Oficina Antifraude de Cataluña (España) - Acceso A La Información Pública

Estudis IntegriCat
04
Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia
Coleccin Estudios IntegriCat, nm. 4. Oficina Antifraude de Catalua Permitida la reproduccin siempre que se cite la procedencia. Edicin abril de 2013
Oficina Antifraude de Catalua

Aspectos clave en su regulacin
rea de legislacin y asuntos jurdicos

Abril 2013
Oficina Antifrau de Catalua www.antifrau.cat Traduccin a la lengua castellana: Isabel Llasat Edicin cerrada el abril de 2013 La versin digital de este documento est accesible en www.antifrau.cat
ndice
1. 2. 3. Introduccin .............................................................................. 7 El acceso a la informacin pblica. Qu hay en juego? ............ 11 Marco normativo ...................................................................... 17 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. Instrumentos internacionales de referencia ....................... 17 mbito constitucional ........................................................ 26 mbito estatutario ............................................................. 30 mbito legal........................................................................ 31
3.4.1. Administraciones pblicas y gobierno ................................................ 31 3.4.1.1. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn .................................................................... 31 3.4.1.2. Ley 26/2010, de 3 de agosto, de rgimen jurdico y de procedimiento de las administraciones pblicas de Catalua ..... 35 3.4.1.3. Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno ...........................................................40 3.4.1.4. Ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y funcionamiento de la administracin general del Estado ....................................... 43 3.4.1.5. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (del Estado) ..... 43 3.4.1.6. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de rgimen local ................................................................................................. 45 3.4.1.7. Texto refundido de la Ley Municipal y de Rgimen Local de Catalua .......................................................................................... 48 3.4.2. Leyes especiales ................................................................................... 49 3.4.2.1. Ley 9/1968, de 5 de abril, de Secretos Oficiales ........................... 49 3.4.2.2. Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilizacin de la informacin del sector pblico ...................................................... 51 3.4.2.3. Especial referencia a la normativa de archivos y documentos .... 57 3.4.2.4. Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos .............................................. 61
3.4.2.5. Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de los medios electrnicos en el sector pblico de Catalua ............................... 63 3.4.3. Normativa sectorial ............................................................................. 65 3.4.3.1. Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histrico Espaol ........................................................................................... 65 3.4.3.2. Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del Patrimonio Cultural Cataln ............................................................................................ 66 3.4.3.3. Ley Orgnica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiacin de los partidos polticos............................................................................ 68 3.4.3.4. Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente ......................................................................................... 69 3.4.3.5. Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pblica .............. 71 3.4.3.6. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economa sostenible .................... 72 3.4.3.7. Ley orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera ................................. 73 3.4.3.8. Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico ............................................................................................ 75 3.4.4. Poderes legislativo y judicial ............................................................... 76 3.4.4.1. Rgimen especfico de la informacin sobre actuaciones legislativas ...................................................................................... 76 3.4.4.2. Rgimen de acceso a las informaciones del poder judicial .......... 78 4. De lege ferenda ........................................................................86 Antecedentes inmediatos ................................................... 86 Aproximacin a la concurrencia de competencias
4.1. 4.2.
normativas ......................................................................... 88 4.3. Principios originarios del derecho de acceso a la informacin pblica ........................................................... 90 4.3.1. Principio democrtico ......................................................................... 90 4.3.2. Principios de publicidad y transparencia ........................................... 90 4.3.3. Principio de participacin ................................................................... 94 4.4. Titularidad del derecho de acceso ...................................... 95
4.5. 4.6.
Sujetos obligados ............................................................... 97 Objeto del derecho ............................................................ 107
4.6.1. Qu hay que entender por informacin pblica? ........................... 107 4.6.2. Criterios de delimitacin ................................................................... 109 4.7. 4.7.1. Los lmites al derecho de acceso ....................................... 118 Establecimiento de los lmites............................................................118
4.7.2. Interpretacin .................................................................................... 120 4.7.3. Aplicacin ........................................................................................... 120 4.7.4. Especial consideracin a la proteccin de los datos personales como lmite al derecho de acceso a la informacin pblica ............. 124 4.7.5. El acceso parcial a la informacin pblica solicitada ....................... 133 4.8. Garantas .......................................................................... 136
4.8.1. Garantas procedimentales ............................................................... 136 4.8.1.1. La solicitud de acceso ................................................................... 136 4.8.1.2. Trmite de audiencia a terceros ................................................... 141 4.8.1.3. Resolucin .................................................................................... 142 4.8.1.4. La gratuidad en el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica ..................................................................... 150 4.8.2. Garantas sustantivas ......................................................................... 151 4.8.2.1. Autoridad de tutela ....................................................................... 151 4.8.2.2. Rgimen sancionador .................................................................. 173 4.8.2.3. Especial referencia a la proteccin de la persona informante (whistleblower)............................................................................. 174 4.9. Publicidad activa .............................................................. 176
4.9.1. Relacin entre la publicidad activa y el derecho de acceso a informacin pblica ........................................................................... 176 4.9.2. mbito subjetivo, destinatarios y limitaciones aplicables a la informacin difundida ....................................................................... 178 4.9.3. La informacin pblica objeto de publicidad activa ........................ 178 4.9.4. Medios electrnicos ........................................................................... 179 4.9.5. Publicidad de las sesiones ................................................................. 180
4.10.
La ley de transparencia como norma supletoria y de mnimos ............................................................................ 181
5.
Conclusiones .......................................................................... 183 5.1. 5.2. Declogo .......................................................................... 183 Conclusiones generales y recomendaciones ..................... 185
6.
Anexo ..................................................................................... 198
Cada vez que la tirana intenta someter la masa de un pueblo a la voluntad de una de sus partes, cuenta entre sus medios con los prejuicios y la ignorancia de sus vctimas 1
1. Introduccin
Con la creacin el ao 2008 de la Oficina Antifraude de Catalua, nuestro pas fue pionero en dotarse de una institucin especficamente dirigida a preservar la transparencia y la integridad de nuestras instituciones y a incorporar a la agenda pblica la prevencin de la corrupcin, asignatura todava pendiente en el estado espaol. Entre las finalidades que la Ley 14/2008 encomienda a la Oficina se encuentra la de [i]mpulsar todas las medidas que sean pertinentes para lograr la transparencia en la gestin del sector pblico (artculo 1); y entre sus funciones se hallan las de [e]studiar, promover e impulsar la aplicacin de buenas prcticas en relacin con la transparencia en la gestin pblica y la de proponer las medidas necesarias para lograr ms transparencia en la gestin del sector pblico (artculo 3). El presente documento se inscribe en la funcin de estudio de la Oficina y constituye una primera aportacin con la que pretende contribuir a difundir y facilitar la comprensin de la naturaleza y alcance del llamado derecho de acceso a la informacin pblica. En el momento de elaboracin de este documento, Espaa figura entre los ltimos estados miembros del Consejo de Europa que todava no han aprobado una ley de acceso a los documentos pblicos. Para la Oficina Antifraude, la ley debe tener un objeto exclusivo y perfectamente definido: el derecho de acceso a la informacin pblica, tanto en su dimensin objetiva (transparencia) como subjetiva (derecho subjetivo). Partiendo de esta premisa, no compartimos el criterio seguido por alguna de las ltimas iniciativas (vid. Anexo) impulsadas en la esfera estatal o autonmica de regular, junto con el acceso a la informacin, otras materias como el buen gobierno o los compromisos ticos que, si bien pueden tener cierta relacin en alguno de sus contenidos, responden a otra finalidad y suelen tener un mbito de
CONDORCET, Esquisse dun tableau historique des progrs de lesprit humain, 1793.
aplicacin diferente. En este sentido, la Oficina constata la conveniencia de impulsar una medida legislativa consistente en integrar en un nico cuerpo normativo, completo y sistematizado a modo de un Cdigo de integridad del servidor pblico, el conjunto de deberes y obligaciones relacionados con la integridad a fin de prever, con carcter general, el grueso principal de medidas de evitacin de conflictos de intereses de forma comn y unvoca, para todos los servidores pblicos. Estamos ante una ley llamada a tener un impacto considerable en la cultura administrativa de opacidad hasta ahora imperante. Corresponder a los poderes pblicos desarrollar una intensa labor pedaggica de difusin, dirigida no solo a la ciudadana principal beneficiaria, sino tambin a los servidores pblicos que la tendrn que aplicar. Claridad de los mandatos, concrecin y brevedad de la ley reguladora son caractersticas deseables porque contribuyen a la seguridad jurdica y a la visibilidad necesaria2. La no existencia de una ley especficamente dedicada a regular de manera autnoma esta materia no significa que los ciudadanos de nuestro pas no puedan acceder a ninguna informacin pblica. El acceso es posible, pero est negativamente condicionado por una regulacin hoy obsoleta y fragmentada del derecho que, en detrimento de la seguridad jurdica, dificulta que los poderes pblicos adopten decisiones previsibles. La Oficina Antifraude de Catalua aborda esta cuestin desde la perspectiva de un Estado, como es Espaa, y de una Comunidad Autnoma, como es Catalua, que, compartiendo una normativa constitucional y legal bsica, no disponen de ninguna regulacin autnoma propiamente dicha del derecho de acceso a la informacin pblica. Como se podr comprobar a lo largo de este documento, la Oficina toma partido abiertamente por la opcin de una ley especfica al margen de la normativa
2 Sobre esa claridad, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido en su jurisprudencia que uno de los requisitos que emana de la expresin prescrito por la ley es la de la predecibilidad (o foreseeability). As pues, una norma no puede ser considerada como ley si no ha sido formulada con la suficiente precisin para permitir a los ciudadanos regular su conducta; tienen que ser capaces, en un grado que sea razonable dentro de las circunstancias, de prever las consecuencias que una accin determinada puede comportar, sin que esto implique que las consecuencias puedan ser previstas con una certeza absoluta, puesto que la experiencia ha demostrado que esto sera inalcanzable. En particular, una norma es previsible cuando aporta una medida de proteccin contra las interferencias arbitrarias por parte de las autoridades pblicas (vid. Caso Centro Europa 7 S.R.L y Di Stefano contra Italia, nm. 38433/09, 7 de junio de 2012, 141 143 y Caso Tourancheau y July contra Francia, nm. 53886/00, 24 de noviembre de 2005, 54).
Introduccin
reguladora
del
procedimiento
administrativo
del
rgimen
de
las
administraciones pblicas, porque entiende que su mbito de aplicacin tiene que ser ms amplio y abarcar, no solo a la totalidad de los sujetos que integran el sector pblico, sino tambin a aquellos otros que materialmente asuman responsabilidades pblicas, ejerzan funciones pblicas o presten servicios pblicos bajo la autoridad de los entes pblicos. Adems, como toda ley, la de acceso est llamada a integrarse en el resto del ordenamiento jurdico y a convivir con otras normas con las cuales necesariamente tendr que mantener coherencia, especialmente la normativa de proteccin de datos de carcter personal, la que regula los archivos pblicos, la relativa a la administracin electrnica o la reguladora de la reutilizacin de la informacin del sector pblico. En este sentido, la Oficina confa que el Parlamento de Catalua pueda aprobar lo antes posible, en el curso de la presente Legislatura, una ley de acceso a la informacin pblica que culmine el proceso ya iniciado por la ponencia conjunta que fue constituida en la IX Legislatura con la misin de presentar una proposicin de ley de transparencia y acceso a la informacin pblica. Sin duda los trabajos preparatorios llevados a cabo por dicha ponencia podran servir como valioso antecedente que podra desarrollar la nueva ponencia conjunta, cuya constitucin ha sido acordada, ya en la X Legislatura, por acuerdo de la Mesa del Parlamento de 5.2.2013. Analizaremos cul debera ser el contenido regulador del derecho y los retos que plantea la evolucin hacia una cultura administrativa de la transparencia, sin prejuzgar eventuales condicionantes derivados del marco de distribucin de competencias vigente Estado-Generalidad. En todo caso, hay que tener presente que la promulgacin de una ley de acceso a los documentos pblicos no es suficiente per se para garantizar la efectividad del ejercicio del derecho. Por esto habr que contar con mecanismos de supervisin, de control de la aplicacin y de reaccin, sin olvidar el necesario contexto favorable al cambio de cultura poltico-administrativa.
2. El acceso a la informacin pblica. Qu hay en juego?

El derecho de acceso a la informacin pblica se fundamenta en la idea que las cosas pblicas que a todos interesan pueden y deben ser conocidas de todos3. Estamos ante un verdadero derecho pblico subjetivo, en el cual el inters que hay que proteger jurdicamente es el derecho a saber que tienen todas las personas. En consecuencia, todos los documentos pblicos son en principio pblicos y solo pueden ser retenidos a fin de proteger otros derechos e intereses legtimos4. Al derecho a saber se contrapone la concepcin tradicional basada en el secretismo en el ejercicio del poder (arcana imperii)5. El filsofo Platn defendi en su obra La repblica que el estado ideal era aquel en el que las razones y las verdades de la poltica solo tenan que resultar accesibles a una clase intelectualmente superior llamada a gobernar. Esta teora estaba avanzando lo que hoy conocemos como tecnocracia que, por contraposicin a la democracia, significa que solo aquellas pocas personas que entienden de las cosas toman decisiones, arrinconando la idea de que todo el mundo puede decidir sobre todo. Los prejuicios y la ignorancia del pueblo justifican que los secretos del poder hayan de quedar por lo tanto reservados a un reducido grupo de personas, las nicas capaces de entender lo que es la verdad y el bien.
As empieza la Exposicin de Motivos de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales.
4 Prembulo del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, sobre el acceso a los documentos pblicos (2009).
Fue el historiador Tcito quin acu por primera vez la expresin arcana imperii. Arcana proviene de una raz indoeuropea, arek, que significa secreto, algo que se retiene o que se guarda. No se refiere solo a secretos del imperio o del Estado, sino a verdades que poseen un sentido casi sagrado, ritual, es decir, a misterios insondables de la poltica. Los arcana imperii no se reducen a la condicin de informacin llana sobre cuestiones pblicas, sino a informacin selecta, privilegiada, que define como sujeto de poder a quin la posee y la administra. Vid. http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1799/4.pdf
5
12
Siglos ms tarde, Maquiavelo iba todava ms all al defender la idea de la noble mentira, entendida como el supuesto derecho del gobernante a engaar al pueblo por su propio bien. Histricamente se ha podido constatar la correlacin existente entre el autoritarismo y la censura informativa. Hoy, a pesar de que estas construcciones lgicas difcilmente encontraran respaldo entre la clase gobernante de los pases democrticos de nuestro entorno, de facto, el secreto administrativo ha sido y contina siendo la prctica comn de los gobiernos. Una tradicin burocrtica heredada de secretismo, fuertemente arraigada en nuestras administraciones pblicas, ha encontrado amparo en la legislacin que regula el rgimen jurdico (otorgando un amplio grado de discrecionalidad para decidir en cada caso la procedencia o no de hacer pblica la informacin) y en la normativa de la funcin pblica (imponiendo el deber estatutario de confidencialidad y discrecin). Cuando, por la informacin que se pide, una solicitud resulta molesta, la Administracin acostumbraba a tener a su alcance un amplio abanico de recursos argumentales para denegarla: falta de legitimacin de la persona solicitante, peticin imprecisa, materia reservada, informacin no disponible, informacin que habra que elaborar previamente, la informacin afecta a datos de carcter personal Y, si con esto no bastaba, siempre quedaba la posibilidad del silencio, es decir de dejar de responder la peticin. Este ltimo recurso, por cierto, ha sido uno de los ms empleados en la prctica, conocedora como es la Administracin de que con el silencio se aboca al ciudadano a la va del recurso ante los tribunales. Los costes econmicos y de tiempo que esto supone suelen hacen desistir definitivamente de la peticin. Catalua no es ajena a este estatus. As, el Sndic de Greuges6 afirma que la experiencia del Sndic en la defensa del derecho de acceso a la informacin ha permitido detectar cierta resistencia de nuestras administraciones a la hora de facilitar el acceso a quien lo pide y de difundir informacin de manera comprensible. De entre los distintos argumentos aludidos a favor del secretismo destaca el relacionado con la imparcialidad de los funcionarios. Para los defensores del secreto, este protege a los funcionarios de presiones indebidas. Se entiende que
Vid. Informe extraordinario del Sndic de Greuges, marzo de 2012.
El acceso a la informacin pblica. Qu hay en juego?
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la informacin obtenida prematuramente podra ser utilizada para obtener ventajas indebidas y comprometera la imparcialidad de las decisiones. A favor del secreto tambin se ha argumentado que para hacer frente a todas las solicitudes de documentacin e informacin hara falta adecuar las estructuras administrativas, con el correspondiente coste y riesgo de interferir en la prestacin eficaz de los servicios. Igualmente se aduce el peligro de facilitar informacin indebida o que pueda ser utilizada para invadir la vida privada otras personas. Tampoco faltan quienes avisan de los riesgos que puede comportar una liberacin descontrolada de informacin que provoque una saturacin de datos entre destinatarios acrticos con dificultades para comprenderlos. Sin embargo, toda sociedad democrtica avanzada tiene que aspirar a lograr un alto grado de transparencia que no solo posibilita una mayor participacin de todos en los asuntos pblicos, sino que redobla la confianza de la ciudadana en las instituciones, porque puede conocer los procesos de toma de decisiones y, en consecuencia, multiplica las ocasiones de control y de rendicin de cuentas a los que tienen que estar sometidos los poderes pblicos. En buena lgica, esto solo es posible con una ciudadana muy informada. Ya en el documento de la Comisin Europea denominado La gobernanza europea. Un libro blanco [COM (2001) 428 final] se afirma que: la democracia depende de la capacidad de los ciudadanos para participar en el debate pblico. Para ello, deben tener acceso a una informacin fiable sobre los asuntos europeos y estar en condiciones de seguir con detalle cada una de las etapas del proceso poltico. Hasta podramos afirmar que la transparencia administrativa se halla implcita en las races de la tradicin democrtica europea si tenemos en cuenta que, ya en el artculo 15 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, se estableca que la sociedad tiene derecho a exigir a todo agente pblico que le rinda cuentas de su administracin. Llegados a este punto, conviene aclarar las dos vertientes del derecho de acceso a la informacin pblica. Cuando nos referimos a la informacin que los poderes pblicos ponen a disposicin de la ciudadana sin una peticin previa, hablamos de transparencia activa o, sencillamente, de transparencia. Constituye la dimensin objetiva del derecho de acceso en cuanto que implica una determinada concepcin de la relacin de la Administracin con los ciudadanos.
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Cuando alguien solicita acceder a determinada informacin y la Administracin tiene el deber de facilitarla, hacemos referencia a la transparencia pasiva o, ms precisamente, al derecho de acceso a la informacin pblica, en su dimensin subjetiva (derecho pblico subjetivo). El reto al que tienen que enfrentarse los estados a la hora de regular esta materia es encontrar el justo equilibrio entre la aspiracin poltica de transparencia y la tambin necesaria proteccin de otros intereses legtimos concurrentes. En determinados mbitos, el secreto puede resultar necesario, puesto que un estado que actuara permanentemente en un escaparate vera seriamente comprometida su eficiencia. En estos casos, corresponde al Estado la carga de clasificar las informaciones que tienen que quedar exceptuadas de la regla general, que es el libre acceso de los ciudadanos. En este sentido resulta plenamente compatible con la democracia que una mayora haya decidido limitar a unas pocas personas escogidas el acceso al conocimiento sobre una materia. Aqu, la clasificacin de una materia como secreta, reservada, confidencial, etc. tiene carcter excepcional y resulta conocida por los dems ciudadanos, que son conscientes de la exclusin a que estn sometidos, pero que han delegado en otros la exclusiva del conocimiento de ciertas informaciones. El secreto, en estos casos, es legtimo precisamente porque la ciudadana sabe que la informacin existe aunque no le est permitido acceder a su contenido. As pues, en los sistemas democrticos avanzados ser perfectamente razonable que el juego de equilibrios al que acabamos de referirnos se incline ligeramente hacia un lado u otro de la balanza, dependiendo de la sensibilidad del gobierno de turno al respecto7. En conclusin: el ejercicio visible del poder puede resultar incmodo. Saber que lo que hacemos ser observado o podr serlo nos hace ser mucho ms cuidadosos. La transparencia tiene por tanto un evidente efecto disciplinario para los decisores pblicos. Por esto tambin se puede afirmar, como han hecho las diversas fuerzas parlamentarias con representacin en el Parlamento de Catalua que [l]as leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica han sido una de las medidas que han resultado ms efectivas en el derecho
7 Esto lo ilustra a la perfeccin la experiencia reunida en Estados Unidos con respecto a la Freedom of Information Act (FOIA). Esta ley se ha visto constantemente sometida a tensiones derivadas de las diferentes visiones de los partidos demcrata y republicano.
El acceso a la informacin pblica. Qu hay en juego?
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comparado a la hora de combatir la corrupcin como mecanismo de prevencin dentro del sistema institucional y poltico, incrementando la transparencia, la rendicin de cuentas y, en definitiva, la democracia. [...]8.
8 Exposicin de motivos de la solicitud formulada el 24.1.2011 por la prctica totalidad de los representantes polticos al Parlamento de Catalua y dirigida a la Mesa, para proceder al nombramiento de una ponencia conjunta para la elaboracin de una proposicin de ley de transparencia y acceso a la informacin pblica (BOPC nm. 23, de 21.2.2011).
3. Marco normativo
En el presente apartado del documento ponemos a disposicin de la persona lectora una seleccin de normas cuyos preceptos o fragmentos ms pertinentes hemos transcrito a fin de reunir, de forma exhaustiva y sistemtica, el marco normativo de referencia. Para facilitar la comprensin de los textos transcritos, en algunos casos hemos considerado oportuno aadir el correspondiente comentario o informacin adicional. En cuanto a los criterios de clasificacin empleados, hemos combinado primero el rango normativo al efecto de enumerar las fuentes internacionales, constitucionales, estatutarias y legales. La heterogeneidad de las ltimas fuentes nos lleva, de acuerdo con nuestro objeto, a ordenarlas a su vez en cuatro bloques: el primero, Administraciones pblicas y gobierno, nos introduce a los deberes de transparencia e informacin en la actuacin del poder ejecutivo; en el segundo destacamos las leyes que inciden particularmente en lo relativo al acceso a la informacin, toda vez que tienen como comn denominador cierta vocacin de transversalidad. Las hemos agrupado bajo el ttulo de Leyes especiales; en tercer lugar, y en la medida en que la transparencia adopta manifestaciones mltiples en diferentes mbitos materiales de regulacin, hemos hecho la oportuna compilacin en el bloque titulado Normativa sectorial; y por ltimo, hemos considerado necesario dejar constancia de las normas que regulan la transparencia en el seno de los Poderes legislativo y judicial.
3.1. Instrumentos internacionales de referencia

La Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada por la Asamblea Nacional Francesa el 26 de agosto de 1789:
Artculo 15.
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La sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente pblico sobre su administracin. La rendicin de cuentas solo es posible si pensamos en una ciudadana madura y muy informada, que constituya un factor de presin y, a la vez, un incentivo que favorezca que los empleados pblicos acten guiados exclusivamente por la satisfaccin del inters general y que lo hagan de manera eficiente. En este sentido, la definicin de buena gobernanza que da el Banco Mundial, incluye, entre otros factores, el relativo a la rendicin de cuentas y a la tica profesional9.
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, proclama: Artculo 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin. Esta norma, cuando reconoce expresamente que el derecho a la libertad de expresin incluye el derecho a buscar y recibir informaciones e ideas, proporciona la clave hermenutica para entender que la libertad consagrada en el artculo 20.1d) CE no puede ser entendida sin la concurrencia de uno de los elementos que integran su contenido: el derecho de buscar o investigar. Aunque no se especifique, hay que entender incluidas las fuentes gubernamentales de informacin.
Por su parte, el Convenio para la Salvaguarda de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950, seala:
Artculo 10. Libertad de expresin. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresin. Este derecho comprende la libertad de opinin y la libertad de recibir o de comunicar
9http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/MENAEXT/EXTMNAREGTO PGOBIERNOANCE/0,,contentMDK:20513159~pagePK:34004173~piPK:34003707~theSitePK: 497024,00.html
Marco normativo. Instrumentos internacionales de referencia
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informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades pblicas y sin consideracin de fronteras. El presente artculo no impide que los estados sometan a las empresas de radiodifusin, de cinematografa o de televisin a un rgimen de autorizacin previa. 2. El ejercicio de estas libertades, ser sometido que a entraan ciertas deberes y
responsabilidades,
podr
formalidades,
condiciones, restricciones o sanciones, previstas por la ley, que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrtica, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pblica, la defensa del orden y la prevencin del delito, la proteccin de la salud o de la moral, la proteccin de la reputacin o de los derechos ajenos, para impedir la divulgacin de informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial. As, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha interpretado que la libertad de expresin, tal como queda garantizada en el artculo 10 1 de la Convencin, constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrtica y una de las condiciones bsicas para su progreso (vid. Caso Centro Europa 7 S.R.L y Di Stefano contra Italia, nm. 38433/09, 7 de junio de 2012, p. 131 y Caso Lingens contra Austria, nm. 9815/82, 8 de julio de 1986, 41, serie A nm. 103). En el caso de Centro Europa, en el que se dirima un asunto de libertad de prensa, el Tribunal llega a la conclusin de que la libertad de prensa y los medios de comunicacin permiten al pblico descubrir y formarse una opinin de las ideas y de las actitudes de los lderes polticos. Corresponde a la prensa difundir informacin e ideas sobre temas polticos y otros asuntos de inters pblico, pero no solo la prensa tiene la labor de impartir esta informacin y estas ideas, sino que el pblico tambin tiene el derecho a recibirlas (vid., por ejemplo, Caso Handyside contra Reino Unido, nm. 5493/72, 7 de diciembre de 1976, 49, Serie A nm. 24 y el Caso Lingens, citado ut supra, 41-42). Al mismo tiempo, el Tribunal recuerda el papel vital de public watchdog que tiene la prensa en una sociedad democrtica (vid. Caso Yordanova y Toshev contra Bulgaria, nm. 5126/05, 2 de octubre de 2012, 46).
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, de 16 de diciembre de 1966, prev: Artculo 19. 1. Nadie podr ser molestado a causa de sus opiniones. 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresin; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas
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de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. 3. El ejercicio del derecho previsto en el prrafo 2 de este artculo entraa deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que debern, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a. Asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems. b. La proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, adoptada en Nueva York el 31 de octubre de 2003: Artculo 10. Informacin pblica. Habida cuenta de la necesidad de combatir la corrupcin, cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, adoptar las medidas que sean necesarias para aumentar la transparencia en su administracin pblica, incluso en lo relativo a su organizacin, funcionamiento y procesos de adopcin de decisiones, cuando proceda. Esas medidas podrn incluir, entre otras cosas: a) La instauracin de procedimientos o reglamentaciones que permitan al pblico en general obtener, cuando proceda, informacin sobre la organizacin, el funcionamiento y los procesos de adopcin de decisiones de su administracin pblica y, con el debido respeto a la proteccin de la intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y actos jurdicos que incumban al pblico; b) La simplificacin de los procedimientos administrativos, cuando proceda, a fin de facilitar el acceso del pblico a las autoridades encargadas de la adopcin de decisiones; y
c) La publicacin de informacin, lo que podr incluir informes peridicos sobre los riesgos de corrupcin en su administracin pblica.
Artculo 13. Participacin de la sociedad.
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1. Cada Estado Parte adoptar medidas adecuadas, dentro de los medios de que disponga y de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, para fomentar la participacin activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector pblico, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevencin y la lucha contra la corrupcin, y para sensibilizar a la opinin pblica con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupcin, as como a la amenaza que sta representa. Esa participacin debera reforzarse con medidas como las siguientes: a) Aumentar la transparencia y promover la contribucin de la ciudadana a los procesos de adopcin de decisiones; b) Garantizar el acceso eficaz del pblico a la informacin; c) Realizar actividades de informacin pblica para fomentar la intransigencia con la corrupcin, as como programas de educacin pblica, incluidos programas escolares y universitarios; d) Respetar, promover y proteger la libertad de buscar, recibir, publicar y difundir informacin relativa a la corrupcin. Esa libertad podr estar sujeta a ciertas restricciones, que debern estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: i) Garantizar el respeto de los derechos o la reputacin de terceros; ii) Salvaguardar la seguridad nacional, el orden pblico, o la salud o la moral pblicas. 2. Cada Estado Parte adoptar medidas apropiadas para garantizar que el pblico tenga conocimiento de los rganos pertinentes de lucha contra la corrupcin mencionados en la presente Convencin y facilitar el acceso a dichos rganos, cuando proceda, para la denuncia, incluso annima, de cualesquiera incidentes que puedan considerarse constitutivos de un delito tipificado con arreglo a la presente Convencin.
22
El Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea10 contiene entre las disposiciones de aplicacin general (Ttulo II) de la Primera Parte (Principios), la siguiente norma: Artculo 15. (antiguo artculo 255 TCE) 1. A fin de fomentar una buena gobernanza y de garantizar la participacin de la sociedad civil, las instituciones, rganos y organismos de la Unin actuarn con el mayor respeto posible al principio de apertura. 2. Las sesiones del Parlamento Europeo sern pblicas, as como las del Consejo en las que ste delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. 3. Todo ciudadano de la Unin, as como toda persona fsica o jurdica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendr derecho a acceder a los documentos de las instituciones, rganos y organismos de la Unin, cualquiera que sea su soporte, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecern de conformidad con el presente apartado. El Parlamento Europeo y el Consejo, por medio de reglamentos adoptados en conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, determinan los principios generales y los lmites que, por motivos de inters pblico o privado, rigen el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos. Cada institucin, rgano u organismo garantiza la transparencia de sus trabajos y elabora en su reglamento interno disposiciones especficas sobre el acceso a sus documentos, de acuerdo con los reglamentos a que hace referencia el segundo prrafo. El Tribunal de Justicia de la Unin Europea, el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones solo quedan sujetos a este apartado cuando ejercen funciones administrativas. El Parlamento Europeo y el Consejo garantizan la publicidad de los documentos relativos a los procedimientos legislativos en las condiciones establecidas por los reglamentos a que hace referencia el segundo prrafo.
10
Versin consolidada subsiguiente al Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007 (DOUE nm. C83, de 30.3.2010) y cuya entrada en vigor tuvo lugar el 1.12.2009.
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a Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, de 7 de diciembre de 2000, establece: Artculo 42. Derecho de acceso a los documentos Todo ciudadano de la Unin o toda persona fsica o jurdica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin, cualquiera que sea su soporte. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009 en virtud del cual quedaba recogido en el artculo 6 del Tratado de la Unin Europea la plena integracin de la Carta en los tratados fundacionales y con el mismo valor jurdico que estos puede afirmarse que dicha Carta resulta vinculante para los estados miembros cuando apliquen el derecho de la Unin. As, el artculo 42 de la Carta consagra el derecho de acceso a los documentos en poder de las instituciones y organismos de la UE como verdadero derecho fundamental. Sigue siendo, sin embargo, competencia de los estados miembros la regulacin interna del derecho de acceso a los documentos pblicos. En la medida en que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea no hace sino establecer un mnimo comn denominador de principios que recogen las tradiciones comunes de los estados miembros, no faltan autores que, de acuerdo con lo que establece el artculo 10.2 CE, entienden que el derecho fundamental a la libertad de informacin (artculo 20.1 d) CE) debe interpretarse con arreglo a dicho artculo 42 de la Carta11.
Desarrollando el aspecto anterior, el Reglamento (CE) 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del pblico a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin (Reglamento sobre la transparencia), dice: Artculo 2. Beneficiarios y mbito de aplicacin 1. Todo ciudadano de la Unin, as como toda persona fsica o jurdica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene
11
Vid. comentario en los artculos 20 y 105 CE en el apartado 3.2 del presente estudio.
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derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y lmites que se definen en el presente Reglamento. 2. Con arreglo a los mismos principios, condiciones y lmites, las instituciones podrn conceder el acceso a los documentos a toda persona fsica o jurdica que no resida ni tenga su domicilio social en un Estado miembro. 3. El presente Reglamento ser de aplicacin a todos los documentos que obren en poder de una institucin; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estn en su posesin, en todos los mbitos de actividad de la Unin Europea. 4; 5; 6 [...].
Artculo 3. Definiciones A efectos del presente Reglamento, se entender por: a) documento, todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versin papel o almacenado en forma electrnica, grabacin sonora, visual o audiovisual) referentes a temas relativos a las polticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institucin; b) [...]. Este Reglamento parte de un concepto de documento que, aun siendo ciertamente amplio se incluye todo tipo de contenido, independientemente de su soporte, solo cubre aquella informacin contenida en documentos ya existentes. En consecuencia, las solicitudes de informacin que requieran para su respuesta la elaboracin de documentos nuevos quedan fuera del mbito de aplicacin del Reglamento12.
El Consejo de Europa abri el 18.6.2009 a la firma y a la adhesin el Convenio nm. 205, sobre el Acceso a los Documentos Pblicos (en adelante, el Convenio del Consejo de Europa nm. 205):
12 Vid. punto 2.3.1 del Informe de la Comisin, de 30 de enero de 2004, sobre la aplicacin de los principios del Reglamento (CE) 1049/2001, COM (2004) 45 Final.
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Artculo 1. Disposiciones generales 1) Los principios precisados de aqu en adelante se deben entender sin perjuicio alguno de las leyes y regulaciones propias de cada Estado y de los tratados internacionales que reconocen un derecho ms amplio de acceso a los documentos pblicos. 2) Para los propsitos de este Convenio: a) i) autoridades pblicas significa: 1) el gobierno y administracin a nivel nacional, regional y local; 2) los organismos legislativos y autoridades judiciales, en cuanto realizan funciones administrativas segn la normativa nacional propia; 3) las personas naturales o jurdicas cuando ejercen como una autoridad administrativa. ii) Cada Parte, a la hora de la firma o al depositar su instrumento de ratificacin, aceptacin, aprobacin o adhesin, mediante una declaracin enviada al Secretario General del Consejo de Europa, puede declarar que la definicin de autoridades pblicas tambin incluye a una o ms de las siguientes: 1) organismos legislativos en lo que concierne al resto de sus actividades; 2) autoridades judiciales en lo que concierne al resto de sus actividades; 3) personas naturales o jurdicas que realizan funciones pblicas o actan financiadas con fondos pblicos, segn la normativa nacional propia. b) documentos pblicos significa toda la informacin registrada [archivada] de cualquier forma, elaborada o recibida, y en posesin de las autoridades pblicas.
Artculo 2. Derecho del acceso a los documentos pblicos 1) Cada Parte garantizar el derecho de cualquiera, sin discriminacin de ningn tipo a acceder, bajo peticin, a los documentos pblicos en posesin de las autoridades pblicas.
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2) Cada Parte tomar las medidas necesarias en su ordenamiento jurdico para hacer cumplir las previsiones sobre acceso a documentos pblicos previstas en este Convenio. 3) Estas medidas debern ser adoptadas por cada Parte a ms tardar en el momento de la entrada en vigor de este Convenio. Este tratado, que an no ha firmado el Estado espaol, constituye el primer instrumento jurdico internacional de carcter vinculante, al reconocer un derecho general de acceso a los documentos pblicos en poder de las autoridades. Paradjicamente, este es el instrumento invocado ms veces como referente por las diversas iniciativas sin xito de regulacin de este derecho en el estado espaol. El Convenio del Consejo de Europa nm. 205 establece una base de normas mnimas con la intencin de ofrecer suficiente flexibilidad a las legislaciones nacionales para que se apoyen en l, sin perjuicio del reconocimiento de un acceso de ms amplio alcance. El convenio entrar en vigor cuando haya sido ratificado por, al menos, diez estados miembros del Consejo de Europa. En febrero de 2013, los estados de Bosnia Herzegovina, Hungra, Lituania, Montenegro, Noruega y Suecia han prestado su consentimiento.
3.2. mbito constitucional

Dos son las normas de la Constitucin de 1978 que conviene tener en cuenta: Artculo 20 1. Se reconocen y protegen los derechos: a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproduccin. b), c) [...]. d) A comunicar o recibir libremente informacin veraz por cualquier medio de difusin. La Ley regular el derecho a la clusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades. 2; 3; 4; 5 [...].
Artculo 105
Marco normativo. mbito constitucional
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La ley regular: a) [...]. b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas. c) [...]. Aunque no corresponde en este momento profundizar sobre cul es la naturaleza jurdica del derecho de acceso a la informacin pblica, s que conviene dejar apuntadas las consecuencias importantes que se derivan en funcin de la respuesta que se d. La doctrina cientfica mantiene diferentes posiciones al respecto.
Una parte de la doctrina13 ha llegado al consenso jurdico en torno a la naturaleza iusfundamental del derecho de acceso a la informacin pblica, ya sea como derecho autnomo o, tal como sostienen la mayora de autores que defienden esta naturaleza, como derecho integrante del derecho a la libertad de expresin y de informacin. La concepcin del derecho de acceso a la informacin como un autntico derecho fundamental acostumbra a justificarse con una interpretacin del artculo 20 CE en consonancia con los tratados internacionales y el derecho comunitario14, as como con arreglo a la doctrina jurisprudencial ms reciente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos15, que ha asumido el derecho de acceso a la informacin pblica como integrante del contenido esencial del derecho a la libertad de expresin. Aqu encuentran precisamente sus referentes quienes defienden la facultad de buscar la informacin que se halla en manos de los
13
As, SNCHEZ DE DIEGO FERNNDEZ DE LA RIVA, Manuel, Un derecho fundamental a acceder a la informacin pblica, Seminarios Internacionales Complutenses, El derecho de acceso a la informacin pblica, 2008.
HERNNDEZ GODNEZ, Alfonso (tesis doctoral), El acceso a la informacin pblica. Evolucin y consolidacin de un derecho fundamental de nueva generacin, Universidad Carlos III de Madrid, 2010. Tambin GUICHOT REINA, Emilio, Transparencia y acceso a la informacin pblica en Espaa: anlisis y propuestas legislativas, Fundacin Alternativas, 170/2011.
14 Art. 10.2 Convenio Europeo de Derechos Humanos, art. 19 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, art. 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, art. 15 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea y Convenio del Consejo de Europa nm. 205. 15 Caso Trsasg a Szabadsgjogokrt, sentencia de 14 de abril de 2009 y Caso Kennedy, sentencia de 16 de agosto de 2009.
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poderes pblicos como derecho fundamental, necesariamente incluido en el derecho a comunicar o recibir informacin. Se conseguira de este modo encajar el artculo 105 b) CE con las libertades pblicas informativas. Esta tesis comportara que el desarrollo del derecho tendra que hacerse mediante ley orgnica (artculo 81.1 de la Constitucin). En este sentido, y segn la doctrina del Tribunal Constitucional16, corresponde al Estado, en exclusiva, mediante ley orgnica, la regulacin de los aspectos esenciales, el desarrollo directo del derecho fundamental en abstracto, lo cual deja cierto margen de desarrollo al legislador ordinario (tanto el estatal como el autonmico) en aspectos no esenciales del derecho. Eso significa que la reserva de ley orgnica no es, como tal y por s misma, un ttulo competencial especfico en favor del Estado, de tal forma que las comunidades autnomas con competencias legislativas incidentes en la materia pueden desarrollar el derecho en la parte que la ley orgnica no agote. No obstante, existe otra corriente doctrinal17 que, al amparo del artculo 105.b CE, defiende que el derecho de acceso a la informacin pblica es un derecho constitucional autnomo de configuracin legal, que puede ser regulado mediante ley ordinaria, no susceptible de amparo constitucional y, por lo tanto, diferente al de la libertad de informacin. Para respaldar esta tesis se subraya la propia ubicacin sistemtica del artculo 105 b) en la parte orgnica de la Constitucin dentro del Ttulo IV relativo al Gobierno y la Administracin y no en la parte dogmtica, en la Seccin 1, Captulo II, del Ttulo I CE (art. 14 a 29 y 30.2), donde expresamente aparecen tipificados los nicos derechos fundamentales reconocidos por nuestro ordenamiento jurdico. Con todo, entre estos autores encontramos voces como la de Mara Isabel Jimnez Plaza18, quien sostiene que si bien el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos no goza de naturaleza fundamental, constituye sin embargo un derecho subjetivo de carcter instrumental para la satisfaccin de algunos derechos fundamentales como el de participacin en los asuntos
16 17
STC 173/1998, de 23 de julio.
En esta lnea: LVAREZ RICO Manuel, El derecho de acceso a los documentos administrativos, Documentacin Administrativa, nm. 183, p. 103-133, 1979, o POMED SNCHEZ, Luis Alberto, El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, INAP, Madrid, 1989.
18
JIMNEZ PLAZA, M Isabel, Tratado de derecho municipal, Tomo II, Dtor. Santiago Muoz Machado, 3 ed., Iustel, 2011, Madrid, p. 1364-1365.
Marco normativo. mbito constitucional
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pblicos (art. 23 CE), como el derecho a comunicar y recibir libremente informacin veraz [art. 20.1.d) CE], e incluso, como el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Por esta razn, siempre que el derecho de acceso sea un prius necesario para la efectividad de algn derecho fundamental en tanto que la denegacin de la informacin determine la violacin de ese derecho fundamental su contenido formar parte del contenido esencial del derecho fundamental y su infraccin se contagiar de la naturaleza fundamental del referido derecho, con las consecuencias procesales que ello determina. Incluso aceptando esa misma perspectiva, quedara cerrada la va reglamentaria como instrumento normativo para regular el contenido del derecho y las condiciones para su ejercicio. Por su parte, el Tribunal Supremo19 ha afirmado que [e]l derecho de acceso a los registros y documentos administrativos constituye un derecho de los ciudadanos de los llamados de la tercera generacin. Est arraigado en el principio de transparencia administrativa, el cual responde a una nueva estructuracin de las relaciones entre la Administracin y los ciudadanos. Este derecho est reconocido por la Constitucin en el artculo 105. b) [...]. Aunque pueda pensarse que este precepto condiciona la aplicacin del derecho a su desarrollo legislativo, el Tribunal Constitucional, atendiendo a su valor sustantivo, ha apreciado, en aplicacin del principio de fuerza normativa directa de la Constitucin, que dicho precepto es aplicable directamente sin necesidad de esperar el desarrollo legislativo, que ha sido llevado a cabo bsicamente en el artculo 37 de la Ley 30/1992 [...]. Ms recientemente, en sentencia de fecha 29.5.2012, el Tribunal Supremo se ha pronunciado abiertamente de manera contraria a la vinculacin del derecho de acceso a la informacin con los derechos fundamentales reconocidos a la Constitucin. En este caso, la parte recurrente la organizacin Acces Info Europe- pidi informacin al Gobierno del Estado sobre el desarrollo legislativo derivado de las exigencias que en materia de lucha contra la corrupcin imponen en Espaa determinados tratados internacionales. La recurrente impugna la desestimacin por silencio de su peticin alegando, entre otras razones, la infraccin del artculo 20.1.a) CE, sosteniendo que el derecho fundamental a la libertad de informacin comprende el derecho a obtener informacin de inters general en manos de los poderes pblicos.
19
STS de 14.11.2000 (recurso de casacin 4618/1996), fundamento jurdico 5.
30
En respuesta a este motivo concreto el Tribunal Supremo afirma que aun admitiendo a efectos puramente argumentativos que los artculos 20.1.d) y 23.1 CE engloban el derecho a obtener informacin de los poderes pblicos algo que dista de ser evidente, la sentencia impugnada no los ha infringido, ya que lo solicitado la recurrente no era informacin.
3.3. mbito estatutario

Son dos los preceptos destacables del Estatuto de Autonoma de Catalua en su Ttulo I (Derechos, deberes y principios rectores): Artculo 27 Derechos y deberes con relacin al medio ambiente 1; 2; [...]. 3. Todas las personas tienen derecho a acceder a la informacin medioambiental de que disponen los poderes pblicos. El derecho de informacin solo puede ser limitado por motivos de orden pblico justificados, en los trminos que establecen las leyes.
Artculo 52 Medios de comunicacin social 1. Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para garantizar el derecho a la informacin y a recibir de los medios de comunicacin una informacin veraz y unos contenidos que respeten la dignidad de las personas y el pluralismo poltico, social, cultural y religioso. En el caso de los medios de comunicacin de titularidad pblica la informacin tambin debe ser neutral. 2 [...].
Ms adelante, en relacin con los derechos en el mbito poltico y de la Administracin (Captulo II), s que se reconocen varias manifestaciones del derecho de participacin o el derecho a una buena Administracin (artculos 29 y 30), pero no se hace ninguna mencin expresa al derecho de acceso a la informacin. De hecho este derecho es previo, por cuanto, para poder participar, quejarse o reaccionar frente a situaciones de mala administracin, hace falta antes disponer de informacin.
Marco normativo. mbito legal
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Tenemos que ir al Ttulo II (De las instituciones), Captulo III (El Gobierno y la Administracin de la Generalidad), Seccin Segunda (La administracin de la Generalidad) para encontrar el artculo siguiente: Artculo 71 Disposiciones generales y principios de organizacin y funcionamiento 1; 2; 3 [...]. 4. La Administracin de la Generalidad es la organizacin que ejerce las funciones ejecutivas atribuidas por el presente Estatuto a la Generalidad. Tiene la condicin de Administracin ordinaria de acuerdo con lo que establecen el presente Estatuto y las leyes, sin perjuicio de las competencias que corresponden a la Administracin local. 5; 6; 7 [...].
3.4. mbito legal

3.4.1. Administraciones pblicas y gobierno
3.4.1.1. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn
Desarrollando directamente el citado artculo 105 b) de la Constitucin y con carcter de legislacin bsica, encontramos la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn (en adelante, Ley 30/1992): Artculo 3. Principios generales 1; 2; 3; 4 [...]. 5. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones pblicas actan de conformidad con los principios de transparencia y de participacin.
Artculo 37. Derecho de acceso a archivos y registros 1. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresin,
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grfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. 2. El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estar reservado a stas, que, en el supuesto de observar que tales datos figuran incompletos o inexactos, podrn exigir que sean rectificados o completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el transcurso del tiempo, conforme a los plazos mximos que determinen los diferentes procedimientos, de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno. 3. El acceso a los documentos de carcter nominativo que sin incluir otros datos pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los procedimientos de aplicacin del derecho, salvo los de carcter sancionador o disciplinario, y que, en consideracin a su contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podr ser ejercido, adems de por sus titulares, por terceros que acrediten un inters legtimo y directo. 4. El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podr ser denegado cuando prevalezcan razones de inters pblico, por intereses de terceros ms dignos de proteccin o cuando as lo disponga una Ley, debiendo, en estos casos, el rgano competente dictar resolucin motivada. 5. El derecho de acceso no podr ser ejercido respecto a los siguientes expedientes: a) Los que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo. b) Los que contengan informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado. c) Los tramitados para la investigacin de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la proteccin de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estn realizando. d) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial. e) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica monetaria. 6. Se regirn por sus disposiciones especficas:
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a) El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas. b) El acceso a documentos y expedientes que contengan datos sanitarios personales de los pacientes. c) Los archivos regulados por la legislacin del rgimen electoral. d) Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadsticos dentro del mbito de la funcin estadstica pblica. e) El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros de carcter pblico cuyo uso est regulado por una Ley. f) El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Pblicas por parte de las personas que ostenten la condicin de Diputado de las Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad Autnoma o de una Corporacin Local. g) La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Histricos. 7. El derecho de acceso ser ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos debindose, a tal fin, formular peticin individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideracin con carcter potestativo, formular solicitud genrica sobre una materia o conjunto de materias. No obstante, cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un inters histrico, cientfico o cultural relevante, se podr autorizar el acceso directo de aqullos a la consulta de los expedientes, siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las personas. 8. El derecho de acceso conllevar el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administracin, previo pago, en su caso, de las exacciones que se hallen legalmente establecidas. 9. Ser objeto de peridica publicacin la relacin de los documentos obrantes en poder de las Administraciones Pblicas sujetos a un rgimen de especial publicidad por afectar a la colectividad en su conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de consulta por los particulares. 10. Sern objeto de publicacin regular las instrucciones y respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros rganos
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administrativos que comporten una interpretacin del derecho positivo o de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la Administracin. En lo relativo al derecho de acceso a los archivos y a los registros reconocido en la Constitucin, la remisin que el artculo 105.b) CE hace a la ley nos conduce a la regulacin bsica de la Ley 30/1992. Para empezar, cabe subrayar que el hecho de que el legislador estatal ubicara la norma sobre acceso a los documentos pblicos como un contenido ms de la ley reguladora del rgimen administrativo general no fue una opcin neutra. Implcitamente se descart, en su momento, la regulacin mediante una ley especfica. Como ha afirmado Fernndez Ramos20, ambas leyes responden a lgicas diversas: la de la Ley de Procedimiento es someter a unas garantas legales la actuacin de las administraciones en ejercicio del poder pblico, mientras que la de la Ley de Acceso a la Informacin es plasmar un principio horizontal de transparencia. El artculo 37 que acabamos de reproducir condiciona el acceso a la informacin a que esta figure en un expediente que obre en un archivo administrativo, que este expediente corresponda a un procedimiento, y que este procedimiento est acabado. La fijacin de estos tres requisitos en un caso concreto no siempre es posible, sin olvidar adems que el precepto suele exigir la concurrencia de inters legtimo para acceder a la informacin. El tratamiento que dispensa esta norma a los ciudadanos particulares, es decir, a los que no disfrutan de la condicin de interesados en el procedimiento, se va escalonando en funcin de la relacin subjetiva del solicitante con la informacin que pide, de forma que, cuanto menor sea el contacto con el contenido de la informacin, mayores sern las dificultades para acceder a ella. No es difcil, en este contexto, encontrar mltiples ejemplos prcticos de decisiones contrarias al acceso a la informacin, sin duda facilitadas por la formulacin contenida en dicho precepto bsico21.
20 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, Diez anotaciones para una ley espaola de acceso a la informacin pblica, Seminarios Internacionales Complutenses, El derecho de acceso a la informacin pblica, 2008. 21 As lo corroboran varias iniciativas llevadas a cabo por organizaciones no gubernamentales como Access Info Europe u Open Society Justice Initiative, que han dirigido solicitudes de informacin a los diferentes niveles de Administracin del Estado espaol y han obtenido como respuesta predominante el silencio administrativo.
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Habra que plantearse entonces qu sucede con toda la informacin que las administraciones pblicas tienen en su poder pero que no est vinculada a ningn procedimiento22. De hecho, las excepciones previstas en la norma son tantas que el efecto es precisamente el contrario a la promesa de apertura que proclama la exposicin de motivos de la Ley. Y el resultado es una regulacin con restricciones no previstas en el artculo 105 b) de la Constitucin. La remisin que el apartado 6 del artculo hace al rgimen establecido en disposiciones especficas denota, como ha afirmado el Dr. Severiano Fernndez23, que la Ley 30/1992, en vez de constituir una ley bsica de mnimos, parece configurarse como una ley general que puede ser desvirtuada por cualquier norma sectorial en virtud del principio segn el cual la ley especial desplaza a la ley general. En la prctica esto supone cierto vaciado de la ley mediante simples disposiciones reglamentarias. En definitiva, el tratamiento que ofrece la Ley 30/1992, en palabras del Sndic de Greuges24 , es una regulacin incompleta y que no garantiza en absoluto el derecho de acceso a la documentacin pblica en una dimensin equiparable en los pases de nuestro entorno y a los parmetros del Convenio del Consejo de Europa de 18 de junio de 2009.
3.4.1.2.
Ley 26/2010, de 3 de agosto, de rgimen jurdico y de procedimiento de las administraciones pblicas de Catalua
A su vez, la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de rgimen jurdico y de procedimiento de las administraciones pblicas de Catalua, de aplicacin en el conjunto de administraciones pblicas de Catalua, acaba resultando tributaria de las carencias de la legislacin bsica estatal en relacin con la regulacin del derecho a acceder a la informacin pblica, si bien hay que reconocer que presenta cierto
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Por ejemplo, las campaas emprendidas por las ONG a las que se hace referencia en la nota anterior incluan preguntas como estas: cuntas vacunas se compraron para luchar contra la gripe A?; qu nmero de inmuebles, propiedad del Ministerio de Defensa, se vendieron durante el ao 2007?; cuntas personas fueron expulsadas del territorio espaol en el periodo comprendido entre enero de 2007 y el 1 de febrero de 2008?
23 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, Diez anotaciones para una ley espaola de acceso a la informacin pblica, Seminarios Internacionales Complutenses, El derecho de acceso a la informacin pblica, 2008. 24
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adelanto en materia de transparencia activa, como el que se deriva de su artculo 28. Destacaremos los siguientes preceptos: Artculo 27. Derecho de acceso a archivos y registros 1. Los ciudadanos tienen derecho a acceder, por cualquier medio, a los registros y a los documentos que formen parte de un expediente y obren en los archivos de las administraciones pblicas catalanas, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. 2. El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas est reservado a stas, que, en el supuesto de observar que tales datos figuran incompletos o inexactos, pueden exigir que sean rectificados o completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el transcurso del tiempo, conforme a los plazos mximos que determinen los diferentes procedimientos, de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno. 3. La autorizacin y la denegacin de acceso a los registros y a los archivos de las administraciones pblicas catalanas debe hacerse, en los trminos que establece la legislacin bsica, por resolucin motivada del rgano competente y ponderando siempre los derechos e intereses de privacidad, confidencialidad, proteccin de datos y otros que podran resultar afectados. 4. El personal responsable de los registros y los archivos de las administraciones pblicas catalanas debe velar por que no se produzca ninguna demora injustificada en el ejercicio del derecho de acceso a archivos y registros.
Artculo 28. Derecho a una informacin veraz y de calidad 1. Los ciudadanos tienen derecho a obtener informacin veraz y de calidad, cualquiera que sea el soporte o medio de distribucin o difusin de la informacin. 2. Las administraciones pblicas de Catalua, para hacer efectivo el derecho a una informacin veraz y de calidad, deben informar sobre: a) La propia organizacin y los principales servicios y prestaciones pblicas.
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b) Los planes y programas que permiten concretar las polticas pblicas que llevan a cabo. c) La existencia de bases de datos y archivos que contienen la informacin directamente relacionada con el inters de los ciudadanos, siempre y cuando la legislacin vigente lo permita. d) Los derechos de los ciudadanos en las relaciones con la administracin. e) Los procedimientos administrativos de su competencia y las convocatorias pblicas en materia de contratacin, subvenciones y seleccin de personal. f) Los medios de impugnacin y de reclamacin y los rganos competentes para la resolucin de dichos procedimientos. 3. Pueden establecerse por reglamento los plazos y condiciones en que los ciudadanos pueden hacer efectivo el derecho a la informacin.
Artculo 29. Garanta de los derechos Las administraciones pblicas de Catalua deben garantizar en su actuacin el ejercicio y la efectividad de los derechos de los ciudadanos, cualquiera que sea el medio de relacin.
Artculo 31. Principios generales 1 [...]. 2. Las administraciones pblicas de Catalua cumplen las funciones que tienen atribuidas y actan de acuerdo con los siguientes principios generales: Primero; Segundo; Tercero; Cuarto; Quinto; Sexto [...] Sptimo. Transparencia y accesibilidad. Octavo; Noveno; Dcimo [...]. De los preceptos transcritos cabe subrayar el apartado tercero del artculo 28, porque conviene aclarar que la habilitacin reglamentaria que contiene debe entenderse como una habilitacin especfica al ejecutivo y circunscrita al mismo
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mbito de informacin que reconoce el propio precepto, es decir, con un alcance objetivo mucho ms limitado que el que corresponde al derecho de acceder a la informacin pblica en el sentido amplio al que nos estamos refiriendo en el presente trabajo25. Adems, esta remisin a norma reglamentaria se refiere exclusivamente al entorno de las administraciones pblicas de Catalua, entorno que en ningn caso se corresponde, por defecto, con el mbito subjetivo propio del derecho de acceso26. De esto se concluye que no resultara admisible emplear una norma de rango reglamentario para regular el derecho de acceso a la informacin pblica. Por la misma razn tampoco sera aceptable regular el derecho mediante una modificacin de la Ley 26/2010. Con respecto al ejercicio de la potestad reglamentaria en el marco de las competencias de la Generalidad de Catalua, el Ttulo IV de la Ley regula su procedimiento de elaboracin. Teniendo en cuenta la importancia que tiene el acceso a la informacin pblica en cualquier proceso de elaboracin normativa, a continuacin transcribimos los artculos ms destacados de dicho Ttulo: Artculo 59. mbito 1. El procedimiento regulado por el presente ttulo se aplica a las disposiciones reglamentarias que se elaboran en el mbito competencial de la Administracin de la Generalidad. 2. El procedimiento regulado por el presente ttulo es de aplicacin supletoria a las disposiciones reglamentarias que tienen establecido, por norma con rango de ley, un procedimiento de elaboracin especfico.
Artculo 64. Memorias 1. Los proyectos de disposiciones reglamentarias deben acompaarse siempre de una memoria general, de una memoria de evaluacin del impacto de las medidas propuestas, as como de los informes preceptivos y los que solicite el rgano instructor. 2. La memoria general debe contener, como mnimo:
25 26
Vid. apartado 4.6 del presente trabajo. Vid. apartado 4.5.
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a) La justificacin de la necesidad de la disposicin reglamentaria y la adecuacin de esta a los fines que se persiguen. b) El marco normativo en que se inscribe el proyecto de disposicin reglamentaria. c) La relacin de las disposiciones afectadas por el proyecto de disposicin reglamentaria y la tabla de vigencias y derogaciones resultantes. d) La competencia de la Generalidad sobre la materia. e) La relacin motivada de las personas y entidades a las cuales debe otorgarse el trmite de audiencia. f) La procedencia, si procede, de someter el expediente a informacin pblica. 3; 4; 5 [...].
Artculo 67. Audiencia 1. Los proyectos de disposicin reglamentaria que afectan a los derechos o intereses legtimos de los ciudadanos se someten al trmite de audiencia de las personas interesadas, ponindose a disposicin de las mismas la preceptiva documentacin. 2. Solo puede prescindirse del trmite de audiencia si existen razones graves de inters pblico debidamente acreditadas. 3. La audiencia se realiza directamente con los ciudadanos o a travs de las entidades reconocidas por ley que los agrupan o los representan, si las finalidades de las mismas tienen relacin directa con el objeto de la disposicin reglamentaria. 4. El trmite de audiencia puede instrumentarse por cualquier medio que el instructor o instructora acuerde motivadamente y por un plazo no inferior a quince das hbiles. Por razones justificadas y debidamente motivadas, el plazo puede reducirse hasta un mnimo de siete das hbiles. 5. El trmite de audiencia puede instrumentarse tambin por medios electrnicos publicando el texto del proyecto de disposicin reglamentaria en la sede electrnica, facilitando una direccin electrnica para la presentacin de observaciones, sugerencias o alegaciones, e indicando la fecha lmite.
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6. El trmite de audiencia a los ciudadanos establecido por este artculo no es aplicable a las disposiciones que regulan los rganos, los cargos y las autoridades del Gobierno, ni tampoco a las disposiciones orgnicas de la Administracin de la Generalidad o de los organismos que tiene adscritos o que dependen de ella.
Artculo 68. Informacin pblica 1. Los proyectos de disposicin reglamentaria pueden someterse a informacin pblica por un plazo no inferior a quince das hbiles, que puede reducirse hasta un mnimo de siete das hbiles si razones debidamente motivadas as lo justifican. 2. El trmite de informacin pblica puede coincidir temporalmente con el de audiencia, debiendo ponerse a disposicin de las personas que lo soliciten la preceptiva documentacin. 3. El trmite de informacin pblica puede instrumentarse por medios electrnicos, indicando el plazo, publicando el texto del proyecto de disposicin reglamentaria en la sede electrnica y presentando las alegaciones en el correspondiente registro electrnico.
3.4.1.3.
Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno
Por su relacin con el acceso a la informacin pblica, de esta Ley destacaremos los preceptos relativos al secreto de las reuniones del Gobierno y a la transparencia en las iniciativas legislativas: Artculo 30. Deber de secreto 1. Las deliberaciones del Gobierno, as como las opiniones y los votos que se emiten, tienen carcter secreto. Las personas que asisten a las reuniones del Gobierno deben mantener el secreto incluso despus de haber cesado. 2. Los miembros del Gobierno no pueden divulgar, antes de que se hagan oficialmente pblicos, los documentos que conocen debido al cargo.
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Artculo 36. Iniciativa legislativa del Gobierno 1. El Gobierno ejerce la iniciativa legislativa mediante la presentacin de proyectos de ley al Parlamento. 2. La tramitacin de un proyecto de ley requiere el acuerdo previo del Gobierno sobre la oportunidad de la iniciativa y se inicia a propuesta del departamento o los departamentos interesados, a los que corresponde elaborar el correspondiente anteproyecto de ley. 3. Los anteproyectos de Ley deben contener una exposicin de motivos y deben acompaarse de la siguiente documentacin: a) Una memoria general, con los oportunos estudios, informes y dictmenes sobre la necesidad de la iniciativa, que debe contener, como mnimo, la adecuacin de la norma a los fines que se persiguen; el marco normativo en el que se inscribe; la relacin de las disposiciones afectadas por el anteproyecto de Ley y la tabla de vigencias y derogaciones resultantes; la competencia de la Generalidad sobre la materia, y la relacin motivada de las personas y entidades a las cuales debe otorgarse el trmite de audiencia o la procedencia de someter el expediente a informacin pblica. b) Una memoria de evaluacin del impacto de las medidas propuestas que debe tener el contenido que se establezca por reglamento. Dicha memoria incluye, como mnimo, un informe de impacto presupuestario, con la evaluacin de la repercusin del anteproyecto de Ley en los recursos personales y materiales y en los presupuestos de la Generalidad, as como las fuentes y los procedimientos de financiacin, si procede; un informe de impacto econmico y social, con la evaluacin de los costes y los beneficios que implica la iniciativa legislativa para sus destinatarios y para la realidad social y econmica; un informe de impacto normativo, con la evaluacin de la incidencia de las medidas propuestas por la norma en trminos de opciones de regulacin, de simplificacin administrativa y de reduccin de cargas administrativas para los ciudadanos y las empresas, y, por ltimo, un informe de impacto de gnero. c) Una memoria en la que consten las consultas formuladas, las alegaciones presentadas, las razones que han llevado a su estimacin o desestimacin y la incidencia de las consultas y las alegaciones en la redaccin final del anteproyecto de Ley.
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d) Un informe emitido por los servicios jurdicos de los departamentos concernidos y los dems informes que sean preceptivos de acuerdo con la normativa vigente. 4. El departamento encargado de la elaboracin de un anteproyecto de ley puede someterlo a informacin pblica o a audiencia de las entidades que tengan encomendada por ley la defensa de intereses que podran verse afectados por la entrada en vigor de la ley. El plazo de informacin o de audiencia no puede ser inferior a quince das. 5; 6;7 [...].
El artculo 30 de la Ley, ubicado en el Captulo VI del Ttulo II, sobre el funcionamiento del Gobierno de la Generalidad, prescribe el carcter secreto de sus deliberaciones, una restriccin que entendemos que debera ser superada, de acuerdo con la doctrina cientfica y jurisprudencial internacionales en torno al deber de transparencia de los poder pblicos, que debe predicarse, no solo en su vertiente administrativa (actividad de servicio pblico), sino tambin en la toma de decisiones polticas, estratgicas, de planificacin o de oportunidad, por lo que la transparencia debe estar presente en cualquier proceso de deliberacin. Si la ciudadana no tiene la posibilidad de saber sobre el proceso deliberativo, es del todo cuestionable la debida consecucin de una buena gobernanza27. Por otra parte, el artculo 36, dentro del Captulo VII de la Ley (que tiene por objeto regular la iniciativa legislativa y la potestad legislativa del Gobierno) prev la facultad de los departamentos responsables de la elaboracin de un anteproyecto legal de someterlo a informacin pblica o a audiencia de las entidades cuyos intereses se puedan ver afectados por la aprobacin de la norma. El deber de transparencia de los poderes pblicos, as como el derecho de participacin de la ciudadana, tienen que estar presentes, con toda su eficacia, tambin en el seno del procedimiento de elaboracin de normas con rango de ley. Por ello habra que prever de forma preceptiva y general, salvo en casos de riesgo grave para el inters pblico, la concesin de un trmite de audiencia a favor de los sujetos (y no solo de entidades representativas de intereses colectivos, por cierto) cuyos derechos o intereses puedan resultar afectados por una eventual aprobacin de la norma legal que se encuentra en proceso de elaboracin, deber que hay que exigir al margen de la facultad de abrir un periodo de informacin pblica para los dems ciudadanos, y todo ello en
27
Vid. apartado 4.9.5 de este trabajo, relativo a la publicidad de las sesiones.
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trminos anlogos a las previsiones que para el ejercicio de la potestad reglamentaria a la Generalidad de Catalua se prevn en la Ley 26/2010.
3.4.1.4.
Ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y funcionamiento de la administracin general del Estado
Artculo 3. Principios de organizacin y funcionamiento La Administracin General del Estado se organiza y acta, con pleno respeto al principio de legalidad, y de acuerdo con los otros principios que a continuacin se mencionan: 1. [...]. 2. De funcionamiento a); b); c); d); e); f) [...]. g) Objetividad y transparencia de la actuacin administrativa. h) [...].
3.4.1.5.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (del Estado)
Artculo 5. Del Consejo de Ministros 1; 2; [...]. 3. Las deliberaciones del Consejo de Ministros sern directas.
Artculo 6. De las Comisiones Delegadas del Gobierno 1; 2; 3; 4; [...]. 5. Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno sern secretas.
Artculo 24. Del procedimiento de elaboracin de los reglamentos. 1. La elaboracin de los reglamentos se ajustar al siguiente procedimiento:
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a) La iniciacin del procedimiento de elaboracin de un reglamento se llevar a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboracin del correspondiente proyecto, al que se acompaar un informe sobre la necesidad y oportunidad de aqul, as como una memoria econmica que contenga la estimacin del coste a que dar lugar. b) A lo largo del proceso de elaboracin debern recabarse, adems de los informes, dictmenes y aprobaciones previos preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. En todo caso, los reglamentos debern ir acompaados de un informe sobre el impacto debido a gnero de las medidas que se establecen en el mismo. c) Elaborado el texto de una disposicin que afecte a los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos, se les dar audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince das hbiles, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relacin directa con el objeto de la disposicin. La decisin sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados ser debidamente motivada en el expediente por el rgano que acuerde la apertura del trmite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposicin lo aconseje, ser sometida a informacin pblica durante el plazo indicado. Este trmite podr ser abreviado hasta el mnimo de siete das hbiles cuando razones debidamente motivadas as lo justifiquen. Solo podr omitirse dicho trmite cuando graves razones de inters pblico, que asimismo debern explicitarse, lo exijan. d) No ser necesario el trmite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboracin indicado en el apartado b). e) El trmite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicar a las disposiciones que regulan los rganos, cargos y autoridades de la presente Ley, as como a las disposiciones orgnicas de la Administracin General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
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f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboracin del reglamento se conservarn en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y dems actuaciones practicadas. 2; 3; 4; [...]. De acuerdo con el tenor literal de esta Ley, tanto las deliberaciones del Consejo de Ministros como las de las Comisiones Delegadas del Gobierno son secretas. En este sentido nos remitimos a los comentarios hechos a la Ley 13/2008, en relacin con esta misma previsin con respecto al Gobierno de la Generalidad de Catalua. Aunque se prev la necesidad de otorgar trmite de audiencia a los ciudadanos cuyos derechos o intereses legtimos puedan resultar afectados por proyectos de normas reglamentarias (art. 24), no se regula ni se hace ninguna referencia a esta necesidad, en cambio, en la regulacin que el artculo 22 de la Ley desarrolla en torno a la iniciativa legislativa del Gobierno, omisin que, en virtud del principio de transparencia de los poderes pblicos y participacin ciudadana, debera ser corregida.
3.4.1.6.
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de rgimen local
En el mbito de la administracin local, hay que destacar los siguientes preceptos de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de rgimen local (en adelante LRBRL). Artculo 18. 1. Son derechos y deberes de los vecinos: a); b); c); d) [...]. e) Ser informado, previa peticin razonada, y dirigir solicitudes a la Administracin municipal en relacin con todos los expedientes y documentacin municipal, de acuerdo con lo previsto en el artculo 105 de la Constitucin28. f); g); h); i) [...]. 2. [...].
28 El art. 43.1 e) del Texto refundido de la Ley Municipal y de Rgimen Local de Catalua (TRLMRLC) reproduce en su prctica totalidad esta norma.
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Artculo 49. La aprobacin de las ordenanzas locales se ajustar al siguiente procedimiento: a) Aprobacin inicial por el Pleno. b) Informacin pblica y audiencia a los interesados por el plazo mnimo de treinta das para la presentacin de reclamaciones y sugerencias. c) Resolucin de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobacin definitiva por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamacin o sugerencia, se entender definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.
Artculo 69. 1. Las Corporaciones locales facilitarn la ms amplia informacin sobre su actividad y la participacin de todos los ciudadanos en la vida local. 2. Las formas, medios y procedimientos de participacin que las Corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganizacin no podrn en ningn caso menoscabar las facultades de decisin que corresponden a los rganos representativos regulados por la Ley.
Artculo 70. 1. Las sesiones del Pleno de las Corporaciones Locales son pblicas. No obstante, podrn ser secretos el debate y votacin de aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamental de los ciudadanos a que se refiere el artculo 18.1 de la Constitucin, cuando as se acuerde por mayora absoluta29. No son pblicas las sesiones de las Comisiones de Gobierno.
29 Vid., art. 10.2 Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de medios electrnicos en el sector pblico de Catalua
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2. Los acuerdos que adopten las Corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista en la Ley. Las Ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los Planes urbansticos, as como los acuerdos correspondientes a stos cuya aprobacin definitiva sea competencia de los Entes locales, se publican en el Boletn Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artculo 65.2 salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los trminos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales. Idntica regla es de aplicacin a los Presupuestos, en los trminos del artculo 112.3, de esta Ley. Las Administraciones Pblicas con competencias urbansticas debern tener, a disposicin de los ciudadanos que lo soliciten, copias completas del planeamiento vigente en su mbito territorial. 3. Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las Corporaciones locales y sus antecedentes, as como a consultar los archivos y registros en los trminos que disponga la legislacin de desarrollo del artculo 105, letra b), de la Constitucin. La denegacin o limitacin de este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos o la intimidad de las personas, deber verificarse mediante resolucin motivada. Artculo 70 bis. 1. Los ayuntamientos debern establecer y regular en normas de carcter orgnico procedimientos y rganos adecuados para la efectiva participacin de los vecinos en los asuntos de la vida pblica local, tanto en el mbito del municipio en su conjunto como en el de los distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales. 2; 3; 4 [...]. El rgimen de acceso a la informacin derivado de la futura regulacin tiene que contar con el margen de competencias reservadas a los entes locales, en particular en lo relativo a la capacidad de autoorganizacin. En tanto en cuanto el derecho de acceso a la informacin constituye un vehculo de participacin de la ciudadana, del artculo 70 bis se desprende que la eventual regulacin deber tener carcter orgnico y quedar, por lo tanto, sujeta en su adopcin a una mayora reforzada.
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3.4.1.7.
Texto refundido de la Ley Municipal y de Rgimen Local de Catalua
Por lo que a la normativa catalana respecta, el Ttulo XIV del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Rgimen Local de Catalua, aprobado por Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril (en adelante, TRLMRLC), relativo a la informacin y la participacin ciudadanas, adems de reproducir el contenido de los artculos 18.1 e), 49 y 69 LRBRL, antes transcritos, aade: Artculo 155. Publicidad de las actuaciones locales. 155.1 La corporacin, por acuerdo del pleno, tiene que determinar los medios necesarios para dar publicidad a los acuerdos adoptados por la corporacin y las convocatorias de los rganos cuyas sesiones sean pblicas, con el fin de garantizar el derecho de los ciudadanos a la ms amplia informacin sobre las actividades del ente local. 155.2 Todos los ciudadanos tienen derecho a: a) Obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos adoptados por las corporaciones locales y de sus antecedentes. Para ejercer este derecho hace falta que el solicitante acredite su condicin de interesado en el procedimiento, de acuerdo con lo que dispone la legislacin sobre procedimiento administrativo. b) Consultar la documentacin, los archivos y los registros de la corporacin. Para ejercer este derecho es preciso que la documentacin tenga la condicin de pblica o se acredite un inters directo en el asunto. No es necesario este requisito si se trata de documentacin histrica, de acuerdo con lo que establece la Ley de archivos de Catalua. 155.3 Los derechos anteriores quedan, en cualquier caso, limitados en todo lo que afecta a la seguridad y la defensa del Estado, la investigacin de delitos o la intimidad de las personas. 155.4 El procedimiento para ejercer el derecho de informacin tiene que regularse por acuerdo del pleno. En cualquier caso, la denegacin tiene que ser motivada y justificada de acuerdo con los supuestos establecidos legalmente. 155.5 Los reglamentos y las ordenanzas locales pueden ser consultados en cualquier momento por todos los ciudadanos. Artculo 156. Publicidad de las sesiones.
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156.1 Las sesiones del pleno de las corporaciones locales son pblicas. No obstante, pueden ser secretos el debate y la votacin de los asuntos que pueden afectar el derecho fundamental de los ciudadanos a que se refiere el artculo 18.1 de la Constitucin, cuando as se acuerde por mayora absoluta. No son pblicas las sesiones de las comisiones de gobierno. 156.2 Son tambin pblicas las sesiones de los rganos de participacin. 156.3 Las sesiones de los otros rganos de gobierno son secretas, a menos que se disponga de lo contrario por acuerdo del pleno.
Artculo 178. Ordenanzas y reglamentos30 178.1 [...]. 178.2 Las ordenanzas, los reglamentos y los acuerdos municipales de aprobacin definitiva de los planes urbansticos, incluyendo el articulado de las normas urbansticas correspondientes, tienen que publicarse conforme a lo que establece la legislacin estatal de rgimen local.
3.4.2. Leyes especiales

3.4.2.1. Ley 9/1968, de 5 de abril, de Secretos Oficiales
Pese a tratarse de una ley preconstitucional, todava est en vigor, en la versin modificada por la Ley 48/1978, de 7 de octubre. Su prembulo se encarga de establecer la publicidad de la actividad de los rganos del Estado como principio general, aun cuando no est expresamente declarado por las entonces llamadas Leyes Fundamentales, principio que se justifica con la afirmacin las cosas pblicas que a todos interesan pueden y deben ser conocidas de todos.
Sin embargo, esta regla general halla excepcin en las materias en las que, en consideracin del riesgo que su conocimiento puede comportar para la seguridad y defensa del Estado, sean declaradas expresamente clasificadas, en las
30 A nivel reglamentario, vid. art. 60 a 66 del Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales.
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categoras de secreto o reservado (segn el grado de proteccin requerido en cada caso), por lo que su acceso queda limitado nicamente a personas debidamente autorizadas al efecto, conforme a la regulacin contenida por la Ley: Artculo 1. Principio de publicidad en la actuacin de los rganos del Estado. Excepciones 1. Los rganos del Estado estarn sometidos en su actividad al principio de publicidad, de acuerdo con las normas que rijan su actuacin, salvo los casos en que por la naturaleza de la materia sea sta declarada expresamente clasificada, cuyo secreto o limitado conocimiento queda amparado por la presente Ley. 2. Tendrn carcter secreto, sin necesidad de previa clasificacin las materias as declaradas por Ley.
Artculo 2. Materias susceptibles de ser declaradas clasificadas A los efectos de esta Ley podrn ser declaradas materias clasificadas los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda daar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado Artculo 8. Efectos de la calificacin de un asunto como secreto o reservado Las calificaciones de secreto o reservado, hechas con arreglo a los trminos de la presente Ley y de las disposiciones que reglamentariamente se dicten para su aplicacin determinarn, entre otros, los siguientes efectos: A) Solamente podrn tener conocimiento de las materias clasificadas los rganos y las personas debidamente facultadas al efecto y con las formalidades y limitaciones que en cada caso se determinen. B) La prohibicin de acceso y las limitaciones de circulacin a personas no autorizadas en locales, lugares o zonas en que radiquen las materias clasificadas. C) El personal que sirva en la Administracin del Estado y en las Fuerzas Armadas estar obligado a cumplir cuantas medidas se hallen previstas para proteger las materias clasificadas.
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Emilio Guichot31 alude a esta materia al afirmar que el artculo 37 de la Ley 30/1992 compatibiliza las excepciones referidas en su punto 5 a la defensa nacional y seguridad del Estado con la remisin que el apartado 6 hace a la normativa especfica de acceso a archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas, por lo que existe un paralelismo entre el lmite de acceso establecido en el artculo 105 CE, el previsto en el artculo 37.5 de la Ley 30/1992 y las materias que pueden clasificarse como secretas, si bien el autor critica el que ninguna de estas normas concrete qu debe entenderse por asuntos relativos a seguridad y defensa, as como que la Ley 9/1968 tiene grandes lagunas, como la falta de exigencia de motivacin en las clasificaciones o la exigencia en todo caso de una desclasificacin, entre otros, defectos que responden sin duda a una lgica preconstitucional.
3.4.2.2.
Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilizacin de la informacin del sector pblico
Con la transposicin de la Directiva 2003/98/CE, de 17 de noviembre de 2003, la Ley 37/2007, a su vez desarrollada por el Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, reconoce en la informacin generada desde las instancias pblicas un inters, no solo para los ciudadanos como elemento de transparencia y gua para la participacin democrtica, sino tambin para las empresas, a la hora de operar en sus mbitos de actuacin y contribuir al crecimiento econmico y a la creacin de ocupacin. As pues, cuando la Ley utiliza el trmino reutilizacin de la informacin pblica se est refiriendo al uso de los documentos que recogen, producen, reproducen o difunden las administraciones y los organismos del sector pblico para finalidades diferentes a las propias del servicio al inters pblico, ya sean finalidades comerciales o no. Por ello el objetivo fundamental de la Ley es dar publicidad a todos los documentos de libre disposicin que estn en poder del sector pblico referentes no solo a los procedimientos polticos, sino tambin a los judiciales, econmicos y administrativos, como instrumento esencial para el ejercicio del derecho al conocimiento, principio bsico de la democracia. De hecho, la puesta a disposicin del pblico de informacin pblica o su acceso constituyen dos posibles presupuestos para la reutilizacin posterior de la informacin dispuesta
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GUICHOT REINA, Emilio, Transparencia y acceso a la informacin pblica en Espaa: anlisis y propuestas legislativas, Fundacin Alternativas, 170/2011.
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u obtenida. Teniendo en cuenta esta vinculacin entre la reutilizacin y el previo acceso a la informacin pblica, el artculo 3 de la Ley, a la hora de definir los supuestos en los que no resulta de aplicacin, se remite a las excepciones al derecho de acceso previstas en el artculo 37 de la Ley 30/1992. Artculo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto la regulacin bsica del rgimen jurdico aplicable a la reutilizacin de los documentos elaborados o custodiados por las Administraciones y organismos del sector pblico. La aplicacin de esta ley se har sin perjuicio del rgimen aplicable al derecho de acceso a los documentos y a las especialidades previstas en su normativa reguladora. Artculo 2. mbito subjetivo de aplicacin. Se entiende por Administraciones y organismos del sector pblico a efectos de esta ley: a) La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y las Entidades que integran la Administracin local. b) Las Entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social. c) Los Organismos autnomos, las Agencias estatales y cualesquiera entidades de derecho pblico que, con independencia funcional o con una especial autonoma reconocida por la ley, tengan atribuidas funciones de regulacin o control de carcter externo sobre un determinado sector o actividad. d) Las entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones pblicas: 1. Que hayan sido creadas para satisfacer especficamente necesidades de inters general que no tengan carcter industrial o mercantil. 2. Que se trate de entidades cuya actividad est mayoritariamente financiada por las Administraciones pblicas u otras entidades de derecho pblico, o bien, cuya gestin se halle sometida a un control por parte de estas ltimas, o cuyos rganos de administracin, de direccin o de vigilancia estn compuestos por miembros de los que ms de la mitad sean nombrados por las Administraciones pblicas y otras entidades de derecho pblico.
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e) Los Consorcios dotados de personalidad jurdica propia a los que se refieren el artculo 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y la legislacin de rgimen local. f) Las fundaciones del sector pblico previstas en la legislacin en materia de fundaciones. g) Las asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades mencionados en las letras anteriores. Artculo 3. mbito objetivo de aplicacin. 1. Se entiende por reutilizacin el uso de documentos que obran en poder de las Administraciones y organismos del sector pblico, por personas fsicas o jurdicas, con fines comerciales o no comerciales, siempre que dicho uso no constituya una actividad administrativa pblica. Queda excluido de este concepto el intercambio de documentos entre Administraciones y organismos del sector pblico en el ejercicio de las funciones pblicas que tengan atribuidas. 2. La presente ley se aplicar a los documentos elaborados o custodiados por las Administraciones y organismos del sector pblico, cuya reutilizacin sea autorizada por stos. Se entiende por documento toda informacin cualquiera que sea su soporte material o electrnico as como su forma de expresin grfica, sonora o en imagen utilizada. A estos efectos no se considerarn documentos los programas informticos que estn protegidos por la legislacin especfica aplicable a los mismos. 3. La presente ley no ser aplicable a los siguientes documentos que obren en las Administraciones y organismos del sector pblico previstos en el artculo 2: a) Los documentos sobre los que existan prohibiciones o limitaciones en el derecho de acceso en virtud de lo previsto en el artculo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn y las dems normas que regulan el derecho de acceso o la publicidad registral con carcter especfico. b) Los documentos que afecten a la defensa nacional, la seguridad del Estado, la proteccin de la seguridad pblica, as como los sometidos al secreto estadstico y a la confidencialidad comercial y, en general, los
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documentos relacionados con actuaciones sometidas por una norma al deber de reserva, secreto o confidencialidad. c) Los documentos para cuyo acceso se requiera ser titular de un derecho o inters legtimo. d) Los documentos que obran en las Administraciones y organismos del sector pblico para finalidades ajenas a las funciones de servicio pblico que tengan atribuidas definidas con arreglo a la normativa vigente. e) Los documentos sobre los que existan derechos de propiedad intelectual o industrial por parte de terceros. No obstante, la presente ley no afecta a la existencia de derechos de propiedad intelectual de las Administraciones y organismos del sector pblico ni a su posesin por stos, ni restringe el ejercicio de esos derechos fuera de los lmites establecidos por la presente ley. El ejercicio de los derechos de propiedad intelectual de las Administraciones y organismos del sector pblico deber realizarse de forma que se facilite su reutilizacin. f) Los documentos conservados por las entidades que gestionen los servicios esenciales de radiodifusin sonora y televisiva y sus filiales. g) Los documentos conservados por instituciones educativas y de investigacin, tales como centros escolares, universidades, archivos, bibliotecas y centros de investigacin, con inclusin de organizaciones creadas para la transferencia de los resultados de la investigacin. h) los documentos conservados por instituciones culturales tales como museos, bibliotecas, archivos histricos, orquestas, peras, ballets y teatros. 4. Lo previsto en esta ley no restringir las previsiones ms favorables que sobre acceso o reutilizacin se establezcan en las leyes sectoriales.
Artculo 4. Rgimen administrativo de la reutilizacin. 1. Los documentos de las Administraciones y organismos del sector pblico sern reutilizables en los trminos previstos en esta ley. 2. Las Administraciones y organismos del sector pblico podrn optar por que los distintos documentos que obran en su poder sean reutilizables de acuerdo con alguna o algunas de las siguientes modalidades: a) Reutilizacin de documentos puestos a disposicin del pblico sin sujecin a condiciones.
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b) Reutilizacin de documentos puestos a disposicin del pblico con sujecin a condiciones establecidas en licencias-tipo. c) Reutilizacin de documentos previa solicitud, conforme al
procedimiento previsto en el artculo 10 o, en su caso, en la normativa autonmica, pudiendo incorporar en estos supuestos condiciones establecidas en una licencia. 3; 4; 5; 6 [...].
Artculo
10.
Procedimiento
de
tramitacin
de
solicitudes
de
reutilizacin. 1. Las solicitudes de reutilizacin de documentos administrativos debern dirigirse al rgano competente, entendiendo por tal aquel en cuyo poder obren los documentos cuya reutilizacin se solicita. Las solicitudes se presentarn por aquellas personas fsicas o jurdicas que pretendan reutilizar los documentos de conformidad con lo previsto en esta ley. No obstante, cuando el rgano al que se ha dirigido la solicitud no posea la informacin requerida pero tenga conocimiento de la Administracin u organismo que la posee, le remitir a la mayor brevedad posible la solicitud dando cuenta de ello al solicitante. Cuando ello no sea posible, informar directamente al solicitante sobre la Administracin u organismo del sector pblico al que, segn su conocimiento, ha de dirigirse para solicitar dicha informacin. 2. La solicitud deber reflejar el contenido previsto en el artculo 70.1 de la ley 30/1992, identificando el documento o documentos susceptibles de reutilizacin y especificando los fines, comerciales o no comerciales, de la reutilizacin. No obstante, cuando una solicitud est formulada de manera imprecisa, el rgano competente pedir al solicitante que la concrete y le indicar expresamente que si as no lo hiciera se le tendr por desistido de su solicitud, en los trminos previstos en el artculo 71 de la ley 30/1992. El solicitante deber concretar su peticin en el plazo de diez das a contar desde el da siguiente al de la recepcin de dicho requerimiento. A estos efectos, el rgano competente asistir al solicitante para delimitar el contenido de la informacin solicitada. El cmputo del plazo para resolver la solicitud de informacin se entender suspendido por el tiempo que medie entre la notificacin del
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requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario o, en su defecto, por el transcurso del plazo concedido, informndose al solicitante de la suspensin del plazo para resolver. 3. El rgano competente resolver las solicitudes de reutilizacin en el plazo mximo de veinte das desde la recepcin de la solicitud en el registro del rgano competente para su tramitacin, con carcter general. Cuando por el volumen y la complejidad de la informacin solicitada resulte imposible cumplir el citado plazo se podr ampliar el plazo de resolucin en otros veinte das. En este caso deber informarse al solicitante, en el plazo mximo de diez das, de toda ampliacin del plazo, as como de las razones que lo justifican. 4. Las resoluciones que tengan carcter estimatorio podrn autorizar la reutilizacin de los documentos sin condiciones o bien supondrn el otorgamiento de la oportuna licencia para su reutilizacin en las condiciones pertinentes impuestas a travs de la misma. En todo caso la resolucin estimatoria supondr la puesta a disposicin del documento en el mismo plazo previsto en el apartado anterior para resolver. 5. Si la resolucin denegara total o parcialmente la reutilizacin solicitada, se notificar al solicitante , comunicndole los motivos de dicha negativa en los plazos mencionados en el apartado 3, motivos que habrn de estar fundados en alguna de las disposiciones de esta ley o en el ordenamiento jurdico vigente. 6. En caso de que la resolucin desestimatoria est fundada en la existencia de derechos de propiedad intelectual o industrial por parte de terceros, el rgano competente deber incluir una referencia a la persona fsica o jurdica titular de los derechos cuando sta sea conocida, o, alternativamente, al cedente del que el organismo haya obtenido los documentos. 7. En todo caso, las resoluciones adoptadas debern contener una referencia a las vas de recurso a que pueda acogerse en su caso el solicitante , en los trminos previstos en el artculo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. 8. Si en el plazo mximo previsto para resolver y notificar no se hubiese dictado resolucin expresa, el solicitante podr entender desestimada su solicitud.
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3.4.2.3.
Especial referencia a la normativa de archivos y documentos
De la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos, podemos destacar los artculos siguientes: Artculo 6. Enumeracin de los documentos pblicos 1. A efectos de la presente Ley, son documentos pblicos los que producen o reciben en el ejercicio de sus funciones: a) El Presidente, el Gobierno y la Administracin de la Generalidad. b) El Parlamento de Catalua, el Sndic de Greuges, la Sindicatura de Cuentas y el Consejo Consultivo y todas las dems instituciones de la Generalidad no dependientes de su Administracin. c) Las Administraciones Locales. d) Los rganos con sede en Catalua de la Administracin General y de los poderes del Estado. e) Los rganos con sede en Catalua de la Unin Europea y de instituciones pblicas internacionales. f) Las Entidades de Derecho Pblico o Privado vinculadas a cualquiera de las administraciones pblicas o que dependen de ellas. g) Las empresas y las instituciones privadas concesionarias de servicios pblicos, en lo que se refiere a estas concesiones. h) Los fedatarios y los registros pblicos. i) Las corporaciones privadas de Derecho Pblico. j) Las personas y las entidades privadas que ejercen funciones pblicas, en lo que se refiere a estas funciones. k) Cualquier entidad pblica o entidad dependiente de una entidad pblica no incluida en las letras precedentes. 2. Se consideran incluidos en la enumeracin del apartado 1 los documentos producidos o recibidos por las personas fsicas que ocupan cargos polticos en instituciones pblicas, siempre que estos documentos tengan relacin con las funciones administrativas o polticas propias del cargo.
Artculo 7. Responsabilidades de los titulares de documentos pblicos
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1. Todas las Administraciones y las entidades titulares de documentos pblicos han de disponer de un nico sistema de gestin documental que comprenda la produccin, la tramitacin, el control, la evaluacin y la conservacin de los documentos y el acceso a los mismos y garantice su correcto tratamiento durante su utilizacin administrativa en las fases activa y semiactiva. 2; 3 [...]. 4. Las Administraciones y las entidades titulares de documentos pblicos, y especficamente los rganos responsables de custodiarlos, deben hacer posible el acceso a los mismos y entregar una copia o un certificado de los mismos a las personas que en cada caso tengan derecho a ello. En cualquier caso, es preciso garantizar el derecho a la intimidad personal y la reserva de los datos protegidos por la Ley. 5. Las Administraciones y las entidades titulares de documentos pblicos han de destinar los recursos necesarios para conseguir el tratamiento de sus documentos en el grado que la Ley exige y que los derechos de los ciudadanos justifican. 6 [...].
Artculo 34. Acceso a los documentos pblicos 1. De forma general, todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos que forman parte de procedimientos administrativos concluidos. 2. El acceso a los documentos pblicos solo puede ser denegado en aplicacin de las limitaciones legalmente establecidas. Las denegaciones del derecho de acceso a los documentos pblicos deben realizarse por resolucin motivada. El hecho de que un documento no est en un archivo no lo excluye de consulta pblica. 3. Excepcionalmente, previo informe de la Comisin Nacional de Acceso, Evaluacin y Seleccin Documental, la Administracin de la Generalidad, las Administraciones Locales o las dems Entidades Pblicas pueden, respecto a sus documentos: a) Permitir el acceso a documentos excluidos de consulta pblica, en casos de peticiones de acceso por intereses legtimos o cientficos, preservando las situaciones protegidas por la Ley y garantizando la intimidad de las personas.
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b) Denegar el acceso a documentos no excluidos de consulta pblica que no hayan sido calificados expresamente como accesibles por la normativa, siempre que se considere que, de acuerdo con la Ley, perjudican intereses generales o de las personas. 4; 5 [...].
Artculo 35. Ejercicio del derecho de acceso a documentos pblicos 1. El plazo para resolver las solicitudes de acceso a documentos pblicos es de dos meses. Si, pasado este plazo, no se ha dictado resolucin, se entiende que la solicitud ha sido desestimada, sin perjuicio de que la persona solicitante pueda reclamar a la Administracin que cumpla su obligacin de resolverla. 2; 3 [...]. 4. Las Administraciones Pblicas y los archivos integrantes del Sistema de Archivos de Catalua han de dotarse de los recursos y los medios tcnicos necesarios para facilitar a los ciudadanos el ejercicio del derecho de acceso a los documentos. Esta ley aborda la cuestin de los documentos pblicos desde la perspectiva que representa para el inters general la preservacin de la documentacin de Catalua. Si bien este planteamiento nos permite ubicar la normativa de archivos y documentos entre la normativa sectorial del mbito de la cultura32, no hay duda de que presenta puntos de contacto con una ley de carcter transversal como deber ser la de transparencia y acceso a la informacin. Por una parte, ambos regmenes responden al principio originario de transparencia, como lo demuestra el que la Ley 10/2001 exprese en su prembulo que [l]a Ley [...] [r]econoce que el acceso a los documentos pblicos es un derecho que tiene cualquier persona, independientemente de la nacionalidad, de la condicin o de la funcin que tenga, derecho que solamente puede denegarse en aplicacin de las limitaciones establecidas legalmente. Asimismo, la Ley considera que para las Administraciones Pblicas la gestin correcta de los documentos es esencial por cuanto se refiere a la seguridad jurdica y a la actuacin eficaz y transparente y con apertura a la participacin
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Art. 127 del Estatuto de Autonoma de Catalua.
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ciudadana. O que en la exposicin de motivos del Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluacin y seleccin de documentos se afirme que el Decreto aplica los principios sobre transparencia y acceso a la informacin previstos en el informe sobre el Buen Gobierno y Transparencia Administrativa de 27 de julio de 2005, elaborado por un grupo de trabajo creado mediante Acuerdo de Gobierno de 21 de diciembre de 2004. Por otra parte, difcilmente se podr concebir el derecho de acceso a la informacin pblica sin una adecuada infraestructura de tratamiento de la informacin que viene constituida precisamente por el sistema archivstico. Un documento pblico que haya sido eliminado o que no resulte localizable puede suponer, en la prctica, un obstculo insalvable para la transparencia. De aqu la importancia de los mandatos que la Ley dirige en el artculo 7 a todas las administraciones y entidades titulares de documentos pblicos. La Ley 10/2001 parte del concepto de documento que ofrece el artculo 19.1 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del Patrimonio Cultural Cataln, segn el cual: A los efectos de esta Ley, se entiende por documento toda expresin en lenguaje oral, escrito, de imgenes o de sonidos, natural o codificado, recogida en cualquier tipo de soporte material, y cualquier otra expresin grfica que constituya un testimonio de las funciones y actividades sociales del hombre y de los grupos humanos, con exclusin de las obras de investigacin o de creacin. 1. Segn la Ley, la documentacin puede encontrarse en tres fases distintas: 1. Fase activa: la documentacin administrativa que una unidad tramita o utiliza habitualmente en sus actividades. Al trmino de esta fase, los documentos deben trasladarse al archivo correspondiente. 2. Fase semiactiva: la documentacin administrativa que, una vez concluida la tramitacin ordinaria, no es utilizada de una manera habitual por la unidad que la ha producido en su actividad. Concluidas las fases activa y semiactiva, habr que evaluar el documento pblico para decidir su conservacin o bien su eliminacin. La eliminacin de cualquier documento pblico deber efectuarse con sujecin a la normativa reglamentaria33. 2. Documentacin inactiva o histrica: la documentacin administrativa que, una vez concluida la vigencia administrativa inmediata, posee valores primordialmente de carcter cultural o informativo. Si la
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Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluacin y seleccin de documentos.
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evaluacin determina la decisin de conservacin permanente, los documentos deben reunirse en el archivo histrico pertinente. Mencin especial merece la Comisin Nacional de Acceso, Evaluacin y Seleccin Documental que la Ley define como el rgano consultivo de la Administracin de la Generalidad en materia de archivos (artculo 19 Ley 10/2001). Se trata de un rgano colegiado de carcter tcnico de los que integran el Sistema de Archivos de Catalua y que tiene, entre otras funciones: promover el ejercicio del derecho de acceso; informar (informe potestativo y no vinculante) sobre las reclamaciones efectuadas por quien considere vulnerado su derecho de acceso; informar (informe preceptivo y no vinculante) en los supuestos de derogacin singular de la normativa previstos en el artculo 34.3; y establecer criterios sobre la aplicacin de la normativa que rige el acceso a los documentos pblicos. De la redaccin del apartado primero del artculo 34 se desprende que la Ley 10/2001 se inscribe en el marco general que sobre la materia prev la Ley 30/1992 en su artculo 37. Sin embargo, se constata alguna diferencia significativa, porque, mientras que el artculo 37 de la Ley 30/1992 parece condicionar el acceso a los documentos al hecho de que estos formen parte de un expediente que obre en un archivo administrativo, el artculo 34 citado proclama que [e]l hecho de que un documento no est en un archivo no lo excluye de consulta pblica. Tambin resulta significativo que el artculo 6.2 de la Ley 10/2001 incluya entre los documentos pblicos los producidos o recibidos por las personas fsicas que ocupan cargos polticas si son relativos a dichas funciones. Esta previsin contrastara en cierto modo con la exclusin absoluta del derecho de acceso que prev el artculo 37.5 a) de informaciones sobre actuaciones del Gobierno no sujetas a derecho administrativo. En definitiva, la ley de transparencia y del derecho de acceso a la informacin pblica deber estar coordinada con la legislacin sectorial de archivos y documentos, debiendo producirse en esta los ajustes y modificaciones necesarios para garantizar la coherencia necesaria del ordenamiento, as como la efectividad y operatividad del derecho de acceso a la informacin pblica.
3.4.2.4.
Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos
En la medida en la que la Ley del Estado 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos reconoce el derecho de la
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ciudadana a relacionarse con las administraciones pblicas por medios electrnicos y, correlativamente, la obligacin de las administraciones pblicas de dotarse de medios y sistemas electrnicos para que este derecho se pueda ejercer, se puede hablar de un avance en el camino de poner al servicio de los ciudadanos las ventajas y posibilidades que ofrece la sociedad de la informacin.
Entre los muchos preceptos de carcter bsico que contiene la Ley destacamos los siguientes: Artculo 3. Finalidades de la Ley. Son fines de la presente Ley: 1. [...]. 2. Facilitar el acceso por medios electrnicos de los ciudadanos a la informacin y al procedimiento administrativo, con especial atencin a la eliminacin de las barreras que limiten dicho acceso. 3. [...]. 4. Promover la proximidad con el ciudadano y la transparencia administrativa, as como la mejora continuada en la consecucin del inters general. 5. [...]. 6. Simplificar los procedimientos administrativos y proporcionar oportunidades de participacin y mayor transparencia, con las debidas garantas legales. 7. [...].
Artculo 4. Principios generales. La utilizacin de las tecnologas de la informacin tendr las limitaciones establecidas por la Constitucin y el resto del ordenamiento jurdico, respetando el pleno ejercicio por los ciudadanos de los derechos que tienen reconocidos, y ajustndose a los siguientes principios: a); b); c); d); e); f); g); h); i); j) [...]. k) Principio de transparencia y publicidad del procedimiento, por el cual el uso de medios electrnicos debe facilitar la mxima difusin, publicidad y transparencia de las actuaciones administrativas.
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3.4.2.5.
Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de los medios electrnicos en el sector pblico de Catalua
En el marco de las bases fijadas por el Estado mediante la Ley 11/2007, el Parlamento de Catalua aprob la Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de los medios electrnicos en el sector pblico de Catalua, de la que destacamos los siguientes artculos: Artculo 9 Calidad de la informacin del sector pblico. 1. La informacin del sector pblico que se difunde por medios electrnicos debe ser: a) Actualizada, que indique la fecha de la ltima actualizacin y que retire los contenidos obsoletos. b) Objetiva, de manera que la informacin que se difunde por medios electrnicos debe ser completa, veraz y precisa. c) til, para que sea fcilmente usada por los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. A tal efecto, la informacin debe ser clara, sencilla, comprensible y fcil de encontrar por medio del uso de buscadores o de otros medios e instrumentos que se habiliten. d) Accesible, de acuerdo con los estndares vigentes, garantizando su conocimiento universal para que todos los ciudadanos puedan acceder a la informacin en condiciones de igualdad, especialmente los colectivos con discapacidad o con dificultades especiales. 2. Las entidades del sector pblico deben adoptar las medidas internas necesarias para garantizar que la difusin de la informacin cumpla las condiciones del apartado 1. 3. Las entidades del sector pblico, sin perjuicio de lo establecido por la normativa de proteccin de datos de carcter personal, deben determinar los instrumentos adecuados a fin de que los ciudadanos puedan solicitar que se corrija la informacin difundida si esta no cumple los requisitos establecidos por el apartado 1. 4. Las entidades del sector pblico deben indicar la unidad, el rgano o el organismo responsable de la difusin de la informacin que debe velar por que se cumpla lo establecido por el presente artculo.
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Artculo 10. Informacin general del sector pblico. 1. Las entidades que integran el sector pblico deben difundir, en el mbito de sus competencias, por medios electrnicos, la siguiente informacin: a) Informacin sobre la organizacin, que permita a los ciudadanos conocer la organizacin administrativa, las competencias de las entidades que integran el sector pblico, las autoridades, el personal directivo y el personal a su servicio responsables de la tramitacin de los procedimientos administrativos y de la prestacin de los servicios pblicos, as como la relacin actualizada de los puestos de trabajo, de sus funciones y las correspondientes mesas retributivas. b) Informacin sobre los procedimientos que son de inters para los ciudadanos y, en particular, los que hacen referencia a los requisitos jurdicos y tcnicos establecidos por el ordenamiento jurdico para los proyectos, actuaciones o solicitudes; los procedimientos administrativos que tramitan, precisando sus plazos y el sentido del silencio; el perfil de contratante; las convocatorias y resoluciones de ayudas y subvenciones; el acceso y seleccin del personal, y el Catlogo de datos y documentos interoperables que obran en poder de las administraciones pblicas. c) Informacin sobre la actividad, que incluye la que hace referencia a las actuaciones que llevan a cabo las entidades que conforman el sector pblico y, en particular, la informacin relativa a los servicios pblicos prestados, las prestaciones previstas, su disponibilidad y las cartas de servicios, as como la informacin relativa a los acuerdos que toman las entidades del sector pblico, de conformidad con lo establecido por su normativa reguladora. d) Informacin sobre la normativa en vigor aplicable en el mbito de sus competencias, sin perjuicio de la publicacin de los diarios oficiales en la correspondiente sede electrnica. e) Informacin de inters general para los ciudadanos, como la informacin cartogrfica o sobre el trfico, tiempo, medio ambiente, cultura, salud y educacin, sin perjuicio de las obligaciones de informacin impuestas por la correspondiente normativa especfica. 2. Las entidades locales deben publicar en su sede electrnica las actas de las sesiones del pleno. En su publicacin, deben tenerse en cuenta los principios y garantas establecidos por la normativa de proteccin de datos y la de proteccin del derecho al honor y la intimidad. A estos efectos, pueden incluirse datos de carcter personal sin contar con el
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consentimiento de la persona interesada, si se trata de datos referentes a actos debatidos en el pleno de la corporacin o a disposiciones objeto de publicacin en correspondiente el boletn oficial. En el resto de supuestos, sin perjuicio de lo dispuesto por otras leyes, la publicacin nicamente es posible si se cuenta con el consentimiento de la persona interesada o los datos no pueden, en ningn caso, vincularse con la propia persona interesada.
3.4.3. Normativa sectorial

3.4.3.1. Ley 16/1985, de 25 de junio, Patrimonio Histrico Espaol del
En el artculo 57, la Ley 16/1985 regula el rgimen de acceso y consulta de los documentos que integran el patrimonio documental del Estado: Artculo 49. 1. Se entiende por documento, a los efectos de la presente Ley, toda expresin en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresin grfica, sonora o en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte material, incluso los soportes informticos. Se excluyen los ejemplares no originales de ediciones. 2. Forman parte del patrimonio documental los documentos de cualquier poca generados, conservados o reunidos en el ejercicio de su funcin por cualquier organismo o entidad de carcter pblico, por las personas jurdicas en cuyo capital participe mayoritariamente el Estado u otras Entidades pblicas y por las personas privadas, fsicas o jurdicas, gestoras de servicios pblicos en lo relacionado con la gestin de dichos servicios. 3; 4; 5; [...]. Artculo 57. 1. La consulta de los documentos constitutivos del patrimonio documental espaol a que se refiere el artculo 49.2 se atendr a las siguientes reglas: a) Con carcter general, tales documentos concluida su tramitacin y depositados y registrados en los archivos centrales de las correspondientes entidades de derecho pblico, conforme a las normas que se establezcan por va reglamentaria, sern de libre consulta a no ser que afecten a materias clasificadas de acuerdo con la Ley de Secretos
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Oficiales o no deban ser pblicamente conocidos por disposicin expresa de la Ley, o que la difusin de su contenido pueda entraar riesgos para la seguridad y la defensa del Estado o la averiguacin de los delitos. b) No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, cabr solicitar autorizacin administrativa para tener acceso a los documentos excluidos de consulta pblica. Dicha autorizacin podr ser concedida, en los casos de documentos secretos o reservados, por la autoridad que hizo la respectiva declaracin, y en los dems casos, por el jefe del departamento encargado de su custodia. c) Los documentos que contengan datos personales de carcter policial, procesal, clnico o de cualquier otra ndole que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen, no podrn ser pblicamente consultados sin que medie consentimiento expreso de los afectados o hasta que haya transcurrido un plazo de veinticinco aos desde su muerte, si su fecha es conocida, o, en otro caso, de cincuenta aos, a partir de la fecha de los documentos. 2. Reglamentariamente se establecern las condiciones para la realizacin de la consulta de los documentos a que se refiere este artculo, as como para la obtencin de reproducciones de los mismos. Aunque la Ley ha sido desarrollada por el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, no encontramos en el articulado de esta norma reglamentaria ningn precepto que concrete el rgimen de consulta y reproduccin documental.
3.4.3.2.
Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del Patrimonio Cultural Cataln
Por su parte, el artculo 18 de la Ley del Parlamento 9/1993 incluye dentro de la relacin de bienes integrantes del patrimonio cultural cataln el patrimonio documental, que queda definido a su vez en su artculo 19. Con todo, y a diferencia de la ley estatal, la Ley 9/1993 omite regular un rgimen de acceso o consulta referente al patrimonio documental, con la nica excepcin de prever, en el artculo 61, un genrico rgimen de visita pblica y difusin de los bienes culturales declarados de inters nacional (con arreglo a los artculos 7 y siguientes), por lo que entendemos que, en trminos generales, deber atenerse a lo previsto al respecto en la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos: Artculo 19
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Patrimonio documental. 1. A los efectos de esta Ley, se entiende por documento toda expresin en lenguaje oral, escrito, de imgenes o de sonidos, natural o codificado, recogida en cualquier tipo de soporte material, y cualquier otra expresin grfica que constituya un testimonio de las funciones y actividades sociales del hombre y de los grupos humanos, con exclusin de las obras de investigacin o de creacin. 2. Integran el patrimonio documental de Catalua los documentos que se incluyen en alguno de los supuestos siguientes: a) Los documentos producidos o recibidos, en el ejercicio de sus funciones y como consecuencia de su actividad poltica y administrativa, por la Generalidad, por los Entes locales y por las Entidades autnomas, las Empresas pblicas y las dems Entidades que dependen de ellos. b) Los documentos de ms de cuarenta aos de antigedad producidos o recibidos, en el ejercicio de sus funciones, por personas jurdicas de carcter privado que desarrollan su actividad en Catalua. c) Los documentos de ms de cien aos de antigedad producidos o recibidos por cualquier persona fsica y los documentos de menor antigedad que hayan sido producidos en soportes de caducidad inferior a los cien aos, como en el caso de los audiovisuales en soporte fotoqumico o magntico, de acuerdo con lo que se establezca por Reglamento. d) Los documentos comprendidos en fondo conservados en archivos de titularidad pblica de Catalua. e) Los documentos no comprendidos en los apartados anteriores que se integren al mismo por resolucin del Consejero o Consejera de Cultura, previo informe del Consejo Nacional de Archivos, dados sus valores histricos o culturales. 3. Todos los documentos de los rganos de la Administracin del Estado, de las Notaras y los Registros pblicos y de los rganos de la Administracin de Justicia radicados en Catalua forman parte tambin del patrimonio documental de Catalua, sin perjuicio de la legislacin del Estado que les sea aplicable. 4. Los documentos de los rganos de la Comunidad Europea radicados en Catalua forman parte tambin del patrimonio documental de Catalua, sin perjuicio de la normativa comunitaria que les sea aplicable
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Artculo 61. Visita pblica y difusin. 1. La Administracin de la Generalidad velar para que la visita pblica a los bienes culturales de inters nacional se efecte en condiciones adecuadas de conservacin, conocimiento y difusin de los bienes y de seguridad de los visitantes. 2. La Administracin de la Generalidad promover la realizacin de reproducciones y copias de los bienes culturales de inters nacional con finalidades didcticas y de promocin turstica, y har constar en las mismas de forma visible su procedencia y su condicin de copia, sin perjuicio del derecho de propiedad intelectual. 3. La Administracin de la Generalidad fomentar el uso y disfrute del patrimonio cultural cataln como recurso de dinamizacin social y turstica, respetando las necesidades de conservacin y proteccin de los bienes y de su entorno establecidas por esta Ley.
3.4.3.3.
Ley Orgnica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiacin de los partidos polticos
La ley orgnica sobre financiacin de los partidos polticos ha sido recientemente modificada por la ley orgnica 5/2012, de 22 de octubre. Entre otros, y para lo que aqu nos interesa, se ha introducido el deber tanto de los partidos polticos como de las fundaciones y asociaciones vinculadas de hacer pblica, preferentemente de forma electrnica, determinada informacin contable: Artculo 14. 1; 2; 3; 4; 5; 6; 7; [...]. 8. Los partidos polticos, una vez emitido por el Tribunal de Cuentas el informe de fiscalizacin correspondiente a un determinado ejercicio, vendrn obligados a hacer pblicas, preferentemente a travs de su pgina web, el balance y la cuenta de resultados y, en particular, la cuanta de los crditos que les han sido concedidos, el tipo de entidad concedente y las condonaciones de deuda correspondientes a tal ejercicio, de forma que esta informacin sea de gratuito y fcil acceso para los ciudadanos. Disposicin adicional sptima.
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1; 2; 3; 4; [...] 5. Las fundaciones y asociaciones reguladas en esta disposicin adicional estarn obligadas a formular y aprobar sus cuentas en los trminos previstos en la legislacin vigente y a realizar una auditora de sus cuentas anuales. Una vez emitido por el Tribunal de Cuentas el informe de fiscalizacin de las aportaciones a las que se refiere el apartado Uno de este artculo, vendrn obligadas a hacer pblicas, preferentemente a travs de su pgina web, el balance y la cuenta de resultados de forma que esta informacin sea de gratuito y fcil acceso para los ciudadanos. 6; [...]
3.4.3.4.
Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente
Con carcter de legislacin bsica, en este caso sectorial, resulta obligada la referencia a la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). De esta norma destacaremos los dos artculos siguientes: Artculo 3. Derechos en materia de medio ambiente. Para hacer efectivos el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el deber de conservarlo, todos podrn ejercer los siguientes derechos en sus relaciones con las autoridades pblicas, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y con lo establecido en el artculo 7 del Cdigo Civil: 1) En relacin con el acceso a la informacin: a) A acceder a la informacin ambiental que obre en poder de las autoridades pblicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estn obligados a declarar un inters determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede. b) A ser informados de los derechos que le otorga la presente ley y a ser asesorados para su correcto ejercicio. c) A ser asistidos en su bsqueda de informacin.
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d) A recibir la informacin que soliciten en los plazos mximos establecidos en el artculo 10. e) A recibir la informacin ambiental solicitada en la forma o formato elegidos, en los trminos previstos en el artculo 11. f) A conocer los motivos por los cuales no se les facilita la informacin, total o parcialmente, y tambin aquellos por los cuales no se les facilita dicha informacin en la forma o formato solicitados. g) A conocer el listado de las tasas y precios que, en su caso, sean exigibles para la recepcin de la informacin solicitada, as como las circunstancias en las que se puede exigir o dispensar el pago. 2); 3); 4) [...].
Artculo 5. Obligaciones generales en materia de informacin ambiental. 1. Las Administraciones pblicas debern realizar las siguientes actuaciones: a) Informar al pblico de manera adecuada sobre los derechos que les otorga la presente Ley, as como de las vas para ejercitar tales derechos. b) Facilitar informacin para su correcto ejercicio, as como consejo y asesoramiento en la medida en que resulte posible. c) Elaborar listas de autoridades pblicas en atencin a la informacin ambiental que obre en su poder, las cuales se harn pblicamente accesibles. A tal efecto, existir al menos una lista unificada de autoridades pblicas por cada Comunidad Autnoma. d) Garantizar que su personal asista al pblico cuando trate de acceder a la informacin ambiental. e) Fomentar el uso de tecnologas de la informacin y de las telecomunicaciones para facilitar el acceso a la informacin. f) Garantizar el principio de agilidad en la tramitacin y resolucin de las solicitudes de informacin ambiental. 2. Las autoridades pblicas velarn porque, en la medida de sus posibilidades, la informacin recogida por ellas o la recogida en su nombre est actualizada y sea precisa y susceptible de comparacin. 3. Las autoridades pblicas adoptarn cuantas medidas sean necesarias para hacer efectivo el ejercicio del derecho de acceso a la informacin
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ambiental y, entre ellas, al menos alguna de las que se seala a continuacin: a) Designacin de unidades responsables de informacin ambiental. b) Creacin y mantenimiento de medios de consulta de la informacin solicitada. c) Creacin de registros o listas de la informacin ambiental que obre en poder de las autoridades pblicas o puntos de informacin, con indicaciones claras sobre dnde puede encontrarse dicha informacin.
3.4.3.5.
Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pblica
Continuando con la normativa sectorial, y por su novedad, merecen destacarse tambin los siguientes artculos de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pblica34: Artculo 4. Derecho a la informacin. Los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones en que se agrupen o que los representen, tiene derecho a ser informados, con las limitaciones previstas en la normativa vigente, en materia de salud pblica por las Administraciones competentes. Este derecho comprende en todo caso, los siguientes: a) Recibir informacin sobre los derechos que les otorga esta ley, as como sobre las vas para ejercitar tales derechos. b) Recibir informacin sobre las actuaciones y prestaciones de salud pblica, su contenido y la forma de acceder a las mismas. c) Recibir informacin sobre los condicionantes de salud como factores que influyen en el nivel de salud de la poblacin y, en particular, sobre los riesgos biolgicos, qumicos, fsicos, medioambientales, climticos o de otro carcter, relevantes para la salud de la poblacin y sobre su impacto. Si el riesgo es inmediato la informacin se proporcionar con carcter urgente. d) Toda la informacin se facilitar desagregada, para su comprensin en funcin del colectivo afectado, y estar disponible en las
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BOE nm. 240, de 5.10.2011.
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condiciones y formato que permita su plena accesibilidad a las personas con discapacidad de cualquier tipo.
Artculo 10. Informacin pblica sobre riesgos para la salud de la poblacin. Sin perjuicio de las competencias que corresponden a otras autoridades pblicas, las Administraciones sanitarias informarn sobre la presencia de riesgos especficos para la salud de la poblacin. Esta informacin incluir una valoracin de su impacto en la salud, de las medidas que adopten las Administraciones sanitarias al respecto y de las recomendaciones para la poblacin.
Artculo 18. Comunicacin en salud pblica. 1. Las Administraciones sanitarias velarn por que la informacin sobre salud dirigida al pblico sea veraz y cumpla con las previsiones de esta ley, especialmente cuando sea difundida a travs de los medios de comunicacin social.
3.4.3.6.
Ley 2/2011, de 4 economa sostenible
de
marzo,
de
Dictada con carcter bsico y, por lo tanto, aplicable a todas las administraciones pblicas y organismos y entidades que de ellos dependen, esta norma aborda, transversalmente y con alcance estructural, la modificacin de varias normas legales con el objetivo final de lograr un crecimiento sostenible en los mbitos econmico, medioambiental y social. La ley reserva un papel destacado al principio de transparencia, proyectndolo en campos tan diferentes como la calidad normativa, los organismos reguladores, los mercados financieros, la poltica energtica, la disciplina presupuestaria de las entidades locales o la contratacin pblica. A ttulo de ejemplo, y en atencin a su importancia, a continuacin transcribimos el siguiente precepto: Artculo 4. Principios de buena regulacin aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Pblicas. 1. En el ejercicio de la iniciativa normativa, el conjunto de las Administraciones Pblicas actuar de acuerdo con los principios
73
de
necesidad,
proporcionalidad,
seguridad
jurdica,
transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia. En la iniciativa normativa quedar suficientemente justificada la adecuacin a dichos principios. 2; 3; 4 [...]. 5. En aplicacin del principio de transparencia, los objetivos de la regulacin y su justificacin deben ser definidos claramente. 6; 7; 8 [...]. 9. ms En todo caso, los poderes pblicos procurarn por el los
mantenimiento de un marco normativo estable, transparente y lo simplificado posible, fcilmente accesible ciudadanos y agentes econmicos, posibilitando el conocimiento rpido y sencillo de la normativa vigente que resulte de aplicacin y sin ms cargas administrativas para los ciudadanos y empresas que las estrictamente necesarias para la satisfaccin del inters general.
3.4.3.7.
Ley orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
Desarrollando de manera directa el artculo 135 de la Constitucin, modificado el mes de septiembre de 2011, esta ley orgnica contiene importantes medidas de transparencia orientadas fundamentalmente a fortalecer la confianza en la estabilidad de la economa espaola. Entre ellas podemos destacar: Artculo 6. Principio de transparencia. 1. La contabilidad de las Administraciones Pblicas y dems sujetos comprendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley, as como sus Presupuestos y liquidaciones, debern contener informacin suficiente y adecuada que permita verificar su situacin financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia. A este respecto, los Presupuestos y cuentas generales de las distintas Administraciones integrarn informacin sobre todos los sujetos y entidades comprendidos en el mbito de aplicacin de esta ley.
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2. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas proveer la disponibilidad pblica de la informacin econmicofinanciera relativa a los sujetos integrados en el mbito de aplicacin de esta Ley, con el alcance y periodicidad que se derive de la aplicacin de las normas y acuerdos nacionales y de las disposiciones comunitarias. Las Administraciones Pblicas suministrarn toda la informacin necesaria para el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de las normas y acuerdos que se adopten en su desarrollo, y garantizarn la coherencia de las normas y procedimientos contables, as como la integridad de los sistemas de recopilacin y tratamiento de datos. 3. Igualmente estarn sometidas a disponibilidad pblica las previsiones utilizadas para la planificacin presupuestaria, as como la metodologa, supuestos y parmetros en los que se basen. Artculo 27. Instrumentacin del principio de transparencia. 1; 2; 3 [...]. 4. La concrecin, procedimiento y plazo de remisin de la informacin a suministrar por Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales, as como la documentacin que sea objeto de publicacin para conocimiento general, sern objeto de desarrollo por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas, previo informe del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas y de la Comisin Nacional de Administracin Local, en sus mbitos respectivos. 5. Con el fin de dar cumplimiento al principio de transparencia y a las obligaciones de publicidad derivadas de las disposiciones de la Ley, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas podr publicar informacin econmico-financiera de las Administraciones Pblicas con el alcance, metodologa y periodicidad que se determine conforme a los acuerdos y normas nacionales y las disposiciones comunitarias. 6. El incumplimiento de las obligaciones de suministro de informacin y transparencia derivadas de las disposiciones de esta ley podr llevar aparejada la imposicin de las medidas previstas en el artculo 20. Artculo 28. Central de informacin. 1. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas mantendr una central de informacin, de carcter pblico, que provea de informacin sobre la actividad econmico-financiera de las distintas Administraciones Pblicas.
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2; 3; 4; 5 [...].
Desarrollando esta Ley Orgnica, la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, ha definido qu informacin debe ser objeto de publicacin peridica para su conocimiento general. La norma reglamentaria establece que la publicidad se haga mediante el portal web del Ministerio estableciendo periodos muy cortos a contar desde que la informacin ha sido producida.
De este rgimen legal especfico de transparencia cabe destacar que, aunque deja margen al ejecutivo para que por va de reglamento determine el alcance concreto de las informaciones que deben hacerse pblicas, tambin prev medidas de naturaleza coercitiva y correctora para el caso en el que los sujetos obligados incumplan la obligacin de remisin de la informacin.
3.4.3.8.
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico
El Captulo VI, del Ttulo III del Estatuto Bsico del Empleado Pblico titulado Deberes de los empleados pblicos. Cdigo de Conducta, contiene los siguientes mandatos: Artculo 52. Deberes de los empleados pblicos. Cdigo de Conducta. Los empleados pblicos debern desempear con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujecin y observancia de la Constitucin y del resto del ordenamiento jurdico, y debern actuar con arreglo a los siguientes principios: [...] transparencia [...], que inspiran el Cdigo de Conducta de los empleados pblicos configurado por los principios ticos y de conducta regulados en los artculos siguientes. Los principios y reglas establecidos en este Captulo informarn la interpretacin y aplicacin del rgimen disciplinario de los empleados pblicos.
Artculo 54. Principios de conducta 1; 2; 3 [...].
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4. Informarn a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitarn el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. 5; 6; 7; 8; 9; 10; 11 [...].
3.4.4. Poderes legislativo y judicial

3.4.4.1. Rgimen especfico de la informacin sobre actuaciones legislativas
Del Reglamento del Parlamento de Catalua35 podemos destacar: Artculo 98. Publicidad del trabajo parlamentario 1. El Parlamento es accesible a los ciudadanos y a los grupos y las organizaciones sociales, los cuales tienen derecho a conocer las tramitaciones parlamentarias. 2. La Administracin parlamentaria, mediante las tecnologas de la comunicacin y la informacin y en especial por medio de internet, del Canal Parlament y de otros medios especficos, debe facilitar a los ciudadanos el acceso a las tramitaciones y la documentacin parlamentarias. Esta norma, sin correlativo en el mbito del legislativo estatal36, establece como regla general el acceso a la tramitacin y documentacin parlamentarias. Se parte, pues, de un amplio reconocimiento del derecho de acceso a la informacin pblica, por lo que no tendra que ofrecer dudas la plena incorporacin del poder legislativo al rgimen general de transparencia y acceso a la informacin.
35
Aprobado por el Pleno del Parlamento en sesin de 22.12.2005 (DOGC, nm. 4553, de 18.1.2006).
36 El artculo 98 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982 establece:
1. La Mesa de la Cmara adoptar las medidas adecuadas en cada caso, para facilitar a los medios de comunicacin social la informacin sobre las actividades de los distintos rganos del Congreso de los Diputados. 2. La propia Mesa regular la concesin de credenciales a los representantes grficos y literarios de los distintos medios, con objeto de que puedan acceder a los locales del recinto parlamentario que se les destine y a las sesiones a que puedan asistir. 3. Nadie podr, sin estar expresamente autorizado por el Presidente del Congreso, realizar grabaciones grficas o sonoras de las sesiones de los rganos de la Cmara.
77
Dejando
aparte
las
publicaciones
oficiales
del
Parlamento,
complementariamente al mandato establecido en el precepto transcrito, el mismo reglamento del Parlamento contiene otras normas que proclaman el carcter pblico de las sesiones: de las comisiones (artculo 43); de la Diputacin Permanente (artculo 67.7); del Pleno (artculo 70); o de las que tienen por objeto la comparecencia de personas candidatas a ocupar cargos pblicos cuya eleccin corresponda al Parlamento (artculo 157.6). Por ltimo, aunque no queda especficamente referido en las propias actuaciones del poder legislativo, en atencin a la condicin de representantes democrticamente elegidos y, por lo tanto, formando parte del estatuto propio de los diputados, el Reglamento del Parlamento contiene un rgimen reforzado de acceso a la informacin pblica segn el cual [l]os diputados, de conformidad con la ley, tienen derecho a acceder a todos los datos y la informacin de las administraciones y las instituciones pblicas, con respeto a las limitaciones de la legislacin sobre proteccin de datos de carcter personal. El acceso a las informaciones declaradas secretas o reservadas queda restringido en exclusiva a los representantes de los grupos parlamentarios y sujeto al deber de mantener reserva permanente. En materia de conflicto de intereses y a fin y efecto de identificarlos y gestionarlos, el Reglamento del Parlamento prev: Artculo 12. Declaracin de actividades y bienes 1. Los diputados han de presentar al Parlamento las declaraciones de actividades y bienes, de conformidad con lo establecido por el artculo 16.1.b, segn el modelo aprobado por la Mesa y con el siguiente contenido: a) Una declaracin de las actividades profesionales, laborales o empresariales que ejercen y de los cargos pblicos que ocupan. b) Una declaracin de bienes, que debe detallar el patrimonio de quien declara. 2; 3; 4; 5 [...]. 6. El Registro de intereses de los diputados del Parlamento recoge la informacin facilitada por estos de conformidad con los apartados 1.a y b y 3 y est bajo la custodia de la Secretara General. La informacin relativa a las actividades y los cargos es de carcter pblico. 7 [...]. Esta norma tambin forma parte del Ttulo II del Reglamento, dedicado al estatuto de los diputados. Para desarrollar este mandato reglamentario, la Mesa
78
del Parlamento adopt con fecha 15.12.2009 unas instrucciones para la organizacin y el funcionamiento del Registro de intereses de los diputados. Segn estas instrucciones, el Registro se organiza en dos secciones relativas a las actividades (seccin A) y a los bienes (seccin B), respectivamente. Mientras que las declaraciones de la seccin A tienen que ser publicadas, las de la seccin B solo pueden llegar a ser conocidas en casos concretos e individualizados por parte de miembros de la Comisin del Estatuto de los Diputados o de la autoridad judicial. En cuanto a los Estatutos del rgimen y el gobierno interiores del Parlamento de Catalua37, destacamos la siguiente norma relativa al rgimen estatutario del personal al servicio del Parlamento: Artculo 101. Principios de conducta. Los principios de conducta que deben de guiar la actuacin del personal del Parlamento son los siguientes: a); b); c) [...]. d) Informar a los ciudadanos sobre las materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. e); f); g); h); i); j) [...]. El precepto constituye una manifestacin del mandato derivado del artculo 54 del Estatuto bsico del empleado pblico, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril. Su finalidad es trasladar a los empleados pblicos la vertiente pasiva del derecho de acceso a la informacin pblica correspondiente a las administraciones.
3.4.4.2.
Rgimen de acceso a las informaciones del poder judicial
La propia Constitucin, en su Ttulo VI, concede especial relevancia a la publicidad de las actuaciones del poder judicial. Artculo 120
37
Versin resultante de la modificacin de los Estatutos del rgimen y el gobierno interiores del Parlamento de Catalua aprobada por la Comisin de Asuntos Institucionales en sesin de 22.4.2009 (BOPC nm. 518, de 20.7.2009).
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1. Las actuaciones judiciales sern pblicas, con las excepciones que prevean las Leyes de procedimiento. 2. El procedimiento ser predominantemente oral, sobre todo en materia criminal. 3. Las sentencias sern siempre motivadas y se pronunciarn en audiencia pblica.
De la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) cabe destacar los artculos siguientes: Articule 232. 1. Las actuaciones judiciales sern pblicas, con las excepciones que prevean las Leyes de procedimiento. 2. Excepcionalmente, por razones de orden pblico y de proteccin de los derechos y libertades, los jueces y tribunales, mediante resolucin motivada, podrn limitar el mbito de la publicidad y acordar el carcter secreto de todas o parte de las actuaciones. Artculo 233. Las deliberaciones de los tribunales son secretas. Tambin lo ser el resultado de las votaciones, sin perjuicio de lo dispuesto en esta Ley sobre la publicacin de los votos particulares.
Artculo 234. 1. Los secretarios y funcionarios competentes de la Oficina judicial facilitarn a los interesados cuanta informacin soliciten sobre el estado de las actuaciones judiciales, que podrn examinar y conocer, salvo que sean o hubieren sido declaradas secretas conforme a la ley. Tambin expedirn los testimonios en los trminos previstos en esta Ley. 2. Asimismo las partes y cualquier persona que acredite un inters legtimo tendrn derecho a obtener copias simples de escritos y documentos que consten en los autos, no declarados secretos ni reservados.
Artculo 235.
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Los interesados tendrn acceso a los libros, archivos y registros judiciales que no tengan carcter reservado, mediante las formas de exhibicin, testimonio o certificacin que establezca la Ley.
Artculo 266. 1. Las sentencias, una vez extendidas y firmadas por el juez o por todos los Magistrados que las hubieren dictado, sern depositadas en la Oficina judicial y se permitir a cualquier interesado el acceso al texto de las mismas. 2. Los secretarios pondrn en los autos certificacin literal de la sentencia.
Artculo 461. 1. [...]. 2. La Estadstica Judicial constituye un instrumento bsico al servicio de las Administraciones pblicas y del Consejo General del Poder Judicial para la planificacin, desarrollo y ejecucin de las polticas pblicas relativas a la Administracin de Justicia [...]. La Estadstica Judicial asegurar, en el marco de un plan de transparencia, la disponibilidad permanente y en condiciones de igualdad por las Cortes Generales, el Gobierno, las comunidades autnomas, el Consejo General del Poder Judicial y la Fiscala General del Estado de informacin actualizada, rigurosa y debidamente contrastada sobre la actividad y carga de trabajo de todos los rganos, servicios y oficinas judiciales de Espaa, as como sobre las caractersticas estadsticas de los asuntos sometidos a su conocimiento. Los ciudadanos tendrn pleno acceso a la estadstica judicial. 3. La Comisin Nacional de Estadstica Judicial, integrada por el Ministerio de Justicia, una representacin de las comunidades autnomas con competencias en la materia, el Consejo General del Poder Judicial y la Fiscala General del Estado, aprobar los planes estadsticos, generales y especiales, de la Administracin de Justicia y establecer criterios uniformes y de obligado cumplimiento para todos sobre la obtencin, tratamiento informtico, transmisin y explotacin de los datos estadsticos del sistema judicial espaol. [...]. 4. [...].
81
A su vez, la Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del rgimen retributivo de las carreras judicial y fiscal, contiene un artculo dedicado a la transparencia judicial: Artculo 14. Plan de transparencia judicial 1. El Plan de transparencia judicial constituye una herramienta bsica de las Administraciones pblicas y del Consejo General del Poder Judicial para la planificacin, desarrollo y ejecucin de las polticas pblicas relativas a la Administracin de Justicia, y, en particular, para las siguientes finalidades: a) El desarrollo del programa legislativo del Estado en materia
procesal. b) La planificacin presupuestaria en materia de retribuciones de
los miembros de la carrera judicial, as como sobre los recursos humanos y materiales al servicio de la Administracin de Justicia. c) d) La actualizacin y modificacin de la organizacin judicial. El funcionamiento de los servicios de inspeccin sobre los
juzgados y tribunales. 2; 3 [...]. 4. El Plan de transparencia judicial ser aprobado por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia, previo informe del Consejo General del Poder Judicial, del Fiscal General del Estado y de las comunidades autnomas que hayan asumido el traspaso de funciones y servicios para la provisin de medios personales y materiales en materia de justicia. En cuanto al Ministerio Fiscal, la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula su estatuto orgnico, prev: Artculo 4. Facultades del Ministerio Fiscal El Ministerio Fiscal, para el ejercicio de sus funciones, podr: Uno; dos; tres; cuatro [...]. Cinco. Informar a la opinin pblica de los acontecimientos que se produzcan, siempre en el mbito de su competencia y con respeto al secreto del sumario y, en general, a los deberes de reserva y sigilo inherentes al cargo y a los derechos de los afectados. [...]. Seis [...].
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Indudablemente, el poder judicial es fuente de una gran cantidad de informacin pblica. Hay que distinguir la informacin generada como consecuencia del ejercicio de la potestad jurisdiccional consistente en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado de la producida por el aparato administrativo que hace posible la funcin jurisdiccional. En el primer grupo se incluye toda informacin que, ya sea con alguna de las formas que adoptan las resoluciones judiciales provisiones, interlocutorias y sentencias, ya sea contenida en los informes y otros documentos incorporados a las actuaciones, podramos denominar informacin sobre la actividad judicial o sobre la Administracin de justicia. En el segundo grupo se hallan las informaciones relativas a los recursos humanos y materiales empleados (v. gr. seleccin de jueces, fiscales y resto de personal; asignaciones presupuestarias y su ejecucin) y a la estructura y organizacin de los juzgados y tribunales, incluidas las actuaciones disciplinarias, constituyendo todas ellas lo que la doctrina del Tribunal Constitucional identifica con la denominada administracin de la Administracin de justicia y gobierno del poder judicial38. Los preceptos transcritos de la Constitucin, de la Ley Orgnica del Poder Judicial a excepcin del artculo 461 y del Estatuto Orgnico del Ministerio Fiscal se refieren a las primeras de las informaciones que acabamos de mencionar, es decir, a la informacin sobre la propia actividad jurisdiccional. La regla general, segn se desprende del artculo 120.1 CE y del apartado primero del artculo 232 LOPJ, es la publicidad, mientras que el secreto es la excepcin. La LOPJ plantea la cuestin del acceso a la informacin fruto de la actividad judicial desde la perspectiva de la publicidad, distinguiendo, a su vez, entre la publicidad que puede darse en el seno de un proceso en curso (art. 232 a 234), de la que puede darse cuando las actuaciones ya han concluido y se han incorporado a un libro, archivo o registro (art. 235 y 266)39.
38 La distincin que el TC hace entre gobierno del Poder judicial y administracin de la Administracin de justicia se hace nicamente a efectos competenciales en el sentido de incluir el gobierno, junto con la funcin de juzgar y hacer ejecutar el juzgado funcin jurisdiccional, en el llamado ncleo esencial del ttulo Administracin de justicia como competencia exclusiva reservada al Estado. Por el contrario, las comunidades autnomas s que pueden asumir competencias en materia de administracin de la Administracin de justicia. Sin embargo, desde la perspectiva de la transparencia la distincin pierde razn de ser. 39
En el mismo sentido vid. art. 140 y 141 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil.
83
Esta ltima publicidad es la que resultara equiparable al supuesto general de acceso a informacin pblica, pero, en cambio, la LOPJ exige tener la condicin de interesado para acceder a ella. En idnticos trminos, el Reglamento de Aspectos Accesorios de las Actuaciones, aprobado por acuerdo del Pleno del Consejo General de Poder Judicial de 15.9.2005, recoge esta exigencia en los artculos 2 y 3, al tiempo que el artculo 4 concreta el rgimen y procedimiento de acceso40.
Se produce, as, el siguiente efecto paradjico: todo el mundo tiene garantizado poder asistir a las vistas orales y escuchar las sentencias en audiencia pblica, pero no tener acceso al texto de las sentencias, que queda reservado a quienes acrediten un inters. En este contexto normativo, la publicidad no resulta equiparable a transparencia. Podramos decir que la publicidad es condicin necesaria pero no suficiente para lograr un grado de acceso a la informacin que resulte merecedor del calificativo transparente. La legtima aspiracin democrtica a una justicia ms transparente empez a recibir el necesario impulso poltico mediante el Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia de 28 de mayo de 2001.
40 Artculo 4. 1. Corresponde a los Secretarios de la Oficina judicial facilitar a los interesados el acceso a los documentos judiciales a que se refieren los dos artculos anteriores. 2. Quienes estn interesados en acceder a los documentos a que hacen referencia los dos artculos anteriores, presentarn la solicitud por escrito en la Secretara del rgano judicial, precisando el documento o documentos cuyo conocimiento se solicita y exponiendo la causa que justifica su inters. La solicitud ser resuelta en el plazo de dos das mediante acuerdo del Secretario de la unidad de la Oficina judicial en que se encuentre la documentacin interesada, quien deber valorar si el solicitante justifica su inters, la existencia de derechos fundamentales en juego, y la necesidad de tratar los documentos a exhibir o de omitir datos de carcter personal en los testimonios o certificaciones a expedir, en caso de que el solicitante no justifique un inters personal y directo, de manera que se salvaguarde el derecho a la intimidad personal y familiar, al honor y a la propia imagen de los afectados por la resolucin judicial. Si accediere a lo solicitado expedir el testimonio o la certificacin que proceda o exhibir la documentacin de que se trate, previo tratamiento de datos de carcter personal, en su caso. 3. Sin perjuicio de lo establecido en las leyes de procedimiento, el acuerdo denegatorio del Secretario judicial ser revisable por el Juez o Presidente a peticin del interesado, que lo deber solicitar en el plazo de tres das desde la correspondiente notificacin. Si, transcurridos dos das desde la solicitud, no hubiere recado acuerdo expreso del Secretario, ni se hubiere expedido el testimonio o certificacin solicitados, ni realizada tampoco la exhibicin de que se trate, se entender que la peticin ha sido denegada y, en su consecuencia, el interesado podr ejercitar ante el Juez o Presidente el derecho de revisin mencionado anteriormente. Contra el acuerdo del Juez o Presidente se podrn interponer los recursos establecidos en el Reglamento nmero 1/2000, de 26 de julio, de los rganos de Gobierno de Tribunales. 4. Respecto del acceso a las actuaciones judiciales de las que se desprendan datos con trascendencia tributaria, se estar adems a lo establecido en el artculo 94.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
84
El pacto inclua entre sus prioridades la elaboracin de la Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia41. El prembulo de dicha carta se inicia con las siguientes palabras: A principios del siglo
XXI
la sociedad espaola pide con
urgencia una Justicia ms abierta [...]. Sin embargo, pese a predicar una justicia transparente, la Carta sigue condicionando el acceso a los documentos, libros archivos y registros judiciales a que no tengan carcter reservado y a reunir la condicin de persona interesada. Fundamentndose en la Carta mencionada y desarrollando el mandato contenido tanto en la LOPJ como en la Ley 15/2003, el Consejo de Ministros, mediante Acuerdo de 21.10.2005 aprob el Plan de transparencia judicial42. Este plan es la herramienta bsica de carcter tcnico diseada con el firme propsito de desterrar definitivamente la opacidad informativa que dificulta el seguimiento de la actividad jurisdiccional. A su vez, el instrumento principal que debe permitir el despliegue operativo del plan es la estadstica judicial. El plan enumera en detalle toda la informacin que deber ser objeto de tratamiento estadstico en funcin de su utilidad: datos sociales y econmicas; gasto pblico; ingresos por tasas judiciales; datos econmicos de las cuentas de depsitos y consignaciones; rgimen retributivo; gasto privado el que tienen que soportar los particulares usuarios de la justicia para acceder a abogados, procuradores y a otros profesionales implicados; oficinas de informacin; profesiones jurdicas; asistencia jurdica gratuita; centros de enseanza; organizacin territorial de la Administracin de justicia; medios personales, con distincin de titulares y sustitutos; organizacin y medios de los juzgados y tribunales; datos del sistema policial; datos del sistema penitenciario; quejas, reclamaciones y sugerencias por el funcionamiento del servicio; identificacin del rgano; medios personales y materiales; cargas de trabajo y resolucin; indicadores de calidad de la Justicia. Toda esta informacin, concebida como informacin estadstica y, por lo tanto, desvinculada de asuntos concretos sometidos a conocimiento jurisdiccional, constituye, en realidad, informacin sobre la administracin de la Administracin de justicia. Su valor como herramienta para conocer y controlar la gestin es indudable. Nos encontramos ante una manifestacin de la llamada transparencia activa objeto de su propia regulacin especfica.
41 Fruto de una proposicin no de ley aprobada por el pleno del Congreso de los Diputados, por unanimidad de todos los grupos parlamentarios, el da 16.4.2002. 42
Publicado en el BOE nm. 261, de 1.11.2005, mediante Resolucin de 28.10.2005 de la Secretara de Estado de Justicia.
85
Por ltimo, no podemos pasar por alto que la LOPJ encomienda al Consejo General del Poder Judicial la competencia relativa a la [p]ublicacin oficial de las sentencias y otras resoluciones que se determine del Tribunal Supremo y del resto de rganos judiciales (artculo 107.10). De esta publicidad oficial se encarga un rgano tcnico del CGPJ, el Centro de Documentacin Judicial (CENDOJ). Ahora bien, el CENDOJ, aunque ha sido concebido como una herramienta de conocimiento al servicio de la comunidad judicial43, tambin constituye un instrumento de publicidad activa con respecto a las resoluciones judiciales con acceso abierto a la ciudadana44. No obstante, hay que tener presente que este rgimen de publicidad oficial de resoluciones judiciales queda restringido a las sentencias judiciales dictadas nicamente por rganos colegiados, porque las de los rganos unipersonales (juzgados) solo se publican si previamente han sido solicitadas con este fin por el CENDOJ. Para las dems resoluciones judiciales interlocutorias y provisiones opera otra limitacin consistente en que solo sern objeto de publicacin oficial aquellas que puedan resultar de inters. As, el artculo 8 del Reglamento 1/1997 del Centro de Documentacin Judicial, aprobado por acuerdo del CGPJ de 7 de mayo, atribuye a la seccin de jurisprudencia del CENDOJ la funcin de llevar a cabo la recopilacin y difusin, en la forma que se determine, de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia y Audiencias, as como otras resoluciones judiciales cuya trascendencia e inters doctrinal justifique su difusin.
Queda sin resolver, como hemos sealado anteriormente, el problema del derecho de acceso a informaciones propiamente judiciales condicionado a la acreditacin del requisito de legitimacin basado en la condicin de interesado. Es indiscutible que la informacin judicial incorpora tambin una gran cantidad de datos aportados por las partes del proceso y que, por necesaria que pueda resultar para el sostenimiento de las tesis respectivas y para la correcta Administracin de justicia, no por ello adquiere automticamente el carcter de informacin pblica.
43
De acuerdo con la Instruccin 4/2003 sobre remisin de las resoluciones judiciales al CGPJ para su recopilacin y tratamiento por el Centro de Documentacin Judicial, aprobada por acuerdo del CGPJ de 9 de abril, las resoluciones judiciales enviadas al CENDOJ sern objeto de tratamiento en base de datos, edicin en soporte informtico y difusin, facilitando el acceso a ellas de todos los miembros de la Carrera Judicial.
44 Art. 7 if Reglamento 1/2005 de aspectos accesorios de las actuaciones judiciales, aprobado por acuerdo del CGPJ de 15 de septiembre.
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Este es, sin duda, uno de los retos a los que la ley de acceso a la informacin tiene que hacer frente al disear el acceso a la informacin de la actividad judicial. El objetivo de transparencia se ver cumplido cuando la informacin que resulte accesible permita conocer cmo deciden los funcionarios encargados de administrar justicia sin que por esto haya que dar a conocer los conflictos particulares objeto del pleito.
4. De lege ferenda
4.1. Antecedentes inmediatos
A nivel estatal, los ltimos tiempos han sido especialmente favorables a la proliferacin de propuestas de regulacin sobre la transparencia o el derecho de acceso a la informacin pblica. En el momento de elaborarse de este trabajo, en el Congreso de los Diputados se encuentra en trmite un proyecto de ley de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno publicado en el Boletn Oficial de las Cortes Generales de 7 de septiembre de 2012 (en adelante, el Proyecto de Ley del Estado). Se trata de una iniciativa impulsada en la X Legislatura por el gobierno del Partido Popular. En cuanto a la otra gran formacin poltica de mbito estatal, ya en el programa electoral del Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE) de 2004 figuraba expresamente la promesa de impulsar una ley sobre el derecho al libre acceso a la informacin. En el mismo programa se defenda que [l]a garanta del derecho a la libre informacin lo ejercer una autoridad independiente elegida por el Congreso de los Diputados, por mayora cualificada, con facultades para obligar a las administraciones pblicas a la entrega inmediata de la informacin o dato solicitado. A lo largo de las dos ltimas legislaturas de gobierno del PSOE dicha norma nunca lleg a ver la luz, y solo consta que al final de la IX Legislatura (junio de 2011), el Ministerio de la Presidencia elabor un anteproyecto de ley de transparencia y acceso de los ciudadanos a la informacin pblica que ni siquiera lleg a ser aprobado como proyecto de ley. A este contexto no resulta ajeno el clima generado por diferentes escndalos de corrupcin en el peor de los casos o de prcticas o conductas constitutivas del llamado wrongdoing, que recientemente han visto la luz. La actual situacin de crisis y de restricciones presupuestarias agudiza la percepcin ciudadana de estos casos y agrava sus consecuencias.
De lege ferenda. Principios originarios del derecho de acceso a la informacin pblica
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As, durante el ao 2011, podemos destacar las iniciativas siguientes: proposicin de ley orgnica del Grupo Parlamentario Mixto (UP y D) al Congreso de los Diputados sobre principios y medidas contra la corrupcin y por la transparencia en la gestin pblica; anteproyecto de ley del Ministerio de la Presidencia sobre transparencia y acceso a la informacin pblica; proposicin de Ley del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, relativa a la transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno. Tambin algunas comunidades autnomas han aprobado recientemente leyes que pretenden potenciar las llamadas buenas prcticas y que, directa o indirectamente, abordan temas como la transparencia, el derecho a la informacin y el acceso a los documentos administrativos45. Sin embargo, se trata de leyes de contenido bastante heterogneo, que regulan aspectos tan distintos como el cdigo de conducta de los empleados pblicos (caso de la ley gallega) hasta la compilacin en una nica norma de la figura del ombudsman y de las normas de buen gobierno que tienen que regir la actividad administrativa. No se puede decir que sean normas de acceso a la informacin en sentido propio porque no crean derechos ms all de la regulacin bsica existente y carecen de los requisitos bsicos que ms adelante se expondrn. Consideracin especial merece la ley recientemente aprobada de la Comunidad Foral de Navarra 11/2012, de 21 de junio, de la transparencia y del gobierno abierto (en adelante, la Ley Foral 11/2012), entre cuyo contenido destaca el reconocimiento y el tratamiento autnomo del derecho de acceso a la informacin pblica, y que entr en vigor el da 29 de diciembre de 2012. Para ilustrar y facilitar la comparacin de las principales de estas iniciativas, el anexo al presente documento incorpora un cuadro donde se destacan los puntos que consideramos clave en relacin con el derecho de acceso a la informacin pblica. Con respecto a Catalua, con fecha 7.4.2011 fue creada una ponencia encargada de elaborar el texto de una proposicin de ley al Parlamento de Catalua sobre transparencia y acceso a la informacin pblica, ponencia originada en la solicitud correspondiente dirigida a la Mesa del Parlamento el da 24.1.2011,
45 Vid. Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prcticas en la Administracin pblica gallega; Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len y de Gestin Pblica; Ley 5/2010, de 21 de junio, Canaria de Fomento a la Participacin Ciudadana; Ley foral 2/2011, de 17 de marzo, por la que se establece un cdigo de buen gobierno (Navarra); Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administracin y del buen gobierno de las Islas Baleares.
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caracterizada principalmente por el compromiso de la prctica totalidad de las fuerzas polticas con representacin parlamentaria ante la necesidad de que Catalua dispusiera de una ley al respecto. Esto pona en valor un elemento clave para el xito de la iniciativa: el consenso poltico. Sin embargo, la disolucin anticipada de la Cmara mediante el Decreto 104/2012, de 1 de octubre, de convocatoria de elecciones al Parlamento de Catalua y de su disolucin, hizo decaer la iniciativa. Ya en la X Legislatura, la Mesa del Parlamento, en sesin celebrada el 5 de febrero de 2013, ha acordado, a solicitud del conjunto de los grupos parlamentarios, que la Comisin de Asuntos Institucionales nombre una ponencia, en la que tengan representacin todos los grupos parlamentarios, para redactar una proposicin de ley de transparencia y de acceso a la informacin pblica46.
4.2. Aproximacin a la concurrencia competencias normativas
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Teniendo en cuenta que a da de hoy no existe ni en el ordenamiento jurdico espaol ni en el cataln ninguna regulacin en vigor que tenga por objeto especfico la transparencia y el acceso a la informacin, la posibilidad de la aprobacin de tal regulacin queda abierta a los diferentes legisladores. Partiendo de la situacin actual, y como afirma el Dr. Severiano Fernndez47, las comunidades autnomas estn perfectamente legitimadas para anticiparse en esta ordenacin al legislador estatal, y sus determinaciones podrn extenderse, no solo a la administracin autonmica respectiva, sino tambin a las entidades locales de su territorio. La Ley Foral 11/2012 a la que acabamos de referirnos es un buen ejemplo. En el apartado II de su exposicin de motivos, tras recordar que Navarra tiene competencia exclusiva, en virtud de su rgimen foral, sobre las normas de procedimiento administrativo que se deriven de las especialidades del derecho sustantivo o de la organizacin propios de Navarra, se aade que Navarra
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BOPC nm. 22, de 11.2.2013.
47 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, Diez anotaciones para una ley espaola de acceso a la informacin pblica, Seminarios Internacionales Complutenses, El derecho de acceso a la informacin pblica, 2008.
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respeta los lmites de la legislacin bsica del Estado en materia de procedimiento administrativo comn, dado que los derechos de acceso y el procedimiento y rgimen de su ejercicio, amn de circunscribirse a su mbito organizativo no suponen quiebra alguna de tales lmites, sino antes bien, van ms all del mnimo impuesto por dicha legislacin. En materia de transparencia, configurar un derecho de acceso a la informacin de la que dispone la Administracin con carcter menos restrictivo y, por tanto, ms amplio, supone una mejora para todas las personas que se relacionan con ella.
Previsiblemente la situacin que acabamos de describir se ver pronto superada con la aprobacin por parte de las Cortes Generales del Proyecto de Ley del Estado al que acabamos de referirnos en el apartado anterior. El texto del Proyecto de Ley del Estado que se encuentra en trmite en el Congreso de los Diputados contiene la siguiente previsin:
Disposicin final octava. Ttulo competencial. La presente Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en los artculos 149.1 [sic], 149.1.13 y 149.1.18 de la Constitucin. Se excepta lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artculo 8 y el apartado 2 del artculo 18. De este redactado se desprende el carcter bsico de la prctica totalidad de la Ley, porque las nicas excepciones se refieren a la creacin de un portal de transparencia por parte de la administracin general del Estado y a la constitucin en esta de unidades de informacin especializadas. En tanto en cuanto la regulacin bsica que derivara de la eventual aprobacin del Proyecto de Ley del Estado, a diferencia del rgimen actual, supondra incrementar notablemente el alcance, las condiciones y las garantas procedimentales del derecho de acceso, cabe cuestionarse qu margen de accin restara a los legisladores autonmicos en esta materia. En este contexto no se puede descartar la eventual conflictividad competencial entre el Estado y aquellas comunidades autnomas que, conforme a sus estatutos de autonoma respectivos, decidan legislar sobre la materia48.
48 Con respecto a Catalua, los artculos 150, 159 y 160 del Estatuto de Autonoma podran constituir ttulo habilitador suficiente para regular esta materia.
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4.3. Principios originarios del derecho de acceso a la informacin pblica

A continuacin plantearemos un conjunto de principios en los que se fundamenta el derecho de acceso, y veremos bajo qu luz debera configurar el legislador dicho derecho. Identificar estos principios nos servir a un doble fin: orientar el establecimiento de contenidos concretos de ese derecho y como instrumento hermenutico una vez que el derecho haya sido reconocido por la ley.
4.3.1. Principio democrtico

Tanto la Constitucin como el Estatuto de Autonoma proclaman que los poderes del Estado o de la Generalidad emanan del pueblo. Esto quiere decir, en primer lugar, que el derecho que todos tenemos a conocer los asuntos pblicos, que a todos nos interesan, no es una concesin graciosa; y, en segundo lugar, tambin significa que la regla general tiene que ser la transparencia o el acceso a la informacin, as como que las limitaciones a dicha regla solo pueden ser las estrictamente necesarias en una sociedad democrtica y deben poder. El principio democrtico lleva implcitas la publicidad y la transparencia como condicin necesaria para que los ciudadanos puedan tener acceso a la informacin, sin la cual la participacin dejara de tener sentido. estar previstas en una ley en forma de excepciones. La democracia, como sistema poltico, se fundamenta en el ejercicio visible del
4.3.2. Principios de publicidad y transparencia

Pblico es lo que puede ver o saber todo el mundo. Por el principio de publicidad, los poderes pblicos, por iniciativa propia, tienen que hacer pblica la informacin que poseen cuando la difusin resulte de inters para promover la transparencia de la Administracin y su eficiencia, o cuando pueda animar la participacin informada del pblico en asuntos de inters pblico. La Constitucin espaola prev el mandato de publicidad en varios artculos: 9.3 (publicidad de las normas); 24.2 (proceso judicial pblico); 51.2 (promocin de la informacin a los consumidores); 80 (sesiones pblicas de las cmaras
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legislativas); 91 (inmediata publicacin de las leyes aprobadas por las Cortes Generales), o 120 (publicidad de las actuaciones judiciales). El acceso a la informacin que implica la publicidad puede tener ms de un sentido. Por ejemplo, la publicidad entendida como la puesta a disposicin del pblico de cierta informacin no significa lo mismo que entendida como la difusin de la informacin para forzar su conocimiento por parte del mayor nmero posible de personas. Mientras que la primera acepcin se asocia con la idea del derecho individual de acceso a la informacin, la segunda suele responder a una obligacin legal. El concepto de publicidad ha evolucionado hacia la nocin de transparencia, que ya no se predica de actos concretos de poder, sino que tiene un alcance ms amplio, con vocacin de limitar la discrecionalidad de los poderes pblicos para seleccionar la informacin que tenga que ser liberada. La publicidad, en este sentido, es una condicin necesaria pero no suficiente de la transparencia. El trmino transparencia hoy tan extendido en los mbitos polticos y de gestin pblica evoca la propiedad que tienen determinados materiales de dejar pasar la luz y posibilitar as la visin de lo que hay al otro lado. Para ilustrar la idea de que la gestin y la administracin pblicas tienen que hacerse a la vista del pblico se emplea la metfora de los despachos de cristal.
Como ha observado algn autor49, esta figura retrica no solo evoca la posibilidad de ver desde fuera qu sucede dentro, sino que tambin permite que desde dentro se tenga la percepcin del mundo exterior, perspectiva, esta, indispensable para que los gobernantes puedan orientar su accin en pos del inters general.
As, doctrinalmente es posible diferenciar tres categoras de transparencia50: 1. Transparencia clsica. Derivada del derecho de todo ciudadano a conocer el funcionamiento de las instituciones. 2. Transparencia colaborativa. Los ciudadanos actan como proveedores de informacin en una relacin de carcter bidireccional.
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BARREDA FONTES, Jos Mara, La regin ms transparente, El Mundo, 29.3.2010, p. 21.
FUNG, Archong, GRAHAM, Mary y WEIL, David, Full disclosure. The perils and promise of transparency, Nueva York, Cambridge University Press, 2003.
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3. Transparencia orientada. La difusin de informacin se convierte en un instrumento poltico para prevenir riesgos de corrupcin y mejorar los servicios pblicos. La transparencia es uno de los elementos relevantes desde el punto de vista de la gobernanza. Si por gobernanza entendemos el proceso mediante el cual el conjunto de instituciones econmicas, polticas y sociales de un pas participan del ejercicio del poder, podemos hablar de buena gobernanza cuando hay una elaboracin de las polticas pblicas abierta, previsible y transparente; cuando el aparato burocrtico acta conforme a la tica profesional; cuando el ejecutivo responde de sus acciones; cuando una sociedad civil fortalecida participa en los asuntos pblicos, y cuando todo ello sucede bajo el estado de derecho. Tres son los mecanismos destinados a garantizar la buena gobernanza: primero, la existencia de normas y controles internos; segundo, la participacin ciudadana; y tercero, la creacin de las condiciones para que haya competencia en el sector privado. As pues, en esa consecucin del bien comn se implican no solo los poderes pblicos sino tambin otros actores decisivos como son los econmicos y la propia sociedad civil. Por el contrario, la opacidad es el entorno preferido para la corrupcin y esta a su vez reclama todava ms invisibilidad. El mal gobierno necesita del secretismo para sobrevivir. Todos estos motivos llevan a valorar positivamente, con carcter general, la idea de transparencia. Sin embargo, no podemos pasar por alto el riesgo de banalizacin de la transparencia, que no se puede confundir con un mero afn de conocerlo todo por el solo hecho de conocerlo. La transparencia no tiene por finalidad satisfacer la curiosidad de cualquiera, sino que est al servicio del inters general. Por ello cualquier ley de acceso a la informacin puede y debe tener legtimamente en cuenta excepciones o limitaciones de dicho acceso a la informacin, para preservar en casos concretos intereses preferentes al de la divulgacin. Un sistema avanzado de transparencia basado en una buena legislacin de acceso a la informacin pblica permitira situar en el lugar que les corresponde, es decir, al margen de la legalidad, los comportamientos de filtracin o revelacin de informaciones legtimamente protegidas como excepcin por la propia ley de acceso a la informacin. Un buen ejemplo de esto ha sido el fenmeno de las revelaciones de Wikileaks. La trascendencia penal de los hechos consistentes en la substraccin y revelacin
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de hasta 750.000 documentos secretos por parte de un militar de Estados Unidos sospechoso de haberlos entregado a Wikileaks no parece ofrecer muchas dudas. Hay que pensar que es altamente probable que se hayan puesto en riesgo la integridad y la vida de diplomticos, informadores, disidentes, activistas o testigos inocentes cuyas identidades figuraban en dichos documentos. Mucha ms controversia genera, en cambio, la publicacin de estos documentos hecha desde la plataforma dirigida por el Sr. Julian Assange. Mientras que una importante parte de la opinin pblica valora muy positivamente que hayan salido a la luz las informaciones como smbolo del deseo de transparencia, no faltan voces muy crticas con las filtraciones. Hay que prestar atencin, por el riesgo de banalizacin de la transparencia al que hemos hecho referencia ms arriba, a uno de los argumentos que suelen emplear quienes critican a Wikileaks. Se ha llegado a afirmar que Wikileaks es tan revelador en el terreno poltico como el agujero de la cerradura respecto a la higiene ntima de las personas. Con estas palabras se ha querido expresar que muchas de las informaciones reveladas en realidad no han aadido nada al conocimiento previsible que la ciudadana ya tiene de las miserias y debilidades de sus gobernantes, y que para conocer esto no haba que pagar un precio tan alto como arriesgar la seguridad o la intimidad de personas o el de comprometer las relaciones internacionales entre estados. Si se mira bien, el argumento es perverso toda vez que incurre en una grave confusin. La perversidad est en dar por hecho que los resortes del poder se tienen que mover entre bastidores y que es perfectamente justificable un doble lenguaje por parte de los decisores pblicos. Esto, implcitamente, est justificando la concepcin tradicional de la conveniencia de los arcana imperii. A lo expuesto se suma el error de confundir la parte por el todo. Una cosa son las informaciones declaradas secretas por ley y cuya proteccin resulta necesaria en una sociedad democrtica, y otra muy diferente es el resto de informacin pblica, sujeta a la regla general de accesibilidad.
Lo que sucedi con las filtraciones efectuadas por Wikileaks es que la informacin, originada en un hecho delictivo (la conducta de un soldado desleal), circul sin ningn tipo de garanta ni control de autenticidad y, lo que es peor a los efectos que ahora nos interesan, sin discernir de ninguna forma la informacin que se tendra que haber mantenido secreta de la que no.
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La confusin a la que nos referamos, interesada o no, no puede servir en ningn caso de pretexto para cuestionar la conveniencia de la transparencia de los poderes pblicos. Un sistema de transparencia debe concebirse como una herramienta de valor inestimable al servicio de la democracia, y servir a los objetivos siguientes: evitar que el ejercicio del poder quede sustrado al conocimiento y eventual control; favorecer una mayor participacin; y reforzar la confianza de la ciudadana en sus instituciones. En este sentido, la transparencia nunca es peligrosa. El peligro, por el contrario, lo representan tanto las violaciones de la reserva legal de ciertas informaciones como la ocultacin de aquellas otras informaciones que no estn protegidas por el secreto. Posiblemente el fenmeno Wikileaks tenga la virtud de permitirnos extraer alguna leccin. Por un lado, cabe constatar que por un mecanismo de reaccin, lo que pareca que tena que ser un revulsivo para extender la transparencia, paradjicamente, est teniendo como efecto que el gobierno de los Estados Unidos se haya vuelto ms hermtico que antes. Por otro, conviene tomar conciencia de lo complejo que es discernir con acierto los intereses legtimos en un estado democrtico cuya proteccin exige mantener fuera de la luz pblica las informaciones con ellos relacionadas de aquel otro inters general cuya satisfaccin exige la divulgacin del resto de informaciones pblicas.
4.3.3. Principio de participacin

Por ltimo, el principio de participacin, ya avanzado entre los anteriores, solo es posible con un amplio acceso a los documentos oficiales. En este sentido, se puede afirmar que el derecho de acceso a la informacin pblica es un prerrequisito de la participacin51.
51 La exposicin de motivos del Decreto 1172/2003 sobre Acceso a la informacin pblica de la Repblica Argentina se expresa en los siguientes trminos: El derecho de Acceso a la Informacin Pblica es un prerrequisito de la participacin que permite controlar la corrupcin, optimizar la eficiencia de las instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida de las personas al darle a stas la posibilidad de conocer los contenidos de las decisiones que se toman da a da para ayudar a definir y sustentar lo propsitos para una mejor comunidad.
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Ahora bien, la participacin deseable es aquella que se dirige al gran pblico y no solo a una minora de personas que, debido a su especializacin o familiarizacin con determinados asuntos, tengan inters en intervenir. La ley, por tanto, debe potenciar la obligacin de los poderes pblicos de llevar a cabo una poltica activa de informacin y simultneamente de difusin entre la ciudadana del derecho que la propia ley otorga a las personas.
Llegados a este punto, y habiendo enumerado los principios que fundamentan el derecho, conviene pasar a destacar los tems o contenidos que, a juicio de la Oficina Antifraude de Catalua, habra que tener en cuenta y, si procede, incorporar a cualquier ley de acceso a la informacin pblica.
4.4. Titularidad del derecho de acceso

La solucin ms respetuosa con el principio democrtico al que hemos hecho referencia y coherente con la fuerza expansiva del derecho de acceso pasa por reconocer la titularidad del mismo con carcter universal. Por lo tanto, de acuerdo con el principio de mxima accesibilidad, la titularidad del derecho la tienen todas las personas, con independencia de su vinculacin poltica de ciudadana, nacionalidad o vecindad. Este es el criterio adoptado por el Convenio del Consejo de Europa nm. 205 (artculo 2.1)52. Tambin el Proyecto de Ley del Estado alude a todas las personas como titulares del derecho (artculo 9). La accesibilidad mxima aconseja, bien evitar el uso de trminos cuyo significado pueda resultar restrictivo del derecho, como ciudadana, bien, cuando menos, definirlos de manera autntica con una amplitud equivalente a la titularidad universal. A continuacin conviene efectuar las siguientes precisiones: En primer lugar, la titularidad del derecho corresponde a las personas fsicas y tambin a las personas jurdicas, entre las que se deben considerar incluidas
52 Cada Parte garantizar el derecho de cualquiera, sin discriminacin de ningn tipo a acceder, bajo peticin, a los documentos pblicos en posesin de las autoridades pblicas.
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tanto las de naturaleza jurdico-privada como las de naturaleza jurdico-pblica, siempre y cuando estas acten en posicin equivalente a cmo lo hara un particular; de lo contrario, cuando la pretensin de acceso a la informacin pblica resulte del ejercicio de potestades pblicas, sera de aplicacin el principio de colaboracin interadministrativa. En segundo lugar, el ejercicio del derecho no puede quedar condicionado a la demostracin de ningn tipo de posicin subjetiva cualificada, ni tampoco a la justificacin de las razones que motivan la solicitud. As pues, la persona solicitante no tiene que invocar ningn tipo de inters para fundamentar su peticin y conviene dejar claro que cualquier exigencia en ese sentido sera contraria al principio de accesibilidad mxima. La motivacin de la solicitud solo puede ser prevista con carcter potestativo y en ningn caso la ausencia de motivacin puede, por s sola, servir de fundamento para denegar el acceso a la informacin. Naturalmente, tampoco resulta exigible fundamentar legalmente la solicitud invocando la propia ley de acceso a la informacin. Por ltimo, con respecto a la identificacin de la persona solicitante, constatamos que tanto el Proyecto de Ley del Estado como la Ley Foral 11/2012 (art. 14.2 y 26.3, respectivamente) exigen en todo caso que la solicitud permita tener constancia de la identidad de la persona solicitante.
El Convenio del Consejo de Europa nm. 205, sin embargo, expresa en su artculo 4.2) que [l]as Partes pueden otorgar a los solicitantes el derecho a mantener su anonimato, excepto cuando la identificacin sea esencial para procesar la peticin. Desde nuestra perspectiva, cabe considerar que existen supuestos en los que puede resultar razonable que no sea necesario identificarse. Sera el caso, por ejemplo, de informacin pblica que, contraviniendo el mandato de transparencia activa, no han liberado las autoridades ponindola a disposicin del pblico en general. No sera razonable en los supuestos en los que la identificacin que inicialmente no era exigible pase a serlo a consecuencia, precisamente, de un incumplimiento atribuible a la propia Administracin. Tampoco podemos pasar por algo las situaciones en las que la persona que quiere acceder a la informacin prefiere no identificarse, por hallarse por ejemplo pueden ser entornos relativamente reducidos o delimitados, o en los que existe una relacin de sujecin especial entre la persona solicitante y la autoridad requerida y donde la solicitud puede resultar por s misma reveladora de la
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intencin final del solicitante. Sera del todo lgico que dicha persona prefiriera proteger su posicin ante el temor de alguna reaccin basada en una eventual valoracin negativa de la solicitud. En consecuencia, y a fin de velar por que el contexto normativo no pueda resultar nunca desincentivador del ejercicio del derecho, esta Oficina estima deseable considerar la posibilidad del ejercicio annimo del derecho.
4.5. Sujetos obligados

Si la titularidad del derecho de acceso (vertiente activa) la tienen todas las personas, hace falta ahora determinar ante quin resulta exigible el derecho, a quin corresponde la obligacin (vertiente pasiva). Nuevamente, por aplicacin del principio de accesibilidad mxima, la regla general tendra que ser la vinculacin de la totalidad de los poderes pblicos, con lo cual todo el sector pblico constituira el mbito de aplicacin subjetivo de la ley. Dicho de otro modo, de lo que se trata es de que ninguna autoridad, persona o institucin que acte como sujeto activo de poder, ya sea como integrante del sector pblico, ya sea actuando por cuenta de este, con independencia del poder del Estado en el que se encuadre ejecutivo, legislativo o judicial reste al margen de la aplicacin de la ley de transparencia. Es indudable que el primer poder vinculado tiene que ser el poder ejecutivo, es decir, los gobiernos y las administraciones pblicas: El gobierno y los rganos de gobierno estatal, autonmicos y locales53. Las administraciones pblicas territoriales. La administracin institucional, es decir, cualesquier entidades pblicas con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de los anteriores. Sociedades mercantiles de participacin pblica mayoritaria. Universidades pblicas.
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Vid. art. 4.1 a) Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
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Fundaciones del sector pblico. Corporaciones de derecho pblico en lo relativo al ejercicio de funciones pblicas y/o a las actividades sujetas a derecho administrativo. Asociaciones y consorcios constituidos por los entes anteriores. Tambin se tienen que considerar necesariamente sujetos obligados otros entes del sector pblico: rganos con reconocimiento constitucional o estatutario. Organismos de derecho pblico creados por ley con independencia funcional o dotados de una autonoma especial que tengan atribuidas funciones de regulacin, supervisin y/o control. En cuanto al Gobierno, y atendiendo a su doble dimensin administrativa y poltica, debemos concluir que su condicin de sujeto obligado lo tiene que ser respecto a todas las funciones que la Constitucin, los estatutos de autonoma o las leyes le atribuyen en cada caso54. No puede ser de otro modo, puesto que la voluntad poltica orienta las decisiones ejecutivas ulteriores, que son la principal manifestacin del ejercicio del poder y, como tales, estn necesariamente sujetas al control democrtico y son plenamente accesibles. Dicha accin poltica de los gobiernos puede concretarse, no solo a travs de la aprobacin de los correspondientes planes o programas de gobierno, sino tambin mediante acuerdos que incorporan todas las dems cuestiones sobre las que el gobierno ya ha deliberado y hay, por lo tanto, determinada voluntad. En todos los casos se hace necesaria e ineludible la mxima transparencia55. Consideracin especial merecen los poderes legislativo y judicial. La sujecin de estos poderes pblicos a las normas de acceso a la informacin ha recibido con frecuencia un tratamiento diferenciado. La sujecin de la actividad materialmente administrativa de estos poderes a la norma reguladora del derecho de acceso a la informacin pblica es pacfica. As, el Convenio del Consejo de Europa nm. 205 establece con claridad que el concepto de autoridades pblicas obligadas cubre los organismos legislativos
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En contraposicin con lo que aqu se defiende, el Tribunal Supremo (Sala 3), en la reciente sentencia de 29.5.2012, fundamenta la denegacin del acceso a la informacin, entre otras razones, en que la informacin solicitada no era tal sino que se acercaba mucho a una interpelacin poltica. Vid. art. 68 del Estatuto de Autonoma de Catalua.
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y autoridades judiciales, en cuanto realizan funciones administrativas segn la normativa nacional propia.. En el mismo sentido, el Proyecto de Ley del Estado en su artculo 2.1 f), cuando enumera los sujetos incluidos en el mbito subjetivo de la norma, establece: El Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, as como el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Econmico y Social y las instituciones autonmicas anlogas, en relacin con sus actividades sujetas a Derecho administrativo.. Debemos relacionar lo anterior con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa que otorga competencia a este orden jurisdiccional para conocer los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial. En concreto, y con respecto al poder judicial, conviene tener presente la doctrina del Tribunal Constitucional segn la cual estas materias administrativas encontraran fcil encaje dentro del trmino administracin de la Administracin de justicia56.
A pesar de que esta misma doctrina determina que el gobierno del poder judicial es decir, las funciones encomendadas de forma exclusiva al Consejo General del Poder Judicial, de acuerdo con los artculos 107 y sig. de la LOPJ no forma parte de la nocin administracin de la Administracin de justicia, nos parece incuestionable que tambin debe someterse al rgimen general de acceso a la informacin pblica.
56 Vid. STC 56/1990, de 29 de marzo; STC 105/2000, de 13 de abril; STC 163/2012, de 20 de septiembre: El art. 149.1.5 de la Constitucin reserva al Estado como competencia exclusiva la Administracin de Justicia; ello supone, en primer lugar, extremo este por nadie cuestionado, que el Poder Judicial es nico y a l le corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y as se desprende del art. 117.5 de la Constitucin; en segundo lugar, el gobierno de ese Poder Judicial es tambin nico, y corresponde al Consejo General del Poder Judicial (art. 122.2 de la Constitucin). La competencia estatal reservada como exclusiva por el art. 149.1.5 termina precisamente all. Pero no puede negarse que, frente a ese ncleo esencial de lo que debe entenderse por Administracin de Justicia, existe un conjunto de medios personales y materiales que, ciertamente, no se integran en ese ncleo, sino que se coloca, como dice expresamente el art. 122.1, al referirse al personal, al servicio de la Administracin de Justicia, esto es, no estrictamente integrados en ella. En cuanto no resultan elemento esencial de la funcin jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial, cabe aceptar que las Comunidades Autnomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales. Ciertamente, deslindar los elementos bsicos del autogobierno era una tarea difcil de realizar en el momento en que se aprobaron los Estatutos de Autonoma y eso explica que se dejara ese deslinde al legislador orgnico, sin perjuicio del hipottico control de constitucionalidad de este Tribunal. Lo que la clusula subrogatoria supone es aceptar el deslinde que el Estado realiza entre Administracin de Justicia en sentido estricto y administracin de la Administracin de Justicia; las Comunidades Autnomas asumen as una competencia por remisin a ese deslinde, respetando como ncleo inaccesible el art. 149.1.5 de la Constitucin, con la excepcin de lo dispuesto en el art. 152.1, segundo prrafo.
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Ms dudas, en cambio, genera la sujecin del ejercicio de las funciones propiamente legislativas y jurisdiccionales a las obligaciones que el deber de transparencia impone. En relacin con las funciones legislativas, son varios los argumentos que nos permiten defender el sometimiento sin restricciones del poder legislativo como sujeto obligado: El Convenio del Consejo de Europa nm. 205, en su artculo 1.2 ii), faculta los estados parte para declarar que la definicin de autoridades pblicas incluye, entre otros, 1) organismos legislativos en cuanto al resto de sus actividades; (es decir, aquellas actividades distintas a las funciones administrativas). Las funciones propiamente legislativas son incluidas sin excepcin ni ninguna especificidad dentro del mbito de aplicacin del Reglamento (CE) 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del pblico a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin (Reglamento de transparencia). Esta inclusin viene perfectamente avalada tanto por el Considerando (6) del mismo Reglamento57 como por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea de 22.3.2011 que en el apartado 57 afirma: La transparencia [...] contribuye a reforzar la democracia, al permitir que los ciudadanos controlen toda la informacin que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condicin del ejercicio efectivo, por aqullos, de sus derechos democrticos [...]. Con respecto al Parlamento de Catalua, el artculo 98 de su Reglamento, como ya hemos tenido ocasin de exponer, establece como regla general el acceso a la tramitacin y documentacin parlamentarias con una formulacin, por lo tanto, bastante amplia y clara. A diferencia de lo que sucede con el poder judicial, que dispone de un rgimen especfico de transparencia, nuestro ordenamiento no contiene ninguna regulacin relativa al acceso a la informacin pblica en el seno de las funciones legislativas.
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(6) [s]e debe proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones acten en su capacidad legislativa, incluso por delegacin de poderes, al mismo tiempo que se preserva la eficacia de su procedimiento de toma de decisiones. Se debe dar acceso directo a dichos documentos en la mayor medida posible.
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La eficacia erga omnes de producto legislativo determina que los intereses en juego, en contraste con lo que sucede en el proceso judicial, estn estrechamente vinculados al inters general, lo cual legitima la ciudadana a tener conocimiento sin restricciones. A esta misma idea responde el amplio rgimen de acceso reconocido en el procedimiento de elaboracin de disposiciones generales por parte del Ejecutivo. En ltima instancia, no debemos olvidar que la sujecin de las funciones legislativas a la plena transparencia se puede ver limitada, en el caso concreto, por la eventual concurrencia de cualquiera de las excepciones previstas a la ley de acceso a la informacin. En lo relativo a las funciones jurisdiccionales, cabe preguntarse en qu medida debern quedar sometidas a la regulacin que, con carcter general, se haga de la transparencia y el derecho de acceso a la informacin pblica, teniendo en cuenta lo siguiente: En primer lugar, cabe distinguir las informaciones relativas al gobierno del poder judicial y a la administracin de la Administracin de justicia cuya necesaria inclusin en las obligaciones genricas de transparencia y acceso a informacin pblica ya hemos fundamentado anteriormente de las dems informaciones que se generan durante el ejercicio de la funcin jurisdiccional que le es propia: la de administrar justicia (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado). Entre estas ltimas se incluyen, no solo las informaciones contenidas en las resoluciones judiciales provisiones, interlocutorias y sentencias, sino tambin las que se hallan contenidas en los informes y otros documentos incorporados en las actuaciones. Respecto a esta informacin de la actividad jurisdiccional, el Convenio del Consejo de Europa nm. 205, en su artculo 1.2 ii), faculta los estados parte para declarar que la definicin de autoridades pblicas incluya, entre otros, 2) autoridades judiciales en lo que concierne al resto de sus actividades; (es decir, aquellas actividades distintas a las funciones administrativas). Pese a esta facultad, en el ordenamiento espaol encontramos, en la materia de Administracin de justicia, un rgimen especfico de transparencia, recogido en esencia en los artculos 232 y sig. de la Ley orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ). En este sentido, y habida cuenta de las caractersticas propias de la actividad jurisdiccional, en la medida en que se desarrolla en un entorno de conflicto entre intereses particulares (de dos partes), para poder acceder a informacin diversa
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relativa al ejercicio de la actividad jurisdiccional, la LOPJ exige tener la condicin de interesado58. En trminos idnticos se pronuncia el Reglamento de Aspectos Accesorios de las Actuaciones, aprobado por acuerdo del Pleno del Consejo General de Poder Judicial de 15.9.2005. De acuerdo con lo anterior, el artculo 2 del Proyecto de Ley del Estado no incluye dentro de su mbito subjetivo de aplicacin los juzgados y tribunales de justicia, ni siquiera en relacin con su actividad administrativa.
A nuestro juicio, este tratamiento pasa por alto que en la informacin derivada de la actividad jurisdiccional se pueden distinguir dos momentos: el correspondiente al curso de tramitacin de los procedimientos (art. 234 LOPJ) y el relativo a las informaciones contenidas en los procedimientos ya archivados (art. 235 y 266 LOPJ). En relacin con estos ltimos, entendemos que tendran que quedar sometidos al rgimen general de acceso a la informacin pblica (desvinculado de cualquier requisito de legitimacin) y no al rgimen especial previsto en los citados artculos 235 y 266 LOPJ, que exigen la concurrencia de un inters legtimo para el acceso.
En favor de esta tesis, y con carcter previo, se puede aducir que no resulta razonable que la publicidad activa oficial de resoluciones judiciales que efecta el CENDOJ no incluya la totalidad de las sentencias. Si dicha publicidad activa se extendiera a la totalidad de resoluciones judiciales ya no habra que ejercer de manera singular el derecho de acceso. A esto hay que aadir la perplejidad que causa que, por un lado, la Constitucin garantice el derecho de todos a conocer el contenido de las sentencias proclamadas en audiencia pblica, y por otra, solo aquellas personas que acrediten tener una conexin concreta y singular con el objeto de la sentencia (persona interesada59) puedan obtener el documento que contiene la resolucin. Resulta del todo incoherente
58 As, el acceso a informacin sobre el estado de las actuaciones judiciales (en curso) debe facilitarse, con carcter general y salvo si han sido declaradas secretas, nicamente a los interesados (art. 234.1 LOPJ); en un sentido similar, se reconoce a las las partes y cualquier persona que acredite un inters legtimo el derecho a obtener copias simples de escritos y documentos que consten en las actuaciones, siempre y cuando no hayan sido declarados secretos ni reservados. (art. 234.2 LOPJ). Incluso una vez concluido el proceso judicial, solo los interesados tendrn derecho al acceso a los libros, archivos y registros judiciales que no tengan carcter reservado (art. 235 LOPJ). Por su parte, el artculo 266 LOPJ tambin restringe el acceso al texto de las sentencias judiciales a cualquier interesado. 59
STS, Sala 3, de 3.3.1995.
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exigir a posteriori una condicin de legitimacin que no fue exigida en el momento previo de conocer la misma informacin, en audiencia pblica. No parece que las capacidades individuales de retencin memorstica deban operar como factor de discriminacin. Por otro lado, hay que tener presente que gran parte de la informacin de procedimientos archivados ya ha sido liberada por aplicacin de la normativa de reutilizacin de la informacin pblica60. Prueba de ello es la existencia de numerosas bases de datos jurdicas que ponen a disposicin de la ciudadana los pronunciamientos judiciales. En cualquier caso, la sujecin de las informaciones contenidas en expedientes judiciales concluidos al rgimen de transparencia y acceso podr ser modulada por las tcnicas de acceso parcial o anonimizacin de datos cuando proceda, en particular, para preservar otros intereses dignos de proteccin, como los datos de carcter personal o las finalidades de resocializacin y reinsercin en el mbito penal. Por ltimo, en lo relativo a las personas prestadoras/proveedoras de servicios pblicos o que ejercen funciones pblicas o potestades administrativas, parece existir cierto consenso en las diferentes iniciativas puestas en marcha recientemente en el territorio de Espaa para regular el derecho de acceso a la informacin pblica, en el sentido de incluirlas, por extensin, en el mbito subjetivo de aplicacin de la ley de acceso a la informacin pblica61. Conviene no obstante hacer alguna reflexin sobre cul deber ser la justificacin de esta solucin.
Tradicionalmente, el servicio pblico ha sido uno de los ttulos habilitantes de la intervencin de la Administracin Pblica, junto con la polica y el fomento. Tras la idea de los servicios pblicos62 se halla la exigencia democrtica de que los poderos pblicos aseguren la satisfaccin de necesidades colectivas cuando el mercado, por s solo, no puede garantizarla de acuerdo con el inters general.
60
Vid. Reglamento 3/2010 sobre reutilizacin de sentencias y otras resoluciones judiciales, aprobado por acuerdo del CGPJ de 28 de octubre. Vid. apartado mbito subjetivo de aplicacin (sujeto pasivo del derecho) del anexo.
61 62
El servicio pblico, como categora jurdica, ha evolucionado en el tiempo, de tal forma que ha ido viendo reducido su mbito de aplicacin a medida que las necesidades sociales iban disminuyendo correlativamente con el aumento de la calidad de vida de las personas. Ha cambiado la forma en la que los poderes pblicos, cumplen sus obligaciones para con los ciudadanos. Como afirma Jos Lus Meiln Gil , [a]ctividades que durante muchos aos se han realizado como autnticos servicios pblicos se prestan hoy da sin necesidad de acudir a esta
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El derecho comunitario utiliza la expresin obligaciones de servicio pblico, entendiendo como tales las que especficamente pueden imponer los poderes pblicos tanto a escala nacional, regional como local a los proveedores de los servicios de inters general, con el fin de garantizar la consecucin de ciertos objetivos de inters pblico63. La titularidad de los servicios pblicos determina, por lo tanto, que los poderes pblicos asuman la condicin de garantes y ltimos responsables de su prestacin, as como del cumplimiento de los deberes y obligaciones que implica el ejercicio de cualquier actividad de inters pblico. Y entre estos deberes figura, indiscutiblemente, el de transparencia. Por eso, con independencia de que los servicios se gestionen directamente por el ente titular o de forma indirecta a travs de un contrato de gestin de servicio pblico o va autorizacin administrativa, los poderes pblicos siguen manteniendo su condicin de garantes, por lo que deben imponer a las personas encargadas de la gestin del servicio un deber especfico de transparencia64. Para justificar esta exigencia de transparencia se puede aducir, no solo la necesidad de una proteccin adecuada de los consumidores y usuarios, sino tambin a que, a menudo, el prestador recibe compensaciones por el coste adicional que supone el cumplimiento de una misin de servicio pblico65.
categora jurdica. Sera el caso del suministro elctrico, el sector del gas o el transporte ferroviario, actividades ahora desempeadas por particulares en el contexto y con sujecin a las reglas del mercado, pero al mismo tiempo reguladas por el Estado, que puede imponer obligaciones ajenas al mercado, con o sin compensacin.
63
Entre las obligaciones de servicio pblico podemos mencionar: servicio universal; continuidad; calidad del servicio; asequibilidad; proteccin de los consumidores y usuarios; seguridad del suministro; acceso a redes e interconexin; pluralismo de los medios de comunicacin.
64 Como antecedente y ejemplo, se puede mencionar la Directiva 2006/111/CE de la Comisin, de 16 de noviembre, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los estados miembros y las empresas pblicas, as como la transparencia financiera de determinadas empresas (transpuesta en el ordenamiento jurdico espaol mediante la Ley 4/2007, de 3 de abril, de transparencia financiera). Esta norma comunitaria impone a determinadas empresas tanto pblicas como privadasencargadas de la gestin de servicios de inters econmico general y que reciben financiacin pblica ciertas obligaciones contables y de presentacin peridica financiera ante la Comisin para que esta pueda garantizar que los estados no conceden a las empresas ayudas incompatibles con el mercado comn. 65
Estos sistemas de financiacin pueden revestir diversas formas: compensacin directa con cargo a los presupuestos pblicos; contribuciones de los participantes en el mercado; derechos especiales y exclusivos; equiparacin de tarifas; financiacin solidaria y afiliacin obligatoria. Vid. COMISIN EUROPEA, Libro Verde sobre los servicios de inters general, COM (2003) 270 final, 2003, punto 62.
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El Convenio del Consejo de Europa nm. 205, en su artculo 1.2) i) incorpora a efectos de su aplicacin dentro del concepto de autoridades pblicas, 3) las personas naturales o jurdicas cuando ejercen como una autoridad administrativa. Hacindose eco de lo anterior, el Proyecto de Ley del Estado, en su artculo 3, obliga tambin a suministrar informacin a [l]se personas fsicas y jurdicas que presten servicios pblicos o ejerzan potestades administrativas, as como, especialmente, en los adjudicatarios de contratos del sector pblico, en los trminos previstos en el respectivo contrato. En el mismo sentido, el artculo 2.2 de la Ley Foral 11/2012 integra explcitamente dentro de su mbito de aplicacin las personas fsicas y jurdicas, que prestan servicios pblicos bajo su autoridad [...]. En el derecho comparado, la solucin mayoritaria apuesta por una inclusin en las leyes sobre acceso a la informacin pblica de los sujetos privados que ejerzan funciones administrativas (Alemania, Eslovaquia, Estonia, Finlandia, Francia, Hungra, Irlanda, Italia, Lituania, Polonia, Portugal, Suecia o Suiza). Sin embargo, hay que recordar que, segn establecen expresamente los mencionados Proyecto de Ley del Estado y la Ley Foral 11/2012, este deber de facilitar informacin deber cumplirlo el prestador del servicio pblico o el contratista ante la Administracin, el organismo o el ente al que est vinculado el sujeto privado. As pues, parece que en el supuesto de que la informacin de inters pblico se halle en manos privadas, su acceso deber instrumentalizarse a travs del ente del sector pblico con el que se relacione el prestador privado o contratista. En cualquier caso, los deberes de transparencia y acceso a informaciones de inters pblico nicamente se pueden exigir respecto a las actividades pblicas desarrolladas por los sujetos privados, sin que las dems actividades (de inters privado) que puedan desarrollar puedan ser objeto de acceso, de acuerdo con la ley de transparencia y de acceso a informacin pblica aplicable. Incluso dejando aparte los prestadores de servicios pblicos y contratistas, el Convenio del Consejo de Europa nm. 205 prev la posibilidad que los estados parte puedan extender la nocin de autoridades pblicas a sujetos particulares que actan financiados con fondos pblicos [artculo 1. 2) a)]. Tambin en estos casos el deber de facilitar informacin deber cumplirlo el sujeto financiado con fondos pblicos ante la Administracin, el organismo o el ente al que est vinculado el sujeto privado. Adems, los deberes de transparencia y acceso a informaciones de inters pblico solo se podrn exigir, en estos casos, respecto a las actividades privadas financiadas con fondos
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pblicos, pero no respecto a otras actividades que el sujeto ejecute con fondos privados. Son varios los estados de Europa que han reconocido, con distintas frmulas, la necesidad de hacer transparente la actividad que, aun siendo ejecutada por sujetos privados, haya sido subvencionada o de alguna forma financiada con fondos pblicos, como la Repblica Checa o Estonia. En Dinamarca, en cambio, la aplicacin de las normas sobre transparencia a sujetos que reciben fondos pblicos depende del rgano o ministerio que en cada caso otorga la financiacin66. En el estado espaol, por el contrario, se trata de una posibilidad que no ha tenido reflejo en ninguna de las iniciativas hasta ahora conocidas pero que entendemos que habra que valorar. En nuestro entorno el sometimiento de partidos polticos y sindicatos a la ley de transparencia y acceso a la informacin pblica suele ser objeto de polmica, en la medida en que buena parte de su financiacin procede de fondos pblicos. Es indudable el trascendental papel de estas instituciones como canales de participacin ciudadana en la vida poltica, econmica y social. En el caso de los partidos polticos, adems, se aade la circunstancia de que constituyen una de las principales fuentes de suministro de decisores pblicos para las instituciones. La Constitucin de 1978 reconoce expresamente el papel de los partidos y los sindicatos en los artculos 6 y 7, respectivamente. Algunos estados como Lituania o Polonia someten a su rgimen de transparencia a los partidos polticos que reciban financiacin pblica. Lo mismo dispone la regulacin de Lituania con respecto a sindicatos, o Finlandia respecto a bancos que reciben fondos pblicos. Esto nos lleva al punto que desarrollaremos en el siguiente apartado relativo a qu informacin tiene que ser accesible, puesto que su carcter pblico quedar determinado, no solo por la naturaleza pblica de quien la posee o la ha elaborado, sino, fundamentalmente, por el hecho de que su generacin u obtencin haya tenido como causa el ejercicio de funciones pblicas.
66 En cuanto a la informacin cientfica, la Recomendacin de la Comisin de 17 de julio de 2012 insta a los estados miembros a adoptar polticas que favorezcan el acceso abierto y gratuito a las publicaciones cientficas y a los datos derivados resultantes de la investigacin financiada con fondos pblicos.
De lege ferenda. Objeto del derecho
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4.6. Objeto del derecho

4.6.1. Qu hay que entender por informacin pblica?
En la configuracin del derecho de acceso, tan importante es saber a quin corresponde el derecho y ante quin se puede exigir como cul es el objeto del derecho: qu se entiende por informacin pblica? El Diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua define la informacin como la comunicacin o adquisicin de conocimientos que permitan ampliar o precisar los que se poseen sobre una materia determinada. Desde este punto de vista, habra que hacer una distincin entre los conceptos datos, informacin y conocimiento. La nocin de informacin va mucho ms all de la mera obtencin de datos aislados, desprovistas de valor per se. La informacin implica un mensaje que tenga sentido y que permita a su destinatario haciendo valer su inteligencia y experiencia previas adoptar decisiones con conocimiento de causa. Tambin en el derecho positivo podemos hallar referencias, aunque implcitas, a la nocin de informacin o datos: toda expresin en lenguaje oral, escrito, de imgenes o de sonidos, natural o codificado67. Una vez establecido lo anterior, resulta esencial a los efectos del presente trabajo delimitar qu hay que entender por informacin pblica. Es informacin pblica aquella que obra en poder de cualquiera de los sujetos obligados en los trminos referidos en el apartado 4.5 anterior. Dicho de otro modo, es la informacin que estos tienen como poseedores, con independencia de que esta posesin sea directa o indirecta, de tal manera que un sujeto obligado poseer informacin no solo cuando esta se encuentre dentro de su rbita material de actuacin, sino tambin cuando quien la tenga materialmente sea un tercero particular vinculado a un sujeto obligado (por prestar un servicio pblico, desarrollar una actividad administrativa o recibir financiacin pblica) y el sujeto obligado conserve su control, responsabilidad y/o disposicin. A estos efectos, resulta pues indiferente cul haya sido el origen, motivo o causa de la posesin, como lo demuestra el hecho de que la gran mayora de normas
67
Esta nocin de informacin la podemos encontrar, con motivo de la definicin del trmino documento, en el artculo 19.1 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del Patrimonio Cultural Cataln.
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que tienen por objeto la regulacin del acceso a la informacin pblica incluyan por igual supuestos en los que el sujeto obligado genera la informacin y otros en los que la recibe, obtiene o incorpora por diferentes vas. En este sentido, puede resultar ilustrativo citar, entre otros, el artculo 1.2 b) del Convenio del Consejo de Europa nm. 205 sobre el acceso a los documentos pblicos, que se refiere a toda la informacin registrada (archivada) de cualquier forma, elaborada o recibida, y en posesin de las autoridades pblicas; el Reglamento 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, que en su artculo 2.3, a la hora de delimitar el mbito de aplicacin, alude a todos los documentos que obren en poder de una institucin; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estn en su posesin, en todos los mbitos de actividad de la Unin Europea; tambin el artculo 10 del Proyecto de Ley del Estado, que define informacin pblica como los contenidos o documentos que obren en poder de cualquiera de los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de este Ttulo y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones; o el artculo 3 d) de la Ley Foral 11/2012, que en su primer prrafo entiende por informacin pblica aquella informacin , cualquier que sea su soporte y forma de expresin, elaborada por la Administracin Pblica a que se refiere esta Ley Foral o que posean stas [sic] [...]. Singularmente, su apartado segundo aade, en relacin con informaciones procedentes de terceros, que se considera, asimismo, informacin pblica la que se encuentre bajo la autora o propiedad de otras entidades o sujetos que presten servicios pblicos o ejerzan potestades administrativas o funciones pblicas, siempre que haya sido generada u obtenida en el ejercicio de su actividad pblica o para el ejercicio de una actividad pblica. De aqu se desprende que la entrada de la informacin con independencia de su procedencia en la esfera posesoria de un sujeto obligado que acte en el ejercicio de sus funciones o con ocasin de las mismas resulta determinante a la hora de considerarla informacin de inters pblico, es decir, informacin pblica68. El reconocimiento de una informacin como de inters pblico comporta necesariamente atribuir a todo el mundo la titularidad del derecho a conocerla.
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En efecto, puede resultar superfluo el complemento gramatical que se suele aadir al definir la informacin pblica: en ejercicio de sus funciones (pblicas), dado que no resulta concebible que los entes pblicos acten al margen de las competencias y funciones que tienen atribuidas por el ordenamiento jurdico y que justifican su razn de ser.
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Por esta misma razn, en el entorno de los pases anglosajones se habla, para referirse al derecho de acceso a la informacin pblica, del derecho a saber (right to know). El derecho a saber, a tener conocimiento de lo que es de inters pblico (esto es, de lo que permanece de una u otra forma vinculado o bajo el control de los sujetos obligados) radica, sin duda, en los principios democrtico y de publicidad, transparencia y participacin, que imponen el ejercicio visible del poder, de tal modo que lo pblico sea conocido por todo el mundo, con el fin de promover la participacin informada de la ciudadana en los asuntos competencia de los poderes pblicos y al mismo tiempo permitir a todos conocer el funcionamiento de las instituciones para mejorar la calidad de los servicios pblicos y ejercer el control necesario para prevenir los riesgos de corrupcin. As pues, una interpretacin favorable inspirada en el principio de accesibilidad mxima exige que el derecho de acceso recaiga sobre todas las informaciones de las que dispongan los poderes pblicos; y esta regla general parece quedar amparada en el prembulo del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, al afirmar que todos los documentos pblicos son en principio pblicos y solamente pueden ser retenidos para proteger otros derechos e intereses legtimos. Desde el punto de vista terminolgico, cabe sealar que algunos de los sistemas reguladores del derecho de acceso utilizan la expresin documentos pblicos para referirse a la nocin de informacin pblica de la que estamos hablando. Es el caso, por ejemplo, del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, o el del Reglamento (CE) 1049/2001. Por consiguiente, y aunque en principio sea preferible la expresin informacin pblica, resulta igualmente vlido el uso de la expresin documentos pblicos si la correspondiente ley de acceso, al definirla de manera autntica, le da el alcance adecuado69.
4.6.2. Criterios de delimitacin

Llegados a este punto, el siguiente paso consiste en delimitar qu datos debern considerarse incluidos y qu datos debern quedar excluidos del concepto de informacin pblica.
Este sera el caso del art. 1.2 b) del Convenio del Consejo de Europa nm. 205 (por cuanto equipara la nocin de documento pblico a la de toda la informacin) . Y, en el mismo sentido, vid. el concepto de documento empleado por el art. 3 del Reglamento (CE) 1049/2001, de 30 de mayo, de acceso del pblico a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin (se equipara a todo contenido).
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Nos conviene preguntarnos si, a pesar de la nocin amplia de informacin pblica, deben quedar excluidos de la misma determinadas datos aunque obren en posesin de los sujetos obligados. La respuesta a esta pregunta es de capital importancia, ya que de ella puede depender en la prctica la efectividad del derecho. Se impone, pues, un ejercicio de delimitacin abordable a partir de los distintos criterios segn los cuales se puede clasificar la informacin pblica.
1. Atendiendo a las fuentes u orgenes que puede tener la informacin pblica: Integran, indudablemente, la informacin pblica los datos documentados, es decir, recogidos en cualquier tipo de soporte material. Es lo que se conoce por documento en sentido estricto. Esta nocin es avalada por la definicin que el artculo 19.1 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del Patrimonio Cultural Cataln, hace del trmino: [a] los efectos de esta Ley, se entiende por documento toda expresin en lenguaje oral, escrito, de imgenes o de sonidos, natural o codificado, recogida en cualquier tipo de soporte material, y cualquier otra expresin grfica que constituya un testimonio de las funciones y actividades sociales del hombre y de los grupos humanos, con exclusin de las obras de investigacin o de creacin. Sin embargo, s que ha planteado alguna duda la inclusin en el objeto del derecho de acceso de la informacin que no se halla materializada en un soporte. En estos casos, la obtencin y la entrega posterior no son posibles de manera directa sino que requieren un trabajo previo, entendido como actividad de bsqueda, recopilacin, sistematizacin, refundicin, deduccin o anlisis de datos ya existentes, en poder de los sujetos obligados. Aqu encajaran las peticiones de informacin que puede estar dispersa por distintas bases de datos o que no tiene un origen o soporte concreto fcil o directamente identificable70.
70
La reciente sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3), de 29.5.2012, fundamenta la denegacin del acceso a la informacin solicitada, entre otras razones, partiendo de la equiparacin de la nocin de informacin con la de un documento que, obrando en un archivo o registro, le preste soporte, con lo cual est negando que lo que se haba solicitado fuera, en realidad, informacin pblica. Ciertamente, aunque un pronunciamiento como este pueda encontrar amparo en la normativa an vigente (Ley 30/1992), entendemos que resulta incompatible con la definicin del objeto propio del derecho de acceso a la informacin, de acuerdo con lo que defendemos en este trabajo.
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Para referirse a este supuesto, el Proyecto de Ley del Estado utiliza la expresin accin previa de reelaboracin71. Cabe criticar que el trmino reelaboracin resulta equvoco e indeterminado en tanto en cuanto la propia norma no lo define y no tiene precedente en las normas de acceso a la informacin pblica. Sin embargo, lo ms grave es que el artculo 15 del Proyecto trata como causa de inadmisin de las solicitudes de acceso las relativas a informacin para cuya divulgacin sea necesaria una accin previa de reelaboracin, lo que significa, en definitiva, negarle la condicin de informacin pblica y, por tanto, excluirla del derecho de acceso72. Aun as, en opinin de la Oficina, la disponibilidad de la informacin para su entrega inmediata es una mera circunstancia de hecho no susceptible de alterar la naturaleza misma de la informacin: el hecho de que la informacin que obra en posesin de las autoridades pblicas no est recogida en un soporte documental no le hace perder en ningn caso su carcter de informacin pblica, por lo que no debe constituir impedimento alguno para admitir la solicitud y darle trmite. Resulta evidente que el cumplimiento por parte de los sujetos obligados del deber de facilitar la informacin en los trminos que acabamos de definir lleva asociada una carga de trabajo. Corresponder, pues, a las autoridades pblicas dotarse de los recursos y medios adecuados, de donde se desprende que las eventuales deficiencias que puedan afectar a la estructura burocrtica, los recursos disponibles, las tecnologas de la informacin y, en definitiva, cualquier otra herramienta de gestin no debern convertirse nunca en condicionantes de la efectividad del derecho de acceso a la informacin. Incluso contando con una dotacin suficiente de recursos deber preverse que en determinados supuestos la respuesta a las solicitudes de informacin implique una carga de trabajo elevado. En estos casos hay que recordar que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea ha consagrado como
71
Segn la Real Academia Espaola de la Lengua, el trmino reelaborar quiere decir volver a elaborar algo. Por lo tanto, cuando reelaboramos, partimos de un documento ya elaborado que hay que modificar o rehacer de una u otra forma.
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El anteproyecto que precedi al actual Proyecto de Ley del Estado prevea expresamente la reelaboracin como exclusin del ejercicio del derecho de acceso. En sentido idntico se manifestaba el anteproyecto de ley del anterior Gobierno del Estado del ao 2011.
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norma general que la cuantificacin del volumen de trabajo no puede comportar impedir ni restringir el acceso73. En este sentido, tanto el Proyecto de Ley del Estado como la Ley Foral 11/2012 recientemente aprobada, acertadamente, no prevn ninguna causa de exclusin ni de inadmisin en estos supuestos. Sin embargo, en contraste con lo que hemos expuesto hasta ahora, s que debern considerarse excluidas del concepto de informacin pblica las solicitudes de informaciones o de documentos a la carta o a demanda, es decir, cuya facilitacin al solicitante requerira un trabajo completo de elaboracin ad hoc por parte de la autoridad pblica. Partimos aqu de una situacin que tiene en comn con los supuestos de reelaboracin la falta de un soporte que contenga la informacin requerida pero cuya obtencin implica, a diferencia de aquellos, bien la propia generacin de los datos, bien la incorporacin de un valor hasta ahora inexistente. Nos referimos as a supuestos de peticiones de elaboracin de informes o dictmenes, y a consultas jurdicas o requerimientos de asesoramiento concretos cuya satisfaccin obligara a la redaccin ex novo de documentos no dispuestos previamente por la autoridad requerida74. La razn que justifica en ltima instancia la exclusin de las llamadas solicitudes de informacin a la carta radica en que el inters que las fundamenta es solo el particular de la persona solicitante, consistente en obtener un asesoramiento, orientacin u opinin que no se corresponden con la ratio de los principios que inspiran la transparencia de los poderes pblicos. Con todo, quedaran al margen de la excepcin y, por lo tanto, tendran la consideracin de objeto del derecho de acceso los supuestos de consultas u orientaciones establecidos tanto en la normativa general reguladora del procedimiento administrativo como en cualquiera de las leyes sectoriales. 2. En funcin del estado de los trabajos de elaboracin de la informacin pblica:
73 Vid. Caso T-2/03, Verein fr Konsumenteninformation (VKI) contra la Comisin, 13 de abril de 2005, relativo a una peticin de consulta de un expediente de ms de 47.000 pginas. Vid. tambin Caso T-42/05, Williams contra la Comisin, 10 de septiembre de 2008, 85-86, relativo a una peticin de acceso a todos los documentos preparatorios relacionados con la legislacin de la UE sobre los organismos genticamente modificados. 74
El artculo 28 a) de la Ley Foral 11/2012, recoge expresamente este supuesto como causa de inadmisin.
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Podemos constatar una tendencia generalizada, tanto normativa como doctrinal, a excluir del concepto de informacin pblica, de forma genrica e incondicional, los datos o los documentos an sin concluir como los borradores u otro material que se encuentre en curso o pendiente de elaboracin. El criterio ms seguro para entender cundo debe considerarse terminada una informacin es el hecho de que incorpore de manera autntica la correspondiente declaracin de voluntad, juicio, conocimiento o deseo de la persona o personas responsables de su manifestacin. La exigencia de autenticidad requiere, en cualquier caso, permitir identificar la autora as como la fecha de la declaracin75. Este criterio de seleccin encuentra fundamento en que podemos afirmar que la informacin inacabada, al no incorporar ninguna manifestacin de expresin humana todava perfeccionada, i es nformacin inexistente y, por lo tanto, no resulta apta para cumplir una de las finalidades de inters pblico a las que responde el derecho de acceso a la informacin, como es la de conocer las razones de las decisiones y facilitar su eventual control. Cuando los datos o informaciones, atenindonos al criterio que acabamos de describir y por las razones expuestas, no puedan considerarse todava terminados, resulta razonable que la norma prevea que dichas informaciones resten al margen de revelacin. Lo que no impide que, por razones de tcnica normativa, sea preferible que se acuda a esta opcin va exclusin del propio concepto de informacin pblica y que constituya, por tanto, una causa de inadmisin de las solicitudes de acceso. Este es el tratamiento dispensado por el Proyecto de Ley del Estado, que utiliza al respecto en el artculo 15.1 a) la expresin informacin que est en curso de elaboracin. Igualmente, la Ley Foral 11/2012, en el artculo 28, incluye entre las causas de inadmisin de las solicitudes de informacin material en curso de elaboracin o documentos o datos inconclusos. La Ley Foral 11/2012 introduce la exigencia de que cuando la denegacin de acceso se fundamente en este supuesto de inadmisin, se informe a la persona solicitante sobre la unidad responsable de la preparacin y del plazo previsible de elaboracin. Conviene volver a insistir, en este punto, en la idea de que la causa de inadmisin solo puede referirse a la elaboracin u obtencin de los datos solicitados y no del soporte material que eventualmente pueda contenerlos.
75
En ese sentido, la Ley Foral 11/2012 define los datos inconclusos como aqullos sobre los que la Administracin Pblica est todava trabajando internamente y no se haya emitido ningn dictamen, informe o aprobacin.
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3. En funcin del carcter interno o externo que puede tener la informacin pblica: Partimos, aqu, del presupuesto de que la informacin ya ha sido obtenida o elaborada por un sujeto obligado y, por lo tanto, se encuentra a su disposicin. Cuando, por imperativo legal o por cualquier otra razn, la informacin haya sido generada u obtenida con vocacin de ser conocida por la sociedad o por determinados destinatarios, lo que corresponda, hablamos de informacin de carcter externo. En esos casos no resulta cuestionable el ejercicio del derecho de acceso. Ahora bien, lo que suscita ms controversia es si concurren o no razones de inters pblico para acceder a aquella otra informacin que, constituyendo un antecedente de la anterior, tenga carcter preparatorio, auxiliar o de apoyo, porque en tal caso la razn de su generacin u obtencin no era inicialmente su difusin sino que responda a la necesidad o voluntad internas del sujeto obligado. El Proyecto de Ley del Estado opta por inadmitir las solicitudes que tengan por objeto informacin interna, entendiendo por tal la que tenga carcter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o entre rganos o entidades administrativas (artculo 15.1 b). En sentido similar, el artculo 28 de la Ley Foral 11/2012 tambin incluye entre las causas de inadmisin de las solicitudes tanto la documentacin preparatoria (letra e) como las comunicaciones internas (letra f), en este ltimo caso siempre que carezcan de relevancia pblica o inters pblico. Como se puede comprobar, la Ley Foral 11/2012 flexibiliza la exclusin del derecho de acceso a las comunicaciones internas, condicionndolo a que no haya ningn inters pblico preferente que justifique la difusin. Segn el criterio de la Oficina Antifraude, ninguna de estas soluciones es satisfactoria, dado que los efectos internos o externos con que ha sido obtenida o generada la informacin no alteran per se la naturaleza de informacin de inters pblico que puede haber en ambos casos. As pues, no tiene que ofrecer ninguna duda, en trminos generales, la procedencia de ejercer el derecho de acceso en relacin con los documentos
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preparatorios o de carcter interno, como actas de reuniones, informes y comunicaciones internas76 o notes preparatorias, entre otras. En efecto, el posible carcter auxiliar o preparatorio de esta documentacin en la medida en que no implica el ejercicio de una funcin o actividad pblica con efectos externos no debe excluirla del derecho porque puede tener relevancia pblica: el momento o la fase en que un documento o una informacin se incorporan en el iter decisorio no altera per se la naturaleza de la informacin, que seguir siendo pblica si rene los requisitos antes analizados. En este mismo sentido, el Sndic de Greuges77 sostiene que si bien parece lgico dejar fuera del derecho de acceso los documentos inacabados, los borradores sin forma de documento o la elaboracin de informacin o documentos a demanda, es ms discutible, desde una perspectiva del principio de transparencia democrtica y rendicin de cuentas, que deban quedar excluidos los informes y documentos preparatorios, las actas de reuniones deliberatorias y las comunicaciones internas, por el simple hecho de que se trata de una documentacin auxiliar o preparatoria; es decir, porque no son en s mismas una toma de decisin o un ejercicio de una funcin o actividad pblica, sino actuaciones de apoyo o preparacin de este ejercicio de funcin o toma de decisin. As pues, hay que alertar que promover una visin del derecho de acceso constreida a lo que podra denominarse documento final supone una restriccin del derecho de acceso que no estara justificada o, cuando menos, no como restriccin genrica para todos los casos; no definitiva, un informe o una nota preparatoria puede ser de inters pblico desde la perspectiva de la evaluacin de la actuacin pblica, no debera quedar excluida de acceso slo por este carcter auxiliar o no definitivo, sino que es preciso que el acceso como cuando se trata de informacin definitiva pueda comportar algn perjuicio a otros derechos o intereses y que la exclusin sea necesaria para su proteccin78. Uno de los argumentos ms esgrimidos contra la liberacin de informacin de uso interno en el sentido de que se halla inserta en un iter decisorio afirma
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En lo relativo a las comunicaciones internas, conviene subrayar que solamente deben tener relevancia a efectos de resultar accesibles las que se hayan producido entre rganos, autoridades, cargos, funcionarios y otros empleados pblicos con motivo u ocasin del ejercicio de funciones pblicas. Vid. Informe extraordinario del Sndic de Greuges, marzo de 2012.
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En lo relativo al tratamiento de las limitaciones al derecho de acceso para proteger otros derechos o intereses vid. apartado 4.7.
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que facilitar el acceso a este tipo de documentos puede condicionar, comprometer o perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones, y afectar en consecuencia a su resultado. Efectivamente, todo proceso de toma de decisiones puede ser concebido como un inters por proteger, por lo que es razonable que un acceso a informaciones que pueda perjudicar gravemente dicho proceso sea denegado en tanto en cuanto se considere dicho supuesto como una autntica limitacin o excepcin al derecho de acceso. Partiendo pues de que el legislador en materia de transparencia siempre tendr la opcin de decidir sobre la inclusin o no de esa limitacin al derecho de acceso, hay una serie de consideraciones que le conviene tener presente: 1. La tutela o proteccin del proceso de toma de decisiones por la va de configurarla como una limitacin legal al derecho de acceso a la informacin pblica tendr carcter autnomo y transversal, porque tiene el potencial de afectar a cualquier materia, incluidas aquellas que hayan sido previstas legalmente como excepciones o limitaciones al derecho de acceso. 2. La limitacin afectar principalmente a la informacin de uso interno.79 3. La excepcin deber configurarse necesariamente con carcter relativo, es decir, sujeta por un lado al test del dao habr que verificar caso por caso y justificar de manera motivada que con la liberacin de la informacin solicitada se perjudica gravemente el proceso de toma de decisin y, por otro lado, al test de ponderacin o proporcionalidad, segn el cual, incluso constatando este dao, en el caso concreto puede resultar que la divulgacin revista un inters pblico superior. En este sentido, el Reglamento (CE) 1049/2001, en el que la informacin objeto de acceso es de gran amplitud e incluye documentos preparatorios y de uso interno, prev como excepcin (artculo 4.3) la denegacin del acceso en lo relativo tanto a los documentos para uso interno de las instituciones relacionados con asuntos en los que estas todava no han adoptado una decisin (prrafo 1), como a los documentos que contengan opiniones para uso interno, incluso despus de que se haya adoptado una decisin (prrafo 2)80. En ambos
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Precisamente por esta razn no desarrollamos su anlisis en este punto, sin perjuicio de efectuar las oportunas remisiones cuando tratemos las limitaciones legales al derecho de acceso. De especial relevancia en la interpretacin de este precepto es la sentencia del Tribunal de Justicia UE de 22.3.2011. Se trata del caso Acces Info Europe contra Consejo UE. En el contexto de una iniciativa legislativa consistente en una propuesta de reglamento del Parlamento y del Consejo relativo al acceso del pblico a los documentos del Parlamento, del Consejo y de la
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casos, sin embargo, el precepto exige como condicin de la exclusin que la divulgacin de estos documentos perjudique gravemente el proceso de toma de decisiones. El Proyecto de Ley del Estado parece, en apariencia, hacerse eco de esta limitacin. Su artculo 11.1 k) prev dentro de la relacin de lmites al derecho de acceso que este pueda ser restringido cuando el acceso suponga un perjuicio para [l]a garanta de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisin. Analizando a fondo el texto del Proyecto se desprende que el inters que realmente se protege con la limitacin no es el proceso de toma de decisiones, sino un supuesto deber de confidencialidad o secreto que, segn el tenor literal del precepto, parece atribuirse errneamente a todo proceso decisorio. Una formulacin en estos trminos, en cualquier caso, puede representar una amenaza grave para la efectiva consecucin del deber de transparencia en la medida en que la confidencialidad o secreto no resultan predicables de la totalidad de los procesos decisorios. Para no llegar a la interpretacin absurda que podra desprenderse de la literalidad de la norma de que el gobierno estatal concibe como limitacin al derecho de acceso precisamente el secreto o la confidencialidad, no nos queda sino interpretar, por el contrario, que dicho secreto o confidencialidad se predican nicamente de los procesos decisorios en los que son expresamente impuestos por el ordenamiento jurdico, lo cual, a su vez, no deja de ser obvio, redundante y, en consecuencia, est de ms81. La eventual interpretacin segn la cual el gobierno estatal, en la redaccin del mencionado precepto, tendra en mente tan solo los procesos decisorios de cariz poltico, nos conduce igualmente a su rechazo porque, como ya hemos
Comisin, la asociacin demandante pretendi tener acceso a una nota que recoga las enmiendas y modificaciones a la propuesta sugeridas por varios estados miembros. El Consejo dio acceso parcial al documento, entregndolo todo excepto la parte que permita identificar la autora de las enmiendas y modificaciones. Este acceso parcial constituye la decisin impugnada. El Tribunal analiza con gran lucidez si en el caso concreto los argumentos del Consejo contrarios a hacer pblica aquella parte del documento que identificaba los estados estaban debidamente justificados por perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones, tal como afirmaba el Consejo. La sentencia llega a la conclusin de que el Consejo aplic indebidamente la excepcin prevista en el artculo 4.3 prrafo 1 del Reglamento (CE) 1049/2001, dado que cuando las instituciones actan en su capacidad legislativa debe reforzarse el acceso a los documentos, ya que la transparencia fortalece la democracia al permitir que la ciudadana controle toda la informacin que ha constituido el fundamento de un acto legislativo y, en el caso concreto, el Consejo no ha conseguido probar el perjuicio que aduca.
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Vid. en este sentido y como ejemplo, los comentarios efectuados en el apartado 3.4.2.1 del presente estudio al tratar la normativa de secretos oficiales.
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fundamentado ms arriba, en ningn caso el mbito de decisin poltica tiene que quedar al margen del deber de transparencia a que se someten los poderes pblicos.
4.7. Los lmites al derecho de acceso

4.7.1. Establecimiento de los lmites
Dado que el derecho de acceso a la informacin pblica debe ser considerado la regla general o prevalente, cualquier mbito de exclusin o limitacin del derecho, en la medida en que comportar la denegacin o desestimacin parcial de la peticin de acceso, tiene que quedar establecido de forma expresa y por una norma con rango de ley. El establecimiento y la configuracin de cualquier excepcin es un aspecto crtico en toda normativa sobre el acceso a la informacin pblica, puesto que de ello depender, en ltima instancia, el contenido esencial del derecho. En todo caso, conforme al artculo 3.1 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, la configuracin del lmite o excepcin al derecho de acceso tiene que ser necesaria en una sociedad democrtica por el inters pblico, y proporcional a la finalidad o inters que se pretenda proteger. En este sentido, el principio de proporcionalidad exige que las excepciones no superen los lmites de lo adecuado y necesario para la consecucin del objetivo perseguido (sentencia TJCE de 15 mayo de 1986). De ah que las limitaciones o excepciones previstas al derecho de acceso a la informacin deben ser motivadas y fundamentadas en razones siempre objetivas, con el fin de proteger intereses legtimos tanto pblicos (seguridad nacional, seguridad pblica, procedimientos judiciales, inspeccin, investigacin o auditora, o poltica econmica y monetaria) como privados (intereses comerciales o proteccin de datos personales). Todo ello nos lleva a sealar que la relacin de restricciones legales al derecho de acceso debera ser cerrada, configurada como un numerus clausus, es decir, sin prever ninguna opcin de incluir otras posibles supuestos no establecidos explcitamente en la norma legal; lo contrario supondra una imprecisin y, por lo tanto, una inseguridad jurdica peligrosa a la hora de hacer efectivo el derecho de acceso a la informacin pblica. Lo dicho implica la necesidad de evitar frmulas genricas en el establecimiento de limitaciones que aludan a otros intereses protegidos o a otras informaciones previstas por la ley.
De lege ferenda. Los lmites del derecho de acceso
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As, por ejemplo, la Ley Foral 11/2012, sorprendentemente, prev en el artculo 23.1 m) como excepcin al derecho de acceso toda aquella informacin protegida por normas con rango de ley. Entendemos que formulaciones como esta resultan improcedentes porque crean inseguridad jurdica, pueden vaciar de contenido el derecho de acceso y resultan contradictorias respecto al cambio de orientacin que inspira el nuevo rgimen legal que pretende extender la cultura de la transparencia como principio general, porque se mantendra en vigor disposiciones liberar. En la misma lnea, hay que advertir sobre el riesgo de un eventual vaciado del contenido y eficacia del derecho de acceso a la informacin en el supuesto de que sus limitaciones o excepciones se definan mediante trminos imprecisos o ambiguos. Es importante que en la aplicacin futura que tengan que hacer los poderes pblicos de las limitaciones el margen de discrecionalidad quede restringido el mximo posible. As pues, en la descripcin de los supuestos exceptuados del derecho de acceso, la frmula legal deber emplear cuidadosamente un lenguaje claro y concreto que evite dudas interpretativas o equvocos, por lo cual es recomendable evitar el uso de conceptos jurdicos indeterminados o genricos, que puedan prestarse a confusin. En la prctica, a pesar de que la mayora de regulaciones existentes sobre el acceso a la informacin establecen las limitaciones con suficiente concrecin, en la medida en que se efectan con remisin a materias sectoriales especficas relaciones exteriores, seguridad pblica, investigacin criminal, no faltan los supuestos en los que la descripcin de la limitacin resulta criticable. Es el caso, por ejemplo, de las excepciones descritas como intereses econmicos y comerciales o poltica econmica, tanto en el propio Convenio del Consejo de Europa nm. 205 como en el Proyecto de Ley del Estado; o el de la nocin intereses particulares legtimos empleada por el artculo 23.1 k) de la Ley Foral 11/2012. Por otro lado, es recomendable evitar el establecimiento de lmites y excepciones cuya finalidad sea la proteccin y salvaguarda de derechos y libertades pblicas fundamentales, como los derechos de los menores. Habida cuenta de su relevancia y proteccin constitucionales, est claro que cualquier ordenamiento o sistema normativo, como la regulacin del derecho de acceso a la informacin pblica, los debe respetar estrictamente en todos los casos. Por lo que respecta a los lmites que puedan establecerse para proteger el proceso de toma de decisiones nos remitimos a lo expuesto en el apartado 4.6. legales anteriores que podran impedir la difusin de informaciones que, en cambio, conforme a la nueva regulacin, correspondera
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4.7.2. Interpretacin
Es necesariamente un presupuesto de aplicacin de toda norma, en este caso de la que prevea una excepcin a la regla general de acceso determinar el sentido y el alcance de dicha excepcin mediante la interpretacin. Hay que tener presente, a la hora de interpretar el alcance de cualquier limitacin o excepcin, que esta interpretacin tiene que ser lo ms restrictiva posible, para evitar el riesgo de vaciado del contenido y de la finalidad del derecho de acceso a la informacin, tal como se desprende de la jurisprudencia del TJCE82. La interpretacin estricta y, en consecuencia, la imposibilidad de extender por analoga las limitaciones legalmente definidas a supuestos no estrictamente protegidos por dichas limitaciones disfruta tambin de un amplio reconocimiento institucional y doctrinal83. Para ilustrar la relevancia que puede llegar a tener la interpretacin estricta veamos el ejemplo de alguna de las limitaciones que acabamos de mencionar en el apartado anterior, como las relativas a los intereses econmicos y comerciales o a la poltica econmica. El carcter excesivamente genrico e impreciso de estos trminos podra conducir a incluir en el mbito de las excepciones supuestos ms que dudosos si, por ejemplo, se interpretara que entre los intereses comerciales hay aspectos no secretos de la actividad empresarial distintos a los protegidos por la propiedad industrial o intelectual, o que la poltica econmica incluye todos aquellos otros aspectos no vinculados directamente en la definicin de las grandes lneas estratgicas que comprometen el inters nacional.
4.7.3. Aplicacin
La aplicacin del derecho supone la realizacin de la norma en el caso concreto. Esta labor corresponde a los sujetos obligados, mediante sus autoridades, rganos y personal, si procede, que estn facultados para llevar a cabo un ejercicio de arbitrio, esto es, una apreciacin o valoracin de los hechos y circunstancias concurrentes en el supuesto particular.
82 Vid. Caso British American Tobacco International (Investments) Ltd contra la Comisin; tambin sentencia TJCE\2001\341. 83
Vid. Informe extraordinario del Sndic de Greuges, marzo de 2012, p. 31.
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Si la norma contiene un rgimen limitativo de un principio general en el supuesto que nos ocupa, el derecho de acceso a la informacin pblica, corresponde al legislador definir los elementos de carcter reglado que condicionen o determinen la aplicacin de las excepciones o lmites. Segn el alcance que se d a estos elementos de carcter reglado la doctrina distingue entre excepciones absolutas y excepciones relativas: las primeras se basan en la mera constatacin del elemento del dao o menoscabo del inters protegido por la excepcin, mientras que los segundas aaden a dicha constatacin una exigencia de signo negativo: la ausencia de un inters pblico prevalente en la revelacin de la informacin. Los diferentes instrumentos o herramientas disponibles para evaluar, en cada caso concreto, si procede el acceso solicitado teniendo presente el principio de accesibilidad mxima o bien prevalece el inters legtimo, pblico o privado, protegido por la excepcin legal, pueden concretarse en los siguientes: 1. El test del dao: la liberacin de la informacin debe comportar la existencia de riesgo de lesin sustancial de los intereses protegidos por la limitacin. La relacin de los limitaciones al derecho de acceso a la informacin pblica tiene que hacer referencia necesariamente a un perjuicio, que se pueda causar como consecuencia de la divulgacin, y con respecto a los objetos protegidos que se relacionen. En consecuencia, hay que condicionar la aplicacin a la evaluacin del dao que la difusin de informacin pueda suponer. De ah que los sujetos obligados a facilitar el acceso a la informacin pblica deban proceder a una prueba del dao en el caso concreto, a la hora de aplicar algunos de los lmites, un test que los permitir tener el convencimiento de que la divulgacin de informacin puede (o no) perjudicar el propsito de la excepcin. El test del dao obliga a la autoridad a: (i) establecer la naturaleza del menoscabo; (ii) identificar el perjuicio especfico; y (iii) determinar la probabilidad de que el detrimento tenga lugar; de tal forma que, una vez determinado que el riesgo de menoscabo es real y especfico, hay que evaluar el grado de probabilidad de que este riesgo es produzca. De hecho, en cualquier tipo de lmite o excepcin al acceso tiene que haber siempre una valoracin del dao o perjuicio, de tal forma que, si se establece que el acceso no es idneo por causar un dao en el inters pblico o privado protegido por el lmite, habr que permitirlo (es decir, el acceso no podr ser limitado).
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En este sentido, el artculo 3.2 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205 establece que el acceso en la informacin contenida en un documento oficial puede ser rechazado si puede o probablemente pueda daar los intereses mencionados en el prrafo 1 [...] (relacin de lmites). 2. El principio de ponderacin de un inters pblico prevalente en la difusin: para la adecuada aplicacin de una excepcin se requiere que la lesin a los intereses protegidos por la misma sea mayor que el inters pblico de acceder a la informacin. La doctrina84 entiende que este test de la ponderacin de un inters pblico en la difusin solo es exigible para las excepciones relativas, que, para su aplicacin, y a diferencia de las absolutas (por ejemplo, las referentes a funciones soberanas del Estado: defensa, orden pblico, etc.) requieren, adems el test del dao, efectuar, adicionalmente, un segundo estadio de evaluacin consistente en ponderar si hay un inters pblico en la transparencia superior al inters pblico o privado que justifica la limitacin, de tal forma que se constate la prevalencia en la difusin de la informacin pblica solicitada. Si se mira bien, la exigencia de este segundo test de ponderacin propio de las excepciones relativas presupone situar en un plano de igualdad los intereses protegidos, por un lado por la transparencia y por el otro por la limitacin al derecho de acceso. El legislador, en este caso, no muestra ab initio ninguna preferencia en favor de ninguno de los intereses en juego, por lo que el inters que finalmente tenga que prevalecer (superior) en el caso concreto quedar determinado por la ponderacin. Por contraste, en las excepciones que nicamente se someten al test del dao (las absolutas), los intereses protegidos se colocan, en una escala abstracta de intereses determinada por el legislador, en una posicin superior respecto al inters pblico en la transparencia. 3. El transcurso del tiempo como factor limitador de la aplicacin de las excepciones: el dao o menoscabo a los intereses que justifican el establecimiento de una excepcin al derecho de acceso a la informacin pblica no perdura indefinidamente en el tiempo. La proteccin a los intereses que justifican la excepcin, consecuentemente, no tiene que ir ms all de la duracin del dao.
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SAVINO, Mario, Informe Sigma nm. 46, El acceso a la informacin pblica en Europa, OCDE, 2010.
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En este sentido, el artculo 3.3 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205 insta a los estados parte a considerar la posibilidad de que cualquier excepcin solo tenga efecto temporalmente, fijando unos plazos tras los cuales las limitaciones dejen de resultar aplicables. 4. En cualquier caso, y sin perjuicio de las herramientas mencionadas, el arbitrio inherente a las facultades de los sujetos obligados en la aplicacin de las limitaciones deber ser informado por el principio de proporcionalidad que, conforme a la jurisprudencia de la UE85, implica una norma tripartita: [...] que las medidas adoptadas por la autoridad pblica no superen los lmites de lo apropiado y necesario para lograr los objetivos perseguidos (idoneidad); que, si hay que optar entre varias medidas apropiadas, hay que recurrir a la menos onerosa (necesidad), y que las desventajas causadas no debern ser desproporcionados respecto a los objetivos perseguidos (proporcionalidad stricto sensu). Estas tres subpruebas pueden ayudar los tribunales a impedir que las excepciones discrecionales se conviertan en un instrumento de la arbitrariedad en manos de las autoridades pblicas.86 Ante el escenario que acabamos de dibujar sobre las herramientas de apoyo a la aplicacin de las limitaciones al derecho de acceso, y dado que tanto la limitacin temporal de las excepciones como la aplicacin del principio genrico de proporcionalidad son de observancia necesaria en cualquier caso, el principal dilema que se le plantea a todo legislador en la materia es decidir la preferencia para configurar las excepciones como absolutas o como relativas o, en otras palabras, limitarse a exigir el test del dao o requerir tambin una ponderacin de los intereses concurrentes. No hay, pues, ningn inters de los que justifican las limitaciones que, por su naturaleza propia, deba ser protegido per se con carcter absoluto o relativo, en tanto en cuanto se trata de una opcin discrecional de poltica legislativa. A juicio de la Oficina, resultan preferibles las excepciones relativas. Estamos convencidos de la necesidad de efectuar el test de la ponderacin del inters pblico prevalente ante cualquiera de las limitaciones que pueda establecer la
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Ex multis, Caso C-157/96 National Farmers Union y otros (1998), 60, Caso T- 211/02 Tideland Signal contra la Comisin (2002), 39. Para una de las primeras aplicaciones del principio de proporcionalidad en temas relacionados con la transparencia, vase tambin Caso T-14/98 Hautala contra el Consejo (1999), 85. SAVINO, Mario, Informe Sigma nm. 46, El acceso a la informacin pblica en Europa, OCDE, 2010.
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proposicin normativa, ya que implica un marco de evaluacin ms completo y favorecedor de la divulgacin. Como fundamento de nuestra opinin, podemos citar el artculo 3.2 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, que establece, en relacin a todos los lmites que enumera, que, aunque el acceso pueda daar los intereses protegidos por las excepciones, podr no ser rechazado si hay un inters pblico prevalente en la revelacin. Esta formulacin parecera indicar que todas las excepciones del Convenio tienen el carcter de relativas, dado que su aplicacin concreta se tiene que ponderar contra un inters pblico superior. En la misma lnea, el Sndic de Greuges recomienda que, por regla general, las excepciones absolutas deban ser las mnimas, en favor del acceso a la informacin. Tanto el Proyecto de Ley del Estado como la Ley Foral 11/2012 parecen acoger el sistema de excepciones relativas.
4.7.4. Especial consideracin a la proteccin de los datos personales como lmite al derecho de acceso a la informacin pblica
La experiencia prctica demuestra que la proteccin de la intimidad de las personas es la excepcin ms comnmente alegada para denegar el acceso a la informacin 87. Ningn sistema jurdico de acceso a la informacin pblica puede dejar de tener en cuenta el rgimen de tutela de los datos de carcter personal, dada la potencial consideracin de este como condicionante del efectivo ejercicio del derecho de acceso. Nuestro sistema actualmente en vigor resulta particularmente vulnerable en este sentido porque, mientras que el derecho de proteccin de los datos de carcter personal ha sido reconocido por el legislador como un verdadero derecho fundamental (como desarrollo del mandato contenido en el artculo 18.4 de la Constitucin, que reconoce la llamada autodeterminacin informativa), el
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Apartado 4.2.6 prrafo primero, del Informe extraordinario del Sndic de Greuges, marzo de 2012.
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derecho de acceso a la informacin pblica todava no disfruta de una regulacin especfica ms all de la Ley 30/1992. Sin embargo, este efecto tambin se constata en otros pases, cuyos modelos s que disponen de una regulacin protectora del derecho de acceso en la lnea de los estndares internacionales ms avanzados y en los que por lo tanto la proteccin jurdica de uno y otro derecho resulta ms equilibrada. Como seala el informe extraordinario del Sndic de Greuges88, el derecho de acceso a la informacin pblica y el derecho a la intimidad no son derechos antagnicos, sino que deben ser vistos tambin como dos derechos complementarios que tienen por finalidad proteger las libertades personales ante los poderes pblicos, y ambos estn relacionados con la obligacin de las autoridades pblicas de rendir cuentas. Entre las finalidades de la transparencia de los poderes pblicos, por lo tanto, tiene un papel destacado la rendicin de cuentas, y el necesario empoderamiento a una ciudadana informada para que pueda exigirla. Todo acto, conducta u omisin en los que se manifieste el ejercicio de los poderes pblicos estar necesariamente vinculado, directa o indirectamente, a una conducta humana. De igual forma, el ejercicio de las atribuciones o potestades pblicas normalmente recaer o incidir sobre los derechos, intereses o situaciones tambin de personas concretas. Desde la perspectiva de la exigencia de responsabilidades solo son relevantes los comportamientos humanos atribuibles a personas fsicas concretas cuya identificacin solo es posible mediante datos de carcter personal. Lo mismo sucede si atendemos a la perspectiva del sujeto sobre el cual se proyecta el ejercicio del poder. En consecuencia, resulta razonable deducir lo altamente probable que es que en buena parte de las solicitudes de acceso a la informacin se vean implicados datos de carcter personal, por lo que el tratamiento que el legislador d al problema debera posibilitar, caso por caso, la ponderacin y motivacin de qu inters prevalece, teniendo presente que la normativa de proteccin de datos ha de suponer un apoyo activo y no un obstculo para otros intereses legtimos bsicos como lo es el de la transparencia89.
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En este sentido, el Supervisor Europeo de Proteccin de Datos, en las conclusiones del dictamen efectuado sobre la Comunicacin de la Comisin al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones Un planteamiento global de la proteccin de los datos personales en la Unin Europea (DOUE 2011/C 181/01, de
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De hecho, ambas normativas la de acceso a la informacin pblica y la de proteccin de datos de carcter personal tienen un denominador comn en su carcter transversal, porque pueden afectar a todos los sectores regulados por el ordenamiento jurdico. Esta coincidencia exige que en la aplicacin de ambos regmenes se eviten incoherencias.
El rgimen de comunicacin de los datos de carcter personal.

A los efectos de tratamiento/cesin, la Ley orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de proteccin de datos de carcter personal (en adelante, LOPD) clasifica los datos de carcter personal estableciendo diferentes grados de proteccin en funcin del efecto en la intimidad o privacidad de la persona: 1. En trminos generales, [e]l tratamiento de los datos de carcter personal requerir el consentimiento inequvoco del afectado (artculo 6.1 LOPD). En cuanto al rgimen de comunicacin de datos de carcter personal, en el artculo 11 consagra, como regla general, el principio de indisponibilidad, con arreglo al cual toda revelacin que contenga datos personales debe contar con el consentimiento previo de la persona interesada [en trminos de la propia LOPD, la persona fsica titular de los datos (artculo 3 e)]90. Las excepciones a dicha regla general estn previstas en el apartado segundo del mencionado artculo 11 de la LOPD. Entre ellas, conviene destacar la que dice que no se requiere el consentimiento [c]uando la cesin est autorizada en una ley. Esto implica que, sin por ello dejar de tener presentes los principios y garantas de la normativa de proteccin de datos personales, una ley incluso con rango ordinario que regule el derecho de acceso a la informacin podra exonerar de la exigencia del consentimiento de las personas titulares de los datos en determinados supuestos de cesin.
22.6.2011), afirma que las disposiciones relativas a la proteccin de datos deben ofrecer, en la mayor medida posible, un apoyo activo en lugar de obstaculizar otros intereses legtimos (como la economa europea, la seguridad de las personas y la responsabilidad de los gobiernos).
90 En este punto, hay que recordar que la propia LOPD, en el artculo 3, ofrece definiciones autnticas sobre que debe entenderse, a los efectos de dicha Ley, por tratamientoy por cesin o comunicacin. La letra c) del precepto dice, bajo el concepto tratamiento de datos, operaciones y procedimientos tcnicos de carcter automatizado o no, que permitan la recogida, grabacin, conservacin, elaboracin, modificacin, bloqueo y cancelacin, as como las cesiones de datos que resulten de comunicaciones, consultas, interconexiones y transferencias. A su vez, la letra i) contiene la siguiente definicin: Cesin o comunicacin de datos: toda revelacin de datos efectuada a una persona diferente del interesado.
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2. Ahora bien, con una tutela ms reforzada, el artculo 7 de la LOPD, trata los datos sensibles o especialmente protegidos, dada su mayor incidencia en el inters por proteger (privacidad o intimidad). Estos datos son los referidos a i) la ideologa, afiliacin sindical, religin o creencias de las personas; ii) o bien en su origen racial, la salud y la vida sexual; iii) y a la comisin de infracciones penales o administrativas. En relacin con los datos referidos en i), el apartado segundo del artculo 7 requiere para su tratamiento el consentimiento expreso y por escrito de la persona afectada. Con respecto a los datos de la letra ii), su tratamiento queda condicionado a lo que disponga una ley, o al consentimiento expreso. En ltima instancia, los datos relativos a la comisin de infracciones slo podrn ser incluidos en ficheros de las Administraciones pblicas competentes en los supuestos previstos en las respectivas normas reguladoras. 3. A su vez, el apartado segundo del artculo 6 LOPD excluye de la necesidad de consentimiento para el tratamiento los datos de carcter personal que se recojan para el ejercicio de las funciones propias de las administraciones pblicas en el mbito de sus competencias.
El tratamiento de los datos de carcter personal en las normas sobre acceso a la informacin pblica
1. Parece indudable que facilitar datos de carcter personal asociados con la informacin que deba hacerse pblica a consecuencia de una solicitud de informacin queda incluido en el contenido del concepto de comunicacin en el sentido de los artculos 3 i) y 11 de la LOPD. Asimismo, constituye una comunicacin de datos, a estos efectos, la aparicin de datos de carcter personal que pueda ir asociada a la informacin pblica por difundir en virtud de la transparencia activa, puesto que se tiene que considerar como una difusin dirigida a una pluralidad indeterminada de destinatarios sin necesidad de una identificacin previa. En la medida en que el artculo 11.2 a) LOPD faculta al legislador ordinario a autorizar la cesin de datos prescindiendo del consentimiento de la persona interesada, la ley de transparencia y de acceso a la informacin puede tener este papel de norma habilitante. Sin embargo, ni el Proyecto de Ley del Estado ni la Ley Foral 11/2012 han aprovechado esa posibilidad. Por el contrario, configuran la materia de
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proteccin de datos personales como una limitacin al derecho de acceso a la informacin pblica. En ambos casos, la excepcin se tiene en cuenta en un precepto diferenciado de las dems limitaciones (artculos 12 y 24, respectivamente). Este tratamiento diferenciado puede fundamentarse en razones cualitativas, esto es, en la proteccin constitucional de los datos personales como derecho fundamental y en la existencia de un rgimen legal ad hoc para su proteccin, o en la relevancia de los datos personales en trminos cuantitativos, dados los numerosos conflictos que pueden presentarse entre el ejercicio del derecho de acceso y la tutela de la intimidad de las personas. Es precisamente la especial proteccin que merece en nuestro ordenamiento todo lo relativo a los datos personales lo que ha motivado que los legisladores, en su labor de regular el ejercicio del derecho de acceso a informacin pblica, hayan partido de la presuncin del dao cuando entre los datos solicitados aparezcan datos personales: ante estos conflictos de derechos, la autoridad competente estar exenta de acreditar el test del dao que se requiere para la aplicacin de cualquiera de las limitaciones al derecho de acceso. Una vez presumido el dao, corresponde al legislador determinar si la aplicacin de esta excepcin requiere o no una ponderacin posterior entre el inters en la proteccin de los datos personales en juego y el inters en la difusin de la informacin pblica solicitada. En este sentido, la inclusin de datos personales en la informacin pblica requerida se configura claramente, a la manera de una regla general, como una excepcin relativa en el caso del Proyecto de Ley del Estado, que en su artculo 12.4 exige una previa ponderacin suficientemente razonada.91 En cambio, en el artculo 24.4 de la Ley Foral 11/2012, el tratamiento de la excepcin resulta dudoso, porque presenta las caractersticas propias de las limitaciones absolutas, en tanto en cuanto parece establecerse una prevalencia de la proteccin de datos personales sobre el derecho de acceso en caso de colisin entre ambos.92
91 Artculo 12.4 del Proyecto de Ley del Estado: Cuando la informacin solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el rgano al que se dirija la solicitud conceder el acceso previa ponderacin suficientemente razonada del inters pblico en la divulgacin de la informacin y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la informacin solicitada, en particular su derecho fundamental a la proteccin de datos de carcter personal. 92
Artculo 24.4 de la Ley Foral 11/2012: Prevalecer la proteccin de los datos personales sobre el derecho de acceso a la informacin pblica en los casos en que el rgano competente para
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En opinin de la Oficina, ante la ausencia del consentimiento de la persona titular de datos personales que no sean datos especialmente protegidos ni tampoco hagan referencia a la organizacin o actividad pblica, habr que llevar a cabo no solo un anlisis del dao o perjuicio (presumido por la ley), sino tambin otro ponderando ambos intereses en juego: el acceso a la informacin y la proteccin de los datos personales. Nos mostramos, pues, favorables a tratar esta excepcin como de carcter relativo resultante merecedora de la misma consideracin y tratamiento que las dems excepciones al derecho de acceso, en la lnea de lo que sugiere el artculo 3.2 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205. 2. En cuanto al tratamiento de los llamados datos sensibles, ntimos o especialmente protegidos (artculo 7 LOPD) en el Proyecto de Ley del Estado, constatamos que el artculo 12.2 reproduce idnticas consecuencias jurdicas que las indicadas respectivamente en los apartados 2 y 3 del artculo 7 de la LOPD sobre los datos que revelen ideologa, afiliacin sindical, religin y creencias, por un lado y origen racial, salud y vida sexual, por otro: el acceso (comunicacin de datos) se puede autorizar en caso de consentimiento expreso y escrito del afectado, en el primer caso, y en los supuestos de consentimiento expreso del afectado o al amparo de una norma con rango de ley, en el segundo. Navarra, por su parte, prev un mismo tratamiento para todos los datos sensibles anteriormente referidos: en efecto, el artculo 24.2 de la Ley Foral 11/2012 prescribe el derecho de acceso cuando haya consentimiento expreso y por escrito del afectado que acompae a la solicitud, o lo autorice alguna ley. Esta solucin jurdica distinta respecto al rgimen de proteccin de datos comporta ampliar a todos los datos sensibles el eventual papel habilitador de la ley para prescindir del consentimiento de la persona afectada, mientras que la LOPD restringe esta posibilidad a los datos sensibles previstos en el apartado 3 del artculo 7 (segunda categora de datos sensibles). Se trata, pues, de una regulacin que resulta ms favorable al derecho de acceso y de aplicacin preferente de la LOPD por ser una ley posterior y haber sido aprobada al amparo de la habilitacin legal prevista en la propia LOPD. Donde s que coinciden el Proyecto de Ley del Estado y la Ley Foral 11/2012, en cambio, es en omitir toda referencia expresa a la tercera categora de datos sensibles relativos a la comisin de infracciones (artculo 7.5 LOPD), cuyo
resolver considere que hay un conflicto de derechos en el que debe preservarse el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen.
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tratamiento reservado a las administraciones pblicas requiere habilitacin mediante una norma. Ante este silencio, entendemos que el acceso a este tipo de datos personales solo se puede regir por las reglas generales previstas en el artculo 12.4 del Proyecto de Ley del Estado y en el artculo 24.4 de la Ley Foral 11/2012, anteriormente analizados. La probabilidad efectiva de causacin de un dao, como hemos expuesto ms arriba, constituye una conditio sine qua non para la aplicacin de cualquier limitacin al derecho de acceso a la informacin pblica. En el caso de la excepcin debido a la proteccin de datos personales, este dao es presumido iuris te de iure por el propio legislador en atencin al menoscabo que la propia revelacin de datos puede causar a la persona interesada. La presuncin, por lo tanto, tambin resulta predicable de los datos sensibles. Cabe sealar que las normas sobre acceso antes citadas no prevn en relacin con los datos especialmente protegidos un test de ponderacin posterior, por lo que la aplicacin de la limitacin en estos supuestos no permite ningn tipo de valoracin en el caso concreto, lo que la convierte de facto en una excepcin absoluta cualificada: no admite ponderacin y, adems, se presume el dao. Esta Oficina, sin embargo, considera oportuno configurar esta limitacin con el mismo carcter de relativo que hemos defendido para los dems datos personales y, por extensin, para la generalidad de toda limitacin al derecho de acceso. Aun reconociendo que los datos especialmente protegidos merecen una tutela reforzada tal como se desprende de la regulacin contenida en la LOPD, en algunos casos puede concurrir un inters pblico superior en su acceso que hara necesaria la ponderacin. Un ejemplo. Imaginemos a efectos meramente dialcticos la existencia de sospechas sobre el mal uso que pueda estarse haciendo de la bolsa de horas para actividades sindicales que las organizaciones sindicales tienen adjudicadas en funcin de la representatividad obtenida en una administracin concreta. La distribucin de dichas horas (crdito horario) es tarea del sindicato. Tratndose de horas retribuidas por la Administracin resulta de inters general que el tiempo correspondiente a este crdito horario se dedique realmente a actividades propias del sindicato y no a otras cosas. En un supuesto como el descrito, rendir cuentas sobre un eventual control deficiente por parte de la Administracin pasara, con mucha probabilidad, por la necesidad de acceder a datos personales especialmente protegidos sin los que resultara imposible verificar la irregularidad.
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3. En ltima instancia, en relacin con los datos referidos al ejercicio de las funciones propias de los poderes pblicos (a los que el artculo 6.2 LOPD se refiere con el trmino de administraciones pblicas) el rgimen de proteccin de datos excepta del consentimiento de la persona interesada su tratamiento. Tanto el Proyecto de Ley del Estado (artculo 12.3) como la Ley Foral 11/2012 (artculo 24.3) tienen por objeto regular el rgimen de acceso a informacin relativa o vinculada directamente con la organizacin, funcionamiento y actividad pblica del rgano o entidad al que se solicite en los casos en los que se contengan datos de carcter personal (informacin pblica stricto sensu, como datos personales relativos a los servidores pblicos, servicios pblicos o la disposicin de fondos pblicos).93 En apariencia, ambas normas parecen configurar en estos supuestos, y en virtud del artculo 6.2 LOPD antes citado o, incluso, de la facultad que el artculo 6.1 LOPD confiere a la ley, una habilitacin conforme a la cual no hace falta consentimiento para el tratamiento de datos personales que tienen que ver o estn vinculados al ejercicio de las funciones pblicas. De este modo parecera deducirse que en esta materia rige, sin restricciones, el principio de publicidad y, por lo tanto, los datos personales no representaran una limitacin al ejercicio del derecho de acceso94. Sin embargo, esta apariencia resulta desvirtuada cuando las dos normas condicionan la publicidad a la inexistencia de datos personales cuya proteccin tenga que prevalecer. Por lo tanto, ambas normas estn introduciendo realmente un deber de ponderacin entre los dos intereses, lo que convierte tambin en estos casos los datos personales en una limitacin de carcter relativo. Desde la perspectiva de la Oficina Antifraude, los datos de carcter personal a los que nos referimos en este punto no deberan representar ninguna limitacin al ejercicio del derecho de acceso. Solo con carcter excepcional, y para los datos personales sensibles o especialmente protegidos, resulta admisible condicionar el acceso, pero en todo caso efectuando la previa ponderacin de los intereses en juego. En este sentido, no consideramos suficientemente satisfactorio el
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No obstante, hay que precisar que el precepto citado restringe el mbito de aplicacin nicamente a datos personales meramente identificativos y excluye en consecuencia el resto de datos de carcter personal. Pese a este principio de publicidad, la Ley Foral 11/2012 excepta supuestos en los que se contengan datos personales que tengan la consideracin de ntimos o afecten a la vida privada (datos sensibles).
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tratamiento ofrecido ni por el Proyecto de Ley del Estado ni por la Ley Foral 11/2012. En cambio, en derecho comparado, las leyes de acceso a la informacin de Canad y de Irlanda optan para excluir del concepto de datos personales a los efectos de la ley de acceso a la informacin los datos de esta naturaleza vinculados a la organizacin, funcionamiento y actividad de los poderes pblicos. Esta solucin, entendemos, resulta ms coherente, al tratar este tipo de informaciones personales equiparndolas al resto de informacin poseda u obtenida por los poderes pblicos ya que forman parte indisociable de ellos para fundamentarse en una ponderacin de inters pblico especial o elevado en este tipo de informacin dado su papel determinante en el ejercicio del poder pblico. Tambin desde la doctrina cientfica, Guichot Reina95 sostiene que [u]na Ley que regulase el derecho de acceso debera [...] establecer un principio de reserva de los datos ntimos (incluidos en todo caso los que la LOPD califica de especialmente protegidos) y de publicidad de los directamente relacionados con la organizacin, gestin y gasto administrativo (respecto a los cuales en muchos casos la normativa reguladora prev, incluso, su publicidad oficial)96. Justo es decir que, precisamente el inters especial de la ciudadana por conocer la informacin de carcter pblico stricto sensu a que nos referimos justificara que la misma fuera objeto de publicidad activa, esto es, por iniciativa propia de los sujetos obligados y previa a cualquier solicitud de acceso.
Por todo el expuesto, y como conclusin, desde esta Oficina entendemos que, pese a la importancia trascendental del asunto, no hay en realidad una autntica necesidad de regular la proteccin de los derechos de los titulares de los datos de carcter personal de manera diferenciada a las dems limitaciones al derecho de acceso a la informacin, como lo demuestra el hecho de que tanto el Proyecto de Ley del Estado como la Ley Foral 11/2012 acaban reproduciendo muchas de las previsiones que al respecto ya figuran en la LOPD. Por ello convendra y bastara con que la excepcin que pretende tutelar los datos personales fuera incluida, como una ms, en la relacin de las limitaciones que
95 GUICHOT REINA, Emilio, Transparencia y acceso a la informacin pblica en Espaa: anlisis y propuestas legislativas, Fundacin Alternativas, 170/2011 96 En un sentido similar, SAVINO, Mario, Informe Sigma nm. 46, El acceso a la informacin pblica en Europa, OCDE, 2010.
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prevea la ley reguladora del derecho de acceso a la informacin pblica, tal como hace el Convenio del Consejo de Europa nm. 205, en su artculo 3, teniendo presente, adems, como se ha apuntado antes, que todas las excepciones al derecho de acceso a la informacin pblica deben tener el carcter de relativas y, por lo tanto, su aplicacin ha de pasar necesariamente por un test ponderativo. A este fin y efecto, sugerimos una formulacin del contenido de la excepcin que debera hacer referencia a la informacin que contenga: datos de carcter personal, con excepcin de los que estn directamente vinculados con la organizacin, funcionamiento o actividad pblica de los sujetos obligados, que sern pblicos excepto cuando prevalezca sobre ellas un dato personal de especial proteccin.
4.7.5. El acceso parcial a la informacin pblica solicitada

Previsto en el artculo 6.2 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, el acceso parcial, como manifestacin del principio de proporcionalidad en la aplicacin de los lmites y excepciones al derecho de acceso a informacin pblica, se convierte en otro de los instrumentos para ponderar el derecho con los lmites a su ejercicio, como por ejemplo, la proteccin de la privacidad. De la misma forma, tanto el Proyecto de Ley del Estado como la Ley Foral 11/2012 dedican sus artculos 13 y 25, respectivamente, a regular la figura del acceso parcial. Generalmente, tal y como apunta el Sndic de Greuges97, el acceso parcial a la informacin entra en juego en ltima instancia, cuando se concluye que el derecho a la privacidad (o cualquier otra de las limitaciones del derecho de acceso) no afecta a la totalidad de la informacin solicitada, de tal forma que nicamente impide conocer una parte de ella. Esta opcin de acceso a una parte de la documentacin o de los datos de inters, con motivo de la convergencia parcial de alguna de las limitaciones o excepciones legalmente establecidas, puede ser materializada a travs de varias tcnicas, como los procedimientos de disociacin o de anonimizacin de datos personales
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[art. 3 f) LOPD], tcnicas que permitirn as facilitar la informacin pblica de forma que esta no pueda ser vinculada a ninguna persona fsica98. El Convenio del Consejo de Europa nm. 205 prev la posibilidad de rechazar el acceso parcial tan solo en los supuestos en los que este acceso comporte una informacin engaosa o que carece de sentido, o bien supone una carga manifiestamente irrazonable para la autoridad pblica. (i) Es destacable y a la vez loable que, en relacin con estos motivos que permitiran denegar incluso un acceso parcial a la informacin solicitada, tanto el Proyecto de Ley del Estado como la Ley Foral 11/2012 solo aluden a uno: el hecho de que la informacin resultante de la omisin de datos, como consecuencia de la aplicacin de la limitacin, resulte distorsionada o carezca de sentido99. (ii) En cualquier caso, conviene interpretar (de forma restrictiva) que la falta de razonabilidad de la carga o trabajo que puede implicar conceder un acceso parcial, al que se refiere el Convenio del Consejo de Europa nm. 205, no puede servir en ningn caso de excusa para denegar la totalidad del acceso: en este sentido, conviene aclarar que la carga que supondran las tcnicas de acceso parcial debera, ante todo, ser flagrante o evidente; tambin debera referirse, en sentido estricto, al trabajo de supresin de informacin, es decir, al eventual volumen excesivo de la informacin por eliminar o elegir, pero en ningn caso al volumen o complejidad de la informacin inicialmente solicitada (objeto de la solicitud de acceso). Sin embargo, hay que aclarar que la carga de prueba de la distorsin y, sobre todo, la carga manifiestamente irrazonable corresponde, en todo caso, a las autoridades pblicas a las que se solicite el acceso. En este sentido, Mario Savino100, para evitar un posible abuso en la denegacin de un acceso parcial
98 Vid. en este sentido el artculo 12.5 del Proyecto de Ley del Estado, que excluye la aplicacin de las limitaciones referentes a los datos de carcter personal si el acceso se efecta previa disociacin de los datos de carcter personal de modo que se impida la identificacin de las personas afectadas o el artculo 25.2 de la Ley Foral 11/2012, que prev, para el caso de que la informacin contenga datos personales, conceder el acceso cuando se garantice de forma efectiva el carcter annimo de la informacin, sin menoscabo del principio de transparencia que informa esta Ley Foral. 99 El artculo 13 del Proyecto de Ley del Estado excepta la concesin de acceso parcial cuando la informacin resultante sea distorsionada o que carezca de sentido. En la misma lnea, el artculo 25.1 de la Ley Foral 11/2012 prev el derecho de conceder el acceso parcial a la informacin solicitada que se halle afectada por alguna de las limitaciones, siempre que sea posible y salvo que de ello resulte una informacin distorsionada, equvoca o carente de sentido. 100
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motivado en una presunta carga excesiva a la hora de eliminar las partes de informacin que no se pueden revelar, afirma que esta denegacin solo procede de forma excepcional, cuando se acredite por la autoridad que la carga supera los lmites de lo que puede ser razonablemente exigido, lo cual implica una adecuada ponderacin, siendo la autoridad competente a quien corresponde la carga de probar la envergadura del trabajo por efectuar. Asimismo, segn el mismo informe, en caso de que el acceso parcial no sea posible, y antes de resolver la desestimacin completa de la solicitud, la autoridad pblica debe consultar al titular de los datos personales o intereses protegidos por la limitacin, para obtener su consentimiento antes de rechazar la solicitud. Parece pues que se atribuye la carga de obtener el consentimiento a la autoridad pblica, y no al interesado en el acceso a la informacin pblica. Aade el informe que la autoridad solo podr finalmente rechazar el acceso parcial cuando previamente haya estudiado todas las posibles alternativas y haya explicado en detalle en su decisin los motivos de la denegacin de acceso; obviamente, las resoluciones tanto estimatorias como denegatorias del acceso parcial tendrn que ser motivadas. En cualquier caso, antes de otorgar el acceso parcial (y no solo en su denegacin), sera conveniente que la autoridad competente concediera tambin el oportuno trmite de audiencia al solicitante de la informacin pblica, entre otras razones, ante la eventualidad de que el acceso parcial ya no satisfaga el inters de su peticin inicial. Por lo tanto, el trmite de audiencia a los interesados se hace necesario en cualquiera de los casos.
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4.8. Garantas
El derecho de acceso a la informacin pblica presenta un alto grado de vulnerabilidad, como lo demuestra tanto la experiencia en derecho comparado como la nuestra propia. Por ello es necesario que la propia ley reguladora del derecho de acceso a la informacin pblica disponga de un rgimen propio de tutela, con procedimientos y rganos especficos que garanticen la efectividad de su ejercicio.
4.8.1. Garantas procedimentales

4.8.1.1. La solicitud de acceso
Requisitos y contenido
El derecho de acceso a la informacin pblica que no haya sido previamente objeto de publicidad activa solo podr hacerse efectivo mediante la correspondiente solicitud para obtenerla, cuya presentacin cual dar lugar al inicio del procedimiento para el ejercicio del derecho. El principio de antiformalismo deber estar presente en la regulacin del derecho de acceso dado que [l]as formalidades para realizar peticiones debern limitarse a lo esencial para poder procesar la peticin (artculo 4.3 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205). En virtud de este principio antiformalista, la solicitud debera poder hacerse oralmente sin perjuicio de que el empleado pblico deba hacer constar la solicitud por escrito o asistir a las personas que soliciten la informacin para que ellas lo hagan por escrito. Respecto al contenido de las solicitudes, tanto el Proyecto de Ley del Estado como la Ley Foral 11/2012 enumeran, en los artculos 14.2 y 26.3, respectivamente, los elementos que hay que incluir preceptivamente: identidad de la persona solicitante, informacin que se solicita y, finalmente, la informacin de contacto que posibilite los actos de comunicacin con la persona solicitante. Con carcter facultativo, en la solicitud se podr indicar el formato en el que se desea recibir la informacin, as como las razones que motivan la solicitud. En cuanto al requisito de identificacin del solicitante, as como a la posibilidad de motivar la solicitud, nos remitimos a lo expuesto en el apartado 4.4 del presente estudio. El artculo 5 1) del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, acerca del requisito de identificacin de la informacin solicitada, prev que: La
De lege ferenda. Publicidad activa
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autoridad pblica ayudar al peticionario, tanto como razonablemente sea posible, a identificar el documento oficial solicitado. Este deber especfico de asistencia, de hecho, ya queda establecido con carcter general en nuestro ordenamiento jurdico-administrativo (artculo 35 g de la Ley 30/1992 y artculo 21.2 de la Ley 26/2010), pero entendemos que en el mbito del derecho a acceder a informacin pblica, ante la probabilidad de que el ciudadano encuentre dificultades en la hora de identificar el propio objeto de su peticin, adquiere especial relevancia. El mandato de asistencia que el legislador dirige a los sujetos obligados puede manifestarse en diferentes etapas del procedimiento: en un primer momento, antes de la formulacin de la solicitud y si as lo pide el interesado; pero tambin, en defecto de la peticin de este ltimo, cuando la solicitud ya ha sido presentada y el sujeto obligado considera necesario enmendarla, cuestin que trataremos en este mismo apartado.
Presentacin de solicitudes
No siempre ser posible para la persona solicitante determinar qu autoridad ha elaborado o posee la informacin solicitada. Adems, la informacin puede obrar en poder de ms de una autoridad o sujeto obligado. Esto determina que en ningn caso debe corresponder al solicitante de informacin la carga de dirigir su peticin a la entidad o unidades administrativa concretas que la tiene. Esta opinin es la nica que respeta los principios de coordinacin, interoperabilidad administrativa, antiformalismo del procedimiento administrativo, ventana nica e in dubio pro actione, as como la normativa general en materia de solicitud administrativas (esto es, los artculos 38.4 de la Ley 30/1992 y los artculos 25 y 42 de la Ley 26/2010), segn la cual las solicitudes pueden ser presentadas ante cualquier ente y rgano administrativo (con la excepcin relativa de los entes locales de escasa poblacin que no hayan subscrito un convenio al efecto). En este sentido, hay que tener en cuenta el artculo 5.2) del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, que establece que una peticin para acceder en un documento oficial ser atendida por cualquier autoridad pblica poseedora del documento. Si la autoridad pblica no tiene el documento oficial solicitado o si no est autorizada para tramitar esta peticin, tendr, cuando sea posible, que remitir la peticin del solicitante a la autoridad pblica competente. Consecuentemente con lo que se acaba de exponer, hay que prever mecanismos de colaboracin administrativa para garantizar la derivacin de las solicitudes por parte de los entes y rganos administrativos en los que se hayan presentado a
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los que efectivamente dispongan de la informacin. Cabe sealar en este punto que el plazo legal dentro del cual se tiene que resolver no debera verse afectado bajo ningn concepto por el hecho de dirigir la peticin a un rgano diferente del que tiene la informacin, sino empezar a computar, en todo caso, al da siguiente del da en que la solicitud tenga entrada en el registro de este ltimo101. Nuevamente por el principio de antiformalismo conviene que la ley de acceso admita cualquier medio de presentacin de las solicitudes que permita dejar constancia de su contenido. En especial los poderes pblicos deben garantizar la posibilidad de que la ciudadana opte por recurrir a medios electrnicos.
Enmienda de las solicitudes

Ante cualquier defecto que se pueda advertir con respecto a los requisitos y contenidos que necesariamente debe cumplir la solicitud (identificacin de la informacin solicitada, contacto), hay que prever, con arreglo a lo dispuesto en el artculo 71 de la Ley 30/1992, la obligacin de la autoridad competente de formular un requerimiento al solicitante para concederle e indicarle un plazo de enmienda de su solicitud imprecisa o incompleta. En cualquier caso, tambin conviene prever que las autoridades debern prestar a la persona interesada el debido asesoramiento para enmendar la solicitud. Hay que tener en cuenta que, una vez transcurrido el plazo concedido sin que el interesado d cumplimiento al trmite de enmienda, debe darse por desistida su solicitud, cuyo archivo no debe excluir el derecho a presentar una nueva solicitud. En cualquier caso, es esencial subrayar que el desistimiento y, por lo tanto, el archivo de la solicitud, requiere que la autoridad dicte una resolucin expresa en este sentido, de acuerdo con lo que en derecho administrativo general se establece en el mencionado artculo 71102.
Inadmisin Con carcter general, cuando nos referimos a los motivos de inadmisin nos referimos a aquellos supuestos que determinan que el procedimiento que debera conducir a la adopcin de una decisin de fondo sobre el acceso no se llegue ni
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Artculo 42.3 b) Ley 30/1992.
Tanto el artculo 16.2 del Proyecto de Ley del Estado como, con mayor precisin, el artculo 27 de la Ley Foral 11/2012 contienen una previsin en este sentido.
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siquiera a iniciar. En ese caso, corresponde a la autoridad competente dictar una resolucin motivada de inadmisin, que no entrar en el fondo del asunto. Este efecto radical de la inadmisin en el ejercicio del derecho de acceso obliga al legislador a fijar con especial atencin los motivos que la justifiquen. A estos efectos, bajo ningn concepto podr considerarse causa de inadmisin la aplicacin de ninguna de las limitaciones o excepciones al derecho de acceso en tanto en cuanto su carcter relativo obliga a la autoridad pblica a llevar a cabo un test de ponderacin para el que ser imprescindible entrar en el fondo del asunto. El siguiente paso ha de ser determinar ante qu supuestos el sujeto obligado debera inadmitir la solicitud: 1. Consideramos sin la menor duda que se hallan en esta situacin los supuestos de exclusin del concepto de informacin pblica tratados anteriormente en el presente documento. As, procedera la inadmisin tan solo en aquellos casos en los que con la solicitud se pretende obtener borradores o documentos no definitivos, o que significan la formulacin de consultas jurdicas o peticiones de informes o dictmenes ad hoc. 2. El segundo motivo de inadmisin puede reconducirse a aquellos casos en los que, pese a haberse requerido el solicitante que enmendara la peticin inicialmente formulada por razn o a causa de falta de la concrecin necesaria para identificar la informacin que se solicita, la enmienda resulta insatisfactoria porque la informacin sigue estando formulada de manera excesivamente general103. 3. I, como tercer supuesto de inadmisin, cabe referirnos a aquellas solicitudes que incurran en abuso del derecho [artculo 15 e) del Proyecto de Ley del Estado y 28 c) de la Ley Foral 11/2012], por no estar justificadas por la finalidad de transparencia a la que responde toda ley reguladora del derecho de acceso a la informacin pblica. La categora general del abuso del derecho se toma prestada del derecho comn. El artculo 7.2 del Cdigo Civil de 1889, ubicado en su ttulo preliminar, se refiere al abuso del derecho en los trminos siguientes: La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisin que por la
103 El Convenio del Consejo de Europa nm. 205 en su artculo 5.5) i) faculta la inadmisin de una solicitud cuando a pesar de la ayuda de la autoridad pblica la peticin sigue siendo demasiado vaga para permitir que el documento oficial sea identificado. El artculo 28 d) de la Ley Foral 11/2012 prev en los mismos trminos esta causa de inadmisin.
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intencin de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los lmites normales del ejercicio de un derecho, con dao para tercero, dar lugar a la correspondiente indemnizacin y a la adopcin de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso. As pues, la aplicacin de la doctrina del abuso del derecho, a la vista de su componente de gravamen o reprobacin por parte del ordenamiento, debe tener carcter restrictivo. A tal efecto, la norma legal debera hacer el esfuerzo de concretar su alcance. As, el Convenio del Consejo de Europa nm. 205 [artculo 5.5) ii)] prev que una peticin pueda ser inadmitida cuando sea manifiestamente irrazonable. En esta misma lnea, la Ley Foral 11/2012 considera que procede acordar la inadmisin cuando las solicitudes [s]e consideren abusivas por su carcter manifiestamente irrazonable o repetitivo. Por su parte, el Sndic de Greuges104 aclara que un ejercicio abusivo del derecho debe implicar necesariamente peticiones de acceso que son manifiestamente no razonables o que comportan un bloqueo de la actividad ordinaria del ente; la carga de prueba respecto a esta situacin de abuso correspondera a la autoridad que la invoca.
En cambio, a juicio de esta Oficina, la ley de acceso a la informacin nunca debera considerar como supuesto de inadmisin como hacen tanto el Proyecto de Ley del Estado como la Ley Foral 11/2012 el hecho de que la solicitud se haya dirigido a un rgano que no posee la informacin, con independencia de que se conozca o no cul es el rgano competente (el poseedor de la informacin) y con independencia de la Administracin o ente al cual pertenezca. En efecto, en virtud del artculo 38.4 de la Ley 30/1992 y de los principios de colaboracin y cooperacin interadministrativa, no corresponde al ciudadano la carga de tener que averiguar cul es el rgano competente en cada caso ni tampoco de tener que dirigir la solicitud necesariamente a dicho rgano competente. En cualquier caso y para concluir, la inadmisin debe ser objeto de la oportuna resolucin motivada, que deber notificarse a la persona interesada.
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4.8.1.2.
Tanto en
Trmite de audiencia a terceros

de la normativa general reguladora de los
cumplimiento
procedimientos administrativos, como por su especial trascendencia en el ejercicio de derechos del ciudadano, como es el caso, la propuesta normativa reguladora del derecho de acceso a la informacin pblica debera prever un trmite de audiencia a la persona interesada para permitirle, en cualquier caso, formular las alegaciones que estime pertinentes dentro de un plazo razonable, que deber suspender el plazo para resolver. Precisamente teniendo en cuenta este efecto suspensivo, no conviene por una parte fijar un plazo superior a quince das hbiles105, y se debe, por la otra, mantener informado de este trmite al solicitante. El concepto de persona interesada incluye necesariamente, adems de la persona solicitante de la informacin, los terceros cuyos derechos o intereses puedan resultar afectados por el acceso a la informacin. As pues, el trmite de audiencia en el procedimiento administrativo tramitado tiene que ser concedido tambin a terceros identificados o identificables, que puedan resultar afectados. La intervencin del tercero tiene relevancia esencialmente en lo relativo a la aplicacin de las limitaciones al derecho de acceso, en la medida en que mediante estas se protegen intereses ajenos a los del propio solicitante. Esto sucede, sobre todo, ante titulares de datos de carcter personal afectados por la difusin de informacin que se solicita, en tanto en cuanto su intervencin puede ser determinante en el proceso de ponderacin entre los derechos implicados (acceso a informacin y proteccin de datos). As lo ha entendido Emilio Guichot106, al considerar que la intervencin del tercer titular de datos puede ser til para valorar proporcionalmente la afectacin que el acceso comportara, si bien no tiene que ser un requisito decisivo para determinar el sentido de la resolucin cuando hay otros elementos que permiten ponderar adecuadamente si hay que permitir o denegar el acceso. A juicio de esta Oficina solo hay un supuesto en el que estara justificado prescindir del trmite de audiencia. Nos referimos a los casos en los que el acceso a la informacin pueda afectar a derechos o intereses de un nmero tan elevado de personas que la concesin del trmite de audiencia a todas ellas hara inviable
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De forma orientativa, el artculo 84.2 de la Ley 30/1992 y el artculo 51.1 de la Ley 26/2010 prevn que el trmite de audiencia a las personas interesadas no supere los quince das. Tanto el Proyecto de Ley del Estado (artculo 16.3) como la Ley Foral 11/2012 (artculo 29.1) fijan e estos efectos un plazo de quince das.
106 GUICHOT REINA, Emilio, Jornadas sobre Acceso de Informacin y Transparencia, mayo de 2010.
142
resolver la solicitud de acceso a la informacin en el plazo legal. Entendemos preferible que la ley de acceso prevea esta solucin jurdica que, en todo caso, no altera el desempeo de la debida ponderacin previa a la resolucinen lugar de configurarla, como hace el artculo 15.1 f) del Proyecto de Ley del Estado, como una causa de inadmisin, lo cual es inaceptable porque supone la negacin absoluta del derecho de acceso, en la medida en que impide entrar en el fondo del asunto. El trmite de audiencia implica dar vista al tercero del expediente, aunque la Oficina considera recomendable que la identidad de la persona que formula la solicitud de informacin no sea revelada con ocasin del traslado y que permanezca oculta para el tercero. La razn es favorecer el acceso a la informacin pblica retirando cualquier circunstancia que un potencial solicitante de informacin pudiera apreciar como obstculo o peligro.
4.8.1.3.
Resolucin
Competencia para resolver

En el contexto normativo que nos rodea parece ser generalizada la solucin que atribuye la competencia para decidir sobre el acceso, en cada solicitud presentada, a los rganos que poseen la informacin que se pide: El Convenio del Consejo de Europa nm. 205, en la regulacin de la tramitacin de las solicitudes de acceso a los documentos pblicos (artculo 5) dispone que una peticin para acceder a un documento oficial ser atendida por cualquier autoridad pblica poseedora del documento. Si la autoridad pblica no tiene el documento oficial solicitado o si no est autorizada para tramitar esa peticin, tendr, cuando sea posible, que remitir la peticin del solicitante a la autoridad pblica competente. En el Proyecto de Ley del Estado, el artculo 14.1 prescribe que la solicitud tiene que ser dirigida al titular del rgano administrativo o entidad que posea la informacin; en este mismo sentido, el artculo 16.1 explcitamente prescribe que cuando en una solicitud se pida informacin que no obre en poder del sujeto al que se dirige, ste la remitir al competente [...]. La Ley Foral 11/2012 prev tambin, en su artculo 26, que las solicitudes debern dirigirse a la unidad orgnica o entidad en cuyo poder se encuentre la informacin [...]. Sin embargo, el precepto va ms all y regula, solamente con respecto a las administraciones pblicas, la
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atribucin especfica de la competencia para resolver: primero indica que se atribuye la competencia para resolver las solicitudes de informacin a los superiores jerrquicos de las unidades en cuyo poder se encuentre la misma, siempre que tengan atribuidas competencias resolutorias de conformidad con las distintas normas reguladoras de las estructuras orgnicas.; adems, el apartado segundo del artculo faculta a la administracin pblica a reservarse la facultad de resolver las solicitudes de informacin pblica que reciban las sociedades y fundaciones pblicas, entidades de derechos pblico a ella vinculadas y las personas que ejerzan funciones pblicas o potestades administrativas o presten servicios pblicos bajo su autoridad. En tal caso, especificar los rganos de cada Departamento competentes para resolver estas solicitudes. Para que la ley de acceso pueda determinar los rganos o unidades administrativas competentes para dictar resolucin en el procedimiento de solicitud de acceso a informacin pblica, la norma tendr que tener en cuenta las siguientes consideraciones: En primer lugar, hace falta que la determinacin de las competencias para resolver alcance a todos los entes que integran el mbito subjetivo de aplicacin de la propuesta normativa, y no solo a las autoridades sujetas a la misma que tengan el carcter de administracin pblica. En cualquier caso, la determinacin de los rganos competentes en el mbito de la administracin local, en universidades y en relacin con los poderes legislativo y judicial, deber respetar su autonoma. En el supuesto de que la ley de acceso optara para configurar rganos o unidades ad hoc especializadas en la resolucin de solicitudes de acceso a informacin pblica, la propuesta normativa deber ser minuciosa y determinar con exactitud el mbito de actuacin competencial mediante la concrecin de sus funciones y competencias al respecto, conforme a criterios objetivos y claros. Respecto a los entes privados a los que podra resultar aplicable la norma, hay que aclarar qu relaciones competenciales se establecern entre estos sujetos y las autoridades pblicas con las que se puedan vincular. La definicin de estas relaciones tiene que explicar, en ltima instancia, por quin, cmo y en qu casos se resolvern las solicitudes de informacin pblica cuando esta se halle en posesin de entes privados sujetos a la norma. En este sentido, por citar un ejemplo, ya hemos comentado que el Proyecto de Ley del Estado concibe a las personas fsicas y jurdicas que presten servicios pblicos o ejerzan potestades administrativas, no como sujetos obligados a la Ley, sino como sujetos obligados a suministrar
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informacin a los sujetos obligados (artculo 3). De esta previsin se desprende que las personas o entes privados que tienen informacin de inters pblico tienen un mero papel instrumental en la concesin del acceso a los datos de que disponen, porque su funcin se limita a suministrar la informacin pblica a la administracin pblica o ente pblico con los que se relacionen o se encuentren vinculados, siendo tan solo esos sujetos obligados los competentes para atender y resolver la solicitud de informacin. Ya hemos aludido con anterioridad al hecho de que el apartado segundo del artculo 26 de la Ley Foral 11/2012, previendo una solucin aproximada a la anterior, aunque de carcter potestativo, faculta a la Administracin Pblica a reservarse la competencia para resolver las solicitudes de informacin que reciba, entre otros, de las personas que ejerzan funciones pblicas o potestades administrativas, o que presten servicios pblicos bajo su autoridad.
El plazo para dictar resolucin

El plazo para procesar la solicitud debe quedar legalmente establecido y ser expeditivo107. En este sentido, el artculo 5.4 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, aunque no determina ningn plazo concreto, establece que la peticin de acceso a un documento oficial ser atendida con prontitud. La decisin deber ser resuelta, comunicada y ejecutada tan pronto como sea posible o dentro de un lmite de tiempo razonable que ha sido especificado de antemano.
107
El artculo 7 del Reglamento (CE) 1049/2001, de 30 de mayo, de acceso del pblico a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin prev un plazo de 15 das laborables; en Chile, la Ley nm. 20.285 sobre acceso a la informacin pblica prev un plazo de 20 das hbiles (art. 14).
En SAVINO, Mario, su Informe Sigma nm. 46, El acceso a la informacin pblica en Europa, OCDE, 2010, Mario Savino entiende que la celeridad con que se tiene que resolver y notificar el derecho de acceso supone fijar un plazo razonable, es decir, que no tiene que superar los 30 das. En cambio, el Sndic de Greuges, en su Informe extraordinario de marzo de 2012, entiende que, para la efectividad del derecho de acceso, el plazo para resolver debera ser de 15 das. Un mes es el plazo que prev tambin el artculo 17.1 del Proyecto de Ley del Estado. A la Ley Foral 11/2012, el plazo genrico para resolver es de 15 das desde la recepcin de la solicitud por el rgano competente para resolverla [si bien puede ser prorrogado a un total de 30 das en funcin del volumen o la complejidad de la informacin, teniendo que informar en este caso al solicitante, en 10 das, de las razones de la ampliacin del plazo (art. 30.1)]. En derecho comparado los plazos para resolver son variados, pero todos ellos breves: Estonia, 5 das; Portugal, 10 das; Finlandia, Polonia y Rep. Checa, 15 das; Eslovenia, Uruguay y Reino Unido, 20 das.
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De acuerdo con lo que dispone la normativa administrativa general, el dies a quo del plazo para resolver debera ser el de la entrada de la solicitud en el registro del rgano competente. El establecimiento de un plazo inicial para la resolucin no impide la posibilidad de prever, expresamente, una ampliacin de dicho plazo en supuestos de especial dificultad. Estas prrrogas, en todo caso, tendran que ser por periodos breves y especficos de tiempos, y otorgadas por razones objetivas, concretas y fijadas, como cuando la documentacin es voluminosa o cuando su obtencin requiere una investigacin por parte de la autoridad108. En todo caso, corresponde a la autoridad la carga de probar la realidad de estos motivos. La decisin de prorrogar el plazo deber ser adoptada siempre antes del vencimiento del plazo inicialmente previsto109. Asimismo, es fundamental establecer un deber de notificar a la persona interesada tanto la decisin de prrroga como los motivos que la justifican. El sentido de la resolucin y los deberes de motivarla y notificarla El procedimiento de ejercicio del derecho de acceso tiene que culminar, necesariamente, con una resolucin expresa por parte del sujeto obligado que decida sobre el acceso a la informacin pblica solicitada con carcter definitivo (en trminos de derecho administrativo, que agote la va administrativa)110. En este sentido, los artculos 42 y 87 de la Ley 30/1992 y 53 de la Ley 26/2010 exigen siempre, para poner fin a un procedimiento administrativo, una resolucin formal, teniendo en cuenta que la regla general es que la decisin debe ser escrita (artculo 55 Ley 30/1992). La regla general debe ser la estimacin de la solicitud, como ya se ha dicho, a pesar de que el contenido de la resolucin podr ser la desestimacin parcial o
108 Segn SAVINO, Mario, Informe Sigma (OCDE) nm. 46, El acceso a la informacin pblica en Europa, 2010, era ms recomendable referirse, como uno de los motivos de la prrroga, no tanto a la complejidad de la informacin sino a dificultades a la hora de obtener la informacin solicitada, expresin ms cuidadosa y razonada para motivar una prrroga (no a alude a una complejidad sustantiva de la informacin, cosa que no incide en su bsqueda y disposicin). 109
En este sentido, el Sndic de Greuges, Informe extraordinario, marzo de 2012, reconoce tambin la opcin de ampliar el plazo a 15 das ms por las mismas causas excepcionales que menciona el precepto, pero entiende que esta opcin se tendra que comunicar al interesado durante los primeros cinco das posteriores a la solicitud. A la hora de determinar las vas posibles de impugnacin, resulta sumamente trascendente aclarar en este momento de la norma reguladora del derecho de acceso a la informacin pblica, si la resolucin que se dicte en cada caso agota o no la va administrativa. A pesar de que esta es una opcin del legislador, que esencialmente tendr que atenerse al rango jerrquico de los rganos competentes para resolver, consideramos conveniente que la resolucin que decide sobre el derecho de acceso agote la va administrativa, y esto, tanto por razones de celeridad como, sobre todo, si se prev una impugnacin ante una autoridad independiente.
110
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total, cuando se incurra en alguno de los supuestos fijados de limitacin del derecho de acceso. Hay que plantear expresamente como eventuales contenidos resolutorios, en lnea con lo que hemos sealado hasta ahora, la inadmisin de la solicitud (en los supuestos previstos al efecto) o su archivo, por desistimiento, en caso de ausencia de enmienda de la solicitud en el plazo concedido a tal efecto. Es necesario, por la significacin trascendental que comporta en trminos de eficacia del ejercicio del derecho de acceso, prever expresamente que la resolucin estimatoria (parcial o totalmente) debe implicar, en el mismo acto y momento de su notificacin, el cumplimiento del deber de la autoridad competente de facilitar a la persona interesada efectivamente el acceso a la informacin solicitada111. El acceso inmediato a la informacin requerida, esto es, en el mismo momento de la notificacin de la resolucin estimatoria, podra ser exceptuado por la ley de acceso tan solo en determinados supuestos en los que se justifique suficientemente la necesidad de que el acceso efectivo a la informacin deba quedar aplazado a un momento posterior al de la notificacin de la resolucin, en consideracin a determinadas circunstancias. Un claro ejemplo seran los casos en los que la estimacin del acceso se produzca por silencio positivo, en los cuales el acceso efectivo requerir una peticin expresa al efecto por parte del interesado, una vez producido el silencio. Ms dudas genera aceptar o no la opcin de condicionar el acceso a la informacin pblica solicitada a la firmeza de la resolucin estimatoria en los supuestos en los que haya habido oposicin de terceros afectados112. Desde esta Oficina entendemos que la eventual oposicin del tercero a la entrega de la informacin no puede condicionar, en ningn caso, la eficacia inmediata de la resolucin que reconoce el
111 En contra de esta inmediatez del acceso a la informacin, el artculo 31.1 de la Ley Foral 11/2012 determina que la resolucin deber indicar y, cuando proceda, el plazo y las circunstancias del acceso, que debern garantizar la efectividad del derecho y la integridad de la informacin en el menor plazo posible. 112
Tanto el artculo 19.2 del Proyecto de Ley del Estado como el artculo 31.1, segundo prrafo, de la Ley Foral 11/2012 admiten en estos casos que el acceso a la informacin ser efectivo nicamente cuando haya transcurrido el plazo para recurrir la resolucin sin que el tercero que se opuso la haya impugnado o bien cuando, habiendo recurrido el tercero (en va administrativa o contenciosa), el recurso haya sido resuelto confirmando el sentido estimatorio de la resolucin impugnada.
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acceso, total o parcialmente. Hacer depender el acceso (ya acordado por el rgano competente) de la eventual decisin de impugnacin que pueda emprender un tercero, equivaldra a alterar de manera radical el principio de derecho administrativo que reconoce la eficacia inmediata de los actos. As pues, esta solucin en ningn caso se vera justificada desde la perspectiva transparencia. Resulta incuestionable que toda decisin denegatoria de acceso, bien respecto a la totalidad de la informacin requerida, bien respecto a una parte, debe estar debidamente motivada por la aplicacin de alguno de los lmites al derecho de acceso a la informacin, motivacin que es exigible en el momento en el que la denegacin significa un acto desfavorable o restrictivo del ejercicio de derechos subjetivos, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 54 de la Ley 30/1992. Prueba de ello es el artculo 5.6 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, al establecer que [u]na autoridad pblica que rechaza el acceso total o parcial en un documento oficial deber dar las razones de la denegacin. El solicitante tiene el derecho a recibir sobre su peticin una justificacin escrita de la denegacin. Solamente quedara exceptuado el deber de motivar en los casos en los que en la resolucin se hiciera constar que la indicacin de la existencia (o no) de la informacin solicitada podra suponer incurrir en alguna de las limitaciones del derecho de acceso. Al margen de lo anterior, tanto el Proyecto de Ley del Estado como la Ley Foral 11/2012 prevn, en sus artculos 17.2 y 31.2, respectivamente, y junto al deber de motivar la resolucin denegatoria, la exigencia de motivacin tambin de las resoluciones que conceden el acceso, si ha habido intervencin de un tercero en el procedimiento, y de las resoluciones que, a pesar de conceder el acceso, prevn una forma o formato diferente al solicitado, si se tercia. Para lograr la plena eficacia, la resolucin debe ser notificada a los interesados dentro del plazo previsto para resolver y notificar la resolucin. Por personas interesadas hay que entender a estos efectos no solo el solicitante de la informacin sino tambin cualquier otra tercera persona cuyos derechos o intereses puedan resultar afectados 113. de accesibilidad mxima que inspira la
113
As lo entienden los artculos 17.1 del Proyecto de Ley del Estado (aunque exige que los terceros afectados hayan solicitado ser notificados) y el artculo 31.1 de la Ley Foral 11/2012.
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Recordamos que los terceros titulares de intereses, por reunir esta condicin, deben comparecer en el procedimiento antes de su finalizacin (artculo 31, Ley 30/1992). La notificacin ha de proporcionar a su vez informacin sobre las posibilidades de impugnacin (rganos competentes para resolverlos y plazos para interponerlos), tal como prev el artculo 58 de la Ley 30/1992, ya sea ante el rgano mismo que ha resuelto, ya sea una reclamacin ante un rgano independiente o, en ltima instancia, ante los rganos jurisdiccionales.
La ausencia de respuesta: el silencio

La ausencia de respuesta a solicitudes de informacin de ciudadanos parece haber sido hasta el momento una prctica bastante comn en pases que han sido objeto de estudios de calidad en cuanto a la aplicacin de sus respectivas leyes de acceso a la informacin. En cualquier caso, y con carcter previo a la determinacin legal del sentido del silencio, sera deseable que el procedimiento previera la obligatoriedad para las autoridades de contestar a las diversas solicitudes114, tal como hacen los artculos 42 de la Ley 30/1992 y 53 de la Ley 26/2010 en relacin con el procedimiento administrativo comn. De esta forma, la ausencia de respuesta podra ser considerada como una vulneracin del derecho de acceso a la informacin y tendra que comportar sanciones para el servidor pblico encargado de difundir/aportar la informacin al solicitante115. En los supuestos en que se infrinja la obligacin de resolver dentro de plazo es cuando opera la figura del silencio, que puede ser positivo o negativo en funcin de la normativa particular de cada pas. As pues, en el mbito del derecho de acceso a la informacin pblica, la correspondiente ley reguladora tiene que decantarse por una u otra opcin. La solucin, lejos de resultar pacfica, ha sido con frecuencia objeto de discusin doctrinal116. Tampoco a nivel normativo hay unanimidad. Si bien es cierto que la
114Vid.http://www.soros.org/initiatives/justice/artculos_publications/publications/transparen cy_20060928/transparencia-silencio-2006.pdf 115
Vid. apartado 4.8.2.2. del presente estudio.
116 GUICHOT REINA, Emilio, en Transparencia y acceso a la informacin pblica en Espaa: anlisis y propuestas legislativas, Fundacin Alternativas, 170/2011, se muestra partidario de que opere el silencio negativo. Los principales argumentos empleados por los defensores de esta solucin son la salvaguarda de los bienes pblicos y privados en juego y el hecho de que el silencio negativo puede tener la capacidad de desplazar la decisin a la autoridad de control.
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mayora de legislaciones sobre el derecho de acceso se inclinan por el silencio negativo, tambin lo es que algunos ordenamientos han acogido el sentido positivo del silencio como solucin, como es el caso de la Ley Foral 11/2012 y la Ley nm. 18381 de acceso a la informacin pblica de Uruguay. Por su parte, el Convenio del Consejo de Europa nm. 205 no contiene ninguna referencia. Desde la Oficina Antifraude entendemos que el sentido del silencio tendra que ser positivo. Fundamentamos esta opinin al amparo de varios argumentos: En primer trmino, el sentido positivo del silencio contribuira significativamente a la consecucin del principio de mxima accesibilidad que inspira el derecho de acceso117.
En segundo lugar, el sentido positivo del silencio es la regla general que para los casos de ausencia de resolucin expresa se prev en los artculos 43 de la Ley 30/1992 y 54 de la Ley 26/2010. Un tercer argumento radica en que la ausencia de resolucin expresa determina la inexistencia de una ponderacin entre los intereses en juego, por lo cual, a falta de una prevalencia ontolgica a favor de uno de ellos, todos deberan colocarse a un mismo nivel. Segn esto, no sera aceptable emplear el silencio negativo como herramienta de tutela de unos intereses (de los terceros) frente al inters por el acceso a la informacin pblica. El silencio negativo, como ficcin creada por el ordenamiento a efectos meramente impugnatorios, no constituye en ningn caso un acto administrativo y, en consecuencia, los poderes pblicos no pueden aqu beneficiarse de la presuncin de validez. Tampoco podemos pasar por alto que el hecho de que se haya dado audiencia al tercer interesado implica una garanta de sus derechos o intereses, que ya se habrn tenido en cuenta durante el procedimiento.
Tambin se podra aadir que la figura del silencio positivo parece encajar mejor cuando es el propio solicitante el que realiza la actividad.
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150
4.8.1.4.
La gratuidad en el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica
La gratuidad es la mejor garanta de que la capacidad econmica no constituye en ningn caso un impedimento para la efectividad del derecho. Sin embargo, puede ser razonable prever cierta repercusin econmica en funcin de las circunstancias118. En este sentido puede resultar de utilidad, con finalidad de concienciacin, la previsin de hacer explcito a la persona solicitante de informacin el coste de su facilitacin. Convendra prever por tanto la gratuidad de forma genrica, sin mayor concrecin, si bien en ltima instancia podra ser aceptable la posibilidad de que se facultara a la autoridad a exigir una contraprestacin econmica a la ciudadana, en los trminos previstos en la normativa de tasas y precios pblicos aplicable, nicamente en el caso de tener que expedir copias de los documentos originales, o bien, si se tercia, en el caso de necesidad de transposicin de los formatos originales disponibles. Ambos supuestos en los que se excepta el principio de gratuidad aparecen recogidos tanto en el artculo 19.4 del Proyecto de Ley del Estado como en el artculo 33.3 de la Ley Foral 11/2012, que determina que la expedicin de copias y la transposicin a formatos diferentes al original en que se contenga la informacin podr someterse al pago de una cantidad. La Ley Foral 11/2012, adems, en el apartado 1 del artculo citado concreta tres supuestos en los que no es necesaria la expedicin de copias y el acceso a la informacin no genera ningn coste para el ciudadano: informacin accesible a travs de la transparencia activa, el examen in situ y la entrega mediante sistema electrnico. Por el contrario, el artculo 7.2 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205 solo tiene en cuenta la primera de las excepciones (poder cobrar honorarios por una copia), quizs porque entiende que la transposicin del formato original constituye un coste asumible por los
118 A modo de ejemplo, el art. 10 Reglamento (CE) 1049/2001, de 30 de mayo, de acceso del pblico a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin, prev que la obtencin de copias en un nmero inferior a 20 pginas de formato DIN A4 es gratuita. El Parlamento Europeo, a su vez, establece en la Reglamentacin relativa al acceso del pblico a sus documentos que si el volumen de los documentos solicitados supera las veinte pginas, se podr cobrar al solicitante una tasa de 0,10 euros por pgina ms los gastos de portes. Los gastos correspondientes a otros soportes sern decididos en cada caso, sin que puedan exceder de un importe razonable.
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propios sujetos obligados en el cumplimiento de su deber de facilitar el acceso a la informacin pblica. En buena lgica, tampoco puede recaer en el ciudadano el coste que pueda derivarse de los eventuales trabajos de reelaboracin que tengan que llevar a cabo los sujetos obligados para dar acceso a la informacin solicitada. En todo caso, y en virtud del principio de equidad y justicia material, consideramos deseable que la norma prevea una exencin al abono de contraprestacin cuando el nmero de copias sea reducido o el solicitante sea una persona con recursos limitados. En cualquiera de los casos, y para evitar un efecto restrictivo o disuasivo en el ejercicio del derecho de acceso, la finalidad de las excepciones a la gratuidad debe limitarse estrictamente a repercutir el coste real del servicio de acceso a la informacin solicitada, coste que actuara as como un umbral mximo de las posibles exacciones exigibles. En esta lnea, el apartado segundo del artculo 7 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205 exige que los importes por las copias debern ser razonables [y no exceder] los costes reales de la reproduccin y de la entrega del documento. En trminos de garanta y seguridad jurdica, el artculo 7.2 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205 insiste expresamente en el hecho de que las tarifas aplicables debern estar publicadas. De hecho, esta publicidad encuentra ya amparo en nuestro ordenamiento, no solo en las propias leyes sobre derecho de acceso a la informacin119, sino tambin en el ordenamiento tributario vigente.
4.8.2. Garantas sustantivas

4.8.2.1. Autoridad de tutela
Podramos afirmar que la especial vulnerabilidad del derecho de acceso a la informacin pblica a la que ya hemos tenido ocasin de referirnos ms arriba traslada a los poderes pblicos la responsabilidad derivada de un deber especfico de cuidado o tuicin.
119
Vase en este sentido, entre otros, lo que dispone el artculo 33.4 de la Ley Foral 11/2012, que dirige a los rganos y entes que posean la informacin pblica el mandato de publicar y poner a disposicin de los solicitantes la lista de tasas y precios que sean aplicables.
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Esto significa que para la adecuada tutela del derecho ejercido una vez haya sido tomada una decisin restrictiva por parte del sujeto obligado, es conveniente que el legislador disee algn mecanismo de control que aporte garantas reforzadas tendentes al aseguramiento de la correcta aplicacin de la ley de acceso. Todo esto sin perjuicio, naturalmente, de la tutela judicial ulterior ante los rganos jurisdiccionales ordinarios. La atribucin a autoridades de tutela de la funcin de velar por la aplicacin de la ley de acceso a la informacin ha sido una tendencia en los ltimos aos, y no solo en el continente europeo, sino tambin en otros estados donde la cultura de transparencia ha logrado cierta envergadura, como Chile o Mxico.
1. Modelos de tutela existentes

Un anlisis comparado internacional nos permite constatar la existencia de varios modelos para asegurar la proteccin del derecho de acceso a la informacin pblica: Sistema de tribunales administrativos Ombudsmen Sistema de arbitraje Combinaciones de los anteriores
1. Tribunales administrativos
En su estado puro, este modelo se corresponde con la asuncin de las funciones de tutela por parte de rganos administrativos y que, por lo tanto, se integran en la estructura jerrquica de una administracin pblica. Su ratio se fundamenta en identificar las funciones de tutela con la atribucin de una competencia para resolver, en va administrativa: la impugnacin de la resolucin denegatoria (total o parcial) de acceso a informacin pblica. Nos referimos al hecho de que, en estos casos, la ley de transparencia crea una va de impugnacin especial debido a la materia y, por lo tanto, de acuerdo con los artculos 107.2 de la Ley 30/1992 y 79 de la Ley 26/2010, sustitutiva de los recursos administrativos ordinarios120.
120Artculo
79. Sustitucin de los recursos administrativos
1. Los recursos de alzada y el potestativo de reposicin pueden ser sustituidos, en los supuestos establecidos por una ley, por otros procedimientos de impugnacin y reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje ante un rgano colegiado no sometido a instrucciones jerrquicas. Quedan excluidos del procedimiento de arbitraje los recursos de reposicin respecto a los cuales el rgano competente para resolver es el presidente o presidenta de la Generalidad o el Gobierno.
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Es tambin caracterstica de este modelo sustitutivo la especializacin del ente u rgano en el mbito material correspondiente en el supuesto que nos ocupa, el acceso a la informacin pblica as como la no sumisin de este a ninguna instruccin jerrquica. Como recurso especial, pues, constituye el canal de impugnacin que hay que ejercer cuando la persona solicitante de informacin pretenda recurrir la denegacin de informacin, por lo que la garanta de tutela del ejercicio del derecho de acceso se concreta, en este modelo, en la revisin de un acto administrativo. Asimismo, la resolucin del recurso especial tiene plena fuerza vinculante y constituye, a su vez, un acto resolutorio que representa la ltima palabra de la Administracin. En el modelo que ahora examinamos tenemos que distinguir dos variantes en funcin de si la resolucin denegatoria de informacin objeto de impugnacin agota o no la va administrativa. En el primer caso, el recurso especial sustituir el recurso ordinario potestativo de reposicin (artculos 114 y 115 Ley 30/1992); en el segundo, en cambio, sustituir el recurso ordinario de alzada (artculos 116 y 117 Ley 30/1992). Entre los puntos fuertes de esta modalidad de tutela, conviene destacar: (i) la propia ejecutividad de la decisin que, siendo un acto administrativo, goza de la presuncin de validez y del principio de eficacia inmediata; (ii) la finalidad de este medio impugnatorio, que consiste en brindar a la persona interesada la posibilidad de instar la reconsideracin del acto; (iii) la especializacin requerida a causa de la materia; (iv) y, sobre todo, la autonoma funcional del ente competente para resolver el recurso, derivada de la prohibicin de recibir instrucciones de los superiores jerrquicos. El modelo tiene la potencialidad de evitar el riesgo del automatismo confirmatorio propio de la va administrativa ordinaria, dada la independencia a la que nos acabamos de referir. De aqu resulta razonable deducir que pueden resolverse positivamente, en segunda instancia administrativa un mayor nmero de demandas de informacin, con la consecuente reduccin de litigiosidad en va jurisdiccional y librando as a los interesados de la carga de la formalidad y coste de un procedimiento judicial y, lo que es ms importante,
2. La ley que sustituye los recursos debe establecer el procedimiento administrativo de actuacin, la composicin y el funcionamiento del rgano colegiado, de conformidad con los principios, garantas y plazos que establece la legislacin bsica.
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satisfaciendo de manera eficiente la revisin de la decisin mediante una rpida resolucin del recurso y, por lo tanto, el acceso a la informacin121. No obstante, hay que advertir que la implementacin de este modelo por una ley de acceso a la informacin pblica y la correspondiente atribucin a un ente u organismo de la competencia resolutoria pasa necesariamente por respetar el marco jurdico mencionado y, en consecuencia, implica: i) conferirle una potestad exclusivamente administrativa de reconsideracin de actos previos, y ii) contar con una composicin colegiada122. Estos requerimientos pueden pasar a ser un inconveniente para que determinadas instituciones puedan encontrar encaje. Un ejemplo representativo de este modelo es la reclamacin ante la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluacin de las Polticas Pblicas y Calidad de los Servicios, regulada en el artculo 21 del Proyecto de Ley del Estado, que se configura, en efecto, a guisa de recurso administrativo especial de carcter potestativo en materia de derecho de acceso y, por lo tanto, sustitutivo del recurso ordinario de reposicin: Conforme al artculo 17.5 del Proyecto de Ley del Estado, las resoluciones en materia de acceso a informacin pblica ponen fin a la va administrativa, de lo que se desprende que, contra ellas, podra interponerse un recurso potestativo de reposicin, en va administrativa, o bien acudir directamente a la jurisdiccin contencioso-administrativa. Con todo, tal como prescribe el artculo 20 del Proyecto de Ley del Estado, la reclamacin ante la Agencia tendr la consideracin de sustitutiva de los recursos administrativos de conformidad con lo dispuesto en el artculo 107.2 de la Ley 30/1992 [...]123. Hay que entender entonces que la reclamacin, que conserva el carcter de ejercicio facultativo, puesto que tiene por objeto un acto que ya ha agotado la va administrativa, sustituye el recurso ordinario de reposicin, regulado en los
121 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, Diez anotaciones para una ley espaola de acceso a la informacin pblica, Seminarios Internacionales Complutenses, El derecho de acceso a la informacin pblica, 2008. 122 LUCIANO 123
PAREJO, Alfonso, Derecho administrativo, Ariel, 2003.
Resulta significativo, sin embargo, que el segundo apartado de dicho artculo 20 excluya del mbito de aplicacin subjetivo de la reclamacin los entes previstos en el artculo 2.1 f) del mismo Proyecto (Poder legislativo, Tribunal Constitucional, CGPJ y rganos constitucionales, as como las instituciones anlogas de las comunidades autnomas), considerando sus resoluciones en materia de acceso nicamente impugnables ante la jurisdiccin contenciosoadministrativa. A nuestro entender, no debera entenderse en ningn caso que la exclusin que resulta de este precepto elimina los recursos ordinarios previos a la va jurisdiccional, conforme a la normativa aplicable a cada uno de estos entes.
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artculos 114 y 115 de la Ley 30/1992. Este carcter potestativo est expresamente previsto en el artculo 21 del Proyecto de Ley del Estado, del mismo modo que confirma la posibilidad de acudir a la va contenciosa, con posterioridad. El apartado segundo del artculo fija un plazo de un mes para interponer la reclamacin, y el apartado cuarto, uno de tres meses para resolver y notificar la reclamacin. Por su parte, la Disposicin Final Tercera del Proyecto de Ley del Estado modifica la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos, con objeto de aadir a las funciones que hasta ahora desarrollaba la Agencia de Evaluacin de las Polticas Pblicas y Calidad de los Servicios, las relativas a la promocin de la transparencia y la garanta del derecho de acceso a la informacin, modificando tambin la propia denominacin de la Agencia. La adscripcin de este ente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, el hecho de que su presidente o presidenta tenga que ser nombrado mediante Real Decreto, a propuesta de este ministerio124, y la aprobacin de sus estatutos mediante Real Decreto del Consejo de Ministros125 resultan bastante indicativos de la naturaleza administrativa de la Agencia en plena sintona con el modelo de garanta que estamos tratando. Este sistema sustitutivo de los recursos administrativos ordinarios que disea el Proyecto de Ley del Estado as como que la mayor parte del contenido de la norma tiene carcter de legislacin bsica del Estado de acuerdo con la Disposicin final octava, que invoca los ttulos competenciales del artculo 149.1.1r, 13 y 18 de la Constitucin. De acuerdo con este carcter bsico, la Disposicin adicional cuarta del Proyecto de Ley del Estado impone a las comunidades autnomas la designacin del rgano independiente que asuma la resolucin de la reclamacin en el mbito territorial correspondiente. Con carcter alternativo al cumplimiento de este mandato, las comunidades autnomas pueden atribuir la competencia a la propia Agencia Estatal celebrando un convenio a tal efecto.
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Disposicin final tercera del Proyecto de Ley del Estado. Disposicin final cuarta del Proyecto de Ley del Estado.
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2.Ombudsmen
Entre las peculiaridades en las que se fundamenta este modelo, podemos destacar, por contraste con el sistema que acabamos de describir, los siguientes: En primer lugar, se trata de una forma de tutela que no comporta la revisin de actos administrativos concretos sino que se fundamenta en el control externo de la actuacin pblica basado en la capacidad indicativa o de persuasin de los ombudsmen. Su ltimo objetivo es la defensa de los derechos reconocidos a la ciudadana, asumiendo un rol proactivo y favorable a su tutela. El modelo permite a la ciudadana que considere vulnerado su derecho de acceso a la informacin poner en conocimiento los hechos o formular una queja al ente para que este, en ejercicio de las potestades indicativas que le atribuya el ordenamiento, efecte el correspondiente control del funcionamiento normal o anormal (mala administracin) de las instituciones sujetas a su mbito de actuacin, a travs de la emisin de informes, recomendaciones, sugerencias, etc. con la finalidad ltima de corregir las irregularidades detectadas sin los efectos vinculantes o coercitivos propios del autotutela de la Administracin. En cualquier caso, quedan intactos los mecanismos, ordinarios o especiales, de impugnacin, tanto en va administrativa como jurisdiccional, cuyo objeto sea la revisin y eventual anulacin de actos decisorios concretos. Por lo tanto, la va de tutela ombudsmen ni tiene carcter preceptivo (la persona interesada tiene la facultad de dirigirse a l) ni sustituye el sistema de recursos: son dos vas de proteccin del derecho con objetivos y elementos distintos, mutuamente no excluyentes y que, por lo tanto, pueden convivir simultneamente. El sistema presupone que la funcin de tutela sea asumida por un rgano no partcipe de la estructura administrativa sino ajeno a la misma. Es esta caracterstica de externalidad la que permite predicar la independencia del ente, que, por este motivo, acostumbra a incardinarse en la rbita del poder legislativo, con designacin de su titular por parte de este poder. Por otra parte, este modelo se suele mostrar ms proclive a la posibilidad de iniciar actuaciones de oficio por iniciativa propia en cualquier momento, sin sujecin a ningn plazo preclusivo126. Esto permitira poder pronunciarse en
126 Este es el caso del Sndic de Greuges (art. 41 Ley 24/2009, de 23 de diciembre, del Sndic de Greuges). Para las quejas y solicitudes de actuacin de oficio dirigidas al Sndic de Greuges, en cambio, pese a estar sujetas al plazo preclusivo de un ao (art. 36), este es muy superior a los plazos por la interposicin de los recursos administrativos y contenciosos.
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relacin con actuaciones pblicas que puedan derivarse o estar relacionadas con actos administrativos irrecurribles, por haber pasado a ser firmes. Tampoco se puede desestimar el papel proactivo que los ombudsmen desempean generando opinin y doctrina cualificada sobre la materia que va ms all del caso concreto y puede servir de referente a la hora de interpretar y aplicar la norma. Hemos expuesto ms arriba que la tutela dispensada por el ombudsman puede concurrir paralelamente a la derivada del ejercicio de los recursos ante los tribunales administrativos y judiciales. Ambos regmenes de proteccin de la legalidad responden a lgicas y objetivos diferentes, y por ello constituyen modelos complementarios entre s. La Ley Foral 11/2012, en el artculo 68, reconoce expresamente a los ciudadanos la potestad de dirigir una queja al Defensor del Pueblo de Navarra cuando su derecho de acceso a la informacin pblica haya sido impedido o limitado, sin perjuicio de los recursos administrativos que puedan interponerse (mencionados en el artculo 67). En el Proyecto de Ley del Estado, en cambio, no hay previsin expresa al respecto, aunque implcitamente hay que entender que la facultad de interponer una reclamacin ante la Agencia Estatal convive con el derecho de la ciudadana a dirigirse al Defensor del Pueblo.
3. Sistema de arbitraje
El sistema arbitral es un mecanismo de resolucin de conflictos cuyo origen radica en la sumisin voluntaria de las partes implicadas a la decisin de un tercero (rbitro) para que este resuelva. Trasladado al mbito que nos ocupa, el sistema implicara que fuera un tercero diferente de la Administracin quien decidiera la controversia entre la persona solicitante de informacin pblica y el sujeto obligado por la ley de acceso. Aqu la Administracin se encuentra revestida de autnticas potestades pblicas de imperium, por lo cual la sumisin al arbitraje ajeno se entiende como un arbitraje administrativo, en sentido estricto. Por el contrario, en aquellos otros casos en los que la Administracin no tutele un inters pblico sino que acte sometida al derecho privado, como un particular, podr someter sus conflictos en un arbitraje privado (Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de arbitraje). El arbitraje administrativo no debe confundirse con la actividad arbitral de la Administracin, entendida como aquella por la cual una ley faculta a la Administracin para resolver conflictos entre terceros, ya sean
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particulares (juntas arbitrales), o bien entes administrativos entre s (arbitraje institucional). Por otra parte, la sumisin a la actividad arbitral de la Administracin puede ser obligatoria o voluntaria, restando sujeta en este ltimo caso al control ulterior de la jurisdiccin civil. En el marco del arbitraje administrativo, adquiere especial relevancia la modalidad sustitutoria de los recursos administrativos prevista en el artculo 107.2 de la Ley 30/1992. Esta manifestacin del arbitraje administrativo lo configura como un medio alternativo a la resolucin de los recursos administrativos. En relacin con este modelo de tutela, la doctrina, de la mano del Consejo de Estado francs, se muestra muy restrictiva a la hora de admitir el arbitraje administrativo en nuestro ordenamiento jurdico-administrativo, por lo que acostumbra a exigir determinados requisitos o condicionantes para su aplicacin: Principio de legalidad: el arbitraje al que se refiere el segundo apartado del artculo 107 de la Ley 30/1992 deber ser configurado por las leyes especiales o sectoriales que lo instauren como obligatorio. En efecto, la ley imperium legis es la nica que puede exceptuarse a s misma, por lo que debe ser concebida como el nico instrumento adecuado para adoptar medidas de transaccin, compromiso o arbitraje entre los diferentes intereses en juego. Materia disponible: uno de los dogmas ms tradicionales del ordenamiento jurdico es aquel segn el cual solo puede transigirse en aquello sobre lo que se puede disponer. As pues, el arbitraje administrativo tan solo puede referirse a mbitos sectoriales determinados no sujetos a potestades regladas, es decir, que tiene que tener por objeto materias disponibles en mayor o menor medida: bien porque se concretan en la fijacin de aspectos de hecho, bien porque se refieren a mbitos de discrecionalidad. Obligatoriedad: en el caso que examinamos (ex artculo 107.2 Ley 30/1992), el arbitraje administrativo tiene vocacin de sustituir los recursos ordinarios en va administrativa. Y precisamente en atencin a esta finalidad, para los casos de sustituir un recurso de alzada, el arbitraje debe constituir un instrumento de tutela (y de impugnacin) de carcter obligatorio. Esta sera una de las diferencias ms relevantes respecto a la figura general del arbitraje administrativo stricto sensu, que debera tener carcter facultativo.
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Objetividad e imparcialidad orgnica. La institucin o el rgano tercero al que se encomienden las funciones de rbitro deber tener carcter colegiado y ser independiente, profesional y especializado, actuando con plena objetividad e imparcialidad. Procedimiento. Teniendo en cuenta que suple el procedimiento administrativo en el que se sustancia un recurso ordinario, el desarrollo del arbitraje tiene que tener lugar siguiendo un procedimiento claro, sencillo, econmico y eficaz. Revisin jurisdiccional. En cualquier caso, el arbitraje administrativo en estos casos, en la medida en que tan solo sustituye la va administrativa, tiene una naturaleza precontenciosa, por lo que el laudo arbitral resultante ser revisable en va contenciosa. Por contra, en el arbitraje administrativo en sentido propio, nicamente ciertos aspectos formales y fijados del laudo (no el fondo del asunto) pueden ser revisados en sede judicial, debido a la vocacin alternativa que representa este arbitraje respecto a la va jurisdiccional.
La eleccin de un modelo de tutela del derecho de acceso a la informacin pblica. Los modelos mixtos.
Una vez examinados los rasgos definitorios de cada uno de los modelos, la siguiente pregunta que nos tenemos que formular es si existe algn modelo ptimo de proteccin del derecho de acceso a informacin pblica. La respuesta no puede ser categrica, puesto que cada uno de estos planteamientos presenta, como hemos podido observar, puntos fuertes y puntos dbiles con respecto a los dems, y tampoco se puede prescindir de la cultura jurdica de cada pas que puede condicionar de manera determinante la eficacia del modelo. Modelo 1. Como hemos tenido ocasin de examinar anteriormente, la sustitucin de los recursos administrativos ordinarios por un recurso especial se muestra como una opcin altamente satisfactoria y recomendable, en la medida en que tiende a la especializacin en la impugnacin de resoluciones en una determinada materia del ordenamiento jurdico-pblico, como es el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica. Sin embargo, debemos advertir que el legislador autonmico podra ver como el supuesto poder decisorio respecto a adoptar o no este modelo queda eliminado, imponindose su adopcin, dado el carcter de legislacin bsica con que ha sido redactado el Proyecto de Ley del Estado. Esto es as porque, cabe recordar que este proyecto prev una reclamacin potestativa a modo de recurso especial en
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materia de derecho de acceso a informacin pblica, sustitutoria del recurso administrativo ordinario potestativo de reposicin. De resultar finalmente aprobado este proyecto, con el carcter bsico que el mismo propugna, su modelo de revisin de las resoluciones sobre el derecho de acceso a informacin pblica se impondra de forma ineludible a los legisladores autonmicos. Modelo 2. Del examen ilustrativo del segundo modelo de tutela al que nos hemos referido, se desprende necesariamente que los modelos 1 y 2 no se excluyen mutuamente entre s, sino que, por el contrario, resultan complementarios y pueden, por lo tanto, ser activados de forma simultnea o paralela, en tanto en cuanto responden a finalidades y lgicas diferentes: mientras que el modelo 1 prev el sistema de impugnacin de actos resolutorios en va administrativa, el modelo 2 ofrece una supervisin externa de la actuacin de los poderes pblicos. De hecho, un rgimen de tutela ptimo del derecho de acceso exigira que el ordenamiento jurdico previera ambos mecanismos de proteccin. Buena prueba de ello es el hecho de que en los ordenamientos de nuestro entorno conviven ambos sistemas. Modelo 3. Nuestro entorno jurdico-administrativo, de inspiracin francesa, se caracteriza por la reticencia de la Administracin a adoptar frmulas de resolucin de conflictos de tipo convencional que supongan poner en manos de un tercero ajeno a la Administracin la decisin final sobre los intereses en conflicto. Esto es as porque siempre se ha considerado que el ejercicio de las potestades administrativas o facultades de imperium, como es la resolucin de un recurso administrativo, es irrenunciable; adems, tiene que quedar intacta la posibilidad ulterior de control jurisdiccional de la legalidad de la actuacin administrativa. Estas circunstancias llevan a desaconsejar, por tanto, la sustitucin de los recursos administrativos ordinarios por un sistema arbitral que supone externalizar la potestad de revisar los actos administrativos. Modelos mixtos. Al margen de las especificidades que presenta cada uno de los modelos tipo examinados, en materia de acceso a la informacin pblica la proliferacin de modelos de tutela mixtos que combinan varios aspectos definitorios de los diferentes modelos de proteccin examinados es una realidad. La legitimidad y oportunidad en el diseo ad hoc de estos sistemas de garanta del derecho de acceso depende nica y exclusivamente del criterio legislativo. Por ejemplo, la ley de acceso a la informacin del Canad de 1985 confecciona un sistema de garanta del derecho que participa tanto de rasgos propios del modelo 1 como, principalmente, del modelo 2: respecto al primero, este sistema de tutela se configura como un requisito preceptivo y previo a la va judicial; respecto al segundo, el
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organismo competente en el sistema es una institucin externa de supervisin cuyas decisiones carecen de fuerza vinculante: El responsable de una institucin federal que deniegue total o parcialmente una peticin de informacin tiene que informar a la persona interesada de su derecho a interponer una denuncia ante el Comisariado para la Informacin. El Comisariado, que tiene la consideracin de ombudsmen especial, disfruta de plena habilitacin legal para investigar los hechos incluso de oficio y, si procede, finalizar las actuaciones dirigiendo sus conclusiones y recomendaciones al responsable de la institucin federal. Si la institucin federal reitera su postura contraria a la entrega de la informacin pese a la persuasin del Comisariado, este informar a la persona interesada del derecho a interponer recurso ante los tribunales. Incluso el Comisario tiene legitimacin, en determinadas condiciones, de impulsar l mismo la va judicial. Paralelamente, el Comisariado alienta y apoya a las instituciones federales para que estas adopten comportamientos ajustados a la Ley, favoreciendo el derecho de acceso a la informacin. En nuestro propio ordenamiento jurdico podemos encontrar tambin algn ejemplo de institucin de tutela con caractersticas concurrentes de los sistemas antes descritos, si bien en un mbito material diferente: la proteccin de datos de carcter personal. En efecto, la Autoridad Catalana de Proteccin de Datos se configura, segn la Ley 32/2010, de 1 de octubre, como un organismo independiente que tiene por objeto garantizar, en el mbito de las competencias de la Generalidad, el derecho a la proteccin de datos personales. Entre sus funciones se halla la relativa a dictar instrucciones y recomendaciones en la materia. Si bien esta configuracin legal parecera indicar que nos encontramos ante una figura tipo ombudsmen en la medida en que no se inscribe en ninguna estructura orgnica propia de la Administracin, lo cierto es que el rgimen jurdico de sus resoluciones prev que las mismas agoten la va administrativa y sean susceptibles de recurso contenciosoadministrativo, caractersticas estas propias, en cambio, del primer modelo, porque constituyen el ejercicio de potestades pblicas inherentes a las administraciones. El hecho de que un organismo que no es Administracin pueda dictar resoluciones en respuesta a las reclamaciones de tutela que le sean sometidas que agoten la va administrativa obedece a la voluntad
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legislativa que ha decidido configurarlo como un modelo de tutela hbrido. Por ltimo, y sin que en realidad nos hallemos aqu ante la instauracin de ningn sistema de garanta reforzada, la Ley Foral 11/2012 dado que mantiene el sistema de recursos administrativos ordinario, como mecanismo de garanta del derecho de acceso a la informacin pblica (artculo 67.3), ha optado por introducir en el procedimiento de resolucin de los recursos ordinarios el trmite de un informe preceptivo que habr que solicitar a una unidad ad hoc especializada en la materia de derecho de acceso a la informacin. Los ejemplos anteriores resultan indicativos de cmo, a menudo, el legislador que se plantea la necesidad de reforzar la tutela efectiva de un derecho acaba recurriendo a frmulas hbridas que, a la vez que garantizan una adecuada proteccin, se adaptan mejor a la propia realidad jurdico-institucional.
2. A qu institucin deberan encargarse las funciones de tutela del derecho?

Del mismo modo que, como hemos demostrado, no hay una nica solucin respecto al modelo de tutela que conviene implementar, tampoco puede tener una respuesta unvoca la atribucin de las funciones de proteccin del derecho a favor de una determinada institucin. Hay que tomar en consideracin muchos y diversos factores, entre los que destaca, con carcter primordial, la propia eleccin previa de un modelo de tutela. En todo caso, y con carcter previo, s que deberamos ser capaces de identificar los rasgos caractersticos esenciales que un organismo o ente pblico tiene que reunir para dar cumplimiento de forma adecuada a las funciones de tutela del derecho de acceso a la informacin pblica:
Independencia
Lo que resulta determinante de este atributo es la libertad de actuacin y, en ltima instancia, la autonoma en la toma sincera de decisiones. Dicho de otro modo, el organismo debe poder ejercer las competencias atribuidas sin sujecin a ninguna instruccin o mandato y con la garanta de que su titular no ser cesado por motivos distintos a los objetivos (muerte, declaracin de incapacidad, inhabilitacin, renuncia, expiracin
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del mandato) o por el incumplimiento grave y culpable de los deberes del cargo. Por lo tanto, la calidad de independencia no resulta tan solo de elementos formales como los relativos al mecanismo de designacin y nombramiento de sus titulares o miembros, la adscripcin orgnica a una estructura administrativa, las eventuales relaciones de dependencia jerrquica que puedan darse respecto a rganos superiores, la autonoma econmicopresupuestaria o la duracin del mandato.127 El objetivo de la independencia es que quien controla o tutela el ejercicio del derecho quede al margen de cualquier influencia que pueda interferir en este control, y, muy especialmente, persigue alejar el control de un acto de la esfera en la que este se origin. La exigencia de autonoma funcional en los trminos descritos difcilmente podr ser satisfecha desde los rganos administrativos, entendidos estos como unidades dotadas de recursos en las que se organizan las administraciones pblicas para el ejercicio de sus competencias. La ausencia de personalidad jurdica y la plena integracin en la estructura jerarquizada de la organizacin administrativa limitan la autonoma en la actuacin de los rganos, que quedan, en ltima instancia, sometidos a instrucciones y directrices de los superiores. En el mbito de la Administracin de la Generalidad de Catalua, la Secretara de Comunicacin del Departamento de la Presidencia tiene expresamente encomendadas, segn el Decreto 325/2011, de 26 de abril, de reestructuracin de esta Consejera, funciones relativas a la tutela de la transparencia del Gobierno y al proceso de apertura de datos pblicos de la Generalidad, as como la relativa a los sistemas de informacin ciudadana, basados en la interconexin de los diferentes departamentos. Por su parte, a la Secretara de Administracin y Funcin Pblica del Departamento de Gobernacin y Relaciones Institucionales, de acuerdo con el Decreto 326/2011, de 26 de abril, de reestructuracin de este departamento, corresponde, entre otros, la funcin de [i]ncorporar prcticas de buen gobierno en la gestin del sector pblico basadas en la
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A modo de ejemplo del uso de estos elementos formales que pueden ser tenidos en cuenta, aunque no de forma esencial, el programa electoral del PSOE de 2004 estableca que la garanta del derecho a la libre informacin la ejercer una Autoridad independiente elegida por el Congreso de los Diputados, por mayora cualificada, con facultades para obligar las administraciones pblicas a la entrega inmediata de la informacin o dato solicitada. Por su parte, el Proyecto de Ley del Estado, que encomienda las funciones de tutela del derecho de acceso a la Agencia Estatal de Transparencia, tambin dota a esta de ciertas garantas de independencia (nombramiento de la presidencia por el Gobierno pero con cierta participacin del legislativo; mandato legal de cuatro aos; perfil de competencia profesional).
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transparencia, proximidad, eficiencia, austeridad, agilidad administrativa, rendicin de cuentas y evaluacin. En ambos casos, las funciones descritas recaen directamente sobre el mbito que nos ocupa: la transparencia y el acceso a la informacin pblica. Sin embargo, son atribuidas a favor de rganos administrativos, por lo que, y de acuerdo con lo expuesto, no pueden ser ejercidas con la independencia deseable que debe caracterizar a la institucin a la cual se encomiende la tutela de la transparencia.
Funciones de control
La institucin de tutela en materia de transparencia y derecho de acceso a la informacin pblica debe tener encomendada la funcin de control o supervisin, y esta, a su vez, puede manifestarse en diferentes potestades o funciones, como por ejemplo la revisin de actas128, la indicativa o de persuasin129, la consultiva o la de regulacin. La concrecin explcita de las funciones que en cada caso deban ser atribuidas al ente de tutela por su norma reguladora depender fundamentalmente del modelo de proteccin del derecho elegido.
Especializacin
En cuanto al ejercicio de cualquiera de las funciones que sean asumidas por la institucin, de acuerdo con su norma reguladora, es necesario que se desarrolle con arreglo al principio de especializacin en materia de transparencia y derecho de acceso a la informacin pblica. La especializacin, en la medida en que presupone unos conocimientos y experiencia profundos en una materia, como la transparencia y el derecho de acceso, constituye una firme garanta de competencia en el ejercicio de
128 Convendra disponer de suficiente capacidad para generar un cuerpo propio de doctrina derivado de las numerosas decisiones de revisin, que tenga potencialidad para orientar la conducta de los poderes pblicos en la materia. De este modo, la facultad de dirimir los casos de vulneracin del derecho puede, asimismo, ser aprovechada para crear un corpus de criterios. As, la autoridad acumulara informacin sobre el funcionamiento y el ejercicio del derecho de acceso, podra difundir estadsticas, detectar y resolver los problemas de aplicacin de la ley y elaborar, por lo tanto, una gua o las lneas de actuacin para el desarrollo efectivo del derecho.
Con respecto a esta potestad indicativa o de persuasin, que acostumbrar a traducirse en recomendaciones o informes dirigidos a los sujetos obligados por la ley de acceso, conviene tener presente la posibilidad de que la institucin de tutela del derecho pueda poner de manifiesto o denunciar, ante la autoridad correspondiente, hechos que vulneren el ordenamiento jurdico o sean constitutivos de infraccin en cualquier orden. En este sentido, la actuacin de la institucin podr comportar la incoacin de un procedimiento sancionador, como por ejemplo un procedimiento disciplinario, respecto al empleado pblico que haya vulnerado alguna de las obligaciones que la ley de acceso a la informacin pblica tipifique como infraccin disciplinaria.
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las funciones asignadas en relacin con dicha materia y, por lo tanto, asume una significacin completamente determinante para la calidad, eficacia y eficiencia de las decisiones y dictmenes que resulten del ejercicio. La especializacin debe constituir un condicionante sine qua non a la hora de desarrollar las funciones de control o tutela que se encomienden a la institucin independiente en materia de transparencia y derecho de acceso a la informacin pblica. Por eso su norma reguladora tendra que prever esta exigencia de forma expresa. Sin embargo, la especializacin no implica necesariamente exclusividad; es decir, que las competencias propias de la institucin de control no tienen que quedar necesariamente reducidas a las funciones que su norma le atribuya en relacin con la materia de transparencia y derecho de acceso a la informacin pblica. Dicho de otro modo: nada impide que la institucin llamada a la defensa y proteccin del derecho de acceso pueda estar a la vez investida de otras competencias en proteccin otros derechos o intereses. De hecho, el carcter multidisciplinario de un mismo organismo, en el sentido de que el ordenamiento jurdico le atribuya mltiples competencias en diferentes materias, se presenta como una solucin conveniente y necesaria en un ciclo de recesin econmica como el actual, en el que la contencin del gasto pblico y el ahorro de los recursos tienen que imperar, tal como comentaremos ms adelante. Los conocimientos implcitos en la especializacin obligan a disponer de una herramienta de apoyo formativo continuado, con el objetivo de que los servidores pblicos puedan acometer la aplicacin de la ley mediante una capacitacin especfica en la materia que les permita actualizar y a la vez ampliar sus conocimientos. La especializacin que se le supone a la autoridad que vele por el derecho de acceso la hace la idnea para facilitar este apoyo formativo y crear, as, una cultura de la transparencia.
Celeridad
La celeridad en el ejercicio de las funciones de tutela y, particularmente, en la tramitacin del procedimiento de resolucin de las reclamaciones contra actos resolutorios sobre el derecho de acceso, requiere poder contar con una estructura conjunto de recursos dedicada permanente y especficamente a su gestin, as como disponer de un procedimiento propio gil e informado por los principios de economa y antiformalismo.
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En efecto, la tramitacin de la impugnacin tiene que garantizar la celeridad, aspecto trascendental para evitar vaciar de contenido el derecho de acceso a la informacin debido a la rpida caducidad de los valores informativos, y que por lo general no pueden satisfacer los tribunales.130
Gratuidad
Del mismo modo que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica no puede representar, en trminos generales, ningn coste para el ciudadano, el desarrollo ex post de las funciones tutelares atribuidas a la institucin encargada de velar por la correcta aplicacin de la ley de transparencia tampoco puede verse condicionado por ninguna exigencia econmica. En este mismo sentido, y por contraste con los gastos implcitos en el ejercicio de la va jurisdiccional (representacin, postulacin, tasas), el derecho de las personas interesadas a solicitar tutela mediante los instrumentos impugnatorios de la resolucin sobre el derecho de acceso a informacin pblica no puede implicar ninguna carga econmica en detrimento de la ciudadana. Lo contrario supondra una mengua en las garantas de ejercicio efectivo del derecho y, por lo tanto, comportara graves consecuencias para el cumplimiento del deber de transparencia de los poderes pblicos.
Una vez fijados los principios generales que deben informar cualquier institucin que tenga encomendadas las funciones de control y tutela del derecho de acceso a la informacin pblica, se trata ahora de exponer, sin nimo exhaustivo y a modo de proposicin o planteamiento indicativo, qu organismos o entes pblicos son los ms idneos para desarrollar las funciones propias de una institucin de tutela de la transparencia y el derecho de acceso a informacin pblica, de acuerdo con los principios que hemos examinado.
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FERNNDEZ RAMOS, Severiano, Diez anotaciones para una ley espaola de acceso a la informacin pblica, Seminarios Internacionales Complutenses, El derecho de acceso a la informacin pblica, 2008. Para la consecucin del principio de celeridad, resulta conveniente la atribucin, en favor de la institucin, entre otros, de la potestad de requerir la entrega de informacin, cuando proceda, al sujeto obligado, complementado con el correspondiente mandato expreso de colaboracin dirigido al conjunto de autoridades pblicas sujetas a la Ley.
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Antes del examen de la cuestin, conviene efectuar una primera diferenciacin, segn si esa institucin independiente se disea ad hoc por ley, o bien se recurre a un organismo de entre los ya existentes a nuestro ordenamiento jurdico. En este sentido, razones de oportunidad aconsejan en estos momentos descartar la opcin consistente en asignar la funcin de control del derecho de acceso a un ente u organismo de nueva creacin, aunque esta solucin presentara la ventaja de poder configurar la institucin de tutela ex novo y a medida de las necesidades del momento. Una vez ms, en un contexto de grave crisis econmica, el deber ineludible de priorizar ms que nunca los principios de eficiencia y economa aconseja aprovechar y maximizar los recursos ya existentes en las estructuras pblicas. Dicho esto, y partiendo de los organismos o entes ya existentes en el panorama institucional de Catalua, se impone el ejercicio de determinar a continuacin cules de ellos y en qu medida, atendiendo a sus finalidades, se hallan en condiciones de satisfacer las exigencias derivadas de los principios que acabamos de exponer.
Sndic de Greuges
El Estatuto de Autonoma encomienda al Sndic de Greuges la funcin de proteger y defender los derechos y las libertades reconocidos por la Constitucin y el presente Estatuto. A tal efecto, el Sndic de Greuges se configura como rgano de carcter unipersonal, con autonoma reglamentaria, organizativa, funcional y presupuestaria (artculo 2 Ley 24/2009, de 23 de diciembre). La funcin de tutela sobre los derechos constitucionales y estatutarios tiene carcter genrico, sin perjuicio del papel especializado que le corresponde en su condicin de autoridad catalana para la prevencin de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Y para llevar a cabo su labor, el Sndico tiene atribuidas facultades de supervisin junto con las de persuasin propias de los ombudsmen. Prescindiendo en este momento de la naturaleza jurdica del derecho de acceso a la informacin pblica, cuestin que ya ha sido abordada en otro apartado de este trabajo, lo cierto es que el Estatuto s que reconoce ciertos derechos en el mbito poltico y de la Administracin (como la participacin y la buena administracin) que estn estrechamente ligados a las exigencias de transparencia y acceso a la informacin pblica.
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Oficina Antifraude de Catalua

Mediante la Ley 14/2008, de 5 de noviembre, la OAC se configura como institucin especficamente dirigida a preservar la transparencia y la integridad de las administraciones y del personal al servicio del sector pblico en Catalua (prembulo). Como entidad de derecho pblico con personalidad jurdica propia y plena capacidad de obrar adscrita en el Parlamento, la OAC acta con independencia de las administraciones pblicas en el ejercicio de sus funciones (artculo 1). Para el cumplimiento de su misin, la OAC tiene atribuidas funciones de control y tambin indicativas o de persuasin, como: Estudiar, promover e impulsar la aplicacin de buenas prcticas en relacin a la transparencia en la gestin pblica, as como [a]sesorar y formular propuestas y recomendaciones al Parlamento, al Gobierno de la Generalidad y a los rganos de la Administracin, en el mbito de la prevencin y lucha contra la corrupcin y cualquier actividad relacionada, as como proponer las medidas necesarias para lograr ms transparencia en la gestin del sector pblico (artculo 3). As pues, la especializacin en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica est atribuida legalmente de manera directa y clara a esta institucin de reciente creacin.
Comisin Jurdica Asesora

Como alto rgano consultivo del Gobierno (artculo 1 Ley 5/2005, de 2 de mayo, de la Comisin Jurdica Asesora), la CJA ejerce sus funciones con autonoma orgnica y funcional, para garantizar su objetividad e independencia. Tiene como misin principal la de controlar preventivamente la legalidad de las disposiciones de carcter general y de determinados actos tanto de la Administracin de la Generalidad como de las administraciones locales (prembulo de la Ley 5/2005). Esta configuracin justifica suficientemente que la CJA rena las notas de independencia y funciones de tutela de la legalidad en sentido genrico. En cambio, cabe sealar que esta institucin desarrolla funciones consultivas que tienen por objeto sectores concretos de la actividad pblica, delimitados por la propia Ley (artculo 8): las funciones de la CJA se concretan en la emisin de dictmenes jurdicos en determinadas materias. Todo esto resulta indicativo de la ausencia de especializacin de las competencias del organismo en materia de transparencia.
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Autoridad Catalana de Proteccin de Datos

De acuerdo con la Ley 32/2010, de 1 de octubre, la Autoridad Catalana de Proteccin de Datos es el organismo independiente que tiene por objeto garantizar, en el mbito de las competencias de la Generalidad, los derechos a la proteccin de datos personales y de acceso a la informacin a ellos vinculada (artculo 1). Tiene personalidad jurdica propia y plena autonoma orgnica y funcional, y acta con objetividad y plena independencia de las administraciones pblicas en el ejercicio de sus funciones (artculo 2). La ACPD vela por la garanta del derecho a la proteccin de datos de carcter personal en el mbito de las administraciones pblicas de Catalua mediante el asesoramiento, la difusin y el cumplimiento de funciones de control que, de acuerdo con el artculo 5 de la Ley se manifiestan, entre otros, en la facultad de resolver reclamaciones de tutela por vulneraciones del citado derecho o de dictar instrucciones y recomendaciones en esta materia. La especializacin de la ACPD lo es, por lo tanto, en una materia diferente a la de la transparencia. El nico punto de conexin de los datos de carcter personal con el derecho de acceso a la informacin pblica radica precisamente en el hecho de que aquellas son una de las limitaciones ms importantes al derecho de acceso. Quedan, sin embargo, otros lmites o excepciones ajenos al mbito material propio de la ACPD y cuya ponderacin ser necesaria para decidir sobre el acceso a la informacin pblica. Ontolgicamente, se hace difcil concebir que un organismo creado precisamente para la proteccin de la privacidad podr, al mismo tiempo, velar por un derecho que a menudo entrar en conflicto con la proteccin de datos, que este conflicto de intereses se resolver con la imparcialidad necesaria y sin que acabe imponindose la lgica de priorizar el derecho cuya proteccin constituye la razn de ser de la institucin131.
Otros organismos
Una vez descartados, como hemos argumentado ms arriba, los rganos administrativos por su falta de autonoma funcional, quedara plantearse si entre
El Proyecto de Ley del Estado encomienda la garanta del derecho de acceso a la informacin a la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluacin de las Polticas Pblicas y de la Calidad de los Servicios. Sin embargo, su Disposicin adicional quinta prev una colaboracin de dicha Agencia con la Agencia Espaola de Proteccin de Datos para que ambos organismos adopten conjuntamente criterios para la aplicacin de la ley de transparencia en lo que afecte a la proteccin de datos personales.
131
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las entidades de carcter instrumental dotadas de personalidad jurdica y de autonoma que integran el sector pblico institucional hay ningn organismo que pueda responder al modelo de tutela planteado. De hecho, esta es la opcin del legislador estatal en el Proyecto de Ley del Estado cuando decide encomendar a una agencia estatal132 ya existente la Agencia de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios la competencia para conocer de la reclamacin potestativa previa a la va judicial sustitutiva de los recursos administrativos. El fundamento para atribuir a este organismo las funciones de garanta del derecho de acceso a la informacin y de promocin de la transparencia lo encontramos en el prembulo del Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia, cuando afirma que: En todos los pases desarrollados, la ciudadana viene exigiendo durante los ltimos aos, como requisito ineludible para intensificar la calidad democrtica, mayor transparencia, calidad y eficiencia en la gestin de los servicios y polticas pblicas, as como en la utilizacin de los recursos asignados a las mismas. La Agencia de Evaluacin es un proyecto de largo recorrido que pretende favorecer todos estos extremos, al impulsar un sistema pblico de evaluacin en Espaa, que promueva simultneamente mejoras en la transparencia y en el conocimiento de la eficiencia y calidad de los servicios pblicos. Entre los entes hoy existentes en el sector pblico instrumental en Catalua, en cambio, no hay ninguno que, por las finalidades que tenga encomendadas, pueda asumir competencias adicionales en materia de tutela de la transparencia y acceso a la informacin pblica. Por esta razn, junto a la premisa inicial de no crear nuevos organismos, entendemos que este tipo de institucin puede ser descartada. La exigencia de especializacin como atributo imprescindible de una autoridad o ente de tutela del derecho de acceso a la informacin pblica nos lleva a centrar la atencin de manera prioritaria en aquellas instituciones u organismos hasta
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Segn la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos, 1. [l] Las Agencias Estatales son entidades de Derecho pblico, dotadas de personalidad jurdica pblica, patrimonio propio y autonoma en su gestin, facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las polticas pblicas que desarrolle la Administracin General del Estado en el mbito de sus competencias. Las Agencias Estatales estn dotadas de los mecanismos de autonoma funcional, responsabilidad por la gestin y control de resultados establecidos en esta Ley. (art. 2).
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ahora mencionados entre cuyas finalidades puede considerarse comprendido el derecho: el Sndic de Greuges y la Oficina Antifraude de Catalua. Sin embargo, antes de encontrar el mejor encaje de una u otra institucin en el papel de autoridad independiente de tutela, se hace necesario decidir si alguno de los modelos de proteccin reconocidos en derecho comparado congenia mejor con nuestra realidad. Para hacerlo habr que atenerse a aquellas funciones que satisfagan en mayor medida las exigencias de proteccin del derecho. Como ya hemos tenido ocasin de expresar anteriormente, por razones prcticas de adaptabilidad a la realidad jurdico-institucional de cada pas, lo ms realista es recurrir a modelos hbridos o mixtos de tutela. Esto permite centrarnos en aquellas funciones pblicas que mejor puedan servir a la finalidad de proteccin del derecho, verificar qu instituciones de las disponibles se encuentran en disposicin de ejercerlas y, si procede, atribuir nuevas o modificar las asignadas. Recapitulemos de manera muy resumida lo que se ha visto al analizar los diferentes modelos de proteccin: Del sistema de tribunales administrativos destaca positivamente el carcter ejecutivo de sus decisiones, que puede favorecer la eficacia del derecho. En efecto, el hecho de atribuir a un organismo o ente independiente la facultad de resolver el recurso especial administrativo sustitutivo de los recursos ordinarios implica ms probabilidades que el de que la ltima palabra de la Administracin pueda resultar favorable al derecho de acceso. El sistema ombudsmen pone en valor el aspecto de la persuasin y favorece la proactividad y la puesta a disposicin del pblico de un mayor caudal de informacin relativo al derecho de acceso. La funcin indicativa basada en la auctoritas de los ombudsmen resulta particularmente apta en esta materia porque puede contribuir a vencer las eventuales reticencias que puedan darse en el conjunto del sector pblico a adoptar la nueva cultura de la transparencia. Ya hemos visto que el modelo de arbitraje encuentra difcil encaje en nuestro ordenamiento jurdico-administrativo, tradicionalmente reticente a desprenderse abiertamente de la capacidad de decisin final. Salvo el modelo de arbitraje, y por las razones esgrimidas, no nos ofrece ninguna duda de que tanto la efectividad inmediata propia del sistema de tribunales administrativos como la potestad indicativa o de persuasin caracterstica de los
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ombudsmen congenian perfectamente con un sistema de tutela reforzada del derecho de acceso a la informacin. Como hemos podido comprobar, la combinacin o concurrencia en una misma institucin de potestades tanto ejecutivas como indicativas es perfectamente posible si se adopta un modelo mixto. Tanto el Sndic de Greuges como la Oficina Antifraude de Catalua disponen en estos momentos de claras potestades de control y persuasin otorgadas por sus respectivas leyes de regulacin. La diferencia principal radica en que mientras que el Sndic de Greuges proyecta su actuacin sobre el conjunto de derechos y libertades reconocidos en la Constitucin y el Estatuto, la Oficina Antifraude lo hace especficamente en el mbito de la transparencia, sin perder de vista la vertiente de instrumento de prevencin y lucha contra la corrupcin que comporta un sistema de transparencia. Sin duda, queda como cuestin de oportunidad poltica que el legislador en materia de transparencia elija qu institucin deber hacerse cargo de la misin de tutelar el derecho de acceso a la informacin pblica133. En cualquier caso, hay dos factores que conviene tener en cuenta: 1. Con respecto a los ombudsmen en su condicin de comisionados parlamentarios, sin personalidad jurdica diferenciada, mientras que su capacidad indicativa queda fuera de cualquier duda, s que podra plantear problemas la asuncin de potestades revisoras, con fuerza ejecutiva, de decisiones sobre el acceso a informacin pblica. El reconocimiento de este tipo de potestades ejecutivas en materia de transparencia sera sorprendente, en tanto en cuanto no tiene reconocidas estas potestades en ninguna materia objeto de su tutela, teniendo en cuenta que la competencia del ente alcanza el conjunto de derechos y libertades reconocidos constitucional y estatutariamente; adems, el ombudsman se integra en el propio poder legislativo, uno de los sujetos obligados a la ley de transparencia, adscripcin que va en detrimento de la calidad externa a cualquier sujeto obligado que debera caracterizar al ente de tutela. 2. Una institucin que, en cambio, no se halle integrada en ninguno de los poderes pblicos, y a la vez tenga una misin especfica sobre el
133 Hay que tener presente que, sea cual sea la eleccin, tambin ser necesaria alguna modificacin de la normativa reguladora de la institucin afectada a fin de adaptar sus funciones o, si procede, de encomendarle funciones nuevas.
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mbito de la transparencia, en atencin a esta especificidad, y disponga de personalidad jurdica propia es ms idnea para asumir la funcin revisora propia de los recursos administrativos (va recurso especial sustitutivo)134. Visto lo anterior, y dado que la implementacin del sistema pasar necesariamente por una modificacin de la legislacin reguladora de la institucin afectada, habra que valorar la conveniencia de prever la atribucin expresa de ambas funciones, indicativa y revisora, en favor de un nico organismo.
4.8.2.2.
Rgimen sancionador
La ley de transparencia supondr para las autoridades y los servidores pblicos implicados en su aplicacin una serie de deberes y obligaciones. El incumplimiento de las obligaciones derivadas del derecho de acceso a la informacin pblica debe tener como consecuencia jurdica la responsabilidad correlativa de la persona infractora. La previsin de un rgimen sancionador en materia de transparencia y acceso a la informacin se convierte en una verdadera garanta de cumplimiento de la ley porque, por un lado contribuye a la reafirmacin del ordenamiento jurdico, y por otro, satisface las necesidades, tanto de prevencin general (disuasivas), como de prevencin especial, y transmite a la ciudadana en general un mensaje inequvoco de voluntad de hacer efectiva la norma. La tipificacin de infracciones y sanciones debera incluir, no solo aquellas acciones y omisiones relacionadas con la vulneracin de los deberes derivados de la ley, sino tambin aquellas otras que comporten la obstaculizacin de la accin de la autoridad de tutela del derecho de acceso. Teniendo en cuenta el carcter estatutario de las obligaciones dirigidas a los servidores pblicos, las respectivas normas estatutarias constituiran un marco adecuado para este rgimen sancionador disciplinario a la vez que una
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Un ejemplo ilustrativo de esta posibilidad, para la materia especfica del derecho a la privacidad, lo constituye la Autoridad Catalana de Proteccin de Datos. Como organismo independiente de las administraciones pblicas y dotado de personalidad jurdica propia, su director o directora se halla legalmente habilitado para resolver sobre la procedencia o improcedencia de la denegacin del ejercicio del derecho, y sus resoluciones las agota la va administrativa.
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oportunidad de aclarar y dar coherencia de manera definitiva a los deberes de secreto, sigilo o reserva hacia los derivados de la transparencia.
4.8.2.3.
Especial referencia a la proteccin de la persona informante (whistleblower)
Incluso los entornos poltico-institucionales ms transparentes que disfrutan de tradicin en el reconocimiento del derecho de acceso a la informacin pblica pueden no resultar suficientes para prevenir por completo las prcticas corruptas, fraudulentas, que se opongan a la probidad o que resulten contrarias a los principios de objetividad, eficacia y sumisin plena a la ley y al derecho. Las malas prcticas, irregularidades o wrongdoing en expresin anglosajona, por definicin, se producen subrepticiamente y se alimentan de las debilidades propias de la opacidad. Un sistema de acceso a la informacin pblica verdaderamente slido que pretenda servir con eficacia a la finalidad de rendicin de cuentas (accountability) tiene que prever mecanismos para que algunas situaciones de malas prcticas que difcilmente llegaran a ver la luz por los canales ordinarios de acceso a la informacin y que, de otra manera, quedaran ocultas en detrimento del inters pblico puedan llegar a ser conocidas. A tal efecto, resulta esencial el papel que pueden tener aquellas personas que, ya sea por la posicin que ocupan en la estructura organizativa, ya sea por su vinculacin o relacin con esta, son conocedoras de informaciones de inters pblico sobre posibles casos de fraude, falta de probidad u otras irregularidades. Estas personas son conocidas en la terminologa anglosajona como whistleblowers, en alusin a quien hace sonar el silbato, es decir, la persona que da la alerta. La experiencia acumulada a nivel comparado pone de manifiesto la conveniencia de que haya un marco normativo que ofrezca seguridad y garantas a aquellas personas que, de buena fe, estn dispuestas a revelar las informaciones sobre irregularidades de las que tienen conocimiento. A tal efecto, lo deseable es una regulacin especfica con rango de ley que est enmarcada en una estrategia nacional de integridad y resulte coherente con otros regmenes legales, particularmente los relativos a la funcin pblica, normativa penal y procesal criminal, y la relativa a los medios de comunicacin. Se trata, como proclama la Resolucin 1729 (2010) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, de que las legislaciones de los estados miembros ofrezcan una alternativa segura al silencio.
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Sobre la cuestin ya se puede hablar de la existencia de verdaderos estndares internacionales, y entre estas fuentes podemos destacar, adems de la mencionada Resolucin 1729 (2010): la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, 2003 (artculo 33); el Doc. 9749, de 24 de marzo de 2003, de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre tica pblica en el mbito local - Modelo de paquete de iniciativas [3. Derechos y obligaciones de los servidores pblicos locales, b) posibles acciones de las autoridades locales, ltimo apartado]; la Recomendacin Rec (2000) 10 del Comit de Ministros del Consejo de Europa sobre el Cdigo de conducta del funcionariado pblico, 2000 (artculo 12.6); el Convenio Penal del Consejo de Europa nm. 173 sobre la corrupcin, 1999 (artculo 22); el Convenio Civil del Consejo de Europa nm. 174 sobre la corrupcin, 1999 (artculo 9); la Resolucin del Comit de Ministros del Consejo de Europa sobre los veinte principios rectores para la lucha contra la corrupcin, 1997 (principio 3); el Convenio de la OCDE de lucha contra la corrupcin de agentes pblicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales, 1997 (Recomendacin IX). Ms recientemente, la Declaracin de Brasilia, de 10 de noviembre de 2012 (XV Conferencia Internacional Anticorrupcin), destaca entre sus conclusiones la constatacin de la necesidad de apoyo al whistleblower. Un sistema de proteccin del whistleblower debera dar cobertura no solo al sector pblico sino tambin al privado, y caracterizarse por contar con los elementos siguientes: i) mecanismos de proteccin (contra represalias; contra acciones civiles y criminales; garantas de confidencialidad)135; ii) procedimientos de denuncia (establecimiento de canales de denuncia, internos y tambin externos); iii) mecanismos de aplicacin (autoridades de supervisin y aplicacin; revisin judicial ulterior; sanciones contra las represalias); iv) mecanismos de sensibilizacin y evaluacin. La Oficina Antifraude es consciente de las resistencias a las que la implantacin de un sistema de proteccin del informante tendr que hacer frente en nuestro pas, pero, contrariamente a la concepcin tradicional, hay que entender que la revelacin de malas prcticas, hecha de buena fe entendiendo
135 Un ejemplo es el artculo 25 de las Normas de actuacin y de rgimen interior de la Oficina Antifraude de Catalua, titulado proteccin de la persona informante o denunciante (DOGC nm. 5522, de 9.12.2009).
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por buena fe la creencia honesta en el momento de efectuar la revelacin de que hay motivos razonables de irregularidades es un acto de lealtad hacia la Administracin y el inters pblico. Hasta debera ser considerada un deber estatutario de los servidores pblicos y, como tal, debera integrarse entre los dems deberes. Por otra parte, la implantacin de un sistema que proteja estas revelaciones prev la existencia de filtraciones, que s que pueden perjudicar a la cohesin de los servidores pblicos y debilitar la relacin entre estos y los responsables polticos. A juicio de la Oficina Antifraude, aunque el reconocimiento y la proteccin de la figura del whistleblower necesita un marco legal especfico, la futura ley de transparencia y acceso a la informacin pblica debera ser por su estrecha relacin con el acceso a la informacin pblica el punto de partida para el impulso de dicha regulacin136.
4.9. Publicidad activa

Cuando hablamos de publicidad activa aludimos al deber de las autoridades pblicas de facilitar informacin de inters pblico sin necesidad de una solicitud previa, es decir, por iniciativa propia. La accin de dar a conocer la informacin pblica por parte de los poderes pblicos est expresamente consignada en el artculo 10 del Convenio del Consejo de Europa nm. 205, que establece que por su propia iniciativa y cuando sea conveniente, las autoridades pblicas tomarn las medidas necesarias para poner a disposicin de todos los documentos pblicos en su poder para promover la transparencia y la eficacia de la administracin y para fomentar la participacin informada del pblico en materias del inters general.
4.9.1. Relacin entre la publicidad activa y el derecho de acceso a informacin pblica

La accin de difusin proactiva de informacin por parte de los poderes pblicos es inversamente proporcional al ejercicio del derecho de acceso por parte de la
136 A tal efecto, la futura ley de transparencia podra contener la correspondiente disposicin final que dirigiera al Gobierno el mandato de elaborar un proyecto de ley de proteccin de la persona informante, en un plazo razonable no superior a un ao.
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ciudadana, en el sentido de que, cuanto ms disposicin tengan las autoridades a la hora de difundir informacin pblica por iniciativa propia, menor ser la necesidad de la ciudadana de ejercer el derecho de acceso a la informacin. As, por razones de eficacia y simplificacin administrativa, convendra que la voluntad de las autoridades otorgase un papel preponderante a la publicidad activa, con vistas a que esta ganase terreno al derecho de acceso individual. En este sentido, el informe del ao 2004 que el Sndic de Greuges present al Parlamento afirma que hace falta superar la lgica de la peticin individualizada de la informacin y sustituirla por la predisposicin de las administraciones a difundir la informacin administrativa, y hacer ms pblica y transparente su actividad, mediante [las] tecnologas. Mario Savino137, por su parte, seala que al hacer que la informacin est libremente disponible para todos (y desde el principio, con carcter general, salvo si es aplicable alguna excepcin al derecho de acceso), el propsito de los regmenes de acceso se alcanza automticamente, sin que haga falta que la Administracin tramite las peticiones individuales. De hecho, son muchas las leyes reguladoras de la transparencia las que instan a las autoridades pblicas a hacer pblica, de oficio, la informacin que haya sido previamente solicitada por la ciudadana. Por ello sera conveniente incluir, en la relacin de informacin que deben difundir de oficio las autoridades, aquella cuyo acceso (individual) se solicite con ms frecuencia, en ejercicio del derecho de acceso, tal como se recoge, por ejemplo, en el artculo 8.2 del Proyecto de Ley del Estado, si bien sera aconsejable fijar un parmetro o criterio para medir de forma objetiva esa frecuencia requerida y evitar as la indeterminacin del concepto.
137
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4.9.2. mbito subjetivo, destinatarios y limitaciones aplicables a la informacin difundida

El deber de publicar de forma proactiva informacin de inters pblico vincula a los mismos entes, organismos, autoridades y personificaciones que configuran el amplio mbito subjetivo de aplicacin de la regulacin del derecho de acceso a la informacin pblica, por lo que la necesidad de difusin de oficio se refiere a todos aquellos mismos sujetos que deben proporcionar la informacin solicitada individualmente. En la misma medida, los destinatarios de la informacin que se hace pblica de forma proactiva coinciden con los sujetos titulares del derecho de acceso; todo el mundo, cualquier persona tendr conocimiento de la informacin difundida, con independencia de su vinculacin poltica de ciudadana, nacionalidad o vecindad, con la nica diferencia de que para acceder a la informacin publicada de oficio no habr que identificarse. A las obligaciones de transparencia activa les son aplicables tambin los mismos lmites o excepciones que al derecho de acceso a informacin pblica, que habr que prever en la norma legal. Bajo esta premisa, en cuanto al deber de publicar informacin selectiva, libremente disponible para todo el mundo, Mario Savino138 afirma que no tiene que causar un dao importante a un inters destacado pblico o privado, por lo cual es factible [solo] cuando ninguno de las excepciones resulta aplicable.
4.9.3. La informacin pblica objeto de publicidad activa

La norma debera establecer las categoras de informacin que hay que poner a disposicin del pblico, y definir de forma expresa determinados mbitos de transparencia reforzada, junto a sus contenidos concretos139.
138
SAVINO, Mario, Informe Sigma nm. 46, El acceso a la informacin pblica en Europa, OCDE, 2010
139 Los contenidos que tendran que ser objeto de la publicidad activa son: organigrama, estructura y funcionamiento; programacin, objetivos, resultados y memoria anual; agendas de los altos cargos; declaraciones de bienes y actividades de los servidores pblicos; acuerdos y actas de los rganos colegiados; financiacin, gasto pblico, ejecucin presupuestaria y actividad de control interno para la intervencin; gestin patrimonial; procedimientos selectivos; contratos; subvenciones; convenios, pactos o acuerdos, interadministrativos o suscritos entre la Administracin y los administrados, ya sean de colaboracin o tengan otro
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Como la publicidad que implica esta modalidad de transparencia constituye una obligacin de carcter positivo para los poderes pblicos, es importante que la Ley enumere inequvocamente la informacin afectada. La relacin que deber hacer la ley de transparencia puede adoptar sistematizaciones variadas y formes diversas140. En cuanto a la exhaustividad de la relacin, conviene dejar la puerta abierta a que cada poder pblico, en ejercicio de sus atribuciones y segn los principios que inspiran la ley de transparencia, pueda ampliar an ms las informaciones objeto de publicidad activa, inspirndose, por ejemplo, en el criterio arriba mencionad de la frecuencia con la que se solicitan determinadas informaciones en ejercicio del derecho de acceso. Tambin conviene determinar el estndar mnimo de calidad de la informacin exigible141. Un aspecto especialmente sensible es el de la actualidad de la informacin. Conviene exigir unos plazos de actualizacin y que su incumplimiento implique la exigencia de responsabilidades142. En este sentido, sera conveniente que la autoridad independiente encargada de velar por el derecho de acceso estuviera habilitada para requerir a las autoridades el cumplimiento de las obligaciones de transparencia activa, ya sea de oficio o mediante denuncia.
4.9.4. Medios electrnicos

La difusin activa de informacin pblica de inters general se instrumenta fundamentalmente por medios electrnicos, ya sea a travs de los llamados portales electrnicos de transparencia, ya sea aprovechando la sede electrnica de cada organismo pblico, entre otros canales telemticos. Ciertamente, la enorme expansin del uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, fruto de un autntico estallido de datos, facilita la labor de
objeto; control externo y auditora; quejas y peticiones; informacin sobre normativa: orientacin sobre cmo participar o hacer aportaciones a los procesos normativos, exponiendo los proyectos en tramitacin y toda la documentacin que los acompae; estadsticas; circulares, rdenes y directrices internas.
140 141
Vid. art. 10 Ley 29/2010; art. 6.3 Ley 11/2007; art. 4 a 8 Proyecto de Ley del Estado.
Vid. art. 9 Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de los medios electrnicos en el sector pblico de Catalua.
142
Vid. apartado 4.8.2.2. del presente estudio.
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difusin proactiva de informacin pblica, que origina el fenmeno conocido como open data. La principal finalidad del open data es la transparencia, aunque tambin permite responder a las necesidades de reutilizacin de la informacin y a las posibilidades econmicas potencialmente asociadas con esta. Al mismo tiempo, el open data abre nuevos canales de participacin y de colaboracin de la ciudadana con los poderes pblicos. La Oficina est plenamente convencida de los efectos beneficiosos que puede tener el open data para las exigencias de transparencia, y anima a nuestros decisores pblicos a seguir profundizando en sus posibilidades, tomando como referente modelos de xito contrastado como el britnico143.
4.9.5. Publicidad de las sesiones

En el apartado 3 de este trabajo hemos comprobado que existen varias normas en nuestro ordenamiento jurdico que prevn que determinadas actuaciones en las que se manifiesta el ejercicio del poder tengan carcter pblico. La transparencia y el acceso a la informacin, como ya se ha expuesto reiteradamente a lo largo del presente estudio, no solo hacen referencia a poder conocer un documento o un registro, sino a la posibilidad de observar y estar presentes en todas las sesiones que lleven a cabo los rganos pblicos colegiados. En derecho comparado, esta posibilidad es conocida y reconocida con el nombre de sesiones abiertas y consiste al habilitar para la ciudadana un espacio institucional para que observe el proceso de toma de decisiones144. Hay que tener en cuenta que la mera comunicacin o publicacin del resultado de las sesiones, es decir, de las decisiones que se adoptan, no siempre resultar suficiente para juzgar con propiedad los motivos reales por los que se adoptaron. En estos casos, la satisfaccin de la transparencia no puede esperar a conocer el resultado sino que debe avanzarse al momento del proceso de adopcin de la decisin.
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http://data.gov.uk/
144 En Estados Unidos, la Government in the Sunshine Act, de 1976, tuvo como objetivo proveer el acceso a las reuniones de las agencias federales.
En la Repblica Argentina, el Decreto 1172/2003 de acceso a la informacin pblica contiene un anexo VII relativo al Reglamento general de reuniones abiertas de los entes reguladores de los servicios pblicos.
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A juicio de la Oficina, este principio de reuniones abiertas al pblico debera generalizarse en nuestras instituciones y habra que reducir a la mnima expresin los casos en los que se permiten las reuniones secretas, incluso en los rganos de carcter poltico. La regla general debera ser la del carcter pblico de las sesiones. Solo deberan mantenerse en secreto aquellas en las que los temas tratados coincidieran con los que la ley de acceso a la informacin hubiera calificado de excepciones o lmites al derecho de acceso. Por ltimo, propugnamos que sea de libre acceso el contenido ntegro de las actas en las que se documenta la sesin, sin ms restricciones que las que puedan derivarse de la aplicabilidad de alguna de las excepciones previstas a la ley de acceso a la informacin pblica. La misma ley de transparencia debera fijar un plazo breve no superior a 10 das para que las actas se publicaran en internet y estuvieran a la vez a disposicin de cualquier persona que las solicitara, sin que dicho plazo tenga que quedar condicionado por el trmite de aprobacin del acta.
4.10. La ley de transparencia como norma supletoria y de mnimos

La vocacin de toda ley de transparencia y acceso a la informacin pblica es claramente transversal, dado que no est concebida para disciplinar nicamente sectores concretos de la realidad sino para hacerlo con carcter general, lo cual sirve como norma de referencia en la materia. Sin embargo, como norma, la ley de acceso a la informacin pblica se integrar en el ordenamiento jurdico y tendr que convivir con otras normas sectoriales en mbitos materiales concretos que pueden contener previsiones en relacin con el deber de transparencia de cada una de estas materias. La coherencia del sistema de transparencia puede venir de la mano de la tcnica de la norma supletoria: sera recomendable que la ley de transparencia reconociera expresamente la propiedad de la supletoriedad general y estableciera que sus previsiones resultarn aplicables en todo lo que no prevean las dems normas especficas. En este sentido, la disposicin adicional primera del Proyecto de Ley del Estado prev de forma expresa que [e]s regirn por su normativa especfica, y por esta
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ley con carcter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un rgimen jurdico especfico de acceso a la informacin145. La aplicabilidad directa de las normas de transparencia previstas en las leyes sectoriales no debera servir de pretexto para rebajar el estndar de garanta de la transparencia que dispense la ley de transparencia, que ha de concebirse como norma de mnimos. nicamente, en los mbitos objeto de las limitaciones previstas en la propia ley de acceso, resultara admisible que la legislacin especfica fuera ms restrictiva146.
145 146
En sentido similar, vid. la disposicin adicional sptima de la Ley Foral 11/2012. Sera el caso, por ejemplo, de la normativa relativa a los secretos oficiales, entre otros.
5. Conclusiones
En este ltimo epgrafe ponemos a disposicin de la persona lectora una sntesis del presente estudio. Dividimos nuestras conclusiones en dos subapartados: en el primero, que hemos llamado declogo, se ha intentado condensar en diez ideas clave los principios que inspiran estas conclusiones, a juicio de la Oficina Antifraude de Catalua, y que, en consecuencia, deberan hallar reflejo en todo sistema de transparencia; en el segundo, dedicado a las conclusiones generales y recomendaciones, se puede encontrar un resumen del estudio dirigido a sintetizar el posicionamiento tcnico de la Oficina sobre cules deberan ser los contenidos de toda norma que tenga por objeto la regulacin del derecho de acceso a la informacin. En este subapartado tambin ofrecemos algunas recomendaciones destinadas a ayudar a los futuros legisladores sobre la materia y a los decisores pblicos en general tanto en el momento de generar las normas como despus a la hora de aplicarlas. La Oficina Antifraude de Catalua efecta sus indicaciones con el pleno convencimiento de que ahora es el momento idneo para que la transparencia, fundamentada en el derecho de acceso a la informacin pblica, tenga el reconocimiento legislativo que hasta ahora se le haba negado y pase a formar parte integrante y definitiva de nuestra cultura jurdico-pblica, como instrumento de buen gobierno al servicio de la democracia.
5.1. Declogo
1. Buena gobernanza. La transparencia no es un fin en s mismo. Es un instrumento: permite que una ciudadana muy informada pueda participar en los asuntos pblicos y ejercer un control saludable exigiendo la rendicin de cuentas. Al mismo tiempo, el efecto disciplinador que produce sobre los decisores pblicos el ser conscientes de que lo que hacen podr ser observado contribuye a prevenir la corrupcin.
2. Derecho a saber y principio democrtico. El acceso a la informacin pblica es un autntico derecho pblico subjetivo. La informacin es poder. El conocimiento de que disponen nuestros poderes pblicos en el ejercicio de sus funciones interesa a todo el mundo: del pueblo emanan los poderes pblicos. Y, por este motivo, la informacin que estos manejan (poseen) por haberla generado o por haberla recibido en el ejercicio de sus funciones nos interesa a
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todos, y tenemos el derecho a conocerla. Puede haber secretos pero son la excepcin.
3. Concienciacin colectiva. La ley de acceso a la informacin deber comportar una verdadera revolucin en la cultura administrativa del secretismo. Para ello har falta que tanto las autoridades y los funcionarios llamados a aplicarla como sus beneficiarios se la crean. Se constata la necesidad de un plan formativo dirigido a los servidores pblicos y de campaas de divulgacin entre la ciudadana.
4. Principio de legalidad. Su proteccin tendr que llevarse a cabo mediante una ley especfica que no debera dejar al margen a ningn poder del Estado.
5. Informacin pblica. La informacin no se puede entender reducida a los documentos o contenidos que sean directamente explotables por hallarse en un soporte; tambin debe incluir todos los datos de inters pblico, aunque para liberarlos haga falta un trabajo previo de reelaboracin (bsqueda, recopilacin, sistematizacin, refundicin, deduccin o anlisis).
6. Gestin de la informacin. La transparencia pblica se apoya necesariamente sobre un sistema documental de archivos. La organizacin de los archivos deber permitir localizar la informacin con criterios de homogeneidad e interoperabilidad.
7. Sistema de excepciones relativas. Como excepcin a la regla general, las sociedades democrticas pueden limitar, por ley y por un tiempo definido, el acceso a informaciones que puedan causar un perjuicio (a la seguridad pblica, a los datos de carcter personal, a investigaciones criminales, a los procesos de toma de decisiones). En la aplicacin de estas limitaciones siempre habr que ponderar los intereses en juego para determinar si en el caso concreto debe prevalecer el acceso a la informacin sobre el secreto.
8. Publicidad activa. Los poderes pblicos, sin necesidad de solicitud, debern poner a disposicin de todo el mundo informacin de inters pblico de calidad, pertinente, aprovechable y actualizada. Cuanto mayor sea la cantidad de informacin que se ponga a disposicin del pblico por esta va menor ser la necesidad de que la ciudadana tenga que formular solicitudes concretas.
Conclusiones
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9. Principio de garanta procedimental. Toda solicitud de acceso debe ser resuelta de forma expresa, con prontitud y sin coste para la ciudadana. La ley deber garantizar la audiencia de terceras personas implicadas a fin y efecto de que la ponderacin tenga en cuenta sus derechos o intereses. La ausencia de respuesta expresa debera tener valor estimatorio (silencio positivo).
10. Principio de tutela y especializacin. La ley debe prever un sistema de reaccin eficaz para el caso en que sea denegado el acceso a la informacin pblica. Conviene encomendar la tutela del derecho a un organismo independiente que tenga atribuidas funciones de control, como facultades decisorias en fase de impugnacin o de recomendacin y persuasin. La Oficina Antifraude de Catalua es una institucin especficamente dirigida a preservar la transparencia y la integridad de las administraciones y del personal al servicio del sector pblico en Catalua.
5.2. Conclusiones generales y recomendaciones

I. Aspectos generales
Objeto de la Ley.- Esta oficina entiende que la ley de transparencia solo debe tener por objeto el derecho de acceso a la informacin pblica y la transparencia activa. Por lo tanto, no tiene que cubrir materias como el buen gobierno o los compromisos ticos que, si bien pueden tener cierta relacin en alguno de sus contenidos, responden a otra finalidad y, a menudo, tienen un mbito de aplicacin diferente.
Como recomendacin de carcter sistemtico, convendra que la Ley reguladora empezara reconociendo el derecho de acceso a la informacin (ttulo/captulo I). La transparencia, en puridad, no es sino el instrumento para hacer efectivo este derecho. Titularidad.- En atencin al principio de mxima accesibilidad, hay que reconocer la titularidad del derecho de acceso a la informacin pblica con carcter universal, por lo que lo tienen que poder ejercer todas las personas; fsicas y jurdicas, privadas o pblicas, y con independencia de su vinculacin poltica de ciudadana, nacionalidad o vecindad.
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Por coherencia con una interpretacin favorable al derecho, hay que subrayar la improcedencia de la exigencia por parte de las autoridades de la posicin subjetiva cualificada del solicitante (inters legtimo), ni de la justificacin de las razones que motivan la solicitud de informacin. Incluso, en determinados supuestos, debera resultar innecesaria la identificacin del solicitante. Sujetos obligados.- El mismo principio de accesibilidad mxima requiere tambin que el derecho de acceso a la informacin pblica se pueda ejercer, salvo determinadas excepciones, ante cualquier poder pblico. A tal efecto, conviene concebir el sector pblico, en primer lugar, como el conjunto de autoridades que componen el poder ejecutivo: las administraciones pblicas y sus entes dependientes, los rganos con reconocimiento estatutario o constitucional, aquellos otros que tengan encomendadas funciones de regulacin, supervisin y/o control, y los rganos de gobierno (en este ltimo caso, quedan obligados tanto en el ejercicio de su actividad administrativa, como en las acciones polticas ya definidas o programadas). En segundo lugar, la deseable transversalidad de la ley de acceso a la informacin debe abarcar tambin a los poderes legislativo y judicial. As, el concepto de sector pblico tiene que comprender por igual la actividad material y administrativa desarrollada tanto por el poder judicial (lo que se conoce como administracin de la Administracin de justicia) como por el poder legislativo, esto es, en materia de personal, administracin y gestin patrimonial. Hay que aadir como sujeto obligado el Consejo General del Poder Judicial. De igual forma, la actividad legislativa, estrechamente vinculada al inters general, debe poder ser accesible sin restricciones.
En cambio, se suscita ms controversia en el entorno de las informaciones que se generan en el ejercicio de la funcin jurisdiccional (Administracin de justicia). En relacin con esta funcin propia del poder judicial, conviene distinguir dos momentos: la informacin disponible en el curso de tramitacin de los procedimientos judiciales, que se halla sujeta al rgimen especial previsto en los artculos 235 y 266 de la LOPJ, que exige la concurrencia de un inters legtimo para el acceso; y las informaciones contenidas en los procedimientos judiciales finitos (informacin archivada y resoluciones judiciales), que s que deberan quedar sometidas al rgimen general de acceso a la informacin pblica y, por lo tanto, desvinculadas de cualquier requisito de legitimacin, teniendo en cuenta las obligaciones de publicidad activa y las posibilidades de reutilizacin que tienen por objeto esta misma informacin. Est ampliamente consensuada la inclusin, tambin en el mbito subjetivo de las normas reguladoras del derecho de acceso a la informacin pblica, de las
Conclusiones
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persones prestadoras o proveedoras de servicios pblicos, o que ejercen funciones pblicas o potestades administrativas, en cuanto a la informacin que se genera en el seno de estas funciones estrictamente pblicas, desarrolladas por estas (prestacionales o administrativas). Sin embargo, constatamos que en el estado espaol las iniciativas normativas en materia de acceso a la informacin pblica atribuyen a estos sujetos privados una aplicacin subjetiva de la norma diferenciada de los dems sujetos obligados, dado que el deber de facilitar informacin del prestador del servicio pblico o contratista solo deber cumplirse ante la Administracin, organismo o ente con el que aquel sujeto privado est vinculado, y no directamente ante el solicitante de la informacin. Incluso varios estados de Europa han acogido en sus normas respectivas sobre acceso a informacin pblica la necesidad de hacer transparente la actividad que, pese a ser realizada por sujetos privados, haya sido subvencionada o de alguna forma financiada con fondos pblicos. En estos casos, solo se podrn exigir los deberes de transparencia y acceso a informaciones de inters pblico en cuanto a las actividades privadas financiadas con fondos pblicos. En este sentido, corresponde al legislador valorar la conveniencia de incluir los partidos polticos y los sindicatos entre los sujetos obligados. Objeto del derecho.- Es informacin pblica, a los efectos de una ley reguladora de la transparencia y del derecho de acceso, la que se encuentra en poder de cualquiera de los sujetos obligados, con independencia de que estos la generen, la reciban o la incorporen por cualquier va. Algunas normativas, sin embargo, aluden al trmino documentos o documentos pblicos para referirse al objeto del derecho; esta terminologa solo resulta admisible si se define con el mismo concepto que se atribuye a la informacin pblica. Sobre este tema, consideramos esencial que la norma se esfuerce por determinar los datos que se deben entender integradas en el concepto y, a la vez, delimite con esmero las posibles exclusiones, que quedaran al margen del derecho de acceso: Se debe garantizar el acceso no solo a los datos documentados, sino tambin a los que no se hallan materializados en ningn soporte concreto: el hecho de que la obtencin y posterior entrega no puedan hacerse directamente y requieran de los sujetos obligados un trabajo previo de bsqueda, recopilacin, sistematizacin, refundicin, deduccin o anlisis (lo que ha sido identificado con el trmino de reelaboracin), no puede constituir impedimento para su presentacin a la ciudadana.
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Por el contrario, hay que excluir del derecho aquellas solicitudes de informaciones a la carta o a demanda, en la medida en que requieren un trabajo completo de elaboracin ad hoc por parte de la autoridad pblica y, por lo tanto, significan que el solicitante obtenga un asesoramiento, una orientacin o una opinin que no se corresponden con los principios de transparencia de los poderes pblicos. Por otro lado, una tendencia generalizada tanto en la normativa como en la doctrina sobre transparencia y derecho de acceso es la exclusin del concepto de informacin pblica de los datos o los documentos que todava no estn acabados (borradores), en tanto en cuanto no incorporan ninguna manifestacin de expresin humana perfeccionada y constituyen por tanto informacin inexistente. Por ltimo, cuando la informacin haya sido generada u obtenida con vocacin de ser conocida por la sociedad o por determinados destinatarios (informacin de carcter externo) no resulta cuestionable el ejercicio del derecho de acceso. Ahora bien, suscita controversia admitir un inters pblico para acceder a aquella otra informacin que, al constituir un antecedente de la anterior, tenga carcter preparatorio, auxiliar o de apoyo (opiniones, comunicaciones o informes internos). En este punto, y en contra de las propuestas normativas de nuestro entorno inmediato, desde la Oficina entendemos que los efectos internos o externos con los que ha sido obtenida o generada la informacin no alteran per se la naturaleza de informacin de inters pblico que, en ambos casos, puede estar presente, de tal manera que promover una visin del derecho de acceso limitada en todo caso al documento final supondra una restriccin no justificada. De lo anterior se desprende que tiene que ser posible facilitar el acceso a la documentacin interna, que, aun as, podra verse limitado en supuestos en los que, previa ponderacin, se justifique motivadamente que el acceso puede condicionar, comprometer o perjudicar gravemente el mismo proceso de toma de decisiones finales. Lmites al derecho de acceso.- La seleccin y ponderacin adecuadas de las limitaciones al derecho de acceso son elementos crticos. El derecho de acceso a la informacin pblica debe ser considerado la regla general, por lo que, cualquier mbito de excepcin o limitacin del derecho debe quedar establecido, a modo de lista cerrada, de forma expresa y por una norma con rango de ley que motive y fundamente su previsin en razones objetivas. Igualmente, en la definicin de las limitaciones del derecho, es exigible el uso de trminos claros que eliminen cualquier duda interpretativa en favor de la concrecin del supuesto que se excepta, lo cual obliga el legislador a evitar
Conclusiones
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emplear conceptos ambiguos o indeterminados (como intereses econmicos y comerciales o poltica econmica). En el momento de aplicar las limitaciones previstas, har falta, en primer lugar, interpretar los supuestos descritos de forma restrictiva, y despus teniendo en cuenta que cualquier limitacin debe ser entendida con carcter relativo, no solo se tendr que evaluar necesariamente el dao que el acceso podra originar al bien jurdico protegido por la excepcin (test del dao) sino que, adems, habr que ponderar que la lesin a los intereses protegidos sea superior al inters pblico prevalente en el acceso a la informacin (test de la ponderacin). En ltima instancia, conviene tener presente que cualquier limitacin debe ser aplicada durante el tiempo que estrictamente requiera la proteccin del bien, y atenindose, en todo caso, al principio de proporcionalidad. La privacidad, mediante la proteccin de los datos de carcter personal, constituye la excepcin ms comnmente alegada para denegar el acceso a la informacin. Sin embargo, la normativa de proteccin de datos tiene que suponer un apoyo activo y no un obstculo para otros intereses legtimos bsicos como es el de la transparencia. Los legisladores, en los casos en los que entre los datos solicitados aparezcan datos de carcter personal, parecen optar por presumir el dao. No obstante, es necesario, en trminos generales, que los sujetos obligados ponderen (y motiven), caso por caso, cules de los intereses implicados (datos personales derecho a saber) resulta prevalente. Sin embargo, en relacin con los datos especialmente protegidos (datos sensibles), las actuales propuestas normativas parecen omitir la exigencia del test de ponderacin y convierten as la aplicacin de la limitacin en una excepcin absoluta cualificada; esta Oficina entiende, en cambio, que, pese a la especial proteccin de los datos sensibles, estos deben pasar igualmente por el test de la ponderacin, porque tambin aqu puede concurrir un inters pblico superior respecto a su acceso. En ltima instancia, y en relacin con los datos referidos al ejercicio de las funciones propias de los poderes pblicos, el rgimen de proteccin de datos excepta su tratamiento del requerimiento de consentimiento de la persona interesada, por lo cual no deberan suponer ninguna limitacin al ejercicio del derecho de acceso, salvo que contengan tambin datos personales sensibles o especialmente protegidos, lo cual requerir la oportuna ponderacin previa. As pues, podemos afirmar que no hay una autntica necesidad de regular la proteccin de los derechos de los titulares de los datos de carcter personal de manera diferenciada a las dems limitaciones al derecho de acceso a la
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informacin, puesto que basta incluir esta proteccin, como una ms, en la relacin de las limitaciones (relativas) que establezca la ley reguladora del derecho de acceso a la informacin pblica. El acceso parcial a la informacin solicitada.- En virtud del principio de mxima transparencia y accesibilidad, las tcnicas de disociacin o anonimizacin de datos estn llamadas a ser herramientas idneas para garantizar el acceso parcial a la informacin solicitada en los casos en los que se concluye que el derecho a la privacidad o a cualquier otra de las limitaciones del derecho de acceso no afecta a la totalidad de la informacin. nicamente podr ser rechazado el acceso parcial en los supuestos en los que comporte una informacin engaosa o carente de sentido, o bien suponga una carga manifiestamente irrazonable para el sujeto obligado. Ambas circunstancias deben ser probadas por la autoridad pblica, que tendr que tener en cuenta, a tal efecto, que la carga irrazonable tiene que ser flagrante o evidente y deber hacer referencia al trabajo de supresin de informacin, no al volumen ni a la complejidad de la informacin inicialmente solicitada. Ante la eventualidad de que el acceso parcial pueda no satisfacer el inters de la persona solicitante de la informacin pblica, sera recomendable que el sujeto obligado concediera, antes de la resolucin, el oportuno trmite de audiencia. En cualquier caso, y antes de resolver una eventual desestimacin completa de la solicitud, la autoridad pblica debera adoptar ciertas medidas, como por ejemplo consultar con el titular de los intereses protegidos por la limitacin aplicable, para intentar conseguir su consentimiento, o estudiar todas las posibles alternativas en la denegacin total y, en ltima instancia, explicar en detalle los motivos de la denegacin.
II. Garantas procedimentales
Solicitud.- La solicitud de acceso a la informacin se debe tratar desde el punto de vista del principio de antiformalismo, por lo cual se tendran que admitir solicitudes formuladas oralmente. En este mismo sentido, la presentacin de la solicitud se debe poder efectuar por cualquier medio, siempre que permita dejar constancia de su contenido. En la medida en que no siempre ser posible que el solicitante conozca la autoridad que ha elaborado o posee la informacin que solicita, que, adems, puede encontrarse en manos de ms de una autoridad o sujeto obligado, los principios de coordinacin, interoperabilidad administrativa, antiformalismo del procedimiento administrativo, ventana nica e in dubio pro actione impiden
Conclusiones
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poderle exigir que presente la peticin a la entidad o unidad concreta que posee la informacin. En consonancia, la norma deber prever mecanismos de colaboracin administrativa para garantizar la derivacin de las solicitudes a los rganos que efectivamente dispongan de la informacin. Ante cualquier defecto que se pueda advertir en los requisitos y los contenidos preceptivos de la solicitud, el sujeto obligado tiene que conceder al solicitante un plazo de enmienda de la solicitud imprecisa o incompleta. En el caso de que, una vez transcurrido este plazo, no se haya producido la enmienda, habr que archivar la peticin por desistimiento. Teniendo en cuenta que las causas de inadmisin de las solicitudes abocan el sujeto obligado a tener que decidir, motivadamente, la ausencia de inicio del procedimiento resolutorio de la peticin de acceso, el legislador deber ser especialmente cuidadoso a la hora de fijar los motivos que justifiquen estos supuestos y distinguirlos de cualquiera de las limitaciones o excepciones al derecho de acceso. En este sentido, la ley reguladora del derecho de acceso a la informacin debera ceir las causas de inadmisin: (i) supuestos de exclusin del concepto de informacin pblica; (ii) caso en el que, a pesar de haber requerido al solicitante que enmiende la peticin por falta de concrecin suficiente en la identificacin de la informacin que se solicita, la determinacin de la informacin objeto de la solicitud contine siendo excesivamente general; (iii) a solicitudes que, por su carcter manifiestamente irrazonable o repetitivo, incurran en abuso del derecho y contravengan la finalidad misma de transparencia del derecho de acceso. En este caso, la carga de prueba corresponde a la autoridad que la invoca. En ningn caso podr ser motivo de inadmisin dirigir la solicitud a un rgano que no posee la informacin que se solicita. Audiencia.- En coherencia con la normativa general reguladora de los procedimientos administrativos, y dada su especial trascendencia en la materia, la norma debera prever la concesin de un trmite de audiencia a terceros, titulares de derechos e intereses que puedan verse afectados por el acceso solicitado, en un plazo razonable, no superior a 15 das hbiles, que suspender el plazo para resolver. Este trmite podra exceptuarse tan solo cuando el nmero excesivo de personas interesadas desaconsejara, por motivos de eficacia y eficiencia debidamente justificados, su cumplimiento.
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Resolucin.- A fin y efecto de determinar los rganos o las unidades administrativas competentes para dictar resolucin en el procedimiento de solicitud de acceso a informacin pblica, la norma debera procurar, en primer trmino, que las competencias para resolver abarquen a todos los entes que integran el mbito subjetivo de la propuesta normativa, y no solo a las administraciones pblicas. Habr que respetar la autonoma organizativa de la Administracin local, las universidades y los poderes legislativo y judicial. En relacin con los entes privados incluidos en el mbito subjetivo, hay que aclarar las relaciones competenciales que se establecern entre estos y los sujetos obligados con los que se relacionen. En el supuesto de que la ley de acceso optara por configurar rganos o unidades ad hoc especializadas en la resolucin de las solicitudes, habr que prestar especial atencin a la concrecin de su mbito de actuacin competencial, especificando las funciones y las competencias, de acuerdo con criterios objetivos y claros. El Convenio del Consejo de Europa nm. 205 impone el deber de atender con prontitud las solicitudes de acceso a informacin. El marco del derecho comparado aconseja no fijar, en ningn caso, un plazo para resolver y notificar la resolucin superior a 30 das hbiles. En cualquier caso, el establecimiento de un plazo inicial para la resolucin no impide la posibilidad de prever expresamente una prrroga en supuestos de dificultad especial, que tendr que motivar suficientemente el sujeto obligado (documentacin voluminosa u obtencin de informacin que requiere una investigacin previa). La decisin motivada de prrroga deber ser adoptada, y notificada a la persona interesada antes de que expire plazo inicial. La ley de acceso a la informacin pblica deber prever expresamente que la resolucin estimatoria, ya sea parcial o total, comporta, en el mismo acto y en el mismo momento de su notificacin el cumplimiento del deber de facilitar el acceso efectivo a la informacin solicitada, deber que puede ser exceptuado tan solo en determinados supuestos en los que se justifique suficientemente la necesidad de aplazar la entrega de la informacin a un momento posterior al de la notificacin de la resolucin, en consideracin a determinadas circunstancias (en esencia, los supuestos de estimacin por silencio positivo).
Conclusiones
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En cambio, la eventual oposicin del tercero a la entrega de la informacin no debera condicionar bajo ningn concepto el aplazamiento del acceso inmediato a la informacin: lo contrario supondra alterar el principio de eficacia inmediata de los actos administrativos. En la medida en que la denegacin significa un acto desfavorable o restrictivo del ejercicio de derechos subjetivos, cualquier decisin denegatoria de acceso, total o parcial, deber estar suficientemente fundamentada en alguno de los lmites al derecho de acceso a la informacin. El deber de motivacin solo quedara exceptuado cuando en la resolucin se hiciera constar que la indicacin de la existencia (o no) de la informacin solicitada pueda suponer incurrir en alguna de las limitaciones del derecho de acceso. Dentro del plazo legal para resolver, la resolucin se debe notificar a las personas interesadas, es decir, al solicitante y tambin a cualquier otra tercera persona cuyos derechos o intereses puedan resultar afectados por la decisin. La notificacin debe hacer constar las posibilidades de impugnacin del acto, especificando los rganos y plazos al efecto. El sentido del silencio en los supuestos de ausencia de resolucin expresa.- Aunque el deber inexcusable de resolver y notificar la resolucin dentro del plazo legalmente establecido recae sobre los sujetos obligados, para los supuestos en qu este se vulnere, defendemos que el sentido del silencio debera ser positivo. La afirmacin es consecuente tanto con el principio de mxima accesibilidad que inspira el derecho de acceso como con la regla general que el ordenamiento jurdico-pblico prev para los casos de ausencia de resolucin expresa. Como justificacin de fondo de esta solucin, hay que destacar que la ausencia de resolucin determina la inexistencia de una ponderacin entre los intereses en juego, por lo que todos tendran que situarse en un mismo nivel, sin que sea admisible emplear el silencio negativo como herramienta de tutela de unos intereses (de los terceros) frente al inters en el acceso a la informacin pblica, y ms cuando la audiencia al tercer interesado ha significado ya una garanta de sus derechos o intereses. Gratuidad.- Conviene que la norma prevea la gratuidad del ejercicio del derecho de acceso, si bien se puede facultar a la autoridad para exigir una contraprestacin econmica en los casos en que tenga que expedir copias de los
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documentos originales, o bien tenga que llevar a cabo una transposicin de los formatos originales disponibles. El valor de esta contraprestacin no debe superar nunca el coste del servicio. III. Garantas sustantivas Autoridad de tutela.-Una tutela adecuada del derecho de acceso a la informacin impone que el legislador establezca los mecanismos de control oportunos que aporten garantas reforzadas tendentes a la aplicacin correcta de la ley de acceso, sin perjuicio de la tutela judicial ulterior. A la hora de definirlos, hace falta que el legislador tenga presentes tres grandes modelos de proteccin que, de acuerdo con el derecho comparado, se plantean como posibles: (i) los tribunales administrativos, que representan una va de impugnacin sustitutiva de los recursos administrativos ordinarios, que deben resolver los rganos de carcter administrativo y colegiados, y los especializados en una materia (la transparencia, en nuestro caso); un ejemplo sera la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluacin de las Polticas Pblicas y Calidad de los Servicios, regulada en el artculo 21 del Proyecto de Ley del Estado; (ii) los ombudsmen, entes pblicos externos a las administraciones pblicas que proporcionan una tutela difusa que, sin implicar la revisin de actos administrativos concretos, se fundamenta en el control externo de la actuacin pblica basado en la persuasin o la recomendacin potestad indicativa; (iii) y el arbitraje administrativo impuesto por ley, en el que un tercero, externo a los poderes pblicos, decide la controversia entre la persona que solicita la informacin pblica y el sujeto obligado por la ley de acceso. Este es tambin un medio alternativo a la resolucin de los recursos administrativos ordinarios, previo a la jurisdiccin. Mientras que los modelos 1 y 2 no se excluyen mutuamente, sino que son complementarios y pueden, por lo tanto, ser activados de forma simultnea o paralela, porque responden a finalidades diferentes, el uso del modelo de arbitraje, en cambio, en cuanto que supone externalizar a un tercero la facultad de imperium de revisar los actos administrativos, se desaconseja. De hecho, se recomienda recurrir a modelos de tutela mixtos para paliar las carencias que la aplicacin de cada uno de los modelos puede generar en la mayora de entes o autoridades existentes.
Conclusiones
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El otro factor que hay que tener en cuenta para definir el sistema de tutela que se quiera adoptar son las instituciones y los rganos susceptibles de ejercer las funciones tutelares del derecho. En cualquier caso, la autoridad elegida debe cumplir unas caractersticas o presupuestos indispensables para la tutela adecuada de la transparencia: (i) independencia o autonoma funcional, aunque no orgnica ni jerrquica; (ii) asuncin de facultades de control o tutela, ya sean revisoras o resolutivas, o bien indicativas; (iii) especializacin en materia de transparencia; y (iv) celeridad y gratuidad en los procesos que materializan el ejercicio de las funciones encomendadas en cada caso. En la medida en que las razones de oportunidad en el actual contexto econmico aconsejan descartar asignar la funcin de control del derecho de acceso a un ente u organismo de nueva creacin, el legislador deber llevar a cabo una labor de anlisis de las instituciones pblicas existentes cuyas caractersticas y competencias, cuando se haya acreditado previamente que cumplen las caractersticas bsicas que requiere la tutela de la transparencia, puedan encajar mejor en las funciones de control que se pretendan garantizar. Tanto el Sndic de Greuges como la Oficina Antifraude de Catalua disponen, hoy, de claras potestades de control, otorgadas por las leyes de regulacin respectivas. Sin embargo, el Sndic de Greuges proyecta su actuacin sobre el conjunto de derechos y libertades reconocidos a la Constitucin y el Estatuto, mientras que la Oficina Antifraude lo hace especficamente en el mbito de la transparencia. Asimismo, la asuncin de potestades revisoras, con fuerza ejecutiva, de decisiones sobre el acceso a informacin pblica, podra plantear problemas en el caso de un ombudsman, dado que solamente se le reconocen potestades indicativas en las materias objeto de su tutela, y habida cuenta de su plena integracin en la estructura parlamentaria. En cualquier caso, y puesto que la implementacin del sistema pasar necesariamente por una modificacin de la legislacin reguladora de la institucin afectada, habra que valorar la conveniencia de prever la atribucin expresa de ambas funciones, indicativa y revisora, en favor de un nico organismo. Rgimen sancionador.- El incumplimiento de las obligaciones derivadas del derecho de acceso a la informacin pblica debe tener como consecuencia
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jurdica la responsabilidad correlativa de la persona infractora, ya que la respuesta sancionadora, toda vez que contribuye a la reafirmacin del ordenamiento jurdico, satisface adems las necesidades de prevencin general y especial.
Proteccin del whistleblower.- El rgimen de transparencia y acceso a la informacin debera complementarse con el desarrollo normativo necesario para otorgar un marco de proteccin adecuado que constituya una alternativa segura al silencio para las personas dispuestas a denunciar conductas que atenten contra la integridad.
Publicidad activa.- La accin de difusin proactiva de informacin por parte de los poderes pblicos produce un efecto inversamente proporcional al ejercicio del derecho de acceso de la ciudadana. Esto es, cuanta ms difusin de iniciativa propia, menos necesidad tendr la ciudadana de ejercer el derecho de acceso. El rgimen relativo al mbito subjetivo, los destinatarios y las limitaciones aplicables a la informacin pblica objeto de publicidad activa debe coincidir con el del derecho de acceso. Corresponde al legislador determinar de manera bastante amplia cules sern los contenidos que de forma preceptiva debern ser objeto de publicidad activa. Convendra que la ley previera la publicacin de aquellas informaciones pblicas que hayan sido solicitadas con ms frecuencia por la ciudadana.
6. Anexo
Antep. Ley Gobierno socialista
(septiembre 2010)
Prop. Ley orgnica Grupo Parlamentario Mixto

(abril 2011)
Prop. Ley Grupo Parlamentario Popular

(julio 2011)

(julio 2011)
Gobierno de Espaa
(septiembre 2012)
Ley Foral Navarra

(junio 2012)
Transparencia y acceso de los ciudadanos a la informacin pblica

No dcho. fundamental. De configuracin legal. Asociado con el ppo. constitucional de publicidad. Es una prctica de buen gobierno. Todas las personas. No hay que motivar solicitud.
Principios y medidas contra la corrupcin y por la transparencia en la gestin pblica

Dcho. fundamental (basado en art. 19 DUDH). Mandato al Gobierno para que elabore proyecto de LO reguladora de la transparencia de las adm. pblicas y del acceso a la informacin pblica. Cualquier persona. No hay que motivar solicitud.
Transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno
Transparencia y acceso a la informacin pblica
Proyecto de ley de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno
Ley de la transparencia y del gobierno abierto
Naturaleza del derecho de acceso
No dcho. fundamental. De configuracin legal.
No dcho. fundamental. De configuracin legal. Asociado con el principio. constitucional de publicidad. Es una prctica de buen gobierno
Titularidad del derecho de acceso
Loa ciudadanos. No hay que motivar solicitud. Administraciones pblicas (tamb entidades de dcho. pblico vinculadas o dependientes cuando ejercen potestades admin.). Extensin a otros sujetos cuando presten servicios pblicos. o ejerzan potestades admin. mbito poderes legislativo y judicial: el acceso se rige por normes de organizacin y funcionamiento propias.
Todas las personas. No hay que motivar solicitud. Gobierno, Administraciones pblicas (tamb entidades vinculadas o dependientes con funciones de regulacin o control externo), rganos del poder legislativo y de gobierno del poder judicial (respecto a actividades sujetas a dcho. administ.). Extensin a otros sujetos cuando presten servicios pblicos o ejercen potestades admin.
Todas las personas. Admin. pblicas (AGE, comunidades autnomas, local). Entidades gestores y servicios comunes SS. Tambin entidades vinculadas o dependientes con funciones de regulacin o control externo; univ. pblicas; rganos del poder legislativo y de gobierno del poder judicial (respecto a actividades sujetas a dcho. adm.). Sociedades, fundaciones y asoc. pblicas. Extensin a otros sujetos cuando presten servicios pblicos o ejerzan potestades admin.
Cualquier ciudadano o ciudadana (con independencia de su nacionalidad, domicilio o sede). No hay que motivar solicitud.
mbito subjetivo aplicacin (sujeto pasivo del derecho)
Poderes pblicos, pero con matices respecto al procedimiento para el legislativo y judicial. Extensin a otros sujetos cuando presten servicios pblicos o ejercen potestades admin.
Entidades pblicas. Extensin a entidades privadas que se beneficien de ayudas o fondos pblicos o que presten servicios pblicos.
Administracin pblica (tamb organismos pblicos vinculados o dependientes). Extensin a otras entidades o sujetos, pblicos o privados, que presten servicios pblicos. o ejerzann potestades adm. o funciones pblicas.

(septiembre 2010)

(abril 2011)

(julio 2011)

(julio 2011)
Gobierno de Espaa
(septiembre 2012)
Ley Foral Navarra

(junio 2012)
mbito objetivo aplicacin
Informacin pblica (elaborada o adquirida por los poderes pblicos en el ejercicio de sus funciones). Excluye: inf. en curso de elaboracin o publicacin; inf. que requiere actividad de reelaboracin previa; inf. auxiliar y de apoyo, incl. informes (no destinada al expediente). Remite a normativa especfica: secretos oficiales; registros pblicos; inf. sanitaria; otros con rgimen legal propio.
Informacin pblica (registrada en cualquier forma, elaborada o recibida y en posesin de entidades pblicas).
Informacin pblica (procede o se halla a disposicin de poderes pblicos en ejercicio de sus funciones). Excluye: documentacin preparatoria de la actividad rganos admin. Remite a normativa especfica: secretos oficiales; registros pblicos; inf. sanitaria; otros con rgimen legal propio.
Informacin pblica (elaborada o adquirida en ejercicio de sus funciones pblicas). Excluye: inf. en curso de elaboracin o publicacin; inf. que requiere actividad de reelaboracin previa; inf. auxiliar y de apoyo, incl. informes (que no vaya a contener el expediente). Remite a normativa especfica: secretos oficiales; registros pblicos; inf. sanitaria; inf. tributaria; otros con rgimen legal propio.
Informacin pblica (contenidos o docs. elaborados o adquiridos en ejercicio funciones pblicas y en poder de sujetos). Considera causas de inadmisin: inf. en curso elab. o public. gral.; auxiliar o de apoyo; si hace falta reelab. previa Remisin a normes proced. adm. por acceso interesados a procedimiento en curso. Remisin a regulaciones especiales. Supletoriedad ley en inf. ambiental, reutilizacin y archivos distintos a los de oficina o gestin.
Informacin pblica (elaborada o poseda por la adm. pblica). Se considera la de las entidades y sujetos por extensin si generada u obtenida en el ejercicio/para el ejercicio de su actividad pblica. Excluye documentacin preparatoria y datos no terminados (que no forme parte expediente admin.). Considera causas de inadmisin: consultas jurdicas; peticiones de informe; comunicaciones internas sin relevancia o inters pblico. Remisin a normativa legal especfica. Supletoriedad gral. en materia acceso inf.
Excepciones
Sistema de excepciones relativas fijadas y limitadas temporalmente. Excepcin absoluta si afecta a datos personales especialmente protegidos o que afecten a la vida privada. Previsto acceso parcial/anonimizado.
Otros dchos. fundamentales e intereses legtimos, legalmente fijados y que puedan prevalecer claramente en cada caso concreto.
Sistema de excepciones relativas. Excepcin absoluta si afecta a datos personales especialmente protegidos o que afecten a la vida privada. Previsto acceso parcial/anonimizado.
Sistema de excepciones absolutas y relativas. No prevista limitacin temporal. Excepcin absoluta si afecta a datos personales especialmente protegidos o que afecten a la vida privada. No trmite a solicitudes abusivas. Previsto acceso parcial/anonimizado. Deben ser consultados si solicitud puede afectar a sus dchos. o intereses.
Sistema de excepciones relativas. Denegacin si inf. contiene datos personales especialmente protegidos, salvo consentimiento o habilitacin legal. Excepcin relativa para otros datos personales. Previsto acceso parcial salvo que resulte inf. distorsionada o sin sentido.
Sistema de excepciones relativas fijadas y limitadas temporalmente. Excepcin absoluta si afecta a datos ntimos o que afecten a la vida privada. Prevalece proteccin de datos en caso conflicto de dchos. Previsto acceso parcial/anonimizado. Deben ser consultados si la solicitud afecta a sus dchos. o intereses, siempre que sus alegaciones puedan determinar sentido resolucin.
Intervencin de terceros
Deben ser consultados si solicitud afecta a sus dchos. o intereses. Mx. 30 das ampliables a 30 ms. Si silencio, se necesita solicitud confirmatoria (transcurridos 30 das desde esta, silencio positivo).
---
No prevista.
Deben ser consultados si la solicitud puede afectar a sus dchos. o intereses. Deben estar debidamente identificados. Su oposicin suspende el acceso hasta firmeza resolucin que conceda acceso.
Plazo para resolver solicitudes
Mandato de celeridad.
Mx. 15 das ampliables a 15 ms. Si silencio, se necesita solicitud confirmatoria (transcurridos 30 das desde esta, silencio positivo).
Mx. 1 mes ampliable a otro. Silencio negativo
Mx. 1 mes ampliable a otro. Silencio negativo.
Mx. 15 das ampliables a otros 15. Silencio positivo.

(septiembre 2010)

(abril 2011)

(julio 2011)

(julio 2011)
Gobierno de Espaa
(septiembre 2012)
Ley Foral Navarra

(junio 2012)

Gratuidad in situ. Otros casos, posible tasa.

Gratuidad.

Gratuidad. Dcho. a consultar doc. presencialmente. Posible exaccin.

El reconocimiento del derecho de acceso comporta el de obtener copias doc. Posible sujecin a tasa.
Gratuidad
Gratuidad. Posible exaccin por expedicin copias o transposicin formato original. Reclamacin potestativa ante Agencia Estatal de Transparencia, Evaluacin de las Polticas Pblicas y de la Calidad de los Servicios (sustituye recursos adm). Sus resol. se publicarn y se comunicarn al Defensor Pueblo.. Colab. con AEPD para la adopcin conjunta de criterios interpret.de la excepcin de proteccin datos personales. Memoria anual. Prev que las comunidades autn. determinen un rgano independiente. Oblig. genrica de publicar peridicamente y actualizada inf. cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia relac. con el funcionamiento y control actuacin pblica. Disp. especficas pueden prever rgimen ms amplio. Oblig. especficas para admin. pbl. (inf. institucional y de relevancia jurd.) y para sujetos obligados por Ley (inf. econmico presup. y estadstica). Previsin de Portal de Transparencia (AGE).
Gratuidad del acceso in situ. Otros casos, posible tasa.
Autoridad independiente
Reclamacin potestativa ante autoridad de proteccin de datos (sustituye recurso reposicin).
---
No prevista. Recursos administrativos y jurisdiccionales ordinarios.
No prevista. Recursos administrativos y jurisdiccionales ordinarios.
No prevista. Recursos administrativos y jurisdiccionales ordinarios. Queja ordinaria ante ombudsman. Reclamacin ante adm. pblica si entidades pblicas por extensin.
Publicidad activa (transparencia)
Obligacin genrica de facilitar informacin cuya divulgacin resulte de mayor relevancia para garantizar la transparencia de su actividad. Preferencia por los medios electrnicos. Publicacin circulares, instrucciones... subrayando interpretacin o aplicacin derecho.
Obligaciones especficas: publicidad presupuestos y contabilidad empresas con participacin pblica; publicidad institucional; evaluaciones pblicas; subvenciones; sindicatos y patronales; retribuciones cargos pblicos; contratacin adm.
Obligaciones especficas para admin. pbl. (programacin; participacin en elaboracin disp. grales.; contratos pblicos; convenios colab.; concesiones servicios pbl.; subvenciones; organigramas y cartas servicios; estadstica; presupuestos y ejerc.). Previsin Portal Electrnico de Transparencia para AGE
Obligacin genrica de facilitar inf. cuya divulgacin resulte de mayor relevancia para garantizar la transparencia de su actividad. Preferencia por los medios electrnicos. Obligaciones especficas para admin. pbl.
Obligacin genrica de difundir de forma permanente la inf. ms relevante para garantir la transparencia de la actividad. Amplia lista de obligaciones especficas y fomento en ciertos mbitos de gestin (contratos, concesiones, subvenciones, urbanismo). Previsin de sistema integral.
Contenidos adicionales
Mandato de formacin al personal competente.
Medidas contra corrupcin (inelegibilidad imputados; contratacin adm.; incompatibilidades; despolitizacin OCEX y funcin pblica; financiacin partidos)
Prev principios ticos y de conducta aplicables a miembros Gobierno y altos cargos. Mandato de formacin al personal competente.
Crea un rgano colegiado adscrito al Ministerio Presidencia (CNTAI) con funciones de fomento, estudio, asesoramiento y evaluacin. Mandato de formacin al personal competente.
Ttulo dedicado al buen gobierno, aplicable a altos cargos (adm. central, autonmica y local): principios ticos y de actuacin informan interpret. y aplicacin rgimen sancionador.
Participacin ciudadana. Simplificacin administrativa. Calidad adm. tica y transparencia respecto a miembros Gobierno y altos cargos (Cdigo de buen gobierno; conflicto intereses; retribuciones; cesantas; inventarios traspaso funciones). Mandato de formacin al personal.

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Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

rea de legislacin y asuntos jurdicos

Sujetos obligados ............................................................... 97 Objeto del derecho ............................................................ 107

La ley de transparencia como norma supletoria y de mnimos ............................................................................ 181

Anexo ..................................................................................... 198

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

2. El acceso a la informacin pblica. Qu hay en juego?

As empieza la Exposicin de Motivos de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales.

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Vid. Informe extraordinario del Sndic de Greuges, marzo de 2012.

El acceso a la informacin pblica. Qu hay en juego?

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

El acceso a la informacin pblica. Qu hay en juego?

3.1. Instrumentos internacionales de referencia

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

9http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/MENAEXT/EXTMNAREGTO PGOBIERNOANCE/0,,contentMDK:20513159~pagePK:34004173~piPK:34003707~theSitePK: 497024,00.html

Marco normativo. Instrumentos internacionales de referencia

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Artculo 13. Participacin de la sociedad.

Marco normativo. Instrumentos internacionales de referencia

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Marco normativo. Instrumentos internacionales de referencia

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Marco normativo. Instrumentos internacionales de referencia

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

3.2. mbito constitucional

Marco normativo. mbito constitucional

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

STC 173/1998, de 23 de julio.

Marco normativo. mbito constitucional

STS de 14.11.2000 (recurso de casacin 4618/1996), fundamento jurdico 5.

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

3.3. mbito estatutario

Marco normativo. mbito legal

3.4. mbito legal

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Marco normativo. mbito legal

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Marco normativo. mbito legal

Vid. Informe extraordinario del Sndic de Greuges, marzo de 2012.

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Marco normativo. mbito legal

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Vid. apartado 4.6 del presente trabajo. Vid. apartado 4.5.

Marco normativo. mbito legal

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno

Marco normativo. mbito legal

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Vid. apartado 4.9.5 de este trabajo, relativo a la publicidad de las sesiones.

Marco normativo. mbito legal

Ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y funcionamiento de la administracin general del Estado

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (del Estado)

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Marco normativo. mbito legal

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de rgimen local

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Marco normativo. mbito legal

Derecho de acceso a la informacin pblica y transparencia

Texto refundido de la Ley Municipal y de Rgimen Local de Catalua

Marco normativo. mbito legal