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El estudio de las polticas pblicas

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EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS CARMEN NAVARRO

Resumen: Las decisiones gubernamentales constituyen un importantsimo aspecto de la realidad poltica de nuestras sociedades y son objeto de una importante cantidad de estudios desde la Ciencia Poltica. El trabajo se centra en presentar al lector la disciplina de las polticas pblicas como campo de estudio, como objeto de investigacin cientca y como profesin. Parte de la denicin del objeto de estudio para presentar despus sus diferentes aproximaciones y aplicaciones, pautar su surgimiento y desarrollo y presentar el esquema de un sencillo modelo de anlisis que suele servir de iniciacin en la materia: el de las etapas del proceso de polticas pblicas. La segunda parte del trabajo se centra en abordar ms en profundidad cada una de las etapas del proceso de polticas pblicas como manera de mostrar el tipo de preguntas y de reexiones por las que se caracteriza la disciplina. Palabras clave: polticas pblicas, ciencia poltica, agenda poltica, anlisis de polticas. Abstract: Public policy is one of the most interesting aspects of political life in our societies and Political Science devotes a great amount of attention and research to it. This work focuses on introducing the discipline of public policy to the readers, both as a eld of scientic research and as a profession. It starts by dening the subject and the different approaches that can be made to the issue and goes on exploring the developments of the eld. The second part of the article presents one of the most popular frameworks to analyze public policies, the stages approach, as a way to show what kind of questions and debates are relevant for the political science academic community. Key Words: public policy, political science, agenda setting, policy analysis. SUMARIO: I. INTRODUCCIN; II. DESARROLLO Y APLICACIONES DE LA DISCIPLINA; III. EL ENFOQUE DE LAS ETAPAS DE LAS POLTICAS PBLICAS; 1. La aparicin de los problemas pblicos y su incorporacin a la agenda de gobierno; 2. Las etapas de formulacin de alternativas y de decisin; 3. La puesta en marcha de las polticas pblicas y los problemas derivados de la implementacin; 4. La evaluacin de polticas pblicas. Modelos de anlisis; IV. EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS COMO PROFESIN; V. CONSIDERACIONES FINALES.

Fecha de recepcin: 16 de septiembre de 2008. Fecha de aceptacin: 30 de octubre de 2008. Profesora Contratada Doctor del Departamento de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales. Universidad Autnoma de Madrid. E-mail: c.navarro@uam.es. RJUAM, n 17, 2008-I, pp. 231-255

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I.

INTRODUCCIN

El estudio de la poltica no trata slo de elecciones, instituciones, modelos de democracia, partidos, liderazgos o grupos de inters. Trata tambin de los procesos de toma de decisiones gubernamentales y de los contenidos, puesta en marcha y efectos de stas. En denitiva, trata tambin de las polticas pblicas. Abordar la realidad poltica desde la perspectiva de las polticas pblicas signica centrarse en los procesos por los que la maquinaria del Estado (entendido ste como conjunto de instituciones polticas), en su interaccin con el resto de actores, produce decisiones pblicas. Estas decisiones constituyen el output del sistema poltico y se plasman en productos tan cercanos a la vida de los ciudadanos como la poltica de transportes, la gestin del sistema sanitario, la planicacin de los sectores energticos, la administracin del sistema de educacin, la organizacin de la defensa nacional y un largusimo etc. Se incluye tambin en la disciplina el estudio sobre cmo dichas decisiones se ponen en marcha y se desarrollan (implementacin) y cules son sus resultados e impactos (evaluacin de polticas pblicas). Pese a que la atencin que como ciudadanos prestamos a la poltica suele estar dirigida a asuntos ms llamativos como los cambios en las encuestas, las historias de corrupcin o el debate meditico entre las fuerzas polticas, en realidad lo que ms afecta a nuestra vida diaria son esos otros aspectos de la realidad poltica que, en general, pasan ms desapercibidos, los relacionados con las acciones gubernamentales. En nuestras democracias, si bien las elecciones y la actividad de los lderes polticos tienen gran relevancia sustantiva, se podra argumentar que su mayor inters reside en lo que estos ltimos hacen y consiguen para los ciudadanos. Los estudios de polticas pblicas tratan de proporcionar las herramientas para poder enfrentarse a cualquier decisin pblica y entender y, quizs, poder explicar: cmo y por qu determinados problemas son calicados de pblicos y a otros se les niega tal condicin, cul es la lgica de conformacin de una agenda de gobierno; cmo y por qu se eligen ciertas estrategias para solucionar los problemas pblicos en detrimento de otras; cmo y por qu algunas implementaciones de polticas fracasan mientras que otras constituyen un xito o cmo identicar los criterios valorativos o indicadores con los que evaluar las polticas. De igual modo, en su versin aplicada, aporta conocimientos a aquellos que participan en los procesos de diseo e implementacin de polticas pblicas (tcnicos, administradores, polticos, grupos, etc.), que pueden contribuir a mejorar el rendimiento de las decisiones. La disciplina ha estado tradicionalmente presente en los planes de estudios de las titulaciones en Ciencia Poltica y de la Administracin y en Gestin y Administracin Pblica y se ha expandido a algunas titulaciones de reciente creacin como la de Ciencias Ambientales, Ciencias del Trabajo y algunas otras. En el actual panorama espaol de educacin superior
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en proceso de adaptacin al Acuerdo de Bolonia, esta materia tiende a hacerse an ms presente en los estudios universitarios como consecuencia del convencimiento de que, en muchas de las actividades profesionales para las que forman las universidades, el conocimiento de los productos gubernamentales y de los procesos que llevan a ellos contribuir a enriquecer sus habilidades y a enfrentarse mejor a los desafos de su profesin. Las pginas que siguen pretenden ofrecer una introduccin a este mbito de conocimiento. Para ello, se ofrece una primera parte en la que se discute el origen y el desarrollo de los estudios de polticas pblicas as como de sus diferentes aplicaciones o dimensiones, tericas y practicas. El resto del trabajo se dedica a presentar los pormenores de cada una de las etapas de una poltica pblica, desde la aparicin de un problema pblico, hasta la evaluacin de los resultados de la intervencin concebida para darle solucin o paliarlo. En l se identican los fenmenos claves a que atender en cada fase as como las herramientas analticas imprescindibles para poder interpretarlos y comprenderlos. II. DESARROLLO Y APLICACIONES DE LA DISCIPLINA

Antes de que las polticas pblicas y su anlisis se convirtieran en una rama especca y cada vez ms desarrollada de la ciencia poltica no hace mucho ms de cinco dcadas, ya muchos trabajos se haban interesado por los productos de la accin pblica. El propio MAQUIAVELO lo hizo cuando daba recomendaciones al Prncipe sobre cmo planicar mejor las decisiones a n de estar mejor preparados para aprovechar las oportunidades que surgen en el curso del ejercicio de la poltica. Tambin es fcil deducir que otra disciplina muy relacionada con las polticas pblicas, la Administracin Pblica, ha prestado siempre atencin a las decisiones gubernamentales. Sin embargo, en este caso, los estudios han tendido a concentrarse ms en los componentes y organizacin de la maquinaria estatal y en los procedimientos organizativos y legales de la gestin y administracin de programas pblicos que en la fase de toma de decisiones. Desde esta rama del conocimiento se ha puesto siempre el acento no tanto en explicar el proceso decisorio en toda su extensin sino en investigar el detalle de una parte de l, en concreto la de la implementacin de las decisiones, identicando a sus responsables, las caractersticas organizativas de la administracin de un programa o el mejor modo de llevar a cabo su gestin. Con estos condicionantes, se comprende que surgiera la necesidad de una sub-disciplina que fuera capaz de investigar la vida de las decisiones pblicas en toda su extensin, nica estrategia vlida para poder comprender los vnculos complejos entre las demandas pblicas y la implementacin de las alternativas escogidas. Sin embargo, si nos remontamos a poca anteriores al surgimiento del Estado de Bienestar, nos encontramos con dos tipos de limitaciones a la expansin del mbito de estudio: por un lado el pobre desarrollo de los instrumentos y de los mtodos para su anlisis
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e investigacin, por otro lado, la poca relevancia de las intervenciones pblicas que hasta el siglo XIX se reducan principalmente a los sectores ligados al imperium del Estado: defensa, diplomacia, polica, justicia, etc. Con el surgimiento y la consolidacin de los Estados del Bienestar a mediados del siglo XX, las intervenciones estatales se multiplican y los gobiernos despliegan una actividad arrolladora en forma de intervenciones mucho ms ambiciosas que incluyen las econmicas, educativas, sanitarias, culturales, sociales, medio ambientales, de infraestructuras, de transporte, de inmigracin, etc. etc. Este Estado tiene funciones numerossimas y cruciales a desempear. En los aos 60 se crea que la accin pblica podra resolver los enquistados problemas sociales. Al igual que se haba conseguido poner al hombre en el espacio, de la misma forma se podran combatir los problemas pblicos. El optimismo afect a las ciencias sociales y anim a los acadmicos a creer que la investigacin contribuira al xito de la accin pblica. Parte del estmulo del nuevo enfoque se asentaba en el convencimiento de que todas las disciplinas de las ciencias sociales podran ponerse en marcha para el gran proyecto de revolucionar la intervencin pblica. El empleo de las ciencias sociales para las polticas pblicas fue animado por los gobiernos que queran servirse de los resultados de las investigaciones cuando diseaban respuestas para los problemas pblicos. As por ejemplo, emplear a politlogos en las agencias de gobierno se convirti en una moda (JOHN, 1998). Si el optimismo fue el estmulo para el avance de la disciplina, el fracaso de los programas pblicos de los aos 60 propuls un enfoque ms crtico y analtico. La percepcin era que pese a todos los esfuerzos e inversin, las ambiciosas polticas lanzadas en esa dcada no consiguieron sus objetivos. Como respuesta, los investigadores de polticas pblicas queran saber por qu las polticas haban fallado y, para ello, necesitaban desarrollar modelos y teoras del proceso de las polticas. Pese a que parte de la conanza en los estudios de polticas disminuy en los aos 70 y 80, el inters en la materia creci debido en gran parte a la extrema dicultad para solventar los problemas pblicos. Al tratarse de un Estado con un nivel elevado de actividad y enfrentado a incontables y complejos problemas a los que se aspira a dar solucin mediante intervenciones pblicas, surge la necesidad de generar conocimiento e instrumentos conceptuales y analticos que puedan mejorar la calidad de las decisiones que en l se toman, su idoneidad y acierto. Ante el inevitable escenario de recursos escasos en que se mueven las Administraciones Pblicas, destaca la importancia de hacer un esfuerzo en ordenar y descomponer la complejidad de temas tales como las causas de los problemas, los grupos afectados, las tcnicas o estrategias disponibles para intentar darles solucin, etc. Si no se puede responder a todas las necesidades pblicas, dado que son innumerables y no hay medios para ello, al menos trtese de comprender aquellas sobre las que se acta y de entender las complejas relaciones que determinan los contenidos de las decisiones y el xito o el fracaso de las intervenciones estatales. Por ello sobre las polticas se intenta producir conocimiento terico y prctico.
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Sin duda al nal las decisiones son el resultado de una compleja interaccin entre actores y entre intereses en donde el anlisis es slo una de las piezas, en muchos casos no la ms importante. En todo caso, para poder entender los resultados y procesos de la accin gubernamental se ofrecen instrumentos tanto conceptuales como metodolgicos. Con las herramientas conceptuales se consigue poner orden al complejo y catico panorama que se ofrece al observador del proceso. Con trminos como actores, agenda, implementacin, evaluacin, etc., se consigue atrapar y aislar fragmentos de la realidad y descomponer el complejo mundo de las polticas pblicas en elementos ms sencillos de analizar. Con los instrumentos metodolgicos se ofrecen unas estrategias para estudiar y explicar las polticas pblicas. Estos consisten tanto en unos pasos que dar en la generacin de conocimiento, que bsicamente son los procedimientos del mtodo cientco, como en unas teoras o enfoques (racional choice, neoinstitucionalismo, redes, etc.) en las que poder encuadrar lo observado a n de poder producir explicaciones. Con esta visin, Harold LASSWELL (LASSWELL 1971), uno de los pioneros en resaltar la importancia del anlisis de polticas pblicas, expuso que la ciencia dedicada a las polticas pblicas tiene dos aplicaciones, dos estrategias de aproximacin con objetivos, profesionales dedicados a ella y herramientas analticas diferenciadas: aquella que pretende generar conocimiento del proceso de la poltica y otra que pretende generar conocimiento en el proceso de la poltica1. El conocimiento del proceso alude a la tarea de conocer la trayectoria de una decisin, de un grupo de decisiones o de un sector de actividad pblica (sanidad, aguas, transportes, etc.). Se mira al proceso desde fuera, como un observador externo que observa una poltica (en su totalidad o en una de sus fases) y a quien lo que importa es explicar por qu se han ido produciendo los distintos acontecimientos. Es un ejercicio de teora positiva que busca producir descripciones, deniciones, clasicaciones y explicaciones del proceso por medio del cual un sistema poltico elabora y desarrolla las decisiones encaminadas a mejorar asuntos pblicos. Aqu, la meta est en identicar las variables o factores que determinan los sucesos que se van produciendo en el proceso de polticas pblicas y en poder as identicar la lgica lo dirige en un mbito de accin o en una poltica concreta, el estilo de tomar decisiones, su patrn de planteamiento y de solucin, etc. Este tipo de actividad se conecta ms con los objetivos de la ciencia pura (versus la ciencia aplicada), en el sentido de que su afn es encontrar las relaciones causales que explican los acontecimientos que se suceden en el proceso de polticas pblicas. Es normalmente en la Universidades o en Institutos o Fundaciones de Investigacin donde se realizan trabajos de estas caractersticas, muy especialmente en Departamentos de Ciencia Poltica, disciplina interesada en describir procesos

1 Para un desarrollo ms en detalle de este punto ver AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (ed.) (1992): El estudio de las polticas pblicas, Mxico: Miguel Angel Porra.

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y, si ello es posible, explicarlos. Este enfoque se suele identicar ms con la denominacin de estudio de polticas pblicas (policy studies). La generacin de conocimiento en el proceso, por su parte, implica la tarea de incorporar los datos que arrojan los anlisis en el proceso de deliberacin y decisin de la poltica, con el propsito de mejorar la decisin pblica. Concretamente busca ofrecer con base en los resultados de las ciencias sociales, de las ciencias naturales y de las ciencias de decisin y gestin- mtodos analticos, informacin pertinente y conocimiento para incrementar la racionalidad de la construccin, examen, seleccin y desarrollo de las opciones de poltica. Es una empresa de teora normativa que aspira a orientar los cursos de accin idneos, ecaces y ecientes para poder realizar los nes preferidos en contextos dados y restrictivos. Pretende denir los mejores instrumentos y procedimientos de la accin pblica. Este enfoque suele identicarse ms con la denominacin de anlisis de polticas pblicas (policy analysis). III. EL ENFOQUE DE LAS ETAPAS DE LAS POLTICAS PBLICAS La primera y ms sencilla aproximacin que se suele hacer al estudio de las polticas pblicas consiste en pensarlas como una sucesin de etapas o fases. Con esto se facilita la presentacin de este mbito de conocimiento, identicando el objeto de estudio por sus partes. Se concibe as cada poltica pblica con un principio y un nal y, a sus partes, aislables y objeto de investigacin especca. Segn este modelo analtico, cada poltica pblica sigue una suerte de ciclo vital con unos orgenes, un estadio intermedio y un nal. Este proceso se suele estudiar descomponindolo en seis fases y analizando las caractersticas de cada una de ellas: 1. Aparicin y construccin de los problemas 2. Conformacin de la agenda pblica 3. Formulacin de las alternativas de accin 4. Decisin o legitimacin de la accin 5. Puesta en marcha de la polticas pblicas o implementacin 6. Evaluacin Si bien este esquema ha sido en ocasiones criticado por representar un mundo ideal pero no una descripcin veraz de la secuencia de una poltica pblica tal y como discurren en la realidad, sin embargo tiene las ventajas de permitirnos analizar las complejidades del mundo real y poder hacer una aproximacin racional a realidades llenas de contingencias,

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caos y desorden. Cada etapa ofrece un contexto dentro del cual se pueden desplegar diferentes marcos. Tambin ha recibido otras crticas porque no posee una explicacin causal de cmo se mueve la poltica de una etapa a otra y por hacer una caracterizacin de la poltica pblica desde una aproximacin muy de arriba abajo (top down), ignorando a los actores ms en contacto con la realidad (PARSONS, 1995) y as, ignora el verdadero mundo de la elaboracin de una poltica pblica que involucra varios niveles de gobierno y ciclos que se entremezclan. En realidad, cualquiera que haya seguido un asunto pblico en un momento dado, habr percibido cmo no estamos ante una sucesin lgica de pasos, sino ante procesos desordenados y superpuestos. No obstante, la aproximacin en fases tiene la virtualidad de hacer comprensible el proceso. Al estudio independiente de cada una de estas fases dedicaremos el resto del trabajo.

1.

La aparicin de los problemas pblicos y su incorporacin a la agenda de gobierno

Se entiende como la fase en que se origina la poltica pblica. Es la etapa en la que, en primer lugar, determinados aspectos de la realidad se convierten o pasan a percibirse como problemas ante lo que se reclama una atencin pblica y en la que, en segundo lugar, algunos de los problemas considerados como objeto de atencin pblica, pasan a estar en las agendas de accin de los gobiernos y las administraciones, es decir, pasan a ser reconocidos por las propias autoridades como problemas que ataen a las autoridades pblicas y sobre los que se va a actuar. Los factores y variables que pueden incidir en la identicacin de problemas y en la formacin de la agenda son diversos: presin social, actividad de los grupos de inters, acontecimientos catastrcos y de crisis, el cambio de valores, los procesos internacionales, la inuencia de las lites polticas, desarrollos y hallazgos cientcos, el papel de los tcnicos o de los expertos, etc. Existe un campo de la disciplina dedicado exclusivamente a analizar la lgica de los procesos de inclusin de temas en las agendas de gobierno, desde el clsico The Semisovereign People en el que su autor (SCHATTSCHNEIDER, 1960) llega a la conclusin de que en la denicin de alternativas reside el verdadero poder poltico, hasta los trabajos de COBB y ELDER que reconocen que la construccin de la agenda es un momento crucial del proceso de una poltica (COBB, ELDER 1983) y cuyo estudio es un interesantsimo ejercicio para explorar cmo se denen los problemas y cmo los diferentes grupos vinculados con cada tema pblico interactan entre s y compiten para trasladar sus propias agendas al gobierno e intentar cerrar el paso a otros.

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El tipo de preguntas que se plantean en el estudio de esta fase son: cmo llegan los temas a alcanzar atencin pblica? y por qu se decide que un tema merece ser tratado por los gobiernos para darles una solucin? o por qu algunos temas no llegan nunca a abordarse en polticas pblicas? Qu factores o actores inuyen sobre el gobierno y qu cursos de accin garantizan el xito en la incorporacin de los temas a la agenda? Existen interesantsimos trabajos de formacin de la agenda que en una gran parte tienden a establecer el carcter de construccin social y poltica que tienen los problemas pblicos. Es decir, se deende que, que un asunto sea considerado como un problema por las autoridades, tiene ms que ver con una denicin del mismo construida social y polticamente, que con la existencia objetiva y tcnica de determinadas caractersticas que lo colocan imperativamente en la agenda de gobierno. Otro buen estudio sobre la conformacin de las agendas, sobre el que nos detendremos brevemente, es el que nos ofrece KINGDON en su clsica obra Agendas, alternatives and public policy que permite contemplar los mecanismos que suelen llevar a que una situacin de la realidad llegue a ser considerada como algo sobre lo que se debe actuar desde el mbito pblico y pase as a ocupar un espacio en la agenda del gobierno implicado. La propuesta de KINGDON consiste en ofrecer una explicacin del proceso por el que una condicin o situacin de la realidad pasa a percibirse como un problema pblico y se incorpora, junto a una alternativa de solucin, a la agenda de los gobiernos. Esta explicacin estara basada en la existencia de tres corrientes independientes (el marco tambin se denomina marco de las corrientes mltiples y ventanas de oportunidad multiple streams and policy windows framework) de fenmenos que suceden en la realidad: la corriente de los problemas, la corriente de las soluciones y la corriente de los acontecimientos polticos. Llegado un momento, acontecimientos producidos en estos tres procesos coinciden en el tiempo y se multiplican exponencialmente las posibilidades de que se adopte una poltica sobre un asunto concreto. En la corriente o proceso de los problemas, el autor se pregunta por qu algunos problemas llegan a ocupar la atencin de los polticos y otros no. La respuesta, en su opinin, tiene que ver con la manera en que los polticos perciben las condiciones y la manera en que dichas condiciones pasan a ser denidas como un problema. Existe, una diferencia entre condicin y problema. Cada da tratamos con condiciones muy diversas y stas (ej.: fanatismo, pobreza, desigualdad, ndices de natalidad) no acceden todas a incorporarse en la agenda de gobierno. Una condicin slo llega a denirse como problema (y por tanto tiene una mejor oportunidad de tener un lugar prominente en la agenda de gobierno) cuando se llega a creer de forma generalizada que hay que hacer algo para cambiar la situacin.

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En el trnsito entre algo que es considerado una condicin a pasar a constituir un problema (y por tanto un potencial tema en la agenda de gobierno) solemos encontramos con determinados elementos que dinamizan o aceleran el cambio y lo hacen posible y que son: indicadores, accidentes, o el propio proceso de retroalimentacin o feedback de una poltica ya en implantacin. Indicadores: en muchas ocasiones, un indicador ms o menos sistemtico sirve para mostrar que una condicin est ah. Los indicadores sirven para poder valorar la magnitud de una condicin y para observar los cambios que se van produciendo en una condicin. Si tales indicadores se muestran en un momento dado con grandes magnitudes o si se produce un cambio relevante, captan la atencin pblica y una condicin pasa a ser un problema. As, podramos pensar en las tasas de desempleo, que muestren cifras elevadas en un perodo concreto o bien en las listas de espera de la sanidad pblica que aumentan o la tasa de natalidad de un pas que disminuyen, etc. Accidentes y crisis: un desastre, una crisis, una experiencia personal de un poltico, o un smbolo con gran fuerza, captan la atencin sobre ciertas condiciones, ms que sobre otras. Si tomramos como ejemplo un accidente de aviacin, podramos observar que tal evento ha causado alarma social y ha captado por tanto la atencin de los gobernantes incorporando el tema en la agenda y buscando una poltica que mejore, por ejemplo, las condiciones de seguridad o de inspeccin de los aviones. Retroalimentacin de una poltica: en muchas ocasiones se conocen los problemas en ocasiones a travs del feedback que ofrecen los programas en marcha, sea por la informacin formal que va recabndose con los mecanismos ordinarios de seguimiento o evaluacin de cada poltica, sea por la retroalimentacin que, de manera extraordinaria, muestra problemas en el desarrollo normal de un programa (quejas de ciudadanos, etc.).

Los problemas no slo acceden a las agendas sino que tambin se desvanecen de ellas por diversos motivos, bien porque el gobierno trata el problema dirigindole una poltica simblica, bien porque las condiciones cambian, las magnitudes de los indicadores bajan, o las crisis pasan, bien porque surgen otros temas y desplazan problemas, o por algunos otros motivos. As, la incorporacin de un tema en la agenda no garantiza su tratamiento con la adopcin de una poltica pblica. El reconocimiento de un problema es crucial en el diseo de la agenda. Las posibilidades de que una propuesta o tema acceda a la agenda se multiplican si est conectada a un problema importante. Algunos problemas se perciben tan apremiantes de resolver que marcan las agendas por s mismos. Una vez un problema se dene como apremiante, una
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clase de propuestas para su solucin se ve con favor mientras que otras se desestiman. Es aqu donde los que KINGDON llama empresarios de la poltica (political entrepreneurs), (personas dispuestas a invertir, tiempo, recursos, prestigio, etc. para que la solucin que deenden se transforme en poltica pblica) invierten considerables recursos en conseguir que su visin sobre la solucin del problema atraiga la atencin de los polticos para que stos tengan su misma concepcin. Convertirse y actuar como empresario de una poltica puede estar motivados por diversos factores entre los que se incluyen su preocupacin sobre ciertos problemas, la persecucin de un inters concreto, la promocin de ciertos valores o la simple graticacin de participar en el proceso de una poltica pblica. En el proceso o corriente de los acontecimientos polticos (politics) se identica cmo, independientemente del reconocimiento de un problema o el desarrollo de las propuestas de solucin, los acontecimientos polticos suceden y evolucionan siguiendo su propia dinmica y reglas. Los participantes perciben cambios en el clima poltico (nacional mood), las elecciones traen cambios en los puestos de gobierno y administracin y los grupos de presin de variada adscripcin presionan al gobierno con sus demandas especcas. Los acontecimientos que se producen en la esfera poltica actan ellos mismos como maquinarias autosucientes de diseo de las agendas. Un nuevo gobierno, por ejemplo, cambia la agenda completamente al variar la concepcin que tiene de los problemas por su diferente ideologa y hace que la atencin sobre los temas se traslade de un sitio a otro. Un clima poltico que se percibiera como profundamente conservador, por ejemplo, rebajara la atencin sobre iniciativas muy costosas mientras que otro clima poltico podra ser ms proclive a un aumento de gasto pblico. Por su parte, la oposicin de algunos grupos a una propuesta determinada hace muy difcil que tengan lugar determinadas iniciativas. Todas stas son muestras de cmo las cuestiones polticas afectan indefectiblemente a la conformacin de las polticas pblicas, en concreto, a la construccin social de los problemas y su xito o fracaso en hacerse un hueco en la agenda de los gobiernos. La combinacin del clima poltico y los resultados de las elecciones son ms potentes como conformadores de la agenda que la accin de las organizaciones de inters. Los grupos de inters a menudo son capaces de bloquear las propuestas que no les satisfacen o de adaptarse a un tema que ya est en la agenda aadiendo elementos que les favorezcan. Es menos frecuente verles controlando la agenda por s mismos. Y en las ocasiones en que los grupos de inters van en contra de la combinacin del clima poltico y el cambio en el gobierno, estos ltimos tienen ms posibilidad de ganar al menos en lo que concierne a la determinacin de la agenda. En el proceso o corriente de las soluciones se construyen y especican las alternativas. Cmo se reduce la potencial lista de alternativas en que se sustancia nalmente la eleccin a aquellas que de facto reciben seria consideracin? Las alternativas a los problemas, las
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propuestas y las soluciones se generan en comunidades de especialistas. Aqu se incluyen: acadmicos, investigadores, consultores, burcratas de carrera o analistas que trabajan para grupos de inters. Estos participantes forman una comunidad de especialistas. Las ideas uyen en estas comunidades, saliendo a la luz a travs de medios variados: conferencias, congresos, circulacin de artculos cientcos, conversaciones, difusin de medios de comunicacin. Las ideas circulan, se someten a crtica, se revisan y reelaboran y se lanzan nuevas versiones. Algunas de esas ideas son factibles mientras que otras estn fuera de lugar. Pero una gran variedad de ideas son posibles y se consideran de alguna manera a lo largo del proceso. La generacin de alternativas de polticas se puede ver como un proceso de seleccin de estas ideas, anlogo al proceso biolgico de la seleccin natural. KINGDON utiliza esa comparacin para referirse a una serie de ideas que estn otando en el ambiente en cada mbito sectorial de polticas pblicas. Sobre cada problema pblico hay muchas ideas posibles. Algunas se mantendrn a lo largo del tiempo hasta llegar a dotar de contenido ciertas polticas mientras que otras simplemente desaparecen. De hecho, se producen mutaciones y recombinacin de ideas constantemente, si bien algunas tienen ms xito porque contactan ms con una manera determinada de pensar en cada momento o simplemente porque resultan ms atractivas e inteligentes a la comunidad de especialistas en una poltica concreta. Entre los criterios que contribuyen a la supervivencia de las ideas y su conversin en alternativas preparadas para dar solucin a los problemas incluidos en las agendas estn: la factibilidad tcnica, la congruencia con los valores de los miembros de la comunidad de expertos y la anticipacin de constricciones futuras como restricciones presupuestarias, aceptabilidad pblica y la receptividad poltica. Las propuestas que son consideradas no factibles por alguno o varios de los motivos que acabamos de indicar tienen menos posibilidades de sobrevivir que aquellas que cumplen dichos estndares. Las propuestas se evalan en parte en trminos de su potencial apoyo u oposicin poltica a n de ser realistas pero tambin en parte respecto a criterios lgicos y analticos. En este proceso solemos encontramos de nuevo a los empresarios de la poltica invirtiendo esfuerzo y recursos para que se consideren sus propuestas en muchos foros y de muchas maneras. Finalmente, KINGDON identica lo que llama ventanas de oportunidad. Las corrientes separadas de problemas, soluciones y polticas conforman procesos independientes. Los problemas se reconocen y se denen de acuerdo a procesos que son distintos de la forma en que las propuestas se elaboran y los acontecimientos polticos se desarrollan. Las propuestas se desarrollan conforme a sus propios incentivos y seleccin de criterios, con independencia de que constituyan respuestas a problemas planteados o a demandas polticas. Los acontecimientos polticos, por su parte siguen su propio ritmo y dinmica con independencia de que haya problemas o soluciones.

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Pero existen momentos en que dos o en las tres corrientes se experimentan cambios simultneamente. Un problema apremiante demanda atencin por ejemplo y una propuesta se une al problema para solucionarlo. O un acontecimiento en la corriente de la poltica, tal como un cambio en el gobierno, constituye una demanda para dar una direccin distinta, etc. Las uniones de las tres corrientes por alteraciones simultneas en las mismas hacen aumentar exponencialmente las posibilidades de que un asunto quede jado rmemente en la agenda. Las uniones parciales tienen menos probabilidades de dar lugar al acceso de un tema en la agenda. Es en estos momentos cuando se abre una ventana de oportunidad y constituye una ocasin idnea para los promotores de una poltica concreta de presionar con su frmula (la alternativa que consideran ms deseable) para que se d atencin a un problema especial. De hecho, los promotores de una poltica concreta suelen tener su propuesta preparada, en espera de que ocurran dichas oportunidades. En algunas ocasiones las ventanas se abren de modo predecible, como cuando la legislacin exige cambios (presupuestos, cierres de programas, etc.) En otras ocasiones las ventanas se abren de modo impredecible como cuando se produce un accidente o hay un inesperado cambio poltico. Sea predecible o impredecible, la apertura de ventanas es escasa y breve lo que hace que ejerzan un poderoso magnetismo sobre propuestas y problemas.

2.

Las etapas de formulacin de alternativas y de decisin

Las cuestiones que se plantean en el estudio de esta fase son: cmo se toman las decisiones? Es la racionalidad, la presin o la casualidad lo que prima en la conformacin de la decisin nal? Quines participan en la toma de decisiones y cmo lo hacen? Cmo se contrastan las diferentes alternativas? En qu medida existe una revisin de todas las alternativas posibles para dar respuesta a un problema antes de seleccionarse una? Cul es el papel de los administradores/funcionarios pblicos en el proceso? Contestar estas preguntas nos sita irremediablemente ante los trabajos sobre el poder, su control y su ejercicio. Quin decide, por qu y en inters de quin se adoptan las decisiones se pueden resumir en una palabra: poder. Explorar la naturaleza del poder poltico, lo que nos lleva al corazn del proceso de la poltica. En el funcionamiento de las democracias, el papel de los grupos de inters, el sistema de toma de decisiones y la conformacin de la agenda poltica se contemplan con visiones diferenciadas segn el tipo de enfoque, o de anlisis, que hagamos de la distribucin del poder en una sociedad determinada. La pregunta sobre la lgica de las decisiones pblicas puede responderse de varias formas: a) Las decisiones de polticas pblicas proceden del dilogo y negociacin entre los grupos.
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b) Las decisiones de polticas pblicas estn determinadas por fuerzas externas al sistema poltico que tienen capacidad para introducirlas en la agenda poltica (globalizacin, capitalismo, instituciones). c) Las polticas pblicas son diseadas y decididas slo por determinados grupos dentro del sistema poltico (sus lites) que identican los problemas y tambin sus posibles soluciones. Los enfoques de ciencia poltica que estn en la base de estas tres posibles respuestas a la pregunta de quin o qu determina el resultado de una decisin son respectivamente el pluralismo, las corrientes estructuralistas y, las teoras elitistas y todas aquellas que enfatizan el papel de los actores dentro de la arquitectura institucional de los sistemas polticos. Segn el pluralismo y sus variantes, el poder poltico reeja no la pugna entre los intereses de clase en donde la lite econmica y poltica acaba siempre por imponerse, sino un caleidoscpico entramado de organizaciones. Como resultado, el poder es difuso y el proceso de las polticas pblicas est abierto a muchos intereses y grupos. Los pluralistas denen la sociedad y la poltica como un proceso de participacin extraordinariamente complejo y a travs de mltiples grupos que se extienden a todos los niveles sociales y polticos. Estos grupos se articulan en torno a intereses y los expresan, de tal forma que priman una visin subjetiva del inters, aquellos intereses no organizados o que no se expresan o maniestan en el juego democrtico no existen. Tal tipo de proceso ha sido localmente observado por Robert A. DAHL en su obra Who Governs? (DAHL, 1961) que constata el paso gradual de una sociedad oligrquica a una pluralista, como consecuencia de una silenciosa revolucin socioeconmica que se ha desarrollado a lo largo de ms de dos siglos. La consecuencia de una sociedad pluralista no implica, en trminos de DAHL, que la desigualdad poltica haya sido erradicada, sino solamente que el desarrollo de la sociedad industrial y las instituciones produjeron una dispersin de los recursos polticos (votos, puestos de trabajo, dinero, informacin...) y por ello an elite no longer rules New Haven (la ciudad que sirvi de base a su estudio emprico). Claro que la desaparicin de la dominacin de una lite no ha llevado al surgimiento de un gobierno del pueblo, lo que se ha construido es una democracia pluralista. Cules son los prerrequisitos para que tal cosa ocurra? El poder tiene que estar distribuido entre diferentes grupos de inters, organizados autnomamente, que compitan en diferentes campos o reas de problemas y como resultado el liderazgo de los grupos y las caractersticas de los propios lderes es el ser lderes y liderazgos especializados y no acumulativos. Habr lites pero no una lite dominante, lites que para mantener sus posiciones de liderazgo tendrn que ser sensibles a las preferencias de sus seguidores. La poblacin est dividida en dos grupos: un estrato poltico y el resto. El primero se correspondera con la subcultura de la participacin poltica, el conjunto de ciudadanos para los que la poltica es un tema relevante, son actores que calculan sus decisiones y eligen estrategias, participan activamente y ejercen una inuencia consideraRJUAM, n 17, 2008-I, pp. 231-255

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ble en el sistema poltico. Pero este estrato no representa una categora homognea, slo se diferencia del resto de la poblacin en su cultura participativa y su implicacin en el juego poltico. Por lo dems los miembros lderes o seguidores de este estrato poltico representan intereses de sectores variados y en competencia dentro de cada especialidad produciendo mecanismos de equilibrio de poder. Es importante destacar que en la teora de DAHL en las modernas sociedades democrticas, donde han crecido mucho los grupos de inters, junto a las instituciones formales de gobierno, desempean un papel importante en la representacin de puntos de vista concretos, ningn grupo carece de poder para inuir en los procesos de toma de decisiones y, a su vez, ningn grupo tiene una posicin hegemnica. El poder est distribuido, pero de forma desigual. No todos tienen el mismo poder pero ninguno est carente de poder poltico. En los aos sesenta la posicin de DAHL fue severamente criticada por varios autores que pusieron de maniesto que el poder tambin se ejerce de otras formas cuando A dedica sus energas a crear o reforzar valores sociales y polticos y prcticas institucionales que limitan el marco del proceso poltico a la consideracin pblica de solamente aquellos asuntos que son comparativamente inocuos para A (BACHRACH & BARATZ, 1962). Este proceso que limita los mbitos de la decisin poltica a los asuntos menos comprometidos es lo que se ha llamado the mobilisation of bias. La idea es que en el sistema poltico hay dos caras del poder: la formula de DAHL que contempla los casos de conictos abiertos sobre temas importantes y los casos que BACHRACH y BARATZ llaman non-decision issues, la formula que suprime conictos y les impide entrar en el proceso poltico. Para entender la construccin de las agendas polticas y los procesos de polticas pblicas tan importante es analizar lo que sucede como lo que no tiene lugar. Es importante dejar claro que el non-decision making se produce cuando los valores dominantes, las reglas aceptadas del juego, las relaciones de poder existentes entre los grupos y los instrumentos de fuerza, individualmente o en combinacin con otros, impiden efectivamente que ciertas quejas puedan desarrollarse en problemas integrados en la agenda poltica y sobre los que se requiere una decisin. Todo esto es diferente de lo que se ha llamado los aspectos negativos de la toma de decisiones (por ejemplo, decidir no actuar, o, decidir no decidir). Gran parte de la discusin ha consistido en argumentar a favor o en contra de la posibilidad de investigar los conictos ocultos y las no-decisiones. Si hasta aqu hemos visto que el poder puede referirse a las relaciones entre actores sobre conictos abiertos y observables, o sobre conictos ocultos entre actores sobre asuntos o asuntos potenciales, LUKES aport en los una tercera dimensin del poder basada en su estudio sobre cmo se modelan las preferencias de los ciudadanos. Segn su enfoque, el poder se ejercera tambin por aquellos que son capaces de inuir en los dems, dando forma o determinando sus visiones sobre el mundo o sus preferencias, de manera que, en realidad, no existiran ni conictos abiertos, ni ocultos (LUKES 2007).

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Por otro lado, desde que a nales del siglo XIX el italiano Gaetano MOSCA deni los postulados bsicos de la teora elitista, esta ha tenido muchos y diferentes desarrollos. Los representantes de los postulados clsicos sobre las lites MOSCA, PARETO y MICHELS coinciden en que una minora gobierna la sociedad (lite gobernante o clase poltica) ocupando los puestos de mando y tomando las decisiones que afectan al conjunto de la sociedad, independientemente de los cambios que puedan existir en su composicin. Otras dos orientaciones sobre las lites: el enfoque institucional y el enfoque econmico representados respectivamente por Wright MILLS y James BURNHAM, que representan las versiones heterodoxas del elitismo. As para BURNHAM, las bases de la lite del poder estaran conferidas por el control de los medios de produccin, cuyo acceso estara monopolizado por un pequeo grupo de managers que como lite gerencial reemplazara a la clase capitalista, a los propietarios formales, as como tambin a la alta burocracia poltica como consecuencia del declive del capitalismo y la consolidacin de un control gerencial unicado de la economa y la poltica. Por su parte, Wright MILLS subraya el hecho de que, al menos en la sociedad norteamericana, el poder no es un atributo asociado a las personas, ni a las clases, sino a las instituciones. No hay duda que BURNHAM y MILLS suscriben la nocin de que el poder est altamente concentrado, vinculado a las altas jerarquas institucionales y que es acumulativo. Pero se separan del grupo de los tericos clsicos en recuperar la dimensin econmica del anlisis, sin por ello negar el peso de las organizaciones y sus gerentes, as como la autonoma del poder poltico. La reexin sobre los factores estructurales que condicionan o pueden explicar los procesos polticos puede llevarnos a diferentes modelos de anlisis de la forma en que las divisiones sociales pueden condicionar o afectar las polticas y las opciones que nos pueden llevar a ellas. Frente a los postulados pluralistas basados en los conceptos de la accin, individual o colectiva, aqu estamos rerindonos a la forma en que el poder est estructurado y en qu medida la estructura social y econmica determina la accin, o la condiciona de variadas formas. O, por el contrario, es la accin practicada la que termina alterando las propias estructuras. Pensemos, por otro lado, que los modelos estructurales (el institucionalismo y el neomarxismo entre ellos) no contemplan siempre los intereses de clase y las fuerzas econmicas como los nicos y relevantes tipos de agentes. La idea detrs del concepto de estructura es que articula de forma desigual la presencia de grupos poderosos: grupos lingusticos, lites burocrticas, especicidades tnicas, un gnero, jvenes, etc. Estas formas de dominacin, y correspondientemente de marginacin y trato desigual, tienen reejos organizativos y estructurales y pueden contaminar el lenguaje y manifestarse simblicamente de formas varias.

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3.

La puesta en marcha de las polticas pblicas y los problemas derivados de la implementacin

El desarrollo de los estudios de la implementacin o puesta en marcha de los programas pblicos comienza a desarrollarse durante los aos 80. Con anterioridad a esta fecha, los esfuerzos acadmicos y de analistas se haban centrado en las fases anteriores (surgimiento de los problemas, proceso de negociacin y de formulacin, desarrollo de la teora de las decisiones) relegndose la etapa de la implementacin a un segundo plano pues se asuma que sta era una cuestin tcnica, en manos de los administradores, dndose por supuesto que si los procesos de construccin de los problemas y del diseo de la poltica haban sido los adecuados, la puesta en marcha de la misma y el posterior cumplimiento de sus objetivos no deberan presentar ningn obstculo. Sin embargo, a medida que se iban aanzando los estudios y la reexin terica en este rea de conocimiento, se empieza a ser consciente de la necesidad de prestar ms atencin a esta etapa del proceso de las polticas pblicas puesto que comienzan a detectarse fallos en el desarrollo de los programas (polticas que no se llegan a implantar, programas que dan lugar a una implantacin defectuosa, etc.) que reclaman una mayor atencin que la prestada hasta el momento en esta fase. Surgen as dos modelos para dar respuesta a esta necesidad de anlisis: el modelo top-down y el modelo botton-up. La implementacin desde arriba: el enfoque top-down. En l, la implementacin se concibe como la actuacin de la maquinaria burocrtica cumpliendo autmatamente las rdenes contenidas en la decisin poltica. Se quita importancia al papel de los ejecutores porque se cree en los valores de a) primaca jerrquica de la autoridad: la existencia de una orden es suciente para que los decisores situados en la cspide sean obedecidos en cascada hasta llegar a los ejecutores que actan en la base. Responde a la visin weberiana de la administracin, en la que la burocracia representa el modo de autoridad ms racional y los circuitos de control jerrquico bastan para asegurar los actos deseados, b) distincin entre el universo poltico y el mundo administrativo: responde al modelo de WILSON sobre la relacin entre el universo poltico y el administrativo. Cada uno procede con normas especcas y permanecen necesariamente separados. El mundo administrativo, no representa ningn desafo especial en la medida en que el inters general, la neutralidad poltica y la profesionalidad constituyen sus referencias objetivas. De estas premisas surge el enfoque top-down que minimiza el signicado de la implementacin en el trabajo poltico. Poca autoridad discrecional y ninguna libertad de accin de tipo poltico se permiten a los escalones de ejecucin de una estructura de mando situada arriba, en el centro, en la cspide de la mquina. Se considera que la calidad de la
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decisin es el elemento esencial del xito de la implementacin de las polticas pblicas por lo que los esfuerzos de este modelo se centran en ayudar al decisor a seguir el modelo racional de adopcin de decisiones. La implementacin desde abajo: el enfoque botton-up. Parte de un razonamiento alternativo al anterior en virtud del cual la mejora de la decisin, de los sistemas de control y de los mtodos de comunicacin no son sucientes para asegurar la ecacia de la implementacin. sta se maniesta como un escenario en el que intervienen actores que no permanecen neutros ni pasivos y en el que se producen presiones, negociaciones, etc.. La implementacin se concibe como una continuacin de la lucha poltica bajo formas especcas en la que hay que abandonar la idea de que quienes deciden, controlan o pueden controlar a los ejecutores. El punto de partida del modelo se sita por lo tanto en el punto de contacto ms inmediato con el grupo objetivo de la poltica trasladndose el nfasis del decisor al burcrata de calle y del control a la capacidad para solucionar los casos singulares. Lo que intenta es mostrar la utilidad de formar la decisin partiendo del contexto local, de las capacidades reales de las organizaciones que habrn de poner en marcha los programas y, una vez valoradas sus debilidades y fortalezas, orientar la decisin (ELMORE 1978, en Aguilar, 1993). De este modo, los dos modelos contemplan la implementacin desde perspectivas diferentes. Mientras que en el enfoque top-down se parte de la hiptesis de que una buena puesta en prctica implica que las unidades perifricas, responsables de los servicios a prestar, se conforman con las prescripciones y previsiones de las unidades centrales responsables de las decisiones y programas, en el enfoque bottom-up se parte de la conviccin de que la realizacin de una poltica pblica no depende slo de la conformidad de los implementadores sino de otros factores no previstos y que no estn a disposicin de los que deciden.

4.

La evaluacin de polticas pblicas. Modelos de anlisis

Llegamos a la ltima etapa, la de la medicin de los efectos y resultados de las intervenciones pblicas (aqullos que no se hubieran producido en ausencia del programa) y su puesta en relacin con los objetivos inicialmente propuestos. En un sentido amplio, se concibe la evaluacin como la aplicacin sistemtica de procedimientos de investigacin social para valorar el diseo, la implementacin y la utilidad de los programas de intervencin con el n de producir evidencia emprica vlida y able que permita valorar y perfeccionar los programas pblicos. Segn esta segunda acepcin, nos encontraramos con diferentes tipos de evaluacin en funcin de las cuestiones que intenta responder:
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a. Evaluacin de la conceptualizacin y del diseo de los programas. Intentara proporcionar informacin sobre el problema del que se ocupa o se debera ocupar el programa, el proceso de formulacin y diseo del programa, la racionalidad intrnseca del mismo programa, etc. Para llevarla a cabo se recogen datos sobre la incidencia e importancia relativa en el espacio fsico y social del problema en cuestin, as como la investigacin bsica sobre los procesos polticos y sociales que tienen que ver con la formulacin, negociacin y aprobacin de nuevas intervenciones. b. Evaluacin de la implementacin de programas. Se trata de la valoracin sistemtica y peridica de dos cuestiones fundamentales: la cobertura del programa (hasta qu punto est alcanzando a la poblacin o rea a que se dirige) y la forma en que el programa se administra (utilizacin de los recursos de que se dispone y de los servicios nalmente distribuidos). Consiste en una supervisin o control del funcionamiento del programa que puede dar lugar a acciones correctivas en relacin con problemas de gestin (distribucin, utilizacin de recursos humanos, de ujo de informacin, etc.). Igualmente puede ser de inters para el decisor a n de considerar la continuidad de la poltica. c. Evaluacin de la ecacia o impacto de los programas. Examina si el programa produce un cambio en la direccin deseada, esto es, si los resultados de la accin se ajustan a los objetivos previstos. El anlisis de impacto presupone que existe un conjunto de objetivos y que stos son indicativos del xito o fracaso del programa. Se arma que ste ha funcionado correctamente si consigue un cambio en la realidad tendente a alcanzar dichos objetivos. La funcin del evaluador consiste en demostrar que los cambios son debidos a la intervencin. d. Evaluacin de la eciencia de los programas. Trata de comparar la ecacia de los programas en relacin con los recursos empleados en su realizacin. El conocimiento de la ecacia del programa puede ser insuciente. A menudo, el impacto de un programa deber ser juzgado en funcin de su coste ya que puede estar produciendo unos resultados escasos para los costes en que ha incurrido. Ello supone incluir el anlisis coste-ecacia y el anlisis coste-benecio dentro del mbito de evaluacin. stos requieren una evaluacin de impacto previa puesto que nicamente han de tenerse en cuenta los benecios realmente causados por el programa. La identicacin, cuanticacin y transformacin a unidad comn de medida de los costes y benecios puede resultar problemtica en la medida en que en innidad de ocasiones los outputs e inputs son de difcil valoracin monetaria. Si bien en algunos pases las instituciones tradicionales de control externo de la Administracin han aadido a sus funciones de auditora jurdico-contable las funciones de evaluacin, hay que distinguir la evaluacin del control de la inspeccin administrativa. El control administrativo-nanciero no cuestiona la oportunidad de una poltica o programa,
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sino que nicamente verica que los recursos previstos hayan sido correctamente aplicados y que las normas aplicables al caso hayan sido respetadas. La evaluacin, sin embargo, no se conforma con la constatacin del gasto correcto y sometido a derecho, es ms amplia y exigente en cuanto al mtodo e implica la comprobacin de que los resultados obtenidos por un programa pblico se ajustan a los objetivos previstos. Si nos situamos ante el estado actual de la evaluacin de programas y polticas pblicas en la medida en que haya sido institucionalizada en el seno de los gobiernos centrales de Amrica y Europa, rpidamente constatamos diferentes estadios de desarrollo y grados de madurez. Esto es igualmente vlido en relacin con las experiencias prcticas con este instrumento de racionalizacin de polticas pblicas en lo que concierne a la regularidad y el desarrollo metodolgico con el que se realizan las evaluaciones. Sin duda, el sistema de evaluacin ms desarrollado es el de Estados Unidos. Con ms de treinta aos de experiencia en la evaluacin de programas pblicos, el sistema americano ha alcanzado un alto nivel de profesionalizacin metodolgica. Esta profesionalizacin permite al gobierno norteamericano diferenciar claramente la evaluacin de programas de tcnicas tradicionales de control y revisin de cuentas. El hecho de que el sistema de evaluacin est slidamente institucionalizado tanto en la Administracin como en el Congreso ha contribuido a ello. Los esfuerzos de evaluacin americanos sin duda han favorecido desarrollos similares en otros pases. Un segundo grupo de pases, entre los que podemos aludir a Suecia, Canad y Alemania, tienen en comn el haber iniciado, durante los aos sesenta, las primeras tentativas de evaluacin. Sin embargo, su institucionalizacin es dbil con respecto a los Estados Unidos, y se encuentra fragmentada entre los diversas reas de polticas. En Canad, los primeros ensayos de evaluacin se saldaron con fracasos. Tambin en Gran Bretaa, donde el Programme Analysis and Review System fue introducido en los aos setenta. Ambos pases, emprendieron nuevos intentos a nales de los aos setenta. Canad trat de delegar las funciones de evaluacin al Tribunal de Cuentas y a varios ministerios, mientras que en Gran Bretaa se trat de incorporarlo como un elemento de la nueva losofa general de gestin, en el marco del procedimiento presupuestario. Esta segunda ola, iniciada en Canad y en Gran Bretaa, coincide temporal y sistemticamente con los esfuerzos de institucionalizacin de las evaluaciones en Noruega, Dinamarca, Pases Bajos, Francia, Suiza, Espaa e incluso en la Comunidad Europea. En este grupo, es caracterstico que la evaluacin se reere ms al procedimiento presupuestario, esto es, a la gestin de los lmites presupuestarios, lo cual no estaba en la ptica de la primera generacin. En la evolucin de la institucionalizacin de los estudios de evaluacin practicados por los diferentes sistemas se pueden distinguir tres tendencias: En los aos ochenta, emerge un segundo movimiento de evaluacin fuertemente orientado hacia la cuestin del output de la actividad gubernamental, y quizs
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menos pendiente de sus efectos reales, su impacto. Incluso los pases que ya haban institucionalizado las evaluaciones durante los aos sesenta, refuerzan el estudio sobre el clculo de costes (cost-accounting), a n de establecer los costes administrativos de un servicio o de un acto administrativo. Mientras que en un primer momento, en los sesenta y a principios de los setenta, la evaluacin se orientaba prioritariamente hacia el proceso de planicacin y formulacin de programas y, de este modo, se adaptaba a las necesidades de los polticos responsables de los programas en el seno del gobierno y del parlamento, la segunda ola (a partir de nales de los setenta) se centra ms bien en examinar la justicacin de los programas de reforma existentes desde el punto de vista de los condicionamientos presupuestarios. En este contexto, la instancia de control externo, un Tribunal de Cuentas, gana importancia. Y as, en los ochenta, el centro de gravedad de la evaluacin pasa, en muchos Estados, de ser una actividad originalmente gubernamental, a convertirse en actividad parlamentaria. Los parlamentos se arman de tal modo en este sentido, que las autoridades de los tribunales de cuentas trabajan exclusivamente, o al menos prioritariamente, a sus rdenes.

Como resultado de todos estos tipos de desarrollo, podemos en la actualidad distinguir entre cinco formas de institucionalizacin de la evaluacin: 1) Institucionalizacin especca de programas. Sin duda y con diferencia la ms extendida. Con frecuencia, y ms particularmente cuando se trata de una poltica pblica experimental, se jan desde el momento de adopcin de un programa una obligacin de evaluar. En estos casos, el autor de la evaluacin es, por regla general, una seccin administrativa de un ministerio. Esta forma de institucionalizacin es fomentada por los propios diseadores de un programa. 2) Unidades evaluadoras relativas a un campo especco de polticas. Se constituyen normalmente debido a que varias secciones deben realizar evaluaciones especcas de diferentes programas, de modo que una diferenciacin estructural de esta funcin merece la pena. As se organiza, por ejemplo, en la mayora de los ministerios de los Estados Unidos y de Canad. 3) Centralizacin de la evaluacin en el ejecutivo. Se produce con poca frecuencia. Si la evaluacin se concentra en los rganos del jefe de gobierno son las reas de polticas enteras ms que los programas concretos los que son evaluados. Adems, el servicio jurdico o aqul competente para la planicacin presupuestaria pueden inmiscuirse en la materia a ttulo de autoridad central.

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4) La evaluacin parlamentaria. Tpica del sistema presidencialista americano en donde se da una separacin de poderes clara. Tambin puede desarrollarse en otros sistemas, Suiza es un reciente ejemplo de ello. 5) Evaluacin llevada a cabo por el tribunal de cuentas. La encontraremos particularmente all donde los tribunales de cuentas constituyen un rgano de apoyo del legislativo, como en el caso del tribunal federal de cuentas americano. Finalmente, dedicaremos un breve espacio a describir los criterios o indicadores que guan a los evaluadores en su tarea de medir los efectos de los programas pblicos y su adecuacin a los objetivos de los mismos. a. los valores e intereses de los actores. El propio trmino evaluacin lleva implcito la idea de juzgar el mrito, el valor o la bondad de las polticas. El conocimiento de los intereses de todas las partes afectadas puede ser utilizado para seleccionar los criterios de evaluacin de modo que ningn criterio de especial importancia para un determinado grupo sea omitido. La comprensin de todos los intereses presentes de acuerdo con una orientacin pluralista puede ser importante para obtener la cooperacin de todos los grupos o para que los resultados de una evaluacin no sean descartados en funcin de acusaciones de partidismo por parte de los evaluadores. La descripcin de los intereses de cada grupo sirve para conocer las distintas perspectivas de valoracin pero no genera los principios especcos en funcin de los cuales justicar la seleccin de algunos criterios por encima de los dems. b. los objetivos del programa. Es el criterio que tradicionalmente se ha utilizado de manera ms clara como indicador para guiar la evaluacin de polticas. Ello es obvio si pensamos que todo programa pblico pretende cambiar la realidad y la medicin de sus resultados debe hacerse atendiendo a la medida en que dicho cambio se ha producido. Pese a la claridad de su cometido, la consideracin de este criterio no est exenta de problemas, debido a que: los objetivos no siempre estn claros, generalmente son abstractos, mltiples, contradictorios; los programas pueden tener efectos no esperados que pueden ser tan importantes como los buscados expresamente; los objetivos de los programas cambian en funcin del entorno local donde se desarrollan de forma que una misma poltica aplicada en distintos lugares puede dar lugar a programas completamente diferentes, etc. c. objetivos generales de la intervencin pblica. Se intenta sistematizar los objetivos ms importantes de los programas pblicos a n de ofrecer una lista de criterios que sirvan para la evaluacin de cualquier programa como inventario de referencia. As, los objetivos de crecimiento econmico, distribucin de la riqueza, equidad, eciencia, libertad, son todos ellos objetivos generales de las polticas pblicas. En
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ocasiones, incluso, los objetivos son ms polticos (incremento de la participacin de los ciudadanos en las actividades de la Administracin) que econmicos o sociales y no por ello dejan de tener importancia o de ser prioritarios. IV. EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS COMO PROFESIN Llegado el nal de estas lneas, quizs sea de inters una breve digresin sobre cmo todo el conocimiento generado en el estudio sobre las polticas pblicas se canaliza en nuestras sociedades hacia actividades profesionales relacionadas con los procesos de decisiones gubernamentales. Sea dedicado a generar conocimiento puro o aplicado, un rasgo singular del estudio de las polticas pblicas es su conexin con varias disciplinas de las ciencias sociales. Una de stas es la ciencia poltica, que hace nfasis en el anlisis del poder, la interaccin entre los grupos de inters, las instituciones que producen las decisiones y las reglas formales o informales bajo las cuales las personas en las instituciones producen polticas. Pero otros profesionales pueden aproximarse a la disciplina desde la economa, por ejemplo, en cuyo caso se centrarn en los conceptos de eciencia, optimizacin de recursos, costes marginales, utilidad marginal, etc. Tambin otros mbitos del conocimiento como sociologa (que analizara demandas ciudadanas, conformacin de grupos, movimientos sociales, accin colectiva) o el derecho (poniendo el nfasis en la prctica legal y en la bsqueda de signicado y legitimidad legal en la adopcin de decisiones), se podran interesar por las polticas pblicas. Cualquiera que sea la formacin de origen y el nfasis en un campo de conocimiento, pese a que no conforman una profesin muy denida, denominada como tal, el trabajo del analista de polticas pblicas est dirigido a informar una decisin, bien implcitamente (A resultar en X), bien explcitamente (apoya A porque producir los resultados X, lo cual es bueno para ti, tus electores y tu pas). Sin embargo, no toda actividad de asesoramiento de estas caractersticas es anlisis de polticas pblicas (MUNGER, 2000). El asesoramiento debe referirse a decisiones pblicas y estar informado por valores sociales. Tambin es una actividad con una orientacin hacia un cliente: los analistas tienen clientes que son los que participan en el proceso poltico (polticos, grupos de inters, otras organizaciones). As, llegaramos a la siguiente denicin (WEIMER y VINING, 1999): anlisis de polticas pblicas es una actividad de asesoramiento a un cliente, relativa a decisiones pblicas e informada por valores sociales. El valor del anlisis de polticas pblicas consiste en la contribucin que aporta a la toma de decisiones, ofreciendo informacin con base en la investigacin y el anlisis, aislando e intentando esclarecer las cuestiones problemticas, generando nuevas alternativas y sugiriendo maneras de trasladar las ideas en polticas via-

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bles. Constituye sin lugar a dudas un complemento y apoyo a la actividad de los decisores polticos. Hasta los aos 80, slo unos pocos de los que estaban realizando este tipo de funciones se habran identicando a s mismos como analistas de polticas pblicas. Eran economistas, planicadores, estadsticos, analistas de presupuestos etc. Sin embargo en las ltimas dcadas surgi como profesin en los EEUU la de analista de polticas pblicas. Podemos encontrarnos a personas practicando la profesin tanto dentro como fuera del gobierno. Si es dentro del gobierno a todos los niveles del mismo o en organismos autnomos. Si es fuera del gobierno, en consultoras, institutos, fundaciones o departamentos de investigacin y tambin en organizaciones representando a grupos de inters. La preparacin bsica para realizar esta labor de anlisis de polticas pblicas debera incluir en opinin de WEIMER y VINING: 1. El desarrollo de unos mtodos para recoger, organizar y comunicar informacin en situaciones en las que los plazos son cortos y el acceso a las fuentes relevantes (en especial a personas) es limitado. Se trata aqu de desarrollar estrategias que permitan comprender rpidamente la naturaleza de los problemas y el elenco de posibles soluciones. Se debe ser capaz tambin de identicar, al menos en grueso, los costos y benecios probables de las distintas alternativas. 2. Una perspectiva que permita poner los problemas sociales percibidos en contexto. O dicho en otras palabras, ser capaz de responder a la pregunta Cundo es legtimo para un gobierno intervenir en un asunto? La respuesta sera diferente en diferentes sistemas polticos. En Estados Unidos, por ejemplo, la respuesta se ha basado tradicionalmente en el concepto de fallos del mercado, slo se interviene si se identica un fallo en el mercado, o dicho de otro modo, una circunstancia en la que la persecucin del inters privado no lleva a un uso eciente de los recursos de la sociedad o a una distribucin justa de los recursos. Adems, se exigira que la forma de intervencin del gobierno no tuviera consecuencias que inigieran ms costes que benecios sociales, ello llevara al analista a ser capaz de identicar los llamados fallos del gobierno. En Europa, sin embargo, el criterio para intervenir es mucho ms generoso, y desborda la mera justicacin de fallo del mercado para expandirse a reas como la sanidad, la educacin, la cultura o la proteccin social. 3. Habilidades que permitan predecir y poder valorar mejor las consecuencias de cada opcin de poltica. Aqu, ciertos conocimientos en estadstica y en economa son las principales fuentes para desarrollar dichas habilidades, que incluyen, entre otros, los anlisis coste-benecio y coste-eciencia. 4. Un conocimiento de los comportamientos polticos y organizativos que le permita predecir e inuir en la factibilidad de la adopcin de una poltica y la implementacin exitosa de la misma. Asimismo, ser capaz de comprender la visin de las cosas que
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tiene el cliente, y la que tienen los distintos oponentes polticos, permite al analista presentar los argumentos y la informacin de una forma ms efectiva. V. CONSIDERACIONES FINALES

Las lneas anteriores han pretendido: denir el objeto de estudio de la disciplina de las polticas pblicas, presentar sus diferentes aproximaciones y aplicaciones, pautar su surgimiento y desarrollo, justicar la importancia de generar conocimiento en estos mbitos y presentar el esquema de un sencillo modelo de anlisis que sirviera para mostrar el tipo de preguntas y reexiones por las que se caracteriza la disciplina, el de las etapas del proceso de polticas pblicas. Ms all de constituir nicamente una asignatura para aquellos que se forman en Ciencia Poltica, este tipo de conocimientos est potencialmente dirigido a todo tipo de pblico, en la medida en las decisiones del gobierno son la plasmacin nal del ejercicio del poder poltico, es decir, son los productos de nuestras democracias. Sea para un investigador interesado en generar explicaciones, sea para un actor participante en el proceso animado por el inters de conseguir que sus ideas y convicciones se vean reejadas en las decisiones gubernamentales, sea para un simple ciudadano interesado en los asuntos pblicos, los estudios de polticas pblicas permiten conocer ms y ms ordenadamente sobre los procesos que llevan a decisiones que nos afectan en importantsimas esferas de la vida. Permiten poder mirar dichos procesos y ver orden, relaciones causales, explicaciones e ideas para la accin, all donde habitualmente se observa un enmaraado mundo derelaciones y con mucho ruido poltico. En realidad, una gran parte de nosotros hemos participado o participaremos de alguna forma en algn proceso que conduzca a una poltica pblica. Se puede estar involucrado de muy diversas formas, desempeando un papel poltico, o trabajando en la administracin pblica, como miembros o lderes de organizaciones, asociaciones o grupos de inters, desempeando tareas en medios de comunicacin o elaborando informes que recojan conocimiento experto sobre diferentes temas. En denitiva, las probabilidades de acabar conectado a algn proceso son altas y adquirir ciertos conocimientos en la disciplina podr sin duda contribuir a convertirnos en participantes ms ecaces y reexivos. BIBLIOGRAFA
AGUILAR VILLANUEVA, L.F. (1996) La implementacin de las Polticas. Miguel Angel Porrua, Mxico. BACHRACH, P. y M. BARATZ (1962) The two faces of power. American Political Science Review 56 (1992): 947-952
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