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Agenda de reformas en Mexico para un

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Agenda de reformas en Mxico para un crecimiento incluyente y sustentable
Copyright 2013 por Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433, U.S.A.
www.bancomundial.org.mx
Todos los derechos reservados
Primera edicin en espaol: Junio 2013
Esta reporte fue publicado originalmente en ingls por el personal del Banco Mundial con el ttulo
Mexico reform agenda for inclusive and sustainable growth. La edicin en espaol no es una
traduccin ofcial del Banco Mundial.
El reporte es producto del personal del Banco Mundial con contribuciones externas. El Banco
Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o
interpretacin. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la informacin incluida en esta
publicacin y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso
o interpretacin.
Los lmites, los colores, las denominaciones y dems informacin contenida en los mapas de este
libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la situacin legal
de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptacin de dichos lmites.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad del
autor y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afliadas
o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los pases que representan.
Derechos y Permisos
El material de esta publicacin est protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las so-
licitudes de autorizacin para reproducir partes de esta publicacin debern enviarse al Ofcial
Snior de Comunicaciones Fernanda Zavaleta de la Ofcina del Banco Mundial para Colombia y
Mxico al Fax (55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser
dirigida al Banco Mundial en Mxico en el nmero de fax referido.
Banco Mundial
Impreso y hecho en Mxico / 2013
Diseo de Interiores y Portada: Alejandro Espinosa/sonideas.com
Fotografas: Fototeca del Banco Mundial

Agenda de reformas en Mxico para un crecimiento incluyente y sostenible. Mxico : Banco
Mundial, 2013.
149 p. : tab., ils.
Contenido: El sector fnanciero. -- Haca un clima de negocios ms competitivo. -- Innovacin
para productividad y competitividad. -- Mercados laborales para un crecimiento para todos. -- Un
sistema integral de proteccin social. -- Un crecimiento que cuide el medioambiente. -- Usar los
recursos naturales de manera ptima. -- Administracin de los retos fscales a mediano plazo.
-- Ingresos y manejo de gastos y fortalecimiento pblico para mejorar la prestacin de servicios.
-- Fortalecer las fnanzas pblicas a nivel subnacional.
338.97221/A44

agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
3
ndice
1. Fomentar el desarrollo de un sector fnanciero robusto 5
2. Hacia un entorno empresarial ms competitivo 17
3. Fomentar la innovacin para la productividad y la competitividad 33
4. Mercados laborales para un crecimiento incluyente 47
5. Promover un sistema de proteccin social integral 67
6. Reduciendo la huella del desarrollo 83
7. Usar de manera ptima los recursos naturales 97
8. Manejar los desafos fscales de mediano plazo113
9. Reforzar el ingreso y el gasto pblico para mejorar el suministro de servicios 125
10. Fortalecimiento de las fnanzas pblicas subnacionales 139
Fomentar el desarrollo de un
sector financiero robusto
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agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
5
1
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
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Resumen Ejecutivo
Mensaje 1. Mxico requiere ampliar y hacer ms ef-
ciente su sistema fnanciero al mismo tiempo que debe
conservar la estabilidad fnanciera conseguida en la
ltima dcada.
Mensaje 2. Un desarrollo fnanciero robusto requiere
seguir (i) mejorando la infraestructura fnanciera (inclui-
do el sistema de pagos al por menor, buros de crdito y
registro de garantas), (ii) fomentando el desarrollo del
mercado de capitales y (iii) fortaleciendo la proteccin
del consumidor y educacin fnanciera.
Mensaje 3. El gobierno debe revisar peridicamente su
estrategia para reducir las barreras regulatorias con el fn
de fomentar la competencia en el sector fnanciero y sus
procedimientos para resolver instituciones fallidas. Se
debe hacer una evaluacin integral del papel que desem-
pea el Estado en los servicios fnancieros.
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
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Objetivo
Esta nota delinea una agenda de reforma de corto a mediano plazo que fomente el desarrollo de un sector
fnanciero robusto. Mxico requiere ampliar y hacer ms efciente su sistema fnanciero sin comprometer la
estabilidad fnanciera alcanzada en la ltima dcada. Se requiere de mayor inversin privada para transformar la
economa e impulsar la productividad y, no obstante las mejoras alcanzadas en aos recientes, muchos hogares
y empresas siguen sin tener un acceso adecuado a los servicios fnancieros. Utilizar el sistema fnanciero para
efectuar pagos y promover la inclusin fnanciera es una forma acertada de ampliar el acceso. Sin embargo,
experiencia en varios pases ha mostrado que una expansin acelerada (forzada) de crdito puede ser daina ms
que benfca para los clientes. Si las instituciones fnancieras no siguen prcticas adecuadas, pueden errar y daar
a los prestatarios y a los depositantes por igual y generar malestar social. El fracaso de las instituciones tambin
podra llevar a costosos rescates, con costos fscales sustanciales. Un sistema de supervisin (tanto micro como
macro-prudencial) que aliente una toma prudente de riesgo y facilite la pronta resolucin de instituciones fallidas
asegura que las estrategias para hacer ms efciente a las instituciones no comprometan la estabilidad fnanciera.
Principales retos
El sector fnanciero de Mxico es muy pequeo para la etapa de desarrollo del pas, impidiendo canalizar los
ahorros fnancieros hacia inversin productiva de largo plazo. El crdito de la banca comercial al sector privado
se encuentra muy por debajo del nivel en pases con caractersticas similares y por debajo del promedio regional
(fgura 1). De igual forma las dimensiones e intensidad de los mercados de capital se encuentran muy por debajo
de los niveles que muestran otros pases similares. Mientras el mercado para deuda pblica es profundo y con
liquidez, hay pocos emisores en los mercados de bonos no gubernamentales y de valores corporativos. En aos
recientes el sistema ha hecho un buen trabajo en cuanto a movilizar ahorro, sin embargo, sigue rezagado en lo
referente a la toma de riesgo y transformacin de vencimientos, lo que limita su contribucin al crecimiento. An
por debajo del 35 por ciento del PIB, el fnanciamiento total al sector privado (incluyendo fuentes nacionales y
del exterior) tiene que recobrar los niveles que presentaba a mediados de los aos de 1990 (fgura 2). El prstamo
de la banca comercial se enfoca crecientemente en el crdito al consumo, que tiene mayores mrgenes de interme-
diacin.
2
Las instituciones inversionistas, incluidos los fondos de pensin y los fondos de inversin, mantienen la
mayor parte de sus activos en valores de ingresos fjos, bsicamente en bonos pblicos.
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FIGURA 1. Desarrollo fnanciero en Mxico
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Crdito privado/PIB (%)
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Capitalizacin en bolsa (%)
Valor observado
Media regional Media esperada
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Activos de aseguradoras (%) Transacciones en bolsa (%)
Valor observado
Media regional Media esperada
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Valor observado
Media regional Media esperada
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Activos de fondos de inversin (%) Fondos de pensin (%)
Valor observado
Media regional Media esperada
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Valor observado
Media regional Media esperada
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Fuentes: FinStats 2011/Banco Mundial
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Si bien hay una diversidad de instituciones
fnancieras que operan en Mxico, el sistema
fnanciero est dominado por conglomerados
que controlan bancos y canales de distribucin de
ttulos. Se han reducido las barreras al ingreso para
hacer ms profundos los mercados de crdito. Se ha
permitido operar en el mercado a las instituciones
fnancieras no reguladas, instituciones fnancieras
que no reciben depsitos (Sofoles y Sofomes), se
redujeron los requisitos de capital desembolsado y
se redujo la regulacin para la banca de nicho, que
participa en un rango ms limitado de actividades
en comparacin con la banca ordinaria. Adems,
cooperativas de crdito operan sin regulacin alguna
(principalmente) en zonas rurales, alcanzando ms
de 2 millones de clientes. Las instituciones pblicas
fnancieras proporcionan cerca de un tercio del
total de crditos al sector privado, principalmente a
travs de dos fondos para vivienda (INFONAVIT
y FOVISSSTE). No obstante las dimensiones de
las instituciones pbicas, la banca comercial siguen
aportando ms de la mitad del total del crdito al
sector privado. Los siete grupos fnancieros ms
grandes mantienen o administran cerca de tres
cuartos del total de activos fnancieros, minando los
esfuerzos por incrementar la competencia entre los
proveedores de servicios fnancieros y por diversi-
fcar fuentes de fnanciamiento. Problemas debidos
a confictos de inters saturan las transacciones
fnancieras.
No obstante los esfuerzos realizados para
ampliar el acceso, el sistema fnanciero sigue sin
responder a las necesidades que hogares y empre-
sas tienen de servicios fnancieros. La mitad de la
poblacin sigue sin utilizar los servicios fnancieros, a
pesar de las reformas recientes para simplifcar cuen-
tas y regular los servicios bancarios correspondientes,
as como los servicios de banca por telefona mvil.
Datos de Findex indican que slo 27 por ciento de
la poblacin con edad mayor o igual a 15 aos tiene
una cuenta en una institucin fnanciera formal (en
comparacin con el promedio regional de 39 por
ciento). De acuerdo con una Encuesta del Banco
Mundial a Empresas, slo 32 por ciento de las em-
presas manufactureras tienen un prstamo bancario
o una lnea de crdito, muy por debajo del promedio
mundial (56 por ciento) y del promedio regional
(48 por ciento). Una informalidad rampante y altos
requisitos para garantas (ms del doble del valor del
crdito) limitan el acceso a crdito. Es tpico que los
bancos grandes requieran que las empresas busquen
crditos para mantener balances compensatorios, los
cuales son particularmente altos para las pequeas y
medianas empresas (PYMEs). Slo 20-25 por ciento
de las PYMEs tiene acceso a un crdito bancario,
principalmente a travs de esquemas de garanta de
crdito pblico. Los bancos comerciales prestamistas
tienden a ofrecer crdito de corto plazo y costoso,
con defciencias en los procedimientos para cobrar la
garanta, lo que se refeja en cobros altos.
FIGURA 2. El fnanciamiento total al sector privado aun tiene que recuperar
los niveles que mantuvo a mediados de los aos de 1990
Financiamiento de la banca comercial al sector privado
(como participacin del PIB)
Financiamiento total al sector privado no nanciero
(como participacin del PIB)
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50.0%
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Hogares Empresas Interno Externo
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Fuente: GEA, con base en datos del Banco de Mxico e INEGI Fuente: GEA, con base en datos del banco de Mxico e INEGI
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Opciones de Poltica
Ampliar la infraestructura de servicios
fnancieros de pago para atraer los
hogares al sistema fnanciero
Ampliar el uso que los hogares hagan de los
servicios financieros de pagos puede efectuarse
ampliando la correspondiente red bancaria,
alentando el uso de servicios de pago distintos
al efectivo. Lo cual requiere revisar la regla-
mentacin de pago de derechos e incrementar la
competencia en las plataformas de pago a travs
de telefona mvil recientemente impulsadas.
Las correspondientes redes bancarias tienen que
ampliarse para ir ms all de las cadenas de tien-
das de conveniencia (como OXXO y 7-Eleven o
TELECOMM) para llegar a pequeas tiendas
individuales. De otra forma el precio de las ope-
raciones de depsito y retiro de efectivo seguir
siendo alto debido a la competencia limitada, al
mismo tiempo que los correspondientes bancos no
ampliarn sus actividades a las reas pobres menos
favorecidas y las zonas rurales. Una forma de ex-
pandir el acceso es permitir que las cooperativas
de crdito que aceptan depsitos puedan utilizar
con corresponsales bancarios al igual que hacen los
bancos. La regulacin de pago de derechos debe
apoyar el desarrollo de nuevos canales, ms baratos
y ofertantes de productos.
3
Por ejemplo, debido a
que los bancos no cobran a sus clientes por hacer
depsitos en efectivo y hacer retiros en los cajeros
automticos del propio banco y sus sucursales,
frecuentemente los clientes creen que el efectivo
es ms barato. De hecho, las tarjetas de dbito y
los pagos electrnicos tienen una mayor efcacia en
funcin de los costos para muchas transacciones.
Asimismo, puede que los bancos no estn motiva-
dos para ampliar su red de cajeros automticos o
sucursales a zonas remotas debido a los altos costos
de las recargas, seguridad y costos de recoleccin
de efectivo, forzando a los clientes a que utilicen
bancos corresponsales ms caros. Finalmente,
cambios recientes en la normatividad han allanado
el camino para que los proveedores de telefona
mvil operen esquemas de pago bancario mvil a
travs de los bancos. Se requiere de cuidado para
asegurar que el operador de telefona mvil ms
fuerte no transfera su dominio en el mercado tele-
fnico hacia los pagos mviles (y viceversa).
Fortalecer el derecho de los acreedores
y los procedimientos de insolvencia
Mejorar el sistema de registro de garantas, espe-
cialmente para los bienes races, y la introduccin
de certifcados de garanta podra mejorar el acceso
de las empresas al crdito. Establecer el Registro
Unifcado de Transacciones con Garanta para los
intereses de la garanta sobre activos muebles es un
paso importante hacia la modernizacin del sistema
de registro de garanta. Sin embargo, el costo de
registrar activos de bienes races es alto (en gran me-
dida debido a los altos costos de notario), al mismo
tiempo que persisten las inefciencias, especialmente
en algunos estados. Los sistemas de registro no estn
computarizados o conectados y hay discrepancias en
informacin catastral, lo que hace que el sistema sea
lento y no confable. La aplicacin del modelo federal
para la modernizacin de registros podra mejorar
la situacin. Asimismo, se podra hacer un uso ms
efciente de los activos de bienes races mediante la
introduccin de una reforma como la que se hizo en
Chile. Siguiendo esta reforma, el registro emitira
certifcados de garanta que fragmentaran el valor
del activo en prenda para cubrir nicamente el monto
del crdito (ms un margen de sobrevaloracin de
garanta). Esto permitira utilizar el activo de bienes
races para asegurar ms de un crdito.
Fortalecer procedimientos para hacer cumplir
crditos con garanta y sin garanta es esencial para
reducir las prdidas econmicas y los costos del
crdito. Los deudores cuentan con una diversidad
de medios para retrasar la ejecucin de insolvencia,
mientras que los tribunales locales carecen de capaci-
dad adecuada para hacerla valer.
4
Las perspectivas de
recuperacin en el caso de acreedores con garanta se
ven obstaculizadas por la prioridad ilimitada que se
asigna a los reclamos de los trabajadores en relacin
con los procedimientos de liquidacin, por el acceso
a recursos jurdicos a los que pueden recurrir los
deudores y poco respaldo del cuerpo de polica para
ejecutar las resoluciones de los tribunales. Si bien se
podra recurrir a los fdeicomisos para asegurar activos
y evitar la necesidad de procedimientos legales, los
costos son prohibitivos para las pequeas empresas.
Recurrir a ms mecanismos de cumplimiento fuera
de los tribunales y simplifcar procedimientos jurdi-
cos inefcientes podra benefciar a todo el sistema de
proteccin crediticia.
Las pequeas y medianas empresas necesi-
tan un acceso ms fcil a los procedimientos de
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insolvencia. Aun cuando fue reformada la ley de
insolvencia en 2000 y 2007, es muy raro que se utilice.
Miles de empresas son liquidadas cada ao, con serias
prdidas de valor econmico y, no obstante, slo unos
400 casos de insolvencia fueron llevados a juicio
durante los primeros 10 aos de que entrara en vigor
la ley; de esos 400 casos, casi una tercera parte fueron
desechados. La principal razn es la ausencia de
responsabilidad civil de los directores de las empresas
y sus funcionarios por insolvencia, incentivos muy
dbiles para que los deudores y los acreedores utilicen
el sistema, y altos costos fnancieros y de transaccin.
Si bien, la ley cuenta con un marco completo para
liquidar una empresa, siguen permaneciendo algunos
vacos. Por ejemplo, los criterios para iniciar un recla-
mo son excesivamente complejos, la resolucin de un
proceso de insolvencia no descarga al deudor de sus
obligaciones y los acreedores no participan en el pro-
ceso mediante una reunin de acreedores o comits
de acreedores.
Reorganizar una empresa en extremadamente
difcil. Especialmente desalentadora ha sido la fase de
conciliacin de los procedimientos de insolvencia,
hechos para facilitar un acuerdo para poder conservar
el negocio. Poco menos de 100 planes de insolvencia
han sido aprobados en el marco de la nueva ley de
insolvencia y no hay informacin disponible sobre el
xito o fracaso de dichos planes. El marco jurdico
CUADRO 1. El sistema de informacin crediticia mexicano
En Mxico operan dos burs que recaban informacin crediticia de los consumidores: el Bur de Crdito y Crculo
de Crdito.
1
El Bur de Crdito recaba informacin crediticia de la mayor parte de los bancos y algunas instituciones
fnancieras no bancarias, vendedores al por menor y otros acreedores, de ms de 68 millones de personas y 3 millones
de empresas. Para las empresas, la informacin nicamente incluye crdito, no sobre hojas de balance, cuentas por cobrar u otra
informacin relacionada con crdito comercial. Las empresas proporcionan la informacin voluntariamente. El Crculo de Crdito se
centra en el crdito al consumidor y microcrdito, y proporciona informacin de dos bancos minoristas, as como de empresas de
servicios de cable y telefona de 40 millones de personas. Adems, despachos jurdicos especializados proporcionan informacin
sobre dictmenes de tribunales.
La Ley para Regular las Sociedades de Informacin Crediticia (SIC) establece el marco jurdico para proporcionar
informacin crediticia. La ley incluye mecanismos para proteccin del derecho a la privacidad, como solicitar el consentimiento
previo para el acceso a reportes de crdito de personas o empresas, as como procedimientos con un costo bajo para que los
consumidores objeten informacin errnea. Asimismo, ordena que todas las instituciones fnancieras reguladas informen sobre sus
actividades de crdito y acceso a informacin por parte de los burs de crdito, como parte de su proceso de aplicacin de crdito.
A los burs de crdito se les requiere intercambiar mensualmente informacin negativa en sus bases de datos lo mismo que infor-
macin positiva sobre prestatarios individuales cuando emitan un reporte sobre un prestatario (esta disposicin ha sido objetada en
los tribunales). Banxico public reglas que ordenan cmo los burs de crdito de largo plazo pueden retener informacin negativa
en sus bases de datos.
En el marco de las SIC, la operacin de los burs que proporcionan informacin sobre crdito privado debe estar
autorizada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y estar supervisadas por la Comisin Nacional Bancaria
y de Valores, sujetas a normas emitidas por Banxico. La Comisin conduce revisiones anuales y peridicas para verifcar el
sujetamiento a la legislacin. Las revisiones se centran en la privacidad del consumidor y el cumplimiento de la ley. La Comisin tiene
capacidad limitada para abordar problemas de manera proactiva, ya que no cuenta con el mandato de abordar directamente con el
pblico posibles violaciones o con autorizadores no bancarios de crdito.
Legislacin adicional para proteger al consumidor establece mecanismos para cuestionar datos de las agencias de
crdito.
2
La Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros aborda todas las disputas que
involucran a los burs de crdito, todas las instituciones fnancieras reguladas y las instituciones fnancieras que ofrecen crdito,
como las Sofomes. La Procuradura Federal del Consumidor maneja las disputas que involucran entidades comerciales, incluyendo
tarjetas de crdito emitidas por instituciones no fnancieras (como tiendas departamentales) y empresas de telecomunicaciones.
1 Bur de Crdito lo componen dos empresas, TransUnion de Mxico S.A., S.I.C. y Dun & Bradstreet S.A., S.I.C. La primera
es una sociedad en participacin de TransUnion y los bancos comerciales mexicanos.
2 La Ley de Proteccin y Defensa del Usuario de Servicios Financieros (2005), Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y la Ley Federal de Proteccin al Consumidor.
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
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coloca varios obstculos para una reorganizacin
exitosa que permita que grandes grupos de acreedo-
res no resulten afectados por el plan de insolvencia,
incluyendo procedimientos infexibles, falta de
fnanciamiento postpeticin, falta de tratamiento
adecuado para el ejecutor de contratos, la capacidad
de algunos acreedores (como los trabajadores) para
llevar los reclamos fuera del terreno del procedi-
miento de insolvencia y la opacidad de las reglas para
aprobar los planes de insolvencia.
Mejorar los sistemas de informacin
crediticia para facilitar una
expansin robusta del crdito
Los historiales crediticios proporcionados por el
sistema de informacin crediticia mexicano con
frecuencia no son confables, estn incompletos
y fragmentados, a pesar de las recientes reformas.
Un sistema de informe crediticio efciente mejora el
acceso al crdito al reducir problemas de informa-
cin asimtrica entre prestatario y prestamista. Las
defciencias en el sistema de informacin crediticia
de Mxico le impiden servir a esta funcin (caja
1). El hecho de que haya historias crediticias para
unos 70 millones de personas (63 por ciento de la
poblacin) es evidencia obvia de fraude y errores,
considerando el bajo acceso que la poblacin del pas
tiene al crdito. Se requiere de un sistema nacional de
identifcacin con identifcadores individuales nicos
para reducir el fraude y el error. Hay varias medidas
que se pueden tomar para ampliar la cobertura de
informacin y disminuir la fragmentacin. Tiene que
resolverse el impedimento legal para que los planes
intercambien informacin del prestatario entre burs
de crdito. Adems, podran ampliarse las fuentes
de informacin crediticia para incluir empresas de
servicios pblicos, programas pblicos de crdito,
instituciones fnancieras no reguladas, dictmenes
de tribunales, alertas de fraude y registros de la pro-
piedad. La Comisin Nacional Bancaria y de Valores
tambin podra considerar intercambiar informacin
de sus registros crediticios.
El marco jurdico y de supervisin para infor-
macin crediticia requiere fortalecerse. El marco
jurdico y normativo necesita modernizarse para
alentar innovacin y competencia, y servir mejor a
las necesidades de la industria. Al fortalecer la cali-
dad de la informacin y facilitar el intercambio de
informacin, las asimetras de la informacin entre
prestatarios e instituciones fnancieras se reducir y
nuevas instituciones prestatarias ganarn acceso a
registros; todo lo cual debe alentar la competencia y
provisin de nuevos servicios por parte de los burs,
como modelos de puntaje y as facilitar el acceso a
crdito. Mejorar el sistema debe ir ms all de los
cambios legislativos para abordar los traslapes en los
mandatos (en temas de proteccin al consumidor, por
ejemplo) y los vacos en la normatividad, y asegurar
que la supervisin abarque ms que el cumplimiento
legal.
Desarrollar los mercados de capital para
hacer ms efciente el sistema fnanciero
Para impulsar el desarrollo del mercado de ca-
pitales, hay que dar prioridad a las reformas que
fortalezcan el acceso y la competencia, al mismo
tiempo que sienta las bases para una reforma ms
amplia. Las reformas de corto plazo deben centrarse
en facilitar el acceso, abrir el mercado a actores inde-
pendientes y hacer ms efciente la integracin con
los mercados externos. El acceso se podra mejorar
simplifcando el marco regulatorio para los fondos de
inversin y fomentando el crecimiento de canales de
distribucin independientes. Se podra reconsiderar
acotar las licencias para los intermediarios (como es-
pecializacin en actividades de corretaje nicamente)
para hacer ms asequible el ingreso al mercado de ac-
tores independientes. El regulador fnanciero podra
considerar la creacin de un rgimen hbrido en el
marco de la oferta pblica para instrumentos especia-
lizados que abandone el requisito de prospecto para
emisiones dirigidas a inversionistas profesionales.
5
El
marco regulatorio para los fondos de pensin tienen
que incentivar la toma de riesgo (vase la discusin
prrafos abajo). Otra forma de incrementar la calidad
de los servicios sera hacer ms efciente la integracin
con otros mercados, como el de Brasil, los Mercados
Integrados Latinoamericanos (que comprenden a
Chile, Colombia y el Per) y Estados Unidos.
En el mediano plazo, la estrategia debe incluir
atraer grandes emisores al mercado de valores y
mejorar la supervisin de los mercados de capital.
Traer la energa y sectores bancarios al mercado de
valores pblicos podra incrementar grandemente
la oferta de valores y capitalizacin del mercado, as
como impulsar la participacin tanto de inversio-
nistas extranjeros como inversionistas al por menor
nacionales. Las empresas pblicas requerirn mejorar
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su gobernanza y alinear apoyo poltico. El regulador
tendr que fortalecer la supervisin y el cumplimien-
to en relacin con posibles confictos de intereses en
el caso de los grandes conglomerados fnancieros;
fortalecer la normatividad y supervisin de las tran-
sacciones entre actores para impulsar el confort del
inversionista; armonizar los estndares mexicanos con
los del Brasil, Chile y otros pases similares;
6
elaborar
un marco jurdico para los derivados, y fortalecer el
poder y capacidad de la Comisin Nacional para la
Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros (CONDUSEF) para hacer cumplir la
ley, de manera que pueda cumplir efectivamente con
su mandato.
Deben plantearse los planes para el desarrollo
del mercado de capitales, sealando una ruta
que pueda servir como punto de referencia para
administraciones futuras y para una campaa de
promocin efectiva. La campaa debe incluir un
esfuerzo conjunto pblico-privado para promover
en los mbitos nacional e internacional todos los
segmentos del mercado de capitales mexicano. Asi-
mismo, deben promoverse esfuerzos agresivos de
educacin fnanciera con inversionistas nacionales y
posibles emisores, mientras que la Bolsa Mexicana
de Valores podra proporcionar servicios especiales
(como investigacin independiente para pequeas
empresas) para atraer nuevos emisores. Para mejorar
el fnanciamiento previo a una oferta inicial pblica,
habr que considerar los incentivos (como crdito
fscal o deducciones) que podran mitigar el riesgo
grande que implica invertir en ofertas iniciales pbli-
cas y colocacin de deuda por grupos de empresas de
segundo piso.
Debe reformarse el sistema de pensiones de
manera que los mercados de capitales sean ms ef-
cientes para asegurar contra riesgos de longevidad,
especialmente mediante el incremento de las tasas
de reemplazo y reformando el marco regulatorio.
Podra ser que se requiera subir las tasas de aporta-
cin para alcanzar tasas de reemplazo razonables.
7

Adems, se requiere un cambio regulatorio que
pase de un enfoque de valor en riesgo, que limita la
volatilidad de rendimiento de corto plazo, hacia un
enfoque centrado en el desempeo de la inversin de
largo plazo. Otras preocupaciones incluyen la exce-
siva competencia y desperdicio social entre fondos
dirigidos por participantes que se centran en diversos
factores excepto en las tasas de reemplazo; tambin
est el uso de derivados para apalancamiento, ms
que cobertura de riesgo cambiario; la diversifcacin
limitada y la rpida acumulacin de recursos, que
podra llevar a asignacin errnea de precios de ac-
tivos nacionales, y la necesidad de una gobernanza
corporativa de los fondos de pensin ms equilibrada.
El sobreregulado mercado de pensiones vitalicias,
especialmente restricciones en fjacin de precios
y parmetros tcnicos, desalientan la competencia
efectiva. Otras caractersticas del marco regulatorio
que podran mejorar incluyen la seleccin de la tasa
de inters de referencia, regulaciones de inversin y
polticas de contratos.
Mejorar la educacin fnanciera y
fortalecer la proteccin del consumidor
Se requiere incrementar los poderes y fnancia-
miento de la CONDUSEF para que pueda afrontar
los aspectos complejos de los servicios fnancieros.
La CONDUSEF es responsable de promover edu-
cacin fnanciera, establecer reglas de proteccin del
consumidor y responder a las quejas que ste tenga
en relacin con las empresas de servicios fnancieros,
mientras que la Procuradura de Defensa del Con-
sumidor (PROFECO) es responsable de proteger
a los consumidores de defciencias que en general
presenten bienes y servicios. La CONDUSEF es
particularmente importante debido a la prevalencia
de conglomerados, lo que incrementa las posibi-
lidades de confictos de intereses, y el bajo nivel de
educacin fnanciera que tienen los consumidores.
No obstante, la CONDUSEF carece de poder para
exigir compensacin o arbitrar disputas y su fnancia-
miento es inadecuado para cumplir con sus objetivos.
Algunas de las funciones que desempea la PRO-
FECO deberan ser transferidas a la CONDUSEF.
En coordinacin con otras entidades, incluyendo la
Comisin Nacional Bancaria y de Valores y la Secre-
tara de Educacin, y, con base en los resultados de
una encuesta en curso sobre capacidades fnanciera, la
CONDUSEF podra montar un programa integral
de educacin fnanciera, como los han hecho en el
Brasil y el Per.
Revisar la estrategia nacional para
desarrollar el servicio fnanciero de
manera que respalde un acceso efciente
Reducir los requisitos prudenciales para facilitar el
ingreso podra contribuir a desarrollar el sistema,
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Matriz de opciones de reforma de polticas a corto y mediano plazo*
reas de reforma Opciones de poltica de corto plazo Opciones de poltica de mediano plazo
Mejorar la
infraestructura
fnanciera
Simplifcar procedimientos de autorizacin
para bancos corresponsales (RA)
Permitir que las cooperativas de crdito
que aceptan depsitos frmen contratos
con los bancos corresponsales en los
mismos trminos que los bancos (RJ).
Revisar las regulaciones para pagos de
servicios y fomentar el uso de mtodos de
pago distintos al pago en efectivo (RA).
Permitir que los registros emitan
certifcados de garanta para un uso ms
efciente de activos elegibles (RA).
Simplifcar procedimientos para
ejecucin de garanta (RJ).
Introducir un sistema de identifcacin
nacional para mejorar la calidad de la
informacin del bur de crdito (RA).
Revisar el marco jurdico y de supervisin
de los burs de crdito (RJ).
Reformar los registros de bienes races en lnea
con el registro de garantas mueble (RJ).
Reformar el marco jurdico para
insolvencia y reorganizacin comercial para
incrementar su uso (particularmente por
parte de empresas pequeas). (RJ)
Desarrollo de los
mercados de capital
Acotar la licencia para intermediarios (RJ).
Crear un rgimen hbrido en el
marco de la oferta pblica (RJ).
Formular una estrategia para la integracin
del mercado de capital regional (RA).
Reformar el marco regulatorio para
los fondos de pensin e incrementar
la tasa de reemplazo (RJ).
Requerir el listado de bancos y listado
parcial de empresas pblicas (RJ).
Revisar el marco regulatorio para las
pensiones vitalicias (HI/RA).
Racionalizar el marco regulatorio para
los fondos de inversin (HI/RA).
Fortalecer la proteccin
del consumidor y
educacin fnanciera
Fortalecer los poderes de CONDUSEF
y sus recursos (RJ).
Formular una estrategia para mejorar
la educacin fnanciera (RA).
Revisar la estrategia
general para
incrementar la
competencia en el
sector fnanciero
Desarrollar una estrategia para la
resolucin de las cooperativas (RA).
Revisar el papel que desempean los fondos
de previsin de vivienda e incrementar su
cooperacin con el sector privado (RA).
Revisar los programas de crdito del sector
pblico y formular una estrategia integral para
las operaciones de la banca de desarrollo (RA).
Aprobar modifcaciones preliminares para
procedimientos de resolucin bancaria (RJ).
*RJ/RA= Reforma jurdica/ Reforma administrativa. Clasifcacin preliminar.
no obstante, se requiere de constante monitoreo
para asegurar que las instituciones fallidas salgan
del mercado de forma ordenada. Ampliar el rango
de operadores fnancieros y servicios reduciendo las
barreras regulatorias para el ingreso, implica ciertos
riesgos para un desarrollo fnanciero ms efciente.
Por ello, esta estrategia tiene que ser continuamente
supervisada y ajustada de acuerdo con el riesgo gene-
ral del sistema, debido a una posible falla generalizada
en el crecimiento del nmero de instituciones fnan-
cieras. Hay que incorporar fexibilidad en el sistema
para la creacin y liquidacin de dichas instituciones
y as evitar la interrupcin del sistema u ocasionar
malestar social. Es prioritario contemplar un plan
para resolucin de cooperativas de crdito que no
cumplieron con la fecha lmite de fnales de 2010, se-
alada por la Ley para Regular las Actividades de las
Sociedades Cooperativas de Ahorro y Prstamo. Las
opciones incluyen el apoyo a las fusiones de entidades
dbiles con entidades ms consolidadas y la resolu-
cin de cooperativas fallidas a travs de tcnicas de
exclusin de activos y pasivos. Es necesario mejorar
los procedimientos de resolucin para bancos y cor-
poraciones (intermediarios fnancieros no regulados).
El Estado tiene amplia presencia en el sistema
fnanciero mexicano y es importante asegurar que
sus intervenciones fomenten ms que impidan
el desarrollo fnanciero. La banca de desarrollo
pblica y los fondos de previsin de vivienda pro-
porcionan cerca de un tercio de crditos al sector
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privado. Asimismo, el Estado proporciona garantas
de crdito parciales y subsidia otros productos fnan-
cieros, como los seguros agrcolas. A lo largo de la
ltima dcada las reformas han reducido considera-
blemente las dimensiones de la banca de desarrollo,
mejorado su gobernanza y profesionalismo, y han
centrado sus actividades en catalizar la participacin
del sector fnanciero. Es necesario seguir perseve-
rando y avanzando en dichas reformas para asegurar
la efectividad de las operaciones de la banca de
desarrollo. No obstante, los fondos de previsin de
vivienda se siguen enfocando en el crdito directo.
Como parte de las medidas anticclicas importantes
durante la reciente crisis fnanciera, los programas
de garanta al crdito y la balanza de la banca de
desarrollo crecieron sustancialmente (especialmente
a travs de operaciones de primer piso), si bien su
cartera permaneci por debajo de los niveles de
2006. Una estrategia para la participacin del sector
pblico en la esfera fnanciera debe defnir con clari-
dad en qu momento es preferible el crdito directo,
en relacin con operaciones de segundo piso, y cun-
do intercambiar entre ambas. La estrategia tambin
debe incluir planes de arreglos en asociacin entre
fondos de previsin de vivienda e instituciones de
crdito privadas, y mecanismos para reducir la ba-
lanza de la banca de desarrollo una vez que la crisis
haya pasado, con el fn de mantener la rentabilidad
y evitar el exceso en la toma de riesgo. Finalmente,
hay que asegurar el uso efciente de los recursos y
evaluar el agregar mltiples intervenciones pblicas
en la esfera fnanciera, para valorar el impacto en la
productividad y crecimiento y racionalizar la cartera
de programas.
Notas
1 Esta nota fue preparada por Eva Gutirrez (Especialista Lder en Sector Financiero), apoyado por el importante paquete de
servicios de asesora que el Banco Mundial ha proporcionado en los ltimos aos a las autoridades fnancieras mexica-
nas. Dichos servicios incluyen la Actualizacin de la Evaluacin del Sector Financiero 2011 (FSAP, por sus siglas en ingls),
el Informe de Cumplimiento con los Estndares Internacionales para Insolvencia y Derechos del Acreedor 2011, trabajo
en curso referente al diseo de una estrategia para la resolucin de cooperativas no reguladas en Oaxaca y los servicios
de asesora sobre desarrollo de instituciones pblicas.
2

Los crditos hipotecarios y el crdito a hogares equivale a 36 por ciento del crdito total, y 66 por ciento del inters que
generan los prstamos de la banca comercial. La cartera de crdito a empresas equivale a 47 por ciento de la cartera total,
no obstante, genera apenas 25 por ciento del ingreso por concepto de intereses.
3

En julio de 2010 Banxico public reformas referentes a cargos fnancieros y cobro de derechos (Circular 22/2010). Las
nuevas normas prohben que las instituciones de crdito cobren comisiones por abrir o cerrar cuentas de ahorro; por
cancelar tarjetas de crdito, tarjetas de dbito o tarjetas de crdito propagadas; por consultar en lnea estados de cuenta;
por disponer de efectivo en cajeros automticos del propio banco del cliente y por acceder a servicios de banca en un
cajero en una sucursal bancaria.
4 Los bancos mexicanos que manejen grandes volmenes de recoleccin, indican un tiempo promedio de recuperacin
de dos aos para acreedores con garanta; es muy raro que acreedores sin garanta sean llevados a juicio. Los juicios
hipotecarios pueden ser frustrantemente lentos, con una duracin promedio de tres a cinco aos.
5

Los fondos de pensin han podido invertir en capital social privado nicamente a travs de instrumentos especiales
denominados Certifcados de Capital de Desarrollo (CCD). Sin embargo los CCD no son la mejor solucin ya que limitan
el alcance de la diligencia debida del inversionista con respecto a la informacin pblica. Como resultado, no todos los
actores pertinentes han acordado hacer uso de los CCD y los fondos de pensin son extremadamente selectivos con
respecto a las administradoras de fondos con las cuales deciden operar.
6

Por ejemplo, fortaleciendo la supervisin y cumplimiento.
7

Bajo consideraciones razonables, es muy poco probable que una tasa de aportacin de 6.5 por ciento lo consiga; parti-
cularmente en el caso de integrantes de la clase media que hacen aportaciones.
Hacia un entorno empresarial
ms competitivo
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17
2
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
18
Resumen ejecutivo
Mensaje 1. La normatividad gubernamental que res-
tringe la competencia, especialmente en los sectores
no comercializables, incrementa los costos de ciertos
insumos clave para hacer negocios y para bienes y
servicios esenciales, lo cual reduce la competitividad
de Mxico. Se requiere de un mecanismo coherente
para eliminar disposiciones nacionales y subnacio-
nales que impiden la competencia y distorsionan el
mercado, con el fn de superar los efectos negativos de
una competencia restringida el mercado. La ausencia
de disposiciones que favorezcan la competencia en
sectores estratgicos clave como las telecomunica-
ciones y transporte areo trae consigo externalidades
econmicas negativas que para los productores y los
consumidores en Mxico se traducen en un entorno
muy costoso y poco efciente. Hay que agregar que
eliminar las restricciones a la participacin de capital
extranjero permitir mayor competencia.
Mensaje 2. Se han hecho avances signifcativos para
simplifcar la normatividad federal que afecta el en-
torno empresarial. Entre otras reformas que podran
mejorar dicho entorno se incluyen simplifcar los
procedimientos para la conectividad elctrica y el
registro de nuevas empresas (particularmente en el
mbito subnacional), mejorar mecanismos para la
ejecucin de contratos y reducir los costos del em-
pleo en el sector formal, incrementando la movilidad
laboral.
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
19
Objetivo
Fortalecer la competencia y simplifcar disposiciones para las empresas son elementos esenciales para in-
crementar la competitividad de Mxico. La productividad de la empresa y el ingreso de empresas formales en
Mxico son relativamente bajos en comparacin con pases similares. Factores que obstaculizan la productividad
incluyen concentracin de los mercados con empresas dominantes en sectores estratgicos y la ausencia de nor-
mas que favorezcan la competencia, lo cual incrementa los precios de los insumos y reduce la competitividad de
la economa en su conjunto. Adems, engorrosas disposiciones para los negocios entorpece la conexin a la red de
energa elctrica, el registro de nuevas empresas y la ejecucin de contratos, adems de que encarece los costos de
la fuerza de trabajo empleada formalmente.
Principales retos
Competencia restringida
El defciente desempeo econmico de Mxico puede explicarse en parte por los mercados concentrados,
disposiciones restrictivas y un comportamiento anticompetitivo.
1
El Banco de Mxico ha estimado dichos
costos en un punto porcentual del crecimiento del PIB cada ao. En todo el mundo, evidencia emprica confrma
que un comportamiento anticompetitivo resulta en precios ms altos, asignacin inefciente de recursos, captacin
de rentas, prdida de bienestar para el consumidor y desempeo econmico por debajo de lo ptimo, esto es, en
la forma de incentivos adversos para la innovacin y la inversin, baja productividad y baja produccin.
2
Estudios
de la economa mexicana sealan que la inefciencia en sectores clave (como telecomunicaciones, energa elctri-
ca y petrleo) crea externalidades negativas ampliamente difundidas y amplifcadas en la economa.
3
Ejemplos
sorprendentes de tales inefciencias en Mxico incluyen al sector de las telecomunicaciones y trasportes que se
discutirn posteriormente.
La falta de competitividad refuerza las desigualdades existentes, afectando de manera desproporcionada
a los hogares de bajos ingresos. En promedio, 32 por ciento del gasto de los hogares se utiliza para comprar
productos y servicios en mercados altamente oligoplicos o monoplicos. Tal poder de mercado implica un sobre-
precio promedio de cerca de 40 por ciento para casi 7 por ciento del gasto de los hogares ms pobres en Mxico.
Los precios altos reducen 19.8 por ciento del bienestar para el decil correspondiente a los ingresos ms bajos en
comparacin con el decil de los ms ricos, y 22.7 por ciento ms en las zonas rurales en comparacin con las zonas
urbanas.
4
Internacionalmente, Mxico se ha quedado a la zaga de otros pases en trminos de indicadores de compe-
tencia de mercado. Las estructuras del mercado en subsectores mexicanos son menos propensas a la competencia:
27 por ciento de los subsectores slo tienen un proveedor (infraestructura para lneas telefnicas fjas, petrleo y
gas, y transmisin y distribucin de electricidad, entre otros), en comparacin con slo 8 por ciento en otros pases
miembros de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y 12 por ciento en otros
pases de Amrica Latina y el Caribe.
5
De acuerdo con el Global Competitiveness Report, Mxico se ubica en
el ltimo quintil relativo al dominio del mercado (124/142) y la efcacia de la poltica antimonopolio (120/142).
La Comisin Federal de Competencia (COFECO)
6
est facultada para hacer cumplir la ley de competen-
cia, sin embargo, descansa en otras instancias para aplicar y ejecutar sus decisiones, limitando con ello sus
poderes institucionales. La COFECO promueve los principios de competencia en las acciones que desarrolla el
gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios. El gobierno mantiene el poder de
rechazar las opiniones de la COFECO, sin embargo, est obligado a publicar su rechazo. Asimismo, la COFECO
puede emitir opiniones no vinculantes con respecto a leyes, reglas y acuerdos, as como otros actos administrativos
que deben ser publicados. De acuerdo con el artculo 14 de la Ley de Competencia Federal, a peticin de parte
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agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
20
o por iniciativa propia la COFECO puede analizar
la compatibilidad de leyes, reglamentos y otros actos
administrativos que hayan adoptado entidades fede-
rativas o municipios con base en el artculo 117 de la
Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, que
garantiza la libre circulacin de las personas, bienes y
servicios. Las decisiones de la COFECO se comuni-
can a los procuradores de distrito o de los estados que
son quienes ejecutan la accin judicial.
Cambios importantes en la Ley Federal de Com-
petencia entraron en vigor en 2011, no obstante
siguen pendientes reglas y medidas claras para
una ejecucin efectiva. Poderes ampliados de in-
vestigacin para la COFECO, agregar disposiciones
sobre condonacin y multas mayores son poderosos
instrumentos para fomentar el cumplimiento de la
ley, sin embargo, se requieren reglas precisas y trans-
parentes en su aplicacin con el fn de incrementar
predictibilidad y transparencia, y mitigar el riesgo
para los negocios. Aun cuando se cre un tribunal
especializado sobre asuntos normativos que involu-
cran decisiones de la COFECO hace falta personal
califcado en ley de competencia y economa. Las
opiniones vinculantes de la COFECO sobre legisla-
cin pblica que afecta la competencia y los acuerdos
de colaboracin con la Comisin Federal de Mejora
Regulatoria (COFEMER)
7
y la Procuradura Federal
del Consumidor (PROFECO)
8
son avances hacia la
integracin de principios que favorezcan la compe-
tencia en las polticas regulatorias, sin embargo, an
se requiere de medidas que permitan la efectividad de
dichos principios.
Varias regulaciones federales y en los estados
restringen la competencia en Mxico. En el mbito
federal las restricciones a la participacin de capital
externo y el nmero de empresas en sectores clave
(como petrleo, gas natural y electricidad) reducen
las posibilidades de ingreso en sectores no comer-
cializables y de servicios claves. En una escala de 0
(no se permite la participacin de capital extranjero)
a 100 (se permite totalmente la participacin de
capital extranjero) la mxima participacin en M-
xico es de 0 en electricidad; 54.4 en transporte y 24
en medios de comunicacin; todos por debajo de
pases de Amrica Latina y el Caribe y pases de la
OCDE (entre 70 y 80). De acuerdo con datos de la
OCDE sobre el nivel de restriccin de regulaciones
sectoriales, Mxico est muy a la saga de las mejores
prcticas en electricidad, gas y telecomunicaciones.
9

Regulaciones en las entidades federativas, por ejem-
plo en la produccin de harina de maz, tortillas,
combustible al por menor y licencias para transporte
terrestre para pasajeros, pueden restringir el ingreso
y facilitan el comportamiento monoplico o son
discriminatorias de nuevos competidores (vase tabla
1). Tales regulaciones pueden llevar al incremento de
precios y afectar la calidad y variedad de productos.
Las regulaciones que limitan la competencia para
profesiones como los notarios tambin incrementan
los costos de hacer negocios. Incluso los servicios
que requieren de desplegar una red pueden verse
afectados por regulaciones en el mbito subnacional
sobre derechos de va, haciendo que se disparen los
costos para establecimiento de una red y expansin
de la cobertura, especialmente para los operadores de
telefona mvil.
Regulaciones que restringen la competencia e
intervenciones gubernamentales distorsionantes
en el sector de telecomunicaciones en Mxico
tienen efectos negativos. Sectores con impacto ho-
rizontal en la economa (a los que con frecuencia se
hace referencia como mercados de insumos y sujetos
a externalidades de red) probablemente tienen efec-
tos sobre el desempeo y efciencia no slo sectorial
sino en toda la economa. Tales sectores, a los que
con frecuencia se hace referencia como estratgicos
y con caractersticas de bienes pblicos, han estado
sujetos a una fuerte participacin gubernamental
y regulaciones restrictivas, lo que ha evitado una
competencia efectiva y, en ltima instancia, han
desalentado la inversin extranjera directa y el cre-
cimiento. Por ejemplo, prcticas en el mercado de las
telecomunicaciones han resultado en costos 45 por
ciento ms altos para la banda ancha en comparacin
con el promedio de los pases de la OCDE (130 por
ciento ms alto en poder de compra en trminos
paritarios)
10
y baja penetracin del servicio (11.3
conexiones a banda ancha por cada 100 habitantes,
en comparacin con 71 para la OCDE). La prdida
de bienestar econmico general debido a un sector de
telecomunicaciones disfuncional es sustancial; cerca
de 129.2 mil millones de dlares en el periodo 2005-
2009 o el equivalente a 1.8 por ciento del PIB por
ao.
11
Amrica Mvil ha ganado un estimado adicio-
nal de 6 mil millones de dlares anuales al mantener
el dominio del mercado con muy poca inversin en
infraestructura y mnima innovacin.
12

Prcticas que limitan la competencia en el trans-
porte areo y otros sectores de infraestructura que
son insumos estratgicos en sectores productivos
daan la economa mexicana. El precio de pasaje
para rutas hacia y desde la ciudad de Mxico es
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40-80 por ciento ms alto con respecto al precio de
rutas comparables en el pas, debido en parte a los
mecanismos de asignacin restrictiva de slots para
manejar la congestin.
13
Adems, regulacin inade-
cuada de servicios aeroportuarios resulta en costos
directos para las aerolneas y costos por avin ms
altos en comparacin con el promedio de otros pases
de Amrica Latina y el Caribe y en comparacin con
las principales terminales areas de dicha regin.
14

Tambin otras industrias importantes que operan
en red sufren de restricciones en la competencia, por
ejemplo, limitaciones a la participacin privada en el
sector elctrico y falta de una separacin vertical entre
la operacin de infraestructura y el suministro de ser-
vicios ferroviarios (transporte de pasajeros o de carga)
Carga regulatoria
Mxico ha hecho avances sustanciales en la simpli-
fcacin de las regulaciones para las empresas, no
obstante, algunas actividades siguen siendo menos
efcientes en comparacin con pases similares, al
mismo tiempo, hay disparidades contrastantes en-
tre las entidades federativas. El nuevo y ambicioso
programa de reformas integrales del gobierno, para
avanzar hacia un enfoque de regulacin base cero, ha
simplifcado muchos procedimientos y normas, lo que
ha reducido costos para las empresas. De acuerdo con
la encuesta del Banco Mundial aplicada a empresas
(World Bank Enterprise Surveys, 2010), aproxima-
damente 14 por ciento del tiempo de la gerencia de
alto nivel se utiliza para responder a requerimientos
de las regulaciones del gobierno, una reduccin en
comparacin con 21 por ciento en 2006. An as,
un tercio de las empresas mexicanas encuestadas
identifc el otorgamiento de licencia y permisos en
general para una empresa como una limitacin muy
importante para hacer negocios, muy por encima del
promedio de 16 por ciento para los pases de Amrica
Latina y el Caribe. Las variaciones en la carga re-
gulatoria entre entidades federativas es sustancial: el
tiempo que la gerencia de alto nivel pasa lidiando con
las regulaciones gubernamentales es de 17 por ciento
en el Distrito Federal y 20 por ciento en Coahuila, en
comparacin con 9 por ciento en Nuevo Len. Los
desafos regulatorios para las empresas permanecen
en cuatro reas clave:
Acceso a la red de electricidad. Casi la mitad
de las empresas mexicanas considera la elec-
tricidad como una restriccin muy importante
para hacer negocio, muy por encima del pro-
medio regional de 38 por ciento, de acuerdo
con la encuesta del Banco Mundial aplicada
a empresas. La demanda de electricidad por
parte de una poblacin creciente e industria
sigue incrementndose, presionando sobre
TABLA 1. Casos de problemas de competencia en los marcos regulatorios subnacionales
Producto o
servicio
Disposicin que limita la competencia, emitida o
propuesta por gobiernos subnacionales
Importancia (1)
Maz y productos
relacionados
Disposiciones municipales: restriccin para el ingreso (titulares
participan en el proceso de ingreso de nuevas empresas),
distancias mnimas protegen contra la competencia, me-
canismos que permiten la coordinacin de precios.
7 por ciento del gasto en consumo
de alimentos y bebidas.
De una muestra de 78 municipali-
dades, 51 tienen disposiciones que
restringen la competencia, afectando
a 6.5 millones de personas.
Combustibles
para automotores
Disposiciones municipales: restricciones de distancia
mnima protege de la competencia a los titulares.
4 por ciento del gasto total en consumo
Transporte terres-
tre de pasajeros
Disposiciones municipales: restricciones para emitir
licencias para nuevas terminales reducen la competencia.
Consideraciones sobre condiciones locales de acuerdo con
disposiciones federales tambin afectan el ingreso.
4 por ciento del gasto total en consumo
Notarios
Disposiciones en entidades federativas: limitaciones estatutarias
en el nmero de notarios restringen el ingreso, cuotas mnimas
reducen la competencia de precios de servicios generales.
3085 por ciento del costo
para registrar una empresa
(1) Con base en el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Documento Metodolgico: ndice Nacional de Precios al Consumidor, 2010; PROFECO, Inhiben ayuntamientos
competencia en tortillas, Brjula de Compra, 2010; World Bank Group, Doing Business in Mexico 2009.
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la capacidad de generacin y transmisin.
El nmero de das para obtener una nueva
conexin a la red elctrica puede exceder de
30 y es mayor en el caso del Distrito Federal
y el estado de Mxico, en comparacin con
cualquier otra parte del pas. Adems, la du-
racin de un corte tpico de energa elctrica
(2.6 horas) para una empresa es dos veces
mayor en comparacin con el promedio re-
gional, y las prdidas ocasionadas por un corte
de energa elctrica (3.4 por ciento de las
ventas) tambin es alta en comparacin con
el promedio regional. Facilitar la conexin a la
red podra valer la pena, en la medida que un
estudio reciente mostr que el tiempo y costo
de obtener una conexin a la red de energa
elctrica en las principales ciudades para hacer
negocios est inversamente correlacionado
con la tasa de electrifcacin.
15
Registro de una empresa. Pocas empresas
aprovechan las ventajas de las mejoras que en
el mbito federal se han dado en los proce-
dimientos para registrar empresas, mientras
que los procedimientos en las entidades
federativas y municipios siguen siendo un
reto. Aun cuando muchas de las empresas in-
formales en Mxico no son sufcientemente
viables para garantizar los costos de forma-
lizarse, algunas empresas con alto potencial
simplemente se desalientan debido a los
costos del procedimiento. El gobierno lanz
el portal tuempresa.gob.mx en 2009, con
el fn de permitir que algunas empresas se
registraran en lnea para recibir autorizacin
de nombre e incorporacin. Sin embargo, su
uso es bajo, con unas 3 mil nuevas empresas
creadas desde que se inaugur el portal.
16

En el Distrito Federal, con el mayor uso del
sistema, slo 5-7 por ciento de las empresas
recurren al portal para registrarse, mientras
que en la mayor parte de las otras entidades
federativas menos de 1 por ciento lo hace.
El sistema requiere todava la asistencia
fsica con un notario; pocas notaras hacen
uso de herramientas electrnicas y muchos
ven el sistema como una amenaza. Cuellos
de botella adicionales incluyen la adquisicin
de una licencia para operar, que de acuerdo
con la encuesta del Banco Mundial, toma
54 das, 17 por ciento ms en comparacin
con el promedio para los pases de Amrica
Latina y el Caribe. Adems, aun cuando
la mayor parte de los pasos para abrir un
negocio son requisitos de la federacin (del
Registro Pblico de Comercio) y requisitos
municipales (obtener licencia de operacin
y aviso pblico de apertura) siguen siendo
un obstculo.
17
La falta de registro formal
reduce las posibilidades de que una empresa
acceda a servicios que le permitan mejorar
su productividad, como acceso a recursos
fnancieros.
Cumplimiento de contratos. La ejecucin
de reclamos es costosa y lenta. Un sistema
judicial efciente facilita que las empresas
hagan transacciones y se mantengan en
el negocio mientras esperan el fallo de un
tribunal.
18
Los indicadores del World Bank
Doing Business, 2012, sugiere que el costo
de las ejecuciones en caso de demanda en
Mxico es alto. Aun cuando el acceso a los
tribunales est protegido por la Constitucin
y es gratuito, sus costos (principalmente que
la procuradura ejecute el reclamo)
19
puede
incrementar el costo total de una demanda
en 32 por ciento, muy por encima del prome-
dio de la OCDE que es de aproximadamente
20 por ciento. Adems, hay falta de certeza
con respecto a las posibilidades de obtener
una recuperacin real dado el nmero y
caractersticas de apelaciones y objeciones a
las decisiones judiciales y numerosos casos
en los que los ciudadanos rechazan cumplir
con las rdenes judiciales. Mxico requiere
38 procedimientos para ejecutar un contrato
ms que varios pases similares con pro-
cesos vinculados a juicios y jueces que toman
relativamente ms tiempo. Un informe del
Banco Mundial de 2012 sobre sistemas de
insolvencia y derechos de los acreedores
20

caracteriz la ejecucin de demandas como
lento, formalista y sujeto a numerosos retra-
sos tcticos de parte de los deudores.
21
Un
desafo es la restriccin constitucional que
obstaculizan los procedimientos fuera de
tribunales para los intereses de la garanta.
Otra fuente de inefciencia es la jurisdiccin
sobre cuestiones comerciales a la fecha
compartida por la judicatura federal y de las
entidades federativas, en la medida que la
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mayor parte de las demandas comerciales que
se presentan y resuelven en una jurisdiccin
local termina siendo debatidas y decididas en
la jurisdiccin federal.
Trabajadores empleados formalmente. El
costo de emplear trabajadores formalmente
sigue siendo alto debido a rgidas normas
del mercado laboral. Encuestas como la
Global Competitiveness Report 2011/2012,
asignan un puntaje muy bajo a Mxico en
temas relacionados con la efciencia del mer-
cado laboral. Comparado con otros pases
de la OCDE, la normatividad laboral en
Mxico se la percibe ms hacia el lado de la
seguridad laboral que en lado de la creacin
de empleo.
22
Obstculos importantes para
contratar trabajadores y crear y ampliar las
actividades empresariales incluyen restric-
ciones para trabajo nocturno y contratos por
tiempo determinado (que estn prohibidos
para labores permanentes) y sobre ciertos
tipos de trabajo eventual, incluyendo trabajo
por temporada. Hay poca fexibilidad para
el despido colectivo e individual: se requiere
notifcacin de un tercero si un trabajador es
despedido y reglas de prioridad en caso de
exceso de personal hace que los trabajadores
con antigedad signifcativa sean difciles
de despedir. El pago promedio de indem-
nizacin por despido de un trabajador con
1-10 aos de antigedad puede ser de hasta
22 semanas de salario, mucho ms que en el
Brasil y Chile.
23

La administracin fscal parece ser ms com-
plicada en Mxico cuando se lo compara con otros
pases similares. El porcentaje de empresas que
identifca la administracin fscal como un obstculo
para hacer negocios en Mxico (27 por ciento) en
ms alto en comparacin con el promedio para los
pases de Amrica Latina y el Caribe (23 por cien-
to). De acuerdo con la encuesta del Banco Mundial
Doing Business 2012, una empresa de tamao
medio mexicana utiliza en promedio 347 horas al
ao para declarar impuestos, esto es 186 horas ms
en comparacin con los pases de la OCDE. Se han
simplifcado y reducido los procedimientos para de-
clarar y pagar impuestos por ejemplo, un decreto
de 2010 elimin la declaracin mensual del impuesto
empresarial a tasa nica y la declaracin anual del
impuesto al valor agregado, sin embargo encuestas
aplicadas a empleados de las empresas sealan que
todava puede haber mayor simplifcacin.
Opciones de poltica
1. Apoyar la competencia
Fortalecer la efectividad del marco
de poltica para la competencia
en toda la economa
Es esencial asegurar una aplicacin efectiva de
la Ley Federal de Competencia Econmica. Para
ello, deben tomarse medidas para:
Finalizar el diseo de un mecanismo para
garantizar que la COFECO sistemtica-
mente evale los posibles efectos negativos
que legislacin y normatividad previas ten-
dran para la competencia, esta capacidad se
encuentra en el mbito de su actual mandato
de dar opiniones vinculantes; defnir un plan
especfco de colaboracin entre COFECO,
COFEMER y PROFECO para establecer
un sistema de alerta temprana que permita
identifcar problemas para la competencia, y
entre reguladores de sectores clave establecer
protocolos de colaboracin y trabajo conjun-
to para abordar temas relacionados con la
defensa de conductas reguladas.
Fomentar conocimiento especializado en
leyes de competencia y economa, as como
en el rea de regulacin econmica en tri-
bunales especializados que tengan a su cargo
recibir disputas y requerimientos judiciales
sobre decisiones de la COFECO y otros
rganos reguladores.
Desarrollar protocolos internos para
conducir bsquedas en el marco de investi-
gaciones de prcticas monoplicas, inclu-
yendo el uso de herramientas de tecnologa
informtica forense, lineamientos de conf-
dencialidad para salvaguardar la integridad
de informacin comercial sensible, as como
incrementar las destrezas del personal de la
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COFECO en el mbito de investigacin de
prcticas monoplicas.
Desarrollar lineamientos para resoluciones
y el desistirse de compromisos, siguiendo
las mejores prcticas internacionales.
Finalizar lineamientos para determinar
con transparencia y predictibilidad el valor
ptimo de las multas.
Actualizar lineamientos sobre condona-
cin y conciliacin, y proporcionar forma-
cin especializada en condonacin y conci-
liacin a los funcionarios de la COFECO.
Debe crearse una comisin de alto nivel con el
mandato y capacidad para recomendar la elimi-
nacin de prcticas anticompetitivas en el mbito
subnacional para complementar los esfuerzos de la
COFECO en el mbito nacional. La Experiencia
de la Comisin Nacional Australiana para la Compe-
tencia puede ser de utilidad para el diseo de dicha
comisin. Para garantizar la efcacia de la comisin, las
entidades federativas deben comprometerse a aceptar
las recomendaciones de la comisin o exponer las
razones por las cuales no estn cumpliendo, asimismo
debe contemplarse un esquema de incentivos para
recompensar a las entidades federativas que cumplan
con los objetivos de remover las regulaciones restricti-
vas para el mercado. Adems, las entidades federativas
deben aplicar una herramienta simple de tdeteccin
para asegurar que las nuevas regulaciones no impidan
la competencia y utilicen un marco para identifcar si
existen razones de inters pblico para emitir regula-
ciones que restrinjan la competencia en el mercado. La
COFECO puede ayudar en el diseo de ambos instru-
mentos. Por ejemplo, tienen que revisarse regulaciones
del mercado especfcas en el mbito subnacional
(como las que regulan las tortillas, combustibles al por
menor, transporte terrestre de pasajeros, profesionales
y el despliegue de redes de infraestructura) para redu-
cir al mximo su efecto distorsionante.
Promover la competencia en sectores
de infraestructura claves
En el sector de telecomunicaciones deben
orientarse polticas favorables a la competen-
cia para facilitar el ingreso al sector y regular
apropiadamente insumos esenciales para los ti-
tulares de las empresas competidoras. Se requiere
de mayor independencia de los rganos reguladores
para incrementar la efcacia del marco jurdico de las
telecomunicaciones. Asimismo, la intervencin de la
Secretara de Comunicaciones y Transportes debe
limitarse a las polticas, al mismo tiempo que debe
darse capacitacin a los tribunales especializados que
evalen las decisiones de la COFETEL. Un marco
claro a favor de la competencia donde las decisiones
reguladoras que se apliquen estimulen el ingreso y la
efectiva competencia. Adems, las limitaciones a la
participacin de capital extranjero en las empresas
de telecomunicaciones deben fexibilizarse. Liberar
y asignar competitivamente el espectro de propiedad
pblica podra estimular el ingreso y la competencia,
particularmente si las subastas limitan por participa-
cin en el mercado la asignacin a partes interesadas,
como sucedi recientemente. En las subastas del
espectro, tambin se podran considerar criterios adi-
cionales como la ampliacin de la cobertura de la red
a zonas rurales. Adems, con base en la experiencia
internacional
24
y en lnea con el plan de la COFE-
TEL habrn de considerarse las siguientes medidas
regulatorias tcnicas:
Finalizar una poltica integral de inter-
conexin que incluya una metodologa
transparente basada en costos, visionaria,
para calcular tarifas de interconexin, reglas
para la calidad del servicio en los servicios
de interconexin, trato no discriminatorio
entre operarios que hagan uso de la misma
infraestructura de interconexin, disposi-
ciones especiales para operarios con poder
signifcativo de mercado, y opciones para
adaptar las reglas de interconexin vigentes
a la siguiente generacin de redes.
Desarrollar normatividad para permitir
participacin en infraestructura, roaming,
separacin y acceso por fujo de bits, y
reventa de servicios de telecomunicacin
con el fn de fomentar la competencia en el
consumo al por menor, particularmente en
los servicios de telefona mvil y mercados
de banda ancha.
Poner en marcha normatividad para sepa-
racin de contabilidad para operadores con
signifcativo poder de mercado con el fn de
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evitar y detectar compactacin de precios,
subsidios cruzados y trato discriminatorio a
competidores en los mercados fnales.
Prever reformas regulatorias en interco-
nexin y asignacin de licencias que se
adapten a la convergencia tecnolgica
(como capacidad de carga para intercomu-
nicacin, interconexin de redes de conmu-
tacin de paquetes y servicios, y autorizacin
general con rgimen de libre entrada).
Si estas medidas no consiguen un incremento
sustancial en la competencia en el mercado de las
telecomunicaciones en Mxico, habr que con-
siderar incrementar los poderes de la COFECO
para subdividir empresas con poder monoplico
en aquellos casos en los que abusen de su posicin
dominante en el mercado. Si bien dichos poderes
son difciles de aplicar en la prctica, la simple ame-
naza de su existencia y su posible aplicacin pueden
inducir un comportamiento ms competitivo.
Se necesitan medidas para manejar la conges-
tin de la terminal area de la ciudad de Mxico y
permitir mayor competencia. La meta de la poltica
para asignacin de slots es controlar la congestin,
al mismo tiempo que se asegura una redistribucin
razonable de inversin en lneas areas y la termi-
nal area, y fomentar la disciplina del mercado de
manera que los operadores puedan enfrentar los
costos de oportunidad de sus derechos de acceso.
Debern valorarse varias opciones, incluyendo
emisin secundaria de derechos de slots, subastas de
slots y tarifas de congestin, tomando en considera-
cin las caractersticas de la demanda para reducir
al mximo los costos de retraso para los pasajeros,
incrementar acceso al mercado y permitir la redistri-
bucin de benefcios. Habr que modifcar las reglas
vigentes que diferen de las mejores prcticas, para
aplicar criterios econmicos al hacer declaracin de
congestin, evitar que los participantes bloqueen la
entrada de sus competidores o su expansin incluso
en horarios no congestionados, incrementar la pre-
cisin y transparencia de las reglas para remover de-
rechos de slots, y establecer reglas ms transparentes
para la asignacin de slots. Medidas adicionales
para enfrentar la debilidad de la reglamentacin del
transporte areo incluye facilitar acuerdos de cielos
abiertos que permitan la operacin de lneas areas
extranjeras y reducir las restricciones a la participa-
cin de capital externo.
25
2. Simplifcar la regulacin para las empresas
Mejorar la conectividad a la
red de energa elctrica.
En algunas reas puede simplifcarse el proceso
para adquirir permisos para conectarse a la red
de energa elctrica. Por ejemplo, el proceso para
obtener un permiso de excavacin para trabajos de
conexin externa en la ciudad de Mxico puede sim-
plifcarse, particularmente a nivel del municipio. Aun
cuando los procedimientos varan entre municipios,
se los puede facilitar permitiendo que los solicitantes
acudan a un solo lugar en lugar de tener que pre-
sentarse en mltiples agencias, como es el caso con
mucha frecuencia. Otra posibilidad a mediano plazo
es que la empresa de servicios obtenga el permiso
a nombre del cliente. Para simplifcar an ms el
proceso de conexin en la ciudad de Mxico, un
programa de certifcacin de contratistas podra re-
visarlos y acreditarlos, lo que posteriormente podran
requerir de menor escrutinio por parte de la empresa
de servicios y otras dependencias pblicas.
Facilitar el registro de nuevas empresas
Mejorar las herramientas electrnicas para el
registro de empresas e incrementar su uso podra
reducir el costo de transaccin para las empre-
sas. Una mejor estrategia de comunicacin con
las empresas, cmaras de comercio, abogados y sus
asociaciones, y notarios podra fomentar el uso del
portal electrnico tuempresa.gob.mx para dar de alta
empresas. Asimismo, el portal podra ser mejorado
con un paquete estndar de documentos de incorpo-
racin que las empresas puedan descargar fcilmente
al registrarse en la plataforma, una facultad que ha
operado bien en otros pases. Mejorar el portal me-
diante la integracin de los sistemas de registro de
empresas federal, estatal y municipal, permitira que
las empresas fnalicen su trabajo de papeleo en menor
tiempo y con menor costo, al mismo tiempo que eli-
minara la necesidad de recurrir a notarios pblicos.
El intercambio e integracin de informacin entre los
sistemas pblicos nacionales y subnacionales en otras
reas, como registro pblico de la propiedad, podran
mejorar otros aspectos del entorno empresarial; por
ejemplo vinculando los registros de la propiedad en
los municipios y las ofcinas de ttulos de propiedad
para simplifcar el registro de la propiedad.
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Mejorar la ejecucin de contratos
Fortalecer la resolucin de disputas comerciales po-
dra alentar nuevas relaciones comerciales. Mxico
ha venido facilitando una ejecucin ms efciente de
contratos mediante reformas al Cdigo de Comercio
diseadas para asegurar que los procedimientos de
arbitraje comercial sean ms expeditos y con certeza,
lo mismo que la ejecucin de medidas interinas y
laudos comerciales. Se podra conseguir mayor ef-
ciencia agregando mecanismos de ejecucin externos
a los tribunales, particularmente para ejecutar crditos
garantizados as como mecanismos alternativos para
resolucin de disputas en cobranza de deuda. Tambin
habr que considerar la especializacin en materia co-
mercial de algunos tribunales, en los principales centros
de comercio del pas, a la par de asignar competencias
exclusivas a la jurisdiccin federal en materia de co-
mercio. El uso de procedimientos menos complicados
que respondan a demandas menores e incrementar
el umbral del valor de las demandas que se permiten
en tribunales de demandas menores tambin podran
incrementar la efciencia de la demanda, fundamen-
talmente para empresas que atienden a clientes al por
menor, con el benefcio adicional de que liberaran a
los tribunales para que atiendan casos comerciales ms
serios. Agregar un administrador de casos tambin po-
dra redundar en procedimientos judiciales ms expe-
ditos en algunas ciudades. Finalmente, la notifcacin
electrnica de demandas tambin podra incrementar
la efciencia de los procedimientos judiciales.
Reducir los costos del empleo
formal de trabajadores
Apoyar la movilidad laboral mediante leyes labo-
rales menos rgidas y reducir los costos de transac-
cin que tiene para las empresas la tributacin po-
dran reducir el costo de la creacin de empleos en
el sector formal. Es posible hacer modifcaciones a
la Ley Federal del Trabajo de manera que se permita
el trabajo temporal, el periodo de prueba y contratos
de capacitacin, lo cual alentara a las empresas a
incorporar mano de obra joven poco califcada al
empleo formal. Asimismo, Mxico podra consi-
derar procedimientos para fexibilizar restricciones
al despido por exceso de plantilla laboral, como
notifcaciones a cargo de un tercero.
26
Un estudio en
la India encontr que una reduccin en las empresas
informales fue 25 por ciento mayor y el incremento
en producto real fue 18 por ciento mayor en estados
con reglamentacin laboral ms fexible en compa-
racin con estados con una regulacin laboral menos
fexible.
27

Una mayor simplifcacin tributaria y reducir la
frecuencia con la que se tiene que presentar la de-
claracin de impuestos podra reducir los costos de
formalizacin de empresas con altas posibilidades
de informalidad. Se requiere de ms anlisis de los
costos del cumplimiento de las obligaciones fsca-
les quiz mediante una estudio riguroso para
entender cmo dichos costos afectan a distintos tipo
de empresa. Un sistema bancario ms incluyente para
incrementar la conveniencia de los pagos no en efec-
tivo y especialmente las transacciones electrnicas, as
como mejoras en la calidad de los servicios pblicos
y transparencia generalizada, tambin podran com-
plementar la calidad y efciencia de la administracin
tributaria.
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Urzua, C. 2009. Efectos sobre el bienestar social de las empresas con poder de mercado en Mexico, Finanzas Pblicas 1 (1):
7918.
Notas
1 Arias el al., 2010; Chiquiar y Ramos-Francia, 2009.
2 Vase Syversen (2011) para una revisin estudios en el pas, entre pases y de datos de panel.
3 Vase H.G. Hanson. Why isnt Mexico rich?, Journal of Economic Literature 2010, 48/4, 987-1004; o Guerrero I., Lpez-Calva
L.F. y Walton M. (2009) The Inequality Trap and its Links to Low Growth in Mexico en No Growth without Equity?
Inequality, Interests and Competition in Mexico, Washington, D.C., Banco Mundial.
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4 Urzua, 2009.
5 Banco Mundial 2010. El informe cubre 34 subsectores. Los promedios de la OCDE y otros pases de Amrica Latina y el
Caribe no incluyen a Mxico. La muestra total incluye 15 pases de la OCDE y 13 pases de Amrica Latina y el Caribe.
6 COFECO tiene a su cargo el cumplimiento de la Ley Federal de Competencia Econmica y fomenta los principios de
competencia en los estados y la federacin. De acuerdo con el marco para la competencia, todas las dependencias
y organismos de la administracin federal, estatal y municipal estn sujetas a la Ley Federal de Competencia Eco-
nmica (artculo 4). El marco para la competencia incluye disposiciones tpicamente antimonoplicas para disuadir
comportamientos empresariales que atentan contra la competencia (como acuerdos de cartel y abuso de posiciones
dominantes) y aplicar una poltica para el control de fusiones, con el fn de evitar la concentracin econmica con
efectos que limiten la competencia. Adems, la COFECO puede emitir opiniones vinculantes bajo su propia iniciativa
o a peticin de parte, particularmente en cuanto a iniciativas y anteproyectos de reglamentos y decretos, y otros actos
administrativos de alcance general que podran afectar la competencia en el mercado (artculo 24).
7 COFEMER promueve la transparencia en la preparacin y ejecucin de las regulaciones, asegurando que generen bene-
fcios que superen sus costos y generen el mximo de bienestar social.
8 PROFECO promueve y protege los derechos de los consumidores, fomenta el consumo inteligente y busca equidad y
certeza jurdica en las relaciones entre proveedores de bienes y servicios y los consumidores.
9 Los ltimos indicadores del OCDE sobre regulaciones sectoriales estn disponibles en: http://www.oecd.org/document
/1/0,3746,en_2649_37443_2367297_1_1_1_37443,00.html
10 COFECO, 2009. Costos para el mes de septiembre de 2011 para velocidades de 2.515 Mbps, incluyendo el costo de la
lnea.
11 OECD, 2012b.
12 Mircea, 2012.
13 Ros, 2010.
14 Serebrisky, 2012.
15 Geginat y Ramalho, 2010.
16 Investment Climate Advisory Reform, 2012.
17 Banco Mundial, 2012.
18 Banco Mundial, 2012.
19 Banco Mundial, 2012.
20 Banco Mundial, 2011.
21 Los desafos relacionados con la ejecucin de demandas y procedimientos de insolvencia se discuten con mayor
detenimiento en la Nota 2 de Poltica sobre fomentar el desarrollo de un sector fnanciero robusto.
22 OCDE, 2011. Esta evaluacin se basa en requisitos especfcos para el despido colectivo, normas sobre formas de
empleo temporal y proteccin contra despido individual de trabajadores de planta.
23 Esta problemtica se aborda con mayor detalle en Mxico Nota de Poltica 4 sobre mercados laborales.
24 Para mayor informacin sobre regulacin de telecomunicaciones y mejores prcticas recomendadas vase Infodev
(2010) o el ICT Regulation Toolkit (www.ictregulationtoolkit.org/en/index.html).
25 Para informacin adicional que compara a Mxico con otros pases de Amrica Latina y el Caribe, vase Serebrisky
(2012).
26 OCDE, 2011.
27 Sharma, 2009.
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Matriz de opciones de reforma de polticas a corto y mediano plazo*
rea de reforma Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo
1. Apoyo a la competencia
Hacer cumplir con
efcacia la Ley Fe-
deral de Compe-
tencia Econmica
Fortalecer la escala y alcance de accin de la CO-
FECO mediante opiniones vinculantes y estable-
ciendo protocolos con reguladores en sectores
clave y dependencias pblicas pertinentes. (RA)
Desarrollar lineamientos y protocolos internos
para incremental la efcacia en lo relativo a mono-
polios, incluyendo procesos de licitacin. (RA)
Formar personal con conocimien-
to especializado en leyes de competen-
cia y economa en tribunales especiali-
zados en temas de competencia. (RA)
Incrementar el personal califcado de
COFECO en lo relativo a investigacin
de prcticas monoplicas y dar capa-
citacin especializada en otorgamien-
to de licencias y conciliacin. (RA)
Integrar principios
de competencia en
la regulacin nacio-
nal y subnacional
(HI, LF)
Establecer comisiones de alto nivel para elimi-
nar reglamentacin que inhibe la competen-
cia en el mercado en el mbito subnacional (RJ)
Contemplar un mecanismo de incentivo
que premie estados y dependencias pbli-
cas que cumplan con la meta de eliminar
reglamentacin restrictiva del mercado e in-
tegren en sus polticas y decisiones conside-
raciones que fomenten la competencia. (RJ)
Integrar princi-
pios de competen-
cia en el sector de
telecomunica-ciones
(HI, HF)
Incrementar la independencia de la instan-
cia reguladora del sector con respecto de
la secretara a la que est adscrita. (RJ)
Eliminar restricciones al capital extranjero. (RJ)
Culminar y aplicar una poltica integral de interco-
nexin (incluyendo costo del modelo, calidad de
indicadores de servicio, no discriminacin). (RA)
Desarrollo y aplicacin de reglamentacin que fo-
mente la competencia (participacin en infraes-
tructura, roaming, separacin y reventa) (RJ)
Aplicar reglamentacin para contabili-
dad separada para operadores con po-
der signifcativo de mercado. (RA)
Liberar espectro para banda ancha y ser-
vicios de telefona mvil; asignar espectro
para facilitar el ingreso, competencia y am-
pliacin de la cobertura de la red, y admi-
nistrar de manera efciente y no discrimi-
natoria el nmero de asignaciones. (RJ)
Defnir reformas regulatorias con res-
pecto a interconexin y otorgamien-
to de licencias, para adaptarse a la con-
vergencia tecnolgica. (RA)
Integrar principios de
competencia en el
sector transportes
(LI, HF)
Identifcar las mejores opciones para asig-
nar los slots en terminales areas. (RA)
Facilitar acuerdos de cielos abiertos y redu-
cir restricciones al capital extranjero. (RJ)
Integrar principios
de competencia
en otras industrias
que operan en red
(HI, LF)
Eliminar restricciones al ingreso y al capital extranjero
que limitan la participacin privada (como en electri-
cidad) e introducir separacin vertical entre la opera-
cin de la infraestructura y el proveedor de servicios
(como servicios ferroviarios de carga y pasajeros). (RJ)
2. Simplifcar regulaciones clave para hacer negocios
Facilitar conexin
a la red de ener-
ga elctrica
Simplifcar el proceso para obtener permiso de
excavacin para trabajos de conexin a la red de
electricidad en la ciudad de Mxico a nivel muni-
cipal, permitiendo que el contratante tenga que
ir a un solo lugar para obtener el permiso.(RA)
Desarrollar un programa de certifcacin de
contratista a cargo de un rgano indepen-
diente (con una lista de acceso pblico de
contratistas certifcados) que requiera de me-
nor escrutinio por parte de la empresa de ser-
vicios y otras agencias para obtener una nue-
va conexin a la red de energa elctrica. (RJ)
Permitir que la empresa de servi-
cios obtenga el permiso de excava-
cin a nombre de su cliente. (RA)
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rea de reforma Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo
Facilitar el registro
de una empresa
Mejorar e instrumentar una estrategia de co-
municacin para el portal tuempresa.gob.
mx y mejorar sus capacidades.(RA)
Simplifcar los requisitos en las entida-
des federativas y los municipios para obte-
ner permisos de operacin y aviso pblico
de inicio de operaciones comerciales. (RA)
Mejorar la ejecu-
cin de contratos
Incrementar el lmite del valor de los casos per-
mitidos en las demandas de montos bajos en tri-
bunales y asignar sufcientes recursos para res-
ponder a la demanda resultante. (RA)
Poner en marcha la notifcacin elec-
trnica de demandas. (RA)
Introducir procedimientos de ejecu-
cin fuera de tribunales para los intere-
ses de la garanta, as como mecanismos
alternativos para la resolucin de dispu-
tas en casos de cobranza de deuda. (RJ)
Simplifcar el procedimiento judicial
para la ejecucin de demandas. (RJ)
Promover tribunales especializados y con-
siderar asignar competencias exclusivas a la
jurisdiccin federal en materia comercial. (RJ)
Reducir el costo
del empleo formal
de trabajadores
Conducir un estudio riguroso sobre el cum-
plimiento de obligaciones tributarias.(RA)
Modifcar la Ley Federal de Trabajo para
incrementar la fexibilidad en la con-
tratacin mediante periodo de prue-
ba y contratos de capacitacin.(RJ)
Moderar las restricciones para despi-
do por exceso de plantilla laboral. (LR)
*RJ=Reforma Jurdica; RA=Reforma Administrativa. Clasifcacin preliminar
Nota: Para los propsitos de esta tabla, reforma jurdica hace referencia a nuevas leyes o modifcaciones de las leyes vigen-
tes, mientras que reforma administrativa hace referencia a legislacin secundaria y medidas administrativas.
Fomentar la innovacin
para la productividad
y la competitividad
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
33
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agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
34
Resumen ejecutivo
Mensaje 1. Mxico puede explotar mejor las opor-
tunidades de avance tecnolgico y productividad
que le ofrece su cercana a Estados Unidos. Dada
la naturaleza multisectorial de la innovacin, se
requiere de una mejor coordinacin en la formula-
cin de polticas, mecanismos slidos para defnir
prioridades en la asignacin presupuestaria para la
innovacin y mayor sinergia entre las intervenciones
de la poltica pblica. Una estrategia integral de in-
novacin como la utilizada en economas altamente
innovadoras como la fnlandesa podra contribuir a
orientar dichos esfuerzos. Se requiere una poltica
ms sistemtica de evaluacin de impacto de los
programas de innovacin; lo cual tambin requiere
de la formacin de las capacidades necesarias para
ponerla en prctica.
Mensaje 2. Se requiere fortalecer la base de in-
vestigacin con una creciente inversin pblica en
investigacin y desarrollo (I&D), as como fomentar
mayor colaboracin entre las universidades y el
sector productivo, con el fn de dar un mejor uso
a la capacidad tecnolgica existente y asignar una
mayor inversin en I&D para hacer avanzar al sector
productivo en la cadena de valor. Esta colaboracin
se puede impulsar mediante fnanciamiento, normas
ms adecuadas de derechos de propiedad intelectual
e incentivos a las universidades, as como el desarro-
llo de destrezas especializadas e intermediarios que
faciliten la transferencia tecnolgica.
Mensaje 3. Habr que defnir una poltica de re-
cursos humanos para la innovacin que aborde los
desafos en varias etapas de la formacin de recursos
humanos. Se tienen que hacer esfuerzos sostenidos
para incrementar la formacin de recursos humanos
avanzados, poniendo atencin a mejorar la calidad
de los programas de posgrado nacionales y con
creciente participacin de estudiantes en programas
internacionales.
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
35
Objetivo
Esta nota proporciona una agenda a mediano plazo para apoyar la competitividad de Mxico, fomentando
mayor innovacin. La globalizacin y la dinmica de las economas que compiten con Mxico, particularmente
aquellas en Asia del este, traen consigo la renovada urgencia de una agenda de poltica para la innovacin en Mxico.
Si bien la empresa se encuentra en el centro de la innovacin, hay evidencia emprica que muestra que la poltica
pblica puede generar un entorno externo que conduzca a la innovacin. La ltima dcada trajo consigo varios
cambios de poltica y nuevos programas, no obstante, mayores cambios podran ayudar a que el pas se recupere
del atraso en relacin con otras economas ms innovadoras, y avance en la cadena de valor. Dada la naturaleza
multisectorial de la innovacin y la multiplicidad de programas, se requiere de mejor coordinacin en la formulacin
de polticas, de mecanismos slidos para defnir prioridades de asignacin presupuestaria para la innovacin y
mayor coherencia y sinergia de las intervenciones de poltica pblica. Una estrategia integral de innovacin como la
que se utiliza en economas altamente innovadoras como la fnlandesa podra contribuir a orientar dichos esfuerzos.
Principales desafos
Fomentar la innovacin es crucial para el crecimiento y competitividad de Mxico. El crecimiento de Mxico,
bajo en relacin con el potencial del pas, ha estado dirigido principalmente por la acumulacin de fuerza de
trabajo y capital. En el periodo 2005-2008 la contribucin de la productividad total de los factores fue pequea
y negativa (-2 por ciento). Esto hace surgir serias preocupaciones, dado que investigacin emprica ha mostrado
que la productividad total de los factores explica una parte sustancial de la diferencia en el ingreso per cpita
entre pases desarrollados y en desarrollo (Bosworth y Collins, 2003). De acuerdo con esta investigacin una parte
sustancial de las diferencias en la productividad total de los factores se explican por el avance o innovacin tecno-
lgica, defnida de manera amplia, esto es, nuevas combinaciones de recursos existentes (Romer 1990; Aghion y
Howitt, 2007). La innovacin puede ocurrir mediante cambios organizacionales, cambios en prcticas gerenciales,
nuevos mtodos de produccin, nuevas fuentes de suministros, desarrollo de nuevos productos o mejora en la cali-
dad de los ya existentes. El progreso tecnolgico puede resultar de adoptar conocimiento disponible en el mundo
(recuperar terreno) o del desarrollo de nuevo conocimiento. Ambas formas resultan pertinentes para Mxico,
dependiendo del estado de desarrollo en el cual se encuentre cada sector. El paso que sigue es tener informacin
referente al desempeo de Mxico con respecto a una variedad de indicadores. Es importante tener cuidado en su
interpretacin dadas las difcultades para medir la innovacin, como sealan los propios trabajos de investigacin.
Indicadores intermedios para la innovacin basada en la tecnologa, como inversin en investigacin y
desarrollo (I&D) y patentes, sugieren que Mxico enfrenta una escasez de innovacin. La inversin general
del pas en I&D sigue siendo baja en comparacin con pases con PIB per cpita similar: 0.4 por ciento del PIB
en 2009 (fgura 1), muy por debajo de otros mercados emergentes como Brasil (1.2 por ciento) y China (1.7
por ciento) e incluso muy lejano de los principales pases que realizan innovacin como Corea del Sur (3.7 por
ciento) y Suecia (3.4 por ciento). En la ltima dcada el gasto en I&D del sector privado mexicano se increment,
aunque sigue bajo. No obstante un incremento reciente, el gasto pblico en I&D, como porcentaje del PIB, se
encuentra apenas por encima de los niveles registrados al inicio de la ltima dcada. En economas altamente
innovadoras el gasto en I&D lo realiza bsicamente el sector privado, no obstante es muy probable que el sector
pblico desempee un creciente papel en los mercados emergentes que se encuentran desarrollando un ncleo
de capacidades tecnolgicas y que confrontan inefciencias del mercado ms agudas.
1
El nmero de patentes que
el Departamento de Patentes de Estados Unidos ha otorgado a mexicanos no ha cambiado mucho desde fnales
de los aos de 1990 y se mantiene bajo. Por contraste, el nmero de patentes otorgado a muchos pases miembro
de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y mercados emergentes selectos ha
experimentado un fuerte incremento.
2
Entre 2000 y 2008, por ejemplo, el nmero de patentes entregado a China
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36
ms que se triplic y el nmero entregado a Corea
del Sur ms que se duplic. El nmero de patentes
mexicanas se estanc, no obstante el incremento en
I&D, lo cual podra indicar un vnculo dbil entre
centros de investigacin y el sector productivo.
El nmero de licencias para uso de tecnologa
otorgadas por empresas un mecanismo para
benefciarse de tecnologas disponibles mundial-
mente tambin da la impresin de ser bajo en
relacin con otros pases similares. De acuerdo con
encuestas del Banco Mundial (World Bank Enterprise
Surveys), el porcentaje de empresas mexicanas que
utiliza licencias de tecnologas extranjeras se acerca
apenas a 10 por ciento, en comparacin con 13 por
ciento del Brasil y 16 por ciento de Turqua.
La brecha entre insumos no tecnolgicos y
formas de innovacin parece menos aguda. Una
encuesta reciente mostr que las prcticas gerenciales
en las empresas mexicanas otro insumo importante
para el desempeo de la empresa fue superior a
las del Brasil y Chile, aunque todava por debajo de
las economas ms avanzadas (fgura 2). Esto podra
deberse al vnculo tan estrecho de Mxico con Esta-
dos Unidos. Adems, la calidad de las exportaciones
medida por el precio que los bienes mexicanos
encabezan en Estados Unidos se ha venido incre-
mentando con mayor rapidez en comparacin con el
promedio regional, aun cuando inici con un nivel
promedio bajo.
3
Varios factores contribuyen a explicar las bre-
chas en el desempeo de Mxico en cuanto a in-
novacin. La innovacin es un proceso de creacin
y acumulacin de conocimiento a cargo de agentes
econmicos que dependen fuertemente del entorno
externo y de los recursos disponibles. En el ncleo
del crecimiento y la innovacin se encuentra la em-
presa, y las barreras a la acumulacin sea de capital
fsico (K) o capital de conocimiento (A) pueden
incentivar o paralizar la innovacin. La fgura 3
ilustra los incentivos a la innovacin, tanto en el lado
de la demanda como en el lado de la oferta de co-
nocimiento. En el caso de Mxico una competencia
menos que adecuada, rigideces en el mercado laboral,
serios vacos en recursos humanos, fnanciamiento
muy limitado para iniciar empresas, y lo ms crti-
co vnculos muy dbiles entre el sector productivo
y las instituciones productoras de conocimiento son
factores, todos ellos, que han contribuido a la escasez.
Si bien varias inefciencias del mercado justifcan la
intervencin gubernamental, hay muy poca informa-
cin disponible sobre el impacto de la mayor parte
de los programas que buscan fomentar la innovacin.
Enseguida discutimos con ms detalle este aspecto.
La demanda de innovacin: necesidad
de mejorar el entorno para la inversin
El entorno de inversin en Mxico no favorece la
demanda de innovacin. La competencia, que tiene
un impacto sustancial en el comportamiento de la
empresa, puede ser un incentivo importante para la
innovacin. Adems, la competencia de empresas
nuevas e innovadoras puede ser particularmente
FIGURA 1. Gasto de investigacin y desarrollo FIGURA 2. Habilidades gerenciales
0.4
0.7
0.8
1.2
1.7
3.4
3.7
Fuente: UNESCO, Science and Technology Data Tables.
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(Porcentaje de PIB disponible, en aos ms recientes) (Aos ms recientes disponible)
Fuente: Banco Mundial y encuestas de N. Bloom
Estados Unidos
Japn
Alemania
Suecia
Canada
Gran Bretaa
Australia
Italia
Francia
Nueva Zelanda
Irlanda del Norte
Mxico
Polonia
Portugal
Repblica de Irlanda
Chile
Argentina
Grecia
China
Brasil
India
2.4 2.6 2.8 3 3.2 3.4
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Innovacin-oferta Acumulacin/asignacin Demanda
Universidades/thinktanks/
Centros de extensin tecnolgica
Capital humano
Sistemas de calidad
Diseminacin de procesos/mejores prcticas
Sistema de ciencia y tecnologa
Vnculos internacionales
Contexto macro
Estructura competitiva
Rgimen de comercio
Comerciaizacin internacional
Espritu emprendedor
Barreras a la acumulacin/asignacin
Crdito
Barreras a ingreso/salida
Entorno empresarial/regulatorio
Barreras a la acumulacin de conocimiento
Ineciencias del mercado (&IP)
Capital semilla/de riesgo
Rigideces (laboral, etc.)
Barreras a la acumulacin/asignacin
Crdito
Barreras a ingreso/salida
Entorno empresarial/regulatorio
Barreras a la acumulacin de conocimiento
Ineciencias del mercado (&IP)
Capital semilla/de riesgo
Rigideces (laboral, etc.)
La empresa K
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Fuente: Personal del Banco Mundial con base en un marco elaborado por William Maloney, Development Research Group
importante para conseguir avances en la productivi-
dad. No obstante, el entorno de la competencia en
Mxico es menos que favorable en muchos sectores.
4

El Foro Econmico Mundial ubica la intensidad de
competencia local en la posicin 84 de 142 pases y
el dominio del mercado en la posicin 124. Restric-
ciones en la participacin del capital extranjero en
industrias clave que operan en red tampoco contribu-
yen a la competencia e innovacin en esas industrias.
Adems, la regulacin que restringe la reubicacin
de fuerza de trabajo tambin podra haber tenido
un impacto adverso en la densidad de las empresas
que inician operaciones y reduce la demanda que
las empresas ya operando tienen de inversin en
nuevas tecnologas. Hablando en trminos generales,
las reglas que las universidades tienen en relacin
con los derechos de propiedad intelectual no estn
incentivando a que los investigadores transformen su
conocimiento en innovaciones y colaboracin con la
industria como lo veremos enseguida.
El lado de la oferta: necesidad de mejorar
el desarrollo de recursos humanos
En la ltima dcada Mxico ha hecho avances
muy importantes en el desarrollo de sus recursos
humanos, pilar crtico de una economa innova-
dora, sin embargo, requiere de mayores esfuerzos
dado que no ha logrado cerrar la brecha con otros
pases similares. Sigue habiendo vacos cualitati-
vos y cuantitativos en todas los niveles del sistema
educativo. Mxico ha experimentado un crecimiento
impresionante en la tasa de escolares inscritos en
el nivel secundaria, no obstante, sigue a la zaga del
Brasil, Chile y la OCDE. Las tasas de culminacin
del nivel de educacin secundaria son bajas, apenas
45 por ciento. Pruebas de aprendizaje internacionales
tambin apuntan a problemas de calidad en el siste-
ma de educacin bsica, creando un cuello de botella
severo para expandir el sistema de educacin media.
5

La matrcula en el sistema de educacin media entre
el cohorte de edad pertinente fue de 27 por ciento
en 2009, un buen avance en relacin con la dcada
previa, aunque todava por debajo de la tasa en el
Brasil (36 por ciento), Turqua (46 por ciento) y
Chile (59 por ciento). El sistema de educacin media
tambin enfrenta desafos de calidad, con muchos de
los jvenes que terminan su bachillerato sin cumplir
con las destrezas que demanda el mercado laboral,
por ejemplo, las habilidades que requiere la industria
del software. Para abordar esta brecha, Mexicanos
Primero parte de una iniciativa que apoya el creci-
miento de la industria del software (Prosoft 2.0) ha
facilitado el desarrollo de una alianza pblico-privada
que ha ayudado a superar el desfase de habilidades.
Alianzas similares se podran replicar en otras indus-
trias clave.
6
Adems, algunas universidades ofrecen
capacitacin en el rea emprendedora.
No obstante la creciente inversin que ha hecho
Mxico para avanzar en capital humano, el n-
mero de investigadores no ha recuperado terreno
en relacin con pases similares. El nmero de
investigadores ha crecido en cerca de 80 por ciento
FIGURA 3. Sistema de innovacin nacional
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en la ltima dcada, como resultado de los esfuerzos
sostenidos realizados por el gobierno de Mxico para
fnanciar capacitacin y formacin en reas tcnicas.
No obstante, la existencia de 1 investigador por cada
mil personas en la fuerza de trabajo, en 2009, en
Mxico sigue por debajo de pases comparables (1.5
en China; 1.3 en el Brasil y 2.4 en Turqua) y sustan-
cialmente por debajo de las economas avanzadas (10
en la Repblica de Corea). Adems, como participa-
cin en el sector privado de Mxico (menos de 40
por ciento en 2009) es muy baja en comparacin con
economas altamente innovadoras (69 por ciento en
la Repblica de Corea). Esto limita la adopcin de
nuevas tecnologas, la resolucin de problemas en la
produccin y el desarrollo de nuevos productos.
La baja participacin de estudiantes mexicanos
en posgrados internacionales limita la transfer-
encia de conocimiento desde el exterior y la inte-
gracin internacional del sistema de innovacin
mexicano. A pesar de los fuertes obstculos cultura-
les y lingsticos, datos de la UNESCO sealan que
la Repblica de Corea, Malasia y Tailandia cuentan
con ms personas estudiando en Estados Unidos de
las que tiene Mxico. La participacin del pas ha
rondado 2.1-2.4 del total. Incluso Vietnam, con un
PIB per cpita ms bajo que Mxico, casi ha cerrado
la brecha. Estudiantes internacionales traen consigo
nuevas ideas y conocimiento al sistema de innovacin
mexicano y son un puente crucial hacia la comunidad
cientfca y econmica mundial, una vez que se inte-
gran a la fuerza de trabajo.
Vnculos dbiles y prdida de agentes en
el ecosistema de innovacin de Mxico
La colaboracin entre la industria y los centros de
investigacin se ha incrementado con modestia en
aos recientes, por lo que Mxico sigue quedando
a la zaga en comparacin con la actividad de inter-
cambio de conocimiento en ecosistemas de inno-
vacin dinmicos (fgura 4). La cooperacin entre la
industria y la academia ha sido mnima debido a sus
distintos incentivos y culturas. El fnanciamiento p-
blico de programas de ciencia y tecnologa no ha fa-
vorecido tradicionalmente dicha colaboracin. Cabe
destacar que las iniciativas para fomentar la transfe-
rencia tecnolgica apenas surgieron a mediados de
los aos de 2000. Adems, regulacin en la gestin de
la propiedad intelectual (esto es, normas referentes a
cmo compartir los benefcios monetarios, producto
de la transferencia tecnolgica, con los investigadores)
en muchos centros de investigacin y universidades
no ha alentado la transferencia de conocimiento, ni
capacidad para administrar la propiedad intelectual
en estas instituciones; capacidad que, por lo dems,
ha sido muy baja. Al mismo tiempo, vacos en destre-
zas y falta de capacidad para absorber conocimiento
en el sector productivo han restringido la demanda
de tales intercambios.
Adems del entorno para la inversin, un fnan-
ciamiento inadecuado y otros vnculos ausentes no
estn permitiendo el ingreso de empresas de alto
valor con potencial para contribuir a la transfor-
macin estructural de Mxico. El nmero de nuevas
empresas registradas en Mxico es muy bajo con una
relacin de 0.6 por cada 1 mil trabajadores, en com-
paracin con 2.4 en Brasil y 4.4 para la OCDE, de
acuerdo con datos del World Bank Entrepreneurship, y
6.3 en China, de acuerdo con el Global Entrepreneur-
ship Monitor (2010). Formar empresas de alto valor
(sea con base en tecnologa o no) resulta notablemente
difcil en todo el mundo y an ms en los mercados
emergentes, que tienen menos ngelesinversionistas
(inversionistas que proveen capital para un start-up)
y capital de riesgo con inadecuado fnanciamiento.
Nuevos emprendedores tambin enfrentan una curva
de aprendizaje adversa, haciendo que el desarrollar
estructuras de apoyo que faciliten la asesora y el de-
sarrollo de redes hacia los mercados adquieran gran
valor. Pocas iniciativas estn tratando de cerrar estas
brechas; Nacional Financiera fomenta una industria
FIGURA 4. Colaboracin
universidad-industria, 2011
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Fuente: Foro Econmico Mundial, 2011.
5.7
5.52
5.4
4.53
4.2
4.04
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de capital de riesgo mediante un fondo de fondos;
la Secretara de Economa apoya incubadoras y
aceleradoras de empresas, mientras que el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) ha
hecho programas piloto con algunas iniciativas para
apoyar la creacin de nuevas empresas basadas en
tecnologa.
Hay una diversidad de programas en
ciencia, tecnologa e innovacin, pero
informacin incompleta sobre sus resultados
En la ltima dcada se han instrumentado varios
cambios de poltica para responder a las inefciencias
del mercado y desarrollar la capacidad necesaria para
la innovacin, sin embargo, hay poca informacin
disponible sobre el impacto que han tenido estas
iniciativas. Los cambios de poltica iniciaron con la
Ley de Ciencia y Tecnologa en 2002 y modifcacio-
nes subsecuentes en 2009 destacaron la importancia
de la innovacin, e incorporaron mejores incentivos
para transferencia de tecnologa desde los centros
de investigacin pblicos de CONACYT, que han
llevado a nuevos y diversos programas. Muchas otras
instituciones (siendo prominente la Secretara de Eco-
noma) tambin apoyan actividades relacionadas con
la innovacin. An as, no hay informacin disponible
sobre el desempeo e impacto de dichos programas.
Adoptar el conocimiento existente es tan im-
portante como desarrollar nuevo conocimiento, y
para enfrentar esta brecha el gobierno mexicano ha
desplegado mltiples programas para pequeas y
medianas empresas. Nelson y Winter (1982) sea-
laron que las empresas enfrentan una racionalidad
acotada y con frecuencia encuentran difcil adoptar
nuevo conocimiento porque no saben dnde se
encuentra el lmite. En muchos casos las empresas
desarrollan conocimiento sobre cmo hacer las cosas
gradualmente y posteriormente ese conocimiento
se transforma en rutinas. Estas rutinas contribuyen
a la operacin cotidiana de la empresa pero limitan
la adopcin de nuevo conocimiento. Mejorar las
habilidades gerenciales para adoptar y administrar
mejores prcticas y nuevas tecnologas a travs de un
apoyo bien dirigido, puede incrementar radicalmente
la productividad de la empresa, como lo ilustra el
experimento rigurosamente aleatorio que condujeron
Bloom et al. (2011) en el sector textil.
7
El gobierno
mexicano, consiente de estas difcultades, cuenta con
varios programas (por ejemplo, Fondo de Apoyo para
la Micro, Pequea y Mediana Empresa) que ayudan
a las pequeas y medianas empresas a mejorar su
capacidad de absorcin mediante nuevas formas
de organizacin del trabajo, prcticas empresariales
mejoradas, procesos modernos de manufactura e
inversin en capacitacin laboral.
La efectividad de los programas no es clara y
el gran nmero de programas existentes sugiere
pulverizacin y traslapes. Un estudio del Banco
Mundial (2011) identifc 151 programas para
pequeas y medianas empresas, administrados por
dependencias pblicas.
8
Las evaluaciones de impacto
de estos programas son ms que escasas en Mxico, y
en su mayora son evaluaciones cualitativas y limita-
das en su alcance, midiendo satisfaccin del usuario
con los servicios de apoyo o indicadores de cobertura
del programa fcilmente cuantifcables. El estudio
del Banco Mundial encontr impacto positivo y
signifcativo para las empresas que participaron en
algunos de los programas (un incremento de 5 por
ciento en valor agregado en un caso y 6 por ciento de
incremento en empleo, entre otros resultados).
Los programas de extensin tecnolgica para el
sector agrcola dan la impresin de enfrentar desa-
fos similares. Estos programas, en su gran mayora
auspiciados por la SAGARPA, presentan vacos en
seguimiento y evaluacin, lo que debilita centrarse en
resultados y rendicin de cuentas. Adems, podran
hacer un uso ms efciente de las fundaciones agr-
colas basadas en las entidades federativas que han
despegado exitosamente en la ltima dcada.
A la par de estos programas bsicos de in-
novacin para pequeas y medianas empresas, el
gobierno mexicano ha apoyado la investigacin y
desarrollo, aunque el fnanciamiento ha sido bajo
y tiene que ser reorientado para poder responder
mejor a las necesidades de desarrollo del pas. El
CONACYT ha sido bsicamente la institucin que
ha fnanciado el avance del capital humano y la in-
vestigacin, y, desde mediados de la dcada de 2000,
transferencia tecnolgica (esto es, comercializacin
de la investigacin). Otras instituciones pblicas,
sobre todo PEMEX, tambin cuentan con fondos
para investigacin. En general el fnanciamiento para
actividades de investigacin y desarrollo ha sido bajo
en comparacin con pases con un PIB per cpita
similar. Una parte sustancial del fnanciamiento se
asigna al Sistema Nacional de Investigadores, que si
bien a mediados de la dcada de 1980 evit la fuga de
cerebros, recompensa a los investigadores sobre bases
individuales por publicaciones realizadas, lo cual no
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facilita la necesidad presente de investigacin multi-
disciplinaria o tampoco favorece la colaboracin con
la industria o la comercializacin de la investigacin.
Los centros de investigacin pblica del CONACYT,
un pilar valioso de la infraestructura tecnolgica de
Mxico, podran trabajar ms estrechamente con la
industria y ms de sus recursos podran provenir de f-
nanciamiento competitivo, ms que de transferencias
presupuestarias directas. Ms de 15 fondos sectoria-
les fueron creados conjuntamente por CONACYT
y otras instituciones federales. Ms recursos estaban
apenas distribuidos entre fondos, y hay muy poca
informacin disponible sobre sus resultados.
Pocas iniciativas del sector privado fomentan la
transferencia tecnolgica y la investigacin y desa-
rrollo relacionada con la innovacin. Por ejemplo,
el CONACYT estableci Proinnova y varios progra-
mas para impulsar la colaboracin pblico-privada en
investigacin. Las modifcaciones de 2009 a la Ley de
Ciencia y Tecnologa buscaron mejorar los derechos
de propiedad intelectual de los investigadores de los
centros de investigacin pblica del CONACYT. En
este momento, el reto es crear las capacidades y una
cultura en los centros dependientes del CONACYT
para que enrace mayor nmero de actividades de
transferencia tecnolgica.
Iniciativas federales para promover innova-
cin en el mbito subnacional no han dado los
rendimientos del todo deseados debido a la falta
de capacidad. Al reconocer que las oportunidades
y necesidades son diferentes entre las entidades
federativas, el CONACYT ha desarrollado iniciati-
vas (como fondos combinados y fondos regionales)
para fomentar la ciencia y la tecnologa en el mbito
subnacional. Jalisco y Nuevo Len, por ejemplo, han
recurrido activamente a estos fondos para apoyar sus
estrategias de innovacin. Funcionarios del gobierno
de Jalisco han involucrado mltiples actores en el
diseo de la estrategia y han comprometido recur-
sos pblicos en esa tarea. Entre otros aspectos, la
estrategia busca fomentar mayor colaboracin entre
industria y universidades y apoya fnanciamiento de
investigacin pre-competitivo, inversiones en infraes-
tructura de investigacin y capital humano. Muchas
de las intervenciones estn dirigidas a cerrar las bre-
chas especfcas en agrupamientos locales clave (p.ej.
habilidades en los sectores de software que experi-
mentan un crecimiento acelerado, y vacos de calidad
en industrias tradicionales). An muchas entidades
federativas tienen que formular una visin clara de
cmo la ciencia y la tecnologa pueden contribuir a
su agenda de desarrollo, por lo que no han podido
recurrir a los fondos combinados de una manera tan
efectiva. De igual manera, las propuestas presentadas
a los fondos regionales no han sido ptimas.
Opciones de poltica
Mejorar la coordinacin y gobernanza
de la formulacin de polticas
Dada la naturaleza multisectorial de la innovacin
y la multiplicidad de programas, se requiere de una
mejor coordinacin en la formulacin de polticas,
mecanismos slidos para defnir prioridades para
asignacin presupuestaria para la innovacin y
mayor coherencia y sinergia entre las intervencio-
nes de la poltica pblica. Una estrategia integral
desarrollada por un consejo de alto nivel podra ser
una herramienta muy til que ayudara a coordinar la
formulacin de polticas y dirigir las decisiones pre-
supuestarias, como se ha visto que sucede en muchos
otros pases comprometidos con la innovacin (p.ej.,
Finlandia desde comienzos de los aos de 1990).
Se dispone de varias opciones para formular una
estrategia como esa. El Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa, encabezado por el presidente y que tiene a
su cargo elaborar el Programa de Ciencia y Tecnologa
e Innovacin sexenal, podra ser responsable de dicha
tarea. En programas previos se destac desarrollar las
capacidades cientfcas y tecnolgicas de Mxico pero
pasaron por alto los amplios desafos de la innovacin. El
consejo requiere un mandato ms amplio e integrantes
no gubernamentales que sean expertos en innovacin.
Otra opcin es el Comit de Innovacin, encabezado
por la Secretara de Economa, sin embargo, es posible
que no tenga la jerarqua sufciente para encabezar una
poltica nacional. Otra opcin sera que el presidente
forme y encabece un nuevo consejo de alto nivel con
representantes de las secretaras pertinentes.
Para que la Estrategia Nacional de Innovacin
sea efectiva, el consejo tendr que mantenerse
como un rgano activo formulando polticas, como
lo han mostrado otras experiencias internacionales
(tal es el caso de Finlandia). Cada ao tendr que
defnir prioridades presupuestarias para la innovacin
y asegurar que sus decisiones se basen en rigurosas
evaluaciones de impacto. Se requerir de un secre-
tariado (por ejemplo en la Secretara de Economa).
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41
Mejorar la capacidad de absorcin
de las empresas y vincularlas con
la base tecnolgica de Mxico
Consolidar programas de apoyo a pequeas y
medianas empresas, y mayores esfuerzos de eva-
luacin deben ser prioridades. Instrumentar de
manera efectiva servicios de extensin tecnolgica
bien dirigidos es crucial para las empresas mexica-
nas, particularmente para las pequeas y medianas
empresas, para avanzar hacia actividades con mayor
valor agregado. La enorme cantidad de programas
en el pas sugiere la necesidad de que Mxico cuente
con un marco ms coherente que oriente recursos
de manera ms estratgica y evite el traslape de
programas. La ausencia de informacin referente
a presupuestos, actividades y benefciarios indica la
necesidad de consolidar mejor informacin sobre
apoyo para las pequeas y medianas empresas.
Programas de extensin de tecnologas dirigidos
a pequeos productores en el sector agrcola son
igualmente crticos. Dichos programas tambin se
pueden benefciar de slidos mecanismos de segui-
miento y evaluacin que aporten informacin para
el diseo de programas. Las fundaciones agrcolas
basadas en las entidades federativas podran parti-
cipar ms activamente como intermediarias en estos
programas.
Se requiere de mucha mayor colaboracin en-
tre la base de investigacin de Mxico y el sector
productivo. Este tipo de colaboracin est frme-
mente anclada en todos los sistemas de innovacin
dinmicos, sea en Israel, Suecia o Taiwn (China).
La transferencia de tecnologa tiene que ser de alta
prioridad, apoyada con fnanciamiento adecuado.
El fnanciamiento tendra que tener el propsito de
mejorar el mercado para desarrollar capacidades au-
sentes (como departamentos de transferencia de tec-
nologa) y responder a otras inefciencias del mercado
(como la coordinacin). Sin embargo, hay espacio
para integrar programas similares como Innovatec,
Innovapyme y el Fondo de Innovacin Tecnolgi-
ca con el fn de reducir costos y confusin para los
usuarios. Programas como Magnet en Israel y otros
similares auspiciados por Tekes en Finlandia pueden
ser buenos puntos de referencia para programas de
colaboracin en Mxico.
Tambin se requieren incentivos ms fuertes
para la transferencia de tecnologa en los centros
pblicos de investigacin y en las universidades.
Es necesario desarrollar una cultura de colaboracin
con el sector privado como la que prevalece en
universidades de Israel, Taiwn (China) y Estados
Unidos. Muchas universidades en Europa, como
las de Cambridge y Oxford, han logrado hacer
con xito dicha transicin cultural. Para ello, la
asignacin ms importante que el CONACYT
haga de fnanciamiento hacia sus centros de inves-
tigacin pblica podra incorporar actividades de
transferencia tecnolgica como un parmetro de
desempeo, la promocin de la carrera acadmica
de sus investigadores podra reconocer el registro
de patentes y otras actividades de transferencia
tecnolgica. Estos cambios a la par de nuevas reglas
para la gestin de la propiedad intelectual, que
ya sealamos, podran sentar un ejemplo que las
universidades en Mxico pueden seguir. Cambios
similares en fnanciamiento e incentivos de insti-
tuciones pblicas de tecnologa en Finlandia (p.ej.,
VTT) y otros pases de la ACDE podran ser un
modelo a seguir para Mxico.
La base de investigacin de Mxico puede
ampliarse y fortalecerse. Todas las economas in-
novadoras se han benefciado de una slida base en
ciencia y tecnologa. Es necesario evaluar los obje-
tivos y los impactos de los programas desarrollados
para fomentar la investigacin. Por ejemplo, es poco
lo que se sabe del impacto de ms de 15 fondos
sectoriales creados durante la ltima dcada. Cam-
bios en los programas deben alentar investigacin a
gran escala, con colaboracin y multidisciplinar que
pueda resolver problemas ms complejos, al mismo
tiempo se debe forjar ms colaboracin internacio-
nal. Los centros de investigacin del CONACYT
pueden hacer uso de ms fnanciamiento competi-
tivo para fomentar continuamente la excelencia. El
fnanciamiento institucional de 25-35 por ciento es
una prctica comn en los pases de la OCDE. El
modelo de fnanciamiento revisado puede allanar el
camino a mayor colaboracin con otros centros de
investigacin y el sector privado. Un plan de transi-
cin puede hacer que esto sea posible. Finalmente,
el Sistema Nacional de Investigadores podra
benefciarse de mayor participacin de evaluadores
internacionales, lo que traera mayor objetividad a
la evaluacin, as como un estudio sobre posibles
reformas al sistema.
Se requieren de mayores esfuerzos para mejorar
las capacidades de las entidades federativas, de
manera que puedan formular sus propias estrategias
de investigacin y hacer un mejor uso de sus recursos,
y benefciarse de los programas federales.
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42
Mejorar la gestin de los recursos
humanos para la innovacin
Hay que defnir una poltica sobre recursos hu-
manos para la innovacin, que responda a los
desafos que enfrenta cada etapa de la formacin de
recursos humanos. Dicha poltica necesita mejorar
la pertinencia y calidad de los planes de estudio y
los mtodos didcticos. Se requieren de mayores
esfuerzos para responder a las causas de la desercin
escolar en educacin secundaria y mejorar la calidad
de la enseanza (para una discusin ms detenida,
vase Mxico Nota de Poltica 4 sobre los mercados
laborales para un crecimiento incluyente). Asimismo
se requiere fortalecer mecanismos y criterios para
evaluar la calidad de las universidades.
Los esfuerzos para incrementar la formacin
de recursos humanos avanzados tienen que ser
sostenidos, poniendo atencin a incrementar la
capacidad de absorcin del sistema de innovacin.
En el lado del sector pblico esto signifca incre-
mentar el apoyo a centros de investigacin, mientras
que en el lado del sector privado implica fomentar
la demanda de innovacin. Por ejemplo, Finlandia e
Israel muestran que las universidades y los consorcios
industriales de investigacin son efcaces en la forma-
cin de capital humano vinculado con la industria.
Mejorar la calidad de los posgrados en Mxico
tiene que ir aunado con la participacin de estu-
diantes de posgrado en programas internacionales.
La participacin de estudiantes mexicanos en los
programas internacionales traer conocimiento
mundial a la industria mexicana y a la base de in-
vestigacin pblica. Tambin se requiere de mayor
exposicin de los programas de posgrado nacionales
a evaluaciones externas. El proceso de certifcacin de
estos programas debe cambiar para permitir una ma-
yor participacin internacional. Adems, el sistema
en general se benefciara de la evaluacin externa de
su propio proceso de evaluacin, a cargo de un panel
internacional independiente ad hoc o a travs de una
estructura formal como la European Association for
Quality Assurance in Higher Education.
Integrar el sistema de innovacin
mexicano al mundo y eliminar las
barreras a la demanda de innovacin
El crecimiento acelerado del cuerpo de conoci-
mientos internacionales hace imperativo vincular a
Mxico con el mundo. Esto incluye atraer estudian-
tes internacionales a Mxico; fomentar colabora-
ciones de investigacin internacionales e incorporar
ms evaluadores internacionales en programas de
investigacin de gran escala, al Sistema Nacional de
Investigadores y al sistema de programas de posgrado
de Mxico.
Mejorar el entorno para la inversin
Un entorno de inversin ms slido, y en particular
un entorno empresarial ms competitivo y regula-
cin laboral ms fexible, incrementarn la deman-
da de innovacin por parte de las empresas. Un
sector de telecomunicaciones ms competitivo podra
favorecer servicios de internet ampliados y reducir los
costos de conexin, facilitara la integracin de los
pequeos negocios a actividades ms productivas.
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43
Opcin de
reforma
Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo
Mejorar la
coordinacin
y gobernanza
de formulacin
de polticas
Desarrollar una estrategia de innovacin que
ayude a coordinar la formulacin de polticas y
gue las decisiones presupuestarias. (RA)
Desarrollar planes de mediano plazo para conducir
evaluaciones de impacto de programas relacionados con
la innovacin e iniciar planes de instrumentacin. (RA)
Mejorar las capacidades de las entidades
federativas para que formulen sus propias
estrategias de innovacin. (RA)
Que el Consejo de Innovacin supervise el
desempeo de la estrategia y asesore con respecto
a la asignacin presupuestaria y programas. (RA)
Realizar peridicamente y presentar ante el
consejo evaluaciones pblicas de impacto de los
programas relacionados con innovacin. (RA)
Conducir evaluaciones independientes de
programas a gran escala y revisar el desempeo
general de las principales instituciones relacionadas
con la innovacin (como CONACYT y la amplia
cartera de innovacin dependiente de la Secretara
de Economa, incluyendo sus programas para
pequeas y medianas empresas). (RA)
Mejorar la
capacidad de
absorcin de
las empresas
y un vnculo
entre la base
tecnolgica
de Mxico
y el sector
productivo
Mejorar el seguimiento y evaluacin de las iniciativas de
apoyo nuevas y existentes para las pequeas y medianas
empresas, mejorando la informacin sobre presupuesto
de los programas, actividades y benefciarios y sobre
evaluacin de la efcacia de los programas. (RA)
Mejorar seguimiento y evaluacin de los servicios
que ofrecen los programas de extensin tecnolgica
para pequeos productores agrcolas. (RA)
Mejorar el seguimiento y evaluacin de
varios programas de apoyo a investigacin y
examinar opciones de integracin. (RA)
Incrementar la colaboracin universidad-
industria mediante (RA):
Programas dirigidos a apoyar consorcios de
investigacin, contratos de investigacin, licencias
de uso de tecnologa y cambios tecnolgicos.
Desarrollo de departamentos de transferencia
de tecnologa con independencia administrativa,
con un claro inters en la comercializacin.
Mayor participacin de evaluadores internacionales
en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI). (RA)
Consolidar programas de apoyo para
pequeas y medianas empresas con base
en resultados de evaluacin. (RA)
Mejorar programas de servicios de extensin de
tecnologa para pequeos productores agrcolas
con base en resultados de evaluacin. (RA)
Incrementar porcentaje de fnanciamiento
a centros de investigacin de CONACYT,
que provengan de fondos competitivos
ms que asignaciones directas. (RA)
Fomentar colaboracin en investigacin a
gran escala y multidisciplinaria que pueda
resolver problemas ms complejos, incluyendo
mayor colaboracin internacional. (RA)
Continuar estimulando la colaboracin universidad-
industria inter alia, proporcionando fnanciamiento
para ese tipo de consorcio de investigacin y
mejorando los incentivos para investigadores. (RA)
Conducir un estudio para explorar
opciones de reforma del SNI. (RA)
Mejorar los
recursos
humanos
en todos los
niveles
Mejorar la pertinencia y calidad de los planes de estudio
y mtodos didcticos (para ms detalle vase Mxico
Nota de Poltica 4 sobre mercados laborales). (RA)
Incrementar la formacin de capital humano
avanzado, incluyendo la participacin de
estudiantes mexicanos en programas de posgrado
y posdoctorado en el extranjero. (RA)
Cambiar el proceso de certifcacin de los programas de
posgrado nacionales para permitir mayor participacin
internacional en el proceso de evaluacin. (RA)
Conducir una evaluacin externa del proceso de
certifcacin de programas de posgrado nacionales. (RA)
Incrementar an ms la formacin de capital
humano avanzado, incluyendo la participacin
de estudiantes mexicanos en programas de
posgrado y posdoctorado en el extranjero. (RA)
* RJ=Reforma Jurdica; RA=Reforma Administrativa. Clasifcacin preliminar.
Matriz de opciones de reforma de polticas de corto y mediano plazo*
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44
NOTAS
1 El porcentaje de gasto en I&D que proviene del sector privado es cercano a 72 por ciento, en 2010, para la Repblica de
Corea y 60 por ciento, en 2009, para Suecia.
2 Aunque un sustituto imperfecto para resultados de la innovacin, las patentes son un indicador de potencial de comer-
cializacin de las actividades de I&D.
3 Lederman y Maloney, de prxima publicacin.
4 Para mayor informacin, vase Mxico Nota de Poltica 1referente a un entorno empresarial ms competitivo.
5 Vase Mxico Nota de Poltica 4 sobre mercados laborales, para mayor detalle.
6 El programa proporciona capacitacin prctica en una diversidad de temas tcnicos y gerenciales, as como en ingls. El
plan de estudios lo desarrollan en conjunto universidades y la industria del software.
7 Bloom et al. 2011.
8 Lpez y Tan 2011. Tambin incluye otros programas distintos a servicios de extensin tecnolgica, como programas para
fomentar la capacitacin y conservacin y mejora de ingresos, y seguridad de las condiciones para la fuerza de trabajo
en pequeas y medianas empresas.
REFERENCIAS
Aghion P. y P. Howitt (2007). Capital, innovation and growth accounting, Oxford Review of Economic Policy, 23(1), pp. 79-93.
Bloom, N., B. Eifert, A. Mahajan, D. McKenzie y J. Roberts (2011). Does Management Matter? Evidence from India. Documento
de trabajo 16658, Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.
Bosworth B. y S. Collins (2003). The Empirics of Growth: An Update, Brookings Papers on Economic Activity, 2003(2), pp.
113-179.
Global Entrepreneurship Monitor (2011). Global Report. En lnea, disponible en: http://www.gemconsortium.org/
docs/2201/gem-2011-global-report.
Lederman, D. y W. F. Maloney (prxima aparicin). Does What You Export Matter: In Search of Empirical Guidance for Industrial
Policy. Washington, D.C.: World Bank.
Lpez, A.G. y H.W. Tan (2011). Impact Evaluation of Small and Medium Enterprise Programs in Latin America and the Caribbean.
Washington, D.C: World Bank.
Nelson, R. y S. Winter (1982). An Evolutionary Theory of Economic, Change Belknap Press.
Romer, P. (1990). Endogenous Technological Change, Journal of Political Economy, 98, pp. 71-102.
Mercados laborales para
un crecimiento incluyente
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
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agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
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Resumen ejecutivo
Mensaje 1: Mxico tiene tasas de empleo bajas (de
acuerdo con estndares internacionales), cuenta con
una fuerza de trabajo califcada sin precedentes y
ha simplifcado procedimientos para facilitar el
desarrollo de las empresas. No obstante, el pas
tiene una historia de fuerza de trabajo con baja pro-
ductividad que limita el crecimiento econmico y el
bienestar de su poblacin.
Mensaje 2: Las polticas macroeconmicas en vigor
ayudaron a mitigar el impacto de la crisis de 2008.
Sin embargo, la recuperacin econmica se est dan-
do con una recuperacin limitada en la creacin de
empleos y con niveles persistentes de alto desempleo
y subempleo, dando origen a preocupaciones por la
limitada reduccin de la pobreza y nuevo desempleo.
Mensaje 3: Las opciones de poltica incluyen:
Promover la productividad del mercado
de trabajo y creacin de puestos de trabajo
mediante la reduccin de la rigidez del
mercado e incrementando los benefcios
de la formalizacin.
Crear una fuerza de trabajo ms productiva
incrementando el nivel y pertinencia que
tiene la fuerza califcada en el mercado de
trabajo, mediante una estrategia nacional de
competencias que reconozca la adquisicin
de competencias para el mercado de trabajo
a lo largo del ciclo de vida, una continua re-
orientacin de la educacin media superior
hacia el mercado de trabajo y transferibilidad
de competencias entre la escuela, la capacita-
cin y los sistemas del mercado laboral.
Mejorar la efciencia de la distribucin y
por tanto de la productividad de la fuerza
de trabajo, facilitando la bsqueda de em-
pleo y para encontrar el empleo adecuado
mediante servicios de colocacin de empleo
integrados, incluyendo seguro de desempleo
y fortaleciendo la certifcacin basada en
competencias.
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
49
Objetivo
En esta nota de poltica se delinean opciones de poltica de corto y mediano plazo para enfrentar los crticos
desafos que afectan los mercados de trabajo en Mxico y, en particular, la productividad laboral. En la medida
que el trabajo es la principal fuente de ingreso para la mayor parte de la poblacin, la pobreza est estrechamente
vinculada con el subempleo y bajos salarios. No obstante, los mercados laborales han desempeado un papel
limitado para reducir la pobreza en Mxico. La renta del trabajo slo contribuy a 22 por ciento de la reduccin
de la pobreza en Mxico en la ltima dcada, en comparacin con 38 por ciento en el resto de la regin.
1
Entre el
tercer trimestre de 2008 y el tercer trimestre de 2011, el ndice de pobreza de la renta del trabajo
2
sigui declinan-
do en Brasil, Ecuador y el Per, pero sigui incrementndose en Mxico (fgura 1).
3
La medida equivalente que
produce el CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluacin), muestra que la tendencia de la pobreza laboral tendi
a incrementarse a lo largo del primer trimestre de 2012. Encontrar el paquete adecuado de polticas para mejorar
la productividad laboral y el funcionamiento de los mercados laborales puede servir para mejorar el crecimiento
econmico y los resultados de bienestar.
Principales desafos
La productividad laboral es baja en Mxico y la crisis econmica ha desempeado un papel bsico en la falta
de crecimiento de la productividad. En los ltimos 20 aos, la productividad laboral creci 2.1 por ciento, en
comparacin con 64 por ciento en Irlanda u 82 por ciento en Corea del Sur, durante el mismo periodo.
4
Esto se
debi en parte a las crisis econmicas que revirtieron avances. La crisis de 1995 ocasion que la productividad de
la fuerza de trabajo se desplomara drsticamente, mientras que la crisis de 2008 descarril la lenta recuperacin
que se estaba dando. En trminos reales, la productividad laboral en 2011 se estuvo por debajo de los niveles de
1995. Por lo tanto, los incrementos en la productividad no han sido sufcientes para contrarrestar las diversas crisis
FIGURA 1. ndice de pobreza de la renta del trabajo para pases de Amrica Latina seleccionados, 20052011
1.11 1.11
1.18
0.89
0.88
0.76
0.76
0.60
0.77
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Ecuador urbano Mxico urbano Per urbano Lima Uruguay nacional
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Fuente: Labor Database for Latin America and the Caribbean (LABLAC), Banco Mundial y CEDLAS, 2012.
La tendencia del ndice es por fecha. Los colores muestran hacen referencia a los pases. Los datos estn ltrados por fecha, pline y fgt. El ltro por fecha va de febrero de 2006
a febrero de 2012. El ltro pline mantiene Extreme PL. El ltro fgt mantiene alfa = 0. El cuadro est ltrado por ndice y pas. El ltro del ndice va de 0.001 a 1.20 y mantiene valores
nulos. El ltro del pas mantiene mltiples miembros.
Ao base = Noviembre, 2007
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que ha sufrido el pas. La acumulacin de capital ha
tenido una mayor participacin en el crecimiento, en
comparacin con el trabajo.
A pesar del crecimiento econmico en la dcada
pasada, los salarios reales han cado desde 2007, de-
bido a la baja productividad laboral, y son bajos en
comparacin a los estndares regionales. Para 2010
los salarios reales cayeron en cerca de 90 por ciento
con respecto a su nivel de 2008 (fgura 2). El PIB
per cpita es 65 por ciento ms bajo en comparacin
con el tercio de pases ms ricos de la OCDE, debido
ms a la baja productividad laboral que a la baja utili-
zacin de los recursos laborales. La crisis agrav esta
tendencia. El nmero de empleos que pagaban por
debajo de dos veces el salario mnimo se increment
durante la crisis y ahora stos constituyen la mayor
parte de la participacin del empleo. Antes de la cri-
sis, los empleos que pagaban entre dos y tres salarios
mnimos eran lo comn (fgura 3). El incremento
de la fuerza de trabajo en aos recientes tambin ha
creado una presin hacia la baja en los salarios.
La composicin sectorial de los puestos de
trabajo ha cambiado en la ltima dcada, con una
cada en la participacin del empleo en los sectores
comercializables (fgura 4) y un incremento en el
sector servicios. Hasta cierto punto esto puede verse
FIGURA 2. Cada en los salarios reales, 200610 FIGURA 3. Empleo por ingresos
relativos al salario mnimo, 200611
ndice salarial para trabajadores seleccionados
(hombres con edad de 15 a 64 aos)
Fuente: Labor Database for Latin America and the Caribbean (LABLAC);
Banco Mundial y CEDLAS 2012
Nota: Se excluyeron las categoras no especicado y sin ingreso
Fuente: Banco de Informacin Econmica, INEGI, 2012.
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Menos de 1 salario mnimo
Entre 1 y 2 salarios mnimos
Entre 2 y 3 salarios mnimos
Entre 3 y 5 salarios mnimos
Ms de 5 salarios mnimos
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Agricultura + manufactura con tecnologa bsica
Tecnologa de punta + construccin
Comercio
Promedio 4o. per. (Agricultura + manufactura con tecnologa bsica)
Promedio 4o. per. (Tecnologa de punta + construccin)
Promedio 4o. per. (Comercio)

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Nota: Los comercializables son agricultura, manufactura; lo no comercializables (excluyendo servicios) son construccin y comercio. Excluye al sector pblico.
Fuente: Banco de Informacin Econmica, INEGI, 2012.
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Comercializables No comercializables (excluyendo servicios) Servicios
FIGURA 4. Participacin del empleo en los sectores comercializable y no comercializable, 200611
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como los efectos de la crisis de 2008. La demanda en
las exportaciones se desplom y la fuerza de trabajo
se desplaz a los sectores no comercializables. No
obstante, este cambio en el empleo inici antes de la
crisis, de manera que, es posible que la crisis pudiera
haber exacerbado este cambio, pero no es la nica
causa.
La baja productividad persiste a pesar de los
enormes avances en el crecimiento de la matrcula
escolar. Mxico casi ha alcanzado la cobertura uni-
versal en las tasas de matriculacin en educacin
primaria y en educacin secundaria.
5
En las ltimas
cinco dcadas, las tasas de terminacin de la educa-
cin media superior se duplicaron (de 21 por ciento
entre las personas de 55-64 aos de edad a 42 por
ciento entre aquellas con 25-34 aos de edad).
6
La
matriculacin neta en la educacin media superior
fue 53 por ciento en 2010.
7
A la fecha, 16 por ciento
de la poblacin econmicamente activa en Mxico
cuenta con estudios de educacin media superior o
superior.
8
Sin embargo, la matriculacin escolar tarda
tiempo en traducirse en una creciente produccin del
trabajador: no obstante los impresionantes avances
en matriculacin y tasas de terminacin, el nivel pro-
medio de escolaridad de la fuerza de trabajo slo se
increment 2.1 aos entre 1995 y 2010, que es mayor
en comparacin con el nivel regional de 1.4 aos pero
an as hay espacio sustancial para mejoras.
9
Factores detrs de la limitada creacin de
puestos de trabajo y baja productividad
Las rigideces del mercado laboral incrementan los
costos de la fuerza de trabajo en Mxico y podran
explicar parcialmente por qu la recuperacin de
la crisis ha venido acompaada por una creacin
limitada de puestos de trabajo. Mxico ocupa la
posicin 23 de 183 pases en un ndice compuesto
de rigidez del empleo, que incluye difcultad para la
contratacin, limitaciones en las horas de trabajo y
difcultades para el despido (fgura 5). Su puntaje se
encontr por encima del promedio mundial y por en-
cima de los promedios de la OCDE y las economas
emergentes de Brasil, China, India, la Federacin
Rusa y Sudfrica. El pago extremadamente alto de
indemnizacin por despido, particularmente para
los trabajadores de corto plazo, desempea un papel
muy importante para crear fuertes desincentivos a la
contratacin. Los trabajadores de reciente ingreso al
mercado de trabajo se ven desproporcionadamente
afectados. Ello a la par de competencias inadecuadas,
ayuda a explicar por qu las tasas de desempleo juve-
nil son el doble de la tasa promedio. Una regulacin
laboral rgida podran estar evitando que los merca-
dos laborales operen efcientemente: cuando el PIB
se incrementa, la reduccin del desempleo es menor
para pases con mercados laborales rgidos.
10
El alto
costo de contratar y despedir reduce el nmero total
de empleos en el sector formal,
11
lo que afecta la
composicin de la fuerza de trabajo (la cantidad de
desempleados jvenes y las mujeres es mayor),
12
y
limita la productividad (las empresas adoptan menos
FIGURA 5. Rigidez del ndice de empleo para regiones y pases seleccionados, 2012
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sia oriental y regin Pacco
Europa y A
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xico
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rica Latina y el Caribe
ndice de dicultad de contratacin (0-100) ndice de rigidez de horas (0-100) ndice de rigidez de exceso de planta laboral (0-100)
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
35.00
40.00
45.00
50.00
Fuente: World Bank Doing Business, Employing Workers Indicators, 2012.
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tecnologa o lo hacen con lentitud, no se pueden
adaptar a nuevos ambientes e invierten menos en ca-
pacitacin, especialmente las empresas pequeas).
13
Las rigideces del mercado laboral que incremen-
tan la informalidad tambin impiden el crecimien-
to econmico. Las empresas informales tienen poco
acceso al crdito formal y a contratos formales, lo
que impide mejorar la productividad y la generacin
de empleo. El eslabn perdido en Mxico esto
es, las empresas que se concentran en medio de los
dos extremos de la distribucin a pequea y gran
escala es uno de los resultados de la alta tasa de
informalidad.
14
Reducir el costo de la formalizacin
(reducir la aportacin al seguro social y la carga fscal,
as como la simplifcacin de los requisitos de alta)
podran facilitar a las empresas la fase de arranque y
posterior crecimiento.
15
Niveles inadecuados de califcacin de la fuerza
de trabajo y su limitada relevancia en el mercado
laboral limitan la productividad y el crecimiento
econmico. Como se defne en el artculo 45 de la
Ley General de Educacin, las capacidades son el
conjunto de conocimientos, habilidades y destre-
zas que un individuo requiere para desempearse
efcazmente en el lugar de trabajo. Una fuerza de
trabajo poco califcada podra inhibir el crecimiento
econmico debido a que las empresas estaran menos
dispuestas a invertir en tecnologas ms productivas
que requieren de mucha mayor califcacin. Adems,
ocasiona que la sociedad deje escapar los benefcios
adicionales que traen consigo trabajadores produc-
tivos, sus ingresos relativamente mayores e ingresos
fscales. La productividad se ve afectada por la can-
tidad y calidad de las califcaciones. La importancia
de los conocimientos en operaciones matemticas,
lenguaje y ciencias a lo que generalmente se hace
referencia como capacidades cognitivas es el
principal centro de atencin de las escuelas mexi-
canas. Las capacidades tcnicas, defnidas como
habilidades especfcas a una ocupacin estrecha-
mente acotada, se las entiende ms comnmente
como pertinentes al trabajo y caen en el mbito de
las escuelas de capacitacin tcnica. Investigaciones
recientes, principalmente en Estados Unidos y Eu-
ropa, encuentran, no obstante, que las capacidades
socio-emocionales defnidas como trabajo en
equipo, capacidad de comunicacin, relaciones con el
cliente, puntualidad, honestidad, etc. estn mucho
ms relacionadas con y son causa de salarios ms altos
que las capacidades cognitivas y que estn asociadas
negativamente con el desempleo.
16
No obstante, a las
capacidades socio-emocionales an no se las ve en
Mxico como importantes para la preparacin para
el trabajo y no hay una forma sistemtica de ensear
estas capacidades.
Los empleadores reportan que los niveles y tipos
de capacidades cognitivas, tcnicas y socio-emo-
cionales en el mercado de trabajo no se correspon-
den con sus necesidades. En una encuesta aplicada a
empresas en Mxico, 3 de cada 10 empresas sealaron
capacidades inadecuadas de los trabajadores como un
obstculo para el crecimiento de la productividad.
17

Mientras que 43 por ciento de los empleadores en-
cuestados por Manpower sealan difcultades para
cubrir vacantes, en comparacin con 31 por ciento en
el mundo. Las difcultades no se limitan a puestos de
trabajo altamente especializados; los 10 principales
puestos de trabajo que las empresas encuentran muy
difciles de ocupar incluyen representantes de ventas,
secretarias, asistentes, personal administrativo, ope-
rarios y recepcionistas.
18
Los empleadores asignan
mucho valor a las capacidades cognitivas y tcnicas,
sin embargo 40 por ciento de las empresas en la
encuesta Mexico World Enterprise Survey identifcan
las capacidades socio-emocionales como el conjunto
de capacidades ms difciles de encontrar.
19
Las ca-
pacidades socio-emocionales adquieren una creciente
importancia crucial en economas donde los empleos
son ms interactivos, como en el sector servicios, que
es el sector ms grande en Mxico.
20
Si bien las tasas de matriculacin escolar se han
incrementado signifcativamente en las ltimas
dcadas, la insufciencia de capacidades relaciona-
das con el mercado de trabajo se sigue debiendo en
parte a los bajos niveles de escolaridad. Los niveles
de educacin superior entre la poblacin en edad de
trabajar en Mxico son comparables a los del Bra-
sil, 35 y 41 por ciento respectivamente, la mitad en
comparacin con los encontrados en Chile y pases
de la OCDE. Las tasas de matriculacin entre los
jvenes de 15-19 y 20-29 aos de edad siguen es-
tando muy por debajo de las que se encuentran en el
Brasil, Chile y pases de la OCDE.
21
Se espera que
slo 45 por ciento de los jvenes mexicanos culmine
su educacin media superior, en comparacin con 82
por ciento de pases de la OCDE. La matriculacin
de 30 por ciento en educacin superior est rezagada
con respecto al promedio de los pases de Amrica
Latina (37 por ciento).
22
De manera similar, si bien los estudiantes han
mejorado su desempeo en las pruebas de adquisi-
cin de capacidades cognitivas, como lo refejan los
M
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agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
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exmenes internacionales en ciencias, operaciones
matemticas y comprensin de lectura, siguen
rezagados con respecto a pases con desarrollo si-
milar, lo cual sugiere que la calidad de la educacin
sigue siendo un problema. Resultados de la prueba
PISA 2009 mostraron que los estudiantes mexicanos
obtuvieron un puntaje por encima del promedio de
los pases de Amrica Latina. No obstante, entre
los 14 pases de referencia en el mundo con un PIB
per cpita similar, Mxico ocupa el dcimo puesto
en comprensin de lectura y el dcimo primero en
la prueba de operaciones matemticas y ciencias de
la prueba PISA (fgura 6), que mide conocimiento,
habilidad para aplicarlo en diferentes contextos y
actitudes hacia el aprendizaje.
23
Las instituciones responsables del desarrollo de
capacidades en Mxico escuelas, lo mismo que
instituciones de capacitacin no preparan total-
mente a la fuerza de trabajo con las capacidades que
requiere el sector productivo. Las tasas de retorno a
la educacin en Mxico han sido saludables y estables
por varias dcadas, con un ao adicional de escola-
ridad refejndose en 12 por ciento de incremento
en los ingresos promedio en 2010. No obstante, ha
habido fuctuaciones en torno a esta tendencia, es-
pecialmente por nivel educativo.
24
Como lo muestra
la fgura 7, las tasas de rendimiento de la educacin
superior se incrementaron aproximadamente 24
por ciento para la poblacin masculina desde 1992,
mientras que otros niveles han experimentado
momentos de cada signifcativa de rendimiento
desde los aos de 1990. Es de destacarse que la ma-
yor cada en las tasas de rendimiento ha sido en la
educacin media superior. Es muy probable que estas
tasas estuvieran sobre-estimadas ya que las tasas de
desercin siguen siendo muy altas entre los jvenes
mexicanos (con menos ventajas). En s mismas, las
altas tasas desercin destacan las insufciencias en la
calidad de la educacin. En promedio 14.5 por ciento
de la poblacin estudiantil que cursa la educacin
media superior en el pas no la culmin en el ao
escolar 2010-2011, con tasas de desercin escolar que
varan entre 13.8 por ciento en los alumnos inscritos
en formacin general y 20.9 por ciento para los ins-
critos en programas tcnicos.
25
El rendimiento de la
escolaridad relativamente bajo de la educacin media
superior, en comparacin con la educacin superior, y
las altas tasas de desercin subrayan la necesidad de
fomentar el desarrollo de capacidades en este nivel
educativo.
Existe un situacin de tanto una subinversin
en capacitacin como de concentracin de capa-
citacin entre trabajadores altamente califcados.
Especialmente donde la calidad de la educacin
es baja o no responde a los mercados laborales, esa
capacitacin puede ser crtica para el desarrollo de
capacidades tcnicas y socio-emocionales. Las tasas
de matriculacin en los programas de capacitacin
vocacional en Mxico son la mitad de las del Brasil y
Colombia y tan slo una quinta parte de las de Turqua
y Polonia, por ejemplo.
26
En Mxico, 35 por ciento de
FIGURA 6. Niveles de aprovechamiento en
ciencias, operaciones matemticas y lectura
entre jvenes de 15 aos de edad, 2009
Fuente: OCDE, Education at a Glance, 2011
18
28
40
21
39
51
18
29
47
74
69
60
66
56
49
74
68
52
8
3
0
13
5
1
9
4
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Promedio OCDE
Pases similares
Mxico
Promedio OCDE
Pases similares
Mxico
Promedio OCDE
Pases similares
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Por debajo de nivel 2 Nivel 2-4 Nivel 5 o mayor
FIGURA 7. Tasas de rendimiento de la
escolaridad, por nivel, en hombres
Fuente: Garca-Moreno y Patrinos 2012. Standard regression estimates (OLS)
using ENIGH 1992, 1994, 1996,1998, 2000, 2002, 2004, 2006, 2008,2010.
1990 1995 2000 2005 2010 2015
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
Primaria Secundaria
Bachillerato Universidad
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54
los trabajadores en la industria y 44 por ciento de los
trabajadores en los servicios reportaron haber recibido
capacitacin.
27
En general, sin embargo, los trabaja-
dores en otros pases de la OCDE reportan recibir
ms capacitacin que sus homlogos en Mxico: seis
veces ms en Dinamarca, Suiza y Reino Unido, y tres
veces ms en Canad y Estados Unidos. La capacita-
cin tiende a estar concentrada entre trabajadores que
han cursado educacin superior, entre trabajadores
administrativos y gerentes, as como entre personas
que ya estn empleadas, esto debido en parte a que
obtener capacitacin tcnica requiere una slida base
de capacidades cognitivas y socio-emocionales. La
mayor parte de la capacitacin para el trabajo (fuera
de la educacin formal) la proporcionan, de manera
apropiada (y fnanciada por), las empresas. No obs-
tante, mucha de dicha capacitacin implica menos
de 20 horas, en un saln de clases y no proporciona
ninguna certifcacin de competencias.
28
Las instituciones responsables del desarrollo
de capacidades en Mxico las escuelas y los
centros de capacitacin han reconocido estos
desafos y han comenzado a reformar sus polticas
y mtodos tcnicos. Se han realizado esfuerzos en
todos los niveles de educacin para incrementar la
profesionalizacin de la planta docente, mejorando la
capacitacin de maestros, la seleccin de nuevos do-
centes mediante competencia y certifcando las com-
petencias de los docentes. Despus de los resultados
tan defcientes en la evaluacin PISA 2000, Mxico
ha estado evaluando el desempeo de los estudiantes
mediante las pruebas ENLACE, en educacin bsica
(primaria y secundaria) y ms recientemente en la
educacin media superior. Adems, en la secundaria
y en nivel medio superior se introdujeron planes de
estudios basados en competencias que incluye
el desarrollo de competencias socio-emocionales,
cognitivas y tcnicas, esto mediante la Reforma
Integral de la Educacin Superior (RIEMS). La
RIEMS tambin introdujo un solo certifcado
nacional para todos los alumnos que terminaran la
educacin secundaria y apoyo a alumnos en situacin
vulnerable cursando la educacin media superior,
esto con el fn de reducir las tasas de desercin. En el
periodo 2010-2011, se entregaron casi 1.3 millones
de becas a alumnos de educacin media superior.
29

Con 600 mil becas ms, planeadas para entregar
mediante el Programa de Becas para la Expansin
de la Educacin Media Superior (Sguele) que inici
en 2012, en general, aproximadamente 6 de cada 10
jvenes recibirn becas para cursar educacin media
superior.
30
En el nivel superior, recursos fnancieros
que se proporcionaron a estudiantes en situacin
econmica vulnerable incrementaron su asistencia,
al pasar de 5 por ciento en 2003 a 20 por ciento en
2011.
31
Y, en 2012, Mxico introdujo una reforma
constitucional que hace universal la educacin media
superior. Sin embargo, los avances an no se han
institucionalizado y hay ms por hacer.
Si bien las instituciones y organizaciones
responsables del desarrollo de capacidades contri-
buyen a mejorar la productividad laboral, no hay
sufciente coordinacin entre ellas para crear un
sistema cohesionado y efciente de competencias.
Una revisin de los documentos que constituyen
la plataforma jurdica que articula los sistemas de
educacin en Mxico, relaciones laborales y las orga-
nizaciones encargadas del desarrollo de competencias
muestra que todos defnen competencias y capaci-
tacin de forma distinta.
32
Varias instituciones rigen
y aprueban al sector de capacitacin, pero no hay
una clara divisin del trabajo entre instituciones. El
marco jurdico para el desarrollo de competencias no
contempla la colaboracin intersecretarial o sectorial,
aun cuando algunas instituciones en la prctica han
iniciado dilogos bilaterales. Como resultado, mien-
tras cada organizacin desarrolla estrategias slidas,
tienden a trabajar aisladamente, haciendo difcil para
los individuos navegar por el sistema y tener acceso a
lo que ms requieren.
Para obtener la mayor efectividad de la capaci-
tacin y los cambios en la escuela son esenciales los
servicios de colocacin de empleo, que vinculan in-
dividuos con el empleo apropiado. Sin embargo,los
servicios que actualmente operan tienen una capa-
cidad defciente en cuanto al alcance y cobertura
para empatar competencias y oportunidades de
empleo.Ms de la mitad de los trabajadores mexi-
canos, con formacin en todos los niveles educativos,
informaron que encontraron su empleo a travs de
parientes, amigos o conocidos.
33
Este mecanismo
informal de seleccin, aunque es comn en todo el
mundo, probablemente resulta en una ubicacin
equivocada de capacidades y baja productividad, en la
medida en que el crculo de parientes y amigos en el
que uno se mueve es muy poco probable que tenga un
conocimiento amplio de las oportunidades de empleo.
El Servicios Nacional de Empleo mexicano sirve a
un segmento muy pequeo de la fuerza de trabajo y
no es comn que los empleadores recurran a l.
34
Al
igual que en otros pases de la regin, el gasto en ser-
vicios de intermediacin es bajo en comparacin con
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otros pases de la OCDE, y hay creciente atencin a
los programas que apoyan la fase de arranque de em-
presas o el auto-empleo, especialmente en las zonas
rurales, mientras que mucho del desempleo se da en
las zonas urbanas entre quienes buscan empleo asala-
riado. Adems, no obstante los avances signifcativos
hechos por CONOCER, el sistema de certifcacin
de competencias, que podra sealar habilidades y
mejorar la seleccin, est incompleto.
La importancia de este sistema de correspon-
dencia es particularmente crtico en los momentos
posteriores de la crisis fnanciera. El impacto de la
crisis fue breve y profundo, lo que provoc que se
rompiera el vnculo entre crecimiento de la fuerza
laboral y crecimiento del empleo, incrementando
desempleo y subempleo (fgura 8). Antes de la crisis,
la economa pudo absorber todo el crecimiento de la
fuerza de trabajo, lo que mantuvo bajo el desempleo.
Sin embargo, en la segunda mitad de 2008 y en 2009,
se abri una brecha entre crecimiento de la fuerza de
trabajo y crecimiento del empleo (fgura 9). Para el
segundo trimestre de 2010, el crecimiento del empleo
nuevamente igual al crecimiento de fuerza de tra-
bajo, sin embargo, la economa no ha podido generar
sufcientes puestos de trabajo para emplear a todos
los nuevos trabajadores potenciales que ingresaron a
la fuerza de trabajo durante la crisis, de manera que el
desempleo se ha incrementado.
La fuerza laboral de Mxico ha crecido sus-
tancialmente en la ltima dcada, con un incre-
mento de 18 por ciento desde 2006, debido a la
convergencia de varios factores. El crecimiento
de la poblacin es ms acelerado de lo esperado (la
fertilidad no ha decado tanto como lo proyectado)
y las tasas de participacin de la fuerza de trabajo
se han incrementado 5 por ciento desde 2005. La
emigracin neta hacia Estados Unidos, que antes
absorbi parte del exceso de fuerza de trabajo, se
desplom a cero entre 2005 y 2010, como resultado
del impacto de la crisis en la economa de aquel
pas.
35
La nivelacin en la tendencia ascendente de
captacin entre menores de 17 aos en las zonas
urbanas y el efecto de la crisis en la participacin de
la fuerza de trabajo femenina tambin afectaron la
oferta laboral.
Opciones de poltica
Las siguientes son medidas de poltica a corto y
mediano plazo para responder a los desafos que
enfrenta el mercado laboral de Mxico recupe-
racin con limitada creacin de puestos de trabajo,
baja productividad, alta informalidad y vnculos
muy dbiles para la reduccin de la pobreza y
centrarse en la oferta y la demanda.
Fuente: CONEVAL y Banco de Informacin Econmica, INEGI, 2012 Fuente: Banco de Informacin Econmica, INEGI, 2012.
0.50
0.75
1.00
1.25
1.50
1.75
2.00
2.25
2.50
2.75
3.00
3.25
3.50
3.75
4.00
4.25
4.50
4.75
5.00
5.25
5.50
5.75
6.00
6.25
6.50
6.75
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8.00
6.00
4.00
2.00
0.00
2.00
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6.00
8.00
10.00
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Crecimiento del PIB (%
de cambio con respecto
al mismo periodo del
ao anterior)
Tasa de desempleo
Tasa de desempleo
(promedio del ltimo trimestre)
100
102
104
106
108
110
112
114
116
118
120
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Crecimiento de
desempleo (ndice)
Crecimiento de fuerza
de trabajo (ndice)
FIGURA 8. Tasa de crecimiento del
PIB y del desempleo, 20052011
FIGURA 9. Rompimiento del vnculo
entre crecimiento de la fuerza de trabajo
y crecimiento del empleo, 20052011
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Reducir las rigideces del mercado laboral
y simultneamente mejorar la proteccin
social para el desempleo como el seguro
de desempleo y servicios de colocacin
de empleo para incrementar de fuerza
de trabajo y reducir la informalidad.
Si Mxico incrementa la fexibilidad de sus mer-
cados laborales a niveles encontrados en Estados
Unidos, sus tasas de desempleo sern 2.4 puntos
porcentuales ms bajas y menos persistentes.
36
Hacer ms fexible el proceso de contratacin
puede impulsar la creacin de empleo y la produc-
tividad. La legislacin laboral mexicana considera
la relacin trabajador-patrn como permanente, con
poco espacio para un contrato que no sea de duracin
indefnida. Asimismo, la legislacin restringe las
horas de trabajo y los horarios de trabajo fuera del
horario estndar.
37
Modalidades de contratacin que
podran reducir los costos de contratar trabajadores y
proporcionar ms oportunidades de empleo formal
permitiran periodos de prueba, desarrollo de capa-
citacin/competencias recurriendo a disposiciones
de contratacin de autoseleccin (grupo de edad
especfco, salarios bajos), trabajo por tiempo deter-
minado y variaciones de trabajo temporal que pro-
tejan los derechos de los trabajadores, al tiempo que
permitiran que las industrias con demanda cclica
operen efcientemente. Legislacin que permita ms
modalidades de contratacin tiene que establecer un
equilibrio entre proteccin y fexibilidad, para evitar
abusos.
38
Reducir el pago obligatorio de indemnizacin
tambin podra fomentar la creacin de puestos
de trabajo. El pago obligatorio de indemnizacin, a
diferencia del seguro de desempleo, traslada la carga
a las empresas en lo individual y desalienta el empleo
formal. Reducir el pago de indemnizacin puede
tener un impacto positivo en los mercados laborales.
Cuando Espaa redujo el pago de indemnizacin
y la carga tributaria de la seguridad social en 1997
y 2001, la probabilidad del empleo permanente se
increment entre los trabajadores jvenes.
39
En Chile
el total de empleo tambin se increment cuando en
el pas se decidi limitar el pago de indemnizacin.
40
Es necesario equilibrar esta reduccin en los
costos de indemnizacin con un sistema integral de
proteccin para el desempleado, que debe incluir
proteccin del ingreso como parte de un conjunto
ms amplio de servicios de empleo. El sistema ten-
dra que promover cobertura conjunta de riesgos y
redistribucin, al mismo tiempo que limita el dao
moral, quiz mediante la combinacin de cuentas
individuales y un componente de solidaridad. El sis-
tema tendra que evitar desalentar los incentivos que
tiene el desempleado para buscar trabajo, por ejemplo
manteniendo relativamente bajas las prestaciones,
limitando el monto que puede acumular en una
cuenta individual o reduciendo las prestaciones con el
correr del tiempo. Las prestaciones son ms efectivas
cuando estn combinadas o condicionadas a otros
servicios (el requisito de la bsqueda, en particular).
Parte del fnanciamiento para el conjunto amplio de
los servicios de empleo podra venir de la eliminacin
de algunos servicios que ahora estn amarrados al
impuesto sobre la nmina (como vivienda y guarde-
ra), y de algunos de los programas del mercado de
trabajo menos efcientes.
Reducir la incertidumbre que implica las reso-
luciones de la Junta de Conciliacin y Arbitraje
con respecto a la improcedencia de un caso. La
estructura presente de incentivos no favorece la re-
solucin expedita de las disputas laborales. Adems,
la composicin de los tribunales constituidos por
empleadores, empleados y el gobierno frecuente-
mente resulta en que el gobierno termina emitiendo
el voto decisivo, generalmente un compromiso entre
los intereses del empleador y el empleado. El alto
nivel de discrecin socava la transparencia y crea in-
centivos para que ambas partes lleven los casos ante la
Junta. Mejorar la efciencia, transparencia y tiempos
de los procedimientos administrativos reduciran un
costo importante asociado con la fnalizacin de la
relacin laboral y podra impulsar el empleo formal.
Se podran introducir incentivos para fomentar
acuerdos mutuos (fechas lmite, tope salarial mximo
y directrices para llegar a decisiones), las bases para
presentar un caso ante la Junta podra reducirse, lo
que fortalecera la independencia de la Junta de Con-
ciliacin y Arbitraje. Recabar informacin oportuna
de seguimiento y evaluacin ser vital para identifcar
otros cuellos de botella.
Reemplazar el pago de indemnizacin con el
seguro de desempleo podra reducir los costos para
el empleador y fomentara que las empresas crearan
puestos de trabajo de alta productividad. Que el
cdigo laboral descanse en pagos de indemnizacin
altos para proporcionar apoyo monetario durante el
desempleo es inefciente. Ms de la mitad de los casos
ante la Junta de Conciliacin y Arbitraje terminan
en acuerdos privados por debajo del mandato legal,
con el pago de honorarios de abogados absorbiendo
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57
30-40 por ciento del pago de indemnizacin
41
y, de
hecho, muchos trabajadores no demandan preci-
samente por esa razn.
42
Los trabajadores formales
pueden retirar de los ahorros de su pensin en perio-
dos de desempleo, pero esta opcin evidentemente
se limita a quienes estn en el sector formal y tiene
la consecuencia negativa de que reduce los ahorros
para la jubilacin. Reemplazar el pago obligatorio de
indemnizacin con un esquema de seguro de desem-
pleo bien diseado puede bajar los costos del empleo,
alentar a las empresas a crear puestos de trabajo de
alta productividad,
43
proteger mejor a los trabajado-
res ante el riesgo y permitir una mejor bsqueda de
empleo.
44
Ajustar las aportaciones al seguro social podra
reducir los costos de la formalidad. Una opcin
sera eliminar algunos benefcios atados a la pensin
de retiro y seguro de salud, en el marco de los pagos
al seguro social e impuesto sobre la nmina, como
vivienda y guardera. Cun grande sera el efecto
que esto tenga en el empleo depender de hasta qu
punto los trabajadores desestimen las prestaciones
provedas a travs de las aportaciones al seguro social
y el impuesto sobre la nmina. Investigacin muestra
que la subestimacin es particularmente alta entre los
trabajadores que perciben ingresos bajos que no estn
dispuestos a renunciar a una porcin de su salario a
cambio de las prestaciones.
45
Otra opcin es crear
un sistema universal de seguro de salud y pensiones
para el retiro que no est vinculado con la condicin
laboral. Nuevamente, resulta crucial comprender las
implicaciones para los incentivos del mercado laboral.
Alinear el sistema de desarrollo de
competencias con las necesidades
del mercado laboral mejorando las
instituciones y programas, de manera
que aporten competencias pertinentes
para el mercado de trabajo
Una estrategia nacional de desarrollo de competen-
cias pertinentes al mercado de trabajo en periodos
apropiados a lo largo del ciclo de vida movilizar
a todos los actores en torno a una meta comn.
Defnir la gama amplia de competencias que valora
el mercado de trabajo, articulando una estrategia
para que las personas adquieran dichas competencias,
adems de establecer mecanismos institucionales y
de coordinacin, pueden ayudar a que Mxico haga el
cambio hacia competencias ms altas e ingresos ms
altos, como sucedi recientemente en Corea del Sur
e Irlanda.
46
Esta estrategia identifcara las compe-
tencias cognitivas, tcnicas y socio-emocionales que
los mercados valoran. Desarrollar los mecanismos
para un dilogo signifcativo, permanente y que lleve
a tomar medidas, entre los actores pblicos (Secre-
tara de Educacin, la del trabajo, la de economa
y la de desarrollo social; gobiernos de las entidades
federativas) y los actores privados (asociaciones de
comercio, sindicatos, instituciones de capacitacin y
educativas, empresas,
47
y otros) contribuir a asegurar
que las necesidades del sector productivo viertan la
informacin que alimente el diseo de los programas
de educacin y capacitacin. Una estrategia como
sta tambin requerir identifcar, e incluir en el di-
logo, los proveedores de servicios apropiados en cada
etapa del ciclo de vida.
48
Una plena integracin entre
necesidades de capacitacin y proveedores apropia-
dos permitir la defnicin de roles organizacionales.
Finalmente, el marco jurdico e institucional tendr
que ser actualizado para que refeje la atencin a las
competencias, establecer el papel que desempearn
los actores centrales y para establecer los mecanismos
de coordinacin.
49
Estrategias de desarrollo nacional o regional
complementarn la estrategia ms general de desa-
rrollo de capacidades.. Estas sub-estrategias identi-
fcaran los sectores y regiones con posibilidades de
generar puestos de trabajo en el futuro, de manera
que se puedan tomar decisiones referentes a planes de
inversin claros para capacidades tcnicas especfcas.
Esto podra reducir la sobre oferta o la escasez de
trabajadores con ciertos tipos de competencias
50
y por
consiguiente impulsar la productividad.
Intervenciones que ayuden a que los grupos
vulnerables adquieran competencias orientadas
al mercado laboral incrementarn la inclusin
social. Contar con las competencias que el mercado
laboral requiere es la mejor manera de incrementar
la capacidad de generacin de ingreso y escapar de la
pobreza. Sobre la base de una mejor comprensin de
los principales motivos de la desercin, especialmente
en el nivel medio superior, hay que realizar esfuerzos
para identifcar polticas apropiadas para superar
dichas limitaciones.
51
Para quienes ya abandonaron
la educacin formal, habr que desarrollar servicios
de capacitacin que respondan a sus necesidades y
tomen en consideracin sus bajas competencias cog-
nitivas, tcnicas y socio-emocionales, as como pro-
porcionar otros servicios que respondan el conjunto
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de barreras de empleabilidad ms altas que enfrentan.
Para quienes culminaron la educacin media superior,
el programa de becas para estudiantes PRONABES
debe continuar y ampliarse para convertirse en un
programa hbrido de crdito-becas para los jvenes
en desventaja que tienen restricciones fnancieras
para ingresar a programas de educacin superior de
calidad.
Seguir aplicando la RIEMS, dando especial
atencin a la integracin en planes de estudio y
mtodos didcticos de las instituciones educativas
y de capacitacin de las competencias que los
empleadores identifquen como prioritarias. Las
recientes reformas para mejorar la calidad de la
educacin y la orientacin hacia el mercado laboral
de todos los niveles educativos, incrementando la
calidad de la educacin bsica y los planes de estudio
basados en competencias en la educacin media su-
perior, siguen siendo frgiles.
52
Para institucionalizar
estas reformas es importante seguir fomentando el
desarrollo del magisterio y la certifcacin; ampliar
la nueva capacitacin para apoyar a ms docentes
en lo referente a mtodos pedaggicos modernos,
interactivos; hacer seguimiento exitoso del saln de
clases mediante las pruebas EXCALE y ENLA-
CE para mejorar el objetivo de la capacitacin, y
seguir aplicando la evaluacin peridica y sistemas
mejorados que aseguren la calidad y rendicin de
cuentas para impulsar la calidad de los docentes. Los
esfuerzos para mejorar las competencias pertinentes
para el mercado laboral tienen que comenzar a edad
temprana, y un sistema de estimulacin temprana
que se centre en el desarrollo de competencias socio-
emocionales reducir la desercin escolar, mejorar el
desempeo escolar e impulsar el acceso al mercado
laboral y la productividad.
Apoyar el aprendizaje a lo largo de la vida a travs
de una mayor integracin de los diferentes niveles
de educacin y de la escuela con los sistemas de
capacitacin. La integracin de la educacin media
superior, que inici con la RIEMS, debe extenderse
al sistema ms amplio de desarrollo de competencias.
El siguiente paso es asegurar compatibilidad e inte-
gracin entre las instituciones que transferen com-
petencias, como sucede entre los community colleges
y las universidades en Estados Unidos. Tambin ser
importante asegurar la transferibilidad de competen-
cias entre el sistema de desarrollo de competencias en
la educacin formal y el mercado laboral, de manera
que los individuos se puedan desplazar fcilmente
entre el desarrollo de competencias en la educacin
formal y la capacitacin en el trabajo. Se requiere de
un sistema de certifcacin basado en competencias
(que se discute enseguida) que indique la adquisicin
de competencias reconocidas por todos los actores
importantes.
Mltiples sectores, incluido el sector privado,
desempea un papel en preparar a las personas
para el mercado de trabajo. Las principales apor-
taciones del gobierno estn en convocar a las partes
interesadas, generar y difundir datos estadsticos e
informacin sobre ofertas de capacitacin, y crear un
marco normativo para asegurar la calidad y proveer
incentivos. Fortalecer el sistema de acreditacin para
la educacin e instituciones de capacitacin tambin
es importante para asegurar que los programas de
capacitacin estn alineados con la demanda de
competencias del sector productivo. Vincular fnan-
ciamiento pblico para programas de capacitacin
con colocacin de empleo o retencin podra alentar
un enfoque en resultados.
Facilitar la bsqueda de empleo
y colocacin mediante servicios
integrales de colocacin de empleo
Vincular servicios de colocacin de empleo con
otras intervenciones y con el sector privado puede
apoyar la transicin al mercado laboral. Los servi-
cios de colocacin de empleo incluyen servicios de
intermediacin laboral as como intervenciones ms
intensivas como gua, asesora, cursos correctivos
y capacitacin o re-capacitacin para quienes pre-
sentan mayores difcultades. Invertir en servicios de
empleo ha mostrado tener impactos mayor xito al
buscar empleo, menor empleo en el sector informal y
salarios ms altos, mientras que la intermediacin
y asesora para el empleo se encuentran entre los
servicios con una mayor relacin costo-efcacia.
Combinar un conjunto integral de servicios
orientados al empleo puede ayudar a abordar
sistemticamente las limitaciones ms fuertes a la
empleabilidad, especialmente para los pobres. Hay
evidencia que muestra que la combinacin de pro-
gramas de capacitacin (que ensean competencias
cognitivas, tcnicas y socio-emocionales), asistencia
en la bsqueda de empleo, apoyo fnanciero temporal
(para transporte y manutencin bsica) y canaliza-
cin a otros servicios sociales, frecuentemente resul-
tan clave para el xito; aun si son mejor los provedos
por distintas instituciones. Orientacin y asesora
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tambin pueden dirigir a la persona a la capacitacin
adecuada, reduciendo discrepancias entre demanda y
oferta laboral.
53
Finalmente, la experiencia muestra
que resulta crucial que los servicios de colocacin
de empleo canalicen individuos a un conjunto ms
amplio de servicios cuando es necesario (formacin
escolar, capacitacin, becas, trabajadores sociales,
subsidios para transporte, etc.).
Se requiere de herramientas y metodologa
para manejar servicios integrales de colocacin
de empleo estrechamente vinculados con el sector
productivo. Avanzando sobre la experiencia del ser-
vicio nacional de empleo y numerosos proveedores
privados, un modelo como ste necesitar asegurar
gran participacin del sector privado. Tambin deber
tener un componente especfco para los pobres, que
vincule los servicios de colocacin de empleo con los
programas de asistencia social. Desarrollar objetivos
claros y un sistema slido de informacin ayudar a
manejar los servicios sobre la base de resultados (los
servicios los proveer tpicamente una gama amplia
de proveedores pblicos y privados). Debido a que
los servicios de colocacin de empleo tienen que estar
descentralizados, la calidad de los servicios locales
infuir en su xito.
Es necesario fortalecer el servicio nacional de
competencias. Un servicio de competencias puede
promover una colocacin adecuada y efciente en los
mercados de trabajo, sealando competencias entre
profesiones, regiones y puestos de trabajo. Un siste-
ma de competencias tambin puede facilitar la tran-
sicin entre los sistemas educativo y de capacitacin
y guiar el desarrollo de planes de estudio que estn
directamente relacionados con las competencias en
demanda en el mercado de trabajo. Un sistema como
ste tambin reconocer la adquisicin de competen-
cias fuera de los programas formales de capacitacin.
A la fecha, muchos empleadores preferen apoyarse
en la experiencia o referencias ms que los ttulos
o diplomas como indicadores de competencias, ya
que aquellos no indican que de hecho se adquirieron
competencias sino que son simplemente evidencia
de que se asisti o culmin una capacitacin.
54
El
gobierno tambin puede promover el uso de la cer-
tifcacin por competencias y proporcionando fnan-
ciamiento slo para cursos basados en competencias
(en sectores donde se encuentren sufcientemente
desarrollados).
Las bases polticas y jurdicas del sistema de
competencias tambin necesitan ser ms slidas
para promover la colaboracin. Mxico debe
fortalecer CONOCER, proveyndola de la auto-
noma que requiere y asegurar que sus mecanismos
involucren a todos los actores en los mbitos nacional
y local (incluyendo empleadores, proveedores de ser-
vicios educativos y capacitacin, y los estudiantes). El
servicio necesita atender a todos los trabajadores para
certifcar a quien lo solicite, particularmente los que
han adquirido competencias fuera de la educacin
formal, en cursos de capacitacin o en el trabajo. A
fnal de cuentas, el xito del sistema de competencias
depende del uso que de l hagan todos los actores,
particularmente el sector privado, que tiene que en-
cabezar el esfuerzo.
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Matriz de opciones de poltica de corto y mediano plazo*
rea de poltica Opciones de poltica a corto plazo Opciones de poltica a mediano plazo
Reducir rigideces del mercado laboral para incrementar la demanda de fuerza de trabajo y reducir la informalidad
Flexibilizar las modalidades
de contratacin
Construir consenso con respecto a
las mejores opciones para ampliar las
modalidades de contratacin.
Llevar a cabo los cambios jurdicos
necesarios para ampliar las
modalidades de contratacin (RJ)
Hacer seguimiento y evaluar la efcacia.(RA)
Reducir el costo de
la terminacin de la
relacin laboral
Revisar las propuestas previas para incrementar la
efcacia y predictibilidad de las Juntas de Conciliacin.
Revisar las experiencias internacionales en cuanto
a tribunales laborales y reformas a los mismos.
Proponer formas de reducir el costo de
la terminacin de la relacin laboral.
Reforma de las Juntas de
Conciliacin y Arbitraje.(RA, RJ)
Aplicar opciones al pago de indemnizacin
(con introduccin de mecanismo del
seguro de desempleo; vase abajo).(RJ)
Reducir el costo de
la formalizacin
Identifcar mecanismos para proveer
seguridad social con menores distorsiones
(independizar prestaciones, por ejemplo).
Explorar opciones para desvincular el
ingreso de apoyo durante la vejez y el
seguro de salud de la situacin laboral
(incluyendo las implicaciones fscales).
Remover algunos servicios (no
relativos al seguro) que estn atados
a la seguridad social. (RJ)
Aplicar opciones viables para
romper el vnculo entre el ingreso de
apoyo durante la vejez y el seguro de
salud de la situacin laboral.(RJ)
Mejorar instituciones y programas para que provean competencias pertinentes al mercado laboral
Desarrollar una estrategia
nacional de competencias
Construir consenso con respecto a competencias
y desarrollar una estrategia de competencias,
que forme parte de una estrategia de
desarrollo nacional o regional ms amplia.
Identifcar necesidades especfcas de la poblacin
vulnerable y disear ajustes a los programas para
que respondan a las necesidades de esa poblacin.
Identifcar los ajustes jurdicos necesarios
Proponer mecanismos institucionales
para la aplicacin (RJ).
Mejorar el acceso a y la
calidad de competencias
en los sectores educativo y
de capacitacin, as como
su orientacin al mercado
Revisar la orientacin al sector privado
de los planes de estudio.
Revisar el diseo de los principales programas de
capacitacin e identifcar la agenda de la reforma.
Explorar opciones para vincular el
fnanciamiento para la capacitacin con los
resultados en el mercado de trabajo.
Fortalecer el diseo de los sistemas de acreditacin
para los programas escolares y de capacitacin.
Modernizar la capacitacin de
docentes y fortalecer la supervisin
para mejorar su desempeo (RJ).
Instrumentar los cambios en los
programas de capacitacin (incluyendo
mecanismos de incentivos para
enfocarse en los resultados) (RJ)
Aplicar el sistema de acreditacin (RJ)
Fortalecer el sistema de estimulacin
temprana para los nios.
Fortalecer y ampliar
mecanismos para integrar
instituciones y programas
de competencias
Identifcar reas donde hay que tender o
consolidar puentes entre sistemas o instituciones.
Revisar opciones de mecanismos para tender
puentes y cambiar entre los sistemas.
Establecer mecanismos que permitan que
los individuos cambien entre sistemas (RJ).
Facilitar la bsqueda de empleo y colocacin a travs de servicios integrales de colocacin de empleo
Desarrollar un modelo
integral de servicios de
colocacin de empleo
Identifcar los servicios que requieren distintos
grupos de poblacin para ingresar al mercado laboral.
Identifcar servicios existentes y
posibilidades de vincularlos.
Desarrollar un modelo integral, que
incluya a la poblacin vulnerable (RA).
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rea de poltica Opciones de poltica a corto plazo Opciones de poltica a mediano plazo
Desarrollar un mecanismo
para proporcionar
ingreso de proteccin
durante el desempleo
Disear modelos, explorar arreglos institucionales,
estimar costos y explorar mecanismos para cambiar
del pago de indemnizacin al seguro de desempleo.
Establecer el sistema (RJ).
Fortalecer el sistema
nacional de certifcacin
basada en competencias
Explorar opciones para proveer de mayor
autonoma a CONOCER e incrementar la
demanda de certifcacin por parte de
los trabajadores y el sector privado.
Ampliar el sistema de certifcacin
para que cubra todo el conjunto
de competencias, asegurando su
compatibilidad con los mercados
laborales externos (particularmente
el de Estados Unidos) (RA)
* RJ=Reforma Jurdica; RA=Reforma Administrativa. Clasifcacin preliminar
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Notas
1 Azevedo, Inchauste y Sanfelice, 2012.
2 El ndice mide la capacidad de compra de la canasta bsica de alimentos con la renta del trabajo.
3 Banco Mundial, 2011.
4 Centro de Investigacin para el Desarrollo, A.C. 2011.
5 Puryear, Santibaez y Solano, 2012.
6 OCDE, 2011c.
7 SEP 2012
8 Con base en clculos del autor utilizando la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo del INEGI, del primer trimestre
de 2010.
9 Clculo del autor utilizando datos de Barro-Lee sobre poblacin de 25 aos de edad o ms. El promedio para los pases
de Amrica Latina se deriva del promedio de las tasas de escolaridad de 25 pases de esa regin.
10 Bertola, 1990; Di Tella y MacCulloch, 2005; Blanchard y Summers, 1986; y Lindbeck y Snower, 1989.
11 Kaplan, Sadaka y Silva-Mndez, 2008.
12 Feldmann, 2009; Djankov y Ramalho, 2009; y Samaniego, 2010.
13 Acemoglu y Shimer, 2000; Lpez-Acevedo, 2002; y Banco Mundial, 2006.
14 OCDE, 2011b.
15 Koettl y Weber, 2011.
16 Gintis 1971, Edwards 1976, Bowles y Gintis 1976 y 2002, y Bowles et al. 2001 encontraron que el rendimiento de la
escolaridad atribuido a capacidades cognitivas es ms bien pequeo cuando se le compara con los efectos de las
capacidades no-cognitivas, con 80 por ciento del rendimiento de la escolaridad asignado formalmente a las destrezas
no cognitivas. Ms recientemente, Carneiro et al. 2007 y Heckman y Rubinstein 2001 encontraron resultados similares.
Las capacidades no cognitivas tambin afectan el desempleo, como lo han demostrado Anger y Heineck 2006, y
Lindqvist y Vestman 2011.
17 Datos de 2010 del World Bank Enterprise Survey for Mexico.
18 La participacin de empresas que reportan difcultades tambin es alta en otros pases de Amrica Latina, incluyendo
Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Panam y Per. Manpowe 2010.
19 Clculos del autor con datos para 2010 de World Bank Enterprise Survey for Mexico.
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64
20 La demanda de, y escases de, capacidades socio-emocionales es un aspecto que observan los empleadores en todo el
mundo, en pases tan diversos como India, Vietnam, Botsuana y Togo o en las regiones del norte de frica (ocho pases
encuestados) y El Caribe (Bassi, Busso, Urzua y Vargas 2012, Blom y Hobbs 2008, Blom y Saeki 2011, Castro, Yamada
y Arias 2011, Di Gropello 2010, e IFC 2010). Tambin vase OCDE y Statistics Canada 2011; Brunello y Schlotter 2011;
Carneiro y Heckman 2003; World Bank 2009 y 2011; OCDE 2007 y 2011c.
21 OCDE 2011e, tabla A1.2a. La participacin de adultos entre 25-64 aos de edad con al menos educacin media superior
es 69 por ciento en Chile y 73 en los pases de la OCDE en promedio.
22 Se estima que 2.1 millones de jvenes entre 15-18 aos de edad ni estudian ni trabajan cerca de 22 por ciento de ese
grupo etario), muchos de los cuales no culminaron la educacin primaria. Crdenas, de Hoyos y Szekely 2011.
23 Los 14 pases de referencia son Argentina, Brasil, Chile, Croacia, Estonia, Federacin Rusa, Hungra, Letonia, Lituania,
Mxico, Polonia, Rumania, Trinidad y Tobago, y Turqua.
24 Garca-Moreno y Patrinos 2012.
25 SEP 2011
26 Puryear, Santibaez y Solano 2012
27 Clculo del autor con datos de 2009 ENOE.
28 Villaseor 2012.
29 Fueron entregadas predominantemente a travs del Programa Oportunidades y el Programa de Becas de Educacin
Media Superior y representa un incremento de 77 y 40 por ciento, respectivamente para cada programa, desde el
periodo 2006-2007.
30 Presidencia de la Repblica Mexicana 2012.
31 Programa Nacional de Becas para la Educacin Superior (PRONABES).
32 Por ejemplo, la Ley General de Educacin utiliza indistintamente los conceptos de conocimientos, habilidades, capaci-
dades y/o destrezas, al momento de abordar los contenidos de la capacitacin y contenidos de la educacin (artculos
45 y 47). En la Ley Federal del Trabajo, la capacitacin hace referencia a adquirir conocimientos y capacidades sin un
enfoque basado en competencias (artculo 153). nicamente el marco normativo de CONOCER utiliza el concepto de
competencias, que incluye conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes (artculo 1). Las dos leyes mencionadas
rigen el registro, aprobacin y/o suministro de servicios de capacitacin en Mxico y la creacin de distintos tipos de
comits de capacitacin, cuyo propsito no est claro.
33 ENOE 2011.
34 Villaseor 2012.
35 Cohn, D., A. Gonzlez-Barrera y J. Passel, 2012.
36 Con base en la metodologa de Di Tella y MacCulloch 2005, con datos provenientes del Banco Mundial (varios aos) y el
Fraser Institute 2012. Estos escenarios comparan a Mxico con pases de la OCDE para el periodo 2000-2010. A lo largo
de este periodo, la media del ndice de fexibilidad del mercado de trabajo (como lo defne el Fraser Intitute 2010,
utilizando datos del Banco Mundial, el Foro Econmico Mundial y el Instituto para Estudios Estratgicos) fue para
Mxico 53.2 en una escala de 0100, donde 0 es muy rgido y 100 es muy fexible. La media del ndice del mercado
laboral fue 88.1 para Estados Unidos, 37.1 para Alemania y 55.7 para Chile.
37 Los artculos 5 y 123 de la Constitucin de 1917 establecen un mximo de 8 horas de trabajo diurno, 7 horas de trabajo
nocturno y pago de tiempo extra igual al 100 por ciento del pago de las horas normales.
38 La reforma espaola de 1984, que ampli el uso de contratos temporales, result en una segmentacin del mercado
laboral que redujo efciencia y equidad (Dolado, Garca-Serrano y Jimeno 2002; Feldmann 2009; Banco de Espaa
2009).
39 Kugler, Jimeno-Serrano y Hernanz 2003.
40 Pages y Montenegro 1999.
41 Kaplan, Sadaka y Silva-Mndez 2008.
42 Dvila Capalleja 1997, y Kaplan y Sadka 2004.
43 Acemoglu y Shimer 2000.
44 Hopenhayn y Nicoloni 1997.
45 Hay evidencia en Mxico de que algunos segmentos de la fuerza de trabajo subestima las prestaciones (Levy 2008;
Cunningham y Maloney 2001). Revisar el sistema de seguridad social escapa al alcance de esta nota, sin embargo,
vase Mxico Nota de Poltica 5 sobre recomendaciones para proteccin social.
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65
46 Villaseor 2012.
47 Muchas empresas organizan o contratan programas, especialmente entre las grandes empresas (84 por ciento de
empresas con ms de 100 empleados; 71 por ciento de empresas con 31-100 empleados; 53 por ciento de empresas
con 11-30 empleados, y 39 por ciento de empresas con 6-10 empleados, de acuerdo con la World Bank Enterprise
Surveys). De acuerdo con la ENOE 2009, la mitad de la capacitacin en los sectores industrial y de servicios la propor-
cionaron las empresas, un colega o un supervisor.
48 Por ejemplo, las competencias socio-emocionales ms bsicas para el mercado de trabajo controlar impulsos y
trabajar con otros, por ejemplo se aprenden mejor en preescolar y en el hogar, la comprensin de lectura y ope-
raciones matemticas se aprenden mejor en la primaria, mientras que competencias especfcas a la empresa se
aprenden mejor en el trabajo.
49 Este marco incluye la Ley Federal del trabajo, la Ley General de Educacin, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, as como otros documentos jurdicos como la Alianza por la Calidad de la Educacin y la Reforma Integral de
la Educacin Media Superior.
50 Muchos estudiantes que terminan el ciclo escolar no se encuentran en puestos de trabajo que corresponden con sus
capacidades, como es el caso de 40 por ciento de aquellos que tienen destrezas industriales, elctricas, electrome-
cnicas y en ciencias de la computacin. En este caso tambin se encuentra 45-50 por ciento de quienes estudiaron
administracin, mercadotecnia o economa (ENOE 2009).
51 La encuesta 2010 de desercin en el nivel medio superior que aplic la Secretara de Educacin Pblica es una fuente
importante para este aspecto. De acuerdo con Braco 2009, 34 por ciento de quienes abandonaron la escuela cit con-
diciones econmicas, 29 por ciento cit razones familiares como parto, mientras que 11 por ciento cit la percepcin
de que los estudios con muy difciles.
52 Defnida en la Reforma Integral de la Educacin Media Superior de 2007.
53 En la mayora de los pases, las preferencias de los estudiantes sigue siendo la primera motivacin para elegir opciones
educativas, por lo que una mejor orientacin vocacional que apoye la decisin de los individuos podra desempear
un papel importante para reducir las discrepancias entre oferta y demanda de trabajadores por campo de estudio
(entre 2 de cada 5 trabajadores sobre califcados en pases de la OCDE estn empleados en trabajos que no estn
relacionados con su campo de estudio. OCDE 2011a).
54 Menos de la tercera parte de los trabajadores estuvieron certifcados o recibieron un registro de sus competencias
despus de atender a su ltima capacitacin en los sectores industrial y de servicios. ENOE 2009.
Promover un sistema de
proteccin social integral
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
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agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
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Resumen ejecutivo
Mensaje 1. A pesar de los avances recientes, el
sistema de proteccin social de Mxico enfrenta
desafos de equidad y efciencia. El sistema de
proteccin social comprende regmenes de seguridad
social (seguro), programas de asistencia social e in-
tervenciones en los mercados laborales. Los desafos
pendientes incluyen fragmentacin del sistema,
defciencias en el diseo del programa, regresividad
del sistema y dfcits de cobertura.
Mensaje 2. Se requiere de reformas para seguir
avanzando sobre la base de lo conseguido y reducir,
de manera efectiva, las desigualdades e inefciencias,
alcanzar un sistema de proteccin social integral que
cubra a todos frente a choques adversos en el ingreso,
ayude a suavizar el consumo a lo largo del ciclo de
vida y promueva un mayor desarrollo humano. Para
mejorar el diseo y direccin de las intervenciones,
Mxico podra considerar acciones que fortalezcan
el desempeo de los esquemas de seguros de salud, el
Programa Oportunidades y algunos de sus principa-
les programas. Para superar los dfcits en cobertura,
Mxico podra fortalecer o crear intervenciones que
mejoren los resultados del mercado laboral, especial-
mente entre los jvenes y la poblacin pobre urbana;
proporcionar seguridad de ingreso a las personas
mayores y servicios para las personas mayores pobres,
y mitigar el impacto de los desastres y la crisis. Y para
promover un sistema de proteccin social integral
que articule polticas y programas, Mxico podra
desarrollar un registro unifcado de benefciarios o
sistemas de informacin interoperables, incrementar
la integracin operativa a travs de los esquemas de
seguros de salud, mejorar la coherencia y compatibi-
lidad entre programas, y establecer arreglos institu-
cionales para una mejor coordinacin.
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
69
Objetivo
Esta nota revisa los desafos que enfrenta el sistema de proteccin social de Mxico y posibles opciones para
llegar a un sistema integral y efciente que sea ms que la suma de sus partes. El sistema de proteccin social
de Mxico incluye esquemas de aportacin al seguro social, programas de asistencia social y programas para el
mercado laboral. El esquema de aportaciones al seguro social ofrece pensiones y seguro de salud a los trabajadores
del sector formal, para protegerlos ante choques negativos en el ingreso y ayudar a que suavicen su consumo a
lo largo del ciclo de vida. El reciente sistema de proteccin social de salud que no depende de contribuciones,
proporciona un seguro de salud a personas que no estn cubiertas por esquemas formales. Para evitar la pobreza
y promover mayor desarrollo humano, Mxico cuenta con varias intervenciones de asistencia social, incluido el
Programa Oportunidades, un programa de transferencia de efectivo condicionada para quienes viven en una
situacin de pobreza crnica, y 70 y Ms, un programa que no depende de contribuciones y que su fn es dar apoyo
al ingreso a personas mayores. Finalmente, el sistema de proteccin social tambin incluye varias intervenciones
en el mercado laboral que promueven la empleabilidad, facilita la colocacin de empleo y protege a los trabaja-
dores en contra de choques econmicos adversos. Esta nota revisa el avance conseguido hasta ahora en el sistema
de proteccin social de Mxico y los desafos que an quedan por delante para alcanzar un sistema integrado,
que ante los choques negativos en el ingreso proporcione proteccin efectiva a todos los mexicanos, que permita
suavizar el consumo a lo largo del ciclo de vida y promueva mayor desarrollo humano.
Principales desafos
A pesar de los avances, el sistema de proteccin social enfrenta desafos de equidad y efciencia. Las refor-
mas mayores realizadas en las dos ltimas dcadas el establecimiento del Programa Oportunidades, Seguro
Popular y el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) han mejorado
la cobertura y la efcacia del sistema de proteccin social. Una reforma crucial a fnales de los aos de 1990 fue
la creacin de Oportunidades (originalmente denominado Progresa), un programa de transferencias de efectivo
condicionado que sustituy los subsidios generales a alimentos. Este programa de asistencia social busca romper
con la transmisin intergeneracional de la pobreza, al proveer a 5.7 millones de familias con una transferencia de
efectivo si cumplen con sus corresponsabilidades en trminos de inversin en el capital humano de sus hijos. En
paralelo el gobierno proporciona servicios bsicos de salud, nutricin y educacin. El programa ha incrementado
el consumo familiar, la asistencia a la escuela y el uso de servicios de salud. El programa Oportunidades es
altamente progresivo y simulaciones sugieren que las transferencias del programa resultaron en una reduccin
de la extrema pobreza en 3.4 puntos porcentuales en 2010, con un impacto particularmente fuerte en las zonas
rurales (reduciendo la pobreza 9.6 puntos porcentuales). Debido a sus impactos demostrados en salud, nutricin
y educacin el programa ha servido como modelo para numerosos pases en la regin y fuera de ella.
1
Otra reforma mayor fue la creacin del seguro de salud (Seguro Popular), para personas que no tenan
cobertura de los regmenes de seguridad social. La reforma de 2003 a la Ley General de Salud institucionaliz
el Seguro Popular, principal pilar del Sistema de Proteccin Social en Salud (SPSS) que no depende de aportacio-
nes. As tambin, reemplaz los presupuestos histricos destinados al sistema pblico de salud (que estaba vincu-
lado principalmente a infraestructura y personal preexistentes) con primas de seguro calculadas actuarialmente y
reemplaz el pago de los usuarios con aportaciones basadas en la capacidad de pago de los hogares (aunque en la
prctica pocos afliados aportan). Esta reforma increment sustancialmente el gasto de salud pblica al pasar de
2.6 por ciento del PIB en 2006 a 3.1 por ciento en 2010, todava bajo en comparacin con otros pases en la regin
y la OCDE y redujo la diferencia en gasto pblico entre aquellos cubiertos por esquemas de seguro formal y los
no asegurados, al pasar de 2.2 a 1.5. El programa creci rpidamente para cubrir virtualmente a toda la poblacin
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objetivo, esto es, cerca de 51.8 millones de personas
para fnales de 2011, convirtindose en uno de los
programas de salud subsidiados ms grandes del
mundo dirigido a personas fuera del sector formal. El
Seguro Popular increment el uso entre sus afliados
en 5 puntos porcentuales, reduciendo 25 por ciento
los gastos que salan del bolsillo de los usuarios, y
redujo la incidencia de gastos de salud catastrfcos
ligeramente por encima de 15 por ciento.
2
Asimismo, se ha avanzado en establecer algunos
de los elementos operativos, jurdicos e institucio-
nales requeridos para un sistema integral. En par-
ticular, la Ley General de Desarrollo Social de 2004
estableci el marco legal para la proteccin social,
defniendo su alcance y sus consiguientes derechos
sociales. Tambin, se estableci el CONEVAL, que
fue clave para defnir y medir la pobreza multidi-
mensional, estableciendo una gua y criterios para
focalizar intervenciones, y establecer elementos para
una gestin que se base en gran medida en resultados,
a travs de su sistema de supervisin y evaluacin.
A pesar de estas reformas signifcativas, el
sistema de proteccin social sigue enfrentando
desafos: fragmentacin, defciencias de diseo y
focalizacin, adems de dfcits de cobertura.
Sistema de proteccin social fragmentado
Concerniente al seguro de salud, mltiples esque-
mas de aportacin y el SPSS operan en paralelo con
poca coordinacin. Cada esquema tiene sus propias
fuentes de fnanciamiento, pools de seguro, estructu-
ras de administracin, reservas fnancieras y redes de
proveedores de servicios, lo que resulta en grandes in-
efciencias. Hay muy poca integracin y coordinacin
operativa entre estos subsistemas debido a que los
afliados estn limitados a servicios proporcionados
por la red especfca del esquema. En 2011 los costos
de administracin y seguro fueron estimados en 10.8
por ciento del total de gasto en salud, el ms alto
entre los pases de la OCDE.
3
La fragmentacin puede resultar en acceso
desigual cuando los subsistemas de seguro ofrecen
diferentes paquetes de servicios. Por ejemplo, a
pesar de mejoras recientes, los esquemas de seguro
de salud del Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS) y del Instituto de Seguridad Social para los
Trabajadores del Estado (ISSSTE) cubren servicios
en todos los niveles de atencin, mientras que el
SPSS slo cubre un conjunto pequeo de servicios
de salud altamente complejos.
4
La calidad de los ser-
vicios tambin vara entre los esquemas. Por ejemplo,
en 2000, antes de la introduccin del SPSS el ndice
de mortalidad materna era casi tres veces mayor entre
las mujeres con acceso slo a los servicios pblicos de
atencin a la salud que entre las mujeres con seguros
de salud que dependan de contribuciones. Entre
los programas de seguridad de ingreso para adultos
mayores, los benefcios promedio o anualidades tam-
bin varan ampliamente entre esquemas, que van de
500 pesos m.n. mensuales para los benefciarios del
70 y Ms a 17,500 pesos m.n. para benefciarios del
rgimen de aportacin de Jubilaciones y Pensiones y
Luz y Fuerza del Centro.
5
En lo que se refere a mercados laborales,
mltiples programas se traslapan y son redundantes.
Por ejemplo hay 63 programas federales y acciones
en siete entidades federativas destinados a promover
generacin de ingresos y bienestar econmico, y por
lo menos 10 proporcionan micro-crditos. Muchos
tienen los mismos objetivos y poblaciones objetivo
(bsicamente poblacin indgenas y en zonas rurales).
El gran nmero de programas dirigidos a dimensio-
nes similares de pobreza sugiere cierta dispersin y
destaca el desafo de la coordinacin. Las interven-
ciones en los mbitos estatal y municipal muy proba-
blemente se traslapan y son redundantes.
6
Parte de la fragmentacin del sistema de protec-
cin social en Mxico surge del diseo y fnancia-
miento de las intervenciones. Como ya se discuti
lneas arriba, los servicios varan entre regmenes que
dependen de aportaciones y los que no dependen de
aportaciones (rangos de servicios de salud, cobertura
de riesgo, paquetes de benefcios, entre otros). Los
programas que dependen de aportaciones son fnan-
ciados (por lo menos en parte) por las contribuciones
de los trabajadores en el sector formal, mientras que
el fnanciamiento de los programas que no depen-
den de aportaciones es tpico que provenga en gran
medida de recursos pblicos. Esta dicotoma puede
crear incentivos para que los individuos ajusten su
comportamiento en el mercado laboral, lo que puede
afectar su cobertura individual, el fnanciamiento y
cobertura conjunta de riesgo del sistema, y los mer-
cados laborales.
7
Defciencias en el diseo y focalizacin del pro-
grama Mxico tiene una experiencia muy slida en
focalizacin de programas destinados a la pobla-
cin vulnerable, no obstante, algunos programas
siguen benefciando desproporcionadamente a la
poblacin ms rica al mismo tiempo que absorben
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una importante participacin de recursos. Si bien
el Programa Oportunidades y el Seguro Popular se
encuentran entre las intervenciones ms progresivas,
y no obstante las mejoras generales, en los ltimos
aos, en el gasto social dirigido, varios programas
benefcian desproporcionadamente a los hogares ms
ricos (fgura 1). Otros programas son regresivos por
su diseo, por ejemplo, el de Subsidio para el Empleo,
que nicamente cubre a los trabajadores formales
(menos de 5 por ciento del subsidio va al decil de los
hogares ms pobres). Incluso muchos programas fo-
calizados no llegan a los pobres. Programas dirigidos
a la poblacin indgena y programas de la Secretara
de Desarrollo Social tienden a ser progresivos en las
zonas rurales, sin embargo, programas de la Secre-
taria de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin (SAGARPA) se concentran
en los municipios ms ricos. Los programas ms
regresivos reciben una participacin sustancial del
gasto: subsidios al consumo y agricultura equivalen a
47 por ciento de los programas de apoyo al ingreso y,
con el rgimen especial al impuesto al valor agregado
para alimentos y medicamentos selectos, son cuatro
veces mayor que todos los programas focalizados
juntos. Como se menciona en la Nota de Poltica que
aborda la Sustentabilidad Fiscal de medio plazo, los
subsidios a la energa se han estimado en ms de 1.5
por ciento del PIB.
8
A pesar de los recientes esfuerzos para enfren-
tar las desigualdades en los resultados sociales,
siguen presentndose variaciones regionales en la
prestacin de servicios, que tienden a reforzar pa-
trones prevalecientes. Un anlisis de los principales
programas federales revela que algunos cubren a
municipios y entidades federativas en mejor situacin
y no aquellas ms vulnerables. Por ejemplo, Liconsa,
un programa nutrimental que proporciona leche a
hogares de bajos ingresos, tiene menos presencia en
municipios con dfcits nutrimentales ms altos, un
patrn que se repite en algunas entidades federativas,
como Oaxaca, donde los municipios ms vulnerables
FIGURA 1. Incidencia de los mayores subsidios y
programas selectos por decil de ingresos, 2010
Fuente: Scott 2001
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Oportunidades/Energtico/
Apoyo Alimentario
Seguro Popular
Adultos Mayores
Subsidio Gasolina Subsidio Gas LP
Subsidio Elctrico Residencial
Gasto Fiscal (IVA)
FIGURA 2. Cobertura de Liconsa por decil de municipios clasifcados por condicin de nutricin
Fuente: Clculo de Liconsa y datos de CONEVAL
Todos los municipios mexicanos Municipios en Oaxaca
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Decil de municipios clasicados en trminos de su carencia
de nutricin y ponderado por su poblacin
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Decil de municipios clasicados en trminos de su carencia
de nutricin y ponderado por su poblacin
Cobertura de Liconsa Promedio nacional
Carencia de nutricin
Cobertura de Liconsa Promedio para Oaxaca
Carencia de nutricin
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tienden a tener menos cobertura (fgura 2). Un an-
lisis de los fondos federales transferidos a entidades
federativas y municipios para el desempeo de fun-
ciones descentralizadas, particularmente en salud y
educacin (conocido como Ramo 33 y que equivale
a 20-26 por ciento del gasto federal), muestra que no
todos los programas estn estrechamente alineados
con el problema al que buscan responder. De manera
similar, no obstante la introduccin del Sistema de
Proteccin Social en Salud, el acceso a los servicios
de salud que se necesitan permanecen en cerca de
86 por ciento en algunos estados y el suministro de
medicamentos incluidos en el paquete de benefcios
del sistema va de 43 a 88 por ciento. Estas diferencias
tambin se pueden encontrar en la distribucin de
recursos sanitarios y en la intensidad de su uso, lo que
resulta en grandes variaciones de desempeo entre
los Sistemas Estatales de Salud (SESA).
9
Adems de las inefciencias creadas por la falta
de integracin operativa entre esquemas de segu-
ros de salud, su organizacin interna y operacin
tambin pueden generar inefciencias. Por ejemplo,
los esquemas de seguros de salud integran fnan-
ciamiento y prestacin del servicio. Junto con los
mecanismos de pago al proveedor sin relacin con
la produccin, esto puede resultar en inefciencias
debido a que se impide la adquisicin estratgica de
servicios (la opcin de decidir qu comprar, con qu
frecuencia y de quin). El gobierno consciente de este
problema, ha desarrollado esfuerzos importantes para
reorganizar el sistema, particularmente en el caso del
SPSS. No obstante el avance ha sido limitado.
Dfcits de cobertura afectan a la poblacin
pobre y vulnerable y a quienes se encuentran
en el sector informal del mercado laboral
Los servicios de colocacin de empleo, que pro-
mueven la empleabilidad e intermediacin, tienen
cobertura limitada. El grueso de los recursos para
polticas y programas dirigidos al mercado laboral
activo, ampliamente defnido, va a la generacin de
ingresos y programas productivos. Muchos de estos
programas centran su atencin en la produccin agr-
cola, donde tienden a llegar a los grandes productores
agrcolas y tienen poco impacto en la pobreza. En
contraste, pocos servicios de empleo promueven ma-
yor empleabilidad e inclusin en el mercado de trabajo
(servicios de intermediacin laboral, asesora, apoyo
fnanciero para bsqueda de empleo, actualizacin de
competencias o capacitacin, guardera, entre otros).
Dichos programas incluyendo Instancias Infanti-
les, que se enfoca en madres en situacin vulnerable y
padres solteros pueden tener impactos sustanciales
en la participacin y duracin de la fuerza laboral.
La distribucin general de programas se traduce en
mayor cobertura en zonas rurales, mientras que hay
dfcits importantes en la cobertura de servicios de
empleo que persisten en zonas urbanas y periurbanas,
a pesar de la creciente pobreza urbana.
10
En trminos de seguridad de ingresos para los
adultos mayores, cerca de 37 por ciento de los tra-
bajadores mexicanos aport al sistema de pensiones
en 2010, signifcativamente por debajo del prome-
dio regional de 45 por ciento. Si bien este porcentaje
se ha incrementado con el tiempo, el avance ha sido
limitado desde comienzos de la dcada de 1990 y las
tasas de aportacin son slo marginalmente ms altas
entre los trabajadores jvenes. Los pobres presentan
tasas particularmente bajas, con menos de una d-
cima parte de trabajadores en el quintil ms pobre
contribuyendo, en comparacin con dos tercios de
trabajadores en el quintil ms rico. Como resultado,
slo 7 por ciento de quienes tienen 65 aos de edad
o ms en el quintil ms pobre reciben una pensin,
en comparacin con 41 por ciento en el quintil ms
rico. Las bajas tasas se deben parcialmente al hecho
de que menos de la mitad de los trabajadores con
salarios bajos mantienen puestos de trabajo en el
sector formal por 25 aos, el tiempo mnimo para
una pensin.
11
La reciente expansin de programas
que no dependen de aportaciones, como 70 y Ms
y el Seguro Popular, cubre algunos de estos dfcits,
aunque sigue siendo insufcientes para asegurar ple-
na proteccin y atencin en la vejez. En general, el
sistema se mantiene altamente fragmentado y rgido.
Si bien algunos instrumentos pueden proteger a
los hogares en situaciones de emergencia o crisis, el
sistema de proteccin social carece de los mecanis-
mos adecuados y necesarios para mitigar impactos.
Los programas de Empleo Temporal y el de Opor-
tunidades protegieron a los benefciaros durante la
reciente crisis econmica. El Programa Especial de
Cambio Climtico cubri a ms de 3 millones de
pequeos propietarios agrcolas en contra de prdi-
das de cultivos relacionadas con desastres naturales
en 2009, incrementando el rendimiento y el ingreso;
mientras que a los trabajadores formales les permiti
retirar parte de los ahorros de su pensin durante la
reciente crisis econmica. Sin embargo, estos progra-
mas slo cubren algunos grupos de la poblacin y no
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son sufcientes para mitigar completamente la crisis
(el Programa de Empleo Temporal se enfoca sobre
todo en zonas rurales, aunque se ampli a zonas
urbanas durante la ms reciente crisis; Oportunida-
des no est diseado para que poblacin transitoria
se inscriba, mientras que el Programa Especial de
Cambio Climtico no cubre a los pobres). Y tampoco
cubren todos los riesgos, en particular los riesgos de
desempleo individual (experiencia en Chile sugiere
que quienes posiblemente resulten ms afectados por
el desempleo son lo que posiblemente no acumularon
sufciente para tener proteccin efectiva).
12
Se requerir mayor fnanciamiento para cubrir
estos dfcits, que posiblemente se vean exacerba-
dos por la transicin demogrfca y epidemiol-
gica de Mxico. Incluso si Mxico lograra avances
de efciencia en los programas, una focalizacin de
programas con mayor efcacia y una exploracin de
sinergias entre los programas; el cubrir los dfcits
existentes requerir de mayor fnanciamiento, que
tendr que formar parte de una reforma fscal ms
amplia para acrecentar la capacidad de recaudacin
fscal y alterar la asignacin de ingresos, como se
discute en la Nota de Poltica sobre Sostenibilidad
Fiscal en el Mediano Plazo. La opcin de un f-
nanciamiento ms sistemtico de los programas de
proteccin social, con ingresos generales, para reducir
la fragmentacin del sistema y desvincular los servi-
cios de la condicin laboral de las personas podran
considerarse en el contexto de una reforma fscal
amplia. Adems, en el mediano y largo plazo, el enve-
jecimiento de la poblacin y la exposicin a dietas no
saludables, inactividad fsica y uso de tabaco y abuso
de bebidas alcohlicas pueden amenazar la sostenibi-
lidad fnanciera de los esquemas de seguros de salud,
en la medida que crezca el peso de las enfermedades
no trasmisibles (p.ej., enfermedades cardiovasculares,
diabetes, cncer, etc.), lo cual presionar la atencin
hacia la prevencin. Una expectativa de vida ms alta
tambin afectar los mercados laborales y a los ingre-
sos, debido a que las personas podrn trabajar ms
aos de su vida, al mismo tiempo que requerirn por
ms tiempo de proteccin al ingreso durante la vejez.
Opciones de poltica
1. Mejorar el diseo y focalizacin
de las intervenciones
Hay que seguir reforzando el desempeo de los
esquemas de salud. Ello requiere cambiar su organi-
zacin y funcionamiento, incluyendo una clara sepa-
racin entre fnanciamiento y prestacin del servicio,
as como mecanismos de pago a proveedores que per-
mitan la posibilidad de hacer compras estratgicas.
Recurrir ms a pagos basados en produccin podra
generar incentivos para que los proveedores reduzcan
inefciencias y mejoren calidad, particularmente si la
compra entre diferentes esquemas deviene la norma.
La reforma de 2003 contempl estos cambios en los
sistemas de salud de las entidades federativas para
garantizar un mejor manejo del Seguro Popular y es-
tablecer incentivos para promover equidad, efciencia
tcnica y responsabilidad. Estos incentivos incluyen
nuevos mecanismos de pago a proveedores que
pudieran facilitar la transferencia del seguro entre
entidades federativas y esquemas, permitiendo con
ello mayor integracin operativa (como se discute
ms adelante). En contraste con otros objetivos de la
reforma, se ha logrado poco avance en la reforma de
la organizacin y operacin de los sistemas de salud
en las entidades federativas,
13
aun cuando algunos
han comenzado a adquirir servicios de otras entida-
des federativas e instituciones de seguridad social.
14

Finalmente, se requiere con urgencia la reforma del
sistema de salud para responder mejor al creciente
peso que tienen las enfermedades no transmisibles.
Esto requiere un cambio de un sistema organizado en
torno a casos de enfermedades agudas a un sistema
enfocado en la prevencin y control de condiciones
crnicas. La creacin del Sistema de Informacin
Nominalizado de Salud (SINOS) y su estrategia de
gestin de riesgo sanitario (Consulta Segura) es un
avance en esta direccin.
El desempeo de Oportunidades tambin tiene
que seguir mejorando. El Programa Oportunidades
se ha venido fortaleciendo a lo largo de los aos:
mejor sus mecanismos de focalizacin, para tomar
en consideracin las lneas de pobreza actualizadas y
la pobreza multidimensional, poner mayor atencin
a los grupos indgenas y redefnir su re-certifcacin
y criterios de salida. Para proporcionar transferencias
a grupos de poblacin aislados, que carecen de acceso
a servicios bsicos, el gobierno tambin estableci el
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Programa de Apoyo Alimentario (PAL), un progra-
ma de transferencia no condicionado que opera en
el marco de Oportunidades desde 2009. Asimismo,
Oportunidades se ha ampliado a zonas urbanas.
En general, las condiciones que dieron origen al
programa ya cambiaron y el anlisis revela la enor-
me necesidad de promover la empleabilidad de los
benefciarios, tanto en trminos de adquirir mayores
competencias como en trminos de transicin al
mercado laboral.
15
Como resultado, el Programa
Oportunidades est evaluando si debe modifcar o
agregar co-responsabilidades, incluyendo dirigir su
atencin a la educacin inicial (estimulacin tempra-
na) y preescolar; hacer que la co-responsabilidad por
la salud sea ms efectiva (aprovechando la existencia
de SINOS) al mismo tiempo que reduce el nmero
de visitas requerido, y de las cuales hay poca o nula
evidencia de sus benefcios; generar mecanismos para
promover la terminacin de estudios de educacin
media superior y apoyar la transicin a la educacin
superior o al mundo del trabajo. Adems, las cues-
tiones de la efciencia en zonas urbanas, mecanismos
de intervencin en zonas indgenas y la calidad de
los servicios que reciben los benefciarios ameritan
mayor atencin.
Los recursos y programas deben estar mejor
focalizados para mejorar la progresividad y diseo
de sus intervenciones. En la ltima dcada, Mxico
ha mejorado sustancialmente la progresividad de las
intervenciones de proteccin social. Sin embargo
muchos programas podran estar mejor focalizados
o ser eliminados, lo cual permitira una mejor asig-
nacin de recursos. En particular, se podra eliminar
algunos subsidios que originalmente se establecieron
para proteger a los pobres incluyendo subsidio a
energa elctrica y algunas excepciones de impuestos
y regmenes especiales y, para compensar su efec-
to en los pobres, se puede recurrir a los programas
focalizados que ya existen. Otros programas pueden
estar mejor focalizados, sobre la base de medidas de
rezago, pobreza o carencia que ha desarrollado el
CONEVAL. Esto lo podra facilitar la creacin de
un registro nico, como se discute enseguida. Asig-
nacin de recursos federales, tanto en los programas
federales y en las transferencias a los municipios y en-
tidades federativas, tambin podran responder mejor
a algunas disparidades regionales en lo que a resulta-
dos se refere. Esto requerira de mecanismos de asig-
nacin vinculados (por lo menos parcialmente) con
la severidad del problema al que se busca responder,
al mismo tiempo que ofrece incentivos para proveer
servicios ms efcientes as como mejor asignacin de
recursos locales.
16
Los esfuerzos encabezado por el
CONEVAL para realizar evaluacin sistemtica han
mejorado signifcativamente el diseo y aplicacin
de algunos programas, y esto hay que replicarlo para
programas que an carecen de objetivos claramente
defnidos, metas o mecanismos de aplicacin. Metas
y diseo claramente defnidos pueden incrementar
la efciencia e impacto del programa. Fortalecer la
capacidad y mandato de las entidades federativas
para hacer seguimiento y evaluacin tambin ser un
aspecto crucial. Una fuerte orientacin a resultados
es importante para una asignacin ms efciente de
recursos, esto es, basada en resultados en el terreno,
incluyendo contratacin con base en resultados de
proveedores de servicios pblicos o privados.
2. Cerrar la brecha en cobertura mediante el
fortalecimiento o creacin de intervenciones
Se requiere de programas efectivos para mejorar
los resultados del mercado laboral, especialmente
entre los jvenes y los pobres de zonas urbanas.
Siendo que son muchos los factores que afectan la
productividad del mercado laboral y que la creacin
de empleos escapa al alcance de esta nota (algunos de
los factores se discuten en la Nota de Poltica relativa
al Entorno para hacer Negocios y la Competencia),
podemos sealar que intervenciones para el desarrollo
de competencias y promover la empleabilidad pueden
mejorar resultados en trminos de productividad en
general y para los grupos ms vulnerables. Estas op-
ciones de poltica se presentan con mayor detalle en la
Nota de Poltica referente a Mercados Laborales, que
incluyen servicios de colocacin de empleo integrales
para los ms vulnerables, as como una estrategia
nacional de competencias dirigida a incrementar la
productividad del mercado laboral y reducir la pobre-
za mediante la inclusin. Adems, los programas de
asistencia social pueden vincular mejor sus estrategias
de salida con intervenciones en el mercado laboral
y ms en lo general asegurar que sus benefciarios
estn vinculados con dichas intervenciones cuando
resulte apropiado, con la perspectiva de promover
su capacidad para generar ingreso. En particular,
como ya se discuti previamente, es importante
que el Programa Oportunidades explore opciones
para reducir la desercin escolar entre la poblacin
joven promoviendo la transicin del bachillerato a
la universidad y ampliar el rango de instituciones
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que puedan verifcar co-responsabilidades (para re-
fejar otras opciones de desarrollo de competencias
pertinentes al mercado laboral).
A la poblacin pobre de adultos mayores debe
proversele con seguridad de ingresos y de servi-
cios para la vejez. Para incrementar la cobertura de
los adultos mayores con transferencias sufcientes
que permitan seguridad de ingreso, los sistemas de
aportacin existentes necesitan crear transferencia de
servicios (para refejar los movimientos del mercado
laboral), ms fexibilidad (por ejemplo, en nmero
mnimo de aos requerido para optar por prestacio-
nes) y mayor efciencia (independizando servicios
que no protegen o redistribuyen ingreso como las
aportaciones a los fondos de vivienda, instalaciones
deportivas o culturales, y guardera).
17
Otra medida,
ya en marcha, es la expansin de esquemas que no
dependen de aportaciones y que estn enfocados a
los grupos vulnerables. En el mediano plazo, con el
envejecimiento de la poblacin, Mxico pude iden-
tifcar necesidades de servicios ms amplios para los
adultos mayores, con el fn de establecer mecanismos
para que dichos servicios estn disponibles y tengan
el fnanciamiento necesario. En el largo plazo, avan-
zando sobre estas medidas de corto plazo, Mxico
puede perseguir un sistema integrado, cuyos bene-
fcios evolucionen de acuerdo con las condiciones
del individuo y que ofrezca incentivos para que los
individuos ahorren para la vejez. Este sistema podra
operar, por lo menos parcialmente, independiente de
los mercados laborales, como en Chile.
Se requiere de mecanismos para mitigar el
impacto de desastres y crisis. Para proteger contra
la crisis a los hogares sea que afecte una familia
o un grupo ms amplio Mxico requiere superar
los programas existentes para ofrecer una gama de
mecanismos adaptados a distintas situaciones. Algu-
nos programas sern permanentes (como el seguro
de desempleo), otros tendrn que estar listos para ser
desplegados en momentos especfcos para respon-
der a una crisis. Tambin se requerirn directrices
para su activacin, como parte de la respuesta ante
desastres (vase Nota de Poltica sobre Gestin de
Riesgo de Desastres). Para responder a los riesgos
del desempleo, Mxico pudo reemplazar el pago de
indemnizacin con un modelo que combine cuentas
individuales con un fondo de solidaridad que agrupe
algunos riesgos de desempleo (vase Mxico Nota de
Poltica referente a mercados laborales). El diseo de
programas como el Programa de Empleo temporal
debe adaptarse fcilmente a mltiples crisis, que
pueden afectar a distintos grupos de poblacin. Esto
es particularmente crtico en el contexto urbano,
donde hay menos programas y donde la poblacin
vulnerable no puede recurrir a cultivos de subsis-
tencia. El Programa de Empleo Temporal ya es un
comienzo.
3. Promover un sistema de proteccin social
integral que articule polticas y programas
para asegurar un mayor impacto
Crear un sistema integral que asegure que las pol-
ticas y los programas sean compatibles, que explote
sinergias, y que lo servicios que proporciona se
hagan de una manera coordinada y efciente, es
una tarea que sigue siendo un desafo incluso para
pases que se encuentran a la vanguardia en este
tema. Mxico ha hecho algunos avances mediante la
coordinacin tcnica en el terreno de algunos de sus
principales programas y hay arreglos institucionales
para una mayor consolidacin. No obstante, el pas
sigue careciendo de algunas de las herramientas y de
los mecanismos fundamentales para promover mayor
integracin. Muchas de las medidas a tomar son
complejas y van requerir de esfuerzos concertados.
Habr que considerar establecer un registro de
benefciarios unifcado o un sistema de informa-
cin inter-operativo. Cada programa y subsistema
tiene su propio sistema de gestin, incluyendo su
registro de benefciarios, operando en paralelo con
otros. Incluso es tpico que en las propias institucio-
nes dichos registros no estn integrados, aun cuando
algunos utilizan las mismas herramientas, como el
CUIS (Cuestionario nico de Informacin Socio-
econmica de Hogares) que se utilizan en la Secreta-
ra de Desarrollo Social y el registro de identifcacin
CURP (Clave nica de Registro Poblacional) que,
por decreto presidencial, es requisito que todos los
programas sociales lo utilicen. Sistemas de infor-
macin inter-operativos o un registro unifcado de
usuarios podra impulsar mejor coordinacin e inte-
gracin de los componentes del sistema de proteccin
social, promover una sistema nacional de focalizacin
(adaptado a las necesidades de cada programa pero
sobre la base del mismo sistema de informacin)
como ya se seal lneas arriba, lo cual permitira
mayor coordinacin entre programas (que a su vez
promovera mecanismos de canalizacin, intercam-
bio de informacin sobre benefciarios, fomentara la
transferencia y facilitar mecanismos compartidos de
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prestacin de servicios) como se discute enseguida.
Un registro unifcado es crucial para una mayor
efciencia y focalizacin, lo cual requerir abordar
problemas complejos referentes a la identifcacin.
Habr que incrementar la integracin operativa
entre esquemas de seguros de salud. Esto es crucial
para asegurar la transferencia de benefcios y reducir
inefciencias y desigualdades. La integracin ope-
rativa resolvera muchas defciencias del sistema de
salud actual (como redes de prestacin de servicios
paralelas y estructuras administrativas, por ejemplo).
Se tendrn que estandarizar mecanismos de contra-
tos y pagos entre los proveedores, de manera que se
d lugar a compra cruzada de servicios, lo cual re-
querir establecer un sistema de informacin comn,
y desarrollar un plan de inversin que abarque todo
el sector, as como adoptar estndares comunes para
acreditar instalaciones sanitarias.
18
La integracin
operativa es compatible con los diferentes esquemas
de seguros de salud, si bien, sera tambin un paso
hacia la unifcacin de dichos esquemas si es que el
pas decide perseguir ese objetivo.
Habr que mejorar la coherencia y la compatibi-
lidad entre programas. Para todos los componentes
del sistema de proteccin social, ser importante
explorar opciones de coordinacin entre interven-
ciones,
19
incluyendo situaciones para las cuales haya
que tender puentes para que los individuos puedan
transitar de un programa a otro; situaciones en las
cuales los programas tengan que canalizar benef-
ciarios a otras intervenciones; situaciones donde los
programas decidan proveer servicios conjuntamente
(con una persona o institucin interactuando direc-
tamente con los benefciarios de varios programas);
situaciones donde la transferencia de derechos y
servicios entre proveedores sea necesaria, consideran-
do la movilidad de los individuos, y situaciones donde
sinergias permitan intervenciones conjuntas. Dada la
naturaleza del sistema federal del pas, se requiere de
coherencia y compatibilidad en y a travs de los tres
niveles de gobierno.
Habr que establecer arreglos para una coordi-
nacin mejorada. En el largo plazo, Mxico se be-
nefciara de defnir un liderazgo institucional para
articular una visin y una estrategia de largo plazo, y
guiar su puesta en marcha. nicamente con esfuer-
zos concertados se pueden enfrentar los desafos del
sistema. Intentos pasados por articular la asistencia
social y la generacin de ingresos o los programas de
empleo, incluyendo la estrategia de Vivir Mejor en
2007, no han sido plenamente operativos debido a la
ausencia de una institucin encargada de la respon-
sabilidad de coordinar programas y presupuestos.
Un primer paso sera revisar las bases jurdicas de las
instituciones de coordinacin existentes, incluyendo
el Gabinete Social, el Consejo de Desarrollo Social
o la Comisin de Desarrollo Social establecida por
la Ley General de Desarrollo Social, con la pers-
pectiva de proponer arreglos institucionales para
el sistema de proteccin social. Como parte de las
herramientas necesarias para orientar efciente y
estratgicamente los recursos, y promover sinergias
al mismo tiempo que se evitan traslapes, tambin
resulta crucial seguir fortaleciendo al CENEVAL;
esto es, en cuanto a su papel de supervisin y eva-
luacin del sistema y sus componentes y propuestas
de reforma, en particular a nivel sectorial. Tambin
resulta crucial asegurar que se considere la evalua-
cin de desempeo en la asignacin presupuestaria
(como se iniciara en 2011).
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Matriz de opciones de reforma de poltica de corto y mediano plazo*
rea de reforma Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo
Objetivo 1: Mejorar el diseo y focalizacin de principales intervenciones
Seguir fortaleciendo
el desempeo de
los esquemas de
seguros de salud
Evaluar el avance en los sistemas estatales de
salud (SESA) y los esquemas de seguridad social
en relacin con la separacin de las funciones de
fnanciamiento y adquisiciones y en la reforma de
los mecanismos de pago a proveedores. (RA)
Evaluar la efciencia del Sistema de Informacin
Nominalizado de Salud (SINOS) en lo referente
a la gestin de riesgos sanitarios. (RA)
Separar las funciones de fnanciamiento
y de adquisiciones de los esquemas
de seguros de salud. (RA)
Reformar los mecanismos de pago a
proveedores para las redes de suministro
de servicios de salud. (RA)
Reforma del modelo de atencin
a la salud, de manera que prevenga
y controle ms efcientemente las
enfermedades no transmisibles.(RA)
Seguir mejorando
el desempeo
del Programa
Oportunidades
Identifcar mecanismos para incrementar la
focalizacin de Oportunidades en educacin inicial
(estimulacin temprana) y preescolar; hacer ms
efectiva la co-responsabilidad por la salud, y promover
la terminacin de la educacin media superior y la
transicin a la universidad o al mundo del trabajo. (RA)
Poner en marcha los cambios segn
resulten pertinentes. (AR)
Mejorar la focalizacin
y diseo de
intervenciones
seleccionadas y la
asignacin de recursos
Identifcar programas con una focalizacin
defciente y proponer cerrar o actualizar
mecanismos de focalizacin.(RA)
Disear mecanismos para asignar
recursos federales. (RA)
Mejorar objetivos, metas y diseo de
programas clave, recurriendo a las evaluaciones
realizadas por el CONEVAL. (RA)
Eliminar o transformar
programas regresivos. (RA)
Disear sistemas de defnicin de
metas para que los programas se
adapten a sus objetivos. (RA)
Revisar los mecanismos de asignacin
de recursos federales. (RJ)
Aplicar cambios para que refejen los
diseos revisados, exploten sinergias
y limiten incompatibilidades. (RA)
Eliminar dfcits en la cobertura, fortaleciendo o creando intervenciones
Mejorar los resultados
del mercado laboral,
especialmente
para la poblacin
joven y los pobres
en zonas urbanas
Defnir opciones para que Oportunidades promueva
mayor acumulacin de competencias (vase arriba). (RA)
Desarrollar un modelo de servicios de colocacin
de empleo integrales, para la poblacin vulnerable,
vinculado al sistema de asistencia social.(RA)
Desarrollar una poltica nacional de
competencias (vase Mxico Nota de Poltica
referente a mercados laborales). (RA)
Poner en marcha servicios integrales
para los ms vulnerables. (RA)
Proveer seguridad
de ingreso a los
adultos mayores y
servicios para los
adultos mayores en
situacin vulnerable
Fortalecer los programas existentes acrecentando
fexibilidad y liberando ciertos servicios. (RA)
Finalizar el levantamiento de los esquemas
focalizados que no dependen de aportaciones. (RA)
Explorar opciones para un sistema
unifcado que proporcione incentivos
para ahorrar para la vejez. (RA)
Identifcar necesidades en trminos
de servicios ms amplios para adultos
mayores en situacin vulnerable. (RA)
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rea de reforma Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo
Mitigar el impacto
de emergencias o
crisis en los hogares
Identifcar riesgos no cubiertos y
opciones para mejorar el funcionamiento
de los programas en momentos de crisis
(especialmente en las zonas urbanas). (RA)
Explorar opciones para el diseo de un
programa de seguro de desempleo.(RA)
Establecer un mecanismo de
seguro de desempleo. (RJ)
Establecer un mecanismo que active respuesta y
fnanciamiento oportunos ante una emergencia. (RJ)
Ajustar procedimientos operativos para
los principales programas, de manera que
respondan mejor ante la crisis. (RA)
Promover un sistema de proteccin social ms integrado
Desarrollar un registro
unifcado o sistemas
de informacin
inter-operativos
Desarrollar una plataforma para un registro unifcado
de benefciarios, avanzando sobre la experiencia del
Cuestionario nico de Informacin Socio-econmica
de Hogares (CUIS) y experiencia internacional.(RA)
Trasladar los programas principales hacia el
registro unifcado y utilizarlo para focalizacin,
transportabilidad y coordinacin. (RA)
Incrementar
integracin operativa
entre esquemas de
seguros de salud
Disear sistemas de informacin conjunta.(RA)
Desarrollar un plan de infraestructura
que abarque todo el sector.(RA)
Establecer estndares comunes para
facilitar la acreditacin.(RA)
Estandarizar mecanismos de contratos y
adquisiciones entre proveedores de salud para
permitir la inter-adquisicin de servicios. (RA)
Establecer sistemas de
informacin conjunta.(RA)
Mejorar coherencia
y coordinacin
entre programas
Explorar opciones de coordinacin entre programas,
incluyendo la prestacin conjunta de servicios. (RA)
Identifcar mecanismos para la
transferencia de servicios. (RA)
Identifcar compatibilidades y sinergias entre
programas y entre los tres niveles de gobierno. (RJ)(RA)
Aplicar mecanismos para una mayor
transferibilidad entre programas. (RA)
Aplicar mecanismos de coordinacin
entre programas, incluyendo prestacin
conjunta de servicios. (RA)
Desarrollo de arreglos
institucionales
para mejorar la
coordinacin
Revisar los marcos jurdicos existentes y asignar
responsabilidades a actores clave. (RJ)
Seguir fortaleciendo la capacidad del
CONEVAL, incluyendo aportar informacin
para la asignacin de recursos. (RA)
Defnir arreglos institucionales para
un responsable del sistema y efectuar
los ajustes normativos. (RJ)
Vincular asignacin de presupuesto
al diagnstico de necesidades y
evaluacin de desempeo.(RJ)
* RJ=Reforma Jurdica; RA=Reforma Administrativa. Clasifcacin preliminar.
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Notas
1 El programa e investigadores independientes llevaron a cabo una serie de evaluaciones de impacto rigurosas que
demostraron la presencia de dichos impactos y contribuyeron al diseo del programa (www.oportunidades.gob.mx/
evaluacion). La reduccin de pobreza simulada (medida con la lnea de bienestar mnimo) es de Araujo y Sandoval (2012).
2 El Sistema de Proteccin Social en Salud incluye al Seguro Popular, el Fondo de Proteccin contra Gastos Catastrfcos,
Seguro Mdico para una Nueva Generacin, la estrategia de Embarazo Saludable y otras polticas. Vase Gakidou et al.
(2006); Frenk et al. (2006), y Bosh et al. (2012). Los datos sobre cobertura provienen de la Comisin Nacional de Proteccin
Social en Salud.
3 Vase Ribe, Robalino y Walker (2010) y http://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=HEALTH_STAT.
4 Para 2012, el Seguro Popular cubra 284 intervenciones de primer y segundo nivel con 522 productos farmacuticos;
el Fondo de Proteccin contra gastos Catastrfcos cubra 57 servicios altamente complejos, mientras que el Seguro
Mdico para una Nueva Generacin cubra 128 servicios de atencin para menores de edad.
5 En algunas entidades federativas los benefciarios de las pensiones que no dependen de aportaciones reciben pensiones
sociales proporcionadas por la entidad federativa. Vase Scott (2010).
6 Un anlisis amplio del inventario de programas y su progresividad se presenta en CONEVAL (2011a).
7 Considerando que la creacin de la SPSS permiti que los servicios del rgimen subsidiado se acercaran mucho a los pro-
porcionados por el IMSS, puede crear un incentivo para que las empresas y los individuos opten por la informalidad en
el mercado laboral. Lo cual reducira la afliacin al IMSS e incremento de afliacin al Seguro Popular. En los ltimos aos,
varios estudios han tratado de estimar este impacto, encontrando bsicamente un impacto general en las afliaciones al
IMSS menor al esperado, pero que se incrementa con el tiempo y que es mayor en zonas rurales y para ciertos grupos de
poblacin. Vase Banco Mundial (2012) Mexico Social Protection System in Health and Labor Market Afliation.
8 Vase Coneval (2011a), Scott (2009) y la base de datos del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la
Soberana Alimentaria.
9 Vase CONEVAL (2011b); Blum et al. (2011); OECD (2005) y Centro de Estudios Econmicos y Sociales en Salud del
Hospital Infantil de Mxico Federico Gmez (2012).
10 Para una evaluacin del Programa de Estancias Infantiles, vase ngeles et al. (2011). La pobreza en zonas rurales se
increment, al pasar de 62.4 por ciento en 2008 a 64.9 por ciento en 2010 (Coneval 2012).
11 Vase Rofman y Oliveri (2011) y Antn, Hernndez y Levy (2011).
12 Vase CONEVAL (2011); Scott (2009; 2010); Dvalos, Haddock y Freije-Rodrguez (2011); Skoufas y Vinha (2010); De
Janvry et al. (2006), y Fuchs y Wolf (2010). En Mxico, el retiro de ahorros de pensin est limitado a 90 das del ltimo
salario cada cinco aos. En Chile aquellos con menos posibilidades de contar con sufcientes recursos incluyen emplea-
dos con contratos de corto plazo o con frecuentes ingreso y salidas del mercado laboral formal. Para estas personas los
retiros ponen en mayor riesgo su ingreso para el retiro (Reyes et al. 2011).
13 Banco Mundial (2012c).
14 Hay un acuerdo nacional para el intercambio de servicios de salud de emergencias de obstetricia entre los diferentes
esquemas de seguro.
15 Yaschine Arroyo (2012).
16 Las transferencias para el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud destinados a la Persona y para otros fondos
que el Gobierno Federal haca a las entidades federativas ya se descuentan de la aportacin solidaria federal, uno de los
fondos tripartitos transferidos a las entidades federativas para fnanciar el Seguro Popular. Este mecanismo ha reducido
las diferencias en el gasto per cpita entre la entidad federativa que recibe ms y aquella que recibe menos, al pasar de
cinco veces en 2002 a cuatro veces en 2006. Vase Frenk et al. (2006).
17 Los jornaleros y trabajadores de la construccin podran estar cediendo parte de una aportacin por servicios a los que
no tienen acceso.
18 Vase Ribe, Robalino y Walker (2012); Banco Mundial (2008), y Banco Mundial (2012).
19 Hay ejemplos de coordinacin, por ejemplo, en relacin con los adultos mayores, algunas entidades federativas des-
continuaron sus programas de seguridad de ingreso que no dependan de aportaciones cuando se aplic el Programa
70 y Ms, o tambin ha habido coordinacin entre el Seguro Popular y el Programa Oportunidades, pero no ha sido un
proceso sistemtico.
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Reduciendo la huella
del desarrollo
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Resumen ejecutivo
Mensaje 1. Con 77 por ciento de su poblacin vivien-
do en zonas urbanas y produciendo 84 por ciento de su
PIB, as como 75 por ciento estimado de sus emisiones
de gases efecto invernadero (GEI), Mxico tiene que
enfocarse en hacer del urbano un desarrollo verde, ms
efciente y resiliente, adems de socialmente incluyen-
te. Ello requiere el desarrollo de un sistema robusto de
gestin del suelo urbano que siente las bases para: (i)
incrementar densidades urbanas en bsqueda de ef-
ciencia y responsabilidad; (ii) proporcionar los diseos
urbanos necesarios para promover sistemas transporte
rpido por autobs urbano y transporte no motoriza-
do; (iii) recurrir a instrumentos fnancieros que tomen
como base el suelo para proporcionar infraestructura
en desarrollos de vivienda de bajo ingreso, y (iv) inte-
grar polticas de reduccin de riesgo a instrumentos de
desarrollo urbano.
Mensaje 2. El costo estimado de la degradacin am-
biental en Mxico fue estimado en 6.3 por ciento del
PIB en 2008. Aunque Mxico ha tomado medidas
efectivas para controlar la contaminacin del aire y
los costos asociados a ella, el costo de la degradacin
del suelo y agua ,debido a los residuos lquidos y sli-
dos, se ha venido incrementando a tasas anuales cada
vez ms altas, daando la salud humana, el ambiente
y la economa. Dos reas requieren de particular
atencin: (i) desarrollar estrategias integradas para el
manejo de residuos slidos en los mbitos nacional,
estatal y municipal, y (ii) abordar los problemas que
implican cientos de sitios contaminados y planifcar
la rehabilitacin de tierras urbanizadas/industriales
contaminadas (brownfelds).
Mensaje 3. La produccin y consumo de energa son
las fuentes mayores de emisiones de GEI en Mxico,
con una participacin total de 60%. Por consiguiente,
mejorar la efciencia energtica es un elemento esen-
cial para un desarrollo bajo en emisiones de carbono
para el pas. Las reformas de poltica necesarias
incluyen: (i) revisar los subsidios a la energa; (ii)
ampliar el uso de etiquetas de efciencia energtica y
normas para edifcios, infraestructura urbana, trans-
porte y manejo de residuos; (iii) promover empresas
autosufcientes y con efciencia energtica y (iv)
fomentar la participacin de bancos en proyectos de
reacondicionamiento con efciencia energtica.
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Objetivo
Reducir la huella del crecimiento requiere centrarse en tres aspectos clave:
Transformar las zonas urbanas en ciudades ms verdes, ms efcientes, resilientes y socialmente
incluyentes, ms capaces de capturar los benefcios asociados con la urbanizacin.
Asegurar una gestin robusta de la agenda ambiental cafcon el fn de establecer las condiciones para
un crecimiento econmico verde y sostenible, al mismo tiempo que se evitan y reducen al mximo los
impactos negativos y riesgos para la salud humana y el medio ambiente.
Promover la efciencia energtica en la vivienda, el transporte, la infraestructura urbana y el manejo
de residuos para mejorar la sostenibilidad y competitividad de la economa mexicana.
Principales desafos
Gestin urbana
A la urbanizacin se la asocia con crecimiento econmico y prosperidad, aunque tambin con externalidades
ambientales negativas. El crecimiento de la poblacin y una acelerada urbanizacin han dejado sentir su impacto
sobre la conservacin de recursos en y en torno a las zonas urbanas, adems de contaminacin ambiental. Las
zonas urbanas se han convertido en grandes aportadores de emisiones de carbono; las ciudades en todo el mundo
son responsables de 75 por ciento de todas las emisiones de gases de efecto invernadero.
1
El uso intensivo de
reas edifcadas en las ciudades lleva a un incremento en la congestin de trfco, contaminacin del aire, dfcit
de vivienda asequible, dfcit de zonas con vegetacin y prdida de espacios abiertos arbolados. La urbanizacin
tambin puede exacerbar la exposicin a peligros y exclusin social y espacial, que a su vez puede estar asociada
con la prevalencia del crimen y violencia.
La densidad urbana es un factor bsico para capturar los benefcios econmicos asociados con las econo-
mas de aglomeracin y mitigar las externalidades negativas. Las economas de escala en produccin, movi-
mientos de fuerza de trabajo y capital, y reduccin en los costos del transporte pueden interactuar para producir
un crecimiento econmico acelerado en las ciudades. La densidad de las ciudades tambin tiene importantes
impactos en la sostenibilidad, ya que est asociada con las reducciones de la huella de carbono, emisiones de gases
de efecto invernadero e intensidad de recursos. Datos de las 100 ciudades ms grandes del mundo muestran la
fuerte correlacin negativa entre densidad y emisiones de CO
2
as como entre densidad y consumo de agua per
cpita, uso de energa elctrica y generacin de residuos slidos.
El patrn de crecimiento de las ciudades mexicanas reduce su potencial para promover un crecimiento
verde. De la poblacin mexicana, 77 por ciento reside en zonas urbanas y a pesar de que el ritmo de urbanizacin
decreci desde la dcada de 1940, la concentracin de la actividad econmica en ciertas regiones sigue creciendo,
2

al punto que las setenta ciudades ms grandes producen 84 por ciento del PIB nacional. Una tendencia preocu-
pante que se ha observado en los ltimos treinta aos es la expansin de las zonas urbanas, que presentan una tasa
de crecimiento mucho mayor (uno a siete) en comparacin con la tasa de crecimiento de la poblacin (uno a dos),
esto de acuerdo con un estudio reciente que condujo la SEDESOL en 10 zonas metropolitanas y 50 ciudades.
3
El sector de la vivienda ha contribuido desproporcionadamente a la expansin de las zonas urbanas, a
travs de grandes desarrollos de vivienda de baja densidad unifamiliar construidas a las afueras de las zonas
urbanas. Mxico inici una transformacin radical de su sector vivienda en 2000. Ayudado por la estabilidad
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macroeconmica y reforma poltica, el pas incre-
ment con xito la provisin de vivienda de bajo
costo en cerca de un milln de unidades anuales
entre 2006 y 2011. La mayora de estas nuevas uni-
dades han ocupado cerca de 60 por ciento del suelo
en nuevos asentamientos urbanos. En la medida
que los desarrolladores de vivienda buscan cons-
truir ms unidades de vivienda (para lo que existen
subsidios sustanciales disponibles) al mismo tiempo
que reducen el costo de la tierra (para lo que no hay
fnanciamiento), adquieren lotes rurales alejados de
los centros de las ciudades. Posteriormente, estos
lotes los transforman en lotes urbanos, lote por lote.
El resultado es un patrn de manchones urbanos que
exacerban la exclusin social, con desarrollos de vi-
vienda dispersos que carecen de servicios adecuados.
Las crecientes distancias a las ciudades implican ma-
yores costos de transporte para los nuevos habitantes.
Estimaciones sugieren que hogares en una muestra
de nuevos desarrollos gastan tanto como la mitad
de su ingreso familiar en transporte y que utilizan
dos horas al da para ir o regresar de los centros de
trabajo o educativos.
4
Esto tiene un costo enorme;
no es posible revertir la dispersin y las comunidades
tienen que vivir con las inefciencias y costos de esta
estrategia cortoplacista.
La dispersin urbana ha sido asociada con la
expansin del transporte automotor privado. En el
periodo 19962006 la fota vehicular de Mxico casi
se triplic. Adems, el patrn urbano de dispersin
hace que el transporte pblico urbano sea inviable,
ya que ste depende de altas densidades para que
tenga una buena relacin costo-efcacia. Asimismo,
el transporte es uno de sectores ms grandes y de
desarrollo ms acelerado en Mxico, en trminos de
emisin de gases de efecto invernadero y consumo
de energa.
El suministro de infraestructura en desarrollos
de vivienda alejados es extremadamente costoso.
Desde 2000, cerca de 60 por ciento de la tierra recien-
temente urbanizada ha estado dedicada a vivienda
como parte de los esfuerzos que el pas dedica para
reducir el dfcit de vivienda, que se estima en cerca
de 9 millones de unidades. No obstante, 5 millones
de unidades (14 por ciento del total de existencias
de vivienda)
5
han sido abandonadas debido a que
carecen de servicios de infraestructura mnimos (38
por ciento) o debido a que los costos agregados de
transporte para la familia las hacen incosteables.
La defciente planeacin urbana y del uso del
suelo es un factor bsico que subyace al incremento
del riesgo de desastres. Mxico se encuentra expuesto
a una gama amplia de peligros naturales, incluyendo
terremotos, huracanes e inundaciones. El pas ha he-
cho avances importantes en: (i) respuesta a desastres
naturales a travs de la creacin del Fondo Nacional de
Desastres Naturales (FONDEN) con una asignacin
anual de por lo menos 0.4 por ciento del gasto pblico
programable, y (ii) desarrollando una estrategia inno-
vadora de fnanciamiento del riesgo y aseguramiento,
que incluye instrumentos de transferencia del riesgo
como los bonos catastrfcos emitidos en 2006 y
2009. No obstante, ha sido menos exitoso en el rea
de prevencin y reduccin del riesgo. De hecho, la
vulnerabilidad ante eventos naturales adversos se ha
incrementado con la expansin de las ciudades en
Mxico, el crecimiento de su poblacin y la creciente
concentracin de activos fsicos, combinado esto con
una defciente planeacin urbana y uso del suelo.
La agenda caf
En la medida que el crecimiento urbano y econmico
se ha ido incrementando sostenidamente en Mxico,
la agenda ambiental caf ha devenido crucial. Los
problemas incluyen nmero insufciente de instalacio-
nes para la disposicin de residuos peligrosos; la conta-
minacin de ros en zonas urbanas y de los ambientes
costeros a causa de aguas negras municipales y vertidos
industriales; adems de seria contaminacin de aire,
agua y suelo, especialmente en los centros urbanos. Los
costos estimados de la degradacin ambiental en 2008
fueron de aproximadamente 6.3 por ciento del PIB.
6

Si bien Mxico ha tomado medidas de poltica signif-
cativas sobre estos asuntos en un intento de responder
a la agenda caf, las situaciones presentes claramente
muestran la necesidad de mejorar las polticas en vigor
y desarrollar nuevas polticas y medidas. Esta seccin
aborda dos reas: manejo de residuos slidos y peligro-
sos, y sitios contaminados.
La generacin estimada de residuos slidos mu-
nicipales fue de aproximadamente 38.3 millones de
toneladas al ao en 2009 y su crecimiento contina
anualmente. Se ha incrementado aproximadamente
16 por ciento desde 2003,
7
y si bien se recolecta cerca
de 87 por ciento, slo 64 por ciento se reporta como
depositado en alguno de 88 rellenos sanitarios o 21
sitios controlados.
8
El Programa Nacional para la
Prevencin y Gestin Integral de los Residuos 2009
2012 propuso un mnimo de 50 rellenos sanitarios
nuevos, de los cuales parece ser que slo algunos
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iniciaron. Aproximadamente 53 por ciento de los
residuos slidos sanitarios es material orgnico. Y si
bien esto presenta una excelente oportunidad para
proyectos de produccin de energa a partir de resi-
duos, slo un nmero limitado de ellos se encuentran
en situacin operativa. Aunque muchos municipios
han iniciado programas de reciclado (bsicamente
enfocado en aluminio, vidrio, ciertos plsticos y pa-
pel), en 2008 slo se recicl 3.3 por ciento del total
de los residuos urbanos en Mxico.
Las empresas mexicanas reportan aproximada-
mente 9.1 millones de toneladas anuales de residuos
peligrosos cuyo manejo no es apropiado. Informes
estiman que la disposicin inadecuada de residuos
peligrosos va de 60 a 80 por ciento del total produ-
cido.
9
Tambin se generan en Mxico cantidades
sustanciales de residuos provenientes de los sectores
minero y petrolero. Adems, se reporta la produccin
de un promedio cotidiano de residuos especiales de
aproximadamente 17,149 toneladas, incluyendo
13,130 toneladas de residuos de construccin y 3,201
de lodos de alcantarillado de las plantas de tratamiento
de aguas residuales municipales.
10
No hay un manejo
o infraestructura adecuados para el tratamiento y dis-
posicin del desecho especial que se genera.
11
No obstante que Mxico ha desarrollado alguna
legislacin ambiental buena y estrategias de pro-
teccin para el manejo de residuos,
12
no se aplican
apropiadamente, especialmente en el mbito local,
y no son sufcientes. Si bien algunos municipios han
desarrollado Programas Municipales para la Pre-
vencin y Gestin Integral de los Residuos, muchos
especialmente los pequeos no lo han hecho.
13

Restricciones en los marcos jurdico y poltico de los
municipios resultan en una aplicacin inefciente de
la gestin integral de los residuos,
14
como ausencia de
capacidades tcnicas y de gestin as como recurren-
tes difcultades para el fnanciamiento y operacin
sostenible de la infraestructura necesaria. Adems,
no hay incentivos para el sector privado. Las preo-
cupaciones ambientales apenas comienzan a tener
espacio entre la poblacin en general y entre los
responsables de tomar decisiones. Los mecanismos
de fnanciamiento para los residuos municipales han
tenido un xito limitado.
En Mxico estn reportados ms de 700 sitios
contaminados y su nmero se ha venido incremen-
tando sostenidamente en los ltimos aos.
15
Casi
la mitad de los sitios contaminados se encuentran
en jurisdiccin federal (por ejemplo, generadores de
residuos peligrosos) mientras que la parte restante se
encuentra en jurisdiccin municipal o estatal (como
rellenos sanitarios municipales o tiraderos a cielo
abierto que reciben residuos peligrosos, generadores
de residuos especiales e instalaciones para disposi-
cin de residuos). Los sitios contaminados pueden
resultar en impactos muy signifcativos para la salud
humana, frecuentemente para comunidades pobres o
marginadas debido a su proximidad a las reas/sitios
industriales, y tambin pueden resultar en impactos
ambientales signifcativos. Asimismo, los sitios conta-
minados presentes en zonas urbanas representan se-
rios factores disuasivos para el desarrollo econmico.
Mxico ha tomado importantes medidas de
poltica para ayudar a abordar el problema de los
sitios contaminados. Entre dichas medidas se in-
cluyen la Ley General para la Prevencin y Gestin
Integral de los Residuos y sus normas y reglamentos
(por ejemplo, la Norma Ofcial Mexicana para me-
tales pesados y policlorobifenilos). En 2011 qued
establecido el Programa Nacional de Remediacin
de Sitios Contaminados, entre cuyos principales ob-
jetivos est reducir el nmero de sitios contaminados
donde la salud humana y recursos naturales se ven
afectados, reintegrar los sitios contaminados al ciclo
econmico y contribuir a la renovacin urbana y me-
jorar las condiciones de vida en los centros decados
de las ciudades (inner cities). Se ha reportado la lim-
pieza exitosa de ms de 50 sitios contaminados con
la participacin de una parte responsable, incluyendo
13 sitios a gran escala.
16

No obstante, la aplicacin efectiva del Programa
Nacional de Remediacin de Sitios Contaminados
en Mxico enfrenta varios obstculos. El motivo
tpico de que no se apliquen los proyectos de reme-
diacin es el dfcit de recursos fnancieros. Otros
obstculos bsicos incluyen:
Instituciones pblicas sin una gestin
apropiada ni califcaciones tcnicas.
Falta de normas y guas tcnicas consisten-
tes para la remediacin.
Un marco jurdico no consolidado con res-
pecto al uso sostenible del suelo, planea-
cin sostenible de la ciudad y revaloracin
de los centros decados de las ciudades.
Falta de procedimientos de comunica-
cin del riesgo y directrices relativas a la
contaminacin.
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Sistemas incompletos de informacin que
proporcionen a los responsables de tomar
decisiones informacin slida para el uso
sostenible del suelo y revitalizacin de sitios.
Falta de mecanismos fnancieros que
apoyen los esfuerzos de remediacin enca-
bezados por los sectores pblico y privado.
Efciencia energtica
Mejorar la efciencia energtica es esencial para
reducir la huella del crecimiento econmico en las
zonas urbanas. Estudios recientes en Mxico confr-
man el amplio potencial de efciencia energtica que
podra alcanzarse con bajo costo y muestran que la
inversin requerida en todas las intervenciones para
electrifcacin efciente es signifcativamente menor
que la inversin en la construccin de las plantas ge-
neradoras que de otra forma se requeriran.
17
El caso
de Mxico resulta de especial inters debido a que es
el segundo productor de energa en Amrica Latina
y el Caribe, y el mayor consumidor de hidrocarburos
para generacin de energa (fgura 1).
Las oportunidades de efciencia energtica en las
zonas urbanas son considerables en lo que se refere
a aire acondicionado, alumbrado y refrigeracin,
as como en transporte. La demanda promedio de
energa puede reducirse 28 por ciento si se reemplaza
equipo inefciente. Reemplazar los focos incandescen-
tes con lmparas de halgeno efcientes podra reducir
30 por ciento el consumo de energa elctrica para ilu-
minacin.
18
Para 2010, 23 millones de hogares tenan
equipo de refrigeracin. Con los actuales estndares de
refrigeracin, en algunos casos, se puede conseguir has-
ta 60 por ciento de ahorro, en comparacin con equipo
manufacturado previo a 1993.
19
El sector transporte,
que equivale a 45 por ciento de todo el consumo de
energa en Mxico, en 2010, tambin presenta opor-
tunidades intactas para lograr efciencia energtica.
De acuerdo con el Programa Nacional de Aprove-
chamiento Sustentable de la Energa 20092012, el
consumo de energa en este sector podra reducirse de
1,739 TWh a 2,736 TWh para 2030.
El sector industrial proporciona oportunidades
interesantes para la aplicacin de polticas para
reducir el consumo de energa. Los motores elctri-
cos representan 36 por ciento del consumo nacional
de electricidad y 62 por ciento del consumo en el
sector industrial (fgura 2). Cualquier iniciativa que
promueva equipo con motores ms efcientes tendr
un impacto mayor en la demanda de energa. La
empresa petrolera estatal PEMEX y la compaa
de luz estatal CFE tienen vastas oportunidades de
mejorar la efciencia energtica. Las principales reas
de oportunidad para PEMEX descansan en los pro-
cesos de produccin y la reduccin de altos niveles
de quema de gas y de desfogue. La cantidad de gas
que a la fecha simplemente es quemado o desfogado
es signifcativa, aproximadamente equivalente al
total de importaciones mexicanas de gas (que fueron
equivalentes a casi un cuarto del total de la demanda
mexicana de gas en 2008). Las oportunidades de
efciencia de energa para la CFE se encuentran en la
generacin, transmisin y distribucin.
La efciencia energtica en las bombas de agua
es crtica. El uso de equipo efciente para el bombeo
FIGURA 1. Participacin en el mercado del
total de produccin de energa elctrica, 2009
Fuente: Base de datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial (2009)


Mxico
20.8%
Brasil
35.8%
Otro 4.6%
Colombia 4.6%
Paraguay 4.5%
Chile 4.4%
Amrica Central 3.1%
El Caribe 3.8%
Venezuela RB 9.0%
Argentina 9.4%
FIGURA 2. Usos fnales de energa
elctrica en el sector industrial
Fuente: FIDE 2008
Motores
62%
Iluminacin 8%
Refrigeracin 13%
Procesos 17%
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de agua ofrece un potencial de reduccin de consumo
de energa elctrica de 15-20 por ciento.
20
El gobier-
no mexicano tambin ha desarrollado una variedad
de programas para reemplazar sistemas inefcientes
con otros de mayor efciencia, pero no ha tenido gran
xito, sobre todo debido al alto subsidio de la energa
elctrica para el bombeo de agua.
Opciones de poltica
Gestin urbana
Es necesario fortalecer la planeacin urbana y del
uso del suelo. En el mbito federal, las responsabili-
dades por el trasporte urbano, uso del suelo y protec-
cin ambiental, gestin del riesgo de desastres y vi-
vienda estn distribuidas entre distintas entidades sin
mecanismos de coordinacin. En los mbitos estatal
y municipal, poca capacidad y recursos limitados han
restringido las funciones de planeacin urbana y uso
de suelo para elaborar planes para proyectos espec-
fcos de inversin y para el desarrollo de reglamentos
para el uso de suelo, llevando a planeacin sin una
evaluacin integral del crecimiento de la poblacin,
vivienda y necesidad de servicios bsicos, uso de sue-
lo, tendencias en precios, corredores de crecimiento
y problemas sociales. Como resultado, es tpico que
las ciudades no desarrollen una visin estratgica del
futuro (y consiguiente de planeacin), estableciendo
en su lugar programas sectoriales desarticulados. Se
requiere de un sistema de planeacin urbano y uso de
suelo capaz de: (i) coordinar esfuerzos entre agencias
que traten los problemas de desarrollo urbano; (ii)
disear polticas integrales de gestin del crecimien-
to urbano; (iii) defnir normas para la planeacin
urbana municipal y uso de suelo efcientes; (iv) in-
tegrar polticas de prevencin y reduccin del riesgo,
y (v) elaborar estudios estratgicos relativos al futuro
de las ciudades mexicanas. Este sistema podra estar
alojado en una nueva dependencia que integre varias
responsabilidades y equipos que en este momento se
encuentran dispersos en varias secretaras.
Una de las funciones de un sistema de planea-
cin del uso de suelo sera disear una serie de
instrumentos, incluyendo aquellos basados en
el mercado, para promover ciudades compactas.
Estos incluiran transferencia de derechos de desa-
rrollo, derechos de transferencia adicionales y una
tasa impositiva dual. Los derechos transferibles de
desarrollo pueden ser uno de dos tipos: el derecho
a convertir tierra rural a uso urbano y el derecho a
construir con mayor densidad de lo que normalmen-
te permiten las leyes de zonifcacin. Un impuesto
predial dual que tase diferente la tierra y las cons-
trucciones resulta til para evitar terrenos ociosos en
el centro de las ciudades y para promover la oferta de
suelo urbano con servicios. Otra herramienta son los
subsidios de densifcacin para atraer personas hacia
el centro. Mxico comenz a fomentar la densifca-
cin recurriendo a polticas y programas pblicos,
como las normas y criterios de sostenibilidad del
programa sta es tu casa que opera la Comisin
Nacional de Vivienda. Para avanzar, las ciudades
requieren desarrollar instrumentos de mercado para
apalancar recursos privados hacia la densifcacin.
Una estrategia de densifcacin para las ciudades
mexicanas habr de ir acompaada de una poltica
de movilidad. Promover polticas de transporte ms
sostenible, incluyendo trnsito masivo y transporte
no motorizado, puede traer numerosos co-benefcios
adems de reducir las emisiones en general (caja 1),
incluyendo reduccin en congestionamiento de trf-
co, reduccin de tiempo de traslados, reduccin en n-
mero de accidentes y mejoramiento de la salud pblica
como resultado de la reduccin de la contaminacin
del aire. El Programa Federal de Apoyo al Transporte
Urbano Masivo lanzado por la actual administracin
debe mantenerse y fortalecerse, ya que ha dado inicio
a una transformacin en el paradigma de transporte
urbano para las ciudades medias y grandes.
Se requiere de un diseo urbano de alta calidad
para hacer del desarrollo de alta densidad una op-
cin ms atractiva. Para las zonas urbanas existentes,
la regeneracin urbana incluida la rehabilitacin
de sitios contaminados u ociosos (brownfelds) en las
ciudades ser esencial para calibrar los benefcios
econmicos de la urbanizacin y hacer atractiva la
densifcacin para la inversin del sector privado y
movilidad laboral. En el futuro, se requerir a los pla-
nifcadores urbanos que anexen etiquetas de precios
a sus planes urbanos para poder entender mejor los
costos y benefcios del desarrollo de baja densidad en
comparacin con los de alta densidad.
21
Para los nuevos desarrollos, instrumentos de
fnanciamiento con base en el suelo pueden pagar
por suministro de infraestructura urbana. La pre-
misa que subyace al fnanciamiento de infraestructura
basado en el suelo es que los benefcios de los pro-
yectos de infraestructura se capitalizan en valor del
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suelo. Siempre y cuando la distribucin especial de
benefcios del proyecto pueda internalizarse en una
zona de benefcio bien defnida, resultar econmi-
camente efciente fnanciar proyectos de infraestruc-
tura si se toman en consideracin los incrementos en
el valor de la tierra que resultan de dichos proyectos.
Instrumentos de fnanciamiento basados en el
suelo, incluyen mejoras fscales, venta de terreno de
desarrolladores, captura de valor va venta de tierras
relacionadas con un proyecto, la venta de derechos
de urbanizacin, exaccin para los desarrolladores e
impacto de cobros, y gestin de los activos de tierra.
La mayor parte de las tcnicas de fnanciamiento
para el suelo genera ingreso anticipado, reduciendo
en consecuencia la dependencia de deuda y del riesgo
fscal que introduce la deuda fnanciera.
Mxico ha comenzado a requerir normas para
nuevos desarrollos sostenibles. Estas hacen necesa-
rias las inversiones en espacios verdes, servicios sociales,
transporte pblico y otra infraestructura que asegure
que los nuevos desarrollos sean socialmente incluyentes
y estn vinculados al empleo y oportunidades econ-
micas. Desde 2010, varias instituciones para la vivienda
han incorporado los elementos centrales de las normas
en sus polticas y programas como parte del Programa
Sustentable de Vivienda del pas. De importancia es el
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores que fnancia 70 por ciento de todas las
hipotecas en Mxico y que se encuentra alineando su
plan de operacin y fnanciamiento hacia aquel fn. No
obstante, se requiere hacer ms, especfcamente con
respecto al desarrollo de instrumentos fnancieros que
acompaen el desarrollo urbano verde.
Planear el uso de suelo y cdigos para construc-
cin reforzada son herramientas efectivas para
reducir el riesgo de desastres naturales y deben
formar parte de la estrategia integral de gestin del
riesgo de desastres naturales de Mxico. Adems
de fortalecer la efciencia operativa del FONDEN
y asegurarse que el fnanciamiento del riesgo y las
estrategias y mecanismos de aseguramiento bajen a
las entidades federativas, existe la necesidad urgente
de centrar la atencin y recursos en las medidas de
prevencin y reduccin del riesgo. Esto puede hacerse
a travs de varios mecanismos: (i) estableciendo una
metodologa estndar para identifcacin, evaluacin
y cuantifcacin del riesgo que permita a los go-
biernos federal y subnacionales disear, priorizar y
poner en marcha programas de reduccin de riesgo
de desastres para la infraestructura actual, incorporar
medidas de resiliencia a la nueva infraestructura,
fortalecer el sistema de inversin pblica e integrar
estndares de diseo para sectores prioritarios, como
educacin, salud, transporte, agua y saneamiento, y
vivienda de bajos ingresos; (ii) que recursos federales
para la reconstruccin queden vinculados al desarrollo
de una estrategia de gestin del riesgo de desastres
en los mbitos estatal y local, e (iii) incorporando
polticas para la reduccin del riesgo en la planeacin
urbana y del uso del suelo. Las entidades federativas
ocupan una posicin ideal para desempear un papel
CUADRO 1. Efciencia energtica y sistemas
de autobs urbano de trnsito rpido
Dado el patrn histrico y proyectado de la urbani-
zacin en Mxico, el transporte urbano y los proble-
mas del uso de suelo relacionados sern un compo-
nente crtico del uso general de energa en el sector
transporte y sus emisiones asociadas. Un estudio de
2010, del Banco Mundial (Desarrollo con bajas emisiones
de carbono para Mxico), determin que la optimizacin
de los sistemas de autobuses urbanos a saber, a travs
de los sistemas de autobs de trnsito rpido (BRT, por
sus siglas en ingls) se considera como la intervencin
con los benefcios positivos netos ms altos, desde una
perspectiva de abatimiento de costos marginales.
Para Mxico no son una novedad dichos sistemas. El
sistema de autobs de trnsito rpido, Metrobs de la ciu-
dad de Mxico con lneas confnadas para circulacin
de camiones, pago de tarifa previo a abordar el sistema,
tecnologas limpias, conexiones intermodales efcientes
y rpido abordaje fue concebido como una forma de
reducir simultneamente la congestin de trnsito (oca-
sionado por grande volmenes de unidades colectivas de
transporte y el uso del auto particular) y mejorar el trnsito
en un corredor principal. Resultados preliminares mostra-
ron, junto con mejoramiento signifcativo de la movilidad
a lo largo de dicho corredor, varios co-benefcios. Un
ejemplo sobresaliente es el primer corredor del Metrobs
donde, sin llevar a cabo un esfuerzo especfco para redu-
cir las emisiones de dixido de carbono, se gener una
reduccin de 10 por ciento de emisiones de GEI tan slo
por la reduccin en el uso de combustible.
En el mediano y largo plazo, conforme se integren
ms corredores de BRT a otras redes como la del metro,
se desplieguen tecnologas limpias y la densifcacin de
corredores comience a asentarse, los avances en efcien-
cia energtica sern incluso mayores.
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de coordinacin en la prevencin del desastre y reduc-
cin del riesgo ya que pueden evaluar el riesgo a escala
regional y local. Desarrollar capacidad subnacional y
crear incentivos para mejores inversiones informadas
en dicho nivel son una aportacin esencial para el
crecimiento sostenible de Mxico. Adems, los go-
biernos locales necesitan trabajar en la preparacin y
reforzamiento de normatividad estricta de construc-
cin vinculada a los programas de vivienda federales.
La agenda caf
Estrategias para una gestin integral de residuos y
soluciones en los mbitos nacional, estatal y munici-
pal son cruciales. En general se requiere revigorizar la
aplicacin del Programa Nacional para la Prevencin
y Gestin Integral de los Residuos. Especfcamente,
se requieren aplicar medidas en lo siguiente:
Establecer un nmero signifcativo de
nuevas instalaciones municipales y regio-
nales para la disposicin de residuos slidos
y particularmente sistemas de gestin de
residuos especiales (recoleccin, transporte,
tratamiento y disposicin).
Establecer mecanismos fnancieros que faci-
liten la sostenibilidad de largo plazo de sis-
temas municipales de disposicin de residuos
slidos, incluyendo construccin y operacin.
Resolver limitaciones en los marcos jurdi-
cos municipales de manera que se permita
un desarrollo y aplicacin efectivos de los
Programas Municipales para la Preven-
cin y Gestin Integral de los Residuos.
Establecer condiciones que permitan la
instalacin de proyectos para generacin
de energa a partir de residuos que utilicen el
alto contenido de material orgnico presente
en los residuos slidos sanitarios mexicanos.
Crear mecanismos de mercado y condi-
ciones para expandir signifcativamente el
reciclado de residuos.
Aplicar medidas para mejorar las acciones
del sector privado en la gestin integrada de
residuos slidos y peligrosos, incluyendo
reduccin de la generacin de residuos, de
manera que se creen condiciones de mercado
que promuevan ms compaas de reciclado
de residuos y establecer condiciones equita-
tivas, abiertas y transparentes para promover
compaas del sector privado abocadas a la
disposicin de desechos peligrosos.
Tomar medidas para incrementar la cons-
ciencia pblica y con ello la demanda p-
blica de una gestin slida de los residuos.
El gobierno debe desarrollar y aplicar varias
medidas para abordar de manera ms expedita la
amplia gama de problemas relativos a los sitios
contaminados en Mxico, asociadas tanto con
el sector pblico como con el privado. Ya existe
un Programa Nacional de Remediacin de Sitios
Contaminados, sin embargo, es necesario fortale-
cerlo. Esto debe incluir el desarrollo de opciones de
instrumentos fnancieros apropiados y mecanismos
para proporcionar el capital necesario para la reha-
bilitacin de sitios, con acciones de rehabilitacin
realizadas por los sectores pblico y privado. Lo cual
debe incluir una gama de instrumentos que vayan de
fnanciamiento, proveniente del presupuesto pblico
y fondos de remediacin y regeneracin, a meca-
nismos fnancieros para promover limpieza en las
operaciones en curso de empresas privadas. Existe la
necesidad de establecer instrumentos de poltica que
promuevan la regeneracin de sitios contaminados
(brownfelds), como marcos de ingresos e incentivos
para compensar el riesgo que los desarrolladores
toman en la regeneracin, desarrollo de mejores
prcticas internacionales de rehabilitacin de sitios
contaminados, condiciones jurdicas y contractuales
que resuelvan los problemas de tenencia y establecer
proteccin efectiva de responsabilidad, adems de
desarrollar procesos claros y no engorrosos para la
obtencin de licencias y uso de suelo. Tambin hay
la necesidad de establecer directrices normativas
(por ejemplo, estndares de limpieza y valoracin
del riesgo); mejorar la capacidad institucional para
investigar, reducir y prevenir la contaminacin, y
establecer polticas e instrumentos de mercado para
abordar sitios contaminados a causa de operaciones
mineras o de extraccin de hidrocarburos o gas.
Tambin es importante mantener en mente las
polticas y sus medidas relativas para mejorar la
disponibilidad, calidad y costo de bienes y servicios
mexicanos basados en el medio ambiente. Esto
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producir empleos, bienes y servicios para medir,
prevenir, reducir al mximo, corregir y gestionar los
daos ambientales. Habr que fomentar el uso de
tecnologas industriales ms limpias, tratamiento
de aguas residuales, disposicin de residuos slidos,
reciclado de residuos, investigacin y rehabilitacin
de suelos y agua contaminados, control del ruido y
vibracin, servicios de anlisis y pruebas ambientales,
y productos ambientalmente preferibles.
Efciencia energtica
Es necesario revisar los subsidios a la energa. El
precio de la energa es un indicador crucial para
los consumidores. Si los precios de la energa estn
distorsionados, se hace ms difcil racionalizarla. En
general, el gobierno debe asignar mayor prioridad a
las polticas pblicas destinadas a la reduccin de la
pobreza que al subsidio de los productos energticos.
En este sentido, debe asegurarse que los precios
refejen los costos de proveer bienes y servicios o sus
indicadores internacionales, como podra ser el caso.
Es necesario utilizar el etiquetado de efciencia
energtica y normas de vivienda, transporte y
pequeas empresas. Si bien en Mxico se ha estado
aplicando normas de equipo y sistemas, esto slo
cubre una porcin del mercado nacional. Por ello, el
gobierno mexicano debe promover la aplicacin de un
mayor nmero de normas. Por ejemplo, el pas puede
avanzar hacia la adopcin de normas similares a las de
los pases desarrollados, creando nueva demanda para
bienes que ya se producen localmente. Sin crear barre-
ras al comercio, puede tomar la oportunidad de alinear
estndares de efciencia energtica para los automoto-
res con aquellos en Estados Unidos o Europa (donde
se venden muchos de los automotores que produce).
Mxico podra considerar el ambiente urbano en su
totalidad para alcanzar avances signifcativos en ef-
ciencia energtica, tomando en consideracin no slo
electrodomsticos o equipo sino construcciones, in-
fraestructura urbana, transporte y gestin de residuos.
El sector privado puede participar ms fnan-
ciando inversiones en efciencia energtica. La
reciente reforma de la industria petrolera y de gas
representa un paso positivo en mayor promocin de
efciencia en el sector y atraer inversin de empresas
privadas. Tambin se puede perseguir el desarrollo
de medidas de mitigacin apropiadas nacionales para
fomentar la participacin del sector privado mediante
el desarrollo de esfuerzos coordinados, que abarquen a
toda la industria, para la eliminacin progresiva de las
sustancias que daan la capa de ozono e incrementar
la efciencia de los electrodomsticos. Se busca que
cualquier nuevo mecanismo quede defnido a ms tar-
dar en 2015 y que su aplicacin comience a ms tardar
en el 2020. Finalmente, se espera que el Gobierno de
Mxico desempee un papel importante en la conf-
guracin de estos mecanismos del sector privado.
Debe promoverse la creacin de empresas de
servicios energticos. En algunos pases se han
montado con xito empresas de servicios energticos
(ESCO, por sus siglas en ingls). El concepto ESCO
implica que estas empresas invierten sus propios
recursos en programas de efciencia energtica y los
costos y benefcios se pagan a partir de los ahorros;
en todos los casos los benefcios se establecen en par-
ticipacin desde el primer da entre la empresa y el
inversionista. Las ESCO pueden ser particularmente
tiles en el caso de PEMEX y la CFE. Con fre-
cuencia estas empresas de propiedad pblica se ven
constreidas por topes presupuestarios federales que
les dejan muy poco espacio para invertir en efciencia
energtica u operar con su potencial real. Este dfcit
lo pueden cubrir las ESCO, que ofrecen ahorros
compartidos, la garanta de inversiones debido a las
efciencias resultantes, e incluso el potencial de libe-
rar el capital de inversin inicial requerido al entrar
en contacto con empresas especializadas.
Los bancos pueden familiarizarse con la asig-
nacin de crdito para efciencia energtica, y con
ello reducir el riesgo percibido. La falta de acceso al
fnanciamiento comercial ha sido uno de los mayores
obstculos para ampliar el mercado para proyectos
dedicados a la efciencia energtica. Los bancos no
estn acostumbrados a dar crdito para este tipo de
proyectos; no aceptan como colateral cuentas por
cobrar por cumplimiento de contratos. Y no confan
en dar crdito a desarrolladores de proyectos como
las ESCO, cuya capitalizacin es, por lo general, de-
fciente. Se requiere de un proceso gradual para fami-
liarizar a los bancos con este mercado de forma que
se reduzca el riesgo percibido, lo cual podra permitir
la adaptacin de criterios de evaluacin de crdito y
posiblemente el diseo de instrumentos apropiados.
Un primer paso sera que expertos fnancieros y
tcnicos trabajen conjuntamente para identifcar y
disear esquemas de fnanciamiento basado en aho-
rros energticos. Tanto los expertos fnancieros como
los tcnicos debern crear estrategias y esquemas que
muestren los benefcios econmicos que trae consigo
la puesta en marcha de proyectos sostenibles.
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Matriz de opciones de poltica de corto y mediano plazo*
rea de
reforma
Opciones de corto plazo (1 ao) Opciones de mediano plazo (23 aos)
Gestin
urbana
Fortalecer y ampliar la iniciativa DUIS para alcanzar coordi-
nacin intersectorial (RA y RJ)
Disear y establecer una base de datos de gestin urbana
en los mbitos municipal y metropolitano (RA)
Fortalecer PROTRAM (RA)
Respaldar normas de construccin en los mbitos estatal y
municipal que contribuyan a la prevencin de desastres (RA)
Disear instrumentos basados en el mercado para fnancia-
miento de infraestructura basado en densifcacin y el suelo.
(RA y RJ)
Promover diseo urbano de alta calidad e innovacin me-
diante programas pblicos. (RA y RJ)
Mejorar coordinacin de planeacin territorial (mbito
estatal) y planes de desarrollo urbano (mbito municipal).
(RA y RJ)
Mejorar calidad y estandarizacin de instrumentos para
identifcacin del riesgo (esto es, atlas de riesgo) y promover
integracin con la planeacin de la ciudad. (RA y RJ)
Agenda
marrn
Resolver restricciones en el marco jurdico municipal para
permitir el desarrollo y la aplicacin efectivos de los Progra-
mas Municipales para la Prevencin y Gestin Integral de los
Residuos. (RJ)
Establecer mecanismos fnancieros para facilitar sistemas de
largo plazo para disposicin de residuos slidos municipales.
(RA y RJ)
Establecer presupuestos adecuados y de largo plazo para la
aplicacin actualizada del Programa Nacional para la Preven-
cin y Manejo Integral de los Residuos. (RA y RJ)
Desarrollo de opciones de instrumentos/mecanismos
fnancieros apropiados para proporcionar el capital nece-
sario para rehabilitacin de sitios, tanto para las medidas de
rehabilitacin encabezadas por el sector pblico como por
el sector privado. (RA)
Establecer presupuestos adecuado y de largo plazo para la
aplicacin actualizada del Programa Nacional de Remedia-
cin de Sitios Contaminados. (RA y RJ)
Establecer directrices normativas (como normas de limpie-
za, evaluacin del riesgo, etc.); mejorar la capacidad institu-
cional en lo que a cumplimiento de las normas se refere,
para investigar, reducir y prevenir la contaminacin. (RA y RJ)
Establecer marcos/tipos de planeacin ambiental integral
sostenible con participacin de mltiples actores en zonas
costeras tursticas, incluyendo aspectos institucionales y
fnancieros. (AR)
Fortalecer capacidades institucionales y mejorar coordina-
cin entre autoridades gubernamentales y actores pertinen-
tes. (RA)
Establecer un nmero signifcativo de instalaciones muni-
cipales y regionales para disposicin de residuos slidos y
sistemas de manejo de residuos especiales. (RA)
Establecer condiciones que permitan instalacin de
proyectos generadores de energa a partir de residuos que
utilicen el alto contenido de material orgnico presente en
los residuos slidos sanitarios mexicanos. (RA y RJ)
Crear mecanismos de mercado y condiciones para ampliar
signifcativamente el reciclado de residuos. (RA y RJ)
Aplicar medidas para mejorar las acciones del sector pri-
vado en la gestin integrada de residuos slidos y residuos
peligrosos. (RA)
Establecer opciones apropiadas de instrumentos/mecanis-
mos fnancieros para proporcionar el capital necesario para
rehabilitacin de sitios, tanto para la rehabilitacin encabeza-
da por el sector pblico como por el sector privado. (RA y RJ)
Establecer instrumentos de poltica que promuevan la
rehabilitacin de sitios contaminados (brownfeld). (RA)
Establecer instrumentos de poltica y de mercado para
abordar los sitios contaminados a causa de operaciones
mineras y de extraccin de hidrocarburos o gas. (RA y RJ)
Asegurar que se asignen recursos adecuados para la ges-
tin ambiental. (RA y RJ)
Efciencia
energtica
Utilizar programas de etiquetado y normas para electrodo-
msticos de uso residencial y en pequeas empresas. (RA)
Revisar los subsidios al uso de energa. (RA)
Promover acceso al fnanciamiento comercial. (RA)
Promover la creacin de empresas de servicios energticos.
(RA)
Capturar oportunidades de efciencia energtica en PEMEX
y CFE mediante las empresas de servicios energticos. (RA)
Involucrar al sector privado en el fnanciamiento de la inver-
sin en efciencia energtica. (RA)
Capturar oportunidades de cogeneracin en PEMEX. (RA)
* RJ= reformas jurdicas; RA=reformas administrativas, Clasifcacin preliminar
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Referencias
CONAVI.
Instituto Mexicano de la Competitividad, 2010.
Johnson, T. y C. Alatorre. 2010. Desarrollo con bajas emisiones de carbono para Mxico, Washington, D.C.: Banco Mundial.
Programa Nacional para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos 20092012. SEMARNAT.
Secretario de Desarrollo Social, mayo, 2010.
Sedesol, la expansin de las ciudades en Mxico 1980, 2010, 2012. Lista de las zonas metropolitanas y ciudades seleccio-
nadas.
Talleres de FNM en Aguascalientes, Paseo Santa Luca; IMMSA en Monterrey; IMMSA en San Luis Potos; Refnera 18 de
marzo; Arenque, La Venta; Azufrera Panamericana II; Pozo Dos Bocas, TAD Aguascalientes. Programa Nacional de
Remediacin de Sitios Contaminados, Mxico. Presentacin de la SEMARNAT en la Reunin del ICCL, Washington,
D.C., 2011.
UAM-Xochimilco, Estudio de impacto de las polticas de vivienda.
Notas
1 Urban anchor, Powerpoint, 2012.
2 Las tasas de crecimiento de poblacin urbana para los periodos 19701990, 19902010, y 20102030 (estimaciones)
fueron 3.4 por ciento, 1.9 por ciento, y 1.2 por ciento, respectivamente. Durante esos mismos periodos la poblacin
total creci 2.4 por ciento, 1.5 por ciento, y 0.9 por ciento, respectivamente.
3 Datos promedio. Sedesol, la expansin de las ciudades en Mxico 1980, 2010 y 2012. Lista de las zonas metropolitanas y
ciudades seleccionadas.
4 UAM-Xochimilco, Estudio de impacto de las polticas de vivienda.
5 Instituto Mexicano de la Competitividad, 2010.
6 SCNM. Sistema de cuentas econmicas y ecolgicas de Mxico, 20032008.
7 Secretario de Desarrollo Social, mayo 2010.
8 Programa Nacional para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos 20092012. SEMARNAT.
9 Programa Nacional para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos 20092012. SEMARNAT.
10 Diagnstico Bsico para la Gestin Integral de los Residuos, SEMARNAT, 2006.
11 Programa Nacional para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos 20092012. SEMARNAT.
12 Por ejemplo, la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos y su Reglamento y sus Normas Ofciales
Mexicanos; Programa Nacional para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos 20092012 (SEMARNAT)
13 Una estimacin no documentada seala que aproximadamente 200 de casi 2,500 municipios tienen un plan completo;
Mexican GIZ Waste Management Program.
14 Por ejemplo, presupuestos anuales y periodos de gobierno de tres aos no permiten la planeacin sostenible de largo
plazo o capacidad para acceder a fnanciamiento.
15 Comunicacin SEMARNAT.
16 Talleres de FNM en Aguascalientes, Paseo Santa Luca; IMMSA en Monterrey; IMMSA en San Luis Potos; Refnera 18 de
marzo; Arenque, La Venta; Azufrera Panamericana II; Pozo Dos Bocas y TAD Aguascalientes. Programa Nacional de
Remediacin de Sitios Contaminados, Mxico. Presentacin de la SEMARNAT en la Reunin del ICCL, Washington,
D.C., 2011.
17 Johnson, T. y C. Alatorre, Desarrollo con bajas emisiones de carbono para Mxico. Washington, D.C.: Banco Mundial,
2010.
18 Equipos de Aire Acondicionado y Principales Usos Finales en el Sector Domstico de la Ciudad de Mrida, Yucatn; FIDE
Review; Energa Racional nm. 44, julio septiembre, 2002 (M. Maqueda et al.).
19 de Buen, O. La Experiencia de Mxico en Ahorro de Energa, Santiago de Chile, julio, 2005. http://www.cepal.org/drni/
noticias/noticias/2/22062/Odon.pdf.
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20 Estudio de Mercado para Estimar la Magnitud del Potencial de Ahorro de Energa Elctrica en Bombeo Municipal, a Nivel
Nacional 20092030. Estudio preparado para FIDE a cargo de Applied Technology Center de Mxico S.A. de C.V. (L.
Gmiz, enero, 2009).
21 Al planifcar uso de suelo residencial con alta densidad, las ciudades pueden recortar la extensin de todas las redes de
infraestructura compuestas por lneas (caminos, calles, tuberas de agua), reduciendo sustancialmente los costos de
capital y de ciclo de vida por hogar. Estimaciones recientes sugieren que los costos iniciales de capital para infraes-
tructura urbana por hogar en desarrollos de alta densidad (272 unidades por hectrea) son ms de 250 por ciento ms
bajos en comparacin con de desarrollos de baja densidad (22 unidades por hectrea).
Usar de manera ptima
los recursos naturales
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
97
7
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
98
Resumen ejecutivo
Mensaje 1. En un pas donde los bosques desem-
pean un papel ambiental y social estratgico, la
alta degradacin forestal es causa de preocupacin.
Opciones de poltica que permitan revertir esta ten-
dencia incluyen desplazar el fnanciamiento de la re-
forestacin a la silvicultura comunitaria y al pago por
servicios ambientales; fortalecimiento de la asesora y
sistemas de monitoreo; fomentar empresas forestales
comunitarias sostenibles y competitivas; desarrollar
enfoques hacia los bosques con altos valores de
biodiversidad y relativamente bajo valor comercial,
as como promover coordinacin transectorial y par-
ticipacin del pblico en la formulacin de polticas.
Mensaje 2. La disponibilidad de agua per cpita ha
decrecido en un factor de cuatro en los ltimos 50
aos. Esta situacin se agrava por el uso inefciente
de recursos en la agricultura as como en los servi-
cios de agua urbanos; la calidad de los servicios se
encuentra por debajo de los estndares de la OCDE.
Proyecciones recientes muestran que la situacin em-
peorar de no tomarse medidas. Por consiguiente, la
nueva administracin debe dar prioridad a establecer
un conjunto de polticas e incentivos para promover
una asignacin ms efciente y uso de los recursos
hdricos, y mejorar la calidad de los servicios.
Mensaje 3. La posibilidad de que Mxico se con-
vierta en un importador neto de petrleo plantea los
desafos de transformar radicalmente la composicin
de la matriz energtica del pas y reducir su com-
petitividad. Una opcin esencial para promover el
crecimiento verde, mejorar la seguridad energtica y
reducir la vulnerabilidad reside en avanzar ms en la
exploracin del uso de fuentes de energa renovable;
con la participacin del sector privado fnanciando la
inversin en dicha energa y explorar el potencial de
ampliar la energa elica y solar.
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
99
Objetivos
Para asegurar un uso sostenible y ptimo de sus recursos naturales de propiedad comn, Mxico tiene que
centrar decididamente su atencin en mejorar su supervisin en tres sectores clave: forestal, agua y recursos
energticos. Los objetivos clave incluyen los siguientes:
Identifcar opciones que contribuyan a la agenda climtica y generen resiliencia social mediante la
gestin forestal.
Asegurar una gestin del agua efciente econmicamente y sostenible ambiental y socialmente, con
el objetivo de promover un crecimiento verde en el contexto de escasez de agua e incertidumbre
climtica.
Evaluar los impactos de las decrecientes reservas de hidrocarburos y gas, y el papel que desempea la
energa renovable como una fuente alternativa y ms limpia.
Principales desafos
Manejo forestal
Aun cuando la aportacin de los bosques al PIB es un modesto 1 por ciento,
1
representan una fuente esencial
de empleo, ingreso y medios de vida para unos 12 millones de personas.
2
Casi 9 mil comunidades agrarias y
ejidos
3
poseen cerca de 70 por ciento de los bosques del pas en el marco de un sistema de propiedad colectiva de
la tierra con reconocimiento jurdico; una situacin nica en el mundo. En 2008, 57 por ciento del quintil ms
pobre de hogares rurales obtuvieron casi una cuarta parte de sus ingresos de la extraccin de recursos naturales, la
mayor parte de los cuales est relacionado con los bosques.
4
En muchos casos, el manejo colectivo de los bosques
fortalece el capital social en las comunidades, lo que les permite perseguir otras actividades de desarrollo. En
algunos casos, el manejo colectivo de los bosques incrementa la cohesin social y reduce el conficto.
Los bosques pueden desempear un papel importante en la mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
Reducir las Emisiones provenientes de la Deforestacin y Degradacin Forestal (REDD+) y otras actividades
relacionadas con los bosques puede equivaler a casi 20 por ciento de la reduccin de emisin de gases de efecto
invernadero que Mxico podra alcanzar para 2030. Si se incluyen las actividades agrcolas y ganaderas, entonces
el uso de la tierra, el cambio de uso de suelos y el sector forestal tienen un potencial de mitigacin de 30 por
ciento (15.3 millones de toneladas anuales de dixido de carbono).
5
Los bosques tambin desempean un papel
importante en la adaptacin al cambio climtico. Al reducir la erosin, regular los ciclos hidrolgicos y proteger
las cuencas, los bosques reducen los impactos fsicos de las inundaciones, sequas y otros desastres climticos
que ocasionan prdida de vidas y otros daos signifcativos. Adems, generar capital social mediante el manejo
colectivo del bosque podra fortalecer la resiliencia de la comunidad ante los desastres climticos y depresiones
econmicas.
Aun cuando queda mucho por hacer, Mxico se ha convertido en un lder mundial en manejo forestal.
El enfoque desarrollado en Mxico, que combina silvicultura comunitaria, mejoramiento de los servicios am-
bientales como agua y biodiversidad y REDD+ es crecientemente reconocido como referente mundial por su
carcter innovador, escala y resultados. Unas cuatro mil comunidades han participado en programas que opera
la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR) desde 2001. Se estima que 2,380 comunidades utilizan el manejo
forestal y que cerca de 50 han recibido certifcacin independiente. Adems, Mxico encabez el acuerdo mundial
inicial sobre REDD+ en la Conferencia de las Partes del CMNUCC celebrada en Cancn, en 2010, donde
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tambin present su propia Visin REDD+ centrada
en una integracin transectorial a nivel del terreno.
Ya se encuentran en marcha esfuerzos prometedores
en el mbito REDD+ en reas de accin iniciales, con
un potencial de aprendizaje que resulta pertinente a
escala mundial. Continuar los esfuerzos de alto perfl
y pensamiento innovador para la REDD+ puede
fortalecer todava ms la posicin que guarda Mxico
como lder en las negociaciones mundiales y atraer
inversionistas verdes.
Asignacin de recursos entre varios programas
no es lo ptimo. Los esfuerzos de reforestacin han
conseguido resultados modestos no obstante haber
recibido 38 por ciento de las inversiones forestales de
Mxico en 2011 (US$468 millones). De las reas que
han sido reforestadas en todo el territorio, tan slo la
mitad estaba en buenas o excelentes condiciones un
ao despus y no hay monitoreo sistemtico despus
del primer ao.
6
Por otra parte, tan slo 12 por ciento
de las inversiones forestales fueron al manejo de
bosques naturales.
7
Pudiera ser que haya ms espacio
para un mejor equilibrio del presupuesto entre los
programas, dependiendo de su desempeo.
Pueden mejorarse los programas forestales en
marcha. Aun cuando la silvicultura comunitaria y
los programas de servicios ambientales parecer tener
xito, su efcacia se queda corta frente a su poten-
cial. Por ejemplo, el Instituto Nacional de Ecologa
(INE) estima que la deforestacin, de entre los
participantes en el programa de pagos por servicios
ambientales, podra haberse reducido 3.5 por ciento
en lugar del 1 por ciento observado, si se hubieran
dirigido especfcamente a las reas con alto riesgo
de deforestacin.
8
La capacidad para dar seguimiento a las inver-
siones presenta rezago cuando se la compara con la
escala de los programas. En la ltima dcada, la in-
versin pblica anual se increment 20 veces, al pasar
a US$486 millones. Sin embargo, la capacidad de la
CONAFOR para hacer seguimiento efectivo de los
resultados en el terreno en trminos de cubierta fo-
restal, bienestar de las comunidades locales, servicios
de agua y biodiversidad se ha quedado rezagada,
por lo que necesita ser fortalecida. La capacidad y
supervisin de los proveedores de servicios tcnicos
privados tambin necesitan mejorar.
9
Las mejoras
signifcativas en evaluacin del desempeo poltico
tendrn que ampliarse para incluir evaluacin de
impacto estratgico, para identifcar de mejor manera
las posibles sinergias y confictos potenciales entre los
sectores.
Otras polticas socavan la competitividad de la
produccin silvcola comunitaria. No obstante el
xito general de la silvicultura comunitaria, la produc-
cin lcita de madera aserrada en el pas cay 30 por
ciento desde 2000 y el dfcit comercial de productos
forestales se ha ms que duplicado.
10
Otras polticas
parecen socavar la inversin pblica en el sector.
Dichas polticas implican requisitos innecesarios y
demasiado tiempo de espera para la aprobacin de
planes de manejo por parte de la Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT),
que hace que los esfuerzos comunitarios sean menos
competitivos. Diversas circunstancias que varan a
lo largo y ancho del panorama podran agravar el
problema, incluyendo difcultades para acceder a
crdito; problemas de tenencia de la tierra e insuf-
ciente infraestructura, servicios pblicos y asistencia
para la comercializacin, as como dbiles esfuerzos
institucionales para detener la tala ilegal.
Hay pocas opciones para los bosques con bajo
valor comercial. Para cosechar lcitamente los pro-
ductos forestales, las comunidades tienen que contar
con planes de manejo forestal. Sin embargo, muchos
bosques carecen de sufciente contenido maderable
con valor que justifque el costo y las complicaciones
que implica la aprobacin de un plan forestal. En
otros casos el gobierno no aprobar planes debido a
confictos o problemas relativos a la tenencia de la
tierra. En consecuencia, cerca de 85 por ciento de los
bosques fuera de las reas de conservacin carecen de
planes de manejo.
11
La mayor parte de la deforesta-
cin y degradacin ocurre en estos bosques, donde
adems se encuentran muy extendidas las actividades
silvcolas informales. La procuradura federal para el
medioambiente estima que casi la mitad de la madera
aserrada industrializada podra provenir de esas reas.
No obstante, dichos bosques han recibido atencin
limitada y las normas y programas en vigor estn
defcientemente adaptados a sus necesidades.
Las polticas rurales siguen demasiado frag-
mentadas, temtica y geogrfcamente. A pesar de
los recientes avances, sigue habiendo inconsistencias
entre las polticas en los mbitos forestal, agrcola,
ganadero, y otras polticas econmicas y regionales
para el desarrollo. Ello reduce el impacto y sostenibi-
lidad de las inversiones pblicas en las zonas rurales.
Los subsidios pblicos para el manejo y proteccin
forestal, y actividades agrcolas, ganaderas, mineras
y urbanizacin frecuentemente compiten entre s en
un mismo sitio. La falta de colaboracin interinstitu-
cional subraya el riesgo de que las polticas pblicas
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y programas de subsidios se contrapongan. Adems,
los programas forestales y agrcolas generalmente
operan en los mbitos relativamente pequeos de las
comunidades en lo individual o parcelas, por lo que
desaprovechan las economas de escala. Un enfoque
ms amplio que incluya terrenos de bosque, agrcolas,
pastizales y otros terrenos rurales podra impulsar
sinergias entre varios usos del suelo y entre distintos
niveles de gobierno.
La participacin del pblico en la formulacin de
poltica sigue siendo limitada. Por casi dos dcadas
Mxico ha estado apoyando activamente plataformas
de consulta como los Consejos Forestales, Promoto-
ras Forestales y Foros Regionales de Recursos Na-
turales, mientras que la mayor parte de la inversiones
forestales se encuentran dirigidas y aplicadas por las
propias comunidades en en su calidad de propietarias
de los bosques. Sin embrago, hasta muy recientemen-
te hubo espacio insufciente para que la sociedad civil
y las comunidades pudieran hacer aportaciones a la
formulacin de polticas, especialmente en lo refe-
rente a REDD+. La creacin del comit consultivo
para REDD+ (CTC REDD+) con participacin de
mltiples actores fue un paso esencial en ese sentido.
Sin embargo, se requiere de mayor participacin de la
sociedad civil, especialmente de las organizaciones de
base y los pueblos indgenas en el mbito local, para
que puedan promover exitosamente programas para
la adaptacin al cambio climtico y mitigacin en el
terreno, incluyendo la REDD+.
Gestin del agua
Mxico enfrenta creciente estrs en recursos hdri-
cos debido al crecimiento poblacional y econmico,
adems de una gestin poco ptima (incluyendo
inefciencia, sobre explotacin y contaminacin).
Siendo que hay disparidades regionales con respecto
a la disponibilidad de agua,
12
en general Mxico
enfrenta un creciente estrs hdrico.
13
El incremento
de la poblacin y las actividades econmicas slo
explican parcialmente la escasez de agua que experi-
mentan algunas zonas de Mxico. El uso del agua es
relativamente inefciente. Las tcnicas de irrigacin
son en general intensivas en agua, los agricultores
tienden a no seleccionar los cultivos tomando en
consideracin las condiciones del cambio climtico
ni disponibilidad de agua, y las tarifas de electrici-
dad para la agricultura estn altamente subsidiadas.
Muchas de las instalaciones de suministro de agua y
saneamiento tampoco hacen un uso efciente de los
recursos hdricos,
14
generando un impacto signifca-
tivo, especialmente en cuencas predominantemente
urbanas como la del Valle de Mxico.
15
La sobre
explotacin de los mantos freticos sigue siendo un
problema signifcativo.
16
Mxico ya enfrenta estrs hdrico, que se ve
exacerbado por el impacto del cambio climtico. El
cambio climtico est incrementando la frecuencia e
intensidad de eventos extremos vinculados al clima
y cambiando los patrones de precipitacin. Existe la
necesidad apremiante de incorporar los impactos del
cambio climtico en las polticas para la gestin de
los recursos hdricos y planear medidas para revertir
las tendencias negativas en el sector. En aos recien-
tes, Mxico ha fortalecido su posicin en el campo
de la adaptacin al cambio climtico, colocndose
a la cabeza en la regin. No obstante, son muchos
los desafos que quedan por delante, en particular
en lo que se refere a la aplicacin de las polticas
propuestas, especialmente en el lado de la gestin de
la demanda y hacer mejoras en la efciencia. Todava
tiene que generarse y proveer informacin climtica
precisa y oportuna; el marco institucional existente
no permite desarrollar con facilidad los arreglos in-
terinstitucionales que generalmente se requieren para
el desarrollo de proyectos multisectoriales, necesarios
para responder a la adaptacin al cambio climtico.
La escasez de agua y la incertidumbre climtica
combinadas con suministro defciente de agua re-
presentan una seria amenaza para las perspectivas de
crecimiento verde en Mxico. Las proyecciones del
Banco Mundial muestran que la situacin empeorar
si no se toman medidas al respecto. La importancia
que tiene el agua para el crecimiento verde es evidente,
y sucesivas administraciones mexicanas han declarado
que el agua es un asunto estratgico de seguridad
nacional. Se dispone de amplia evidencia que muestra
los costos econmicos asociados con los problemas
hdricos en Mxico; tan slo en el Valle de Mxico,
ms de 30 por ciento del uso del agua no es econ-
micamente efciente y los costos econmicos anuales
que resultan de una gestin defciente de los recursos
hdricos urbanos (incluyendo suministro defciente de
agua) se estima que ascienden a US$2.4 mil millones
anuales, o el equivalente a 1 por ciento del PIB del Valle
de Mxico (fgura 1). Estos costos recaen en gran me-
dida sobre los residentes de bajos ingresos que tienen
que lidiar con altos costos, y pueden incrementarse al
llegar a US$3.5 mil millones y 1.7 por ciento del PIB
para 2030 si no se toman las medidas necesarias.
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pesar de inversiones muy signifcativas en el subsector,
tan slo cerca de una tercera parte de las instalaciones
grandes en Mxico proporcionan suministro continuo
a los usuarios, sin que haya habido una mejora signi-
fcativa en los ltimos diez aos,
18
una excepcin muy
notoria en la zona de la OCDE. El subsidio implcito
que se da a los agricultores mexicanos para el bombeo
de aguas subterrneas ha sido estimado en cerca de
US$700 millones anuales.
19

El sector del agua tambin enfrenta desafos
debido a reformas incompletas de su marco insti-
tucional y jurdico. A pesar de la innovacin institu-
cional convenida en la reforma del sistema jurdico en
1993 y 2004, no se han aplicado total o efcientemente
instrumentos jurdicos y administrativos esenciales.
Por ejemplo, los derechos de agua, originalmente
otorgados con base en auto declaraciones, tendran
que renovarse cada 20 aos con base en estudios he-
chos en campo sobre el uso y disponibilidad de agua,
pero en la mayora de los casos han sido extendidos
automticamente. La descentralizacin iniciada en
los aos de 1990, que transfri la responsabilidad
del suministro de agua a los municipios no estuvo
acompaada con la mejora esperada de sostenibili-
dad fnanciera o calidad del servicio. De hecho, no
se pusieron en marcha mecanismos para garantizar
que quedaran normadas la calidad del servicio, sus
sostenibilidad y su asequibilidad, de una manera con-
sistente y no poltica. A pesar de inversiones federales
muy signifcativas, en el sector, no se ha puesto en
marcha el Sistema Financiero del Agua propuesto
en la Ley de aguas nacionales, de 2004; muchos de
los operadores y asociaciones de usuarios de agua
siguen dependiendo de programas de inversin fe-
derales impredecibles y en ocasiones arbitrarios (50
por ciento del total de inversin en el sector) que, en
general, tienden a socavar la propiedad, efciencia y
sostenibilidad de las entidades locales.
Diversifcacin energtica
La estructura fuertemente basada en hidrocarburos
determina la confguracin del sector energtico.
Por ejemplo, 73 por ciento de la capacidad de gene-
racin de energa elctrica en Mxico est basada en
combustible de origen fsil. Mediante la introduc-
cin de nuevas tecnologas y cambios normativos,
el sector energtico se ha convertido en el principal
demandante de gas natural en Mxico.
El suministro de hidrocarburos est decrecien-
do y esto afecta el desempeo futuro del sector
energtico. El panorama de la estructura de oferta y
demanda energtica de Mxico en el corto y mediano
plazos est moldeado por la produccin declinante
de los campos petroleros del pas. Los efectos de esta
declinacin ya se pueden sentir, en la medida que
el supervit de la balanza comercial energtica del
pas ha decrecido. El desplome en la produccin de
hidrocarburos y la alta dependencia que el pas tiene
de stos son los dos principales factores que afectan
la sostenibilidad de la matriz energtica. Esto tiene
FIGURA 1. Fuentes y usos de agua en el Valle de Mxico a la fecha
y en 2030 en un escenario sin cambios sustanciales
Fuente: Clculos del Banco Mundial
Agua supercial
Acuferos local
(sostenibles)
Transferencias
inter-cuencas
Acuferos locales
(sobre explotacin)
Dcit
0
20
40
60
80
100
120
Insoste. Sostenible Eciente Ineciente Insoste. Sostenible Eciente Ineciente
Fuentes de agua Usos de agua Fuentes de agua Usos de agua
2011 2030
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importantes implicaciones para la manera en que el
gobierno debe manejar los subsidios a la energa y en
general la poltica energtica.
La posibilidad de que Mxico se convierta en
importador neto de petrleo impone el desafo de
transformar radicalmente la composicin de la
matriz energtica y afectar su competitividad. La
balanza comercial neta de PEMEX ha decrecido
desde 2006. La mayor parte de ese decrecimiento
puede explicarse por la creciente tendencia de las
importaciones de hidrocarburos para cubrir el dfcit
entre oferta nacional y demanda. De continuar esta
tendencia en los aos por venir y si la produccin
de hidrocarburos no consigue compensar el dfcit,
la balanza comercial de PEMEX podra tornarse
negativa (fgura 2). Dicho escenario afectar profun-
damente al sector energtico y la balanza fscal.
Los desafos del sector energtico han ampliado
las implicaciones de poltica. Alta dependencia del
petrleo, una matriz energtica no diversifcada, re-
duccin de inversin en exploracin y produccin de
petrleo y gas, declinacin de produccin petrolera
y reduccin del supervit comercial de hidrocarbu-
ros son interdependientes y tienen implicaciones
importantes para el equilibrio fscal, la poltica de
inversin pblica y el manejo de la deuda. Cualquier
cambio signifcativo en el precio o disponibilidad de
combustibles bsicos, sea en la produccin de ener-
ga, transporte u otros sectores intensivos en energa,
afectarn a los consumidores en toda la economa.
Las proyecciones indican que los ingresos por
concepto de petrleo decaern en los aos por ve-
nir. Los ingresos petroleros contribuyen por lo menos
a una tercera parte del presupuesto federal y son una
fuente mayor de fondos para gasto social general. En
consecuencia, el peso del ajuste fscal ocasionado por
el vaivn de los precios del petrleo y otras sacudidas
externas han recado sobre el gasto pblico. Dado que
los gastos actuales son difciles de reducir en el corto
plazo, la primera respuesta fscal ante las sacudidas
externas ha sido efectuar recortes drsticos al gasto
nacional. Debido a que las inversiones en PEMEX
y la CFE tienen una participacin enorme del pre-
supuesto de capital, los presupuestos de inversin de
dichas empresas han sufrido una prdida importante
debido a dichos recortes anticipados.
El sector energtico de Mxico se encuentra en un
crculo vicioso, donde la reduccin presupuestaria y
capacidad de prstamo han restringido la inversin
en el sector, lo que a su vez ha limitado la expansin
de la produccin y los ingresos pblicos. Esto ha
difcultado ms fondos para futuras necesidades fnan-
cieras. El gobierno est crecientemente siendo forzado
a optar entre gastar en programas sociales urgentes
ahora y la necesidad de invertir ahora en energa para
generar el mximo valor posible de la produccin pe-
trolera, satisfacer las crecientes demandas de energa y
acumular fondos para futuro gasto pblico.
La energa renovable proporcion slo 14 por
ciento de la generacin de electricidad de Mxico
en 2009 a pesar de la importante dotacin de ener-
ga elica, geotrmica y solar. Desde 1990 ha habido
participacin decreciente de fuentes de energa reno-
vable (tabla 1). Esto se debe sobre todo a la partici-
pacin relativamente decreciente de la hidroelctrica;
el total de la participacin de fuentes renovables no
hidroelctricas se increment ligeramente. En las dos
ltimas dcadas el principal cambio en la generacin
de energa ha sido de las termoelctricas que han
dejado de utilizar petrleo para cambiar a gas natural
y, en menor medida, a carbn.
Para el periodo 2009-2012, la meta del Progra-
ma Especial para el Aprovechamiento de Energas
Renovables es incrementar la capacidad de energa
renovable (excluyendo la capacidad de hidroelc-
tricas mayor a 30 MW) hasta en 7.6 por ciento y
su participacin en la generacin total de energa
a 4.56.6 por ciento. Casi la mayor parte del incre-
mento planeado a 2012 ser de energa elica. Ade-
ms, el programa tiene la meta de suministrar energa
elctrica a 2,500 comunidades rurales recurriendo a
fuentes renovables.
FIGURA 2. Balanza comercial de PEMEX
Fuente: PEMEX
0
5
10
15
20
25
30
2006 2007 2008 2009 2010 2011
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En trminos ms amplios, y en el largo plazo,
la Estrategia Nacional de Energa tiene la meta de
alcanzar 35 por ciento de participacin en capaci-
dad de generacin mediante energas renovables
(incluyendo las grandes hidroelctricas), energa
nuclear y tecnologas limpias de combustible de
origen fsil para 2024.
20
En general, la participacin
de energas renovables en trminos de produccin se
espera que se mantenga casi sin cambio para fnales
del periodo; 14 por ciento del total proyectado de
415 TWh para servicio pblico. En las prximas
secciones se revisa la expansin proyectada, tomando
en consideracin el potencial de las distintas fuentes
de energa renovable.
Recientemente ha habido creciente nfasis en el
desarrollo de pequeas y micro hidroelctricas, que
se considera tendran impactos ambientales ms
bajos en comparacin con los grandes proyectos
hidroelctricos. Se estima que hay casi 3.3 GW de
potencial de pequeas hidroelctricas. El inventario
del potencial de las pequeas hidroelctricas se ha
realizado apenas en algunas entidades federativas.
Aunque, incluso un desarrollo acelerado de la mayor
parte del potencial de las pequeas hidroelctricas no
tendra un gran impacto en la generacin combinada.
Por ejemplo, de triplicar la expansin planeada de pe-
queas hidroelctricas al pasar de 375 MW a 1,125
MW, incrementar la produccin en cerca de 2 TWh
0.5 por ciento de la generacin total en 2025.
Aunque la capacidad de generacin elica ha
venido creciendo sostenidamente, para 2009 tan
slo era de 85 MW. No obstante se incrementa
rpidamente y est proyectado que exceder 3,000
MW en 2014 y 5,500 MW en 2025 (SENER, 2010).
Suponiendo un factor de capacidad de 33 por ciento
(promedio de la capacidad existente en 2009), esto
equivaldra a 16 TWh, menos de 1 por ciento de la
generacin total.
Desde 1973, Mxico ha sido uno de los pioneros
mundiales en la explotacin de energa geotrmica
para generacin de energa elctrica. La capacidad
ha crecido muy lentamente a lo largo de los aos y era
de 965 MW en 2009 (1.9 por ciento del total de la
capacidad instalada). Las plantas geotrmicas operan
con base en carga, con factores de alta capacidad, que
han fuctuado entre 78 y 88 por ciento desde 1999.
La produccin en 2009 fue de 6.7 TWh o casi 2.9
por ciento de la generacin total.
Mxico es una de los pases mejor dotados en
Amrica Latina en lo referente a energa solar, sin
embargo, esta ventaja no se ha traducido en una
generacin equivalente de electricidad, debido al
alto costo de las tecnologas asociadas. Su uso se
ha restringido sobre todo a pequeos sistemas rura-
les aislados. Sin embargo, los costos de los sistemas
fotovoltaicos se han reducido considerablemente
entre 2009 y 2011. Aunque an estn lejos de com-
petir como opciones de suministro a la red central, la
reduccin en costos de los sistemas fotovoltaicos los
ha colocado muy prximos a la viabilidad econmica
TABLA 1. Evolucin de la participacin de fuentes de energa en la produccin de energa
elctrica en Mxico, 19732009 (en porcentajes a menos que se indique lo contrario)
Fuente de energa 1973 1980 1990 2000a 2009
Total (incluyendo auto generadores), (TWh) 37.1 67.0 115.8 204.2 261.0
Petrleo 41.1 57.9 53.6 46.2 17.5
Gas natural 14.2 15.5 12.5 20.3 53.1
Carbn 0.6 0.0 6.7 9.5 11.3
Nuclear 0.0 0.0 2.5 4.0 4.0
Hidroelctrica 43.6 25.2 20.3 16.2 10.2
Renovable no hidroelctrica 0.4 1.4 4.4 3.7 3.9
Biomasa 0.0 0.1 0.0 0.8 1.0
Geotrmica 0.4 1.3 4.4 2.9 2.6
Elica y solar 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2
Nota a. 2009 fue un ao relativamente seco, lo cual ocasion que se redujera la produccin hidroelctrica en -15 por ciento de la media, equivalente a una reduccin
de cerca de 2 por ciento en la participacin de la generacin total. Los otros aos muestran condiciones de ros con fujos en los rangos tpicos (CFE, 2011).
Fuente: International Energy Agency, http://www.iea.org, Energy Statistics of OECD Countries.
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para distribucin de energa entre aquellos segmen-
tos de consumidores que pagan precios altos para le
energa elctrica. Asimismo, Mxico se encuentra
desarrollando la primera planta de energa solar de
ciclo combinado en Amrica Latina. La planta est
ubicada en Agua Prieta Sonora.
Siendo que el potencial de desarrollo del gas de
lutitas (shale gas) es vasto en Mxico, an hay mu-
chos desafos que superar para llevarlo a cabo. De
acuerdo con la Agencia Internacional de la Energa
(EIA, por sus siglas en ingls), el potencial de las re-
servas de gas de lutitas estn por encima de trescientas
veces ms de lo consumido en 2010. El desarrollo del
gas de lutitas en el mundo, especialmente en Estados
Unidos, ser importante para revolucionar la tecno-
loga, incentivar la produccin en Mxico y ayudar a
reducir los precios del mercado de gas, convirtindola
en una fuente alternativa competitiva frente a otras
fuentes de combustible y energa. Sin embargo, an
quedan desafos por resolver para el futuro desarro-
llo del gas. La inversin requerida para desarrollar
las fuentes del gas de lutitas en Mxico es enorme
y es posible que en un inicio resulte difcil adoptar
nuevas tecnologas. Adems, varias preocupaciones
ambientales tendrn que ser respondidas de forma
adecuada, asimismo se tendr que mejorar el siste-
ma de transporte de gas que a la fecha se encuentra
subdesarrollado.
Opciones de poltica
Manejo forestal
Repensar el equilibrio y combinacin de progra-
mas sera pertinente en este momento. En parti-
cular, sera de utilidad proporcionar un apoyo ms
integrado a las comunidades, combinando mltiples
programas y buscando una combinacin ptima de
polticas en el mbito local. Desplazando fondos de
la pura reforestacin a una combinacin de manejo
comunitario de bosques en pie, rehabilitacin de tie-
rras degradadas y pago de servicios ambientales sera
un paso lgico considerando los resultados sociales,
econmicos y ambientales positivos que hasta este
momento han generado este tipo de programas. Es
posible mejorar los esfuerzos de reforestacin, aun-
que esto requerir de cambios importantes en cuanto
al enfoque y requerir de tiempo. En comparacin
con la reforestacin, hay opciones frecuentemente
ms baratas para promover el crecimiento de bosques
y que se justifcan econmicamente; los esfuerzos de
reforestacin pueden ser ms integrados, selectivos y
enfocados geogrfcamente. Adems de reequilibrar
fondos entre programas, es importante proporcionar
fexibilidad para que las comunidades combinen
programas en formas que reconozcan mejor la com-
plejidad de los terrenos rurales.
Fortalecer los sistemas de asesora y monitoreo
de la CONAFOR resulta esencial para el xito de
los programas en el terreno. Debe darse prioridad
a la seleccin del personal y su capacitacin para las
ofcinas regionales, y al desarrollo de sistemas de l-
tima generacin de monitoreo remoto e informacin
geogrfca. La capacitacin y acreditacin de expertos
privados que asesoren a las comunidades tambin
es un aspecto crucial. Este esfuerzo ser de lo ms
importante debido a que el monitoreo, el reporte y la
verifcacin (MRV) sern elementos esenciales para
el futuro sistema de REDD+.
Fomentar que las empresas comunitarias pue-
dan competir con otros proveedores contribuir
enormemente a las sostenibilidad ambiental y de-
sarrollo socioeconmico. Simplifcar los requisitos
para los planes de manejo comunitario y reducir el
tiempo requerido para aprobarlos, particularmente
para bosques con bajos volmenes maderables y para
productos no maderables, podra permitir que gran-
des zonas adicionales sean manejadas lcitamente
para producir. Nuevos mecanismos que reconozcan
las actividades silvcolas informales (que ya existan
de haca tiempo)pueden permitir que se transformen
en prcticas ms sostenibles. Comunidades que
cuentan con certifcados forestales emitidos por
auditores reconocidos pueden quedar exentas de mu-
chos requisitos normativos. Debe hacerse esfuerzos
para resolver situaciones poco claras de tenencia de la
tierra y permitir que las comunidades hagan un ma-
nejo forestal con reconocimiento legal, especialmente
donde a la fecha no haya reclamos de posesin de
dichos bosques. Nuevos instrumentos de garanta de
crdito y colaterales pueden facilitar que las comu-
nidades tengan acceso a crdito privado destinado
a actividades silvcolas. Debido a lo limitado de los
recursos, los esfuerzos para asegurar que se cumpla
con las leyes forestales sern ms efectivos si se con-
centran en zonas crticas. El Congreso de Mxico
aprob una ley para el cambio climtico que obliga
al uso de instrumentos econmicos, de mercado,
fscales y fnancieros para promover el principio de
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que aquellas personas que conservan tambin deben
ser benefciarias. Debido a que a la fecha muchas
comunidades cargan con los costos de los servicios
pblicos e infraestructura, deben considerarse in-
centivos fscales que reconozcan su aportacin a la
poblacin y al medio ambiente.
Desarrollar enfoques hacia los bosques con bajo
valor comercial como parte integral de la solucin.
Una combinacin que reduzca el peso de la normati-
vidad, con pagos reducidos para el manejo de bosques
con bajos volmenes maderables y por proteger los
bosques ante incendios y transformacin en pastiza-
les, y por mejora de los servicios de apoyo tcnico,
puede posibilitar grandes mejoras en las condiciones
de los bosques y los medios de vida en las zonas
boscosas fuera de las principales regiones de produc-
cin maderera. Este enfoque, facilitado por mayor
integracin entre diferentes programas forestales,
puede incrementar el stock de carbono en aproxima-
damente 20 millones de hectreas de bosque en todo
el pas. Por ejemplo, pagos por servicios ambientales
pueden expandirse de estricta proteccin y uso, para
abarcar el manejo sostenible complementario en las
reas menos rentables o zonas de alta biodiversidad
en riesgo de degradacin.
Promover la coordinacin transectorial y un
enfoque a nivel del terreno mejorar una visin in-
tegral. La CONAFOR y la Secretara de Agricultura
(SAGARPA) se encuentran desarrollando conjunta-
mente bases de datos y haciendo esfuerzos para ali-
near polticas, asegurar consistencia entre programas
de subsidios y desarrollando nuevos incentivos para
un manejo climticamente ms inteligente de tierras
y bosques a nivel del terreno. Tambin estn emer-
giendo una serie de colaboraciones intermunicipales,
siguiendo el modelo de la Junta Municipal del Ro
Ayutla ( JIRA), con el objetivo de mejorar la integra-
cin de las polticas pblicas a nivel territorial y en el
terreno, con plena participacin de los actores locales
y apalancando recursos adicionales. Ser esencial
empearse en estos esfuerzos nacientes y promover el
ascenso de proyectos piloto exitosos para utilizar los
bosques como una plataforma de desarrollo sosteni-
ble y amortiguamiento ante los impactos del cambio
climtico en las zonas rurales.
Fomentar la participacin pblica en la for-
mulacin de polticas puede traer consigo efectos
positivos. Ya hay esfuerzos en marcha para fomen-
tar mayor participacin pblica en la formulacin
de polticas, especialmente en el rea innovadora
de REDD+. Esto incluye la creacin de comits
consultivos locales para REDD+, participacin direc-
ta de organizaciones de base en el diseo y puesta en
marcha de programas piloto, una nueva colaboracin
con la Comisin Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indgenas (CDI) y el Instituto Nacional de
las Mujeres (INMUJERES), el desarrollo de un pro-
tocolo de consultas para REDD+ conjuntamente con
las organizaciones de la sociedad civil y una estrategia
integral de comunicacin. Para seguir avanzando ser
necesario intensifcar y ampliar dichas alianzas.
Gestin del agua
Poner en marcha un Sistema Financiero del Agua
establecer los incentivos para un uso ms ptimo
de los recursos hdricos. La Ley de aguas nacionales
de 2004 establece que la creacin de un Sistema Fi-
nanciero del Agua (SFA) resulta crucial para apoyar
la gestin integrada y sostenible de los recursos hdri-
cos de la nacin. El SFA determinar las necesidades
fnancieras del sector; identifcar los niveles actuales
de ingresos y todas las fuentes de fnanciamiento
que se canalizan al sector (asistencia ofcial para el
desarrollo, transferencias federales, estatales y locales,
el sector privado, tarifas y otros instrumentos de
fnanciamiento); defnir los principios bsicos que
gobiernan el fnanciamiento del sector; identifcar
fuentes potenciales de generacin de ingresos para el
sector; har seguimiento y evaluacin del impacto del
fnanciamiento; propondr medidas para incremen-
tar y diversifcar la base de fnanciamiento, y mejorar
el uso ptimo de los recursos fnancieros. Adems,
habr que reformar los programas de inversin fede-
ral para que las decisiones de asignacin de recursos
queden vinculadas con el desempeo real en lo que
a mejora de la efciencia y calidad de los servicios se
trata, asegurar que las actividades fnancieras sean
consistentes con el SFA en lo general y no generar
incentivos perversos y mejorar la predictibilidad y
transparencia en la asignacin de recursos. Finalmen-
te, deber quedar integrado en todos los programas
federales el requisito de que se tome en consideracin
la variacin climtica en futuras inversiones.
Consolidar la base informtica para el clima,
gestin del agua y servicios de agua mejorar las
polticas y la toma de decisiones. Se han tomado
medidas cruciales para asegurar la modernizacin del
Servicios Meteorolgico Nacional, sin embargo, la
tarea an est lejos de completarse y existe la necesi-
dad de seguir robusteciendo la base informativa que
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va de las predicciones climticas a la gestin del agua,
asignacin de derechos de agua, comportamiento de
acuferos y calidad y efciencia de los servicios de agua.
Para que esto suceda, en el sector deber promoverse
una cultura de apertura, rendicin de cuentas y trans-
parencia, iniciando con la CONAGUA, haciendo
que los datos del sector estn disponibles y que su
acceso sea sistemtico y sencillo. Asimismo, habrn
de hacerse esfuerzos para ampliar los datos climticos
as como el monitoreo de los acuferos. Cada vez que
sea posible habr que medir la extraccin que se haga
de los mantos freticos y realizar balanzas de extrac-
ciones reales del lquido y no derechos a extraccin
sin monitoreo. La calidad del servicio que prestan los
servicios pblicos y la efciencia con la cual los prestan
deben ser reportadas, y ser de dominio pblico con el
propsito de establecer parmetros.
Mejorar y fortalecer el cumplimiento de los
derechos de agua ayudar a enfrentar usos en com-
petencia y variacin climtica. El registro de los
derechos de agua en Mxico cubre 95 por ciento de
todos los usuarios de agua y representan un logro im-
presionante. Sin embargo, la cantidad de derechos de
agua excede en gran medida los niveles sostenibles en
zonas con escasez de agua, los errores en los registros
se mantienen relativamente altos y el cumplimiento
efectivo tiene que ser reforzado sustancialmente. El
cambio climtico pone en riesgo las asignaciones
actuales. Hacer que el sistema opere plenamente
requerir hacer una limpieza de los registros, poner
en marcha un sistema administrativo completo
para medir y controlar el uso del agua y establecer
mecanismos transparentes para su cumplimiento.
El sistema de derechos de agua debe utilizarse para
abordar el problema de la sobre asignacin y la nece-
sidad de un uso optimo de los recursos hdricos en las
zonas de mayor escasez de lquido particularmente
en eventos extremos dejando que sean las tarifas
del mercado y no las del gobierno las que empujen
el valor marginal percibido y permitan que los
usuarios del agua capturen el valor en capital de sus
asignaciones de gua, estableciendo derechos de agua
comercializables en cuencas crticas.
Mejorar la efciencia de los servicios de agua
en el sector agrcola traer enoormes resultados.
La agricultura es la principal usuaria de agua, en
la medida que representa 80 por ciento del uso de
agua total. En consecuencia, la efciencia en el ser-
vicio de agua para usos agrcolas resulta crucial para
alcanzar un uso ptimo de los recursos hdricos. La
nueva administracin deber considerar modifcar la
poltica de tarifas subsidiadas, generalizar los precios
volumtricos del agua, y seguir la modernizacin de
las tcnicas de irrigacin. Se requerir el desarrollo de
capacidades entre productores que utilizan irrigacin
de cultivos de alto valor en zonas con escasez de agua.
Llevar los servicios de agua a niveles de efcien-
cia comparables con los estndares de la OCDE
es necesario para un crecimiento verde sostenido
en zonas urbanas de alta densidad. Sin embargo,
resulta difcil conseguir mejoras radicales si no hay
un cambio de enfoque en la promocin de calidad
y efciencia en el servicio. La nueva administracin
debe considerar establecer y hacer cumplir una po-
ltica integral que responda a las insufciencias del
sector urbano del agua, en estrecha coordinacin con
las entidades federativas y municipios. Esta poltica
debe enfocarse en establecer una calidad de servicios
efectiva y regulacin econmica; desarrollar instala-
ciones pblicas ms sustentables y autofnanciadas;
mejorar capacidad tecnolgica de su personal; refor-
mar el presente enfoque fnanciero del subsector, y
promover la planeacin de largo plazo ante el cambio
climtico y otras restricciones. La reciente poltica
pblica redactada por la CONAGUA debe servir
como una directriz.
21
La reciente adopcin de un
derecho constitucional de acceso asequible al agua en
sufciente cantidad y calidad, junto con el mandato
de proponer una nueva Ley de aguas nacionales en
un ao, ofrece una oportunidad para abordar los
desafos mencionados en el mbito jurdico, creando
para el sector mecanismos normativos efectivos y con
rendicin de cuentas.
Diversifcacin energtica
La diversifcacin energtica es esencial para hacer
un uso ptimo de los recursos naturales. La posibi-
lidad de que Mxico se convierta en un importador
neto de petrleo exige una transformacin radical en
la composicin de la matriz energtica as como de
la poltica de subsidios a la energa. Mxico debe en-
focar los subsidios en los consumidores ms pobres,
al mismo tiempo que utiliza parte de los recursos
liberados a fomentar las energas renovables. Tales
medidas son esenciales para evitar una situacin
fnanciera difcil si el gobierno decide mantener su
poltica vigente de subsidios sin una compensacin a
travs de una reforma fscal.
En cuanto a las energas renovables, su parti-
cipacin proyectada en el suministro de energa
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elctrica en Mxico se espera que sea la misma en
2025 que en 2009: casi 14 por ciento. En el corto
plazo (20092014), la participacin de las energa
renovables en la nueva produccin es mayor, casi 21
por ciento, aunque posteriormente declina. El plan
existente es ms ambicioso en el corto plazo que en el
largo plazo. Esto resulta preferible que lo inverso, es
decir, pocas medidas en el corto plazo con objetivos
ambiciosos en el largo plazo. Las medidas de corto
plazo pueden generar experiencias y condiciones
sobre las cuales se puede avanzar. Si la participacin
en nueva produccin incrementada por las ener-
gas renovables en 20092014 se mantuviera a lo
largo de la siguiente dcada, la produccin adicional
requerida despus de 2014 sera de unos 13 TWh.
En este caso, la participacin de energas renovables
en la produccin de electricidad del pas en 2025 se
incrementara 17 por ciento.
El sector privado cuenta con espacio sufciente
para fnanciar inversiones en energa renovable. La
reciente ley para promover la energa renovable re-
presenta un paso positivo para atraer inversiones del
sector privado. Esta ley (as como la Ley del servicio
pblico de energa elctrica) ahora considera exter-
nalidades pero tiene que ser reforzada. El modelo de
productor independiente de energa elctrica puede
ser mejorado y ampliado para promover inversiones
en generacin de energa renovable. Los bancos tam-
bin pueden desempear un papel en la promocin
de energa renovable en Mxico. Los hogares pueden
crear un mercado slido para tecnologas solares que,
dependiendo de la regin, pueden integrarse en con-
tratos de hipotecas y otros mecanismos fnancieros
de largo plazo. En asociacin con el sector privado,
Mxico tambin podra empearse en la creacin
de medidas nacionales apropiadas de mitigacin
(NAMA por sus siglas en ingls) en el sector de
energa renovable.
Matriz de opciones de reforma de poltica de corto y mediano plazo*
reas de
reforma
Opciones de corto plazo (1 ao)
Opciones de mediano plazo (23 aos)
Manejo
forestal
Proporcionar apoyo ms integrado a las comunidades
mediante la combinacin de programas en el mbito
local, y con equilibrio entre reforestacin y silvicultura
comunitaria, restauracin y pago por servicios ambien-
tales. (RA)
Comenzar a abordar los cuellos de botella y fomentar
la competitividad de las empresas comunitarias. (RA y
RJ)
Fortalecer sistemas de asesora y monitoreo. (RA)
Desarrollar enfoques para bosques con
bajo valor comercial. (RA y RJ)
Promover coordinacin transectorial y enfoque
desde el terreno, especialmente con usos
agrcolas y ganaderos de la tierra. (RA y RJ)
Promover mayor participacin pblica en la formulacin
de polticas con un enfoque explcito en REDD+. (RA)
Gestin
del agua
Llevar a cabo una revisin de todos los programas
federales para promover su focalizacin, alineamiento
y predictibilidad. (RA)
Preparar una nueva ley de aguas nacionales que res-
ponda a los desafos esenciales sealados en la nota de
poltica, en particular con respecto a la gestin de los
derechos de agua y suministro de servicios de agua y
saneamiento. (RJ)
Considerar reemplazar el subsidio de la energa
elctrica para la agricultura, considerando subsidios
especfcos. (RA y RJ)
Desarrollar y poner en marcha un Sistema Financiero
del Agua para promover una visin sustentable y
efciente del fnanciamiento del sector. (RA y RJ)
Aplicar la nueva legislacin y su correspondiente poltica
de calidad y efciencia de los servicios de agua urbanos. (RA)
Seguir mejorando la base de informacin sobre datos
del sector, y requerir que los actores no federales
informen sobre su desempeo y calidad del servicio
como condicin para las transferencias federales. (RA)
Mejorar y fortalecer el cumplimiento del
sistema de derechos de agua para responder
a los usos en competencia, particularmente
en las cuencas ms crticas. (RA y RJ)
Energa
renovable
Seguir promoviendo la energa renovable. (RA)
Involucrar al sector privado en el fnanciamiento de
inversin en energa renovable. (RA)
Explorar el potencial para expandir la energa elica y
solar. (RA)
* RJ= reformas jurdicas; RA=reformas administrativas, clasifcacin preliminar
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109
Referencias
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Banco Mundial. 2012 (de prxima publicacin). Urban Water Management in the Mexico Valley.
Banco Mundial y CONAGUA. 2012 (de prxima publicacin). Poltica Pblica para la Efciencia Sostenible de los Organismos
Operadores.
Notas
1 Centro de Estudios de Competitividad 2010.
2 CONAFOR 2010.
3 Las comunidades y ejidos son poseedoras de tierras con integrantes indgenas o no indgenas con derechos, estipu-
lados legalmente, a recursos comunitarios y en cuyo marco una familia tiene derecho a un lote individual asignado
formalmente por la comunidad. Asimismo, la familia tiene acceso a tierras de propiedad comunitaria (generalmente
bosques, pastizales y cuerpos de agua).
4 Lpez Feldman 2011.
5 Johnson et al. 2009.
6 Universidad Autnoma de Chapingo 2010.
7 Consejo Civil Mexicano de Silvicultura Sostenible 2010.
8 Muoz Pia 2011.
9 Universidad Autnoma de Chapingo 2009.
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110
10 CONAFOR 2008.
11 De los 65 millones de hectreas de bosque con que cuenta Mxico, cerca de 7 millones tienen planes de manejo
forestal, 8 millones de hectreas se encuentran en reas nacionales protegidas y 2 millones de hectreas estn en
esquemas de pagos por servicios ambientales (Merino, 2011).
12 Las regiones semiridas y ridas del norte y centro del pas representan 79 por ciento del PIB, y en ellas habita 77 por
ciento del total de la poblacin, no obstante slo reciben 31 por ciento del afujo (CONAGUA 2011a).
13 En 1955, la disponibilidad de agua en Mxico era de 11,500 m3 por persona al ao. Para 2005 esta cantidad haba
decrecido a 4,288 m3 (CONAGUA 2010).
14 La tasa promedio ponderada de agua no facturada, para una seleccin de instalaciones para suministro de agua en
comunidades con una poblacin de ms de 50 mil habitantes, se estima en 40 por ciento de acuerdo con informacin
de la CONAGUA (2011c); otra fuente reporta que esa cifra llega a 49 por ciento considerando todas las instalaciones
grandes del pas (Consejo Consultivo del Agua 2011).
15 En 2009 la disponibilidad de agua renovable en el Valle de Mxico fue de tan slo 164 m3/hab/ao, muy por debajo de
los estndares internacionales de escasez aguda de agua, de 1000 m3/hab/ao (CONAGUA 2011b).
16 De los 256 acuferos que proveen ms de 90 por ciento de la demanda total proveniente de mantos freticos, se
considera que a la fecha 102 se encuentran sobreexplotados.
17 Banco Mundial 2012 (prximo a publicarse).
18 Extrapolado del Consejo Consultivo del Agua 2011.
19 Guevara-Sangines 2006.
20 SENER 2010.
21 Banco Mundial y CONAGUA 2012 (prximo a publicarse).
Manejar los desafos
fiscales de mediano plazo
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
113
8
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
114
Resumen ejecutivo
Mensaje 1. Mxico necesita una reforma integral para
aliviar las presiones de mediano plazo que se ciernen
sobre su presupuesto. Las cuentas fscales del pas
dependen sustancialmente de los ingresos petroleros
(casi un tercio del ingreso pblico total). Sin embargo,
un ingreso petrolero decreciente y un incremento
esperado del gasto (relacionado con el envejecimiento
de la poblacin, inversin pblica y gasto social para
reducir pobreza y desigualdad) ejercern presin so-
bre sus fnanzas pblicas. Esto requiere de un esfuerzo
para obtener una mayor recaudacin de impuestos,
incrementar efciencia y mejorar la focalizacin del
gasto pblico, as como una medicin ms precisa de
las tendencias de gasto e ingreso en el mediano plazo.
Mensaje 2. La agenda fscal de Mxico requiere una
reforma que incremente los ingresos tributarios. La
recaudacin de impuestos del pas es baja compara-
da con los estndares internacionales (los ingresos
tributarios no petroleros equivalen a 10 por ciento
del PIB). Adoptar una estrategia de reforma fscal
integral que ample la base tributaria, simplifque
el sistema fscal eliminando las lagunas jurdicas y
reduzca los gastos tributarios podra reforzar sustan-
cialmente los ingresos tributarios.
Mensaje 3. Como parte de su reforma fscal Mxico
requiere una reforma en los precios de los energticos
y medidas de estabilizacin del gasto. Se estima que los
subsidios a los energticos estn cercanos a 2 por ciento
del PIB. Eliminar dichos subsidios podra ayudar a que
el pas incremente sus ingresos, evite seales que dis-
torsionan los precios y alcance sus metas de mitigacin
del cambio climtico. Institucionalizar el precio de
cobertura del petrleo, eliminar los topes de los fondos
de estabilizacin y adoptar una regla de equilibrio es-
tructural podra reforzar la estabilidad presupuestaria.
Mensaje 4. La agenda de reforma fscal de Mxico
debe incluir una evaluacin cuidadosa de los impac-
tos distributivos que traer consigo toda la serie de
medidas propuestas. La prdida de poder adquisitivo
en los hogares, como resultado del incremento en re-
caudacin de impuestos y la eliminacin de subsidios
a los energticos, tiene que ser evaluada en paralelo
con un incremento en la capacidad de gasto pblico
para ms programas focalizados.
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
115
Objetivo
Esta nota de poltica contribuye al debate con respecto a los desafos fscales que se ciernen sobre el pas. El
marco fscal del pas, establecido en la Ley federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria de 2006, y un
manejo prudente del riesgo fscal han ayudado a mantener la estabilidad presupuestaria y una senda de deuda
pblica bastante estable, incluso en tiempos de volatilidad econmica. No obstante, Mxico enfrenta serios desa-
fos fscales de largo plazo que no siempre son reconocidos, medidos y abordados en el debate poltico, que tiende
a centrarse en la aprobacin del presupuesto anual. Aunque Mxico ha adoptado varias polticas para mitigar la
volatilidad de los precios del petrleo, la produccin de dicho hidrocarburo ha estado disminuyendo de forma
sostenida en los ltimos cinco aos, atrayendo renovada atencin al desafo de largo plazo que implica reemplazar
parte de la base de los ingresos tributarios proveniente de la venta de petrleo con otras fuentes ms permanentes
de ingreso pblico. Adems, las presiones del gasto asociadas con incremento al gasto por envejecimiento de la
poblacin, inversin pblica y del gasto social plantean la necesidad de discutir las implicaciones sociales que
traera consigo el impedimento de desembolsos adicionales.
Desafos esenciales
La cada de los ingresos petroleros en Mxico y el incremento en las necesidades del gasto pblico en el
mediano plazo requieren incrementar los ingresos tributarios y un gasto pblico ms efciente y mejor foca-
lizado. Aun cuando un mayor crecimiento econmico y tasas de inters real ms bajas permiten cierto espacio
para fnanciar el dfcit sin poner en peligro la sostenibilidad de la deuda pblica, es muy probable que la carga del
ajuste fscal descanse en un mayor esfuerzo por incrementar la recaudacin de ingresos tributarios. Una reforma
fscal integral que incremente la recaudacin y ample la base tributaria, reduzca el alcance de los regmenes
especiales y tasas preferenciales, y genere fujos de informacin sobre transacciones econmicas que facilite el
cumplimiento y administracin tributaria puede impulsar sustancialmente los ingresos tributarios. Reducir los
subsidios pblicos, especialmente los prevalecientes en los energticos, tambin incrementar el ingreso pblico.
Las fnanzas pblicas de Mxico dependen sustancialmente de los ingresos petroleros, con la caracterstica
de que el incremento alto de los precios del petrleo oculta la reduccin de la produccin petrolera. En 2011,
los ingresos pblicos alcanzaron ms de 3 billones de pesos (21.7 por ciento del PIB),
1
un tercio de los cuales est
vinculado con el petrleo. La produccin y exportacin de crudo han venido declinando sostenidamente despus
del pico alcanzado en 2004. El gobierno estima que la produccin se estabilizar en 2.5 millones de barriles al
da en el periodo 20112015, sin embargo, despus de aos de ir declinando esta estimacin es muy incierta.
Incluso si la produccin se estabilizara, una economa en crecimiento ocasionara que el ingreso petrolero decaiga
como porcentaje del PIB. Adems, una participacin sustancial de los ingresos petroleros regresa a PEMEX por
lo que no est llegando a las arcas pblicas, debido a la gran necesidad de inversiones petroleras y altos costos
de extraccin. Si los actuales parmetros macroeconmicos, incluyendo un promedio de crecimiento econmico
anual de 3.3 por ciento, se mantienen constantes y el precio real del petrleo se mantiene estable los ingresos
petroleros caern en 2.5 por ciento del PIB en el periodo 20112030.
2
Y si los precios del petrleo se mantienen
constantes en trminos nominales, los ingresos caern en 4 por ciento del PIB a lo largo del mismo periodo.
Las presiones sobre el gasto de largo plazo en Mxico estn vinculadas con su demografa. El incremento en la
expectativa de vida en el pas y la reduccin en las tasas de natalidad llevan a un cambio sin precedentes con una
poblacin que envejece rpidamente. Desde 1990, las expectativas de vida se incrementaron 8.3 por ciento para
los hombres y 6.0 por ciento para las mujeres, y est proyectado que el incremento contine. Al mismo tiempo,
la tasa de fertilidad de Mxico ha decrecido sostenidamente, al pasar de un promedio de siete hijos por mujer en
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1960 a no ms de dos a la fecha. Y est proyectado
que la poblacin con ms de 65 aos de edad, 6.2 por
ciento en 2010, se duplique a un estimado de 12.5
por ciento para 2030. La poblacin de adultos mayo-
res est agregando gasto pblico en salud, atencin de
largo plazo y pensiones.
Crecientes costos de salud asociados con el
envejecimiento de la poblacin y una transicin
epidemiolgica presionarn gradualmente el gasto
pblico. Mxico gasta casi 6 por ciento de su PIB en
salud, aproximadamente 2.7 por ciento de su gasto
pblico. El gasto pblico y privado en salud tender
gradualmente hacia el promedio de la OCDE, que
es de 8.9 por ciento del PIB, en paralelo con la tran-
sicin demogrfca y epidemiolgica de Mxico. Es
muy probable que el gasto en salud pblica sobrepase
el gasto en salud privada, debido a la base reducida
y la expansin del Seguro Popular, un subsistema de
salud pblica que no depende de aportaciones y que
proporciona seguro de salud a personas sin seguro
social.
3

Los costos de transicin de la reforma de pen-
siones son ms altos de lo estimado. No obstante
que el cambio a un sistema de pensin con aportacio-
nes defnidas para la mayor parte de los trabajadores
en el sector formal mejor la sostenibilidad fscal en
el largo plazo, el gasto pblico se increment, en la
medida que las aportaciones de los trabajadores ya
no fnancian las pensiones otorgadas a los jubilados
actuales y de la generacin en transicin. Las transfe-
rencias del gobierno a las fnanzas de los programas
de pensiones basados en aportaciones actuales se
duplicaron al pasar de 1.2 por ciento del PIB en 1999
a 2.4 por ciento del PIB en 2010. Las transferencias
al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
alcanzaron 1.2 por ciento del PIB en el periodo
20092010, mucho antes de lo estimado.
El alto nivel de informalidad laboral y su co-
rrespondiente baja cobertura de aportaciones a las
pensiones generan responsabilidades contingentes
signifcativas. Muchos mexicanos carecen de pen-
sin debido a que estn empleados informalmente o
porque se desplazan entre empleo formal e informal,
por lo que no pueden cubrir los requisitos mnimos
de aportacin pensionaria. La baja cobertura de apor-
tacin pensionaria ha liberado la demanda contenida
de pensiones que no dependen de aportaciones, lo
cual se refeja en la reciente expansin del programa
70 y Ms hacia las zonas urbanas.
4
Proporcionar una
pensin bsica en 2012 a personas de 70 aos y ms
que carecen de una pensin del IMSS o del Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado (ISSSTE) le costar al gobierno aproxi-
madamente 0.2 por ciento del PIB.
5
El observar ms detenidamente las tendencias
de ingresos y egresos de mediano y largo plazos y
publicar un panorama presupuestario de mediano
plazo podra permitir una planeacin presupues-
taria de largo plazo. El gobierno elabora un Plan
Nacional de Desarrollo cada seis aos que incluye
una seccin relativa al riesgo fscal en su presenta-
cin presupuestaria anual,
6
sin embargo, se requiere
un plan presupuestario ms dinmico, estratgico
y efectivo. Proyectar el gasto y los ingresos federa-
les en la prxima dcada en el marco de mltiples
escenarios ayudar a identifcar y evaluar de forma
oportuna presiones presupuestarias en ciernes, lo que
permitira proponer medidas de mitigacin y anlisis
de sus impactos presupuestarios.
Opciones de poltica
Adoptar una reforma tributaria que
mejore la recaudacin de impuestos
La recaudacin de impuestos en Mxico es baja, de
acuerdo con los estndares internacionales. Aun-
que la recaudacin de impuestos federales (13.8 por
ciento)
7
se encuentra muy por debajo del promedio
de la OCDE (19.2 por ciento), se encuentra por
encima de las de Canad, Espaa y Estados Unidos.
Sin embargo, cuando se incluyen impuestos locales
y aportaciones del seguro social, Mxico cae hasta
el ltimo puesto entre sus homlogos de la OCDE
(fgura 1). Y mientras las aportaciones al seguro social
en Mxico equivalen a 2.9 por ciento del PIB y la
recaudacin de impuestos de los gobiernos locales
equivalen a 0.6 por ciento del PIB, los promedios
para la OCDE son 8.6 por ciento y 6 por ciento,
respectivamente. El impuesto predial es un generador
de ingresos tributarios importante para los gobiernos
locales en otros pases, sin embargo, en Mxico slo
equivale a 0.2 por ciento del PIB.
Las caractersticas generales y tasas estatuta-
rias del sistema tributario de Mxico se comparan
favorablemente con aquellas de otros pases de
la OCDE.8 Sin embargo, una economa informal
extendida y un sistema tributario complejo con
lagunas jurdicas y excepciones hacen decrecer la
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117
recaudacin de impuestos y la productividad de la
mayor parte de categoras de impuestos.
9
Adems,
regmenes tributarios preferenciales para empre-
sas y personas fsicas, excepciones al impuesto al
valor agregado (IVA) y mltiples tasas limitan la
recaudacin, facilitan el incumplimiento y hacen
complicado el sistema tributario. Estas excepciones,
deducciones y crditos (conocidos como gastos
tributarios) generan prdidas sustanciales de in-
gresos tributarios, tienen el mismo efecto sobre el
presupuesto que el gasto pblico (como subsidios) y
alteran la equidad horizontal y vertical del sistema
tributario.
Adoptar una reforma integral que simplifque el
sistema tributario y ample la base tributaria puede
impulsar sustancialmente los ingresos tributarios.
Las reformas recientes, incluido el incremento en el
IVA, la introduccin de un impuesto empresarial a
tasa nica, un impuesto a los depsitos en efectivo y
un incremento temporal al impuesto sobre la renta
a personas morales
10
no han impulsado sufciente-
mente los ingresos tributarios (fgura 2). Se requiere
una estrategia de reforma ms integral para cerrar el
dfcit fscal proyectado y garantizar un suministro
sostenible de los servicios pblicos. El gasto en segu-
ro social y servicios sociales, que resulta crucial para el
desarrollo de capital humano y liberar el crecimiento,
se ve restringido a causa de ingresos tributarios
limitados.
Reducir o eliminar gastos tributarios ampliara
la base tributaria e incrementara los ingresos
tributarios. Son sustanciales los ingresos tributarios
no percibidos debido a los gastos tributarios. Esto
no solamente reduce los ingresos tributarios sino
que facilita el incumplimiento a travs de la evasin
fscal. Eliminar aquellos gastos incrementara los in-
gresos tributarios, simplifcara el sistema tributario,
reducira la evasin fscal y proporcionara informa-
cin til para las autoridades hacendarias. Los in-
gresos que no se reciben debido a tasas impositivas
diferenciales, excepciones fscales y subsidios fscales
se estima que ascendieron a casi 5.1 por ciento del
PIB en 2011. Hay creciente consenso internacional
que tasas de IVA diferenciales en bienes y servicios
es una forma muy inefcaz de alcanzar los objetivos
de la distribucin de los ingresos. Una transicin
a un sistema de base amplia con una tasa de IVA
nica ( la mejor opcin de poltica) reducira los
costos de cumplimiento y por ende incrementara
efciencia e ingresos tributarios. Sin embargo, si en
el corto plazo no es polticamente viable eliminar
las excepciones al IVA y la tasa cero, inicialmente
podra retenerse una excepcin o tasa ms baja sobre
una canasta de productos bsicos. No parece haber
una justifcacin para reducir tasas del IVA en reas
ms amplias, de manera que las tasas cercanas al
umbral deben incrementarse a la tasa estndar. La
eliminacin del subsidio a la tortilla en los aos de
1990 a favor de transferencia de efectivo a los nive-
les de ingresos ms bajos demuestra la posibilidad
de reformar benefcios tributarios polticamente
complicados.
Fuente: SHCP e INEGI
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Promedio de la OCDE 34.8%
Aporta. a seguridad social Impuestos locales
Impuestos federales
Otros Importaciones Impuesto al consumo
IVA Ingreso
Fuente: OCDE 2011.
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FIGURA 1. Comparacin internacional
de ingresos pblicos
FIGURA 2. Evolucin de ingresos
tributarios (% del PIB)
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Adoptar una reforma en los precios
de energticos y medidas de
estabilizacin presupuestaria
En Mxico los subsidios a los energticos son altos
y se han incrementado sustancialmente en los l-
timos aos. Se considera que los precios nacionales
de los energticos, que establece la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico (SHCP), estn subsidiados
si su precio se encuentra por debajo de un precio de
referencia que representa el costo de oportunidad
(para bienes comercializables, como el combustible)
o representan el costo de produccin (para bienes y
servicios no comercializables, como la electricidad).
No hay una consignacin presupuestaria especfca,
ms bien, los subsidios se muestran como ingresos
pblicos bajos para el gobierno federal o para sus
empresas de propiedad pblica.
Los subsidios a los energticos tambin ocultan
costos de los recursos, son inefcientes para aliviar
la pobreza y son altamente regresivos. Los subsidios
para electricidad, gasolina, diesel y petrleo licuado
fueron ms de 1.5 por ciento del PIB en promedio
anual a lo largo del periodo 20052009, de acuerdo
con estimaciones gubernamentales. Los subsidios a la
electricidad en Mxico aunque difciles de cuanti-
fcar debido a que el costo de produccin que se toma
como referencia se basa en una tasa de rendimiento
de capital que se establece administrativamente, que
podra incluir inefciencias en las instalaciones de
energa pblicas son prevalentes en la estructura
de tasas para la electricidad de uso domstico y
agrcola, y estn considerados entre los ms grandes
del mundo. Subsidiar el consumo de energa elc-
trica nacional promueve el desperdicio y desalienta
la inversin en efciencia energtica. Y, no obstante
ser un importador neto de gasolina, en el mercado
nacional Mxico vende la gasolina a un precio mucho
ms bajo cuando se lo compara con otros pases de la
OCDE y Amrica Latina (fguras 3 y 4).
El ajuste al precio del combustible en el mercado
nacional no ha mantenido el paso con los incre-
mentos en los precios internacionales. Por muchos
aos, Mxico sigui una poltica de ajuste mensual
a los precios del combustible que hasta 2009 se co-
rrespondi con la infacin esperada. Sin embargo,
a la fecha el ajuste ha acelerado el paso para cerrar
la creciente brecha entre los precios nacionales y los
internacionales. La diferencia entre el precio de venta
al pblico y el precio de referencia (internacional)
est constituida por un impuesto al consumo variable
que se hace negativo despus del fuerte incremento
en los precios del petrleo en los ltimos aos. Un
impuesto negativo al consumo equivale a un subsidio
en la misma proporcin.
Las polticas del precio de los combustibles han
sido tiles para los propsitos de estabilizacin
econmica y fscal en el pasado, sin embargo, en
este momento hay mejores opciones. Resulta fcil
anticipar que los ajustes de precios mensuales evitan
FIGURA 3. Mxico no taspasa el fuerte incremento
en los precios internacionales de la gasolina
FIGURA 4. Los subsidios se han incrementado
como resultado de los ajustes a los
precios nacionales del combustible
* Precio de la gasolina magna en Mxico y precio convencional al menudeo
de la gasolina estndar en EE.UU.; en pesos/litro
Fuente: Thomson Reuters Datastream
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Precios de la gasolina Mxico y EE.UU.*
Diferencia MEX EE.UU.
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2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Subsidios a los energticos como porcentaje del PIB
Gas LP Electricidad Gasolina (IEPS)
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Fuente: Scott 2011.
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119
el impacto que la volatilidad de los precios inter-
nacionales del petrleo y combustibles tienen en la
infacin en otros lados. Esto pudo haber sido im-
portante cuando las autoridades monetarias seguan
batallando para reducir la infacin a niveles que
estuvieran de acuerdo con la estabilidad econmica
en general. Con la infacin en los rangos buscados
establecidos por las autoridades monetarias, podra
ser que ya no se requiera de la supresin artifcial de
la volatilidad de los precios del combustible, dado
el impacto moderado en la infacin en general y
las expectativas infacionarias. De manera similar, el
ajuste mensual a los precios del combustible ha mo-
derado el impacto de la volatilidad de los precios del
petrleo en las fnanzas pblicas. Precios del petrleo
ms altos incrementan los ingresos por concepto de
exportaciones petroleras, aunque no llevan a ingresos
mayores por ventas nacionales. Al mismo tiempo, una
cada repentina en los precios del petrleo e ingresos
petroleros no va acompaada de reduccin en los
ingresos por ventas nacionales.
Eliminar los subsidios a los energticos ayudar
a que Mxico incremente sus ingresos, evite seales
que distorsionen precios y alcance sus metas de mi-
tigacin de cambio climtico. El ingreso adicional
proveniente de la eliminacin de los subsidios al uso
de energa elctrica en los hogares y la agricultura a
la par de la adopcin de un impuesto fjo al consumo
en el combustible puede utilizarse en parte para
mitigar el efecto que precios ms altos en la energa
tiene en los hogares de menores ingresos. Adems,
transferencias a los benefciarios del Programa Opor-
tunidades para compensar los precios ms altos de
la energa en 2008 podran ser una herramienta de
mitigacin efciente. Debido a que reducir subsidios
a los combustibles en momentos de precios altos del
petrleo podra ser polticamente difcil, una opcin
temporal podra ser acelerar el mecanismo igualador
de precio para la gasolina y el diesel, para alinearlos
rpidamente con los precios internacionales. Una vez
que se haya llegado a un impuesto al consumo de
combustible defnido, se debe dejar que los precios del
combustible fucten de acuerdo con el movimiento
internacional de los precios.
Un impuesto fjo al consumo de combustible in-
crementar la sensibilidad de los ingresos pblicos
a las fuctuaciones de los precios de los energticos
y, a su vez, la importancia de un mecanismo con-
sistente de estabilizacin. La estabilidad y transpa-
rencia presupuestarias se benefciarn de la institu-
cionalizacin de la cobertura del precio del petrleo
y eliminar los topes de los fondos de estabilizacin.
Eliminar los topes crear un amortiguador fscal ms
efectivo contra sacudidas ms grandes, al promover
ahorros mayores durante la fase de recuperacin y
periodos con precios del petrleo ms altos. Adems,
mayores ahorros relacionados con los energticos po-
dran ayudar a proteger futuras generaciones en lugar
de fnanciar el consumo pblico actual. La mejor
solucin sera reformar los fondos de estabilizacin,
de manera que no slo estabilicen y protejan el presu-
puesto y a la economa de la excesiva volatilidad sino
que tambin incrementen los ahorros para las futuras
generaciones. Institucionalizar la cobertura de los
precios del petrleo podra reducir las presiones para
utilizar dichos fondos para otras necesidades, como
cubrir insufciencias presupuestarias.
Adoptar una regla de equilibrio estructural podra
ayudar a reducir la tendencia cclica del gasto pblico
bajo la regla vigente. La obligacin de defnir un equi-
librio nominal y lmites a los fondos de reserva implica
incrementos y cadas del gasto pblico con fuctuaciones
de ingreso atadas al crecimiento econmico e ingresos
petroleros. Esto resulta en una correlacin muy estrecha
entre cambios en el gasto de un ao a otro y cambios
en ingresos tributarios no petroleros y petroleros. Una
regla de equilibrio estructural tambin disminuira el
patrn de altas y bajas. Un presupuesto estructural
permitira una respuesta endgena ante cambios en
ingreso debidos al ciclo econmico, al mismo tiempo
que promoveran disciplina fscal y sostenibilidad del
dfcit y niveles de deuda.
Mejorar el impacto distributivo
de la poltica fscal
El sistema de benefcio tributario no mejora en
mucho la equidad del ingreso cuando se lo com-
para con otros pases de la OCDE. Siendo que los
impuestos reducen la desigualdad del ingreso en la
mayor parte de los pases de la OCDE, en el caso de
Mxico, su coefciente de Gini desciende ligeramente
al pasar de 0.515 previo a los impuestos a 0.509 des-
pus de impuestos. Desciende un poco ms, a 0.465
cuando se incluye el gasto social focalizado. Sin em-
bargo, para un pas promedio de la UE, el coefciente
de Gini cae de 0.46 antes de impuestos y transferen-
cias a 0.34 despus de impuestos y transferencias, en
gran medida debido a estas ltimas.
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La alta desigualdad en Mxico se debe en parte
a que la poltica fscal no cumple con su funcin
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distributiva. Siendo que en general el impuesto
sobre la renta es progresivo, la alta informalidad y
pobreza reduce la participacin del impuesto sobre
la renta en la base tributaria en general.
12
Impuestos
fciles de recaudar indirectamente, como el IVA, son
ampliamente regresivos. Sin embargo, con el uso
de tasas de IVA mltiples se puede alcanzar cierta
progresividad, a pesar del escepticismo creciente
sobre su efectividad para conseguir objetivos de re-
distribucin (vase anexo 1 para una discusin sobre
progresividad).
A pesar de una mejor focalizacin en el gasto
social, algunos programas en Mxico benefcian
desproporcionadamente a los deciles de poblacin
con mayores ingresos y empeoran la desigualdad.
Algunos programas son muy progresivos, en la medi-
da que las transferencias pblicas per cpita caen para
los niveles de ingresos ms altos (como lo muestra
un coefciente de concentracin negativo). Otros lo
son en menor medida, en tanto que se incrementan
las transferencias per cpita para los niveles de in-
gresos ms altos (como lo muestra el coefciente de
concentracin positivo, vase fgura 5). Si el coef-
ciente de concentracin se encuentra por debajo del
coefciente de Gini de ingresos en el mercado, estas
transferencias son apenas moderadamente redistri-
butivas. Al igual que los subsidios a los energticos,
las excepciones al IVA y la tasa cero son, en efecto,
subsidios al consumo no focalizados. El monto del
subsidio obtenido depende del gasto familiar en los
productos subsidiados, que tiende a incrementar con
el ingreso. Dedicar una participacin grande del gas-
to pblico (incluidos gastos tributarios) a programas
con un coefciente de concentracin negativo (o uno
positivo pero pequeo) ayudara a hacer ms progre-
sivo el sistema de benefcios tributarios.
13
La incidencia distributiva de intervenciones
fscales individuales debe ser de menor preocupa-
cin frente a la incidencia distributiva general del
sistema de benefcios tributarios. La prdida de
poder adquisitivo generado por altos niveles de re-
caudacin de impuestos y la eliminacin de subsidios
a los energticos debe ser evaluada en paralelo con
un incremento en la capacidad de gasto pblico para
programas de gasto ms focalizado. Eliminar subsi-
dios y regmenes tributarios preferenciales junto con
la aplicacin de mecanismos de compensacin para
las familias de ingresos ms bajos, pueden llevar a un
benefcio neto en la funcin redistributiva del ingreso
del sistema de benefcios tributarios. Se requiere de
una estrategia de comunicacin para la reforma fscal
que permita mostrar los costos y los benefcios de las
opciones de poltica sugeridas y construir consenso
poltico.
FIGURA 5. Coefciente de concentracin para programas seleccionados, 2010
-0.54
-0.47
-0.39
-0.35
-0.33
-0.32
-0.29
-0.29
-0.25
0.19
0.2
0.24
0.25
0.29
0.33
0.47
0.49
-0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6
Oportunidades
IMSS - Oportunidades
Adultos Mayores
Seguro Popular
Procampo
Salud SSA
70 y ms
Programa Alimentario
Empleo Temporal
Subsidio Elctrico Domstico
Becas (excl. Oportunidades)
Salud IMSS
Subsidio GAS LP
Subsidio Empleo
Subsidio Gasolina
Saludud ISSSTE
Pensiones
Scott, John (2010) "Gasto Pblico para la Equidad: del Estado Truncado hacia el Estado de Bienestar Universal "Mexico Evalua Woking Paper Series, Mexico City.
Fuente: Scott 2010.
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121
Matriz de opciones de reforma poltica de corto y mediano plazo*
rea de reforma Opciones de corto plazo Opciones de mediano plazo
Reforma fscal
Reforma tributaria
Aplicar una reforma que mejore la recaudacin
de impuestos y ample la base tributaria,
simplifque la declaracin de impuestos,
reduzca los gastos tributarios y elimine los
regmenes especiales y tasas preferenciales. (RJ)
Reforma de precios de energticos
Acelerar el ajuste de precios en la venta
nacional de combustibles, para alinearlos
con los precios internacionales (RJ).
Reducir subsidios a electricidad para
uso domstico y agrcola (RJ).
Adoptar un impuesto fjo al
consumo en la venta nacional de
combustibles y permitir que los
precios fucten con el movimiento
de los precios internacionales (RJ)
Medidas para mejorar los impactos
redistributivos de las reformas
tributaria y energtica
Programas compensatorios: para las familias
de ingresos ms bajos que se vean afectadas
negativamente por la reforma tributaria
y la de precios en energticos (RJ).
Reforzar capacidad para estimar
ndice general de distribucin del
sistema de benefcios tributarios (RA).
Medidas de estabilizacin
presupuestaria
Institucionalizar la cobertura de los
precios del petrleo y eliminar topes
en los fondos de estabilizacin (RJ).
Adoptar una regla de
equilibrio estructural (RJ).
Medicin mejorada de tendencias de
ingresos y gastos en el mediano plazo
Preparar proyecciones presupuestarias
de mediano y largo plazos y analizar
las opciones de reforma fscal (RA).
Mantener y publicar anualmente
proyecciones presupuestarias de
mediano y largo plazos. (RA).
* RJ= reforma jurdica; RA= reforma administrativa. Clasifcacin preliminar.
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122
CUADRO 1. Poltica fscal y redistribucin del ingreso: progresividad absoluta vs progresividad relativa
Transferencia: progresiva en trminos absolutos
lnea de 45 grados; transferencia:
neutral en trminos absolutos
impuesto: lmite superior de regresivo
transferencia:
progresiva en
trminos relativos;
impuesto regresivo
curva de Lorenz de ingreso de mercado;
transferencia o impuesto: neutral en trminos relativos
Proporcin acumulada de poblacin (ordenada por ingresos de mercado)
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transferencia regresiva;
impuesto progresivo
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1
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Analizar el impacto distributivo que un impuesto o benefcio tiene sobre el ingreso per cpita es esencial para compa-
rar opciones de poltica. Si el objetivo de un gobierno es mejorar la distribucin del ingreso (bajar desigualdad y pobreza), debe
asignar la mayor participacin del gasto a programas que son progresivos en trminos absolutos.
Las transferencias son progresivas en trminos absolutos cuando su valor per cpita declina con los ingresos en el
mercado. En la grfca mostrada arriba, las transferencias progresivas absolutas son aquellas que se encuentran por encima de la
lnea en 45 grados de equidad perfecta. Los programas de transferencias de efectivo, como Oportunidades, son progresivos en tr-
minos absolutos, en tanto que los pobres reciben ms transferencias en comparacin con los no pobres en trminos absolutos. Las
transferencias son regresivas en trminos absolutos pero progresivas en trminos relativos cuando su valor per cpita se incrementa
con los ingresos en el mercado, mientras que su valor relativo con respecto a los ingresos en el mercado declina. Ejemplos de estas
transferencias, para las cuales el coefciente de concentracin es positivo pero menor en comparacin con el coefciente de Gini
de ingresos en el mercado (refejado en la grfca por una curva entre la curva de Lorenz de ingresos en el mercado y la lnea en 45
grados), son las excepciones al impuesto al valor agregado (IVA) y la tasa cero en alimentos y los subsidios a los energticos, as como
el gasto pblico en educacin superior.
Se dice que los impuestos son progresivos y las transferencias regresivas en trminos absolutos y en trminos relativos
cuando su valor relativo sube con respecto a los ingresos en el mercado. En este caso, la lnea que refeja la distribucin del
impuesto o la transferencia se encuentra por debajo de la curva de Lorenz de ingresos en el mercado (y el coefciente de concentra-
cin es ms alto que el coefciente de Gini de ingresos en el mercado.)
Fuente: Lustig et al., 2011
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123
Notas
1 Este monto refeja los ingresos presupuestarios del sector pblico, incluyendo los ingresos que generan las empresas
pblicas en energa y seguridad social.
2 FMI, 2011, 2011 Article IV Consultation, p. 32.
3 El Seguro Popular fue introducido en 2001 como un programa de seguro de salud para familias de bajos ingresos que
carecan de cobertura del seguro social. En 2012, el gobierno afrm la plena cobertura de la poblacin sin seguro
social.
4 A la ampliacin del programa 70 y Ms tambin sigui la creacin de sistemas universales de pensin en varias entidades
federativas y el Distrito Federal.
5 Suponiendo 3.6 millones de personas de 70 aos y mayores de esa edad sin una pensin, y una pensin bsica de 500
pesos mensuales.
6 Vase Criterios Generales de Poltica Econmica (2012).
7 Para comparar la base tributaria de Mxico con la de otros pases la OCDE incluye transferencias de PEMEX al gobierno
federal, ya que si la petrolera fuera una empresa privada tendra que pagar el equivalente en regalas.
8 Sin embargo, las tasas fscales se inclinan hacia el extremo bajo del espectro internacional.
9 El Servicio de Administracin Tributaria de Mxico estima que aproximadamente 77 por ciento de los ingresos tributarios
que se debe sobre el ingreso no asalariado no se paga y que la evasin del IVA llega a 35 por ciento.
10 La tasa marginal individual mxima fue incrementada temporalmente al pasar de 28 por ciento en 2010 a 30 por ciento
en 2012, aunque descendi a 29 por ciento en 2013.
11 OCDE, 2011. Economic Surveys: Mexico
12 Los dos deciles con mayores ingresos pagan casi 80 por ciento del impuesto sobre la renta y, como resultado de un
crdito al trabajo, los tres deciles de menores ingresos pagan un impuesto sobre la renta negativo en promedio.
13 Birdsall, Lustig y McLeod 2011.
Referencias
Birdsall, N., N. Lustig y D. McLeod. 2011. Declining Inequality in Latin America: Some Economic, Some Politics. CGD Working
Paper 251. Center for Global Development: Washington, D.C.
FMI. 2011, Mexico 2011 Article IV Consultation Selected Issues, IMF Country Report No. 11/249, Washington, D.C.
Lustig, N., C. Pessino, G.G. Molina, W. Jimnez, V. Paz, E. Yez, C. Pereira y S. Higgins. 2011. Fiscal Policy and Income Redis-
tribution in Latin America: Challenging the Conventional Wisdom. Economics Working Paper 1124. Tulane University,
New Orleans, LA.
OCDE. 2011. Economic Surveys: Mexico, Pars.
OCDE. 2011. Revenue Statistics 1965-2010, Pars.
Scott, J. 2010. Gasto pblico para la equidad: del Estado excluyente hacia un Estado de bienestar universal. Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico.
Scott, J. 2011. Quin se benefcia de los subsidios energticos en Mxico?. Centro de Investigacin y Docencia Econmi-
cas (CIDE) y Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, Mxico.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 2012. Criterios Generales de Poltica Econmica. Mxico.
Reforzar el ingreso y el
gasto pblico para mejorar
el suministro de servicios
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
125
9
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
126
Resumen ejecutivo
Mensaje 1. El suministro de servicios pblicos se ve
entorpecido por la baja recaudacin de impuestos y
por un gasto inefciente en los mbitos federal, es-
tatal y municipal. En lo que corresponde al ingreso,
mejorar el suministro de servicios pblicos requiere
mejorar la administracin tributaria y los marcos
de incentivos, especialmente en los gobiernos
subnacionales.
Mensaje 2. En cuanto al gasto, Mxico requiere me-
jorar el desempeo del sector pblico y la calidad del
gasto. Mxico se ha rezagado de sus homlogos de
la OCDE en lo que se refere a manejo de funciones
esenciales en el ciclo presupuestario, esto es, desde la
planeacin a la ejecucin y evaluacin. Bajo un nuevo
marco legal que tiene la intencin de incrementar la
efciencia en el gasto, Mxico ha hecho un progreso
considerable en mejorar la calidad del gasto y en
el proceso de toma de decisiones con respecto a la
formulacin y reasignacin presupuestal.
Mensaje 3. Mxico requiere reforzar sus sistemas de
gestin del sector pblico, terminar la armonizacin
contable, poner en marcha un proceso de presupuesto
basado en el desempeo, consolidar la aplicacin de
un nuevos sistema fnanciero y fortalecer el sistema
federal de adquisiciones.
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
127
Objetivos
Para alcanzar mayor crecimiento y reducir la pobreza y desigualdad, Mxico requiere mejorar el suministro de
servicios pblicos. Mxico es un pas de ingreso mediano que mantiene niveles altos de pobreza (46.2 por ciento
de su poblacin) y desigualdad (el coefciente de Gini del ingreso disponible actual es cercano a 0.50). Ha mante-
nido la estabilidad macroeconmica durante los ltimos 15 aos, una condicin necesaria pero no sufciente para
el crecimiento y reduccin de la pobreza. Para acelerar el crecimiento y reducir la pobreza, se requiere desarrollar
la capacidad de las instituciones de su sector pblico para recabar ingreso y ejecutar de manera efectiva y efciente
los programas pblicos.
Para mejorar el suministro de los servicios del sector pblico, Mxico tiene que asegurar sufcientes recur-
sos fnancieros y humanos con respecto a las necesidades de la poblacin, y una gestin efectiva y efciente
de los programas de gasto para responder a dichas necesidades; dos prerrequisitos bsicos para un sector
pblico efciente. El suministro de servicios pblicos en Mxico lo entorpece una baja recaudacin de impuestos
e inefciencias en el gasto en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal.
Principales retos
La confanza que los mexicanos tienen en el Estado se encuentra entre las ms bajas de Amrica Latina (fgura
1). Factores que contribuyen a ello es la falta de consistencia en la calidad de los programas del gasto pblico y
las bajas tasas de recaudacin de impuestos, que refejan la decepcin que los contribuyentes sienten en relacin
con el uso de sus impuestos. As tambin, mejorar la calidad de los programas de gasto pblico debera mejorar
gradualmente la confabilidad del Estado.
FIGURA 1. Confanza de los ciudadanos hacia el Estado, 2011
Fuente: Latinobarmetro 2011
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128
Gestin del ingreso
La recaudacin de impuestos en Mxico es baja
de acuerdo con estndares de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE). Mxico tiene una de las tasas de recau-
dacin de impuestos ms bajas en el mundo. La
participacin de su recaudacin de impuestos en el
PIB es una de las ms bajas en la OCDE (fgura 2).
1

Y su participacin de ingresos tributarios (incluyen-
do ingresos petroleros) a penas estuvo un poco por
encima de la mitad del promedio de la OCDE en
2010 (18 por ciento del PIB, comparado contra 33
por ciento).
La recaudacin de impuestos de Mxico tambin
es baja en relacin con los estndares de Amrica
Latina. Puede afrmarse que comparar la recaudacin
de impuestos en Mxico con las economas de los
pases de la OCDE es injusto debido a la brecha de
ingresos entre Mxico y aquellos pases, sin embar-
go, al compararlo con los ingresos tributarios de los
pases de Amrica Latina (extrados de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe, que
mide las tasas de recaudacin de impuestos con mayor
precisin que los datos de la OCDE) arroja resultados
sorprendentes: Mxico tiene la proporcin impuestos-
PIB ms baja y est muy por debajo de otros pases
de Amrica Latina en la recaudacin de ingresos
tributarios tanto directos como indirectos (fgura 3).
En aos recientes Mxico ha hecho avances
sustanciales en administracin tributaria. La
administracin tributaria ha sido una de las priorida-
des de poltica importantes, sin embargo, debilidades
en la poltica tributaria (como el alcance y la cantidad
de excepciones tributarias) limitan su efectividad. En
los ltimos aos, el pas ha modernizado su admi-
nistracin tributaria, incluyendo el uso intensivo de
las tecnologas de informacin, como declaracin de
impuestos va internet y mecanismos de pago por esa
misma va. Ha habido una reduccin sustancial en la
comisin de fraude con impuesto al valor agregado
(IVA). Y, como parte de la estrategia gubernamental
para incrementar los ingresos no petroleros, se reali-
zaron cambios en el cdigo fscal en 2009 para me-
jorar la administracin tributaria y el cumplimiento.
El problema de la baja recaudacin de impuestos
es particularmente agudo en el mbito local, en la
medida que muchos gobiernos subnacionales care-
cen de incentivos y de capacidad administrativa. En
el mbito local, mejorar la recaudacin de impuestos
enfrenta desafos adicionales. Primero, muchos mu-
nicipios pequeos y medianos adolecen de capacidad
institucional y administrativa, y los equipos encarga-
dos de recabar impuestos carecen de las herramientas,
capacitacin y sistemas para aplicar acciones correcti-
vas con respecto a funciones de administracin tribu-
taria esenciales (recaudacin de ingresos tributarios,
cumplimiento y auditoras). Segundo, las entidades
federativas dependen de transferencias federales para
la mayora de sus ingresos (fgura 4), de manera que
tienen pocos incentivos para enfocarse en una mejor
recaudacin de impuestos.
FIGURA 2. Ingresos tributarios totales
como porcentaje del PIB, 2010
FIGURA 3. Ingresos tributarios para pases
de Amrica Latina seleccionados, 2010
18
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Mxico
Chile
EE.UU.
Espaa
Promedio OCDE
Alemania
Dinamarca
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Total de ingresos
tributarios
Impuestos
directos
Impuestos
indirectos
Argentina Brasil Chile
Colombia Mxico
Fuente: OECD datos provisionales (2010). http://stats.oecd.org/ Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2010).
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129
La baja recaudacin de impuestos en el mbito
subnacional incrementa la volatilidad de las f-
nanzas subnacionales en el marco del federalismo
fscal de Mxico.
2
Durante la reciente desaceleracin
econmica y cada en los precios del petrleo, las
fnanzas pblicas federales estuvieron parcialmente
protegidas de las sacudidas externas gracias a la
estrategia de gestin de riesgos fscales del gobierno
(principalmente mediante el programa de cobertura
de los precios del petrleo). Sin embargo, el monto
de los ingresos federales que se compartieron con los
gobiernos de las entidades federativas y municipios
se desplom dramticamente. De manera que las en-
tidades federativas enfrentaron mayor riesgo externo
en comparacin con el gobierno federal, y las fnanzas
pblicas subnacionales resintieron un golpe severo.
Los gobiernos subnacionales requieren incen-
tivos y asistencia para mejorar su administracin
tributaria para incrementar ingresos propios. Las
funciones de administracin tributaria en el mbito
subnacional en general son dbiles, con poca capaci-
dad institucional y recaudacin inadecuada, lo mismo
que procesos defcientes para obligar el cumplimiento.
reas esenciales requieren de fortalecimiento, como
la transicin de sistemas de recaudacin de impuestos
manuales a electrnicos, avanzar hacia un registro
tributario nico, reforzar la recaudacin de impuestos
mediante una taxonoma ms efciente de casos y
temas, mejorar capacidad de auditora tributaria y de
recursos humanos dedicados a la auditoria tributaria,
instrumentar sistemas de gestin de informacin con
un conjunto amplio de indicadores de desempeo y
mejores bases de datos con informacin, as como
llevar a cabo procesos de reingeniera de procesos
de las administraciones estatales, particularmente
en lo que se refere a impuesto predial e impuesto
sobre la nmina. Asimismo, es crucial la consisten-
cia en tcnicas de valuacin de la propiedad, apoyo
para el manejo catastral y mejorar la coordinacin
interinstitucional para la administracin del im-
puesto predial (incluyendo el registro pblico de la
propiedad, notaras pblicas y licencias de construc-
cin). Adems de promover mejor capacidad para la
administracin tributaria, el gobierno federal puede
promover iniciativas para recaudacin de impuestos
y reducir transferencias discrecionales. Se requiere de
incentivos ms fuertes para las entidades federativas,
por ejemplo, avanzando sobre aquella que introdujo
el Servicio de Administracin Tributaria en el marco
del Rgimen de los Pequeos Contribuyentes (para
ms detalles sobre la propuesta de incrementar
ingresos tributarios federales y subnacionales vase
Mxico Nota de Poltica 9 y 10).
Gestin del gasto
Mxico requiere mejorar el desempeo del sector
pblico y la calidad del gasto. La gestin presu-
puestaria y fnanciera que cubre funciones esenciales
en el ciclo presupuestario que va de la planeacin a
la ejecucin y evaluacin, tradicionalmente se ha
FIGURA 4. Ingresos propios por entidad federativa como participacin del total, 2010 (porcentaje)

Fuente: Secretara de hacienda y crdito Pblico [2010] (SHCP)
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centrado en el proceso de cumplimiento y control
de insumos. Estas funciones y sistemas requieren de
mejora para que proporcionen a los administradores
del sector pblico y los responsables de la toma de
decisiones informacin oportuna y de alta calidad
sobre insumos y productos fnancieros, lo mismo
que sobre resultados de los proyectos y programas
pblicos. Estos desafos requieren de tomar medidas
en varios frentes: instrumentar una armonizacin
de estndares de contabilidad modernos y polticas
presupuestarias basadas en el desempeo, recurriendo
ms intensivamente a tecnologas de la informacin
para la gestin del sector pblico (e-gobierno),
incrementando los estndares de procesos adminis-
trativos y adquisiciones, y fortaleciendo la capacidad
de los gobiernos federal, estatales y municipales para
proveer bienes y servicios pblicos de alta calidad de
manera oportuna. Un sistema de gestin fnanciera
moderno y estndares de contabilidad armonizados
permitirn una gestin fnanciera apropiada, defni-
cin de costos, ejecucin, control y transparencia de
programas pblicos federales, estatales y municipales,
incremento de rendicin de cuentas ante el pblico
y el Congreso, y contribuir a un gobierno abierto.
Informacin sobre el desempeo de los programas
pblicos y polticas permitiran al gobierno medir el
avance hacia sus metas y dejaran ver qu programas
pblicos estn operando y cules no, al mismo tiempo
que daran a los responsables de tomar decisiones
informacin sobre el desempeo de ofcinas, agencias
y programas.
Aun cuando Mxico ha desarrollado un nuevo
marco legal para incrementar la efciencia del gas-
to, el pas sigue rezagado con respecto a sus hom-
logos de la OCDE en lo que se refere a funciones
esenciales de la gestin presupuestaria. Entre los
desafos que permanecen se encuentran reforzar
el manejo de efectivo y armonizar la informacin
presupuestaria sobre gastos pblicos, ingresos, deuda
y responsabilidades contingentes tanto en los rdenes
federal como estatal. El Sistema de Evaluacin del
Desempeo (SED), anclado en un nuevo marco
legal que afecta a los tres rdenes de gobierno, defne
nuevas polticas de gestin basada en resultados y
presupuesto basado en resultados. El nuevo marco
legal incluye la Reforma Fiscal de 2007, que detalla el
marco del SED; la Reforma Constitucional de 2008
sobre Gasto, que requiere que todos los niveles de
gobierno adopten el criterio de presupuesto basado
en resultados, evaluacin del desempeo y presu-
puestacin multianual para proyectos de inversin; la
Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la
Federacin, que regula y refuerza la supervisin de
la cuenta pblica e incluye auditorias de desempeo,
recientemente defnidas como parte de la funcin
de supervisin, y la Ley General de Contabilidad
Gubernamental (LGCG), aprobada en diciembre de
2008, que dicta las reglas que subyacen a la contabi-
lidad pblica e informacin fnanciera con la pers-
pectiva de armonizar todos los niveles de gobierno e
instituciones pblicas descentralizadas.
Se han tomado varias medidas para institucio-
nalizar este marco legal. Medidas cruciales incluyen
integracin de la SED, incluyendo el desarrollo de
metodologas, directrices y procedimientos para su
aplicacin (2008); instrumentacin de programas
presupuestarios y su alineacin con indicadores de
desempeo (2008-2011); integracin de informacin
de desempeo con presupuestacin que informe las
decisiones sobre programas y actividades (presu-
puesto 2011), y el diseo de la Unidad de Evalua-
cin y Transparencia Tributaria en la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico (2011) y un Sistema
de Evaluacin de Desempeo y Transparencia Tri-
butaria (2011). En este marco legal la Secretara de
la Funcin Pblica (SFP) lleva a cabo el Programa
Especial de Mejora de la Gestin en la Administra-
cin Pblica Federal (PMG, 2008-2012). Asimismo,
ha sido crucial la consolidacin del Consejo Nacional
de de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL), el desarrollo de un programa de eva-
luacin para las transferencias federales (Ramo 33)
a los gobiernos subnacionales (2011) y el desarrollo
de principios bsicos para la aplicacin de la agenda
del presupuesto basado en el desempeo en el mbito
subnacional. Se espera que de poner en marcha todas
estas reformas en los tres rdenes de gobierno se
mejore el desempeo del sector pblico, mejore la ca-
lidad del gasto, se incremente la rendicin de cuentas
en el sector pblico, y mejore la disciplina fscal y la
sostenibilidad. Al vincular las fnanzas pblicas y las
medidas a la presupuestacin basada en resultados,
las reformas deben ayudar a alcanzar las metas de
poltica pblica anunciadas. Simplifcar los procedi-
mientos de ejecucin del gasto y la presupuestacin,
as como de los procesos de adquisiciones, deben, a
su vez, contribuir a programas ms efectivos y mejor
suministro de servicios. Poner en marcha el presu-
puesto basado en desempeo requiere un cambio
cultural que implica un estilo muy distinto de gestin
presupuestal, particularmente en un sistema federal
con estados soberanos.
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131
Mxico ha fortalecido su disciplina presupues-
taria mejorando su gestin presupuestaria a lo
largo del ciclo presupuestario, desde la planea-
cin y ejecucin a la auditoria y evaluacin. Al
nuevo marco legal han seguido medidas especfcas
y la adopcin de reformas de poltica que estn en
sintona con las mejores prcticas internacionales:
el modelo conceptual del sistema de manejo de
informacin fnanciera (Sistema Integral de Admi-
nistracin Financiera Federal o SIDAFF), aprobado
por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en
julio de 2009, comenz a ser aplicado en 2012; el
Plan General de Cuentas, aprobado por esa misma
Secretara en septiembre de 2010; el Manual General
de Contabilidad Gubernamental, aprobado en no-
viembre de 2010; el Manual de Contabilidad Guber-
namental para el Poder Ejecutivo y las reformas para
la instrumentacin de la Cuenta nica de Tesorera.
Con estas reformas, y la reforma fscal y la de gasto,
se espera que la gestin presupuestaria se convierta en
una poltica y herramienta y que el SIDAFF pueda
generar informes en tiempo real, fortaleciendo as el
control presupuestario, la rendicin de cuentas y la
transparencia.
En 2009, la Secretara de la Funcin Pblica
cre la Unidad de Evaluacin de la Gestin y el
Desempeo Gubernamental para guiar y encabe-
zar sus esfuerzos de efciencia interna. El PMG se
est aplicando en todo el gobierno federal. En efecto,
en 2010 aprob nueve normas estandarizando proce-
dimientos internos de la administracin pblica que
todas las dependencias del gobierno federal tienen
que aplicar para auditoras, adquisiciones, control,
gestin fnanciera, recursos humanos, gestin de
activos, tecnologas de la informacin, transparencia
y rendicin de cuentas. Esta reforma elimina 3,549
normas en la administracin federal. El PMG
tambin mejorar la efciencia en la gestin del
sector pblico al simplifcar y estandarizar normas y
procedimientos externos para el caso de 10 servicios
pblicos bsicos. El PMG, aunque ha tenido cierto
impacto y ha podido movilizar recursos, no se ha
consolidado como una herramienta transversal que
permita una mejor gestin interinstitucional del
sector pblico. Varias reformas transversales funda-
mentales del sector pblico (que no se abordan en
esta nota) siguen pendientes; por ejemplo, servicio
civil de carrera y simplifcacin normativa. En los
prximos aos, los gobiernos requieren consolidar los
esfuerzos del PMG o considerar otra estrategia de
instrumentacin.
La reforma del sistema de desempeo y evalua-
cin de presupuesto
3
encabezado por la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) ha avan-
zado en una orientacin basada en resultados y
desempeo para el proceso de presupuestacin.
Para incorporar las dimensiones de resultados y de
desempeo a la asignacin de recursos, el nuevo
sistema utiliza indicadores de desempeo para los
programas del sector pblico, junto con evaluacin
sistemtica de las polticas y programas del sector
pblico. La SHCP ha desarrollado directrices con
instrumentos enmarcados en una lgica estandariza-
da, para que las dependencias del gobierno federal los
utilicen en la formulacin de sus planes estratgicos.
Se desarrollaron indicadores de desempeo para
cada programa y recientemente la SHCP tambin
desarroll una metodologa elaborada para sinteti-
zar, asignar prioridades y supervisar los programas
del gobierno federal utilizando informacin sobre
resultados y desempeo. Se han ajustado y aplicado
las clasifcaciones presupuestarias utilizadas para
asignacin de presupuesto, con el propsito de facili-
tar el seguimiento efectivo de los programas pblicos
y rendicin de cuentas de los mismos, permitiendo
deliberaciones presupuestarias efectivas basadas en
resultados (aunque la aplicacin de la clasifcacin
programtica sigue siendo una materia pendiente).
Consolidar el presupuesto basado en el desempeo
en los mbitos federal y estatal depende de la con-
solidacin del SIDAFF un sistema equivalente de
gestin fnanciera estatal, que completa la agenda de
armonizacin, mejorar la calidad de la informacin
sobre desempeo, institucionaliza la funcin de la
evaluacin y trabaja con los diversos Secretarios
para consolidar la cultura del desempeo, utilizar las
nuevas herramientas y aplicar los nuevos procesos, y
ampliar las capacidades para ponerlos en prctica.
El Secretario de Hacienda recientemente
estableci una funcin especializada para una eva-
luacin integral de polticas y programas del go-
bierno federal seleccionados. Con base en un plan
de evaluacin anual, las comisiones de evaluacin
dependientes de la SHCP analizan los programas
pblicos, particularmente los siguientes aspectos:
conceptualizacin, enfoque tcnico y diseo, efcien-
cia y efcacia en su aplicacin, logro de los objetivos
buscados e impacto. La evaluacin destaca aspectos
positivos de cada programa y seala defciencias y
reas que pueden mejorarse. Se han completado
varias evaluaciones y los resultados han comenzado
a alimentar la asignacin de recursos a travs del
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132
proceso de presupuestacin. Las evaluaciones tam-
bin han servido como una base para crear capacidad
y cultura de evaluacin en el gobierno federal. Ahora
el desafo ser aclarar el proceso de generacin y uso
de las evaluaciones. A la fecha, la legislacin establece
competencias para que tres instituciones generen
evaluaciones el CONEVAL, la SFP y la SHCP,
lo cual podra generar conficto en el mbito de las
competencias e incertidumbre en cuanto a quin hace
qu (aparte de la regla general de que el CONEVAL
se enfoca en los programas sociales). Finalmente, es
esencial institucionalizar la funcin de la evaluacin
para hacer avanzar la reforma y consolidarla.
Mxico tambin ha hecho un avance sustancial
en transparencia fscal. Despus de una amplia con-
sulta y proceso de participacin que involucra a las
organizaciones no gubernamentales especializadas y
expertos, y en colaboracin con la entidad normativa
para el acceso a la informacin (Instituto Federal de
Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos), la
SHCP lanz un portal de transparencia fscal para
detallar informacin referente a la asignacin y uso
de los recursos del gobierno federal. El portal in-
cluye una aplicacin de uso sencillo para el usuario
(presupuesto ciudadano) que facilita el acceso a la
informacin presupuestaria y describe el proceso de
presupuestacin de una manera muy accesible. La
iniciativa ha sido exitosa, pero si ha de contribuir
a mejorar la confanza que la ciudadana tiene en
el gobierno, tiene que ser consolidada, mejorada
y vincularla explcitamente al plan de accin para
un gobierno abierto. En el mbito de las entidades
federativas, el avance no ha sido consistente; la armo-
nizacin contable ser un requisito de mayor avance.
Como parte de una estrategia ambiciosa de
modernizacin de la gestin fnanciera del sector
pblico, el gobierno ha comenzado a armonizar las
cuentas pblicas y las prcticas de contabilidad de
los gobiernos federal y estatales. Debido a que la
gestin basada en resultados requiere mecanismos de
contabilidad, presentacin de informes e informacin
consolidada, se est en el proceso de modernizacin y
armonizacin de los sistemas contables. En el mbito
federal, la SHCP ha desarrollado un nuevo modelo
conceptual para integrar funciones torales de la ges-
tin de las fnanzas pblicas (presupuestacin, manejo
de tesorera y contabilidad) y procesos administrativos
relacionados (recursos humanos, adquisiciones, uso y
mantenimiento de activos y materiales, y provisin
de servicios) como base del SIDAFF. Adems de
proporcionar un marco comn e instrumentos para
integrar funciones torales de la gestin de las fnanzas
pblicas en el marco de la SHCP, SIDAFF ayuda a
simplifcar y armonizar actividades en el gobierno
federal, subrayando funciones administrativas.
Culminar con el programa de armonizacin
contable seguir siendo un desafo para la siguiente
administracin. Esta tarea, no simplemente tcnica,
requerir un slido liderazgo poltico para asegurar
que los cambios contables y presentacin de informes
se pongan en prctica como base para una gestin
efciente de recursos en el sector pblico. En el mbi-
to subnacional, la SHCP ha desarrollado directrices
para la armonizacin contable; brindar apoyo a los
1,200 municipios ms pequeos y menos desarro-
llados del pas debe seguir siendo una prioridad. En
asociacin con el consejo nacional de tecnologa y
con el complemento de un programa ambicioso de
desarrollo de capacidades, la SHCP tiene que hacer
ms para desarrollar nuevas soluciones basadas en la
red para modernizar, armonizar y consolidar infor-
macin fnanciera municipal utilizando una platafor-
ma comn. Finalmente, dicha Secretara tiene que
preparar directrices para entidades descentralizadas y
empresas pblicas en el mbito federal y desarrollar
el modelo consolidado e instrumentos asociados para
una integracin automtica y consolidacin de las
cuentas pblicas en todos los rdenes del gobierno,
y elaboracin de informes de contabilidad consolida-
dos para todo el sector pblico, siguiendo las mejores
prcticas internacionales.
Mejorar la efciencia en el suministro de bienes
y servicios pblicos requiere seguir con la reforma
del sistema de adquisiciones iniciado en 2009. El
sistema de adquisiciones de Mxico tiene un impacto
enorme en la economa del pas: las adquisiciones
pblicas equivalen a 40 por ciento del presupuesto
federal y cerca de 10 por ciento del PIB, y los ahorros
estimados de una adquisicin efcaz son sustanciales.
4

Hasta muy recientemente, el sistema de adquisicio-
nes estaba sobre regulado, centrado fuertemente en
la funcin administrativa y basada principalmente
en normatividad jurdica. El sistema electrnico de
adquisiciones haba quedado obsoleto para 2009,
incapaz de mejorar la transparencia, generar compe-
tencia o simplifcar procesos. Adems, el personal de
adquisiciones careca tanto de conocimiento como de
profesionalismo. Esfuerzos recientes han resultado
en ahorros para el gobierno y han mejorado el sumi-
nistro de trabajos, bienes y servicios, no obstante, se
requiere seguir mejorando. Los principales desafos
son consolidar el sistema actual y enfocarse en ms
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reas. De especial importancia es seguir subrayando
los resultados del desempeo. Debido a que se sabe
que son altos los riesgos de desperdicio y corrupcin
en los sistemas de adquisiciones, la reforma de ad-
quisiciones y supervisin pueden rendir resultados
sustanciales para la economa y la sociedad.
Mxico busca alinear de manera ms estrecha su
sistema de adquisiciones pblicas con la poltica de
gastos, para generar valor para el dinero, asegurar
transparencia y efciencia, y mejorar la calidad de
los trabajos, bienes y servicios suministrados. A lo
largo del periodo 2009-2011, cambios operativos y
modifcaciones al marco legal y normativo han res-
pondido a varias debilidades. Entre las reformas ms
importantes se encuentra la introduccin de marcos
de acuerdos y revertir mecanismos de subasta, asig-
nndole un papel ms integral al sistema de gestin
electrnica de adquisiciones, Compranet (incluyendo
la posibilidad de puja electrnica), respondiendo
alguno de los procedimientos de licitacin abierta,
y establecer un proceso de conciliacin no judicial.
Reduciendo la reserva que se aplica a la informacin
y mejorando la gestin de las operaciones del sector
pblico, se espera que estas reformas mejoren el su-
ministro de servicios pblicos.
Opciones de poltica
En relacin con los ingresos, los gobiernos en las
entidades federativas y municipios necesitan in-
centivos y asistencia para mejorar la administracin
de sus impuestos para incrementar sus ingresos
propios. Es un plan para dirigir y seguir avanzando
en las reformas de la administracin tributaria en el
mbito federal, sin embargo, se requiere de ms tra-
bajo en los niveles subnacionales, donde las funciones
de administracin tributaria son en general dbiles.
Los problemas incluyen poca capacidad institucional
y recaudacin defciente de impuestos, lo mismo que
defciente capacidad para obligar el cumplimiento.
Varias reas esenciales se benefciaran del apoyo
federal a los gobiernos de las entidades federativas
(vase abajo).
En relacin con los gastos, Mxico necesita
reforzar sus funciones de gestin de gasto del
sector pblico, enfocndose en el desempeo para
formular, ejecutar y evaluar los programas de gasto
pblico. Mxico ha conseguido avances en tres
frentes importantes de su agenda de modernizacin
del sector pblico: armonizacin de la contabilidad
en los mbitos federal y estatal, introduciendo el
presupuesto basado en el desempeo, aplicando el
SIDAFF y la cuenta nica de la tesorera, adems
de avanzar sobre la base del xito de la reforma de
adquisiciones en el gobierno central y unidades de
suministro de sector para reforzar funciones torales
del sector pblico. Sin embargo, se necesitan tomar
ms medidas para fortalecer dichas funciones, parti-
cularmente en el mbito subnacional. Como muestra
la experiencia en otros pases, establecer un sistema
basado en el desempeo requiere un cambio cultural,
con un nuevo estilo de gestin basado en iniciativas
de desempeo, delegacin de la gestin y enfocndo-
se en insumos, producto y resultados.
En cuanto a adquisiciones, los marcos legal,
institucional y operativo deben permanecer din-
micos y sensibles a los desafos de los mercados,
en la medida en que surgen nuevas tecnologas y
formas de hacer negocios en Mxico y otras partes.
La transformacin del sistema de adquisiciones se
ha enfocado estratgicamente en aspectos jurdicos,
institucionales y operativos, todos ellos esenciales.
Reformas jurdicas incluyeron modifcacin de la
ley de asignaciones (2009) y sus reglamentos se-
cundarios (2010-2011), y la eliminacin de mucha
normatividad interna. Cambios institucionales y
operativos fortalecieron el papel que desempea
la Secretara de la Funcin Pblica, as como sus
capacidades, con el desarrollo de una Unidad de
Polticas de Contrataciones,
5
participacin mejorada
de los actores interesados, un proceso de certifcacin
de adquisiciones para los profesionales dedicados a
adquisiciones, y estandarizacin de procesos y mejo-
ramiento de sistemas en la plataforma electrnica de
adquisiciones, Compranet. Reformas de polticas de
corto y mediano plazo deben enfocarse en alcanzar
mayor efciencia y resultados de mayor valor para el
dinero, e incrementar la competencia y transparencia,
llevando la adquisicin hacia resultados con base en
desempeo.
Avanzar en el presupuesto basado en el des-
empeo requiere continuar con la armonizacin
contable. Un sistema de gestin fnanciera slido,
como lo contempla el SIDAFF y la agenda para la
armonizacin contable, resulta fundamental para
el presupuesto basado en el desempeo. Seguir la
agenda del Consejo de Nacional de Armonizacin
Contable (CONAC) y consolidar el presupuesto
basado en desempeo sern dos acciones cruciales.
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134
No obstante, es necesario revisar la ambiciosa agenda
del CONAC para asegurar una aplicacin sin sobre-
saltos, asimismo se requiere establecer un mecanismo
para obligar el cumplimiento debido a que no hay
un mecanismo que incentive verdaderamente la
participacin de las entidades federativas. Adems, es
necesario aclarar y consolidar las funciones de evalua-
cin; incluyendo las del CONEVAL, las de la SHCP
y las de la SFP.
6
Finalmente, Mxico tiene que seguir
trabajando en su agenda de presupuesto abierto/
gobierno transparente, una herramienta probada de
incidencia ciudadana en los estndares de suministro
de servicios en otros pases.
El gobierno federal tiene que culminar con la
aplicacin de los sistemas SIDAFF y aplicar los
principios del manual contable en el gobierno, in-
cluidas las empresas de propiedad pblica. Siguien-
do adelante, un tema esencial es conservar el papel
del SIDAFF, su aplicacin efcaz y mantenimiento.
Esto hace que sea crucial alcanzar el as denominado
punto de infexin, esto es, la piedra angular de la
estrategia de aplicacin que asegure todos esos requi-
sitos a lo largo de la presente administracin y los
prximos seis aos de la siguiente. Por ello es impor-
tante establecer un programa que avance el sentido
de propiedad y aplicacin efectiva, con indicadores
apropiados. El programa debe incluir reforzar la
capacidad del personal de la Unidad de Contabilidad
Gubernamental e Informes para la Gestin Pblica,
UCGIGP).
Adems de contar con una estrategia de aplica-
cin y desarrollo de consenso poltico y tcnico, el
liderazgo poltico, la capacitacin y las estrategias
de difusin son esenciales para una aplicacin
exitosa y sostenible del SIDAFF. Establecer una
cultura slida de contabilidad fscal proteger todos
los productos que se desarrollen en el marco del
SIDAFF (manual de contabilidad, especifcaciones
de operacin e integracin de sistemas) y que se
han puesto en prctica despus de una concienzuda
preparacin. Seguir con actividades de capacitacin
y comunicacin complementar normas contables
robustas. La capacitacin tendr que hacerse en la
UCGIGP y el resto de la SHCP, incluidas las Of-
cialas Mayores y la restante administracin federal.
En el mbito subnacional, ser importante dar
apoyo e incentivos para aplicar los sistemas de
gestin fnanciera en las entidades federativas,
consistente con la armonizacin contable. Para
las entidades federativas y los municipios, establecer
un sistema comn de clasifcacin presupuestal en
paralelo con la armonizacin contable mejorara la
transparencia fscal y apoyara la estandarizacin en
todos los niveles de gobierno. La transparencia fscal
a nivel subnacional podra promover la rendicin de
cuentas y la consolidacin fscal. Adems, un marco
contable ms transparente mejorara la supervisin
del gasto y fomentara la efciencia. La SHCP y el
CONAC
7
sern importantes si es que se ha de seguir
con la aplicacin del SIDAFF a nivel subnacional,
de acuerdo con la LGCG. A lo largo de 2013, sern
importantes los mecanismos de incentivo para los go-
biernos estatales y municipales que decidan adoptar
un sistema integrado, as como el apoyo para aquellos
que estn dispuestos a avanzar con los requisitos de
la LGCG.
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Matriz de opciones de reforma de poltica de corto y mediano plazo*
rea de poltica Opciones de corto plazo (1 ao) Opciones de mediano plazo (23 aos)
Mejorar recaudacin de
impuestos y administracin
Transitar de una recaudacin manual
de ingresos tributarios a sistemas
electrnicos de recaudacin. (RA)
Mejorar la gestin de recaudacin y obligacin
del cumplimiento a travs de una taxonoma
ms efciente de casos y temas (RA).
Mejorar la capacidad de auditora tributaria
e incrementar los correspondientes
recursos humanos (RA)
Llevar a cabo una reingeniera de procesos
de las administraciones estatales (RA).
Aplicar una reforma ms
ambiciosa de ingresos tributarios
(LJ, vase Nota de Poltica 8).
Avanzar hacia un registro
tributario nico (RA).
Poner en marcha sistemas de gestin
de informacin con un conjunto
amplio de indicadores de desempeo
y mejores bases de datos (RA).
Mejorar consistencia en tcnicas de
valuacin de la propiedad, gestin catastral
y coordinacin interinstitucional (RA).
Promover incentivos para la recaudacin
de impuestos y reducir la discrecionalidad
de las transferencias (RA).
Mejorar la calidad del
gasto pblico: gestin
de las fnanzas pblicas,
armonizacin contable
y presupuesto basado
en el desempeo
Poner en marcha la agenda del CONAC con
un marco factible que facilite y haga cumplir su
aplicacin en las entidades federativas (RA)
Consolidar las funciones de evaluacin
y aclarar las competencias de evaluacin
entre CONEVAL, la SHCP y la SFP (RA).
Institucionalizar la unidad especializada en una
unidad de evaluacin formal en la SHCP (RA)
Aclarar los procesos y rol de la evaluacin
en el rediseo de programas (RA).
Seguir poniendo en marcha la cuenta
nica de la tesorera (RA).
Desarrollar estrategias de capacitacin
y difusin para el SIDAFF (RA).
Dar apoyo e incentivos para la aplicacin
subnacional del SIDAFF (RA).
Hacer avanzar la agenda de presupuesto
abierto/gobierno transparente (RA).
Aplicar y consolidar reformas del
presupuesto basado en el desempeo
entre sectores y coordinar con la agenda
de armonizacin contable y SIDAFF (RJ).
Reforzar las funciones de gestin
presupuestaria del sector pblico
para avanzar gradualmente en una
orientacin hacia el desempeo (RJ).
Mejorar la calidad del gasto
pblico: adquisiciones
Conducir una evaluacin de riesgo y
benefcios del mercado y proveedores (RA).
Apoyar la Unidad de Poltica de
Contrataciones Pblicas y Compranet (RA)
Revisar el marco legal para obra civil, bienes y
servicios (incluyendo marco de acuerdos, revertir
subastas y procesos de estandarizacin). (RJ)
Profesionalizar al personal
de adquisiciones. (RA)
Introducir herramientas de gestin y
funciones (como supervisin y evaluacin,
recabar datos, indicadores de desempeo
y evaluaciones de resultados). (RA)
*RJ=reforma jurdica; RA=reforma administrativa. Clasifcacin preliminar
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Referencias
Latinobarmetro. 2011.
OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos), OCDE, datos estadsticos consultados el 29 de mayo
de 2012. http://stats.oecd.org/
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe). Statistics, 2010.
Notas
1 Notas
Los datos de la OECD combinan la recaudacin de impuesto predial con los benefcios de las empresas de propiedad
pblica, lo que tiende a sobrestimar la tasa de recaudacin de Mxico.
2 Vase Banco Mundial, Nota de Poltica Finanzas pblicas subnacionales en Mxico: Principales desafos y posibles solu-
ciones.
3 El Presupuesto Basado en Resultados y Sistema de Evaluacin del Desempeo (PBR-SED).
4 Unidad de Poltica de Contrataciones Pblicas, Poltica General de Contrataciones Pblicas, 2012.
5 Unidad de Polticas de Contrataciones Pblicas, Subsecretara de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones
Pblicas, Secretara de la Funcin Pblica.
6 La legislacin designa al Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), a la Secretara
de la Funcin Pblica (SFP) y a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) como entidades que coordinan
la evaluacin. El CONEVAL cubre la evaluacin de los programas sociales, mientras que la SFP y la SHCP cubren las
evaluaciones de los otros programas pblicos. Tener estas competencias dispersas entre tres actores principales es un
marco vlido aunque en ocasiones confuso.
7 La LGCG cre el CONAC, que ha emitido la mayor parte de los instrumentos de armonizacin contable para los sistemas
contables del gobierno, necesarios para poder aplicar la ley.
Fortalecimiento de
las finanzas pblicas
subnacionales
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10
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
140
Resumen ejecutivo
Mensaje 1. El sistema de transferencia intergubernamental de
Mxico necesita reducir desequilibrios verticales y la discrecio-
nalidad de las transferencias federales. La dependencia de las
entidades federativas mexicanas con respecto a las transferencias
federales se ha incrementado sustancialmente y a la fecha equivale
a cerca de 90 por ciento del ingreso pblico subnacional. Este
desequilibrio vertical, combinado con el surgimiento de trans-
ferencias federales discrecionales, han disminuido los incentivos
para que las entidades federativas recauden sus propios ingresos.
La reforma del federalismo fscal debe enfocarse en responder a
estos desafos.
Mensaje 2. Las entidades federativas mexicanas tienen que
recaudar ms de sus propios ingresos y mejorar la transparencia y
efciencia de su gasto. Una caracterstica prominente del marco del
federalismo fscal mexicano es el poco esfuerzo que las entidades fe-
derativas realizan para recaudar ingreso tributario subnacional (cerca
de 10 por ciento del PIB, en comparacin con 20 por ciento del Bra-
sil). Al mismo tiempo, los gastos en ese nivel (la mitad de los gastos
pblicos totales del pas) se han incrementado a un paso acelerado y a
la fecha constituyen dos tercios del gasto pblico subnacional total. El
incremento en el gasto de las entidades federativas se explica en parte
por el crecimiento de las necesidades sociales. Aunque tambin es
resultado de mandatos que no tienen fnanciamiento asignado y que
surgieron de un proceso de descentralizacin fscal incompleto. Este
problema se agrava por la limitada fexibilidad presupuestal, ya que
la mayora de los ingresos subnacionales provienen de transferencias
federales asignadas. Adems, existe la necesidad de estandarizar los
presupuestos subnacionales e incrementar su transparencia.
Mensaje 3. Es posible fortalecer el marco mexicano para endeu-
damiento subnacional, con el objetivo de mejorar la disciplina
fscal. El marco para endeudamiento descansa en mecanismos de
mercado, como lo refeja la prima de riesgo de crdito estatal que
cobran los prestamistas privados. Si bien ha tenido xito en mantener
los niveles de endeudamiento subnacional en niveles bajos (cerca
de 2.5 por ciento del PIB, comparado con 10 por ciento en Estados
Unidos), dicho marco no ha evitado las presiones fscales. La deuda
subnacional se ha incrementado a paso acelerado desde 2008. La
ausencia de disciplina fscal ha desembocado en posiciones fscales
insostenibles en algunas entidades federativas. Ello exige programas
de consolidacin fscal que combinen fnanciamiento (condicionado
por objetivos fscales y prestacin de servicios) con asistencia tcnica
para movilizar los ingresos que generen las propias entidades federa-
tivas y mejorar la gestin de su gasto. Asimismo, exige un mecanismo
transparente de resolucin de crisis para las entidades federativas que
se encuentren en difcultades fscales.
agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
141
Objetivo
Esta nota evala la agenda de la reforma fscal subnacional que an est pendiente. Mxico es una federacin
dividida en 31 estados soberanos y un distrito federal. Cada una de las entidades federativas est compuesta por
municipios. El marco fscal de la federacin, en esta estructura de tres niveles de gobierno, est constituido por un
conjunto de leyes, normas e instituciones que asignan gasto y responsabilidades tributarias, y por las transferencias
y marco institucional para la deuda subnacional. Mxico ha conseguido grandes avances en el fortalecimiento de
su marco de federalismo fscal en los ltimos 10 aos, sin embargo, an hay espacio para mejorar. La reforma fscal
para la federacin que sigue pendiente debe enfocarse en reducir los grandes dfcits verticales que las entidades
federativas enfrentan, incrementar la movilizacin de ingresos locales, incrementar la transparencia y efectividad
del gasto local, y reforzar el marco de endeudamiento subnacional para mejorar la disciplina fscal de las entidades
federativas.
Principales desafos
El sistema de transferencias federales enfrenta desequilibrios
verticales y un creciente componente discrecional
El sistema de transferencias federales se ve afectado por crecientes desequilibrios verticales. Las entidades
federativas dependen fuertemente de las transferencias federales para cubrir sus necesidades de gasto y obliga-
ciones de deuda. Las transferencias federales equivalen a cerca de 90 por ciento de los ingresos de las entidades
federativas. Hay tres tipo de transferencias federales: participaciones (de los ingresos tributarios federales), que
representan cerca de 38 por ciento de los ingresos de dichas entidades; aportaciones (fnanciamiento federal
asignado a gastos etiquetados), que equivalen a cerca de 40 por ciento de los ingresos de las entidades, y convenios
(transferencias federales especiales para gastos acordados en sectores especfcos), que constituyen cerca de 10 por
ciento de los ingresos subnacionales.
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)
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2011 Participaciones per capita
(Pesos)
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2011 Aportaciones per capita
(MX Pesos)

FIGURA 1. Las entidades federativas mexicanas ms ricas tienden a recibir participaciones ms grandes,
mientras que las aportaciones tienden a ser ms progresivas (aunque hay gran variacin en la tendencia)
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142
Las participaciones se establecieron para
reembolsar ingresos tributarios a las entidades
federativas, mientras que las aportaciones surgie-
ron como una respuesta al proceso de descentra-
lizacin del gasto. La fgura 1 muestra los montos
de transferencias que van a las entidades federativas.
1

Las entidades federativas ms ricas tienden a recibir
transferencias no etiquetadas ms altas. Esto resulta
consistente con el principio de reembolso (principio
resarcitorio), que asigna ms recursos a entidades
federativas que contribuyen con un monto mayor
al pool tributario de la federacin.
2
Las aportaciones
son ms progresivas, como lo sugiere la pendiente
positiva de la lnea tendencial (aunque hay mucha
variacin en la tendencia). Una evaluacin reciente
llevada a cabo por el CONEVAL sugiere que la asig-
nacin de aportaciones puede mejorar (vase Nota
de Poltica 5).
Fuente: Secretara de Hacienda y crdito Pblico (SHcP)
Los convenios son gastos acordados para un
sector especfco que abren la posibilidad de
transferencias adicionales a discrecin desde el
gobierno federal. Los convenios desempean un
papel importante creciente en el sistema mexicano
de transferencias intergubernamentales (fgura 2).
Son determinados segn acuerdos frmados a lo
largo del ao presupuestal entre los gobiernos de las
entidades federativas y las dependencias del gobierno.
Estos acuerdos abren la posibilidad de transferencias
adicionales a discrecin del gobierno federal hacia
las entidades federativas. Adems, existen otras vas
menos transparentes para proporcionar asistencia
fnanciera adicional a dichas entidades: condonacin
de impuestos, contribuciones al seguro social (para
los maestros que dependen de la federacin y que
estn asegurados en el marco del ISSSTE) o pagos
por servicios pblicos (como energa elctrica o
agua). Si bien, es difcil obtener informacin exacta,
el monto anual de trasferencias discrecionales y asis-
tencia proporcionada a las entidades federativas es
creciente.. Estas transferencias discrecionales alivian
las restricciones presupuestales que los gobiernos
subnacionales deberan enfrentar, para evitar gasto
excesivo fnanciado a partir de un fondo comn de
recursos. En lugar de recaudar sus propios recursos,
controlar el gasto o incluso pedir prstamos en los
mercados, las entidades federativas tienen incentivos
para cabildear la asignacin de ms recursos.
Bajo nivel de ingresos propios de
las entidades federativas
Los ingresos tributarios propios de las entidades
federativas se han incrementado en aos recientes
pero siguen siendo bajos. Los ingresos tributarios
propios crecieron moderadamente a lo largo de los
ltimos aos (la tasa promedio de crecimiento a lo
largo del periodo 20052010 fue de cerca de 6 por
ciento). A la fecha, su participacin con respecto a
los ingresos totales se encuentra en cerca de 12 por
ciento, que sigue siendo bajo en comparacin con
otros pases de la regin como Argentina (17 por
ciento) o Colombia (30 por ciento). El incremento
FIGURA 2. En aos recientes los convenios han venido creciendo aceleradamente
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55.0
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2006 2007 2008 2009 2010
Convenios to Own-State Revenues (%)
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5.5
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6.5
7.0
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2006 2007 2008 2009 2010
Convenios to Total State Revenues (%)
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI)
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143
de los ingresos subnacionales despus del ao 2000,
se debi en parte a la fuerte actividad econmica
y en parte a un incremento en la recaudacin de
impuestos por parte de los gobiernos subnacionales
(un incremento en su base tributaria). Por ejemplo,
para el ao 2000, 23 de las 32 entidades federativas
recaudaron el impuesto sobre la nmina; para el ao
2009, las 32 entidades lo hicieron.
Informacin especfca por entidad federativa
deja ver cierto grado de heterogeneidad entre las
entidades federativas mexicanas. El Distrito Federal
y otras cuantas entidades federativas (Baja California
Sur, Chihuahua y Nuevo Len) mostraron un esfuer-
zo tributario mayor. Sin embargo, la participacin de
recaudacin de ingresos propios de parte de otras
entidades federativas es muy baja, representando
menos de 5 por ciento del total de los ingresos en
Guerrero, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Tabasco y Tlax-
cala. La participacin de ingresos propios es menor
de 7 por ciento para ms de un tercio de las entidades
federativas mexicanas (fgura 3).
Las entidades federativas mexicanas cedieron
sus poderes de recaudacin fscal ms valiosos al
gobierno federal en 1980. Las entidades federati-
vas renunciaron a su capacidad de generar ingreso
tributario y actividades comerciales al permitir que
el gobierno federal impusiera un impuesto sobre la
renta (ISR) y un impuesto al valor agregado (IVA).
3

El objetivo de la reforma fue mejorar la efciencia de
la recaudacin de impuestos, unifcar la autoridad fs-
cal y reducir la evasin. En intercambio, el gobierno
federal estuvo de acuerdo en compartir los ingresos
con los gobiernos subnacionales. Este fue el origen
del sistema actual de participaciones (transferencias
no etiquetadas a los gobiernos subnacionales).
A la fecha, la fuente de impuestos propios ms
grande en las entidades federativas mexicanas es
el impuesto sobre la nmina. El impuesto sobre la
nmina equivale a casi 80 por ciento de los ingresos
tributarios de las entidades federativas, que tienen la
libertad de establecer la tasa impositiva. Sin embargo,
las tasas son ms bien homogneas entre las entidades
federativas, en cerca de 2 por ciento, aunque en los
estados de Baja California Sur y el estado de Mxico
la tasa en mayor, 2.5 por ciento. La tenencia local
(sobre autos con ms de diez aos de antigedad) y el
impuesto sobre hospedaje tambin es relativamente
importante (aunque en menor medida que el im-
puesto sobre la nmina). La tenencia federal (sobre
la propiedad y uso de automvil) y el ISAN (im-
puesto sobre automviles nuevos) estn coordinados
federalmente. Esto signifca que la normatividad
fscal (incluyendo la defnicin de la base gravable y
la determinacin de la tasa impositiva) la establece el
gobierno federal, aunque sean las entidades federati-
vas las que recauden estos impuestos y mantengan los
ingresos. El impuesto especial sobre gasolina y diesel
(cuota fja por litro) que se introdujo en 2008 tiene
FIGURA 3. Recientemente los ingresos propios subnacionales se han incrementado, aunque
siguen siendo bajos. Los ingresos propios siguen estando por debajo de 7 por ciento del
total de ingresos para ms de un tercio de las entidades federativas mexicanas
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Ingresos propios/ingresos totales (%)
Relacin ingreso propio/ingresos totales 2010
Crecimiento de los ingresos propios 2005-2009
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2010 Composicin de los ingresos subnacionales
Transferencias federales Ingresos propios
Financiamiento Otros
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)
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caractersticas similares. Su base y tasa la determina el
gobierno federal, aunque su administracin depende
de las entidades federativas, que mantienen todos
los ingresos recaudados. En general, el monto de
impuestos recaudados mediante esta coordinacin
federal es similar al recaudado a travs del impuesto
sobre la nmina y por tanto constituye una fuente
crucial de ingresos para las entidades federativas.
El poco esfuerzo de recaudacin fscal que se
realiza en el mbito subnacional es una de las prin-
cipales vulnerabilidades del marco del federalismo
fscal de Mxico. La dependencia que las entidades
federativas tienen de las transferencias federales cons-
tituye una severa vulnerabilidad, como lo confrm la
crisis de Lehman. La desaceleracin de la actividad
econmica y la cada en los precios del petrleo lle-
varon a una reduccin sustancial en el monto del in-
greso federal destinado a los gobiernos subnacionales.
Mientras las fnanzas pblicas federales estuvieron
parcialmente protegidas de las sacudidas externas
gracias a la estrategia de gestin del riesgo fscal (por
ejemplo, con el programa de cobertura de precios del
petrleo), las entidades federativas mexicanas queda-
ron indefensas y las fnanzas pblicas subnacionales
se vieron seriamente afectadas.
4

El gasto en el mbito subnacional
se ha ido incrementando y debe ser
ms transparente y efciente
Los gastos de las entidades federativas se han in-
crementando en aos recientes. A la fecha constitu-
yen ms de la mitad del gasto pblico (fgura 4). A lo
largo de la dcada de 1990 la capacidad de gasto fue
en gran medida transferida del gobierno federal a los
estados y municipios. En 1992, el gobierno federal
descentraliz la educacin primaria, transfriendo
FIGURA 4. Las responsabilidades del gasto subnacional se han incrementado
y han desembocado en desequilibrios verticales signifcativos
Gasto
subnacional

52%

Gasto subnacional/total de gasto pblico (2010)
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)
e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI).
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1200
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gasto
(miles de millones de pesos mexicanos, a precios de 2010)
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).
68
70
72
74
76
78
80
82
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gasto operativo de los estados como porcentaje
de los ingresos tributarios ordinarios
Fuente: Fitch Ratings.
9
9.5
10
10.5
11
11.5
0
5
10
15
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25
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Las responsabilidades del gasto subnacional
3 ms baja: PUE+ TLAX+ Yuc (eje izq.)
Nacional (eje der.)
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).
3 ms alta: BCS+ HGO+ SLP (eje izq.)
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efectivamente a las entidades federativas la respon-
sabilidad del fnanciamiento de la educacin bsica.
Esto implic tambin, transferir la enorme factura
salarial del magisterio. En 1996, los servicios de salud
tambin fueron descentralizados. Las presiones del
gasto se han venido incrementando en aos recientes
(hasta 100 por ciento en la ltima dcada). Los costos
crecientes de los planes de jubilacin de las entidades
federativas crearn presiones adicionales. A la fecha
representan 2.3 por ciento del total de las cuentas de
retiro en el pas, aunque proyecciones indican que esa
cifra incrementar en la prxima dcada.
Se requiere de una mayor efciencia en la gestin
del gasto para reducir gradualmente la carga del gas-
to corriente as como de la rigidez presupuestaria.
El gasto corriente de las entidades federativas se ha
venido incrementando en aos recientes. De acuerdo
con datos de Fitch, los gastos operativos (defnidos
como gasto corriente y transferencias) se incrementa-
ron al pasar de 300 mil millones de pesos mexicanos
en 2007 a 370 mil millones de pesos mexicanos en
2010. A ello, hay que agregar que algunos gastos
recurrentes (como transferencias correspondientes a
programas sociales) han sido clasifcados como parte
del programa de inversin de las entidades federa-
tivas. El tamao y creciente incremento del gasto
operativo limitan la fexibilidad presupuestaria de las
entidades federativas. Para responder a esta situacin,
se tiene que revertir la tendencia del crecimiento del
gasto corriente, para lo cual se necesita incrementar la
efciencia del gasto (por ejemplo, en educacin).
La deuda subnacional tambin se est
incrementando y algunas entidades
federativas se encuentran bajo presin fscal
La crisis fnanciera mundial afect severamente
el monto de las transferencias federales a los go-
biernos subnacionales. La cada en los precios del
petrleo implic un descenso signifcativo en los
ingresos petroleros, los cuales se distribuyen entre
los tres rdenes de gobierno. Adems, la depresin
de la actividad econmica implic una reduccin
signifcativa de los ingresos tributarios federales,
5
que
tambin se comparten entre todas las entidades fede-
rativas. El impacto combinado de estos choques im-
plic reducciones signifcativas de transferencias a las
entidades subnacionales y crearon un dfcit agregado
en sus balanzas de cerca de 70 mil millones de pesos
(esto es, tres veces el monto acumulado en el Fondo
de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades
Federativas o FEIEF, el guardadito constituido con
los excedentes de los ingresos anuales federales).
Para subsanar el dfcit creado por gastos altos e
ingresos bajos, los gobiernos subnacionales pidie-
ron recursos prestados a la banca comercial provo-
cando que los niveles de deuda se incrementaran.
La deuda subnacional mostr un incremento parti-
cularmente fuerte en el periodo posterior a la crisis
de Lehman. El monto de la deuda subnacional que
registr la SHCP ascendi a 390.8 mil millones de
pesos mexicanos (US$ 30 mil millones) para fnales
de 2011, despus de incrementarse a una tasa anual
de casi 20 por ciento en trminos reales desde 2008.
En el periodo 2001-2008 la deuda subnacional creci
con mayor moderacin, a 6 por ciento en trminos
reales.
La capacidad de endeudamiento subnacional se
ha reducido desde la crisis mundial. En relacin al
PIB, la deuda subnacional agregada en Mxico parece
relativamente baja en comparacin con los estnda-
res internacionales, ya que equivale a cerca de 3 por
ciento del PIB, muy por debajo de su participacin
en pases como Argentina, Brasil y Estados Unidos
(7, 12 y 19 por ciento del PIB, respectivamente). Y,
sin embargo, en vista de la capacidad limitada de los
gobiernos subnacionales para imponer impuestos,
el ratio deuda-PIB puede resultar engaoso, por lo
que probablemente la capacidad de endeudamiento
puede medirse mejor comparando la deuda subna-
cional con el porcentaje de ingresos subnacionales
que pueden usarse o comprometerse para pagar el
servicio de la deuda. Con este objetivo, generalmente
se ha utilizado a las participaciones (ingresos tribu-
tarios federales compartidos) como un denominador,
debido a que estos recursos no estn asignados para
gasto especfco ni para sectores predeterminados. De
acuerdo con la SHCP, el nivel promedio de deuda
subnacional como porcentaje de las participaciones
se increment a 79 por ciento en 2011 despus de
mantenerse entre 50-55 por ciento a lo largo de la
ltima dcada.
6
La deuda subnacional es alta y se ha incremen-
tado con paso acelerado en el caso de algunas
entidades federativas. Para evaluar los niveles de
endeudamiento subnacional es esencial ir ms all de
las cifras agregadas nacionales (que siguen siendo re-
lativamente bajas) y considerar la situacin especfca
de las entidades federativas. La fgura 5 muestra que
la heterogeneidad es alta y que se ha incrementado
desde la crisis de Lehman (el coefciente de variacin
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agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
146
es igual a 80 por ciento, por encima de 64 por ciento
en 2008). En algunas entidades federativas la relacin
deuda-participaciones es muy baja (como en Cam-
peche y Tabasco) y/o ha decrecido en los ltimos tres
aos (estado de Mxico, Oaxaca y Sinaloa). Sin em-
bargo, hay otras entidades donde la deuda se dispar
despus de la crisis de Lehman (como en Coahuila y
Quintana Roo) convirtindose en una fuente signif-
cativa de vulnerabilidad.
En varias entidades federativas, el crecimiento
de la deuda subnacional estuvo impulsado por el
incremento de la deuda de corto plazo. En Mxi-
co, las legislaturas de los estados tienen el derecho
de defnir qu constituye el concepto de deuda. La
mayor parte de las entidades federativas no con-
sideran como deuda las responsabilidades cuyo
vencimiento es menor a un ao. Esto tiene conse-
cuencias importantes. Si la defnicin de deuda que
hacen las entidades federativas no incluye deuda de
corto plazo, la contratacin de deuda no tiene que
ser aprobada por los congresos locales. Si la deuda
de corto plazo no es considerada ofcialmente como
deuda, puede utilizarse para fnanciar gasto corriente.
Adems, la modifcacin de 2009 a las normas de
prudencia para la banca exenta a la deuda de corto
plazo como de alto riesgo y, con ello, la necesidad de
establecer reservas por razones de prudencia.
7
En
consecuencia, la deuda de corto plazo se increment
signifcativamente en los ltimos dos aos (fgura
5) y la rpida acumulacin de responsabilidades de
corto plazo result en niveles insostenibles de deuda
y problemas fscales en algunas entidades federativas
(como Coahuila).
La deuda de corto plazo no registerada llev a
crecientes discrepancias entre la deuda incluida
en el registro de deuda federal y la deuda subna-
cional real. Este problema resulta particularmente
pertinente para estados como Chihuahua, Coahuila,
FIGURA 5. La deuda subnacional se increment signifcativamente en los
ltimos tres aos, particularmente en algunas entidades federativas
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Total Subnational Debt
(MXN billion, 2011 Prices)
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33
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43
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July 09 Oct 09 Jan 10 Apr 10 July 10 Oct 10 Jan 11
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Short-term Debt Evolution
ST debt/Total banking credit ST debt
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Average National Debt/Participaciones (%)
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Debt/Participaciones Ratio in Each State (%)
2011 2008-2011 Growth
Source: Ministry of Finance and Public Credit (SHCP).
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agenda de reformas en mxi co para un creci mi ento i ncluyente y sustentable
147
Michoacn, Tabasco y Zacatecas. En Coahuila, el
monto de la deuda es cuatro veces mayor que el mon-
to registrado por la SHCP. Como resultado, en 2011
la presin fscal tom por sorpresa a las autoridades
y los actores en el mercado, en parte debido a que
hubo un informe defciente e insufciente de la deuda
estatal y en parte debido a que estos prstamos no
fueron considerados al momento de monitorear la
concentracin del prstamo.
La falta de informacin completa y confable
referente a los pasivos de las entidades federa-
tivas hace que surjan preguntas sobre el marco
de endeudamiento. Los reguladores de la banca
recurrieron a califcaciones crediticias para asignar
riesgos de capital ponderados y reservas de pruden-
cia para crditos bancarios otorgados a los gobiernos
subnacionales. Sin embargo, la sobre dependencia
en las agencias califcadoras y la reduccin de nor-
matividad para la deuda de corto plazo, redujeron la
diligencia debida por parte de algunas instituciones
fnancieras y llevaron a un crecimiento acelerado
de la deuda y altas concentraciones de prstamo.
Recientemente, se mejor el marco para el endeuda-
miento.En septiembre de 2011 el gobierno modifc
la normatividad bancaria, vinculando el requisito de
reserva prudencial a los prstamos otorgados a las
entidades subnacionales con un amplio conjunto
de indicadores. No obstante, se requieren reformas
adicionales.
Opciones de poltica
Incrementar esfuerzos para recaudar
ingresos tributarios propios en
el mbito subnacional
Los gobiernos subnacionales en Mxico deben
recaudar ms impuestos. Desarrollar mayor es-
fuerzo subnacional para recaudar impuestos tiene
varias ventajas, entre las cuales se incluyen: mejorar
la resiliencia de las entidades federativas ante
choques externos; reducir la dependencia de los
ingresos petroleros, cuyas proyecciones muestran un
descenso; preparar a las entidades federativas para
que enfrenten la creciente carga de las jubilaciones,
e incrementar la capacidad de dichas entidades para
que repaguen su propia deuda (y con ello reducir los
costos de endeudamiento).
Pueden considerarse varias estrategias para
alcanzar este objetivo. Mejorar la administracin
tributaria podra ofrecer a las entidades federativas
una oportunidad de incrementar sus ingresos. Ade-
ms, se podra establecer una sobretasa a un impuesto
defnido y administrado por el gobierno federal.
Otra opcin es mejorar la recaudacin del impuesto
predial. El impuesto predial es el impuesto ideal
para los niveles subnacionales del gobierno, ya que
la base tributaria no puede cambiar tan fcilmente
de una jurisdiccin a otra. El impuesto predial que se
recauda (que se paga a nivel municipal) es muy bajo
(0.2 por ciento del PIB en comparacin con el pro-
medio de los pases de la OCDE que es casi 10 veces
mayor). Las entidades federativas mexicanas pueden
participar en el fortalecimiento de la recaudacin del
impuesto predial para sus municipios.
Factores polticos complican el incentivo que
tienen las entidades federativas para incrementar
la recaudacin de impuestos. Por razones polticas,
resulta difcil para las entidades federativas incre-
mentar o incluso mantener niveles de recaudacin
de impuestos (especialmente cuando los impuestos
estn cercanos a los votantes). La experiencia recien-
te con la tenencia ofrece un claro ejemplo de estas
limitaciones polticas. En 2007 el gobierno federal
propuso transformar la tenencia federal y dar a las
entidades federativas cinco aos para promulgar leyes
referentes a la tenencia. No obstante la importancia
de este impuesto, muchas entidades federativas de-
cidieron derogarlo, particularmente aquellas donde
iban a celebrarse elecciones. Los desincentivos polti-
cos pueden ser manejados mediante la imposicin de
impuestos federales coordinados. Sin embargo, ms
all de las razones polticas, los incentivos para que
las entidades federativas incrementen ms impuestos
tambin se encuentran limitados por la posibilidad de
recibir transferencias discrecionales, que suavizan las
restricciones presupuestarias que las entidades fede-
rativas deben enfrentar. Una restriccin presupuesta-
ria estricta es esencial para promover la consolidacin
fscal en el mbito de las entidades federativas.
Mejorar la transparencia y efciencia
del gasto subnacional
La transparencia fscal promover la rendicin
de cuentas y efciencia del gasto subnacional. La
importancia de las responsabilidades del gasto de las
entidades federativas exige la estandarizacin de la
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148
clasifcacin del gasto presupuestario de dichas en-
tidades. A la fecha, no es homognea la presentacin
de informes presupuestarios subnacionales. El pago
de la nmina magisterial es un claro ejemplo. De
acuerdo con el Instituto Nacional de Estadstica y
Geografa, la nmina magisterial debera capturarse
bajo servicios personales o transferencias en las
estadsticas ofciales de las fnanzas pblicas. En sus
informes presupuestarios las entidades federativas re-
portan un gasto menor de 20 por ciento por concepto
de pago de nmina. En realidad una parte importante
del pago de nmina se captura como transferencias.
El Instituto Mexicano para la Competitividad esti-
ma que, debido a la falta de transparencia, los costos
ocultos de pago de nmina equivalen a 4 por ciento
del PIB. Es crucial hacer que los informes sobre
gastos sean ms transparentes y que se pueda veri-
fcar el destino real de las transferencias asignadas y
promover la rendicin de cuentas y efcacia del gasto.
Clasifcar todo pago de nmina bajo el concepto de
servicios personales (captulo 1000) constituira un
paso en la direccin correcta.
El establecimiento de una clara distincin
entre responsabilidades de gasto federal y estatal,
especialmente en el sector de la educacin bsica,
podra mejorar la prestacin de servicios. El rea
educativa es la principal rea que presenta problemas
de traslape de responsabilidades. La descentraliza-
cin de gastos para este sector, y en particular para
la educacin bsica, es criticada con frecuencia. Aun
cuando las entidades federativas siguen teniendo
una responsabilidad limitada en la aplicacin o la
prestacin del servicio (en tanto que las normas y
fnanciamiento son determinadas centralmente),
perciben fuertes presiones de gasto generadas por
la descentralizacin. Un ejemplo lo proporciona el
incremento en los sueldos del magisterio. Las nego-
ciaciones salariales se llevan a cabo a nivel federal,
sin embargo, la carga fscal adicional la soportan las
entidades federativas. Un limitado control del gasto
afecta negativamente la efciencia del gasto.
Mejorar la disciplina fscal subnacional
El sistema federal intergubernamental requiere de
procedimientos mejor defnidos para resolucin
de crisis, esto como una opcin a transferencias
federales ad hoc. Se puede elaborar un marco de
insolvencia de las entidades federativas, que propor-
cionara incentivos para ejercer buenas prcticas a
cambio de la asistencia federal. Dicho marco podra
tomar la forma de planes de ajuste fscal subnacionales
con apoyo federal, mediante los cuales se establecen
metas fscales y de prestacin de servicios con medidas
destinadas a ampliar el ingreso, racionalizar el gasto
o reestructurar la deuda pblica. Los planes de ajuste
fscal iran acompaados de transferencias o prstamos
del gobierno federal condicionados a la aplicacin del
programa. Las principales diferencias con la prctica
presente de las transferencias federales especiales se-
ran incluir el condicionamiento del apoyo fnanciero
y la transparencia con la cual se aplique el programa.
Tambin se requiere una presentacin ms
transparente de informes sobre deuda, con el ob-
jetivo de fortalecer la disciplina fscal subnacional.
Fortalecer la confabilidad de los datos referentes a la
deuda y particularmente incluir automticamente la
deuda de corto plazo en la defnicin de deuda de los
estados sera una reforma de poltica pertinente. Tam-
bin se requiere el establecimiento de un sistema de
clasifcacin presupuestaria comn, en paralelo con la
armonizacin de cuentas entre los distintos niveles de
gobierno, con el objetivo de mejorar la transparencia
y la disciplina fscales (vase Mxico Nota de Poltica
sobre Modernizacin del Sector Pblico).
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Notas
1 El orden asignado al ingreso en estos cuadros parte de un PIB per cpita no basado en extraccin petrolera. Las cifras del
PIB estndar de las entidades federativas presentan una distorsin, debido a que una participacin importante de la pro-
duccin petrolera mar adentro se la asigna al estado de Campeche. Cuando se utiliza el PIB exceptuando la produccin
petrolera, dicho estado pasa de la primera a la quinta posicin.
2 Esta tendencia est evolucionando gradualmente. En aos recientes, la regresividad de las participaciones se fue dilu-
yendo gradualmente, como lo muestra la inclinacin de la lnea tendencial de las participaciones (vase la lnea roja en
la fgura 1).
3 En 2009 estos dos impuestos representaron cerca de 80 por ciento de los ingresos tributarios del sector pblico mexicano.
4 Este ejemplo subraya la importancia de contar con una estrategia de riesgo fscal. Las entidades federativas podran
considerar disear una estrategia de riesgo fscal, con lo cual se agilizara el fujo de las transferencias federales.
5 En 2009, los ingresos tributarios no petroleros decrecieron 10.5 por ciento en trminos reales.
6 Ms recientemente, la SHCP ha comenzado a integrar unas series que amplan la defnicin de recursos subnacionales
que pueden usarse y comprometerse para el pago de servicio de deuda, incluyendo ingresos propios de los gobiernos
estatales y locales (provenientes de impuestos locales y costo de servicios) y parte de las transferencias federales para
infraestructura bsica. Al utilizar un denominador ms amplio la deuda subnacional se increment, al pasar de 41 por
ciento en 2007 a un promedio de 61 por ciento de los ingresos disponibles de los gobiernos subnacionales en 2011. Esto
de acuerdo con datos de la SHCP.
7 La reforma de 2011 de las normas bancarias aborda este tema especfco.
Matriz de opciones de reforma de poltica a corto y mediano plazo*
rea de reforma Opciones de corto plazo (1 ao) Opciones de mediano plazo (23 aos)
Mejorar la disciplina
fscal subnacional
Reducir la discrecionalidad de las
transferencias a las entidades federativas (RJ)
Incluir la deuda de corto plazo en
la defnicin de deuda para todas
las entidades federativas (RJ)
Revisar el marco de endeudamiento para incluir
mecanismos de resolucin de crisis en el caso de
insolvencia fscal de entidades federativas (RJ)
Incrementar los
ingresos propios en el
mbito subnacional
Imponer impuestos coordinados
federalmente (como el ISAN) para
promover ingresos propios para
las entidades federativas (RJ)
Fortalecer la administracin tributaria
en el mbito subnacional (RA)
Reforzar la recaudacin del impuesto
predial en las entidades federativas (RJ).
Mejorar la transparencia
y efciencia del gasto
Armonizacin de cuentas de los gastos de
nmina en las entidades federativas (RJ)
Estandarizar la presentacin de los informes
presupuestarios de las entidades federativas (RJ).
Distinguir claramente entre responsabilidades
de gasto estatal y federal (RJ).
*RJ=reforma jurdica; RA=reforma administrativa. Clasifcacin preliminar.


www.banc:omwu:UaLorg.-.