Anda di halaman 1dari 23

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Charles A. Beard, seorang historikus politik yang terkenal dengan bukunya berjudul Administration pada tahun 1937 berkata bahwa tidak ada satu hal untuk abad modern sekarang ini yang lebih penting dari administrasi. Kelangsungan hidup pemerintahan yang beradab dan kecenderungan kelangsungan hidup dari peradaban itu sendiri akan sangat tergantung atas kemampuan kita untuk membina dan mengembangkan suatu filsafat administrasi yang mampu memecahkan masalahmasalah masyarakat modern.1 Selain itu, James Burham seorang sarjana Amerika lainnya pernah pula mengatakan bahwa revolusi politik dan sosial akan timbul dan diselesaikan, akan tetapi akan ada revolusi pada abad modern ini yang tidak akan menimbulkan suatu kelas terpenting dalam suatu masyarakat yaitu managerial class.2 Analisa tersebut menimbulkan suatu kesimpulan bahwa tegak rubuhnya suatu negara, maju mundurnya peradaban manusia serta timbul tenggelamnya bangsa-bangsa di dunia akan tergantung pada baik buruknya administrasi yang dimiliki. Faktor di atas memperlihatkan bahwa pembinaan dan pengembangan administrasi akan menciptakan perubahan dan kemajuan bangsa dengan pondasi faktor lingkungan (eco-logical factor) pada masing-masing karakter bangsanya. Berkaitan dengan fungsi administrasi pemerintahan, maka upaya mewujudkan system pemerintahan yang demokratis, bersih dan berwibawa menjadi prioritas utama
1 2

Sondang P. Siagian, Filsafat Administrasi , PT. Gunung Agung, Jakarta 1996 hlm. 1 Ibid

bagi rakyat dan pemerintahan Indonesia pada era reformasi dewasa ini. Reformasi birokrasi dalam bentuk pelayan-an publik sebagai salah satu tuntutan reformasi telah menjadi awal timbulnya kesadaran akan mekanisme pelayanan publik dan menjadi tonggak kesadaran pemerintah untuk menata sistem pemerintahannya. Semangat reformasi yang mewarnai pendayagunaan aparatur Negara diarahkan untuk mewujudkan administrasi negara yang mampu mendukung kelancaran dan keterpaduan pelaksanaan tugas dan fungsi penyelenggaraan pemerintahan negara dan pembangunan guna menghadapi tantangan globalisasi. Upaya untuk mewujudkannya adalah dengan mempraktikkan prinsip-prinsip good governance (tata pemerintahan yang baik).3 Sekurang-kurangnya terdapat tiga alasan yang melatarbelakangi pemikiran bahwa birokrasi publik dapat mendorong bangan praktik good governance, meliputi: 1. Perbaikan kinerja pelayanan publik dinilai penting oleh semua stakeholder, yaitu pemerintah, warga pengguna dan para pelaku pasar. Dalam hal ini pemerintah berkepentingan dengan legitimasi, karena semakin membaiknya pelayanan, maka akan memperkecil biaya birokrasi yang pada gilirannya dapat memperbaiki kesejahteraan warga pengguna dan efisiensi mekanisme pasar; 2. Pelayanan publik adalah ranah dari ketiga unsur governance dalam melakukan interaksi yang sangat intensif. Melalui penyelenggaraan pelayanan publik, pemerintah, warga sipil dan para pelaku pasar berinteraksi secara intensif sehingga apabila pemerintah dapat memperbaiki kualitas pelayanan publik, maka manfaatnya dapat dirasakan langsung oleh masyarakat dan pelaku pasar. Hal ini penting dilakukan agar stakeholder semakin percaya bahwa pemerintah telah serius
3

Bappenas, Tingkat Pemahaman Aparatur Pemerintah Terhadap Prinsip-Prinsip Tata Pemerintahan Yang Baik, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Jakarta 2002 hlm. 2.

melakukan perubahan. Adanya kepercayaan (trust) merupakan prasyarat yang sangat penting untuk mendukung praktik good governance; 3. Nilai-nilai yang selama ini mencirikan praktik good governance dapat diterjemahkan secara sederhana melalui pelayanan publik. Para pelaksana kegiatan dapat mengembangkan sistem pelayanan publik yang efisien dan berkeadilan, transparan, akuntabel serta partisipatif dan keberhasilan melaksanakan kegiatan tersebut akan menularkan ke ranah yang lain sehingga good governance secara bertahap dapat dilembagakan di dalam setiap kegiatan pemerintahan.4 Ketiga alasan tersebut mengindikasikan bahwa birokrasi dalam bentuk pelayanan public akan mengarah pada pembentukan good governance dan hal ini akan dapat menjadi kenyataan dan berjalan dengan baik dengan adanya komitmen dan keterlibatan semua pihak yaitu pemerintah dan masyarakat. Karenanya, good governance yang efektif memer-lukan adanya alignment (koordinasi) yang baik dan integritas, profesional serta etos kerja dan moral yang tinggi. Hal tersebut memberikan makna bahwa sektor administrasi negara selalu berkaitan dengan pembinaan sumber daya manusia dalam pemerintahan dan karenanya akan timbul perubahan paradigma dalam pelayanan publik yang secara otomatis menciptakan perubahan dan

penyesuaianpenyesuaian dalam pelaksanaan tugas, fungsi dan kewajibannya. Pola pikir pengembangan sumber daya manusia tersebut memiliki arti sebagai perubahan paradigma dalam system pemerintahan untuk menjamin terselenggaranya tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan secara berdaya guna dan berhasil guna dan

Agus Dwiyanto, Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik , Gadjah Mada University Press, Yogyakarta 2008 hlm. 4-5.

dalam rangka upaya mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur baik material maupun spiritual.5 B. Perumusan Masalah Filosofi dari perdagangan bebas (free trade) dalam konteks globalisasi adalah no barrier. Hal inilah yang manjadi dasar berkembangnya aspek norma hukum yang fleksibel guna menjawab tantangan globalisasi. Perkembangan tersebut kemudian membawa pada perubahan paradigma dalam pemerintahan yang dapat menunjang aktivitas perdagangan bebas yang berdampak pada keberlangsungan ekonomi suatu negara. Inilah yang menjadi dasar munculnya pembahasan tentang reformasi birokrasi publik. Berdasarkan hal tersebut, maka dapat dirumuskan masalah berupa

Bagaimanakah Perwujudan Good Governance melalui Format Reformasi Birokrasi Publik dalam Perspektif Hukum Administrasi Negara ?

Warsito Utomo, Administrasi Publik Baru Indonesia; Perubahan Paradigma dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik, Pustaka Pelajar, Yogayakarta 2006, hlm.3

BAB II TINJAUAN PUSTAKA

A. Pengertian Hukum Administrasi Negara Istilah Administrasi berasal dari bahasa Latin yaitu Administrare, yang artinya adalah setiap penyusunan keterangan yang dilakukan secara tertulis dan sistematis dengan maksud mendapatkan sesuatu ikhtisar keterangan itu dalam keseluruhan dan dalam hubungannya satu dengan yang lain. Namun tidak semua himpunan catatan yang lepas dapat dijadikan administrasi.. Sehingga dengan demikian Ilmu Administrasi dapat diartikan sebagai suatu ilmu yang mempelajari proses, kegiatan dan dinamika kerjasama manusia. Istilah Hukum Administrasi Negara (yang dengan Keputusan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan No. 0198/LI/1972 tentang Pedoman Mengenai Kurikulum Minimal Fakultas Hukum Negeri maupun Swasta di Indonesia, dalam pasal 5 disebut Hukum Tata Pemerintahan) berasal dari bahasa Belanda Administratiefrecht, Administrative Law (Inggris), Droit Administratief (Perancis), atau Verwaltungsrecht (Jerman). Dalam Keputusan Dirjen Dikti Depdikbud No. 30/DJ/Kep/1983 tentang Kurikulum Inti Program Pendidikan Sarjana Bidang Hukum disebut dengan istilah Hukum Administrasi Negara Indonesia, sedangkan dalam Keputusan Dirjen Dikti No. 02/DJ/Kep/1991, mata kuliah ini dinamakan Asas-Asas Hukum Administrasi Negara. Dalam rapat dosen Fakultas Hukum Negeri seluruh Indonesia pada bulan Maret 1973 di Cibulan, diputuskan bahwa sebaiknya istilah yang dipakai adalah Hukum Administrasi Negara, dengan tidak menutup kemungkinan penggunaan istilah lain seperti Hukum Tata Usaha Negara, Hukum Tata Pemerintahan atau lainnya. Alasan penggunaan istilah

Hukum Administrasi Negara ini adalah bahwa Hukum Administrasi Negara merupakan istilah yang luas pengertiannya sehingga membuka kemungkinan ke arah

pengembangan yang sesuai dengan perkembangan dan kemajuan negara Republik Indonesia ke depan. Dan berdasarkan Kurikulum Program Sarjana Pendidikan Pancasila dan Kewarganegaraan Dirjen Dikti Depdiknas tahun 2000, mata kuliah ini disebut Hukum Administrasi Negara dengan bobot 2 SKS. Hukum Administrasi Negara sebagai salah satu bidang ilmu pengetahuan hukum; dan oleh karena hukum itu sukar dirumuskan dalam suatu definisi yang tepat, maka demikian pula halnya dengan Hukum Administrasi Negara juga sukar diadakan suatu perumusan yang sesuai dan tepat. Mengenai Hukum Administrasi Negara para sarjana hukum di negeri Belanda selalu berpegang pada paham Thorbecke, beliau dikenal sebagai Bapak Sistematik Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara. Adapun salah satu muridnya adalah Oppenheim, yang juga memiliki murid Mr. C. Van Vollenhoven. Thorbecke menulis buku yang berjudul Aantekeningen op de Grondwet (Catatan atas undang-undang dasar) yang pada pokoknya isi buku ini mengkritik kebijaksanaan Raja Belanda Willem I, Thorbecke adalah orang yang pertama kali mengadakan organisasi pemerintahan atau mengadakan sistem pemerintahan di Belanda, dimana pada saat itu Raja Willem I memerintah menurut kehendaknya sendiri pemerintahan di Den Haag, membentuk dan mengubah kementerian-kementerian menurut orang-orang dalam pemerintahan. Oppenheim memberikan suatu definisi Hukum Administrasi Negara adalah sebagai suatu gabungan ketentuan-ketentuan yang mengikat badan-badan yang tinggi maupun yang rendah apabila badan-badan itu menggunakan wewenang yang telah diberikan kepadanya oleh Hukum Tata Negara. Hukum Administrasi Negara menurut

Oppenheim

adalah sebagai

peraturan-peraturan tentang negara

dan alat-alat

perlengkapannya dilihat dalam geraknya (hukum negara dalam keadaan bergerak atau staat in beweging). Sedangkan murid Oppenheim yaitu Van Vollenhoven membagi Hukum Administrasi Negara menjadi 4 yaitu sebagai berikut: 1) Hukum Peraturan Perundangan (regelaarsrecht/the law of the legislative process) 2) Hukum Tata Pemerintahan (bestuurssrecht/ the law of government) 3) Hukum Kepolisian (politierecht/ the law of the administration of security) 4) Hukum Acara Peradilan (justitierecht/ the law of the administration of justice), yang terdiri dari: a. Peradilan Ketatanegaraan b. Peradilan Perdata c. Peradilan Pidana d. Peradilan Administrasi Utrecht (1985) dalam bukunya Pengantar Hukum Administrasi Negara mengatakan bahwa Hukum Administrasi Negara ialah himpunan peraturan peraturan tertentu yang menjadi sebab, maka negara berfungsi. Dengan kata lain Hukum Administrasi Negara merupakan sekumpulan peraturan yang memberi wewenang kepada administrasi negara untuk mengatur masyarakat. Sementara itu pakar hukum Indonesia seperti Prof. Dr. Prajudi Atmosudirjo, S.H, berpendirian bahwa tidak ada perbedaan yuridis prinsipal antara Hukum Administrasi Negara dan Hukum Tata Negara. Perbedaannya menurut Prajudi hanyalah terletak pada titik berat dari pembahasannya. Dalam mempelajari Hukum Tata Negara kita membuka fokus terhadap konstitusi negara sebagai keseluruhan, sedangkan dalam membahas Hukum Administrasi Negara lebih menitikberatkan perhatian secara khas kepada administrasi

negara saja. Administrasi merupakan salah satu bagian yang terpenting dalam konstitusi negara di samping legislatif, yudikatif, dan eksaminasi. Dapat dikatakan bahwa hubungan antara Hukum Administrasi Negara dan Hukum Tata Negara adalah mirip dengan hubungan antara hukum dagang terhadap hukum perdata, dimana hukum dagang merupakan pengkhususan atau spesialisasi dari hukum perikatan di dalam hukum perdata. Hukum Administrasi Negara adalah sebagai suatu pengkhususan atau spesialisasi dari Hukum Tata Negara yakni bagian hukum mengenai administrasi negara.6 Berdasarkan definisi Hukum Administrasi Negara menurut Prajudi

Atmosudirdjo (1994), maka dapatlah disimpulkan bahwa Hukum Administrasi Negara adalah hukum mengenai seluk-beluk administrasi negara (hukum administrasi negara heteronom) dan hukum operasional hasil ciptaan administrasi negara sendiri (hukum administrasi negara otonom) di dalam rangka memperlancar penyelenggaraan dari segala apa yang dikehendaki dan menjadi keputusan pemerintah di dalam rangka penunaian tugas-tugasnya. Hukum administrasi negara merupakan bagian operasional dan pengkhususan teknis dari hukum tata negara, atau hukum konstitusi negara atau hukum politik negara. Hukum administrasi negara sebagai hukum operasional negara di dalam menghadapi masyarakat serta penyelesaian pada kebutuhan-kebutuhan dari masyarakat tersebut. Hukum Administrasi Negara diartikan juga sebagai sekumpulan peraturan yang mengatur hubungan antara administrasi Negara dengan warga masyarakat, dimana administrasi Negara diberi wewenang untuk melakukan tindakan hukumnya sebagai implementasi dari policy suatu pemerintahan.

Prajudi Atmosudirdjo Hukum Administrasi Negara, Gralia Indonesia, Jakarta ,1994.

Contoh, policy pemerintah Indonesia adalah mengatur tata ruang di setiap kota dan daerah di seluruh Indonesia dalam rangka penataan lingkungan hidup. Implementasinya adalah dengan mengeluarkan undang-undang yang mengatur tentang lingkungan hidup. Undang-undang ini menghendaki bahwa setiap pembangunan harus mendapatkan izin dari pejabat yang berwenang. Pelaksanaannya adalah bahwa disetiap daerah ada pejabat administrasi Negara yang berwenang memberi/menolak izin bangunan yang diajukan masyarakat melalui Keputusan Administrasi Negara yang berupa izin mendirikan bangunan. B. Lapangan Pekerjaan Administrasi Negara Sebelum abad ke 17 adalah sukar untuk menentukan mana lapangan administrasi Negara dan mana termasuk lapangan membuat undang-undang dan lapangan kehakiman, karena pada waktu itu belum dikenal pemisahan kekuasaan, pada waktu itu kekuasaan Negara dipusatkan pada tangan raja kemudian pada birokrasi-birokrasi kerajaan. Tapi setelah abad ke 17 timbulah aliran baru yang menghendaki agar kekuasaan negara dipisahkan dari kekuasaan raja dan diserahkan kepada tiga badan kenegaraan yang masing-masing mempunyai lapangan pekerjaan sendiri-sendiri terpisah yang satu dari yang lainnya seperti yang telah dikemukakan oleh John Locke dan Montesquieu. Sejak itu baru kita mengetahui apakah yang menjadi lapangan administrasi negara itu. Maka yang menjadi lapangan administrasi negara berdasarkan teori Trias Politica John Locke maupun Monesquieu adalah lapangan eksekutif yaitu lapangan yang melaksanakan undang-undang. Bahkan oleh John Locke tugas kehakiman dimasukkan ke dalam lapangan eksekutif karena mengadili itu termasuk melaksanakan

undang-undang. Sejak adanya teori pemisahan kekuasaan ini lapangan administrasi negara mengalami perkembangan yang pesat. Tetapi ajaran Trias Politica ini hanya dapat diterapkan secara murni di negaranegara seperti yang digambarkan oleh Immanuel Kant dan Fichte yaitu di negara-negara hukum dalam arti sempit atau seperti yang disebut Utrech Negara Hukum Klasik (klasieke rechtsstaat), tetapi tidak dapat diterapkan kedalam system pemerintahan dari suatu negara hukum modern (moderneechsstaat), karena lapangan pekerjaan administrasi negara pada Negara hukum modern adalah lebih luas dari pada dalam negara hukum klasik. Prajudi Atmosudirdjo (1994: 61) mengemukakan bahwa untuk keperluan studi ilmiah, maka ruang lingkup atau lapangan hukum administrasi negara meliputi:7 1) Hukum tentang dasar-dasar dan prinsip-prinsip umum daripada administrasi Negara 2) Hukum tentang organisasi dari administrasi Negara 3) Hukum tentang aktivitas-aktivitas dari Administrasi Negara, terutama yang bersifat yuridis 4) Hukum tentang sarana-sarana dari Administrasi Negara, terutama mengenai Kepegawaian Negara dan Keuangan Negara 5) Hukum Administrasi Pemerintahan Daerah atau Wilayah 6) Hukum tentang Peradilan Administrasi Negara Sementara Van Vollenhoven sebagaimana dikutip oleh Victor M. Situmorang menggambarkan suatu skema mengenai Hukum Administrasi Negara di dalam kerangka hukum seluruhnya, yang dikenal dengan sebutan residu theori, yaitu sebagai berikut:8

7 8

Ibid hlm 61 Victor M. Situmorang, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, Bina Aksara, Jakarta, 1987. Hlm 23

1) Staatsrecht (materieel)/Hukum Tata Negara (materiel), meliputi: a. Bestuur (pemerintahan) b. Rechtspraak (peradilan) c. Politie (kepolisian) d. Regeling (perundang-undangan) 2) Burgerlijkerecht (materieel)/Hukum Perdata (materiel) 3) Strafrecht (materiel)/Hukum Pidana (materiel) 4) Administratiefrecht (materiel) dan formell)/Hukum Administrasi Negara (materiel dan formeel), meliputi: a. Bestuursrecht (hukum pemerintahan) b. Justitierecht (hukum peradilan) yang meliputi: 1. Staatsrechterlijeke rechtspleging (formeel staatsrecht/Peradilan Tata Negara) 2. Administrative rechtspleging (formeel administratiefrecht/Peradilan

Administrasi Negara) 3. Burgerlijeke rechtspleging/Hukum Acara Perdata 4. Strafrechtspleging/Hukum Acara Pidana 5) Politierecht (Hukum Kepolisian) 6) Regelaarsrecht (Hukum Proses Perundang-Undangan) Lebih lanjut Victor M. Situmorang menyebutkan ada beberapa teori dari lapangan administrasi negara, yang tentunya sangat tergantung pada perkembangan dari suatu sistem pemerintahan yang dianut oleh negara yang bersangkutan, dan ini sangat menentukan lapangan atau kekuasaan Hukum Administrasi Negara antara lain :9

Ibid Hlm 27-37

1. Teori Ekapraja (Ekatantra) Teori ini ada dalam negara yang berbentuk sistem pemerintahan monarki absolut, dimana seluruh kekuasaan negara berada di tangan satu orang yaitu raja. Raja dalam sistem pemerintahan yang monarki absolut memiliki kekuasaan untuk membuat peraturan (legislatif), menjalankan (eksekutif) dan mempertahankan dalam arti mengawasi (yudikatif). Dalam negara yang berbentuk monarki absolut ini hukum administrasi negara berbentuk instruksi-instruksi yang harus dilaksanakan oleh aparat negara (sistem pemerintahan yang sentralisasi dan konsentrasi). Lapangan pekerjaan administrasi negara atau hukum administrasi negara hanya terbatas pada mempertahankan peraturan-peraturan dan keputusan-keputusan yang dibuat oleh raja, dalam arti alat administrasi negara hanya merupakan machtsapparat (alat kekuatan) belaka. Oleh sebab itu dalam negara yang demikian terdapat hanya satu macam kekuasaan saja yakni kekuasaan raja, sehingga pemerintahannya sering disebut pemerintahan Eka Praja). 2. Teori Dwipraja (Dwitantra) Hans Kelsen membagi seluruh kekuasaan negara menjadi dua bidang yaitu: 1) Legis Latio, yang meliputi Law Creating Function, dan 2) Legis Executio, yang meliputi: a. Legislative power b. Judicial power Legis Executio ini bersifat luas, yakni melaksanakan The Constitution beserta seluruh undang-undang yang ditetapkan oleh kekuasaan legislatif, maka mencakup selain kekuasaan administratif juga seluruh judicial power. Lebih lanjut Hans Kelsen kemudian membagi kekuasaan administratif tersebut menjadi dua bidang yang lebih

lanjut disebut sebagai Dichotomy atau Dwipraja atau Dwitantra, yaitu: 1) Political Function (Government), dan 2) Administrative Function (Verwaltung atau Bestuur). 3. Teori Tripraja (Trias Politica) John Locke dalam bukunya Two Treatises on Civil Government, membagi tiga kekuasaan dalam negara yang berdiri sendiri dan terlepas satu sama lain, yaitu: 1) Kekuasaan legislatif, yaitu kekuasaan untuk membuat peraturan perundangan 2) Kekuasaan eksekutif, yaitu kekuasaan untuk melaksanakan peraturan perundangundangan, termasuk didalamnya juga kekuasaan pengawasan terhadap

pelaksanaan peraturan perundangan, yaitu kekuasaan pengadilan (yudikatif). 3) Kekuasaan federatif, yaitu kekuasaan yang meliputi segala tindakan untuk menjaga keamanan negara dalam hubungan dengan negara lain seperti membuat aliansi dan sebagainya atau misalnya kekuasaan untuk mengadakan hubungan antara alat-alat negara baik intern maupun ekstern. 4. Teori Catur Praja Berdasarkan teori residu dari Van Vollenhoven dalam bukunya Omtrek Van Het Administratief Recht, membagi kekuasaan/fungsi pemerintah menjadi empat yang dikenal dengan teori catur praja yaitu: 1) Fungsi memerintah (bestuur) Dalam negara yang modern fungsi bestuur yaitu mempunyai tugas yang sangat luas, tidak hanya terbatas pada pelaksanan undang-undang saja. Pemerintah banyak mencampuri urusan kehidupan masyarakat, baik dalam bidang ekonomi, sosial budaya maupun politik. 2) Fungsi polisi (politie)

Merupakan fungsi untuk melaksanakan pengawasan secara preventif yakni memaksa penduduk suatu wilayah untuk mentaati ketertiban hukum serta mengadakan penjagaan sebelumnya (preventif), agar tata tertib dalam masyarakat tersebut tetap terpelihara. 3) Fungsi mengadili (justitie) Adalah fungsi pengawasan yang represif sifatnya yang berarti fungsi ini melaksanakan yang konkret, supaya perselisihan tersebut dapat diselesaikan berdasarkan peraturan hukum dengan seadil-adilnya. 4) Fungsi mengatur (regelaar) Yaitu suatu tugas perundangan untuk mendapatkan atau memperoleh seluruh hasil legislatif dalam arti material. Adapun hasil dari fungsi pengaturan ini tidaklah undang-undang dalam arti formil (yang dibuat oleh presiden dan DPR), melainkan undang-undang dalam arti material yaitu setiap peraturan dan ketetapan yang dibuat oleh pemerintah mempunyai daya ikat terhadap semua atau sebagian penduduk wilayah dari suatu negara. 5. Teori Panca Praja Dr. JR. Stellinga dalam bukunya yang berjudul Grondtreken Van Het Nederlands Administratiegerecht, membagi fungsi pemerintahan menjadi lima fungsi yaitu: 1) Fungsi perundang-undangan (wetgeving), 2) Fungsi pemerintahan (Bestuur), 3) Fungsi Kepolisian (Politie), 4) Fungsi Peradilan (Rechtspraak), 5) Fungsi Kewarganegaraan (Burgers). Lemaire juga membagi fungsi pemerintahan menjadi lima, yaitu: 1) Bestuurszorg (kekuasaan menyelenggarakan kesejahteraan umum), 2) Bestuur (kekuasaan pemerintahan dalam arti sempit), 3) politie (Kekuasaan polisi), 4) Justitie (kekuasaan mengadili), dan 5) reglaar (kekuasaan mengatur).

6. Teori Sad Praja Teori Sad Praja ini dikemukakan oleh Wirjono Prodjodikoro, bahwa kekuasaan pemerintahan dibagi menjadi 6 kekuasaan, yaitu: 1) kekuasaan pemerintah 2) kekuasaan perundangan 3) kekuasaan pengadilan 4) kekuasaan keuangan 5) kekuasaan hubungan luar negeri 6) kekuasaan pertahanan dan keamanan umum

BAB III PEMBAHASAN

Konsep global administrative governance melalui penerapan good governance merupakan isu yang digulirkan oleh UNDP (United Nation Development Program) dan World Bank sejak tahun 1997 sebagai syarat dalam penyaluran dana guna menyelesaikan permasalahan krisis moneter di Indonesia. Hal ini dimaksudkan untuk mempermudah jalur birokrasi publik dalam pemerintahan dan secara tidak langsung sebaga upaya mempermudah akses masuknya perdagangan bebas melalui birokratisasi yang sederhana. Good governance yang dimaksud merupakan proses penyelenggaraan kekuasaan negara dalam melaksanakan penyediaan public goods and service yang disebut governance (pemerintahan, kepemerintahan), sedangkan praktik terbaiknya disebut good governance (tata pemerintahan yang baik). World Bank mendefi-nisikan governance sebagai the way state power is used in managing economic and social resources for development and society Sementara UNDP mendefinisikannya sebagai the exercise of political, economic and administrative authority to manage a nations affair at all levels. Berdasarkan definisi terakhir, maka governance mempunyai tiga kaki (three legs), yaitu : 1. Economic governance meliputi proses pembuatan keputusan (decisions making processses) yang memfasilitasi terhadap equity, poverty dan quality to live; 2. Political governance adalah proses keputuan untuk formulasi kebijakan;

3.

Administrative governance adalah implementasi proses kebijakan.10 Ketiga elemen di atas merupakan suatu proses kegiatan yang saling me-

lengkapi. Namun menurut konsep Weber, konsep birokrasi hanyalah merupakan sebuah mesin yang disiapkan untuk menjalankan dan mewujudkan tujuantujuan negara yang masuk dalam ranah administrative governance. Dengan demikian, setiap pekerja atau pejabat dalam pelayanan public pemerintah merupakan pemicu dan penggerak dari sebuah mesin yang tidak mempunyai kepentingan pribadi (each individual civil servant is a cog in the machine with no personalities interest). Dalam kaitan ini, maka setiap pejabat pemerintah tidak mempunyai tanggung jawab publik, kecuali pada bidang tugas dan tanggung jawab yang dibebankan kepadanya. Pemikiran seperti ini menjadikan pelayanan publik pemerintah bertindak sebagai kekuatan yang netral dari pengaruh kepentingan kelas atau kelompok tertentu. Didasarkan pada pembagian di atas, maka birokrasi publik sebagai bagian dari Hukum Administrasi Negara merupakan aspek penting dalam pelaksanaan fungsi pelayanan publik guna menciptakan good governance. Sehubungan dengan agenda reformasi nasional, keberhasilan pembangunan aparatur negara dalam rangka mewujudkan tata pemerintahan yang baik dalam era reformasi dewasa ini, paling tidak dapat dilihat dari seberapa jauh keberhasilan pencapaian tujuan reformasi sebagaimana tercantum dalam Bab III TAP MPR No.VIII/MPR/ 1998 yang mencakup : 1. Mengatasi krisis ekonomi dalam waktu sesingkat- singkatnya terutama untuk menghasilkan stabilitas moneter yang tanggap terhadap pengaruh global dan pemulihan aktivitas usaha nasional;

10

Miftah Thoha, Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformas i, Prenada Media Group, Yogyakarta 2008 hlm. 21

2. mewujudkan kedaulatan rakyat dalam seluruh sendi kehidupan masyarakat, berbangsa dan bernegara melalui perluasan dan peningkatan partisipasi politik rakyat secara tertib untuk menciptakan stabilitas nasional; 3. menegakan hukum berdasarkan nilai-nilai kebenaran dan berkeadilan, hak azasi manusia menuju terciptanya ketertiban umum dan perbaikan sikap mental; 4. meletakan dasar-dasar kerangka dan agenda reformasi pembangunan, agama dan sosial budaya dalam usaha mewujudkan masyarakat madani. Sedangkan, agenda reformasi pemerintahan dalam rangka mewujudkan tata pemerintahan yang baik perlu diarahkan kepada: 1. Perubahan sistem politik ke arah system politik yang demokratis, partisipatif dan egalitarian; 2. Reformasi dalam sistem pelayanan public militer (TNI) dimana kekuatan militer ini harus menjadi kekuatan yang professional dan independen, bukan menjadi alat politik partai atau kekuasaan pemerintah yang mendudukannya sebagai keuatan pertahanan negara; 3. Reformasi dalam bidang administrasi publik perlu diarahkan pada peningkatan. Profesionalisme pelayanan publik pemerintah dalam rangka meningkatkan pengabdian umum, pengayoman, dan pelayanan publik; 4. Reformasi pemerintahan yang juga penting adalah perubahan dari pola sentralisasi ke desentralisasi, bukan dalam rangka separatism atau federalisme; 5. Agenda aksi reformasi lainnya yang juga strategis adalah menciptakan pemerintahan yang bersih (clean government) yang terdiri dari tiga pokok agenda, yaitu :

a. Mewujudkan pemerintahan yang bersih dari praktik-praktik Korupsi, Kolusi, Kroniisme dan Nepotisme (KKKN); b. Disiplin penerimaan dan penggunaan uang/ dana rakyat, agar tidak lagi mengutamakan pola deficit funding dan mengapuskan adanya dana publik nonbudgeter; c. Penguatan system pengawasan dan akuntabilitas publik aparatur negara. Berdasarkan hal di atas, maka prinsip dasar yang melandasi perbedaan antara konsepsi tata pemerintahan (governance) dengan pola pemerintahan yang tradisonal adalah terletak pada adanya tuntutan yang demikian kuat agar peranan pemerintah dikurangi dan peranan masyarakat ditingkatkan dan semakin terbuka aksesnya. Perspektif good governance tersebut meng-implikasikan adanya pengurangan peran dari pemerintah, namun hal ini tidak serta merta meninggalkan peran pemerintah begitu saja. Terdapat 6 (enam) prinsip yang menyatakan terdapatnya peran pemerintah yang signifikan dalam proses governing. 1. Dalam kolaborasi yang dibangun, negara (pemerintah) tetap bermain sebagai figur kunci namun tidak mendominasi, dan memiliki kapasitas mengkoordinasi (bukan memobilitasi) aktor-aktor institusi semi dan non pemrintah untuk mencapai tujuantujuan publik; 2. Kekuasaan yang dimiliki negara harus di transformasikan, dari yang semula dipahami sebagai kekuasaan atas menjadi kekuasaan untuk menyelenggarakan kepentingan, memenuhi kebutuhan dan menyelesaikan masalah publik; 3. Negara, NGO, swasta dan masyarakat local merupakan aktor-aktor yang memiliki posisi dan peran yang saling menyeimbangkan (untuk tidak menyebut setara);

4. Negara harus mendesain ulang struktur dan kultur oraganisasinya agar siap dan mampu menjadi katalisator bagi institusi lainnyauntuk menjalin sebuah kemitraan yang kokoh, otonom dan dinamis; 5. Negara harus melibatkan semua pilar masyarakat dalam proses kebijakan mulai dari formulasi, implementasi dan evaluasi kebijakan serta penyelenggaraan layanan publik; 6. Negara harus mampu meningkatkan kualitas responsivitas, adaptasi dan akuntabilitas publik dalam penyelenggaraan kepentingan, pemenuhan kebutuhan, dan

penyelesaian masalah publik. Berikutnya, UNDP (United nation Development Program), mengemukakan bahwa karakteristik tata prinsip yang harus dianut dan dikembangkan dalam praktik good governance meliputi : 1. Partisipasi (participation) Setiap orang atau warga masyarakat memiliki hak suara dalam proses pengambilan keputusan, baik secara langsung, mau pun melalui lembaga perwakilan sesuai dengan kepentingan dan aspirasinya masingmasing. 2. Aturan Hukum (Rule of Law) Kerangka aturan hukum dan perundangundangan harus berkeadilan, ditegakan dan dipatuhi secara utuh, terutama aturan hukum tentang Hak Asazi Manusia. 3. Transparansi (Tranparency) Transparansi harus dibangun dalam rangka kebebasan aliran informasi. 4. Daya Tanggap (Responsivenes) Setiap institusi dan prosesnya harus di arahkan pada upaya untuk melayani berbagai pihak yang berkepentingan (stakeholder) 5. Berorientasi konsensus (Concencuss Orientation) Pemerintahan yang baik akan bertindak sebagai penengah bagi berbagai kepentingan yang berbeda untuk mencapai

konsensus atau kesempatan yang terbaik bagi kepentingan masing-masing pihak dan jika dimungkinkan juga dapat diberlakukanterhadap berbagai kebijakan dan prosedur yang akan ditetapkan pemerintah. 6. Berkeadilan (Equity) Pemerintahan yang baik akan memberikan kesempatan yang terbaik terhadap subyek hokum dalam upaya mereka untuk meningkatkan dan memelihara kualitas hidupnya. 7. Efektivitas dan Efisiensi (Effectiveness and Efficiency) Setiap proses kegiatan dan kelembagaan di arahkan untuk menghasilkan sesuatu yang benar-benar sesuai dengan kebutuhan melalui pemanfaatan yang sebaik-baiknya berbagai sumbersumber yang tersedia. 8. Akuntabilitas (Accountability) Para pengembil keputusan dalam organisasi sektor publik, swasta dan masyarakat mempunyai pertanggungjawaban (akuntabilitas) kepada publik (masyarakat umum) sebagaimana (stakeholder) 9. Visi strategis (Strategic Vision) Para pemimpin dan masyarakat memeiliki perspektif yang luas dan jangka panjang tentang penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan pembangunan manusia, bersamaan dengan dirasakannya kebutuhan untuk halnya kepada para pemilik

pembangunan tersebut.11 Berdasarkan prinsip-prinsip yang di kemukakan di atas, maka good governance memberikan pengaruh terhadap reformasi birokrasi publik dalam Hukum Administrasi Negara. Dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan, hal tersebut kemudian berdampak pada sistem kelembagaan, ketatalaksanaan, dan sumber daya manusia aparatur yang ada di Indonesia.
11

Soedarmayanti, Good Governance (Kepemerintahan Yang Baik) Dalam Rangka Otonomi Daerah, Mandar Maju Bandung 2003 hlm 5-6

1. Pengaruh di bidang kelembagaan adalah menata ulang struktur organisasi dengan prinsip rasional dan realistik (sesuai kebutuhan) dan perangkat kelembagaan yang lebih efektif serta efisien yang berorientasi pada peningkatan pelayanan masyarakat. Hal ini menuntut pula pada penyediaan sarana dan prasarana pemerintahan yang dapat mendukung terwujudnya pelayanan prima bagi masyarakat. Contoh peraturan yang selaras dengan nuansa kelembagaan Undang-Undang No.32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. 2. Di bidang ketatalaksanaan, pengaruhnya adalah penyempurnaan kualitas dan transparansi pelayanan masyarakat terhadap perubahan-perubahan dan tuntutantuntutan masyarakat, oleh karena itu diperlukan penyempurnaan sistem

ketatalaksanaan dalam penyelenggaraan tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan. Contoh peraturan yang selaras dengan nuansa ketatalaksanaan adalah Undang-undang tentang Pelayanan Publik 3. Bidang sumber daya manusia aparatur sebagai pilar utama penyelenggaraan pemerintahan berpengaruh pada pengembangan sistem perencanaan Sumber Daya Manusia aparatur pemerintah sesuai hasil penataan struktur dan perangkat kelembagaan daerah. Konsekuensinya adalah pembentukan disiplin, etika dan moral di tingkat pelaksana yaitu Pegawai Negeri Sipil yang bertujuan untuk meningkatkan produktivitas kerja dan tuntutan terhadap perwujudan aparatur pemerintah yang bebas Korupsi Kolusi. Nepotisme (KKN) dan lebih profesional. Contoh peraturan yang selaras dengan nuansa sumber daya manusia aparatur adalah Undang-Undang No.43 tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian.

DAFTAR PUSTAKA

Agus Dwiyanto, Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta 2008 Bappenas, Tingkat Pemahaman Aparatur Pemerintah Terhadap Prinsip-Prinsip Tata Pemerintahan Yang Baik, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Jakarta 2002 Miftah Thoha, Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi, Prenada Media Group, Yogyakarta 2008 Prajudi Atmosudirdjo Hukum Administrasi Negara, Gralia Indonesia, Jakarta ,1994 Soedarmayanti, Good Governance (Kepemerintahan Yang Baik) Dalam Rangka Otonomi Daerah, Mandar Maju Bandung 2003 Sondang P. Siagian, Filsafat Administrasi , PT. Gunung Agung, Jakarta 1996 Victor M. Situmorang, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, Bina Aksara, Jakarta Warsito Utomo, Administrasi Publik Baru Indonesia; Perubahan Paradigma dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik, Pustaka Pelajar, Yogayakarta 2006