Proyecto Repensar Amrica Latina Coordinador General: Gonzalo Abad Ortz Comit Editorial: Adrin Bonilla Julio Carranza Thetonio dos Santos Francisco Rojas Juan Valds Edicin: Alfredo Prieto Asistencia editorial: Laura Marrero
Volumen 2 Juan Valds Paz y Mayra Espina, Editores Amrica Latina y el Caribe: La poltica social en el nuevo contexto Enfoques y experiencias
ISBN 978-92-9089-176-5 UNESCO 2011 Los autores se hacen responsables por la eleccin y presentacin de los hechos que figuran en la presente publicacin y por las opiniones que aqu expresan, las cuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO, y no comprometen a la Organizacin. Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre la condicin jurdica de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitacin de sus fronteras o lmites. Esta publicacin se encuentra disponible en www.unesco.org.uy/shs y puede ser reproducida haciendo referencia explcita a la fuente. Impreso en 2011 por la Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe Luis Piera 1992, 2o. piso 11100 Montevideo, Uruguay
ndice
Prembulo. Julio Carranza Valds ...................................................................................... 5 Presentacin Gonzalo Abad Ortiz.................................................................................... 9 Prlogo. Poltica social y polticas pblicas Juan Valds Paz y Mayra Espina......................................................................... 13 Polmicas actuales sobre enfoques y estilos de poltica social. El caso cubano. Mayra Espina ..................................................................................................... 25 Logros y cuestiones pendientes en la configuracin de una poltica social en Brasil Laura Tavares Soares ........................................................................................... 69 Estrategias de reproduccin social. Las microprcticas y la poltica social. Capital y redes sociales Alicia Gutirrez ................................................................................................... 107 La poltica social del gobierno mexicano Berenice P. Ramrez Lpez .................................................................................. 135 Algunas consideraciones sobre las polticas econmicas y sociales implementadas desde la dcada de los 80 y la situacin del empleo en Centroamrica Mnica Hernndez .............................................................................................. 163
Integracin y poltica social: la experiencia de la comunidad andina Francisco Pareja Cucaln ..................................................................................... 197 El enlace investigacin-polticas. De la investigacin aplicada a la investigacin implicada. Una perspectiva desde la complejidad y la transdisciplinariedad Luis Carrizo ....................................................................................................... 223 Estrategia bolivariana de poltica social Orngel Rivas...................................................................................................... 267 Relacin de autores...................................................................................... 291
Prembulo
El presente volumen es el segundo de una serie de tres. Forman parte de los resultados de la primera fase del proyecto Repensar Amrica Latina, que en estrecha cooperacin acadmica han coordinado la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y la UNESCO. El proyecto se inscribe en el programa internacional Gestin de las Transformaciones Sociales (MOST) de la UNESCO, cuyo objetivo fundamental es contribuir a reforzar las relaciones entre las ciencias sociales y las polticas pblicas, sobre todo las relacionadas con la lucha contra la pobreza y con el desarrollo social. Como puede apreciarse, la definicin misma de la prioridad establecida por MOST lo hace muy relevante como propuesta de trabajo en Amrica Latina y el Caribe, toda vez que hoy el principal desafo consiste en superar la marginalidad, la pobreza y la inequidad social, tarea pendiente aun en el reciente perodo de sostenido crecimiento de los ltimos aos. El primer volumen se ha dedicado a las siempre complejas relaciones entre ciencias sociales y poltica, as como a revisar su estado actual y perspectivas en Amrica Latina y el Caribe. En l se evidencia la necesidad de una mayor contribucin del conocimiento cientfico al proceso de diseo y evaluacin de polticas pblicas a partir de la complejidad de los desafos que debe enfrentar la regin en un contexto internacional incierto. Desde luego, las ciencias sociales no son las nicas que producen un conocimiento sobre la sociedad. Otros actores tambin contribuyen de manera notable a una mejor comprensin de los procesos sociales. Se trata, en realidad, de un proceso de coproduccin de conocimientos del que participan las ciencias como uno de sus principales factores. El conocimiento que estas generan se sustenta en el mtodo cientfico,
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contribuye a comprender la realidad social y a identificar posibles cursos de accin para alcanzar los legtimos intereses de las naciones. Por otra parte, ese primer volumen destaca cmo durante los ltimos aos se ha abierto un escenario ms favorable para articular un dilogo ms constructivo entre ciencias sociales y poltica partiendo de los procesos de transformaciones sociales verificados en varios pases de la regin. En estos, las polticas de lucha contra la pobreza y por el desarrollo social han adquirido un lugar prioritario en el conjunto de las polticas pblicas. Ahora este segundo libro se dedica a revisar crticamente, con los instrumentos de las ciencias sociales, las principales experiencias de las polticas de desarrollo social diseadas e implementadas durante los ltimos aos en Amrica Latina y el Caribe. Naturalmente, el tema es extenso y complejo. Las realidades nacionales son diversas y las condiciones especficas en cada pas y en cada subregin son igualmente diferentes, aun cuando puedan identificarse un conjunto de rasgos comunes. De ah la imposibilidad de abarcar la totalidad de esta problemtica en un volumen de esta naturaleza, pero s consideramos que se trata de una importante contribucin para el anlisis de este problema de absoluta relevancia poltica para Amrica Latina y el Caribe. Excepto Hait, en la documentacin internacional todos los pases de Amrica Latina y el Caribe aparecen clasificados como pases de renta media. Sin embargo, esta categora no da cuenta de las notables diferencias en la distribucin del ingreso que existen en la regin, lo cual se expresa en la persistencia de problemas como la falta de educacin, el insuficiente acceso a los sistemas de salud, el desempleo y la precariedad laboral, entre otros. Los recientes aos de crecimiento y la aplicacin de polticas de desarrollo social ms sistemticas y sostenidas por mayores recursos --sobre todo en algunas naciones del rea--, han permitido reducir los niveles de pobreza y un mayor acceso de las personas a los servicios de educacin y salud. Pero estos resultados son an insuficientes. No estn presentes de igual manera en todos los pases y la calidad de los servicios sociales no alcanza los estndares necesarios. La calidad de las polticas sociales ha sido un tema fundamental en el debate poltico regional durante los ltimos aos y una prioridad reconocida por la mayora de las fuerzas polticas de los distintos pases latinoamericanos y caribeos. Este hecho marca una diferencia con dcadas pasadas, en las que
la prioridad de la mayora de los gobiernos era el crecimiento econmico y la competitividad a todo costo. Sin embargo, el cambio de lugar de las polticas de desarrollo social en el debate poltico no significa necesariamente que en todos los casos han alcanzado un nivel central y adecuadamente articulado con las estrategias nacionales de desarrollo econmico. Ese es an un objetivo por alcanzar. La opcin clara por polticas de desarrollo social que signifiquen precisamente eso, y no la mera asistencia a los sectores ms vulnerables para aliviar su situacin --lo cual es obviamente necesario, pero no suficiente--, se convierte entonces en un asunto esencial para los pases del rea. Ello significa, ni ms ni menos, crear las condiciones para que los ciudadanos puedan asegurarse un futuro mejor mediante la educacin, la calificacin, la salud y, en general, las condiciones de vida que les permitan aspirar a un trabajo digno, justamente remunerado y socialmente reconocido. Esta dinmica resulta, en definitiva, esencial para romper la transferencia generacional de la pobreza y la marginalidad. Las llamadas transferencias condicionadas, que han sido parte de las polticas sociales implementadas en la regin, han tenido un impacto positivo en muchos pases, y de hecho contribuido a una mejora relativa en la distribucin del ingreso, si bien la calidad de los servicios sociales a que accede la poblacin involucrada todava resulta insuficiente. Amrica Latina y el Caribe han recibido en esta ocasin el impacto de la crisis econmica mundial en mejores condiciones relativas si se comparan con otros perodos histricos y otras regiones del mundo. Entre las razones fundamentales de este hecho se encuentran el efecto de una poltica fiscal y econmica ms efectiva y la acumulacin de importantes reservas financieras, pero esencialmente el impacto de un factor externo: los altos precios de las principales materias primas de exportacin insertados en un mundo que ha expandido notablemente su demanda. Cabe discutir el carcter ms o menos coyuntural de este factor; sin embargo, no puede disputarse el hecho de que un cambio en las condiciones del mercado mundial provocara un fuerte impacto en la regin. Y esto es siempre una amenaza, dado el carcter especulativo de los mercados internacionales. La reduccin de la pobreza y el establecimiento de una mayor equidad social en Amrica Latina y el Caribe es un desafo poltico y tico: debe enfrentarse en medio de un escenario cada vez ms complejo e incierto. La pobreza y la
marginalidad constituyen violaciones a los derechos humanos, mas aun en un mundo cuya capacidad de generacin de riquezas, basada en una aplicacin racional de los avances de la ciencia y la tecnologa, es ms que suficiente para ofrecer una vida digna a todos los ciudadanos. Una mayor equidad en la distribucin de la riqueza social mediante polticas pblicas de mayor calidad y efectividad deviene un factor esencial e imprescindible para responder este desafo. Segn afirmbamos en la presentacin del primer volumen, este hecho deja clara la necesidad de un mayor aporte del conocimiento cientfico, en especial de las ciencias sociales --incluidas las ciencias econmicas-- para conferir un mayor nivel de cientificidad y eficacia a esas polticas, que han de ser decididas e implementadas por los gobiernos de la regin. Este aporte necesita de un dilogo fecundo entre los cientficos sociales, los polticos y funcionarios responsables de tomar las decisiones y de otros actores relevantes de la sociedad civil como los movimientos sociales. El proyecto Repensar Amrica Latina, que ha dado lugar a estos tres libros, ha sido un paso importante al poner a alrededor de treinta destacados acadmicos de nuestros pases a pensar juntos sobre estos temas de gran importancia y relevancia polticas. Pasos posteriores habrn de darse en este empeo. El Programa MOST de la UNESCO continuar acompaando a la comunidad cientfica, a los gobiernos de sus Estados miembros y a la sociedad en general en este noble esfuerzo.
JULIO CARRANZA VALDS Consejero Regional de Ciencias Sociales y Humanas para Amrica Latina y el Caribe UNESCO
Presentacin
Al inicio de la presente dcada un grupo de cientistas sociales consider urgente retomar una tradicin acadmica holstica que frente a la imposicin de dictaduras sangrientas como de modelos econmicos excluyentes, su evidente fracaso y sus ignominiosos costos, permitiese emprender un proyecto intelectual que repusiera las falencias que se observaban en la reflexin endgena acerca de Amrica Latina. En base a la discusin(*) que se organiz, se definieron algunos parmetros para emprender una tarea que permitiera motivar a colegas, instituciones, redes y personalidades polticas hacia la elaboracin de una visin certera sobre la realidad de la regin, sus caractersticas sobresalientes, sus prolegmenos prioritarios y sus perspectivas. Para lograrlo era necesario renovar el impulso vital dentro de las ciencias sociales mismas, puesto en peligro por las ofensivas ideolgicas del neopositivismo y el neoliberalismo en los 80s y comienzo de los 90s y las confusiones de la ltima dcada del siglo XX; a la par se buscaba reforzar el impacto de las ciencias sociales sobre las decisiones que se toman a nivel de las sociedades locales, provinciales o estatales, nacionales y regionales, mediante su implan-
(*)
Gracias a la colaboracin de un pequeo grupo ( G.Abad, J.Carranza, J. Cotler, F. Delich, T. Dos Santos, M. Gandsegui, R. Millan, N. Lechner, P. Oquist, R.Pozas, H. Sonntag) se logr recoger un sinnmero de contribuciones y producir bajo la brillante pluma de Heinz Sonntag, un documento de base intitulado Hacia una estrategia innovadora para conocer y saber Amrica Latina y el Caribe: Impensar las ciencias sociales de la regin?. 9
tacin cognitiva e institucional en las organizaciones de los actores colectivos, incluyendo los Estados. Es en este marco que el proyecto Repensar Amrica Latina se plante desarrollar tanto una reflexin innovadora como una contribucin a la visin necesaria para la conduccin de los procesos de cambio que marcan la llamada Primavera Latinoamericana. La participacin de las dos redes mas representativas de las Ciencias Sociales regionales, FLACSO y CLACSO, en esos esfuerzos, ha permitido que se consolide una relacin de mutuo beneficio, buscando establecer una agenda compartida de investigacin as como explorar vas de intercambio crtico. Al considerar las caractersticas de los procesos de cambio actuales y aceptando sus peculiaridades nacionales, surge sin embargo la evidencia de un tema central que los distingue del pasado inmediato, es decir de la o las dcadas anteriores: la importancia fundamental del tema social y de su enfoque renovado por parte de los Estados. Al respecto basta recordar que en el marco de los procesos desiguales pero generalizados de ajustes estructurales que vivi la regin, el campo de lo social tuvo el dudoso privilegio de constituirse en el terreno favorito para drsticos recortes presupuestarios que pusieron en riesgo el modesto progreso obtenido en la poca de la sustitucin de importaciones. Polticas mal llamadas compensatorias se generalizaron ante la degradacin de las condiciones de vida del estrato mayoritario de la poblacin. Trabajos impulsados por UNICEF como los de A. Cornia, R. Jolly, y F. Steward, Adjustment with a Human Face (**) pretendieron sealar los aspectos mas descarnados del modelo que se impona y los impactos devastadores que los ajustes tenan sobre la educacin y la salud. Hoy en da los latinoamericanos miramos atnitos cmo los ajustes radicales que se implementan en Europa, y en particular en Grecia, reviven los enfoques ms obtusos de esa poca. Polmicas tales como el carcter de gasto y no de inversin que supona lo social, ahora han sido superadas en la absoluta mayora de los pases de la regin. Algo similar ocurre con la diatriba sobre las polticas sociales focalizadas versus las de cobertura universal, la prioridad en combatir la pobreza estructural versus la de los nuevos pobres o pobres cclicos productos
(**) Oxford University Press, 1987. 10
del ajuste (y luego de la crisis), la supuesta ventaja de la flexibilizacin de las relaciones de trabajo, la preponderancia de intervencines de las ONG sobre las del Estado y dems secuelas del enfoque que acompaaba a los ajustes neoliberales. En un entorno internacional donde el Banco Mundial cambi su recetario de compensaciones por el de programas de reduccin de pobreza, ligados a la condonacin de deuda externa, donde las Naciones Unidas impulsan polticas con enfoque de respeto a Derechos y donde la regin, por razones geopolticas, conoci un incremento en su capacidad de autonoma relativa, las polticas sociales han re-adquirido una importancia fundamental en las propuestas socio-polticas que democrticamente han surgido en la mayora de pases. Fruto del rechazo del Estado de Malestar, que A. Gutirrez describe en este volumen, el desafo que tienen los gobiernos es el de responder a las demandas represadas, de manera eficiente y lo mas democrticamente posible, ante las acusaciones de populismo y clientelismo que priorizar tales polticas no deja de suscitar. Lo que es ms, la sustentabilidad de los gobiernos progresistas depende en buena medida del xito que los renovados enfoques de las polticas sociales puedan obtener, muchas veces en el corto plazo. Estos, si bien tienen rasgos similares como la redistribucin del ingreso o la reduccin de la inequidad, difieren segn las circunstancias histrico-estructurales de cada situacin nacional. Resulta por tanto indispensable profundizar en el conocimiento de las diversas experiencias en curso, de manera a poder intentar retomar una perspectiva regional que d cuenta del estado del arte en materia de polticas sociales. La dimensin sub regional que instancias como la CAN o la UNASUR aportan a este proceso pueden significar un avance cualitativo novedoso tanto en los enfoques como en las prcticas nacionales. Lo mismo el anlisis de experiencias maduras, como la cubana, forman parte de una necesaria reflexin, donde acadmicos y responsables polticos se deben de unir para sustentar los contenidos del cambio realmente existente en la regin. En este sentido, la presente entrega de este volumen del proyecto Repensar Amrica Latina, mira a promover una discusin que enriquezca tanto el conocimiento como la gestin que las sociedades enfrentan en el mbito de las polticas sociales. Su realizacin se ha beneficiado del marco ofrecido por el
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programa MOST de la UNESCO y de su institucionalizado Foro de Ministros de Desarrollo Social de Amrica Latina. Cabe reiterar los debidos agradecimientos, tanto a los colegas de esa Organizacin: Pierre San, Sub Director General del sector de Ciencias Sociales y Humanas, Julio Carranza, Consejero Regional de Ciencias Sociales, como a los de la academia, y en particular a Francisco Rojas, Secretario General de FLACSO, as como Adrin Bonilla, Director de FLACSO Ecuador, quienes en su conjunto han apoyado con entusiasmo esta tarea. Igualmente, a los editores de este volumen, quienes en complejas condiciones logsticas han logrado motivar a los colegas autores de los artculos para dar inicio a una reflexin que debe volverse epnima en el discernimiento del cambio de modelo de desarrollo que nuestra regin tiene que elaborar y consolidar.
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Prlogo
Poltica social y polticas pblicas
La poltica social puede ser entendida como un subconjunto de las polticas pblicas o como aquellas orientadas a la distribucin de bienes pblicos. En todo caso, es evidente que el tema de la poltica social se ha convertido en el centro de la gestin pblica y, por ende, en parte inseparable de la agenda del debate poltico en los pases de la regin, as como un objeto de estudio, cada vez ms relevante, de las ciencias sociales latinoamericanas. Pero no basta que sepamos que la social es una de las polticas pblicas o estatales si no podemos caracterizarla en sus rasgos y alcances. En este sentido, podemos partir de algunos de los elementos que la han acompaado durante los ltimos doscientos aos: La filosofa poltica a la cual tributan sus concepciones y sus fines. El modelo socioeconmico en que se enmarca. Su participacin en el gasto pblico. El modelo mediante el cual se implementa dicha poltica, Particularmente, sus mecanismos, gestores y beneficiarios. Su prioridad poltica
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Qu es la poltica social?
Cualquier definicin de la poltica social tiene supuestos o tributa a una cierta filosofa poltica, entendida como una indagacin y propuesta de una sociedad mejor que la existente. Ello se refiere a mejores condiciones de vida, materiales y espirituales, de todos los miembros de dicha sociedad y, particularmente, de aquellos menos beneficiados o vulnerables. Una contribucin decisiva a lo anterior ha sido la distribucin de bienes pblicos. De hecho, la evolucin histrica de la poltica social se nos muestra tanto en la definicin del conjunto de bienes que la sociedad ha estimado como satisfactores de necesidades comunes, de libre acceso o integrante de derechos humanos, como en la determinacin de los sujetos y actores que participan de ella. En todo caso, la poltica social ha sido parte de las polticas pblicas orientadas, en primer lugar, a la superacin de la llamada cuestin social y, en segundo, a la igualacin social. Toda poltica social promueve y se compromete con un menor patrn de desigualdad social y debe ser evaluada desde esta perspectiva. De este modo, la poltica social es parte de la estrategia de desarrollo y a la vez, un efecto de este.
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Desde una perspectiva histrica, todas las polticas sociales han tenido como principal objetivo paliar, revertir o prevenir la pobreza absoluta o relativa de la poblacin aunque la superacin de las condiciones y situaciones de pobreza exijan, adems de las polticas sociales, cambios estructurales y un cierto grado de desarrollo socioeconmico. La lucha contra la pobreza es una prioridad de la poltica social, as como su superacin es la prueba lmite de su eficacia. Cabe sealar que ya se le considere como el objeto de una poltica pblica especfica o como parte de la poltica social promovida desde el Estado, el empleo en general y el pleno empleo en particular, ha sido y es tambin un bien pblico primario, en estrecha relacin con los dems.
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social. En este sentido, podemos relacionar de menor a mayor la escala social, el sujeto de la poltica social: La poblacin comprendida en la franja de pobreza. Caso en que la poltica social tiene un carcter asistencial o compensatorio. La poblacin vulnerable por su situacin socioeconmica, geogrfica o etnocultural. Aqu la poltica social tiene un carcter fundamentalmente preventivo. La poblacin que por su nivel de ingresos no puede acceder a los bienes pblicos en condiciones mercantiles: la mayor parte de la poblacin trabajadora. El sector que, por su condicin ciudadana, tiene derecho a recibir determinados bienes pblicos. En este caso se encuentran aquellos ciudadanos a quienes la Constitucin y las leyes otorgan derecho a recibir determinados bienes pblicos, sobre todo salud y educacin primaria. Poblacin total que, como seres humanos, tiene derecho a recibir, con carcter universal y gratuito, los bienes pblicos bsicos; o sea, los residentes permanentes o transitorios en toda sociedad. La condicin de sujeto no determina el modo en que se recibirn tales bienes pblicos; alcanzar condiciones idneas para ello es parte de la lucha poltica y social. Aunque los sujetos tienen una expresin local por su presencia y nacional por su agregacin, es importante para la poltica social la composicin que tendrn estos tipos de sujetos cubierta por la poltica social, as como la proporcin de estos. Por otra parte, tenemos a los actores de la poltica social, es decir, aquellos con capacidad para redistribuir los bienes pblicos a favor de unos u otros grupos de beneficiarios y para influir de forma relevante sobre la direccin de los cambios sociales implcita en toda poltica social. Estos son, entre otros: Estado. Administracin pblica. Agencias gubernamentales. ONG asociadas. ONG no asociadas. Privados. Asociaciones ciudadanas.
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Si bien los actores pueden ser nacionales con redes locales o solo locales, es el Estado con su administracin pblica o sus agencias quien puede garantizar una poltica con alcance en todo el pas implementada localmente.
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este sentido, el carcter relativamente descentralizado de dicho orden incidir en su eficiencia y en la factible participacin de sujetos y actores. Sin una adecuada participacin de los diversos sujetos y actores, la poltica social tender a burocratizarse y hacerse clientelar. A la vez, sin la intervencin de los sujetos, los actores no podrn discernir sus prioridades ni tendrn un control efectivo sobre sus resultados. Los escenarios reales exigen un modelo de implementacin ms atento a los fines que a los medios y ms comprometido con los derechos que con el gasto pblico.
La presente compilacin
Sobre estos tpicos y en el marco de procesos reales regionales, nacionales o locales discursan los textos de esta recopilacin, La poltica social en el nuevo contexto latinoamericano: enfoques y experiencias. Desde distintas perspectivas, pero con semejante comprensin sobre el papel de las polticas pblicas redistributivas en el desarrollo social y en el incremento de la justicia social, abordan el examen de las polticas sociales en curso en diferentes mbitos a fin de evaluarlas y contrastarlas con sus objetivos declarados. La seleccin de temas, casos y autores para integrar el libro parti del supuesto de que Amrica Latina vive un proceso de trnsito desde la hegemona casi absoluta de la concepcin y de las prcticas neoliberales en el manejo de la cuestin social, hacia la bsqueda de opciones mltiples e innovadoras en las estrategias de intervencin social, y hacia la reconstruccin del nexo entre polticas pblicas y sociales y desarrollo, en consonancia con lo que algunos autores han denominado etapa neodesarrollista postneoliberal.1 La intencin primigenia era contar con un espectro de casos que dieran cuenta de la diversidad de caminos epistemolgicos y prcticos que conforman ese trnsito, y de los distintos grados de superacin o conservacin de la impronta neoliberal, as como de las experiencias con un fuerte sello innovador. Una muestra significativa de dicho espectro ha quedado plasmada; sin embargo,
1 Vase Boschi, R. y F. Gaitn (2009) Legados, poltica y consenso desarrollista. En: Revista Nueva sociedad, no.224, Buenos Aires. 18
el libro no incluye reflexiones sobre Bolivia y Ecuador, sociedades donde la recuperacin de la intervencin estatal, el ensanchamiento de espacios para el escenario comunitario y para las demandas y visiones de bienestar de los pueblos originarios, marcan una pauta peculiar en las polticas sociales. Quedar como una deuda para el futuro. En resumen, tenemos: Mayra Espina. Polmicas actuales sobre enfoques y estilos de poltica social. El caso cubano. El texto tiene como propsitos bsicos sintetizar aspectos crticos de la construccin de la pobreza como objeto-problema preferencial de las polticas sociales y examinar la experiencia cubana en este campo, en tanto camino alternativo. Los argumentos que de tal examen se derivan contribuyen a dirimir o agregar aristas a las polmicas en curso. Entre las discusiones en torno a la agenda de la pobreza y de la pertinencia o no de este objeto como nudo central de las polticas sociales en Amrica Latina, el artculo aborda tres ejes de discusin colocados en el plano epistemolgico o estrechamente vinculados con l: la definicin de pobreza y la nocin de ser humano y de sus necesidades que le es consustancial; la identificacin de los mecanismos causales de dicho fenmeno; y las dicotomas integracinselectividad, universalizacin-focalizacin, esenciales para producir una renovacin en el debate y en las posibilidades de accin. Laura Tavares Soares, Cuestiones pendientes en la configuracin de una poltica social en Brasil: una sntesis. El texto, de cara al caso brasileo, pero con inferencias que van ms all, aborda desde diversas aristas un tema central: la relacin y tensin entre la esfera econmica y la social, entre poltica econmica y poltica social. Propone como tesis fundamental que la poltica social debe ser concebida como parte del desarrollo y asumiendo que sus proyectos, programas y acciones constituyen una inversin necesaria, indispensable y prioritaria. Ello se combina con la necesidad de equilibrio entre medidas de emergencia para combatir la pobreza y situaciones de desventaja extrema y polticas estructurales capaces de superar desigualdades profundas. Al respecto, propone alternativas para superar la fragmentacin y exclusin de las polticas sociales al uso. Tal perspectiva supone subvertir ciertas concepciones que hoy se dan como cuasi naturales: el orden de los factores estabilizacin, crecimiento, distribucin para priorizar el ltimo de ellos; la consideracin de las polti-
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cas pblicas como fuentes de gastos y dficit; la supuesta superioridad, per se, de la descentralizacin, la municipalizacin y lo local; las formas de configurar los presupuestos destinados a la poltica social. Este texto coincide con el de Mayra. Espina en el planteamiento de la posibilidad de superar la dicotoma universalizacin vs. focalizacin a partir de considerar las diversidades territoriales. Tavares propone una universalizacin territorial y Espina la complementacin de polticas universales con acciones focalizadas de base territorial. Alicia Gutirrez. Estrategias de reproduccin social. Las microprcticas y la poltica social. Capital y redes sociales. Este artculo coloca el tema del capital social y el mbito micro como dimensin legtima e imprescindible de la poltica social y, en relacin con lo anterior, resulta muy pertinente su anlisis de las polticas sociales a partir de la definicin de estas como instrumentos de reproduccin social y la aplicacin de este enfoque al caso argentino. Recientemente se ha ido abriendo cauce a la reflexin sobre las estrategias y prcticas microcotidianas y el mbito de la intersubjetividad en la generacin y reproduccin de desigualdades y de relaciones asimtricas de poder, as como en los procesos de empobrecimiento, y sobre la relevancia de dicha escala como escenario de la poltica social. No obstante, este sigue siendo un campo menor o subalterno, dada la persistencia de la hegemona de los enfoques macroestructurales y dicotmicos (macro vs. micro), tanto en la construccin de las hiptesis explicativas que sirven de base a la de la cadena causal de las desventajas que la poltica social debe identificar y romper, como en la aplicacin de acciones concretas de transformacin. Gutirrez logra superar esta visin sesgada y presentar la produccin y reproduccin de la vida social y las microprcticas en su naturaleza de articulacin entre estructuras y agentes, entre recursos y poderes, entre relaciones objetivas y simblicas, en medio de conflictos de sentido y normatividades. Y nos alerta, con ello, de la urgencia de que las polticas sociales se hagan cargo de esa complejidad y se asuman ellas mismas como instrumentos de reproduccin social. Berenice P. Ramrez Lpez, La poltica social del gobierno mexicano. Este texto parte de considerar entre los aspectos fundamentales que definen la poltica social los nexos que se establecen entre esta, las directrices de la poltica econmica y el patrn de acumulacin y reproduccin social vigente. Con ello la autora llama la atencin sobre el hecho de que a tales vnculos corresponde un cierto nivel de subordinacin de la esfera social que marca el carcter y el alcance de la poltica social; pero, a la vez, asume que la poltica social des-
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borda dichos nexos de subordinacin y supone ella misma una intervencin sobre la desigualdad, con capacidad para neutralizar o legitimar, por medio de la institucionalizacin, desigualdades de diversa ndole. Su anlisis coincide con el resto de los textos en la intencin integradora, que se desmarca de las variantes dicotmicas de poltica social al proponer un enfoque metodolgico para articular tres perspectivas prevalecientes en este campo: la mecanicista-economicista, aquella que destaca, como se apunt anteriormente, la articulacin funcional frente al patrn de acumulacin imperante; la compensatoria, orientada a corregir desigualdades y distorsiones del mercado; y la positiva, que define la poltica social como un conjunto de objetivos y medidas para mejorar la calidad de vida de la poblacin, incluyendo las instituciones sociales y servicios para estos fines. Al aplicar su punto de vista al caso mexicano, concluye que independientemente de los objetivos de acumulacin que imponga un patrn de de este tipo, los modelos de bienestar resultantes no han logrado universalizar beneficios sociales, y que en su bsqueda de legitimacin se ha construido una diversidad de programas, con diferentes beneficios que profundizan la desigualdad cuyo origen radica en la polarizada distribucin del ingreso. Mnica Hernndez. Algunas consideraciones sobre la situacin del empleo y las polticas econmicas y sociales implementadas desde la dcada de los 80 en Centroamrica. Este artculo hace una valiosa contribucin al libro a partir de su tratamiento de un tema central para las polticas sociales: el empleo, y al recuperar la relevancia del acceso a un trabajo digno como eje de inclusin social. A partir de la centralidad del tema empleo-ingresos, el texto contextualiza la problemtica con tres matices esenciales: una perspectiva comparada de las propuestas de los pases de la regin para el manejo de esta variable en las actuales circunstancias de crisis mundial; una valoracin de las dificultades que enfrentan las economas pequeas para poner en prctica polticas contracclicas y para tapiar los canales de trasmisin de la crisis; la problemtica migratoria se ubica como una de los ms significativas para la regin, en especfico el regreso de los migrantes y la disminucin de las remesas familiares; y la consideracin del peso de la informalidad, con su correlato de precariedad y de baja cobertura de la seguridad social. Esta se ha convertido en una de las cuestiones ms importantes que resolver por las polticas sociales en la regin.
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Francisco Pareja Cucaln. Integracin y poltica social: la experiencia de la Comunidad andina. Este trabajo tiene la virtud de abordar un tema frecuentemente subvalorado, e incluso ignorado en los anlisis de poltica social: la relevancia de los factores y escenarios extra nacionales en la problemtica social, tanto en el sentido de las fuentes y causas de los problemas pobreza, desempleo, vulnerabilidad, etc. como en el de la escala y alcance de los instrumentos de actuacin y la posibilidad de construccin de polticas sociales supranacionales. Ello lo logra mostrando al lector los aportes y retos de un caso concreto: la integracin andina. Haciendo dialogar un texto con otro, vemos que en su trabajo Mayra Espina sostiene que una limitacin de las polticas sociales es precisamente su constreimiento nacional; aqu encontramos una referencia directa y un caso en que se intenta colocar la actuacin sobre lo social en el marco de integraciones regionales y se postula que en Amrica Latina la promocin del desarrollo social a escala regional puede llegar a erigirse en un objetivo prioritario de un acuerdo de integracin. A diferencia del resto de los autores, Pareja juzga de manera positiva y como uno de los ms relevantes avances en la concepcin de las polticas sociales en Amrica Latina, y en especial en la regin andina, el abandono del principio de universalidad en la provisin de servicios sociales bsicos, principio que considera falso puesto que, segn su punto de vista, beneficiaba a las capas medias en detrimento de los sectores ms vulnerables de la sociedad. Tambin le concede un matiz progresivo al nfasis en la eficiencia y en la eficacia del gasto social, mientras que en los otros textos se aprecia una visin crtica, explcita o implcita, respecto al reduccionismo economicista y a la subvaloracin de la poltica social que tales criterios suponen. Estas discrepancias, lejos de debilitar el conjunto, ofrecen al lector la sensacin de estar ante una polmica viva, de que se trata de asuntos no cerrados. Ello se evidencia a travs de la ausencia de soluciones definitivas y de la necesidad del dilogo y de avanzar ms bien hacia estrategias integradas de intervencin desde la poltica social. Luis Carrizo. El enlace investigacin-polticas. De la investigacin aplicada a la investigacin implicada. Una perspectiva desde la complejidad y la transdisciplinariedad. Este texto ubica la problemtica de la relacin entre poltica e investigacin, de forma sinttica, en sus avances y matices actuales y en el contexto de una perspectiva compleja y transdisciplinar. Con ello crea un marco de referencia para el resto de los artculos, lo que permite comprender mejor sus aportes. De igual modo, identifica prcticas novedosas y promete-
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doras en nuestra regin que posibilitan avanzar en esta relacin, sobre todo las experiencias de los Observatorios Gubernamentales de Polticas Sociales en Uruguay y de la formacin de investigadores en la Unidad de Investigacin y Polticas del Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH), desde la implicacin y el compromiso con la accin. Reclama atencin para el tema de la vida cotidiana y la participacin ciudadana como parte medular de los nexos entre investigacin y poltica social. Los autores y temas incluidos no pretenden ni podran agotar el vasto campo de reflexin que la poltica social en general y las polticas sociales en curso en particular, plantean actualmente a los cientficos sociales y a los polticos en Amrica Latina. Aunque numerosos aspectos quedan fuera de la muestra, ella puede ejemplificar la pertinencia de los temas tratados y la necesidad de un mayor desarrollo de estos estudios. En particular, cada trabajo presenta una arista de la problemtica de una poltica social integrada en el marco demasiado amplio de las polticas pblicas, programadas o en curso. En general, una buena parte de los textos llama la atencin sobre la necesidad de considerar lo espacial-territorial como un elemento crucial del diseo de las polticas sociales y la tambin necesaria complementacin estratgica, institucional y de actores, de diversas escalas: loca, regional, nacional y supranacional. Orngel Rivas. Estrategia bolivariana de poltica social. El texto resulta de gran utilidad: ilustra la visin oficial de la actual poltica social de Venezuela y los cambios normativos que incluye en relacin con etapas anteriores. Descrito en tono de anlisis poltico, permite observar claramente la intencionalidad de un tratamiento diferente de la esfera social y disponer del examen de un caso que tipifica el nuevo contexto de abordaje de la cuestin social en la regin.
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Por otra parte, los actores pueden representar estos intereses en la medida en que posean, adems de los recursos, la voluntad poltica de hacerlo. En el caso de los actores estatales, para que las demandas se conviertan en polticas pblicas, la poltica social debe convertirse en agenda de gobierno, a la cual pueden contribuir poderosamente el diagnstico y las propuestas provenientes del sector de las ciencias sociales, traducidas en opinin pblica. Se ha dicho que la poltica social es esencialmente poltica, pero no bastar la voluntad poltica de los actores si la poltica social no alcanza la correspondiente prioridad institucional poltica, jurdica, econmica, ideocultural tanto en condiciones normales como en las de crisis, as como el consenso social sobre su centralidad entre las polticas pblicas. La experiencia histrica ha mostrado que una poltica social universal e integral ha sido casi siempre el resultado de procesos revolucionarios. Los de reformas suelen dilatar y no completar sus polticas sociales declaradas; amn de que, como escribi un vez Ruy Mauro Marini, en Amrica Latina sea necesario hacer la revolucin para hacer reformas. La diversidad de nuestras sociedades latinoamericanas sugiere una diversidad de condiciones y experiencias, todas las cuales deberan ser consideradas en un estudio comparado de las polticas sociales en curso, o programadas en nuestra regin. Ello podra resultar del seguimiento de estas mediante observatorios, estudios de campo o el permanente debate entre cientficos sociales, polticos y ciudadana, propsito al que la presente compilacin tambin pretende contribuir.
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Lo que subyace es que dicha poltica constituye un campo de conflictos clasistas y de construccin de hegemonas y se expresa como una estrategia de intervencin, desde el poder poltico, sobre las relaciones sociales y su reproduccin, de configuracin de la estructura social a partir de un modelo de sociedad deseado predeterminado en el que se priorizan los intereses de determinado agente social. Al observar el panorama de las polticas pblicas de los aos 90 en Amrica Latina es obvio que, ms all de matices, excepciones y resistencias, en este perodo se consum en la regin un profundo cambio en la concepcin y manejo de la llamada cuestin social, como consecuencia del seguimiento generalizado, entre polticos, decisores, planeadores y acadmicos, de la normativa minimalista que caracteriza las reformas neoliberales en el campo de las estrategias sociales. Tal cambio transcurri a partir de una modificacin en dos de los elementos bsicos de la definicin de las polticas pblicas: en el enfoque (nocin que alude al mbito de la conceptualizacin, al normativo y de los objetos y problemas sobre los cuales dichas polticas deberan actuar) y en el estilo (referido al campo de la aplicacin, a los actores y tcnicas de intervencin sobre el cambio social). En este trnsito se abandonan, como racionalidades organizadoras de la poltica social, el enfoque integrador y el estilo universalizador, que colocan el ensanchamiento progresivo de los montos y alcances de la redistribucin como parmetro rector. Estos quedan desplazados por el enfoque selectivo y el estilo focalizador, rectorados por la eficiencia obtencin, al mnimo costo posible en trminos de recursos pblicos, de mltiples metas sociales que compiten entre s (Coraggio, 1999:103). Tal trnsito tiene como correlato la disminucin de la capacidad del Estado para regular los mecanismos econmicos y distributivos, a favor del ensanchamiento de los espacios de intervencin de los actores privados vinculados al mercado. Para Faletto (1993) la contradiccin que explica estos corrimientos es la que se expresa, por una parte, en la dificultad para hacer compatibles los intereses de los sectores empresariales, que reclamaban polticas de potenciacin acelerada de su capacidad de acumulacin, y, por otra, en los sectores medios y populares que presionan hacia polticas redistributivas. Esta tensin puede ser mantenida en equilibrio, desde la esfera poltica, en circunstancias econmicas favorables, pero la crisis de los 80 impidi tal situacin de compromiso y desbalance la ecuacin hacia los intereses del capital. Bajo la racionalidad eficientista, la pobreza y su atencin focalizada han monopolizado la prctica de las polticas pblicas y la agenda de buena parte de las ciencias sociales, desconectadas de los referentes conceptuales crticos y utpicos el desarrollo, las clases, sus desigualdades y proyectos de poder,
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dominacin y explotacin, integracin social, entre otros que antes haban sido brjula de estos debates y que quedaron devaluados como ingenuidades, ideologemas y mitos de un pensamiento social con pocas opciones de aplicacin prctica y muy baja capacidad de solucin de problemas concretos. Como consecuencia lgica de estos corrimientos de enfoque y estilo, el vnculo entre ciencias sociales y toma de decisiones en el campo de las polticas pblicas tendi a concentrarse en el mbito tcnico instrumental, donde el aporte de dichas disciplinas se concreta principalmente en cuatro direcciones: identificacin y construccin de problemas-objetos precisos y bien delimitados, elaboracin de criterios de definicin de poblaciones beneficiarias con alto grado de operacionalidad, metodologas de diagnsticos que informan las polticas sociales para su diseo (identificacin de la lnea base ex ante del objeto de poltica de que se trate) y de medicin de impactos para la evaluacin de las polticas (indicadores de evaluacin ex post). Ello ha significado un avance considerable en los vnculos prcticos entre investigacin social y diseo de polticas; a la vez, la concentracin preferente en el terreno aplicado instrumentaliza las ciencias sociales y debilita sus aportes en el plano terico epistemolgico, as como el alcance del debate crtico y propositivo. El escenario latinoamericano se ha modificado y diversos elementos, de orgenes diferentes, convergen hoy en una presin conjunta hacia una reconsideracin de la cuestin social en la regin, hacia un nuevo examen en materia de enfoques y estilos de la poltica social y del papel de las disciplinas sociales en este mbito de aplicacin. En primer lugar, la frmula neoliberal originaria no alcanz los resultados esperados en trminos de superacin de la pobreza y las desventajas sociales, ni se comport con el dinamismo deseado.2 Ello forz
2 No es hasta el ao 2003 que empieza a producirse una disminucin del porcentaje de poblacin en situacin de pobreza e indigencia: en ese ao la tasa de pobreza desciende por primera vez por debajo de los niveles de 1980, cuando esta condicin inclua 40,5% de la poblacin de la regin; tambin decrece, por primera vez, la poblacin pobre en trminos absolutos. CEPAL advirti, en relacin con esta incipiente tendencia, que remontar los niveles de pobreza ha sido un largo proceso de veinticinco aos y que, en lo que respecta a pobreza relativa (concebida como la imposibilidad de las personas de desplegar sus capacidades de relacionarse adecuadamente con la sociedad en que viven) la regin muestra una situacin negativa casi homognea (con una variacin entre pases solo de entre 26 y 32%) que se ha mantenido prcticamente constante en los ltimos quince aos (CEPAL, 2006). La actual crisis econmica mundial ha vuelto a incrementar la proporcin de pobres en algunos pases y a detener o ralentizar el proceso de su disminucin en otros. 27
a los organismos internacionales a modificar, dentro de ciertos lmites que no alteraron las esencias, sus postulados iniciales de concepcin de la pobreza casi exclusivamente en trminos de gastos e ingresos y cuya solucin permanece atada al incremento sostenido del PIB, hacia una postura que reconoce la insuficiencia del crecimiento econmico para garantizar la reduccin de la pobreza y la necesidad de introducir mecanismos que aseguren ciertos grados de equidad distributiva y que opera, sobre todo, a travs de la intervencin pblica reguladora en el mercado laboral y de instrumentos y mecanismos preventivos orientados a manejar el impacto de eventualidades riesgosas en grupos vulnerables.3 Por otra parte, aunque en condicin marginal en relacin con el discurso hegemnico, en Amrica Latina se ha mantenido viva una vertiente de pensamiento que rescata la tradicin crtica y propone la reestructuracin de polticas sociales unitarias, integrales e instaladas en una concepcin tica y solidaria de los derechos ciudadanos al bienestar, donde el Estado, sin anular otros actores, asuma su responsabilidad de coordinador poltico. Esta vertiente llama la atencin sobre los vnculos y recursividades entre pobreza y desigualdad y sobre una causalidad mltiple (micro-macro, estructural-simblica, nacional, extra e intranacional) de las desventajas sociales; hace nfasis en la necesidad de polticas de multiescala y multidimensionales, en las cuales la atencin a las desventajas est colocada en una lgica ms amplia, la del desarrollo.4
3 Un ejemplo de este corrimiento es la propuesta del Banco Mundial (2000) del llamado social risk managment, que parte de que para reducir sostenidamente la pobreza a largo plazo y para consolidar logros es insuficiente el crecimiento y de que si cualquier persona requiere proteccin contra shocks, en el caso de aquellos menos capaces de protegerse a s mismos son cruciales los mecanismos preventivos que permitan aliviar su impacto, tales como programas de manejo del riesgo, que, enunciados de una manera muy general, incluyen safety nets y programas para la tercera edad, y mercados de trabajo que funcionen bien y estn provistos de protecciones sociales. Los tres ejes del social risk managment aseguramiento individual, provisin de servicios para pobres a travs de redes de proteccin y focalizacin si bien representan una cierta ampliacin de la intervencin estatal sobre las dimensiones sociales, conservan y refuerzan una estrategia de poltica social que propone bsicamente una responsabilidad pblica mnima en materia de proteccin social, financiamiento y prestacin privados de los servicios sociales y que reitera la desestimacin del principio de solidaridad (Sojo, 2001:37). Para estos desarrollos crticos ver, por ejemplo, Tavares (1999); Ivo (2003); Thwaites y Castillo (1999); lvarez (2005); Gutirrez (2006 y 2008). 28
Asimismo, la llegada al poder de gobiernos que podramos denominar en sentido general y obviando diferencias de fondo y matices de intenciones sociales, ha significado una rejerarquizacin de la cuestin social, al colocarla como dimensin estratgica de la construccin de los consensos polticos, fuera de los marcos del economicismo y el eficientismo, como rea de intervencin estatal y pblica legtima per se, sin que requiera subordinarse, en relacin lineal, a los comportamientos de la economa ni ser manejada a travs de mecanismos de derrame (desde lo econmico a lo social). En esta direccin, las experiencias de economa y accin social locales y autogestionarias, amparadas por el estado central (como puede ser el caso de Venezuela) y el reconocimiento de prcticas de los pueblos originarios como legtimas en su diversidad y constitucionalmente protegidas (Ecuador, Bolivia), pueden ejemplificar dos ejes de estos nuevos caminos de la poltica social, an evaluados de manera insuficiente en su real novedad e impactos posibles. En cuarto lugar, la actual crisis econmica internacional ha recolocado un tema central en estas discusiones: la pertinencia y capacidad interventiva de las estructuras estatales para regular la economa y gestionar crisis. Aunque en este caso lo que se ha valorado y puesto en prctica en los pases centrales es una intervencin estatal transitoria y coyuntural a favor de actores vinculados al gran capital para rehabilitar su lgica de funcionamiento y recobrar el dinamismo de la economa mundial. Ello produce una onda expansiva del debate que conecta con una discusin ms amplia: la de los lmites y legitimidades de la estatalidad como tal. A lo anterior se aade el hecho de que los pronsticos sobre de las tendencias de la reproduccin de la pobreza, aun los ms optimistas, apuntan hacia la interrupcin como consecuencia de la crisis, de las corrientes descendentes inauguradas en los 2000, y, muy especialmente, por sus conexiones directas con la ampliacin del desempleo. Podemos distinguir varias lneas de interpretacin de estos acontecimientos: una primera postura argumenta que se trata de una demostracin prctica de descalificacin definitiva del selectivismo, la focalizacin y el antiestatalismo. Una segunda posicin considera que la tensin entre intereses acumulativos y redistributivos es recurrente y circular y se resuelve de manera sistemtica con la alternancia de ciclos focalizadores y universalizadores, una vez que cada uno agota sus capacidades progresivas, como en la oscilacin perenne del pndulo. Tocara ahora regresar hacia polticas universales estatales centralizadas modernizadas. Una tercera lnea ilustra el repliegue defensivo
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de las ideas neoliberales y parte de que el enfoque selectivo y la focalizacin siguen siendo tiles, pero es necesario introducir elementos correctores, que los combinen, eventualmente, con una ampliacin de las poblaciones foco y con regulaciones estatales sobre el mercado laboral. El sustrato subyacente de las tres posiciones es que no hay mucho que innovar en materia de polticas pblicas y que se tratara ms bien de combinaciones recurrentes para enfrentar situaciones de crisis. Sin embargo, a mi modo de ver, estamos ante una oportunidad excepcional para encontrar alternativas renovadoras y superar tanto la visin cclica pendular de las polticas sociales como su perspectiva dicotmica, oportunidad que pasa por una colocacin de las disciplinas sociales y de su dilogo con la toma de decisiones en el terreno epistemolgico, en la reconstruccin del objeto u objetos de la intervencin sobre el cambio social. Desde tal perspectiva, el presente texto tiene dos propsitos bsicos: sintetizar aspectos crticos de la construccin de la pobreza como objeto problema preferencial de las polticas sociales, y examinar la experiencia cubana en este campo, como camino alternativo, y los argumentos que de tal examen se derivan para dirimir o agregar aristas a las polmicas en curso.
La pobreza como objeto central de la poltica social La eleccin de la pobreza y otras nociones afines o derivadas (poblacin en riesgo, vulnerable o en situacin de desventaja social) como objeto casi exclu30
sivo de la poltica social selectiva ha sido criticada fundamentalmente desde tres aristas: la nocin misma de pobreza como invisibilizadora de diversidades relevantes, la definicin del sujeto reducido y de sus necesidades minimizadas y la causalidad limitada. Se trata de que el tratamiento conceptual que a lo largo de la historia ha recibido la pobreza es de muy baja densidad terica y est colocado en el plano operacional, en el espacio inmediato de un criterio de medicin emprica, de distincin de poblaciones que tienen esa cualidad. El estado carencial en trminos de satisfaccin de necesidades bsicas y su correlato, as como el nivel de ingresos adecuado para satisfacerlas, han sido los criterios operacionales privilegiados para la identificacin de estas poblaciones. Esta nocin que homologa situaciones dismiles a partir de que comparten circunstancias carenciales en aspectos que se consideran esenciales para la subsistencia humana individual y que forman parte del modelo de justicia distributiva histricamente construido en una sociedad, conserva hasta hoy la utilidad, en trminos de poltica social, de marcar un lmite de desventaja socioeconmica inaceptable consensuado a nivel social, prefigurar un objeto discernible sobre el cual actuar de manera concentrada y permitir la comprobacin de avances en relacin con aquellas poblaciones que logran superar el lmite (superar la lnea de base) como efecto de las polticas. En la otra cara de la moneda, la propia definicin de la pobreza puede considerarse una operacin de igualacin artificial de poblaciones heterogneas y situaciones mltiples, que supone similitudes inexistentes bajo un supuesto pragmtico, e induce mediciones reductoras del objeto real, al agrupar individuos y grupos sociales con diferentes circunstancias, historias y caractersticas, y la eleccin de instrumentos de intervencin que intentan manejar situaciones distintas con iguales acciones y con una gestin descontextualizada. Subyace en esta concepcin una lgica de primarizacin del sujeto, pues la nocin de ser humano y de bienestar que informan las definiciones de pobreza ms extendidas y las correspondientes estrategias para su reduccin, tienen como trasfondo no explicitado una visin elemental del sujeto y sus necesidades. El nivel de base de satisfaccin de sus necesidades de consumo y umbral de ciudadana, cuya garanta correspondera a la poltica social, se constrie a la satisfaccin de demandas de muy bajo perfil, para asegurar una reproduccin centrada en el plano biolgico, de espaldas a la complejizacin de las necesidades y de sus satisfactores que ha tenido lugar en la sociedad contempornea.5
5 Para ampliar en estas crticas consultar lvarez (2005) y Claude (2002). 31
As, las mediciones ms extendidas que sirven de base a los diseos de poltica social parten de un criterio de pobreza que define un ncleo de necesidades de carcter universal a partir del cual seran pobres todos aquellos que no pueden satisfacerlas, con independencia del contexto histrico, econmico, social y cultural en que vivan. Las ideas de requerimientos individuales para la eficiencia fisiolgica o de necesidades de subsistencia son las que guan los mtodos de medicin de pobreza de mayor aplicacin: el de necesidades bsicas insatisfechas o mtodo directo y el mtodo de identificacin de lneas de pobreza o indirecto. El primero define un conjunto de necesidades bsicas de consumo de bienes y servicios y verifica la poblacin que no puede satisfacer alguna o algunas de ellas, lo que la sita en condicin de pobreza. Generalmente se incluyen la vivienda, infraestructura sanitaria, acceso a educacin y salud, alimentacin y vestuario). El segundo parte de calcular el ingreso per cpita mnimo para cubrir la canasta bsica de consumo, que incluye una alimentaria, que proporciona los requerimientos nutricionales elementales, y otra de bienes y servicios. El costo de la primera establece la lnea de la pobreza grave o extrema aquellos cuyos ingresos estn en el lmite para cubrirla y la indigencia los que no alcanzan a cubrirla ; el de la canasta bsica completa seala la lnea de pobreza total. Desde esta lgica, para dejar de ser pobre bastara con un poco ms de ingresos y acceso a salud y educacin, aunque se permanezca excluido casi por completo de la mayora de los bienes materiales y espirituales complejos que producen las sociedades actuales, los cuales estaran reservados para otros estratos sociales. Este es un sujeto de la subsistencia tpico del asistencialismo. La hiptesis central que contiene esta crtica es que las polticas inspiradas por tal minimalismo, aun cuando logren resolver situaciones extremas de desventaja social (meta apreciable teniendo en cuenta la real situacin de empobrecimiento de extensas franjas poblacionales en el mundo), tendran como efecto incorporado la perpetuacin de la polarizacin social entre grupos condenados a la subsistencia y otros con acceso a satisfactores de desarrollo, de la existencia de dos mundos sociales fracturados, pero recursivos.6
Los mecanismos causales de la pobreza En el plano de las causas, opera tambin un criterio reduccionista que constrie la accin en varios sentidos. Curiosamente, a pesar de que el pensamiento globalizador neoliberal ha concedido extrema relevancia a la desterritorializacin de los procesos econmicos, polticos y sociales y a la prdida de importancia del espacio nacional, la mayor parte de las concepciones sobre la pobreza, sus causas y las polticas para su manejo, permanecen centradas en factores de naturaleza interna, en los lmites del Estado-nacin, y su escalado espacial se abre hacia lo interno (lo local, lo micro), pero obviando o subvalorando el papel de los elementos surgidos en la lgica global del sistema-mundo en su integralidad y reduciendo y simplificando as la conceptualizacin y el anlisis causal de las desventajas sociales. Una propuesta alternativa incorpora la globalidad como contexto y recupera las nociones de centro y periferia, dentro de una visin de sistema-mundo que reconoce la existencia de una totalidad mundial integrada y con legalidades que gestan desarrollo y subdesarrollo,7 y generan procesos de reproduccin de las relaciones sociales que se configuran a partir de nexos espaciales mltiples. Ello significa que la reproduccin de la pobreza desborda los marcos de los sistemas de produccin de escala nacional. Tal postura se complementa con la perspectiva holstica, para la cual la principal debilidad de las estrategias de lucha contra la pobreza es que asumen de manera tcita un supuesto errneo, al considerar que ella es una parte del sistema socio-tecno-ambiental con una causalidad interna propia, sobre la cual es posible actuar de forma relativamente autnoma, cuando en realidad es la sinergia del sistema como un todo, con sus interacciones y causalidades, la que determina la dinmica de las partes que lo constituyen. En consecuencia, solo sera eficiente una estrategia que se concentre en la estructura y la dinmica del sistema social en su totalidad, incluyendo su componente territorial a escala (global, regional, nacional, territorial, local, comunitaria).8 En trminos de causalidad, habra que aadir que la nocin de pobreza que inform la agenda de las polticas sociales neoliberales ha sido construida fuera de los marcos analticos de los sistemas de desigualdad, entendida en sus aristas situacionales (la pobreza coyuntural, nueva pobreza) y procesuales (la pobreza estructural y de reproduccin generacional), pero no relacionales (la
7 8 Tomado de Osorio (2003). Vase Trputec (2001). 33
pobreza como relacin social, como resultado de expropiaciones directas e intermediadas, en una matriz de posiciones y relaciones sociales de interdependencia mutua). En tales lmites tericos e ideolgicos, las polticas sociales se caracterizan por un discurso que no cuestiona el sistema de desigualdad en su conjunto y por acciones redistributivas que no alteran las condiciones de concentracin de riqueza y, en consecuencia, terminan por constituir una operacin de naturalizacin de la dominacin y de construccin de poblaciones inferiorizadas.9 Sin embargo, el examen de las relaciones pobreza-desigualdad ha arrojado un conjunto de evidencias que indican una relacin directa entre ambas, de lo que se infiere que no es posible eliminar la pobreza o incluso reducirla significativamente en contextos de amplia desigualdad econmica. Altos niveles de desigualdad dificultan la reduccin de la pobreza, incluso si se alcanza un crecimiento econmico significativo, pues los mecanismos de distribucin desigual cristalizados reproducen la absorcin y captura asimtrica de la riqueza disponible al crear un exceso de desigualdad (cuando el PIB generado sera suficiente para hacer traspasar la lnea de la pobreza a todos aquellos cuyos ingresos los mantienen por debajo de ella).10 Pablo Gonzlez Casanova considera que en la actuacin sobre la pobreza El problema no solo consiste en reconocer la existencia de estratos, distribuciones estadsticas o desigualdades. El problema consiste en precisar las relaciones sociales de los sistemas y subsistemas en especial las que aclaran los modos de dominacin y acumulacin. Se trata de relaciones que estn articuladas a otras de explotacin, transferencias de excedente o de propiedades, en beneficio de unos y detrimento de otros. A las relaciones opresivas e inequitativas que los beneficiarios niegan y se ocultan (Gonzlez Casanova, 2004 p. 5). Por otra parte, aunque las explicaciones de la pobreza combinan factores de naturaleza macro estructural econmica e institucional y micro individual cultural (estilos de vida que se refuerzan a travs de patrones que se trasmiten generacionalmente), en las prcticas del enfoque selectivo y el focalizador, los
9 10 lvarez (2005). Sobre demostraciones de la relacin pobreza-desigualdad, se puede consultar Leite Lopes, J. S. y Alvim, R. (2005); Urani (2006); Kliksberg, B y Rivera, M. (2007); Lustig, N. (2007). 34
factores del primer tipo se dejan ms a la poltica econmica y los segundos se han convertido en el centro de la accin, en el entendido tcito de que los mecanismos micro son los decisivos o al menos son aquellos sobre los que se puede intervenir directamente para obtener resultados palpables. Un ejemplo lo encontramos en la nocin de agencia y en las diversas variantes de intervencin focalizadas que en ella se sustentan como la de desarrollo de capacidades de autogestin, empoderamiento y capital social, hoy muy prestigiadas por su aparente legitimacin y dignificacin de la capacidad autotransformativa y de los valores solidarios y cooperativos de las poblaciones en desventaja, enfatizando en la condicin de agente de los pobres y en las posibilidades de sus estrategias y prcticas cotidianas reproductivas y adaptativas, de sobrevivencia y existencia, pero en las que subyace una culturizacin de la pobreza. Ciertamente, la nocin de agencia y las polticas correspondientes implican un acercamiento a las desventajas sociales de mayor amplitud que las categoras de ingresos y necesidades bsicas, al enfatizar en los activos que puede movilizar una familia para participar de su autotransformacin y verificar cmo las restricciones macroestructurales se expresan en la posesin o no de un patrimonio movilizable, o pueden ser modificadas a partir de este; ello permite abrir el espectro de diversidades que engloba el gran rubro pobreza. Pero ntese que en dichas variantes el problemaobjeto pobreza se construye en trminos de estilos de vida y de una cultura propios de un mundo particular, inferior porque se configura a partir de carencias, separado del resto de la sociedad. Esto justifica estrategias particulares, diferentes, que asumen y perpetan la separacin de mundos y espacios sociales, que proveen solo mnimos biolgicos y que, a la vez, reconocen ciertas capacidades culturales de los pobres (lvarez, 2005). Por otra parte, es improbable que las intervenciones en el plano micro, sin un soporte de cambios macroestructurales intencionados complementarios tenga verdadera sustentabilidad e interrumpan los patrones repetitivos de reproduccin de la pobreza. Considero que la perspectiva analtica que se ha identificado como produccin de la pobreza constituye una tentativa de colocar la explicacin de los mecanismos causales de estos fenmenos en una concepcin relacional, no dicotomizada, que incorpora recursividades y mediaciones. Sus aspectos fundamentales se resumen en los siguientes enunciados:11
11 Elabor esta sntesis a partir de Oyen (2004), lvarez (2007) y Gutirrez (2008). 35