Anda di halaman 1dari 21

STRATEGI DAN PENGEMBANGAN KEBIJAKAN

PEMBANGUNAN SEKTOR KELAUTAN DAN PERIKANAN

Benny M. Chalik

Jakarta 2004
STRATEGI DAN PENGEMBANGAN KEBIJAKAN
PEMBANGUNAN SEKTOR KELAUTAN DAN PERIKANAN

Benny M. Chalik 1

A. PENDAHULUAN

Paradigma pembangunan yang selama ini dikembangkan oleh pemerintah


lebih banyak diarahkan kepada pembangunan wilayah daratan dan masih belum
menyentuh pembangunan kelautan dan perikanan. Selain itu, jargon-jargon yang
menyebutkan Indonesia merupakan negara agraris seringkali cenderung
memberikan konotasi yang mengecilkan arti kelautan dan perikanan. Setelah
terpinggirkan sekian lama, baru dalam lima tahun terakhir ini pemerintah
membentuk Departemen Kelautan dan Perikanan yang secara definitif mulai
meletakkan dasar-dasar upaya peningkatan dan keberlangsungan
pembangunan sektor kelautan dan perikanan terkait dengan pembangunan
sosial budaya, ekonomi, politik, pertahanan dan keamanan.

Rendahnya perhatian dan pengawasan terhadap potensi sumberdaya


kelautan dan perikanan tersebut telah mengakibatkan terdegradasinya
sumberdaya kelautan dan perikanan, serta menjadi tempat beroperasinya kapal-
kapal asing secara ilegal. Kerusakan terumbu karang dan menurunnya potensi
perikanan di perairan pantai memaksa nelayan-nelayan tradisional untuk
beroperasi lebih jauh dari perairan pantai. Keadaan ini merupakan faktor yang
berpengaruh terhadap penurunan produktivitas masyarakat nelayan. Bahkan
secara sistemik akan mengakibatkan penurunan pendapatan masyarakat
nelayan, yang secara langsung akan berdampak meningkatkan jumlah penduduk
miskin serta menurunkan kontribusi sektor kelautan dan perikanan terhadap
pembangunan nasional. Selain itu, adanya krisis ekonomi yang berkepanjangan
juga ikut berpengaruh terhadap peningkatan kerusakan sumberdaya kelautan

1
Dr. Ir. Benny M. Chalik, MS., Staff Pengjar Fakultas Pertanian Universitas Lampung
dan perikanan. Kerusakan ini terus meningkat sejalan dengan adanya kegiatan
pengurasan sumberdaya kelautan dan perikanan oleh berbagai pihak tanpa
memikirkan kelestarian sumberdaya dalam jangka panjang.

Faktor lain yang juga secara langsung atau tidak langsung ikut berperan
terhadap terjadinya degradasi potensi kelautan dan perikanan adalah tingginya
inkonsistensi kebijakan perencanaan dan pelaksanaan kegiatan pembangunan
oleh departemen dan instansi terkait. Inkonsistensi kebijakan perencanaan
tersebut terjadi akibat tidak dilaksanakannya kegiatan perencanaan
pembangunan di tingkat pusat sesuai dengan pendekatan aliran bawah-atas
(bottom up approach), yaitu perencanaan pembangunan yang mencerminkan
muatan lokal dan aspirasi masyarakat setempat. Sebaliknya sampai saat ini
kegiatan perencanaan dan pelaksanaan pembangunan di tingkat kabupaten,
propinsi, dan pusat masih bersifat homogen terhadap semua wilayah (top-down
approach). Celakanya, pemerintah daerah juga bersikap menerima kebijakan
tersebut walaupun tidak sesuai dengan muatan perencanaan lokal. Akibatnya,
kegiatan pembangunan tidak mengarah kepada sasaran dan cenderung
menimbulkan sikap masyarakat yang skeptis terhadap kebijakan pembangunan
sektor kelautan dan perikanan.

Keadaan ini semakin menjadi rumit ketika masyarakat meminta untuk


dibentuk suatu kebijakan antardepartemen atau instansi. Rendahnya koordinasi,
monitoring dan evaluasi antardepartemen/instansi mengakibatkan tertundanya
berbagai kebijakan pembangunan yang mendesak. Baru setelah timbul kasus
yang mencuat secara nasional, pemerintah menyusun kebijakan-kebijakan yang
cenderung bersifat pemecahan masalah jangka pendek dan tidak tersosialisasi
dengan baik.

Terbentuknya kebijakan-kebijakan pembangunan tersebut sering bersifat


tumpang tindih dan menimbulkan berbagai tekanan terhadap pelaksanaan
kegiatan pembangunan, sehingga mengakibatkan terbentuknya situasi yang
tidak kondusif bagi peningkatan produktivitas sektor kelautan dan perikanan.
Meskipun demikian hambatan pembangunan tersebut masih dapat diatasi
melalui peningkatan koordinasi antardepartemen/instansi terkait dengan
meningggalkan atribut sektoral, sehingga secara vertikal dan horizontal dapat
diarahkan kepada keberhasilan peningkatan kesejahteraan masyarakat dan
pembangunan nasional.

Tanpa mengurangi nilai prestasi yang telah dilaksanakan pemerintah dalam


pembangunan sektor kelautan dan perikanan selama lima tahun terakhir ini,
secara nasional masih diperlukan reformulasi strategi dan penyusunan kebijakan
pembangunan. Kebijakan ini diharapkan mampu mengarahkan dan
menghasilkan rencana dan pelaksanaan kegiatan pembangunan yang dapat
memberikan kepastian terhadap peningkatan kelestarian ekosistem dan produksi
sektor kelautan dan perikanan, sesuai dengan karakteristik lokal, bertahap, dan
berkesinambungan.

Untuk mencapai tujuan tersebut, diperlukan penguatan pengkajian strategi


dan penyusunan kebijakan yang mampu mengarahkan pembangunan sektor
kelautan dan perikanan kepada upaya (a) pemberdayaan fungsi sosial ekonomi
masyarakat nelayan, (b) peningkatan kinerja setiap komponen organisasi
Departemen Kelautan dan Perikanan, serta (c) peningkatan koordinasi
antardepartemen dan instansi terkait.

B. PEMBERDAYAAN FUNGSI SOSIALEKONOMI MASYARAKAT NELAYAN

Meskipun dalam arti luas subsektor perikanan air tawar merupakan bagian
yang tidak terpisahkan dalam kehidupan sosial budaya masyarakat pertanian,
akan tetapi antara sektor kelautan dengan pertanian terdapat perbedaan yang
sangat mendasar. Perbedaan ini terletak pada karakteristik pengelolaan
sumberdayanya.

Pengelolaan sumberdaya pertanian yang terpusat pada peningkatan


produktivitas per satuan lahan menunjukkan bahwa lahan merupakan faktor
produksi yang cenderung bersifat tetap. Kandungan biofisik dan kimia lahan
secara konsisten dapat diperbaiki untuk dapat dipertahankan dalam
menghasilkan produksi pertanian. Karakteristik pengelolaan sumberdaya
pertanian inilah yang mampu meningkatkan kepastian kegiatan produksi di
sektor pertanian. Sebaliknya dalam sektor kelautan dan perikanan, produktivitas
satu satuan laut tidak dapat ditetapkan secara pasti. Perbaikan kandungan
biofisik dan kimia tidak dapat dilakukan secara parsial, sehingga pengelolaan
sektor kelautan dan perikanan memiliki resiko dan ketidakpastian produksi yang
jauh lebih tinggi dibandingkan dengan sektor pertanian.

Tingginya resiko dan ketidakpastian dalam proses produksi perikanan laut


menyebabkan pertumbuhan investasi di dalam perekonomian masyarakat pesisir
menjadi rendah. Investasi yang hanya terbatas pada pengadaan perahu dan
alat tangkap sekedarnya cenderung menyebabkan perkembangan sosial
ekonomi dan budaya masyarakat pesisir masih bersifat subsisten. Pola produksi
yang bersifat subsisten inilah yang masih kuat dirasakan mewarnai persepsi dan
kegiatan kolektif masyarakat, sehingga terjadi dikotomi dalam pengelolaan
sumberdaya kelautan dan perikanan dari hulu ke hilir.

Dikotomi yang terjadi dalam perekonomian masyarakat pesisir adalah


adanya kecenderungan pemisahan yang kuat antara kelompok masyarakat
nelayan yang berfungsi sebagai faktor produksi yang menyediakan hasil laut
dengan kelompok masyarakat lainnya yang memegang tataniaga hasil
perikanan. Dengan kata lain, kelompok masyarakat yang memegang tataniaga
produksi perikanan akan meningkatkan kemampuan tataniaganya yang
mengarah kepada pasar monopoli atau oligopoli. Artinya secara langsung atau
tidak langsung, kelompok pemegang tataniaga produksi perikanan akan
mempertahankan atau menekan kelompok masyarakat nelayan yang hanya
difungsikan sebagai penyedia hasil kelautan.

Kekuatan kelompok masyarakat pemegang tataniaga untuk


mempertahankan eksklusivitasnya dicirikan oleh penguasaan informasi pasar
secara regional dan nasional, serta tingginya kemampuan modal dalam
menguasai hasil tangkapan. Di sisi lain, kelompok nelayan yang difungsikan
sebagai faktor produksi hanya memiliki informasi yang bersifat lokal dan hanya
memiliki kekuatan tawar menawar yang rendah. Selain itu, informasi lokal
cenderung bersumber pada informasi dari mulut ke mulut dengan akurasi dan
ketersediaan yang rendah.

Rendahnya marjin keuntungan yang diperoleh oleh kelompok masyarakat


nelayan penyedia hasil kelautan menyebabkan timbulnya ketergantungan
kelompok tersebut kepada kelompok tataniaga. Bahkan sebagian besar dari
kelompok ini sangat tergantung kepada kelompok tataniaga terutama dalam
pemenuhan kebutuhan sehari hari dan biaya operasional penangkapan ikan.
Besarnya tekanan yang diberikan oleh kelompok tataniaga mengarahkan
kelompok nelayan untuk melakukan pengurasan sumberdaya kelautan dan
perikanan.

Menguatnya hubungan sosial ekonomi yang terbentuk di dalam masyarakat


nelayan tersebut dalam jangka panjang akan mengakibatkan terjadinya
kerusakan sumberdaya dan meningkatnya konflik di dalam masyarakat. Dengan
kata lain hubungan sosial ekonomi yang terbentuk di dalam masyarakat nelayan
membuktikan bahwa sistem perekonomian masih terbatas dalam memposisikan
nelayan sebagai faktor produksi dan belum meningkatkan keikutsertaan nelayan
sebagai pengelola sumberdaya kelautan dan perikanan.

Dari uraian tersebut di atas, tampak bahwa penyusunan strategi dan


pengembangan kebijakan pemerintah perlu diarahkan kepada upaya
pemberdayaan fungsi sosial ekonomi masyarakat nelayan yang merujuk pada
upaya (a) peningkatan peranserta masyarakat nelayan dalam pengelolaan
sumberdaya kelautan dan perikanan yang pada akhirnya mampu meningkatkan
kesejahteraan dan fungsi sosial pengawasan terhadap kelestarian dan
keamanan sumberdaya, (b) peningkatan informasi teknis pengelolaan dan harga,
dan (c) reformulasi kebijakan tataniaga produksi kelautan dan perikanan.
a. Peningkatan Peranserta Masyarakat dalam Pengelolaan Sumberdaya
Kelautan dan Perikanan

Sebagaimana telah dijelaskan secara garis besar dalam uraian sebelumnya,


tujuan peningkatan peranserta masyarakat nelayan mencakup upaya
peningkatan kemampuan teknis manajerial dan fungsi pengawasan lokal
teritorial terhadap kelestarian dan keamanan sumberdaya kelautan. Tingginya
keikutsertaan mayarakat nelayan secara langsung akan meningkatkan
produkstivitas nelayan dan meningkatkan intensitas transaksi ekonomi secara
lokal, regional, dan nasional.

1. Peningkatan Kemampuan Teknis Manajerial Masyarakat Nelayan

Di dalam struktur masyarakat nelayan masalah-masalah yang terkait dengan


rendahnya produktivitas kelautan dan perikanan lebih disebabkan oleh (a)
rendahnya kemampuan teknis manajerial masyarakat nelayan dalam
pengelolaan kegiatan produksi, (b) rendahnya investasi, (c) kesulitan untuk
memperoleh sarana produksi, (d) harga komoditas hasil produksi lebih
rendah dari biaya produksi, serta (e) rendahnya ketersediaan bahan pangan
di pedesaan. Setiap faktor atau interaksi keseluruhan faktor tersebut secara
langsung mengakibatkan menurunnya kemampuan dan meningkatnya
keragu-raguan masyarakat pedesaan untuk melakukan investasi.

Ditambah lagi dengan pola hubungan sosial masyarakat nelayan yang belum
berkembang sepenuhya, seperti rendahnya rata-rata tingkat pendidikan
masyarakat nelayan, pola produksi yang bersifat subsisten, serta tingginya
kemampuan kelompok tataniaga dalam memonopoli produksi secara lokal
menjadikan upaya peningkatan kemampuan teknis manajerial masyarakat
pedesaan menjadi tidak berarti. Program penyuluhan dan bantuan modal
kerja dari pemerintah cenderung hanya memiliki pengaruh yang bersifat
sesaat. Tingginya efektivitas program hanya terjadi pada saat lembaga
pemerintah atau non pemerintah masih aktif berperan dalam program.
Ketika aktivitas lembaga tersebut menurun, kekuatan kelompok tataniaga
kembali menguasai perekonomian masyarakat pedesaan dengan pola dan
cara seperti sebelum ada program. Keadaan ini hanya dapat diubah
sepenuhnya oleh masyarakat itu sendiri, yaitu melalui upaya perubahan
persepsi masyarakat yang secara kolektif mampu menghadapi kekuatan
kelompok tataniaga.

Dalam program pembangunan sebelumnya memang sudah ditawarkan dan


dilaksanakan pemberian insentif ekonomi untuk membangun persepsi
masyarakat nelayan dalam peningkatan produktivitas usaha. Akan tetapi
insentif yang ditawarkan tersebut belum bermuatan insentif sosial, dimana
secara sosial terdapat kelompok kelompok yang memiliki aspirasi dan teknis
produksi yang berbeda. Dengan kata lain, insentif ekonomi hanya mampu
berperan secara makro dalam proses pembentukan persepsi masyarakat,
sedangkan insentif sosial merupakan pendekatan program terhadap
kelompok atau individu dengan aspirasi yang sama.

Pendekatan insentif sosial diberikan kepada masyarakat nelayan melalui


pembentukan program yang mampu mewujudkan setiap aspirasi masyarakat
dalam melaksanakan usaha di sektor kelautan dan perikanan. Artinya,
program tersebut mampu meningkatkan diversifikasi kegiatan usaha sesuai
dengan aspirasi masyarakat. Pembentukan diversifikasi usaha
mensyaratkan setiap detail kegiatan usaha bagi setiap individu, sehingga
mampu mengarahkan masyarakat peserta program kepada persepsi
kemandirian usaha.

Program peningkatan teknis manajerial ini mencakup kegiatan penjaringan


aspirasi, pelatihan dan magang, pendampingan, sampai pada pembentukan
kelembagaan ekonomi terhadap masing-masing jenis kegiatan usaha di
dalam masyarakat nelayan. Dengan demikian program tersebut akan
menuntut biaya dan kemampuan penguasaan karakteristik sosial dan
ekonomi tinggi dari individu pelaksana yang bertugas di wilayah dan sub
wilayah pembangunan pelaksana kegiatan.

Diharapkan melalui pelaksanaan program tersebut akan dapat diatasi


masalah keragu-raguan masyarakat untuk berinvestasi dan secara
bersamaan terbentuk pola diversifikasi usaha yang mampu meningkatkan
nilai ekonomis sumberdaya dalam kerangka pelestarian sumberdaya
kelautan dan perikanan.

2. Peningkatan Fungsi Pengawasan Lokal Teritorial terhadap Kelestarian dan


Keamanan Sumberdaya Kelautan dan Perikanan

Terbentuknya diversifikasi usaha yang tinggi di dalam perekonomian


masyarakat nelayan, secara sosial akan terbentuk fungsi pengawasan oleh
setiap individu masyarakat nelayan terhadap setiap kegiatan ekonomi dalam
masing-masing wilayah perairan laut setempat. Kuatnya fungsi pengawasan
masyarakat akan tumbuh sejalan dengan kepentingan masing-masing
individu terhadap sumberdaya kelautan dan perikanan.

Kekuatan fungsi pengawasan masyarakat tersebut juga akan menghilangkan


pemahaman terhadap keberadaan sumberdaya kelautan dan perikanan
yang bersifat open access. Meningkatnya pemahaman terhadap pentingnya
kualitas ekosistem laut yang tinggi bagi setiap jenis usaha ekonomi kelautan
dan perikanan akan menekan terjadinya kerusakan ekosistem laut. Artinya
secara swadaya masyarakat akan melakukan pengawasan terhadap setiap
kegiatan di perairan setempat, baik terhadap kegiatan dari luar maupun dari
dalam wilayah itu sendiri.

Kemandirian dan pengawasan sosial secara swadaya tersebut secara


langsung atau tidak langsung merupakan sumbangan material dan
fungsional masyarakat nelayan terhadap pembangunan sistem keamanan
wilayah perairan laut secara lokal, regional, dan nasional.
b. Peningkatan Ketersediaan Informasi Teknis Pengelolaan dan Harga

Sejalan dengan upaya peningkatan kemampuan teknis manajerial dari


masyarakat nelayan, diperlukan upaya peningakatan ketersediaan informasi
teknis pengelolaan dan harga. Selama ini, informasi teknis pengelolaan dan
harga dipegang oleh kelompok tataniaga sebagai cara untuk menguasai pasar
dan mempertahankan marjin keuntungan yang tinggi dari usaha kelautan dan
perikanan.

Ketersediaan informasi yang diperlukan masyarakat nelayan adalah


informasi yang terkait dengan permintaan pasar terhadap produksi sektor
kelautan dan perikanan. Informasi ini dapat berupa permintaan terhadap tingkat
kualitas dan jenis produksi tertentu, atau informasi tentang tingkat harga pasar
dari waktu ke waktu.

Rendahnya ketersediaan informasi terkait dengan permintaan dan harga


produksi memposisikan kelompok tataniaga pada posisi tawar yang tinggi dan
tetap rendahnya harga yang diterima nelayan. Dampak yang ditimbulkan oleh
rendahnya ketersediaan informasi adalah terbentuknya pola produksi kelautan
dan perikanan dengan produktivitas dan kualitas yang rendah.

Upaya pemerintah dalam mengatasi masalah ketersediaan informasi baru


pada penyediaan sarana dan prasarana di tingkat kecamatan. Sistem
pembangunan ketersediaan informasi ini menjadi tidak efektif ketika masyarakat
diharuskan berhadapan dengan aparat desa atau kecamatan untuk meminta
informasi. Kegagalan sistem ini bukan dalam penentuan unit terkecil dalam
program, melainkan belum dipertimbangkannya kondisi hubungan sosial
masyarakat nelayan dengan pejabat desa atau kecamatan.

Dengan mempertimbangkan kondisi sosial masyarakat nelayan, penyediaan


informasi dapat dilakukan dengan membentuk pusat-pusat pertumbuhan
produksi hasil kelautan dan perikanan dalam wilayah lokal, regional, dan
nasional. Dalam hal ini, pemerintah pusat, propinsi, maupun kabupaten
memberikan prioritas tinggi terhadap wilayah produksi tersebut dan terus
menerus dikembangkan kepada perluasan wilayah produksi lainnya.

Di dalam wilayah pengembangan produksi ini akan terjadi intensitas


transaksi yang tinggi, yang secara langsung atau tidak langsung akan
menyediakan informasi permintaan sesuai dengan pola hubungan sosial antara
konsumen dengan produsen.

c. Reformulasi Kebijakan Tataniaga Produksi Kelautan dan Perikanan

Peningkatan keikutsertaan masyarakat dalam pengelolaan sumberdaya


kelautan dan perikanan akan cenderung diikuti oleh meningkatnya kegiatan
masyarakat nelayan dalam mengeksploitasi sumberdaya kelautan dan
perikanan. Untuk mencegah timbulnya dampak negatif dari kegiatan tersebut
perlu dilakukan pengkajian ulang terhadap kebijakan tataniaga produksi kelautan
dan perikanan. Pengkajian dilaksanakan sesuai dengan karakteristik daerah
setempat, sehingga penerapan kebijakan tataniaga produksi akan meningkatkan
diversifikasi dan kualitas produksi dan bukan sebaliknya mematikan
pertumbuhan ekonomi setempat.

Beberapa masalah tataniaga yang perlu mendapat perhatian khusus antara


lain adalah:

1. Pembatasan Tataniaga kepada Tingkat Kualitas Produksi Tertentu

Dengan asumsi tidak terjadi perubahan lingkungan fisik-kimia terhadap


ekosistem perairan pantai, sampai tingkat tertentu secara alami sumberdaya
perikanan akan kembali pulih (renewable). Artinya, setiap kegiatan
pengelolaan sumberdaya kelautan dan perikanan perlu diupayakan untuk
tidak berdampak merusak lingkungan fisik-kimia perairan pantai. Kebijakan
ini merupakaan syarat keharusan bagi setiap fihak yang secara langsung
atau tidak langsung terlibat dalam pengelolaan sumberdaya kelautan.
Pembatasan tataniaga kepada tingkat kualitas produksi tertentu merupakan
kebijakan yang diarahkan untuk membatasi terjadinya kerusakan lingkungan
biologis biota laut. Kebijakan ini mencakup ketentuan terhadap ukuran dan
jenis ikan yang dapat diekstraksi sesuai dengan tujuan akhir pemanfaatan
hasil produksi. Kebijakan ini merupakan syarat kecukupan bagi kegiatan
pengelolaan sumberdaya dengan tujuan ekonomis, dimana tujuan dari
pembatasan tersebut adalah untuk mempertahankan anakan ikan dan jenis
tertentu dalam upaya mempertahankan dan meningkatkan kelangsungan
produksi perairan setempat.

2. Peningkatan Keterkaitan Proses Ekstraksi Sumberdaya dengan Industri


Pengolahan dan Kegiatan Budidaya

Tingginya ketidakpastian musim dan jenis ikan yang mungkin diperoleh


menyebabkan proses ekstraksi sumberdaya kelautan dan perikanan
cenderung dilaksanakan dengan penggunaan teknologi produksi yang
memiliki kemampuan dan kapasitas tangkap yang tinggi. Situasi ini
menunjukkan bahwa sumberdaya kelautan dan perikanan masih bersifat
open access dan cenderung mengakibatkan kerusakan sumberdaya
kelautan dan perikanan.

Untuk mengatasi terjadinya kerusakan yang tinggi terhadap sumberdaya


kelautan dan perikanan, diperlukan perubahan terhadap sturuktur kebijakan
yang semula didasarkan pada kebijakan peningkatan kemampuan dan
kapasitas ekstraksi sumberdaya menjadi kebijakan yang mengarah kepada
keterkaitan proses ekstraksi sumberdaya dengan industri pengolahan dan
kegiatan budidaya. Keuntungan yang mungkin diperoleh dari tingginya
keterkaitan tersebut adalah dapat ditingkatkanya satuan produktivitas dan
diversifikasi usaha di sektor kelautan dan perikanan.

Kebijakan ini juga mencakup keharusan bagi perusahaan perkapalan


dengan kemampuan dan kapasitas tertentu untuk membangun industri
pengolahan, sekurang-kurangnya industri pengalengan ikan.
3. Pembangunan Badan Usaha Milik Negara (BUMN)

Potensi sumberdaya kelautan dan perikanan yang sangat besar hampir tidak
dilirik oleh pemerintah sebagai salah satu sumber devisa negara yang
secara tetap dan berkesinambungan selalu dapat diusahakan. Kenyataan ini
ditunjukkan oleh tidak berkembangnya BUMN yang bergerak di sektor
perikanan baik dalam skala nasional maupun daerah.

Terlepas dari perlu atau tidaknya didirikan BUMN atau BUMD dari sisi
perekonomian nasional dan regional, BUMN/BUMD sektor di sektor
kelautan dan perikanan sangat diperlukan sebagai lembaga (a) percontohan
usaha, (b) sumber informasi dan laboratorium penyusunan kebijakan
pembangunan regional dan nasional, (c) pusat penelitian terapan, (d)
komponen pengembangan dan advokasi pembangunan, (d) mitra usaha
masyarakat, dan lain lain.

C. PENINGKATAN KINERJA KOMPONEN ORGANISASI DEPARTEMEN


KELAUTAN DAN PERIKANAN

Sesuai dengan tujuan pembangunan kelautan dan perikanan, yaitu


mewujudkan kelestarian dan keamanan sumberdaya kelautan dan perikanan,
memperkuat perekonomian rakyat serta mendukung perekonomian nasional bagi
kesejahteraan rakyat, secara langsung atau tidak langsung akan mengarahkan
Departemen Kelautan dan Perikanan bersama-sama instansi terkait lainnya
untuk terus meningkatkan peran dan fungsinya dalam upaya pengelolaan
sumberdaya kelautan dan perikanan. Terkait dengan pengembangan fungsi
pengelolaan tersebut, ketertinggalan pembangunan sektor kelautan dan
perikanan mengharuskan departemen melakukan percepatan pembangunan
melalui penerapan kebijakan peningkatan kinerja komponen organisasi
departemen.
Dalam upaya peningkatan kinerja komponen organisasi perlu ditetapkan
kriteria dan indikator yang dapat digunakan untuk menilai peningkatan
keberhasilan pencapaian tujuan pembangunan. Indikator-indikator tersebut
merupakan ukuran dari proyeksi kemampuan komponen organisasi dalam
memformulasikan kebijakan, perencanaan, dan pengawasan pembangunan.
Selain itu, ukuran tersebut merupakan kuantifikasi objektif terhadap optimalisasi
efektivitas dan efisiensi kinerja setiap komponen organisasi departemen.

Peningkatan kinerja komponen organisasi departemen mensyaratkan


adanya komitmen yang tinggi dari setiap individu dalam organisasi untuk terus
meningkatkan kapasitas dan kemampuan (capacity building) yang terkait dengan
formulasi dan penerapan kebijakan, perencanaan, serta monitoring dan evaluasi
kegiatan pembangunan.

a. Formulasi dan Penerapan Kebijakan Pembangunan

Kapasitas dan kemampuan yang tinggi dari setiap individu dalam formulasi
dan penerapan kebijakan mensyaratkan tingginya penguasaan individu dalam
memahami cara pandang masyarakat dalam menghadapi masalah
pembangunan setempat (social subjectives knowledge). Selama ini penguasaan
individu dalam memformulasikan kebijakan cenderung semata-mata didasarkan
pada pemahaman terhadap lingkungan fisik setempat dan berupaya mengubah
cara pandang masyarakat kepada cara pandang baru (objectives knowledge).

Formulasi dan penerapan kebijakan tersebut sering dihadapkan pada


berbagai masalah dan kegagalan. Hal ini terjadi karena formulasi dan
penerapan kebijakan didasarkan pada pemberian insentif ekonomi dalam
programnya. Dengan berakhirnya program, maka masyarakat akan
memutuskan kembali kepada cara pandang semula. Atau apabila terjadi
ketidaksesuaian kebijakan atau program secara mendasar, maka akan berakibat
terjadinya konflik di dalam masyarakat. Konflik ini akan berakhir dengan
ketidakpedualian masyarakat terhadap keberadaan kebijakan atau program yang
bersangkutan.
Untuk menghadapi situasi seperti ini, setiap individu dalam komponen
organisasi diharapkan mampu membaca dan menangkap keinginan masyarakat
sesuai dengan cara pandang masyarakat itu sendiri. Dalam hal ini upaya
perubahan persepsi masyarakat merupakan sisipan program, dimana dalam
jangka panjang dapat diarahkan kepada percepatan pembangunan yang
signifikan.

b. Perencanaan Pembangunan

Perubahan paradigma pembangunan yang semula bersifat sentralistik


menjadi desentralistik sampai saat ini masih belum dapat sepenuhnya dijalankan
oleh pemerintah pusat maupun daerah. Dalam bidang perencanaan, pemerintah
pusat melakukan perencanaan pembangunan tanpa atau masih sedikit sekali di
dasarkan pada usulan perencanaan pembangunan yang berasal dari daerah
propinsi atau kabupaten.

Alasan-alasan yang diajukan terkait dengan pola perencanaan


pembangunan yang bersifat sentralistik tersebut antara lain, pertama adalah
usulan perencanaan daerah memiliki banyak kelemahan dalam penetapan dasar
pemikiran, tujuan, metodologi, dan anggaran. Kelemahan ini terkait dengan
rendahnya kualitas sumberdaya manusia di dinas-dinas baik propinsi maupun
kabupaten. Selain itu, belum tersedianya format baku dalam penyusunan
rencana pembangunan dari departemen dan rendahnya kesiapan dan kesediaan
pegawai pemerintah pusat dalam membantu penyusunan program.

Kedua, perencanaan dengan mengakomodasikan usulan perencanaan


daerah memerlukan proses yang panjang dan waktu yang lama sehingga
menjadi tidak efisien dan efektif. Penerapan kebijakan seperti ini dianggap akan
banyak mengeluarkan biaya perjalan dan konsultasi, serta terdapat anggapan
yang besar bahwa pemerintah propinsi atau kabupaten belum tentu mampu
mewujudkan hasil konsultasi dengan pemerintah pusat. Tingginya biaya dan
rendahnya kemampuan untuk mewujudkan perencanaan tersebut seringkali
dianggap sebagai tindakaan yang tidak efektif dan efisien oleh pemerintah pusat.
Ketiga, terdapat kecenderungan dari pemerintah daerah untuk menunggu
program pembangunan dari pusat. Perilaku ini terbentuk karena banyak usulan
pemerintah daerah yang tidak pernah terwujud dalam program yang sampai ke
daerah.

Keempat, rendahnya kemampuan administrasi di tingkat pusat untuk


menjaring dan menseleksi usulan pembangunan daerah. Rendahnya
kemampuan administrasi pemerintah ini terkait dengan rendahnya kualitas dan
jumlah pegawai yang ada.

c. Monitoring dan Evaluasi Pembangunan

Meskipun perangkat kebijakan pembangunan telah secara jelas


mengharuskan untuk dilakukannya kegiatan monitoring dan evaluasi terhadap
setiap kegiatan pembangunan, akan tetapi dalam pelaksanaannya cenderung
bersifat formalitas dan belum mencapai kepada tujuan dan fungsi monitoring dan
evaluasi itu sendiri. Secara garis besar, kegiatan monitoring merupakan
kegiatan untuk mengetahui dampak yang ditimbulkan oleh suatu program
pembangunan secara bertahap atau keseluruhan. Dari hasil monitoring dan
evaluasi dapat ditentukan seberapa manfaat dan kelemahan program
pembangunan, yang selanjutnya dapat dijadikan sebagai dasar dalam
menentukan kebijakan untuk mengembangkan atau menghentikan program.
Dengan kata lain, kegiatan monitoring dan evaluasi merupakan kegiatan kunci
yang menentukan keberlangsungan pembangunan, baik secara vertikal maupun
horizontal.

Kegiatan monitoring dan evaluasi program pembangunan yang bersifat


formalitas sering disebabkan tidak tersedianya kriteria dan indikator dalam
mengawasi kegiatan program pembangunan. Selain itu, petugas belum
memahami dan menguasai permasalahan pembangunan yang menjadi latar
belakang kebijakan untuk melahirkan program pembangunan tersebut.
Upaya pemerintah untuk meningkatkan kinerja monitoring dan evaluasi
adalah dengan membentuk format kerja baku yang menyertai usulan
perencanaan program dan hasil pelaksanaannya merupakan sumber
pertimbangan dalam menentukan kebijakan untuk mengembangkan atau
menghentikan suatu kegiatan program pembangunan. Penerapan kebijakan
tersebut dilaksanakan dengan tujuan untuk menjaga dan mengembangkan
seluruh kegiatan pembangunan secara berkesinambungan. Dengan demikian
dapat diharapkan kegiatan pembangunan dapat memberi manfaat yang terus
meningkat dan menghilangkan kegiatan yang menekan perkembangan
pembangunan itu sendiri secara tepat dan cepat.

D. PENINGKATAN KOORDINASI ANTARINSTANSI TERKAIT

a. Peningkatan Koordinasi Antardepartemen

Tingginya volume kegiatan dan kepentingan pembangunan sektoral


seringkali menyebabkan rendahnya perhatian dan kerjasama suatu sektor
terhadap rencana dan pelaksanaan pembangunan sektor lainnya yang terkait
dengan sektor itu sendiri. Keadaan ini dapat berdampak negatif terhadap
pelaksanaan pembangunan nasional. Bahkan mungkin dapat mengakibatkan
terjadinya kebijakan yang tumpang tindih atau kebijakan antarsektor yang saling
menekan.

Adanya kebijakan yang tumpang tindih secara langsung akan menurunkan


efisiensi setiap program pembangunan masing-masing sektor. Sedangkan
kebijakan antarsektor yang saling menekan akan mengakibatkan rendahnya
manfaat pembangunan yang mungkin diperoleh suatu sektor dan menimbulkan
dampak negatif bagi perkembangan program pembangunan suatu sektor dan
sektor lainnya. Upaya mencegah timbulnya inefisiensi dan inefektivitas program
pembangunan secara sektoral maupun antarsektor perlu dilakukan peningkatan
koordinasi pembangunan sektor kelautan dan perikanan dengan departemen
atau instansi terkait. Sistem koordinasi ini meliputi kegiatan penyusunan
kebijakan pembangunan, konsultasi teknis, monitoring dan evaluasi secara
proporsional dan bertanggungjawab.

Contoh klasik yang menggambarkan rendahnya koordinasi antardepartemen


adalah belum terkoordinasinya kebijakan pemberian ijin pengoperasian kapal
dengan pembangunan industri pengolahan perikanan. Dalam hal ini perlu
ditetapkan kebijakan perijinan wilayah operasi dan kapasitas kapal penangkap
ikan tertentu terkait dengan keharusan pembangunan industri pengolahannya,
atau sebaliknya.

Tujuan penetapan kebijakan antara Departemen Kelautan dan Perikanan


dengan Departemen Perindustrian dan Perdagangan adalah untuk
meningkatkan nilai tambah sumberdaya kelautan dan perikanan, peningkatan
penyerapan tenaga kerja, serta investasi di sektor kelautan dan perikanan.

b. Peningkatan Kerjasama Luar Negeri

Tingginya ketertarikan dunia internasional terhadap sumberdaya kelautan


dan perikanan Indonesia menimbulkan berbagai tawaran kerjasama bilateral
maupun multilateral dalam bentuk bantuan teknis dan penyediaan dana bagi
program pembangunan sektor kelautan dan perikanan. Khususnya dalam
lingkungan negara-negara ASEAN dan Asia Timur, bentuk kerjasama bilateral
yang sering ditawarkan adalah kerjasama di bidang penangkapan dan budidaya.
Di sisi lain, kerjasama multilateral cenderung terarah kepada bentuk kerjasama
bantuan teknis dan penyediaan dana program pembangunan.

1. Kerjasama Bilateral

Dari kedua bentuk kerjasama internasional tersebut, pengalaman


departemen kelautan dan perikanan menunjukkan bahwa pelaksanaan
kerjasama bilateral masih terbatas kepada bidang perijinan operasional
kapal-kapal di wilayah perairan laut ke dua negara dan hubungan
pemasaran hasil kelautan dan perikanan. Selain Jepang, kerjasama
bilateral dalam bentuk pertukaran teknologi budidaya dan pelestarian
lingkungan masih tergolong sangat rendah.

Dalam bidang perijinan operasional kapal, kelemahan sistem kerjasama


yang ditawarkan pihak Indonesia adalah belum dikembangkannya kewajiban
bagi pengusaha kapal kapal asing untuk bekerjasama dengan pengusaha
perkapalan dan atau industri perikanan di Indonesia untuk memperoleh ijin
operasi. Selain mengakibatkan rendahnya investasi asing, tidak adanya
kewajiban untuk mengikutsertakan pengusaha Indonesia tersebut
menyebabkan rendahnya fungsi pengawasan sosial terhadap kegiatan
operasi kapal-kapal asing di perairan laut Indonesia. Dengan demikian
dalam masa-masa mendatang, Departemen Kelautan dan Perikanan
diharapkan mampu mengembangkan sistem kemitraan dalam kerjasama
bilateral.

2. Kerjasama Multilateral

Sejak dibentuknya Departemen Kelautan dan Perikanan, telah dilaksanakan


berbagai kerjasama multilateral antara pemerintah Indonesia dengan
negara-negara lainnya. Berdasarkan kesepakatan yang dihasilkan dalam
Konferensi Tingkat Tinggi (KTT) internasional, pemerintah mewujudkan
berbagai pembentukan dan pengembangan regulasi kawasan ekonomi
antarnegara. Selain itu kesepakatan kerjasama multilateral diwujudkan
dalam kerjasama dengan lembaga-lembaga keuangan internasional dalam
bentuk pinjaman dan hibah, yaitu antara lain dengan World Bank, Asean
Development Bank, dan Islamic Development Bank.

Dalam kerjasama multilateral ini, sering ditemukan kegagalan pencapaian


perolehan manfaat sosial ekonomi yang mungkin diperoleh masyarakat.
Kegagalan pelaksanaan kerjasama program pembangunan kelautan dan
perikanan cenderung bersumber kepada ketidaksesuaian program atau
proyek yang didanai oleh lembaga keuangan internasional terhadap situasi
sosial budaya ekonomi masyarakat setempat. Dimana selama ini pihak
departemen cenderung menerima usulan program pembangunan yang
ditawarkan pihak bank dan bukan sebaliknya mengusulkan program
pembangunan yang sesuai dengan aspirasi masyarakat lokal.

Apabila dipandang dengan lebih cermat, program pembangunan yang


diusulkan oleh lembaga-lembaga keuangan internasional cenderung
didasarkan pada situasi yang dihadapi masyarakat secara makro dan belum
didasarkan pada pendekatan perubahan struktur sosial, budaya dan
ekonomi masyarakat setempat. Dengan demikian program program
pembangunan tersebut cenderung memberikan manfaat dalam jangka
pendek dan belum menghasilkan performa yang baik dan
berkesinambungan dalam jangka panjang.

Untuk meningkatkan manfaat sosial ekonomi dari kerjasama multilateral


diharapkan pihak pemerintah melakukan identifikasi, penelitian dan
pengembangan terhadap rencana pembangunan daerah, yang selanjutnya
diusulkan sebagai prioritas program pembangunan kepada pihak lembaga
keuangan internasional. Integrasi vertikal program pembangunan tersebut
yang harus dihargai dan ditaati oleh lembaga keuangan internasional
sebagai pihak yang mengerti kebutuhan dan memiliki kepentingan terhadap
keberhasilan pembangunan sektor kelautan dan perikanan.

c. Peningkatan Peran Lembaga Swadaya Masyarakat

Sampai saat ini peran Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) yang bekerja di
sektor kelautan dan perikanan masih cenderung berperan sebagai lembaga
advokasi bagi kegiatan-kegiatan pembangunan yang dicanangkan pemerintah
atau sebaliknya sebagai corong masyarakat dalam mengkritisi kebijakan
pembangunan pemerintah. Banyaknya LSM yang memilih peran sebagai
lembaga advokasi sering menimbulkan konflik dan kecurigaan di dalam
masyarakat. Hal ini terjadi akibat fungsi advokasi dua arah dari LSM hanya
berkonotasi kepada fungsi pengawasan sosial terhadap kebijakan dan program
pembangunan pemerintah.
Sjalan dengan peningkatan fungsi pengawasan sosial tersebut, pemerintah
diharapkan mampu mengikutsertakan LSM sebagai lembaga yang berperan
dalam upaya pengembangan program, baik secara nasional atau lokal.
Kebijakan ini akan memposisikan LSM sebagai lembaga sosial yang mampu
memberikan solusi dan mengarahkan sikap masyarakat terhadap kebijakan dan
pelaksanaan program pembangunan setempat.

E. PENUTUP

Dalam upaya meningkatkan distribusi manfaat sosial ekonomi yang


berkeadilan, uraian strategi dan pengembangan kebijakan pembangunan sektor
kelautan dan perikanan merupakan pendekatan struktural dalam penyusunan
program pembangunan yang diharapkan dapat meningkatkan keberhasilan
program pembangunan secara berkesinambungan. Pendekatan struktural
tersebut mengarahkan pengakajian strategi dan penyusunan kebijakan agar
mampu (a) meningkatkan pemberdayaan fungsi sosial ekonomi masyarakat, (b)
meningkatkan kinerja setiap komponen organisasi departemen, dan (c)
meningkatkan koordinasi antardepartemen.

Dalam penerapannya, pengakajian strategi dan pembentukan kebijakan


tersebut masih memerlukan penjabaran secara rinci dalam membentuk dan
mengarahkan pembangunan secara terintegrasi, baik secara vertikal maupun
horizontal. Dengan demikian hasil pembangunan akan terintegrasi secara
holistik ke dalam parameter dan indikator ke dalam tujuan pembangunan
nasional baik secara sosial, budaya, ekonomi, politik, kemanan dan pertahanan.