REAKTUALISASI NILAI-NILAI PANCASILA DALAM REFORMA AGRARIA SEBAGAI DASAR STRATEGI PEMBANGUNAN BERKELANJUTAN Oleh: Tirta Wijaya NIM.

10192506/Manajemen
Pengantar Salah satu pendekatan pembangunan yang dilakukan untuk pengelolaan lingkungan hidup adalah pembangunan berkelanjutan. Komisi Dunia untuk Lingkungan Hidup dan Pembangunan PBB ( UN World Commission on Environment and Development WCED ) mendefinisikan istilah pembangunan berkelanjutan (sustainable development), pembangunan berkelanjutan adalah pembangunan yang dapat memenuhi kebutuhan generasi sekarang tanpa mengorbankan generasi yang akan datang untuk dapat memenuhi kebutuhannya. Lebih jauh, dikatakan bahwa pada tingkat yang minimum, pembangunan berkelanjutan tidak boleh membahayakan sistem alam yang mendukung semua kehidupan di muka bumi. Siregar (2004) menjelaskan ada 3 aset dalam pembangunan berkelanjutan yaitu sumber daya alam (SDA), sumber daya manusia (SDM), dan infrastruktur. SDA adalah semua kekayaan alam (termasuk tanah) yang dapat digunakan dan diperlukan untuk memenuhi kebutuhan manusia. SDM adalah semua potensi yang terdapat pada manusia seperti akal pikiran, seni, dan keterampilan yang dapat digunakan untuk memenuhi kebutuhan dirinya sendiri maupun orang lain atau masyarakat pada umumnya. Sedangkan Infrastruktur adalah sesuatu buatan manusia yang dapat digunakan sebagai sarana untuk kehidupan manusia dan sebagai sarana untuk dapat memanfaatkan SDA dan SDM dengan semaksimalnya, baik untuk saat ini maupun keberlanjutannya di masa yang akan datang. Dalam pembangunan bekelanjutan terkandung dua gagasan penting yaitu pertama, gagasan kebutuhan yaitu kebutuhan esensial yang memberlanjutkan kehidupan manusia. Kedua, gagasan keterbatasan yang bersumber pada kondisi teknologi dan organisasi sosial terhadap kemampuan lingkungan untuk memenuhi kebutuhan ini dan hari depan (Djjadiningrat, dan Famiola, 2004). Selanjutnya Djajadiningrat dan Fumiola (2004) menyatakan bahwa setiap elemen pembangunan berkelanjutan diuraikan menjadi empat hal yaitu: pemerataan dan keadilan sosial, keanekaragaman, integratif dan perspektif jangka panjang. Sebagai arah dan prioritas pembangunan secara menyeluruh yang akan dilakukan secara bertahap untuk mewujudkan masyarakat adil dan makmur sebagaimana diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dibentuk Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) Tahun 2005-20025. RPJPN ini berisi visi, misi dan arah pembangunan nasional yang merupakan pedoman bagi pemerintah dan masyarakat di dalam penyelenggaraan pembangunan nasional hingga tahun 2025 ke depan. RPJPN ini juga menjadi acuan di dalam penyusunan Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) Daerah dan menjadi pedoman bagi calon Presiden dan calon Wakil Presiden dalam menyusun visi, misi, dan program prioritas yang akan menjadi dasar dalam penyusunan Rencana Pembangunan Jangka Menengah lima tahunan (RPJM Nasional tahun 2010-2014 diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 5 tahun 2010 ), dan Rencana Kerja Permerintah (RKP). Untuk Rencana Kerja Pemerintah dibidang pertanahan disusun dalam Rencana Strategis Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Tahun 2010-2014, BPN RI sebagai Lembaga Pemerintah Non Kementrian yang bertanggung jawab langsung kepada Presiden RI. Keberhasilan pembangunan berkelanjutan Nasional dalam mewujudkan visi Indonesia yang mandiri, maju, adil, dan makmur perlu didukung oleh (1) komitmen dari kepemimpinan nasional yang kuat dan demokratis; (2) konsistensi kebijakan pemerintah; (3) keberpihakan kepada rakyat; dan (4) peran serta masyarakat dan dunia usaha secara aktif.

Semua kegiatan itu memerlukan ketersediaan tanah yang merupakan sumberdaya yang langka dan tidak terbarukan. Di sisi lain, masih berlangsung ketimpangan struktur penguasaan dan pemilikan tanah, baik di pedesaan maupun perkotaan. Ketetapan MPR Nomor, IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan SDA telah mengamanatkan perlunya Pembaruan Agraria/Reforma Agraria yang bertujuan untuk menata kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan SDA (termasuk tanah) untuk tercapainya kepastian dan perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran bagi seluruh rakyat. Dalam kaitan dengan Reforma Agraria itu yang pada hakikatnya merupakan instrumen untuk mewujudkan amanat Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945, kiranya tepat untuk mengingatkan kembali bahwa kebijakan pertanahan yang adil dan populis telah digariskan dalam UU No 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA). Secara normatif nilai-nilai Pancasila diterjemahkan dalam berbagai ketentuan UUPA. Untuk mewujudkan keadilan dalam akses untuk perolehan dan pemanfaatan tanah, menemukan kembali nilai-nilai Pancasila dan mewujudkan dalam berbagai agenda dan program Reforma Agraria merupakan keniscayaan. Keniscayaan tersebut tentunya perlu ditindaklanjuti dengan menjadikan Reforma Agraria Sebagai dasar strategi pembangunan berkelanjutan. 1. Keadilan, antara Das Sollen dan Das Sein Sila Ketuhanan Yang Maha Esa diintegrasikan dalam Pasal 1 ayat (2) sebagai pengakuan bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa kepada Bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional. Pemikiran Prof. Notonagoro bahwa hubungan antara manusia dengan tanah, secara kolektif maupun individual sebagai hubungan yang bersifat kedwitunggalan dilandasi pada nilai yang didasarkan pada sila kedua. Hubungan antara manusia dengan tanah yang bersifat kolektif dapat dijumpai pada Pasal 1 ayat (1) dan Pasal 2 ayat (1) yang menegaskan bahwa seluruh wilayah Indonesia merupakan kesatuan tanah air dari seluruh rakyat Indonesia yang bersatu sebagai bangsa Indonesia, dan bahwa bumi, air, dan sebagainya itu dalam tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara sebagai organisasi kekuasaan selurh rakyat. Hubungan yang bersifat individual diatur dalam Pasal 2 ayat (2) yis Pasal 4 ayat (1) dan (2) dan Pasal 16. Pokok pangkal pemikiran ini adalah bahwa Negara sebagai organisasi kekuasaan yang diberi kepercayaan oleh rakyat untuk menguasai bumi, air dan sebagainya itu berwenang menentukan hubungan hukum antara orang dengan bumi, air dan sebagainya, dalam bentuk macam-macam hak atas tanah dengan isi wewenang masing-masing dengan memperhatikan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial (Pasal 6). Terkait dengan sila ketiga, dalam hubungan antara manusia sebagai individu dengan tanah, status kewarganegaraan berpengaruh terhadap hak atas tanah yang dapat dipunyai. Pasal 9 ayat (1) menentukan bahwa hanya Warga Negara Indonesia (WNI) yang dapat mempunyai hubungan sepenuhnya dengan bumi, air dan lain sebagainya. Dengan perkataan lain, hanya WNI yang dapat mempunyai Hak Mili. WNA dan badan hukum asing hanya dapat menjadi pemegang Hak Pakai (Pasal 42). Dua sila terakhir, kerakyatan dan keadilan sosial diberi makna melalui Pasal 7, Pasal 10, dan Pasal 17. Prinsip utama dalam kaitan hubungan antara individu dengan tanah pertanian adalah bahwa pemilik pertanian harus mengerjakan sendiri tanahnya secara aktif. Oleh karena itu, penguasaan dan pemilikan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan karena hal itu dapat merugikan kepentingan umum. Konsekuensinya, ditentukan batas maksimum pemilikan dan penguasaa tanah pertanian. Ketentuan-ketentuan UUPA yang secara normatif mengandung nilai-nilai Pancasila, dalam tataran empiris tidak diimplementasikan secara konsekuen dan konsisten. Hal itu disebabkan karena kebijakan pertanahan pada masa Orde Baru yang menekankan orientasi pada pertumbuhan ekonomi

telah merubah persepsi tentang fungsi tanah. Orientasi tersebut mendorong kebijakan pertanahan yang lebih cenderung pro kapital ketimbang pro rakyat. Berbagai dampak kebijakan itu dapat dilihat pada: 1. Kemunduran kualitas tanah. Jauh sebelum terbitnya UU No 4 tahun 1982 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Lingkunan Hidup yang kemudian diperbaharui dengan UU No 23 tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup, UUPA telah mengantisipasi kerusakan lingkungan melalui Pasal 15 yang menyebutkan bahwa memelihara tanah, termasuk menambah kesuburannya dan mencegah kerusakannya adalah kewajiban tiap-tiap orang, badan hukum, atau instansi yang mempunyai hubungan hukum dengan tanah itu, dengan memperhatikan pihak yang ekonomi lemah. Ketentuan ini merupakan perwujudan sila pertama, kedua dan kelima. 2. Perubahan fungsi tanah sebagai salah satu faktor produksi utama menjadi sarana investasi dan spekulasi. 3. Perubahan nilai tanah sejalan dengan perkembangan kapitalisme, tanah hanya dilihat dari nilai ekonomisnya (tanah sebagai komoditas) dengan mengabaikan nilai-nilai non ekonomis (karunia Tuhan yang Maha Esa/nilai magis-religius, sosial-budaya). Perubahan nilai dan fungsi tanah itu sejatinya telah diantisipasi oleh UUPA dalam Pasal 13 ayat (2) dan (3) yang menyatakan bahwa Pemerintah berkewajiban mencegah usaha-usaha dalam lapangan agraria yang bersifat monopoli swasta. Dampak perubahan nilai dan fungsi tanah tersebut dapat dilihat pada ketimpangan struktur penguasaan dan pemilikan tanah di pedesaan maupun perkotaan. Data BPN RI tahun 2003 mengenai ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanaht menunjukkan bahwa sampai dengan saat ini belum tercapai keadilan dalam akses untuk memperoleh dan memanfaatkan tanah. Di sisi lain, data penguasaan tanah yang pada umumnya berasal dari tanah pertanian dan diberikan kepada perusahaan pembangunan perumahan/realestat sekitar tahun 1997 menunjukkan bahwa dari 246,3 ribu hektar tanah yang diberikan izin lokasi yang sebagian besar terletak di Jawa dan Bali (80 persen), yang belum dimanfaatkan seluas 53 ribu Hektar (26,1 persen dari total izin lokasi). Dapat dibayangkan, berapa luas tanah pertanian yang digunakan (dan masih terus diperlukan) untuk kegiatan pembangunan infrastruktur, pariwisata, industri, perumahan dan lain-lain). Ketimpangan dalam kesempatan (akses) untuk memperoleh dan menggunakan tanah itu merupakan dampak dari kebijakan makro ekonomi yang menekankan pada pertumbuhan, dan dengan demikian semakin menjauhkan diri dari tercapainya keadilan sosial sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Persoalannya adalah, keadilan yang bagaimana yang seharusnya dijadikan dasar pijakan dalam kebijkan pertanahan? Konstitusi dan Pasal 2 ayat (3) UUPA dengan tegas menyatakan bahwa keadilan yang hendak dicapai sebagai tujuan akhir adalah keadilan sosial. Keadilan sosial pada hakikatnya terkait dengan sistem distribusi semua produksi yang dihasilkan masyarakat, dan hal ini tidak terlepas dari masalah kekuasaan, khususnya kekuasaan untuk menentukan pembagian. Oleh karena itu pelaksanaan keadilan sosial tergantung pada struktur ekonomi, politik, sosial budaya dan ideologi dalam masyarakat. Selama struktur tidak mendukung ke arah upaya mencari keseimbangan posisi tawar yang relatif sama antar berbagai kelompok masyarakat, maka sulit untuk tercapainya keadilan sosial itu. Realitas menunjukkan bahwa posisi tawar kelompok masyarakat memang berbeda karena perbedaan dalam akses modal dan akses politik. Oleh karena itu dalam upaya menuju kepada keadilan sosial, keadilan yang bagaimanakah yang seyogyanya dipilih? Secara teoritis, terdapat tiga prinsip keadilan terkait distribusi sumber daya alam, dalam hal ini tanah, yakni keadilan berdasarkan hak, keadilan berdasarkan kemampuan/jasa, dan keadilan atas dasar kebutuhan.

Teori keadilan komunikatif menekankan bahwa distribusi tersebut dimaksudkan untuk memberikan manfaat yang sama bagi setiap orang (keadilan berdasarkan hak). Keadilan distributif lebih menekankan pada pembagian distribusi produksi berdasarkan pada kemampuan/jasa dan kebutuhan. Mengingat bahwa modal awal dari setiap anggota masyarakat tidak sama, misalnya status, kekuasaan, pemilikan aset, lingkungan sosial, pendidikan, dan sebagainya, maka pemberian kesempatan yang sama bagi mereka yang tidak memiliki modal awal yang sama justru akan berakibat terhadap terjadinya ketimpangan. Di Indonesia, pemberian kesempatan yang sama (keadilan komutatif) dan pembagian berdasarkan jasa dan kebutuhan (keadilan distributif) sulit dilaksanakan karena modal awal yang berbeda antar kelompok masyarakat dan bahwa secara keseluruhan lebih banyak orang yang membutuhkan dibandingkan dengan mereka yang mempunyai kemampuan untuk memperoleh kebutuhan dasar berupa tanah. Oleh karena itu yang diperlukan adalah keadilan korektif atau positive disermination yang bermaksud untuk memberikan perhatian yang lebih kepada kelompok yang paling tidak diuntungkan karena perbedaan modal awal itu, agar keseimbangan relatif itu dapat tercapai. Penting kiranya ditegaskan bahwa ketika merancang kebijakan pertanahan yang bermaksud memberikan kesempatan yang sama bagi setiap orang untuk memperoleh bagian dari pemanfaatan tanah, hendaknya disadari bahwa karena perbedaan modal awal yang dipunyai anggota masyarakat, maka kebijakan yang dilandasi oleh nilai keadilan komutatif itu perlu diimbangi dengan kebijakan yang memberikan perhatian khusus bagi mereka yang akan dirugikan dengan berlakunya kebijakan tersebut (keadilan kolektif). 2. Reforma Agraria dasar strategi pembangunan berkelanjutan

Reforma Agraria (RA) diperlukan ketika masih terjadi ketimpangan dan ketidakadilan dalam akses terhadap perolehan dan pemanfaatan tanah. Dalam rangka mewujudkan amanat Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, pelaksanaan RA tidak dapat ditunda lagi. Berbagai wacana sudah dilakukan dan saat ini yang terpenting adalah melaksanakan RA sebagai komitmen yang dapat dinilai keberhasilannya. Berdasarkan tujuan RA secara umum, tujuan khusus yakni tujuan politik, ekonomi dan sosial perlu diperhatikan dalam memantapkan orientasi RA yang dipilih. Namun demikian, secara ringkas tujuan RA yang utama adalah tercapainya keadilan dalam akses untuk perolehan dan pemanfaatan tanah. Oleh karena itu untuk tercapainya tujuan itu, seyogyanya nilai-nilai Pancasila diaktualisasikan dalam kebijakan RA. Secara ringkas, tanah harus dilihat dan diperlakukan sebagai karunia Tuhan YME untuk dimanfaatkan secara wajar oleh seluruh masyarakat. Dengan demikian maka alokasinya harus adil yang dijabarkan dalam kebijakan dan peraturan perundang-undangan sehingga terjamin kepatian hukum dan perlindungan hukumnya bagi masyarakat. Kelestarian sumberdaya tanah wajib dipelihara agar dapat memberikan manfaata bagik bagi generasi sekarang maupun generasi yang akan datang (keadilan antar generasi). Belajar dari pengalaman negara-negara lain dalam melaksanakan RA, baik berupa hambatan maupun keberhasilan, seyogyanya RA dilaksanakan dengan memperhatikan hal-hal sebagai berikut (Maria,2006): a. Dilaksanakan tepat waktu (tidak ditunda-tunda); b. Didukung oleh peraturan perundang-undangan yang tepat sasaran, sinkron secara vertikal maupun horisontal dan serasi antara substansi dan wadah pengaturannya; c. Didukung oleh dana dan sumber daya manusia yang mempunyai komitmen dan integritas; d. Penguatan organisasi pemangku kepentingan (petani, dll);

e. Program-program RA harus memperoleh dukungan masyarakat dengan melibatkan peran aktif pemangku kepentingan dalam perencanaan, pelaksanaan maupun evaluasinya. Revitalisasi RA memerlukan komitmen Pemerintah untuk merancang kebijakan makro ekonomi yang tidak bias pada kepentingan tertentu saja. Perlu dipahami bahwa kebijakan yang berpihak kepada kelompok masyarakat marginal itu sejatinya tidak harus dipandang sebagai serta merta bertentangan dengan prinsip ekonomi pasar, namun bahwa pemberian hak kepada kelompok yang mempunyai kemampuan/jasa lebih, harus diimbangi dengan pemberi perhatian khusus sebagai koreksi atas kebijakan berdasarkan kemampuan/jasa tadi, karena kelompok masyarakat yang lebih membutuhkan tanah justru tidak mempunyai kemampuan untuk memperolehnya secara wajar. Komitmen penting itu tetap hanya akan merupakan cita-cita, bila struktur ekonomi, politik, sosial dan budaya tidak mendukung ke arah tercapainya tujuan keadilan sosial. Pertanyaannya adalah, apakah kita siap untuk melakukan perubahan struktur itu jika diperlukan, agar tidak saja sejalan, tetapi mendukung pelaksanaan RA dalam upaya mencapai keadilan sosial. Secara implisit Peraturan Presiden Nomor 5 tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Nasional Tahun 2010-2014 menjelaskan bahwa dalam mendukung percepatan pembangunan wilayah, kebijakan pembangunan wilayah juga diarahkan untuk: (1) pengembangan kawasan strategis dan cepat tumbuh, (2) pengembangan daerah tertinggal, kawasan perbatasan, dan rawan bencana, (3) pengembangan kawasan perkotaan dan perdesaan, dan (4) penataan dan pengelolaan pertanahan. Strategi yang diterapkan salah satunya adalah menerapkan sistem pengelolaan pertanahan yang efisien, efektif, serta melaksanakan penegakan hukum terhadap hak atas tanah dengan menerapkan prinsip-prinsip keadilan, transparansi, dan demokrasi. RPJM Nasional Tahun 2010-2014 mengacu pada UU No 17 tahun 2007 tentang RPJP Nasional Tahun 2005-2025 yang secara tersurat juga menjelaskan penerapan sistem pengelolaan pertanahan yang efisien, efektif, serta melaksanakan penegakan hukum terhadap hak atas tanah dengan menerapkan prinsip-prinsip keadilan, transparansi, dan demokrasi. Selain itu, perlu dilakukan penyempurnaan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah melalui perumusan berbagai aturan pelaksanaan land reform (bagian dari RA) serta penciptaan insentif/disinsentif perpajakan yang sesuai dengan luas, lokasi, dan penggunaan tanah agar masyarakat golongan ekonomi lemah dapat lebih mudah mendapatkan hak atas tanah. Untuk menjadikan RA sebagai dasar strategi pembangunan berkelanjutan Dalam Rencana Strategis Badan Pertanahan Nasional RI Tahun 2010-2014 secara implisit ditegaskan bahwa Reforma agraria membutuhkan kebijakan nasional hingga daerah secara konsisten dan menyeluruh. Karena itulah, kewenangan pemerintah di bidang pertanahan mesti sinergi antara kebijakan pemerintah pusat dan daerah, lintas sektor dan lembaga. Pemerintah membagi kewenangan di bidang pernahan secara proporsional. Yang dipentingkan adalah komunikasi dan koordinasi internal pemerintahan agar kebijakan pertanahan berjalan lebih efektif dan mengalir lancar dari pusat/nasional, provinsi, kabupaten/ kota, hingga kecamatan dan desa/ kelurahan. Dalam upaya mengatasi masalah pembangunan berkelanjutan yang dihadapi saat ini, Pemerintah Indonesia memandang perlu membangun suatu Kerangka Kebijakan Pertanahan Nasional yang mampu memberikan rujukan (pedoman/acuan) untuk pengelolaan pertanahan/agraria bagi semua pihak (pemerintah, pengusaha, masyarakat), yang berkepentingan dengan masalah penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah. Kerangka kebijakan yang berperan sebagai arah kebijakan pembangunan pertanahan tersebut adalah Reforma Agraria. Dengan adanya kerangka kebijakan tersebut, diharapkan Pemerintah Indonesia dapat secara konsisten mengembalikan dan menjalankan kebijakan pertanahan sebagaimana yang diharapkan oleh amanat UUD 1945 dan UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria atau dikenal dengan Undang-undang Pokok Agraria (UUPA). Kerangka kebijakan tersebut sangat penting untuk dimiliki mengingat tanah merupakan salah satu modal dasar dalam pembangunan nasional.