terdapat Mitra Cai di Jawa Barat dan Dharma Tirta di Jawa Tengah, Tuo Banda di Sumatera Barat yang disebut juga di UU tersebut meskipun hanya pada bagian Penjelasannya saja. Kisah lembaga-lembaga tersebut mengalami pasang surut. Pada masa Hindia Belanda, lembaga waterschappen sebagai cikal bakal Dharma Tirta di Jawa tengah (Wolhoff: 1960), mendapat pengakuan sampai pada tingkatan UUD Hindia Belanda karena baru di Yogyakarya dan Solo yang mampu dibentuk berdasarkan UUD tersebut. Pada masa kemerdekaan, lembaga waterschappen di Yogyakarta dan Solo masih ada walaupun UUD dan UU yang mengatur pemerintahan tidak mengakuinya lagi (berdasarkan wawancara). Kemudian fungsi lembaga tersebut ditarik oleh institusi Pemerintah Pusat yang bertugas menangani pengairan. Keberadaan institusi lokal tersebut hanya bersifat mengerjakan program dan proyek serta kebijakan yang sudah ditentukan oleh Pemerintah. Lembaga tersebut seolah-olah menjadi bersifat tradisional yang semula merupakan bentukan Pemerintah Hindia Belanda. Hal tersebut nampak semakin kuat sejak ditetapkannya UU No. 11 tahun 1974 tentang Pengairan yang menjadi penyebab hilangnya ruh organisasi lokal pengairan walaupun UU ini mampu menciptakan organisasi pengairan hampir di setiap daerah di Indonesia. Keadaan tersebut berlangsung lama sampai tahun 2001 dengan ditetapkannya PP No. 77 Tahun 2001 tentang Irigasi. Penetapan PP No. 77 Tahun 2001 tampak merupakan reaksi terhadap keadaan yang berkembang pada saat itu, terutama proses demokratisasi di tingkat lokal. Menilik konsideran PP tersebut, walaupun mengacu terutama pada UU No. 11 Tahun 1974 tentang pengairan, tetapi lebih banyak kemunculan PP ini akibat dari UU No. 22
14

Departemen PU tidak menyebutnya dengan Dharma Tirta melainkan ulu-ulu vak-vak dan ulu-ulu Desa (Wirosoemarto: 1997/1998). Sebenarnya penamaaan Dharma Tirta adalah upaya Pemerintah untuk memperbaharui ulu-ulu tersebut formalisasi. Sejak 1989, ulu-ulu di Jawa Tengah diubah dengan nama Perkumpulan Petani pemahai air (P3A) Dharma Tirta yang nota bene wadah baru ini sebenarnya merupakan upaya penyamarataan berbagai lembaga tradisional yang sudah ada sejak Belanda dengan nama baru yang bernuansa lokal pada era Rejim Orde baru dengan dikeluarkannya INPRES No. 2 Tahun 1984 tentang Pembinaan Perkumpulan Petani Pemakai Air. Kelembagaan Dharma tirta ini diteruskan dan diakomodasi dalam UU No. 7 Tahun 2004 tentang Pengelolaan Sumberdaya air seirama dengan tuntutan demokratisasi.

Irfan Ridwan Maksum

131

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam pasal 7 PP tersebut, diatur dua kelembagaan yang penting dalam penggunaan sumberdaya air yakni Komisi Irigasi dan P3A (perkumpulan Petani Pemakai air). Keberadaannya di bawah Pemerintah daerah (Kabupaten/ Kota). Berikut ini petikan pasal 7 ayat (1) sampai (5): (1) Lembaga pengelola irigasi meliputi instansi Pemerintah, Pemerintah Daerah, perkumpulan petani pemakai air atau pihak lain yang kegiatannya berkaitan dengan pengelolaan irigasi sesuai dengan kewenangannya dalam perencanaan, pembangunan, operasi dan pemeliharaan, rehabilitasi, peningkatan, dan pembiayaan jaringan irigasi. Petani pemakai air dapat membentuk perkumpulan petani pemakai air sampai tingkat daerah irigasi sebagai lembaga yang berwenang untuk mengatur pengelolaan daerah irigasi sebagai satu kesatuan pengelolaan. Dalam rangka pemenuhan kebutuhan air irigasi untuk berbagai keperluan, Bupati/Walikota membentuk komisi irigasi yang ditetapkan dengan Keputusan Bupati/Walikota. Komisi Irigasi sebagaimana dimaksud dalam ayat (3) mempunyai fungsi membantu Bupati/Walikota dalam peningkatan kinerja pengelolaan irigasi, terutama pada bidang penyediaan, pembagian, dan pemberian air irigasi bagi tanaman dan untuk keperluan lainnya serta merekomendasikan prioritas alokasi dana pengelolaan irigasi Kabupaten/Kota. Dalam rangka koordinasi pengelolaan di daerah irigasi yang jaringan utamanya berfungsi multiguna, dapat dibentuk forum koordinasi daerah irigasi.

(2)

(3)

(4)

(5)

Tampak sekali PP tersebut dipengaruhi oleh UU No. 22 Tahun 1999 yang memberikan otonomi luas kepada Kabupaten/ Kota. Ditetapkannya PP tersebut juga mengakomodasi persoalan semakin lemahnya lembaga pengairan di tingkat lokal yang seolah-olah telah menjadi lembaga tradisional seperti disebutkan di atas. Peraturan Pemerintah ini menjadi dasar lebih jauh untuk memberdayakan organisasi pemakai air di akar rumput. Namun, permasalahan penyediaan dan pengelolaan air tidak hanya problema irigasi bagi pertanian. Sejak keluarnya PP tersebut dirasakan perlu pengaturan lebih luas tentang sumberdaya air yang mampu menjadi dasar untuk mengatasi permasalahan air secara luas di Indonesia karena UU No. 11 Tahun 1974 dirasakan sudah tidak memadai lagi. Melalui berbagai tahapan, akhirnya pada Maret 2004 ditetapkan UU No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air. Undang-undang ini mengakui eksistensi pengelolaan air di bawah lembaga yang berada di bawah Pemerintah atau di bawah Pemerintah daerah sesuai lokus sumberdaya airnya. Pasal 17 Undang-undang tersebut menyatakan bahwa berbagai wewenang dan tanggung jawab pemerintah desa atau yang disebut dengan nama lain.

132

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Pengaturan hak dan wewenang Pemerintah Desa tersebut ditempatkan setelah diuraikan secara berjenjang pengaturan mengenai hak-hak dan wewenang bagi Pemerintah Pusat, pemerintah provinsi, dan pemerintah Kabupaten/ kota. Undangundang ini sudah eksplisit dari sisi pemahaman distribusi wewenang menganut asas ultra-vires. Namun, belum tersurat secara jelas pada konteks air irigasi tersier. Jika merujuk pengertian air dalam UU tersebut sudah seharusnya termasuk air bagi irigasi persawahan. Sumber daya air adalah air, sumber air, dan daya air yang terkandung di dalamnya. Menurut UU, Air adalah semua air yang terdapat pada, di atas, ataupun di bawah permukaan tanah, termasuk dalam pengertian ini air permukaan, air tanah, air hujan, dan air laut yang berada di darat. Desa dalam Undang-undang ini diberi amanat untuk mengatur keberadaan pengelolaan irigasi di wilayahnya. Meskipun hanya disebutkan sebatas pada penjelasan pasal 34 Undang-undang ini, kedudukan organisasi pengelola irigasi di tingkatan grassroot (akar rumput) makin kuat. Penjelasan pasal 34 UU tersebut menyatakan: Kekhasan daerah adalah sifat khusus tertentu yang hanya ditemukan di suatu daerah, bersifat positif dan produktif serta tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. Contoh: (1) kekhasan di bidang kelembagaan masyarakat pemakai air untuk irigasi: Subak di Bali, Tuo Banda di Sumatera Barat, Dharma Tirta di Jawa Tengah, dan Mitra Cai di Jawa Barat. (2) kekhasan di bidang penyelenggaraan pemerintahan seperti otonomi khusus, desa, atau masyarakat hukum adat. Dalam Desa-desa di Jawa Tengah telah lama terdapat organisasi P3A Dharma Tirta, dan Subak di Bali. Keberadaan lembaga pengelola air irigasi baik yang berada dalam elemen Pemerintah dan Pemerintah Daerah maupun yang berada dalam arena akar rumput, dapat diukur kinerjanya dari sumbangan atas sumberdaya air tersebut pada sektor pertanian khususnya disamping pada kebutuhan akan air bersih bagi perumahan dan industri pada umumnya. Di tingkat empiris terutama di bidang irigasi sudah tampak kebutuhan itu karena sifat organisasinya dan wilayah yang terbentuk yang membentuk suatu pola kawasan di bidang irigasi. Adanya ketentuan kelembagaan yang kuat, akan berdampak pada pengembangan pola garis batas kawasan yang jelas. Untuk kepentingan seperti ini, solusi yang ditawarkan oleh Ostrom mengenai kelembagaan irigasi agar lebih baik dan ditempatkan pada prioritas pertama adalah clearly defined boundaries. Ostrom menuliskannya sebagai berikut: Defining the boundaries of the irrigation system and of those authorized to use it can be considered a first step in organizing for collective action; if either of these boundaries is unclear, no one knows what is being managed or for whomConsequently, in

Irfan Ridwan Maksum

133

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
addition to closing the boundaries, rules limiting use and/ or mandating provision are needed whenever water scarcity is present. Hal semacam juga dikemukakan oleh peneliti PPSEP sejalan dengan temuan peneletian ini yang menangkap indikasi lemahnya garis batas dijadikan basis dalam pengembangan kelembagaan irigasi. PPSEP mengemukakan sebagai berikut: Banyak permasalahan dalam pengelolaan air irigasi berkaitan dengan struktur batas yurisdiksi. Konsep batas yurisdiksi dapat memberi arti batas otoritas yang dimiliki oleh suatu lembaga dalam mengatur sumber daya. Dalam kasus pengelolaan wilayah sungai maupun irigasi, batas yurisdiksi juga menunjukkan bagaimana suatu institusi menentukan siapa yang tercakup dan apa yang diperoleh. Menurut Rachman (1999), kegunaan air dipengaruhi oleh dimensi lokasi, waktu, dan kualitas, sehingga faktor yang menentukannya seperti keadaan tanah, irigasi melalui IPAIR, dan 5) keberlanjutan sistem irigasi. Terlaksananya pembaharuan kebijaksanaan pengelolaan irigasi ini sangat bergantung pada upaya pemerintah dalam pemberdayaan P3A, khususnya menyangkut tiga aspek pokok yaitu: 1) pelaksanaan PPI, 2) pelaksanaan IPAIR, dan 3) pembiayaan pengelolaan jaringan irigasi. Dengan dikeluarkannya Inpres tersebut, IPAIR tidak lagi disetor ke Dispenda Kabupaten/Kota, tetapi sepenuhnya dikelola oleh P3A Gabungan yang wilayah kerjanya meliputi satu saluran sekunder dan P3A Federasi yang wilayah kerjanya meliputi satu saluran primer (Rachman dan Kariyasa, 2002). Pendapat tersebut sejalan dengan hasil penemuan Muluk (2006) yang menyatakan bahwa dibutuhkan penyediaan mekanisme yang memungkinkan terjadinya decentralization within cities kepada kelompok masyarakat atas dasar wilayah atau fungsi tertentu. Mekanisme tersebut diakui sebagai cara untuk mengurangi faktor pembatas bagi partisipasi masyarakat menuju pola citizen control. Dalam urusan irigasi tersier, selama ini hanya dikembangkan dalam lingkup desentralisasi teritorial, sehingga nampak pemberdayaan petani sebagai pengguna air memiliki keterbatasan justru pada level institusional yang dikembangkan secara makro. Disamping itu, terdapat kebutuhan yang terus meningkat untuk memperbaiki pengelolaan urusan irigasi tersier karena kegagalan Pemerintahan teritorial yang dipaparkan di atas. Berbagai persoalan di bidang irigasi yang dihadapi oleh Indonesia seperti disebutkan oleh Santoso (2005) antara lain: (1) Jaringan irigasi dalam keadaan bahaya. Dari 6,7 hektar lahan beririgasi di seluruh Indonesia, sekitar 1,5 juta hektar dalam keadaan rusak; (2) Dari 23 % yang rusak tersebut , 73 % berada di Jawa dan Bali; (3) Alih fungsi/ penurunan fungsi lahan 15 20 ribu hektar per tahun di Jawa; (4) Dana O&P yang disediakan Pemerintah/ Pemda hanya 35 -45 % per tahun; (5) Daerah irigasi yang dijamin (air tersedia sepanjang tahun) hanya 11 % dari total DI yang ada.

134

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Direktur Jenderal Pengelolaan Lahan dan Air Departemen Pertanian pun mengatakan hal yang memperkuat kesimpulan tersebut yakni bahwa masalah kekeringan di Indonesia menjadi sebuah fenomena periodik yang seolah tanpa penyelesaian bahkan dicurigai mengandung unsur dikelola oleh pihak-pihak yang berkepentingan terhadap proyek di seputar irigasi sebagai business as usual (Iriantto: 2006). Fenomena utama kegagalan irigasi tersebut dipicu oleh illegal pumping berbagai pihak yang berkepentingan akan air, bukan saja petani. Seperti diketahui bahwa karakter irigasi ditentukan oleh sumberdaya air yang membentuk pola kesatuan sistematis berjenjang antara irigasi Primer sampai irigasi kwarter. Pola tersebut tidak dapat dipisah-pisahkan satu sama lain --antar level irigasi. Sementara itu di Indonesia, pada satu sisi, Pemerintah telah melakukan upaya pengembangan kelembagaan distribusi urusan di bidang ini dengan melibatkan dua departemen yakni antara departemen dalam negeri dan departemen PU. Kedua departemen telah mengeluarkan aturan bersama dengan keluarnya SK Bersama kedua Menteri.15 Ditulis dalam SK Bersama tersebut, bahwa Pemerintah dalam pengembangan dan pengelolaan sistem irigasi mempunyai wewenang dan tanggung jawab dalam pengembangan sistem irigasi. Aturan tersebut berlaku rinci bagi pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/ Kota bahkan hingga Pemerintah Desa dengan intensitas dan daya jangkau yang berbeda secara berjenjang. Nampak yang masih rancu adalah bahwa dalam butir kesembilan dalam hal wewenang pengembangan sistem irigasi, Pemerintah Melaksanakan dan membiayai pembangunan saluran irigasi tersier sepanjang 50 meter dari bangunan-sadap dan membiayai pembangunan bangunan-bangunan di petak tersier. Dalam praktek, petani di Kabupaten Tegal dan Kota Tegal, serta di Jembrana berdasarkan wawancara, merasa tidak pernah dibantu oleh Pemerintah, bahkan mereka gotong royong sendiri (swadana). Dalam hal ini, terdapat kesan seperti diungkap oleh Prasojo (2006) bahwa sebuah Negara Nasion terlalu besar untuk mengatur dan mengurusi hal-hal yang sangat kecil. Instansi vertikal Pemerintah yang mengurusi bidang irigasi khususnya irigasi tersier, seperti diketahui sejak diterapkannya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sampai saat ini sudah tidak ada lagi di Daerah karena dilebur menjadi bagian dari unit pemerintah daerah. Dengan demikian, tampak sulit jika dilakukan pelaksanaan pembangunan sistem irigasi yang menyangkut irigasi tersier secara langsung oleh Pemerintah tanpa melibatkan pemerintah daerah (setempat) atau bahkan Petani. Namun, aturan tersebut di atas tampak hanya diketahui oleh pihak pemerintah daerah sedangkan Petani cenderung tidak disosialisasikan atau diberitahu. Kondisi tersebut tidak dijamin teratasi oleh UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah yang mengatur mengenai dekonsentrasi. Menurut UU tersebut, Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah
15

Kini sudah diubah menjadi Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2006 tentang Irigasi.

Irfan Ridwan Maksum

135

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Undang-undang tersebut belum menjamin sepenuhnya adanya instansi vertikal yang akan mengerjakan fungsi irigasi mengingat pada masa UU No. 22 Tahun 1999 seluruh instansi vertikal yang mengurusi irigasi telah dilebur ke dalam Dinas. Menurut UU No. 32 Tahun 2004, instansi vertikal dapat dihidupkan kembali jika dilihat dari pasal 228, sebagai berikut: (1) Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi wewenang Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 ayat (3) yang didekonsentrasikan, dilaksanakan oleh instansi vertikal di daerah. Instansi vertikal sebagaimana dimaksud pada ayat (1), jumlah, susunan dan luas wilayah kerjanya ditetapkan Pemerintah. Pembentukan, susunan organisasi, dan tata laksana instansi vertikal di daerah, sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), ditetapkan dengan Keputusan Presiden. Semua instansi vertikal yang menjadi perangkat daerah, kekayaannya dialihkan menjadi milik daerah.

(2) (3)

(4)

Susunan kalimat pasal 228 ayat (1) dan pasal 1 ayat (8) berbeda pada frasa di wilayah tertentu dan di daerah. Frasa di wilayah tertentu bagi operasi isntansi vertikal cukup absurd dan dapat membuka peluang perbedaan batas yurisdiksi antara peta administrasi lapangan dengan peta yurisdiksi daerah otonom tertentu baik Provinsi maupun Kabupaten/ Kota. Interpretasi terhadap kedua frasa jelas berbeda dampaknya bagi praktek pengembangan instansi vertikal. Penyusun UU No. 32 Tahun 2004 dari sisi ini, secara paradigmatik seolah mengarahkan dianutnya functional system meskipun terdapatnya wakil pemerintah (hybrid). Namun, dapat saja penyusun UU No. 32 Tahun 2004 tersebut tidak memahami persoalan perubahan paradigmatik dalam menuliskan definisi dekonsentrasi dalam UU. Pengaturan dekonsentrasi yang mendua tersebut dalam urusan irigasi sampai penelitian lapangan, tidak terdapat tanda-tanda akan muncul di daerah, apalagi Kabupaten/ Kota. Kondisi tersebut menambah aturan dalam SK Bersama di atas hanya berlaku di atas kertas. Akibatnya, dalam urusan irigasi, Petani selalu dirugikan. Keadaan ini tentu akan menurunkan kualitas irigasi bagi pertanian. Dalam praktek petani harus menentukan nasibnya sendiri dengan kapasitas apa adanya, sementara tugas birokrasi yang terkait dengan kepentingan petani masih tidak dijalankan dengan baik karena pengaturan yang kurang kondusif. Fenomena ini disebut sebagai

136

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
kegagalan pemerintahan teritorial (teritorial Government failure) dalam mengelola urusan irigasi tersier seperti diungkap di muka.16 Pemerintah, Pemerintah Provinsi, Kabupaten/ Kota dan Desa yang disebut dalam peraturan tersebut seperti diketahui juga memiliki atau menjalankan fungsi-fungsi lain di luar pengembangan dan pengelolaan sistem irigasi, mulai dari kesehatan sampai persoalan pendidikan. Dalam Kep-Mendagri No. 130-67 Tahun 2000 mengenai kewenangan Kabupaten/ Kota bidang pertanian disebutkan wewenang pemanfaatan irigasi yang terinci dalam enam buah kegiatan yang terfokus pada irigasi tersier. SK bersama antara Mendagri dan Menteri Pekerjaan Umum dan Kepmendagri tersebut membawa kepada ketidakjelasan pengelolaan irigasi tersier pada level negara (pemerintah). Pada level lokal, baik Dinas PU Pengairan maupun Dinas Pertanian hadir bersama-sama. Pendanaan bagi pelaksanaan fungsi-fungsi tersebut dan sumber-sumbernya pun sangat beragam. Disamping itu alokasi anggaran tersebut pun memiliki prioritas tertentu yang harus ditentukan karena kekuatan pendanaan yang selalu terbatas dengan jumlah sektor yang tidak sedikit. Kondisi seperti ini seringkali membuat sektor-sektor tertentu misalnya irigasi-- tidak mendapatkan prioritas karena harus diperlakukan sama dengan sektor-sektor lainnya. Gambaran seperti ini mirip seperti yang ditulis oleh Smith (1985) dan Self (1990) dalam memaparkan pemerintahan AS yang sangat terfragmentasi secara lokalitas, dibandingkan dengan pemerintahan Inggris yang terfragmentasi secara terpusat. Di sisi lain, diakomodasi permberdayaan petani pemakai air karena tampak Negara semata pun tidak akan sanggup menopang keseluruhan persoalan air irigasi tersebut. Tampak dari tujuan yang ingin dikembangkan kedua instansi Pemerintah tersebut adalah adanya otonomi bagi Petani Pemakai air. Arah pendelegasian kepada petani hanya sebatas sebagai mekanisme perwujudan pemberdayaan masyarakat (sipil). Hal ini juga diakui oleh Direktur Jenderal Pengelolaan Lahan dan Air Departemen Pertanian bahwa pemberdayaan kelompok (petani) perlu terus diefektifkan agar kelompok-lah yang mengatur anggotanya bila melakukan pelanggaran pengambilan air yang bukan haknya (Irianto, Gatot: 2006). Namun, seperti diketahui pemberdayaan petani yang sudah berlangsung lama bahkan berabad-abad di Bali tidak juga dapat diharapkan berdaya sepenuhnya mengatasi persoalan-persoalan petani akan air.

16

Dalam bahasa Wunsch dan Olowu (1995), dikenal sebagai The Failure of the Centralized State ; sementara dengan adanya pemerintahan daerah yang dijelaskan oleh kedua pakar tersebut dengan institution and self governance yang mengarah kepada lembaga bentukan desentralisasi teritorial semata, terdapat pula apa yang disebut dan diakui oleh kedua pakar tersebut sebagai Development Contradiction. Sementara itu, pakar Australia bernama Brian Dolley (2003) dalam buku Reshaping Australian Local Government gejala dalam pola distribusi urusan secara regular sangat mungkin terjadi apa yang ia sebut secara terangterangan sebagai Local Government Failure. Breton, Albert., juga mengungkapkan hal yang sama dalam tulisannya berjudul An Introduction to Decentralization Failure dalam Ahmad E. and V. Tanzi (Eds), Managing Fiscal Decentralization, London: Routledge, pp. 31-45.

Irfan Ridwan Maksum

137

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
Sebenarnya, Pemerintah RI memiliki potensi yang besar untuk membuat kelembagaan yang lebih radikal di dalam mengotonomikan masyarakat petani di bidang ini karena karakter daerah irigasi yang berjenjang sistematis menjadi satu kesatuan seperti diungkap di muka. Justru, dari aturan tersebut yang terjadi, menunjukkan semakin kuatnya informalisme penataan kelembagaan irigasi tersier yang justru dibiarkan oleh Pemerintah. Kenapa Pemerintah tidak segera mengusulkan pengembangan desnetralisasi fungsional agar terdapat kelembagaan yang kuat di tingkat lokal dalam pengelolaan sumberdaya air bagi petani?

138

Irfan Ridwan Maksum

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR

KESIMPULAN
Dalam rangka memperingati Hari Air Dunia ke XV, Direktorat Pengairan dan Irigasi, Bappenas menyelenggarakan lokakarya dengan tema Kaji Ulang Arah Kebijakan Nasional Pengelolaan Sumber Daya Air. Dengan konsep pengelolaan SDA yang tertuang di Keppres No 123 tahun 2001, Keputusan Menteri Koordinator Bidang Perekonomian No 14/M.EKON/12/2001, Keputusan Menteri Koordinator Bidang Perekonomian No KEP/37/M.EKON/05/2006, dan UU RI Nomor 7 tahun 2004, menjadikan pertanyaan sudah mampukah pemerintah menjawab isu-isu yang dihadapinya di masa yang akan datang. Oleh karena itu dari lokakarya ini berbagai pihak diajak untuk mengevaluasi penyelenggaraan pengelolaan SDA sebagai bahan kaji dan diharapkan segala masukan yang diterima bisa menjadi bahan pertimbangan untuk menyusun kebijakan di masa mendatang. Implementasi dari regulasi tersebut atas pengelolaan SDA dirasakan kurang. Pada era orde baru Indonesia membangun program pengairan menggunakan pendekatan yang bersifat struktural dan mengabaikan operasi dan pemeliharaan infrastruktur, oleh karena itu kualitas dan kuantitas dari infrastruktur seperti penampungan air dan pengendali daya rusak air yang dimiliki menurun. Kemudian dari kinerja jaringan irigasi juga mengalami penurunan sehingga mengurangi indeks pertanaman dan produktivitas sawah yang mempengaruhi ketahanan produksi pangan. Selain itu dari segi penataan air yaitu pengendalian banjir khususnya di Jabodetabek dan persediaan air untuk kemarau serta kualitas air bersih yang dilakukan pemerintah output yang dihasilkannya kurang maksimal. Dari aspek kelembagaan pengelolaan SDA terpadu juga perlu untuk dikaji, yaitu diperlukan kejelasan apakah Dewan SDA dibentuk menurut wilayah administrasi pemerintahan nasional, provinsi, kabupaten/ kota atau menurut wilayah sungai dan dikaji juga efektivitas dan efisiensi dari masing-masing dewan di wilyah administrasi pemerintahan. Kemudian yang perlu dikaji adalah implikasi dari kriteria luas irigasi pusat dan daerah jika dibandingkan dengan sistem desentralisasi yang ditetapkan di regulasi. Karena dana yang terbatas maka kita perlu lebih memperhatikan kualitas dari O&P (operasi dan pemeliharaan), jadi tidak perlu atau mengurangi adanya rehabilitasi infrastruktur dengan disiplin birokrasi dalam pemeliharaan tersebut. Untuk mengatasi defisit kebutuhan beras atau pangan dilakukan upaya perluasan irigasi dan perluasan lahan melalui sistem rawa pasang surut mengingat untuk pembukaan sistem rawa tersebut diperlukan biaya investasi yang relatif kecil dibandingkan dengan sistem irigasi baru. Indonesia juga mengharapkan irigasi di masa depan mempunyai multi fungsi, tidak hanya di pertanian tapi juga konservasi dan pewaris nilai budaya. Pemerintah bisa juga menerapkan pola pembangunan hemat air yaitu pembangunan pertanian yang memerlukan benih padi dan tebu hemat air, adanya kebijakan ke arah zero carbon untuk mengendalikan pencemaran udara, mempunyai paradigma cegah air ke laut untuk disimpan, pola arsitek bangunan untuk menampung air, infrastruktur jalan perlu menyerap air, pola tata ruang kota penghematan air, dan teknologi

139

LOKAKARYA KAJI ULANG ARAH KEBIJAKAN NASIONAL PENGELOLAAN SUMBER DAYA AIR
penyulingan air laut menjadi air tawar. Untuk pengendalian banjir dan penyediaan air, penataan air perlu dikembangkan lagi. Secara struktural sudah berjalan dengan dibangunnya terusan banjir barat kemudian akan dilanjutkan terusan banjir timur, retention basins, dan proyek pantura reklamasi. Pemerintah juga harus lebih mensosialisasikan penataan air kepada masyarakat untuk ikut berperan serta. Pengelolaan SDA juga memerlukan sistem kelembagaan yang kuat dan bertanggung jawab. Pengelolaan SDA yang terpadu memerlukan juga keterlibatan berbagai pihak selain Departemen Pekerjaan Umum, seperti Departemen Kehutanan, Departemen Pertanian, serta Pemerintah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten/ Kota. Pemerintah juga berupaya menggalang keterlibatan peran swasta dan masyarakat terutama dalam hal pendanaan infrastruktur dan pengelolaan SDA serta pengendaliaan bencana alam. Pengembangan kelembagaan ini merupakan salah satu kunci penting dalam mewujudkan keterpaduan pengelolaan SDA. Diperlukan pengkajian yang lebih dalam apakah ada kelemahan-kelemahan dalam penetapan batas kewenangan dan apakah ada kegagalan dalam menyelaraskan tanggung jawab, kewenangan dan kompetensi. Sementara itu kebijakan desentralisasi di Indonesia tidak memadai dalam menghadapi tuntutan pengelolaan SDA (irigasi), oleh karena itu diperlukan rekonstruksi mendasar kebijakan desentralisasi di Indonesia. Desentralisasi di bidang irigasi kepada Kabupaten/ Kota tersebut membuka kemungkinan tidak simetrik-nya wilayah administrasi pemerintahan dengan jangkauan irigasi yang tercipta yang disebabkan oleh adanya karakter hidrologi irigasi yang tidak mengikuti peta administrasi wilayah.

140