Fakultet za ekonomiju i inženjerski menadžment

Privredna akademija, Novi Sad

Seminarski rad iz predmeta

UPRAVNO PRAVO

Tema:
Upravni spor

Profesor Student
dr Dragoslav Neškov Aleksandar Šargić 484/07

Novi Sad, decembar 2008

1
Uvod
Tema ovog rada je upravni spor. U njemu ću pokušati da sveobuhvatno
sagledam ovaj pravni institut. Zato ću razmatrati njegovu funkciju,
svrhu, genezu, primenu i druge aspekte. Upravno pravo ću u ovom
radu sagledavati i sa stanovišta uporednog prava, pre svega imajući u
vidu praksu zemalja Evropske unije.

Upravni spor je veoma važan pojam upravnog prava jer predstavlja

krucijalni čin kontrole rada upravnih organa. Upravni spor je veoma
važan jer predstavlja instituciju odbrane zakonitosti postupaka važnih
javnih institucija. Takodje, bitan aspekt upravnog spora jeste i odbrana
prava građanina naspram države.

Razmatranje pojma upravnog spora nameće i sagledavanje istorijskog

konteksta iz koga se može jasno videti da je sa manjkom
demokratičnosti društva, smanjivana i važnost upravnog spora kao
instituta zaštite zakonitosti.

Možda i najzanimljiviji aspekt analiziranja pojma upravnog spora jeste

ambijent tranzicije kroz koje prolazi srpsko društvo. Upravni spor je
možda i najvažniji institut pravde u tranziciji koja po definiciji donosi
dosta nepravde.

Za početak bitno je locirati mesto upravnog spora u sistemu upravnog

prava.

2
 1. Uprava

1.1. Pojam Uprave

Pojam Uprave sadrži dva aspekta putem kojih se može izvršiti njeno
određivanje: a) teorijski b) pozitivnopravni. Pozitivnopravni pojam
uprave od značaja je za praktičnu primenu prilikom primene konkretnih
pravnih normi o radu i organizaciji uprave. Pojam uprave, sa aspekta
važećih pravnih propisa, određuje se u dva pravca:

1. pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom smislu

2. pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu.

Pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom smislu se određen je

pravnim aktima koja uređuju upravnu delatnost. Radi se, dakle, o
poslovima državne uprave koji se sastoje u sprovođenju Ustava i
zakonskih propisa koji regulišu ovu materiju. Osim ovoga, poslovi
državne uprave obuhvataju i rešavanje u upravnim stvarima i vršenje
upravnog nadzora. Takođe funkciolni smisao pojma uprave obuhvata i
takozvane stručne poslove kao što je priprema zakona. Upravni poslovi
u funkcionalnom smislu u Srbiji proističu iz Ustava, Zakona o državnoj
upravi i Zakona o ministarstvima.

Pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu, kako i sama

reč kaže, tiče se organa koji vrše određene funkcije u okviru upravne
delatnosti. Tako se formira nomenklatura državne uprave. Kod nas su
to ministarstva, organi uprave u okviru ministarstva, administrativne i
državne agencije, javna preduzeća, kao i nedržavne institucije sa
javnim ovlašćenjima. Ovde posebno treba pomenuti Vrhovni sud koji
ima posebnu ulogu baš kod upravnog spora kojim se i bavim u ovom
radu.

3
1.2.Pojam i vrste kontrole uprave

Kontrola rada podrazumeva procenu rezultata. U skladu sa time u radu

organa uprave mogu se ocenjivati 2 važna aspekta rada. Jedan je
zakonitost, a drugi celishodnost. Naime, upravni poslovi se sprovode
zbog ostvarenja određenih zakonskih imprerativa, ali i zbog vršenja
javnih funkcija koje su od značaja za građane i državu.
Tako se može procenjivati da li su pri vršenju poslova uprave
ispoštovani Ustav i zakoni, ali se ujedno može davati i ocena koliko je
pri vršenju pomenutih poslova ostvarivan opšti interes.

U skladu sa time, razlikujemo 2 vrste nadzora(kontrole): pravnu i

političku. Politička kontrola uprave vrši se pomoću institucija
parlamenta, Vlade i javnog mnenja kroz sredstva javnog informisanja.
Pravna kontrola uprave je onaj deo teme koji obrađujemo u ovom radu.

1.2.1. Pravna kontrola uprave

Suštinsko načelo uprave jeste načelo zakonitosti. Ono često može biti
povređeno pri vršenje poslova uprave. Zato postoji kontrola zakonitosti
upravnih akata. Suština pravne kontrole uprave je utvrđivanje
zakonitosti i pravilnosti u radu organa koji vrše upravne funkcije ili se
bave poslovima uprave.
U okviru pravne kontrole uprave razlikujemo tri podvrste. To su:
upravna, sudska i posebna kontrola(nadzor). Iako me u ovom radu
suštinski zanima sudska kontrola uprave, navešću i nekoliko bitnih
stvari u vezi sa upravnom kontrolom.

1.2.2. Upravna (administrativna) kontrola uprave

Upravna kontrola je ona koju ostvaruje sama uprava i može biti
dvojaka: unutrašnja i spoljašnja. Unutrašnja kontrola se opet deli na 2
podvrste jer se može sprovoditi po službenoj dužnosti ili na osnovu
žalbe. Kada se nadzor vrši na osnovu žalbe nazivamo ga instancionom
kontrolom.

4
Unutrašnju kontrolu vrši viši organ uprave prema nižem. Ovaj vid
kontrole rada organa nije previše efikasan s obzirom da dobrim delom
počiva na principu samokontrole. Ta činjenica, sama po sebi uključuje
rizike neuspešnosti. Ono na šta se, pre svega, oslanja unutrašnja
kontrola jeste princip hijerarhije, to jest nadmoći i uticaja viših nad nižim
organima uprave.

Instanciona kontrola počiva na institutu upravne žalbe kojom se akt

nižeg organa napada pred višim. Današnja upravna žalba vuče korene
još iz doba apsolutističke države u kojoj su građani, nezadovoljni
odlukama vladarevih činovnika, upućivali apelacije vladaru, tražeći
zaštitu svojih prava.

Službeni nadzor je drugi tip unutrašnje kontrole i ne može se pokrenuti

žalbom. On se vrši samo u konkretnim slučajevima predviđenim
zakonom.

Spoljna kontrola uprave tiče se inspekcijskog nadzora kakvu recimo

vrši inspekcija rada ili upravna insekcija. Takođe, tip spoljašnje kontrole
predstavlja i kontrola lokalne samouprave koju vrše viši organi državne
uprave(ministarstva).

2. Sudska kontrola uprave

Sudska kontrola uprave je segment kontrole na koji ću obratiti najviše

pažnje, jer taj imperativ proističe iz teme ovoga rada. Upravni spor je
spor koji se pokreće pred redovnim sudom radi odlučivanja o
zakonitosti nekog upravnog akta. Retko, upravni spor može odlučivati o
samoj stvari, to jest, zaista je retkost u Srbiji da sudovi donose upravne
akte.

Sudska kontrola uprave je raznolika. Ona se može preplitati sa

krivičnim, građanskim i privrednim pravom. Tada se primenjuju odredbe
Zakona o krivičnom postupku, Zakona o parničnom postupku ili Zakona
o privrednim prestupima.

5
Postoje i slučajevi pokretanja ustavnih žalbi pred Ustavnim sudom.
Ustavna žalba se može pokrenuti kada se povređeni sloboda i prava
čoveka i građanina zagarantovana Ustavom. Ustavna žalba kao model
sudske kontrole uprave može se pokrenuti i kada u jednom pravnom
sistemu ne postoji predviđen sistem zaštite, odnosno kontrole.

2.1. Geneza upravnog spora

Upravni spor nema korene u antičkoj misli, kao većina današnjih

pravnih dostignuća. On je nastao kao nužna posledica nesavršenosti
administrativnog nadzora. Naime, koliko god princip hijerarhije
omogućavao kontrolu, činjenica da su i viši i niži organ deo istog
pravnog organizma, onemogućavala je krajnju objektivnost u oceni
pravilnosti i zakonitosti određenog upravnog akta. Sa razvojem pravne
misli došlo se do zaključka da bi sud morao da utvrđuje zakonitost
upravnih akata, ali je utvrđivanje celishodnosti ostalo u domenu viših
upravnih organa.

Odmah sa rađanjem misli o sudskoj kontroli upravnih organa,

nametnula se i misao o vrsti sudova koja bi adekvatno mogla da
procesuira ovakve slučajeve. Tako je savremeno ustrojstvo države
došlo do institucije upravnog sudstva. Upravni sudovi su osnivani kao
specijalizovani sudovi za rešavanje upravnih sporova. To je bio logičan
sled događaja, baš kao i mnogo ranije kada su za potrebe rešavanja
sporova u trgovini ustanovljavani trgovački sudovi.

Stvaranje upravnih sudova predstavlja dovršetak stvaranja pravne

države. Ovom institucijom ukida se samovolja državnih organa u
odnosu na pojedinca. Čovek postaje građanin u punom smislu te reči
jer dobija posebnu sudsku instituciju koja štiti njegova zakonska prava
u odnosu na upravu države. Upravno sudstvo je svojom pojavom
označilo ukidanje i poslednjih ostataka apsolutizma.

Nastanak upravnih sudova možemo locirati u drugoj polovini 19.veka,

naročito nakon francuske buržoaske revolucije. Društveni i ekonomski

6
uslovi, kao i političko stanje ovoga doba stvorili su atmosferu u kojoj je
zaštita zakonitosti došla pod lupu javnosti. Tako se u Evropi formiraju
administrativni sudovi ili ''magistrati'' a kasnije i specijalizovani upravni
sudovi koji se bave pojedinim oblastima kao što su socijalno
osiguranje, porezi ili patenti.

Pre samog ustanovljenja upravnog smisla u punom smislu te reči, na

početku 19.veka, u Francuskoj su razvijani administrativni saveti na
čelu su vrhovnim Državnim savetom. Ipak, ulazeći u 20.vek, cela
Evropa utemeljila je upravno sudstvo u punom obimu.

U Srbiji je, bez obzira na kašnjenja u razvoju države zbog duge

potčinjenosti Otomanskom carstvu, upravno sudstvo svoje začetke
imalo veoma rano. Razvoj upravnog sudstva kod nas zapravo je vezan
za razvoj Državnog saveta. On ima svoje početke još za vreme
Karađorđa, a značajniju ulogu u kontroli uprave dobija donošenjem
Ustava 1888.godine. Državni savet je tada postao najviši upravni sud u
zemlji.

U Kraljevini Jugoslaviji Državni savet je po automatizmu nastavio da

vrši svoju funkciji u nepromenjenom obliku sve do 1922. kada je donet
Zakon o državnom savetu i upravnim sudovima. Njime je napravljen
ontološki jaz između upravnog sudstva i državne hijerarhije. Ovim
zakonom je konstatovano da između aktivne državne uprave i
upravnog sudstva nema nikakvog zajedništva, niti kontinuiteta.

U Evropskoj uniji sudski nadzor je sredstvo očuvanja ravnoteže snaga

institucija Zajednice i država članica, kao i zaštite prava pojedinaca.
Upravni spor je najznačajniji pravni institut sudskog nadzora uprave.
Zajednica je utemeljena na vladavini prava, tako da ni njene države
članice, ni njene institucije ne mogu izbeći nadzor nad merama koje su
usvojile i njihovom usklađenošću sa osnovnom ustavnom poveljom,
Ugovorom.

Ugovor je ustanovio Evropski sud kao sudsko telo odgovorno da

države članice i institucije Zajednice postupaju u skladu sa zakonom.

7
U vezi sa sudskim nadzorom zakonitosti rada uprave, pa tako i sa
vođenjem upravnog spora, u Evropskoj zajednici se postavljaju sledeća
pitanja: da li podizanje tužbe pred Evropskim sudom podleže nekim
ograničenjima i ako jeste koja su to; da li je Evropski sud nadležan da
rešava u postupku koji je tužilac pokrenuo; koji akti u pravu Zajednice
mogu biti predmet upravnog spora; iz kojih se razloga upravni akt može
pobijati; ko sve može biti tužena stranka; vodi li se upravni spor u
Evropskoj zajednici kao spor o zakonitosti ili se može voditi i kao spor
pune jurisdikcije i slično.

2.2. Ukidanje upravnog sudstva u Srbiji

Nakon Drugog svetskog rata u tadašnjoj Jugoslaviji uveden je

jednopartijski sistem i ukinuta demokratija. Logičan sled događaja bilo
je i ukidanje upravnog sudstva. Do 1952.godine sudska kontrola uprave
bila je u potpunosti ukinuta.

Ipak, s obzirom da je ''jugoslovenski socijalizam'' bio specifičan i nešto

''elastičniji'' nego državna uređenja u drugim zemljama istočnog bloka,
1952.godine donet je Zakon o upravnim sporovima.
Tako je Jugoslavija postala prva socijalistička zemlja koja je uspostavila
upravni spor i sudsku kontrolu upravnih akata. Ova mera je veoma
pozitivno ocenjena u demokratskoj svetskoj javnosti.

Novi Zakon o upravnim sporovima donet je 1977.godine, a kasnije su

donošeni novi s obzirom na raspad zajedničke države.
Interesantno je da ni po uspostavljanju višepartijskog sistema u Srbiji
nije formirano upravno sudstvo. Iako je Zakonom o uređenju sudova
Upravni sud vraćen u pravni poredak Srbije još 2001.godine, upravne
sporove i dalje rešava Upravno odeljenje Vrhovnog suda Srbije.

8
 3. Pojam i vrste upravnog spora

Rasprave o teorijskom određenju pojma upravnog spora polaze od 2

osnovna obeležja upravnog spora: formalno-pravnog i materijalnog. U
formalno-pravnom smislu upravni spor definišemo kao poseban
postupak za čije rešavanje su nadležni posebni(upravni) sudovi.
On nastaje povodom upravno-pravnog odnosa a jedan učesnik je
obavezno uprava. U materijalnom smislu upravni, kao i drugi sporovi,
postoji kada postoji suprotstavljanje jednom zahtevu ili kada postoje 2
suprotna zahteva. Potrebno je dakle da postoje 2 stranke od kojih je
jedna obavezno uprava.

Upravni sporovi se dele prema različitim kriterijumima. Tako su poznate

podele na:
1. subjektivne i objektivne
2. sporove za poništaj akta ili
3. sporove pune jurisdikcije
kao i podela na opšte i posebne.

U slučaju podele na subjektivne i objektivne upravne sporove, suštinski

kriterijum jeste priroda povrede prava, to jest da li je povređeno nečije
subjektivno pravo ili se radi i opštoj zaštiti zakonitosti.

Prirodno je onda da subjektivne upravne sporove pokreće individualna

stranka kada smatra da je uprava, donošenjem nekog akta, povredila
njena prava. Objektivne upravne sporove pokreće službeno lice, javni
tužilac, radi zaštite zakonitosti i opšteg interesa. U tom slučaju
individualnoj stranci su upravnim aktom data neka prava koja joj ne
pripadaju a oštećen je opšti interes.

Kada upravne sporove delimo na sporove za poništaj upravnog akta i

upravne sporove pune jurisdikcije, za kriterijum uzimamo nadležnost
suda. Naime, u prvom slučaju sud ima nadležnost da poništi upravni
akt kojim je prekršen zakon. U slučaju spora pune jurisdikcije, sud ima
nadležnost da umesto poništenog upravnog akta donese drugi.

9
Prema domaćim propisima pravilo je da sudovi vrše samo procenu
zakonitosti upravnog akta i da se ne mešaju u njegovu celishodnost.
Redovni sudovi ne mogu da procenjuju zakonitost opštih upravnih
akata(upravni propisi) već samo posebnih. Sledstveno tome, pravilo je i
da naši sudovi ne vode sporove pune jurisdikcije. Iako postoje određeni
izuzeci i mogućnost da sud uzme nadležnost da vodi spor pune
jurisdikcije, naši sudovi to izbegavaju.

S obzirom na to, postavlja se pitanje šta sledi nakon poništaja

upravnog akta? Postoje 2 alternative. Prva je da sud poništi upravni akt
i naloži organu uprave da donese novi upravni akt. Druga je da nakon
poništaja akta naloži organu suzdržavanje od donošenja akta.
Izuzetak u našem sudstvu predstavljaju situacije u kojima postoji
dovoljno podataka na osnovu kojih sud može doneti presudu koja će u
potpunosti zameniti poništeni upravni akt.

To je onda spor pune jurisdikcije ali naši sudovi to strogo izbegavaju jer
bi se takvom praksom došlo do neprirodne situacije u kojoj sud donosi
upravne akte. Takva praksa dovela bi do mešanja sudske u izvršnu
vlast i kršenja osnovne podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku.
U Evropskoj uniji nije moguće voditi sporove pune jurisdikcije.

Treća podela na opšte i posebne upravne sporove je diskutabilna jer se

postavlja pitanje da li se ovi posebni sporovi zapravo mogu ubrojati u
upravne. Naime, takav je upravno-računski spor koji se vodi povodom
upravnih akata Službe za platni promet.

Upravno-računski spor se ne vodi pred sudom nadležnim za upravne

sporove, već pred posebnim privrednim sudom. U posebne upravne
sporove se mogu ubrojati i takozvane ustavne žalbe koje se predaju
Ustavnom sudu. U njima se traži zaštita prava i sloboda čoveka i
građanina zajamčena Ustavom.

10
 3.1. Predmet upravnog spora

Predmet upravnog spora je ocena zakonitosti upravnih akata. Uvek je

posredi pojedinačni upravni akt kojim se autoritativno odlučuje o pravu
ili obavezi određenog subjekta. Pri oceni zakonitosti zadatak je suda da
utvrdi da li je u konkretnom slučaju zakon, odnosno drugi propis ili opšti
akt, pravilno primenjen u materijalnom i formalnom smislu. Upravni
spor se može voditi protiv upravnog akta, ali ne i svakog drugog akta
uprave, jer nisu svi akti podložni sudskom nadzoru.

Međutim, postoje razlike u sistemima određivanja obima upravnih akata

koji mogu biti predmet upravnog spora. Razlikujemo 3 sistema:
1. sistem generalne klauzule
2. sistem pozitivne enumeracije
3. kombinovani sistem generalne klauzule i negativne enumeracije

Sistem generalne klauzule zasniva se na opštoj dopuštenosti vođenja

upravnog spora protiv svih upravnih akata. Ovo je najširi vid zaštite
zakonitosti upravnih akata. Ipak, on je veoma redak u praksi.

Sistem pozitivne enumeracije zasniva se na izričitom nabrajanju

upravnih akata koji mogu biti predmet upravnog spora i van navedenih
slučajeva se sporovi ne mogu pokretati.

Kombinovani sistem je mešavina generalne klauzule i negativne

enumeracije, što znači da se nabrajaju isključivo oni slučajevi u kojima
vođenje upravnih sporova nije dopušteno.

Upravni spor vodi se oko spornog pitanja zakonitosti određenog

upravnog akta. Takav akt se naziva osporeni upravni akt. Spor se može
pokrenuti samo protiv konačnog upravnog akta, što znači da je akt
donet u drugom stepenu ili da protiv prvostepenog akta nije dozvoljena
žalba.

11
U našem pravu zastupljen je kombinovani sistem generalne klauzule i
negativne enumeracije. Upravni spor se u Srbiji ne može voditi u
slučajevima podeljenim u 3 grupe:
1. kada je zaštita obezbeđena van upravnog spora
2. protiv akata koji su izričitom odredbom Zakona navedeni
(primer:protiv rešenja kojim se odlaže izvršenje rešenja kojim se
povređuje neko pravo zaposlenog)
3. protiv akata koje prema ustavnim ovlašćenjima donose
Predsednik ili Skupština Srbije

Poseban vid predmeta upravnog spora je takozvano ''ćutanje uprave''.

To su slučajevi u kojima je upravni organ bio dužan da donese
određenu odluku a nije je doneo. Primer ''ćutanja uprave'' je kada
prvostepeni organ u predviđenom roku ne donese odluku a stranka
nema pravo žalbe. Tada ona odmah može pokrenuti upravni spor. Isto
je i kada drugostepeni organ ne donese odluku u predviđenom roku od
60 dana, a ne donese ga ni u roku od 7 dana od ponovljenog traženja.

Pravni institut ''ćutanje uprave'' zasniva se zapravo na fikciji da postoji

predmet, to jest upravni akt. Smatra se da je u slučaju nedonošenja
upravnog akta taj akt zapravo negativan za stranku koja onda može
pokrenuti upravni spor.

U pravu Evropske unije način određenja predmeta upravnog spora ima

posebno mesto. Najvažnija dilema jeste koji akti zapravo imaju pravni
učinak(dejstvo). U pravnom sistemu ove nadnacionalne organizacije
postoje upravni akti poput zaključaka, mišljenja, uredbi koje često mogu
imati obavezujuću težinu i pravno dejstvo.

Opšti stav je da upravni akt mora imati pravno dejstvo(pravni učinak)

ma u kom se obliku i pod kojim nazivom donosio. Kao osnova za
određivanje predmeta upravnih sporova uzima se Ugovor o Evropskoj
zajednici kao i praksa Evropskog suda. Evropski sud je nadležan za
vođenje upravnih sporova na nivou Evropske unije.

12
 3.2. Razlozi za vođenje upravnog spora

Postoje 3 vrste razloga zašto se pokreću upravni sporovi:

1. kada pri donošenju akta nije primenjen zakon ili neki propis
zasnovan na zakonu
2. kada upravni akt nije doneo nadležni organ
3. kada u postupku koji je prethodio donošenju akta nisu
ispoštovana pravila postupka

Prva vrsta razloga spada u materijalno-pravne razloge, dok druge dve

spadaju u formalno-pravne raloge za vođenje upravnog spora.

U pravu Evropske unije je slična situacija. Naime, u članu 230. Ugovora

o Zajednici se kaže da se razlozi zbog kojih se može pobijati zakonitost
nekog akta sledeći:
1. Nenadležnost
2. Bitne povrede postupka
3. Povrede Ugovora o zajednici ili bilo kojeg pravnog pravila
vezanog za njegovu primenu
4. Zloupotreba ovlašćenja

U Evropskoj uniji se možda i najviše pažnje posvećuje pitanju

nadležnosti. Kada je u pitanju povreda nadležnosti od strane neke
institucije Zajednice, Evropski sud ima obavezu da procesuira upravni
akt i po protoku roka za pokretanje nadzora.

Evropski sud ima delikatan zadatak i kada utvrđuje postojanje bitnih

povreda postupka. Ovde je glavni zadatak odrediti koliko je zapravo
povreda postupka doprinela samoj suštini donetog upravnog akta.
Evropski sud neće poništiti upravni akt u slučaju beznačajne povrede
postupka jer bi se u suprotnom ušlo u preterani i nepotrebni
formalizam.

13
 3.3. Stranke u upravnom sporu

Stranke u upravnom sporu svi oni koji po bilo kom osnovu učestvuju u
upravnom sporu. Stranka je, pre svih, naravno sud pred kojim se
postupak vodi. Zainteresovane strane su tužilac i tuženi, ali u sporu
može postojati i treće zainteresovano lice.

Tužilac je ona strana koja smatra da mu je nekim upravnim aktom

povređeno pravo ili na zakonu zasnovan interes. Može biti pravno ili
fizičko lice, kao i grupa lica koja nema status pravnog lica može u
svojstvu tužioca dokazivati da je određeni upravni akt nezakonit.

Postoji, kao što smo u ovom radu već naveli, i postupanje po službenoj
dužnosti. To su slučajevi u kojima je povređen javni interes donošenjem
odluke u korist nekog fizičkog ili pravnog lica.

Osim tužioca i tuženog učesnik u sporu može biti i treće

zainteresovano lice. Ono se može uključiti u proces, iako izvorno nije
njegov učesnik. Pravo da postane učesnik spora treće zainteresovano
lice stiče činjenicom da ukidanjem upravnog akta koji je osporen u
upravnom sporu, može biti prekršeno neko njegovo pravo. Tako je treće
zainteresovano lice uvek na strani tuženog. Sud je u obavezi da trećem
zainteresovanom licu koje to zahteva, dostavlja sve bitne dokumente
koje prosleđuje ostalim strankama u procesu.

4. Postupak upravnog spora

4.1. Pokretanje i rokovi

Upravni spor se pokreće tužbom. On se može pokrenuti samo protiv

akta donet u drugom stepenu, sa izuzetkom onih slučajeva u kojima
nije dozvoljena žalba. Ovo je važno napomenuti jer se u upravnim
postupcima poštuje načelo dvostepenosti, odnosno spor se vodi samo
protiv konačnih akata uprave.

14
Tužba, sama po sebi, ne odlaže izvršenje upravnog akta čiju zakonitost
osporava, kao što je to slučaj sa institucijom žalbe. Samo po posebnom
zahtevu tužioca moguće je odložiti izvršenje upravnog akta, i to u
slučaju da bi se izvršenjem rešenja tužiocu nanela nenadoknadiva
šteta, a da se pri tom nenadoknadivo ne ugrožava interes tužene
strane, te da nije ugrožen javni interes.

Ovakav zahtev za odlaganje podnosi se, uz dokaz o podnetoj tužbi,

organu nadležnom za izvršenje osporenog rešenja. Upravni organ
dužan je da se u roku od 3 dana od podnetog zahteva izjasni o njemu.
Nadležni organ protiv kojeg je pokrenut upravni spor može iz nekih
drugih razloga doneti odluku o odlaganju izvršenja, ukoliko proceni da
je to u javnom interesu.

Bitan aspekt tužbe su rokovi za njeno pokretanje. Tužba se može

pokrenuti 30 dana od prijema rešenja upravnog organa. Ukoliko stranci
nije dostavljeno rešenje postoji i drugi rok od 60 dana od trenutka kada
je drugoj strani, to jest strani u čiju korist je akt donet. Nakon ovih
rokova, podnošenje tužbe biće neblagovremeno jer se radi o
prekluzivnom roku.

Tužba se može predati pismeno sudu ili pošti. U oba slučaja čin
predavanja pošti ili sudu smatra se danom predaje tužbe. Tužba se
može izjaviti i usmeno na zapisnik sudu. Takođe, postoje slučajevi kada
je tužba predata nekom drugom organu, ali se i tada dan predaje
smatra dan pokretanja tužbe. Smatra se, naime, da se u ovakvim
slučajevima radi o neznaju ili očiglednoj omašci podnosioca. Stranka
ne može trpeti posledice zbog neznanja ili pogrešnog uputstva o
pravnom sredstvu koje bi eventualno dobila u upravnom aktu.

U slučajevima ''ćutanja uprave'' tužba ne može biti neblagovremena.

Ona može biti prevremena i to kada je podneta pre isteka ''roka
milosti''. To je rok od 7 dana koji teče od trenutka kada nezadovoljna
strana zatraži od upravnog organa da donese odluku koju je već
trebalo da donese u određenom roku(najčešće 60 dana).

15
 4.2. Sadržaj tužbe

Da bi tužba bila prihvaćena ona mora biti formalno ispravna i

posedovati određene sadržaje. Ona mora sadržavati ime i prezime
tužioca, zanimanje i mesto stanovanja. U slučaju da se radi o pravnom
licu, potrebno je navesti naziv i sedište tužioca. U tužbi mora biti
naveden upravni akt protiv kojeg se tužba pokreće.

Konstitutivan element tužbe je tužbeni zahtev, to jest kratko izlaganje u

kom smislu i obimu se traži poništaj upravnog akta. Zato se uz tužbu
mora podneti i primerak upravnog akta koji se osporava. Interesanrtno
je da tužilac nema obavezu da označi tuženu stranu, osim kada se radi
o ''ćutanju uprave''.

Ukoliko se uz poništaj traži i naknada štete ili povraćaj stvari, uz tužbu

se moraju priložiti dokazi o stvari ili šteti, kao i zahtev za povraćaj ili
naknadu. U tom slučaju, tužilac osim osporavanja zakonitosti, zahteva i
rešavanje o upravnom aktu. To je slučaj upravnog spora pune
jurisdikcije.

Upravni spor može u svakom trenutku do donošenja rešenja prekinuti

tužilac, povlačenjem tužbe. U tom slučaju sud donosi rešenje o
obustavi upravo-sudskog postupka. Ukoliko je uz tužbu realizovana i
mogućnost odlaganja rešenja, sud donosi i odluku o obustavi odlaganja
rešenja. Kada tužbu pokreće javni tužilac, spor se takođe može
prekinuti ako tužilac naknadno dođe do uverenja da upravnim aktom
nije prekršen zakon.

4.3. Postupak po tužbi

Nakon podnošenja tužbe postupak može biti redovan ili prethodni.

Kada je u pitanuju prethodni postupak, radi se o ispitivanju formalnih
uslova za vođenje postupka. U njemu se dakle ne odlučuje o tužbenom
zahtevu kao suštini tužbe. To konkretno znači da tužba može biti
odbačena ukoliko nisu ispunjeni formalni zahtevi za vođenje postupka,
iako se suština nije ni razmatrala.

16
Prvi razlog zbog koga sud može u prethodnom postupku odbaciti tužbu
je neurednost. Neurednost podrazumeva nepotpunost ili
nerazumljivost. U slučaju nepotpunosti ili nerazumljivosti predsednik
veća će pozvati tužioca da otkloni nedostatke u određenom roku. Ako
tužilac ne otkloni nedostatke tužba će biti odbačena.

U prethodnom postupku postoji nekoliko razloga za odbacivanje tužbe:

1. ako je tužba podneta neblagovremeno ili prevremeno
2. ako akt koji se tužbom osporava nije upravni akt
3. ako je očigledno da se osporenim aktom ne dira u pravo tužioca
4. ako se protiv akta mogla izjaviti žalba, a nije izjavljena
5. ako je u drugom upravnom sporu već rešavano o upravnom aktu
6. ako upravni akt potpada pod negativnu enumeraciju

Važno je da sve vreme sud vodi računa o ništavosti upravnih akata.

Naime, događa se da spor bude pokrenut protiv akata koji su ništavi. U
tom slučaju, sud ne donosi odluku o direktnom poništavanju jer bi to
bila procesna greška. Sud u tom slučaju treba da obavesti nadležni
organ koji onda preuzima obavezu da upravni akt oglasi ništavim.

4.3. Redovni postupak upravnog spora

Redovni postupak je onaj u kome se zapravo utvrđuje zakonitost

osporenog upravnog akta. U njemu se razmatra tužbeni zahtev i donosi
relevantna sudska odluka. Sud donosi odluku da prihvati ili odbije
tužbeni zahtev. Sud se ne mora držati samo onih razloga za poništaj
akta koji su navedeni u tužbenom zahtevu. On može poništiti upravni
akt iz potpuno drugačijih razloga. Ukoliko ga prihvati, osporeni upravni
akt se poništava. Ukoliko ga odbije, osporeni upravni akt ostaje na
snazi.

Prva faza u redovnom postupku je dostavljanje tužbe na odgovor. Sud

upućuje tužbu na uvid tuženoj strani i trećim zainteresovanim licima,
ukoliko ih ima. Uz tužbu tuženi dobija i rok od 8 do 30 dana da da
odgovor i priloži sve spise vezane za predmet. Tužena strana može
odbiti prilaganje spisa i obavestiti sud da nije u stanju da ih priloži.

17
Druga faza je usmena rasprava, ali samo u određenim slučajevima
kada sud odluči da se ona održi. Pravilo je da se upravni sporovi
rešavaju na nejavnim sednicama, bez prisustva stranaka i
zainteresovanih lica.

Ukoliko dođe do usmene rasprave, predsednik sudskog veća određuje

dan rasprave i poziva stranke i zainteresovana lica.
Za vreme rasprave se vodi zapisnik ali se u njega upisuju samo bitni
delovi rasprave i dispozitiv odluke.

Usmenu raspravu ne odlažu izostanci stranaka, niti se tim izostancima

može uticati na presudu. Ne može se smatrati da je, na primer, tužilac
odustao od tužbe ukoliko ne dođe na usmenu raspravu. Dakle, ne
postoji kontumacija: donošenje odluke na štetu stranke koja je
izostala. U slučaju izostanka čita se pismeni podnesak izostale stranke.

U upravnom sporu sud, po pravilu, ne utvrđuje činjenično stanje već

utvrđuje zakonitost odluke na osnovu činjeničnog stanja. Sud takođe
rešava na osnovu propisa koji su važili u vreme donošenja osporenog
upravnog akta. Činjenično stanje može biti preispitivano ako sud utvrdi
da postoji protivurečnost u spisima kao što je, na primer, izvođenje
nepravilnog zaključka.

U takvim slučajevim sud donosi odluku o poništavanju upravnog akta i

na sebe preuzima obavezu donošenja novog. Često se javljaju
problemi sa odugovlačenjem i nezadovoljavanjem pravičnosti u
situacijama kada sud donosi odluke bez utvrđivanja činjeničnog stanja.
Zato su utvrđene tri vrste slučajeva u kojima sud ima imperativnu
obavezu utvrđivanja činjeničnog stanja:

1. ako bi poništaj i ponovo vođenje postupka učinili veliku, teško

nadoknadivu štetu tužiocu
2. ako je na osnovu javnih isprava očigledno da je činjenično stanje
bitno drugačije od onog koje je utvrđeno pri donošenju akta
3. ako je sud već poništavao upravni akt, a nadležni organ nije u
potpunosti postupio prema presudi

18
 4.4. Rešenje(Presuda)

Presuda suda naziva se rešenje. Ono se donosi većinom glasova

sudskog veća, što se konstatuje u zapisniku koji moraju potpisati svi
članovi veća.

Većanje i glasanje se, po pravilu, vrši bez prisustva stranaka. Ako je

održana usmena rasprava, onda se, po pravilu, i presuda saopštava
javno, usmeno.
Ukoliko postoje specifične otežavajuće okolnosti, nakon usmene
rasprave se ostavlja rok od 8 dana u okviru kojeg će sud doneti odluku i
o tome obavestiti stranke.
Dešava se da nakon usmene rasprave treba utvrditi neku važnu
činjenicu. Tada nema nove rasprave, već sud 8 dana nakon utvrđivanja
bitne činjenice donosi odluku(rešenje).

Rešenje ima svoju naročitu formu koja mora biti ispoštovana. U njemu
moraju biti navedeni naziv suda, imena i prezimena predsednika veća i
svih sudija u veću, kao i zapisničara. Takođe, obavezni element
presude su imena i prezimena ili nazivi stranaka i njihovih zastupnika,
predmet spora, datum kada je presuda donesena i objavljena,
dispozitiv rešenja, obrazloženje presude, kao i pouka o žalbi ukoliko je
žalba dozvoljena.

Originalan primerak rešenja potpisuju predsednik veća i zapisničar, a

overene prepise dobijaju stranke u sporu.

5.Pravna sredstva u upravnom sporu

U upravnom pravu ne postoji standardna podela na vanredna i redovna
pravna sredstva. On poznaje ukupno 4 vrste pravnih sredstava:
1. žalbu
2. zahtev za vanredno preispitivanje sudske odluke
3. zahtev za zaštitu zakonitosti

19
 4. ponavljanje postupka

Mada upravno sudstvo ne poznaje kategoriju vanrednih pravnih

sredstava, žalba u suštini, predstavlja baš to. Ona se može pokrenuti u
izričito navedenim slučajevima.Nezadovoljna stranka može da u
slučajevima određenim Zakonom o upravnim sporovima, u roku od 15
dana od dostavljanja rešenja, sudu čijom je presudom nezadovoljna,
podnese žalbu. Žalba može biti odbačena kao neblagovremena,
nedozvoljena ili zbog toga što je podneta od neovlašćenog lica. Protiv
odluke o odbacivanju žalbe dozvoljena je posebna žalba.

U slučajevima u kojima nije dozvoljena žalba, moguć je zahtev za

vanredno preispitivanje sudske odluke. Ovaj zahtev se podnosi u
postupku koji je sličan postupku za podnošenje tužbe.
Rok za podnošenje je 30 dana od prijema rešenja. Zahtev može biti
odnačen kao neblagovremen, nedozvoljen ili podnet od neovlašćenog
lica.
U zahtevu moraju biti navedeni odluka koja se osporava, razlozi i obim
osporavanja. Ukoliko sud usvoji zahtev, time se pobija prethodna
presuda.

Treće pravno sredstvo je zahtev za zaštitau zakonitosti i podnosi se u

istom postupku kao i prethodno objašnjeni zahtev, s tim što je rok za
njegovo podnošenje 3 meseca od dobijanja presude. Ovim zahtevom
se zapravo tvrdi da je presudom povređen zakon.

Na kraju, zahtev za ponavljanje postupka je redovni pravni institut u

svim vrstama sudskog procesa. On se može podneti u sledećim
slučajevima:
1. ako stranka sazna nove činjenice nađe dokaze ili stekne
mogućnost da ih koristi i time bitno promeni okolnosti, tako da se
može pretpostaviti da bi spor za nju bio mnogo povoljnije rešen
2. ako je odluka suda posledica krivičnog dela sudije ili zaposlenog u
sudu, kao i prevarne radnje protivničke stranke, njegovog
zastupnika ili punomoćnika ili prevarnom radnjom sopstvenog

20
 zastupnika ili punomoćnika. Bitna okolnost je da pomenute
prevarne radnje moraju spadati u krivična dela
3. ako je odluka donesena na osnovu presude u nekoj krivičnoj ili
građanskoj stvari, a ta presuda je kasnije ukinuta
4. ako je isprava na osnovu koje je doneta odluka lažna ili lažno
preinačena, ili ako je svedok, veštak ili stranka na osnovu čijeg
iskaza je odluka doneta bila lažna
5. ako stranka nađe mogućnost da upotrebi raniju odluku donetu u
istom upravnom sporu
6. ako zainteresovanom licu nije bilo omogućeno da učestvuje u
sporu.

6. Obaveznost presude
Rešenja doneta u upravnom sporu su obavezujuća i kao takva se
moraju izvršavati. Ona obavezuju i nadležni upravni organ i sve
stranke, zainteresovana i treća lica.

Kada sud poništi akt protiv koga je bio vođen spor, stanje se vraća u
pređašnje, to jest u ono pre donošenja oborenog upravnog akta.
Ukoliko je presudom, nadležni organ obavezan da donese novi upravni
akt, rok za njegovo donošenje je 30 dana. Pri donošenju novog akta,
nadležni organ se mora rukovoditi pravnim shvatanjem i primedbama
suda.

Ukoliko nadležni organ nakon ukidajuće presude donese novi akt koji je
protivan pravnom shvatanju i primedbama suda, tužilac može da
podnese novu tužbu. Sud onda ukida i taj novi akt i uzima na sebe
obavezu da donese upravni akt. To je slučaj spora pune jurisdikcije. U
ovakvim slučajevima sud ima obavezu da o poništaju i donošenju akta
obavesti organ koji je nadležan za nadzor upravnog organa čiji je akt
ukinut.

Postoji i mogućnost da nakon odluke suda, nadležni organ uopšte ne

postupi u predviđenom roku, najkasnije za 30 dana. To je slučaj ćutanja
uprave, što automatski znači negativno rešenje.

21
Tužilac ne može odmah od suda tražiti ukidanje, već mora uputiti
opomenu i dati dodatni rok od 7 dana nadležnom organu da postupi u
skladu sa sudskom odlukom. Ako ni u dodatnom roku nadležni organ
ne postupi u skladu sa odlukom suda, nastupa posebno stanje koje se
naziva ''ćutanje uprave'' u vezi sa izvršenjem sudske presude u
upravnom sporu''. Tada tužilac od suda može tražiti donošenje novog
upravnog akta.

Postoje i slučajevi kada se nadležni organ mora suzdržati od donošenja

upravnog akta. Primer je ukidanje poreskih obaveza nakon sudske
odluke kojom se ukida upravni akt organa kojim se stranci nameće
određena poreska obaveza.

22
Zaključak
Reforma državne uprave je veoma važan zadatak za sve
postkomunističke zemlje u tranziciji. U njima je naime, trijumfovao
koncept uprave kao instrumenta vlasti, kojoj je, razume se, bio
pripisivan epitet nepogrešivosti. Sada je važno uspostaviti fer odnos
države i građanina, zasnovan na poštovanju zakona.

U tom smislu neobično je važno vraćanje posebnih, specijalizovanih

upravnih sudova u pravni sistem Srbije. Prvi razlog je specifičnost
postupka upravnog spora u odnosu na krivične i građanske. Drugi,
možda i važniji razlog je što bi uvođenjem upravnog suda kao
prvostepenog, Vrhovni sud mogao postati drugostepena instanca. U
dosadašnjoj praksi se događalo da u određenim upravnim sporovima
isto sudsko veće sudi i u prvostepenom i u drugostepenom postupku.

Interesantno je da je u Srbiji Vrhovni sud decenijama unazad odlučivao

u prvom stepenu i u sporovima protiv razrešenja direktora škola i
domova zdravlja, ili na primer protiv rešenja Advokatske komore o
upisu i brisanju iz Registra advokata.

Upravno pravo je stalni pratilac svakodnevnog života ljudi i zato je

važno da rad državne uprave bude zakonit, efikasan, transparentan i
kontrolisan od strane suda. Slikovito o tome je govorila februara 2006.
predsednica Uravnog odeljenja Vrhovnog suda Srbije Milena Savatić:
- Sa upravnim pravom srećete se od rođenja pa do groba, tokom celog
svog života, od upisa u matičnu knjigu rođenih do upisa u matičnu
knjigu umrlih. Na primer, ako novorođenče u matičnu službu prijavi muž
majke kao otac, a kasnije se, na primer, u parnici po tužbi za
utvrđivanje očinstva dokaže da je otac treće lice, onda treba menjati
lične podatke deteta. Pogrešno upisan datum rođenja može da bude od
značaja za rešenje o odlasku u penziju.

23
Oblasti u kojima sud u upravnom sporu preispituje zakonitost konačnih
upravnih akata su mnogobrojne i obuhvataju širok raspon od poreza
preko carina do prostornog planiranja.

Literatura:
Ratko Marković, ''Upravno pravo'', Beograd, 2002.

Zoran Tomić, ''Upravno Pravo'', Službeni list SRJ, Beograd, 2002.

Miroslav Vrhovšek, ''Upravno pravo'', Privredna Akademija, Novi Sad,

2006.

Stevan Lilić, ''Državna uprava – Instrument vlasti ili javna služba'', u

''Uporedna iskustva državnih uprava'', Magna Agenda, Beograd, 2003.

Milena Savatić, ''Najviša instanca u upravnoj materiji'', u ''Pravda u

tranziciji'', Beograd, 2006.

Dario Đerđa, ''Upravni spor u Europskoj zajednici'', Rijeka, 2006.

24