Alexandru Cocirta Reforma Justitiei

Chiinu, 2009
CZU 340.13 C 59 Lector: Adrian Ciubotaru Corector: Liliana Armau Coperta: Mihai Bacinschi Tehnoredactare: Marian Motrescu
Aceast publicaie apare n cadrul proiectului Relaiile Moldova UE mbu ntirea Informrii i Dezbaterii Publice asupra Principalelor Evoluii, implementat de Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT i finanat de Fundaia SorosMoldova.
ADEPT, str. V. Alecsandri nr. 97, Chiinu, MD 2012, Republica Moldova Tel.: (373 22) 212992, tel./fax: (373 22) 213494 E-mail: adept@e-democracy.md, www.e-democracy.md
Autorul a scris aceast lucrare cu bun-credin i cu bune intenii. Doar autorul este responsabil de afirmaiile i de concluziile exprimate, care nu snt n mod necesar mprtite i de finanator. Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii
Reforma justiiei n contextul implementrii Planului de Aciuni UE-Moldova / Alexandru Cocr. Ch.: Arc, 2009. (F.E.-P. Tipogr. Central). 128 p. 400 ex. ISBN 978-9975-61-526-6 340.13 C 59
Alexandru Cocr ADEPT, 2009. Toate drepturile rezervate. ISBN 978-9975-61-526-6
CUPRINS
SUMAR EXECUTIV ........................................................................... 7 INTRODUCERE .................................................................................. 9 CAPITOLUL 1. ABORDAREA STRATEGIC I CONCENTRAREA CADRULUI LEGAL ............................. 16 1.1. Strategia de consolidare a sistemului judectoresc.........................16 1.2. Perspectiva unui cod judiciar .............................................................21 CAPITOLUL 2. CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI ........................................................24 2.1. Consideraii generale ............................................................................24 2.2. Numirea judectorilor i rolul Consiliului Superior al Magistraturii ....................................................................26 2.3. Reformele Consiliului Superior al Magistraturii ..........................44 2.3.1. Componena Consiliului Superior al Magistraturii ............45 2.3.2. Consiliul Superior al Magistraturii i Departamentul de Administrare Judectoreasc...............................................49 2.3.3. Inspecia judiciar......................................................................50 2.4. Finanarea justiiei ................................................................................53 2.5. Calitatea actului de justiie .................................................................60 2.6. Transparena i publicitatea justiiei .................................................64 2.7. Accesul la justiie i dreptul la asisten juridic ...........................68 2.8. Personalul auxiliar al instanelor .....................................................77 2.8.1. Grefierii ........................................................................................77 2.8.2. Traductorii .................................................................................79 2.8.3. Poliia judectoreasc ...............................................................80 2.9. Inviolabilitatea i rspunderea judectorului ..................................81 2.9.1. Rspunderea material ..............................................................82
REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA
2.9.2. Rspunderea penal ...................................................................84 2.10. Executarea hotrrilor judectoreti ................................................87 2.10.1. Probaiunea ................................................................................92 CAPITOLUL 3. PROCURATURA ................................................... 93 CAPITOLUL 4. FORMAREA PROFESIONAL A CADRELOR JUSTIIEI ....................................................... 100 CAPITOLUL 5. SOLUIONAREA EXTRAJUDICIAR A CONFLICTELOR .................................................................. 105 5.1. Consideraii generale ..........................................................................105 5.2. Arbitrajul ..............................................................................................106 5.3. Medierea ...............................................................................................108 CONCLUZII I RECOMANDRI ................................................. 112 Numirea i cariera judectorilor. Administrarea justiiei .................113 Resurse i finanare.................................................................................... 114 Personalul auxiliar .....................................................................................116 Rspunderea judectorilor ........................................................................118 Executarea ....................................................................................................118 Procuratura ..................................................................................................120 Formarea profesional ...............................................................................122 Medierea .......................................................................................................123 SURSE DE REFERIN ................................................................. 125
SUMAR EXECUTIV
Funcionarea eficient a justiiei este un element important al societii democratice, iar constituirea unui sistem judiciar independent este un indicator al devotamentului statului fa de aspiraiile integrrii europene. nc de la proclamarea independenei i adoptarea Constituiei Republicii Moldova justiia se afl n vizorul factorilor de decizie, ntre timp realizndu-se o serie de reforme structurale, instituionale i legislative. Planul de Aciuni UE-Moldova a plasat reforma justiiei n topul prioritilor naionale i evoluiile recente demonstreaz schimbrile care au loc n aceast direcie. Problemele cu care se confrunt sistemul judiciar nu au beneficiat ns de o abordare strategic. Se atest stagnri, mai ales n ceea ce privete asigurarea independenei puterii judectoreti fa de celelalte puteri n stat, fapt care trezete ngrijorare. n acelai timp, ncrederea justiiabililor n sistemul judiciar este redus. n acest sens snt indispensabile reformele constituionale, iar realizarea lor, precum i a altor reforme, adiacente, va asigura c principul separaiei puterilor este realitate. Judectorul nu este unicul actor implicat n realizarea actului de justiie. Personalul auxiliar, procurorii, executorii judectoreti i alii au rolul lor specific n acest proces. Ca i n cazul sistemului judectoresc, reformele care i-au vizat pe ceilali actori ai actului de justiie au cunoscut evoluii sinuoase. Calitatea nesatisfctoare a personalului auxiliar afecteaz, de asemenea, calitatea justiiei. Lipsa independenei procuraturii duce la implicarea acesteia n intimidri i la instrumentarea dosarelor cu tent politic. Sistemul rmne nchis, fr control extern eficace.
Executarea hotrrilor este unul dintre cele mai slabe puncte ale justiiei i situaia necesit atenie sporit din partea sistemului judectoresc, dar i a celorlalte puteri ale statului. Potenialul modalitilor extrajudiciare de soluionare a litigiilor nu este nc exploatat la capacitate maxim, iar schimbrile lente pe acest segment amn posibilitatea de a beneficia de avantajele pe care le produc. Reformele continui pentru garantarea independenei, eficienei i ncrederii n justiie rmn o provocare pentru guvernarea Republicii Moldova. Schimbrile reale spre bine i obinerea unei evaluri pozitive la acest capitol vor deschide noi oportuniti i vor demonstra capacitatea de a aborda cele mai complexe probleme cu care se poate confrunta statul.
INTRODUCERE
Extinderea Uniunii Europene (n continuare UE) de la 1 mai 2004 a determinat o schimbare istoric pentru Republica Moldova n termeni politici, geografici i economici, consolidnd, din acel moment, interdependena politic i economic dintre UE i Moldova. Extinderea a oferit Republicii Moldova oportunitatea de a dezvolta o relaie continu de apropiere multisectorial de spaiul european comun. Instrumentele utilizate de UE n construirea relaiilor cu vecinii si stabilesc obiective ambiioase, bazate pe angajamente pentru promovarea valorilor comune i implementarea efectiv a reformelor democratice. Prin intermediul Planului de Aciuni Uniunea European Republica Moldova (n continuare PAUEM), ara noastr a fost invitat s stabileasc relaii politice, de securitate, economice i culturale mai intense cu UE. Nivelul relaiilor depinde de gradul de angajare a Moldovei n susinerea valorilor comune, precum i de capacitatea sa de a implementa prioritile convenite n comun. n acest sens, PAUEM reprezint un document important pentru Republica Moldova att din perspectiva evalurii strii de fapt, ct i din cea a implementrii unor aciuni n concordan cu procesele europene1.
Nicolae TODERA, Aspectele racordrii sistemului de nvmnt superior la standardele statelor membre ale Uniunii Europene: politici educaionale i de tineret, Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT i Centrul Analitic Independent Expert-Grup, Chiinu, 2006, p. 5; http://www.e-democracy.md/files/aspectele-racordarii-sistemului-invatamant-superior.pdf.
1
10
Funcionarea justiiei independente, impariale, credibile i eficiente reprezint o condiie indispensabil pentru instituirea supremaiei legii i constituirea statului de drept autentic, bazat pe separaia puterilor. Pornind de la aceast condiie, PAUEM enumer, printre prioritile crora trebuie s li se acorde o atenie special, continuarea consolidrii stabilitii i eficienei instituiilor ce garanteaz democraia i supremaia legii i continuarea consolidrii capacitilor administrative i judiciare. Puterea judectoreasc este unul dintre cei trei piloni fundamentali, egali ca importan, ai statului democratic modern. Ea are un rol i funcii importante n relaie cu celelalte dou puteri: legislativ i executiv. Pe de o parte, are grij ca guvernele i administraiile s poat fi trase la rspundere pentru aciunile lor ilegale, iar n ceea ce privete puterea legislativ, are sarcina de a asigura aplicarea legilor adoptate i conformarea lor la Constituie sau la orice alt act legislativ superior2. De la declararea independenei Republicii Moldova pn n prezent au fost depuse eforturi considerabile n vederea realizrii reformelor democratice, n general, i a reformelor n domeniul justiiei, n special. Primul pas l-a constituit adoptarea, pe 29.07.1994, a Constituiei Republicii Moldova, care a stabilit principiile de baz ale funcionrii justiiei. Reforma judiciar i de drept a fost lansat nemijlocit n urma adoptrii Concepiei reformei judiciare i de drept n Republica Moldova3, care avea drept scop crearea cadrului legislativ i instituional necesare pentru constituirea statului bazat pe drept i consolidarea economiei de pia. Concepia evoc necesitatea existenei unei
Avizul nr. 1 (2001) al Consiliului Consultativ al Judectorilor Europeni (CCJE) referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibilitatea judectorilor, alin. 11, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/ textes/Avis_en.asp. 3 HP nr. 152 din 21.06.1994.
2
INTRODUCERE
11
autoriti judectoreti independente i a unui mecanism eficient de protejare a drepturilor omului i a proprietii private. Necesitatea stringent a reformelor democratice a catalizat i procesul de creaie legislativ pe segmentul funcionarea sistemului judectoresc. n consecin, Parlamentul a adoptat, la sfritul anului 1996, cele mai importante legi cu privire la organizarea judectoreasc i statutul judectorului,4 avnd loc, totodat, reformarea instanelor judectoreti, ce au trecut de la sistemul cu dou niveluri la sistemul cu patru niveluri, constituit din Curtea Suprem de Justiie, Curtea de Apel, tribunale i judectorii raionale, la care se alturau instanele judectoreti specializate: judectoriile economice i judectoria militar. Obinerea calitii de stat membru al Consiliului Europei n 1995 i tendina de integrare european au constituit noi imbolduri pentru continuarea reformelor n justiie. Unul dintre angajamentele asumate de Republica Moldova fa de structurile europene a fost dezvoltarea i implementarea unor standarde noi n domeniul justiiei, asigurarea independenei i eficienei acesteia, iar aciunile ulterioare ntreprinse de autoriti au fost orientate spre atingerea acestor obiective. Astfel, reforma de drept a continuat cu adoptarea i punerea n aplicare, n 2002-2003, a Codului Civil, a Codului de Procedur Civil, a Codului Penal i a Codului de Procedur Penal5.
4 Legea nr. 514 din 06.07.1995 cu privire la organizarea judectoreasc, Legea nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judectorului, Legea nr. 789 din 26.03.1996 cu privire la Curtea Suprem de Justiie, Legea nr. 947 din 19.07.1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Legea nr. 970 din 24.07.1996 cu privire la judectoriile economice, Legea nr. 949 din 19.07.1996 cu privire la Colegiul de calificare i atestare a judectorilor, Legea nr. 950 din 19.07.1996 cu privire la Colegiul disciplinar i rspunderea disciplinar a judectorilor, Legea nr. 836 din 17.05.1996 cu privire la sistemul instanelor judectoreti militare. 5 Republica Moldova 2007: Raport de Stare a rii, Centrul Analitic Independent Expert-Grup, Chiinu, 2007, p. 126; http://expert-grup.org/docs/raportul-de-stare-a-tarii-2007-rom.pdf.
12
Procesul de reform este complex i de lung durat, iar experiena a demonstrat c sistemul judiciar, reformat dup anul 1996 (fr suplimentarea concomitent a numrului de judectori i procurori, fr dotarea instanelor i sporirea numrului de personal auxiliar), a nceput s reprezinte un impediment n realizarea accesului liber la justiie. Modificarea din 2002 a Constituiei i amendamentele ulterioare din 2003 la legislaia naional au constituit o nou etap n procesul de reformare a sistemului judectoresc. Drept rezultat, a fost pus temelia unei noi organizri a sistemului instanelor judectoreti, prin excluderea verigii tribunalelor. Aceast structur este valabil i n prezent, justiia fiind nfptuit de Curtea Suprem de Justiie, de curile de apel i de judectorii. n acelai timp, anumite categorii de cauze in de competena instanelor judectoreti specializate: economice i militare. Dei au fost nregistrate tendine pozitive n reformarea sistemului judiciar din Republica Moldova (cadru legal dezvoltat, cadru instituional restructurat), un numr important de angajamente, n special n ceea ce privete independena i eficiena sistemului judiciar, nu au fost realizate ntr-o manier satisfctoare6, fiind necesare n continuare intervenii i reforme7. Conform raportului Indicatorii Reformei n Justiie pentru Moldova8, realizat de ABA/RoLI n 2007, doar 4 din cei 30 de indi6 Report (Doc. 10671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16 September 2005), Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), alin. 90, http://assembly.coe.int//main.asp?link=http://assembly.coe.int/documents/WorkingDocs/doc05/EDOC10671.htm. 7 Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), alin. 93, http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/ Doc07/EDOC11374.htm.
Judicial Reform Index for Moldova. Volume II. January 2007, American Bar Associations Rule of Law Initiative, Chiinu 2007, p.1.
8
INTRODUCERE
13
catori ai reformei au nregistrat evoluii pozitive fa de situaia din 2002, iar 5 indicatori au semnalat un declin. Ali 21 de indicatori au rmas neschimbai, 11 dintre ei nregistrnd o stagnare apreciat negativ. Exist multiple carene n sistemul judiciar: depirea termenului rezonabil de examinare a cauzelor, vulnerabilitatea la corupie, finanarea insuficient, vulnerabilitatea la influene din exterior, dotarea tehnic proast, insuficiena spaiilor amenajate pentru nfptuirea solemn a justiiei, numrul semnificativ al hotrrilor judectoreti neexecutate, pregtirea profesional insuficient, remunerarea insuficient etc. Toate acestea prejudiciaz n mod evident imaginea justiiei, afecteaz dezvoltarea economic, social a statului i reduce credibilitatea lui n plan extern. Existena deficienelor n sistem este resimit i de justiiabili, motiv pentru care sondajele de opinie atest o ncredere redus a populaiei n justiie. Totui, angajamentele asumate prin aderarea la structurile europene i exteriorizarea tendinelor de integrare european implic dezvoltarea n continuare a reformelor necesare pentru asigurarea unei justiii independente i eficiente, n conformitate cu standardele internaionale i bunele practici n domeniu. Acestea ar trebui s includ nu numai abordarea strategic a problemelor justiiei, ci i consolidarea independenei sistemului judiciar (att din punct de vedere funcional, ct i material), mbuntirea mediului de lucru i a managementului instanelor de judecat, consolidarea capacitilor profesionale, diminuarea corupiei, mbuntirea executrii hotrrilor judectoreti, implementarea exact a legislaiei naionale i sistarea practicilor de amestec n activitatea sistemului judiciar. n acelai timp, reforma justiiei este un proces de lung durat, ce implic nu numai adoptarea de texte legislative, dar i asigurarea implementrii acestora, precum i schimbri de comportament, de atitudini i de practici.
14
n aceste condiii, PAUEM a prevzut, n capitolul 2.1 (Dialogul politic i reformele), urmtoarele obiective: () (2) Revizuirea legislaiei existente n scopul asigurrii independenei i imparialitii sistemului judectoresc, inclusiv asigurarea imparialitii i eficienei procuraturii, precum i n scopul consolidrii capacitii justiiei: Continuarea i implementarea activitii legislative pentru a reforma n continuare sistemul judectoresc n conformitate cu standardele europene. Reexaminarea i completarea legii privind organizarea judectoreasc n scopul asigurrii independenei, imparialitii i eficienei sale, inclusiv clarificarea procedurii de numire i avansare, drepturile statutare i obligaiile judectorilor. Asigurarea implementrii noii legislaii cu privire la procuratur n conformitate cu standardele europene. mbuntirea instruirii, n special n problematica drepturilor omului i cooperrii judiciare, a judectorilor, procurorilor i funcionarilor din sistemul judectoresc, administraia Ministerului Justiiei, poliiei i nchisorilor. Dezvoltarea cilor alternative de soluionare a litigiilor, inclusiv medierea i arbitrajul. () Obiectivul (2) reprezint minimul de standarde n ceea ce privete funcionarea justiiei, pe care UE le pune la baza dialogului cu Moldova. n funcie de rezultatele obinute, Republica Moldova va evolua sau va stagna n dezvoltarea relaiilor de cooperare cu UE. Din aceast perspectiv, se poate spune c Moldova ar fi avut doar beneficii9 n cazul realizrii efective i depline a aciunilor prevzute de PAUEM, ceea ce ar fi demonstrat angajamentul statului de a avansa n relaiile cu UE i ireversibilitatea reformelor democratice. Pe de alt parte, o justiie
9 De exemplu, aprecierea Moldovei de ctre UE drept un partener credibil, susinerea eforturilor Moldovei de aprofundare a relaiilor de cooperare, ncadrarea Moldovei n noi mecanisme de cooperare etc.
INTRODUCERE
15
independent i eficient prezint avantaje numeroase i la nivel naional. O societate mai stabil i sigur, justiiabili ncredinai de supremaia legii, un climat investiional atractiv snt doar cteva dintre acestea. Astfel, implementarea PAUEM se constituie, iniial, ca un exerciiu intern, rezultatele cruia aduc dividende, n primul rnd, la nivel naional, contribuind la stabilitate i la dezvoltarea durabil. Complexitatea domeniului justiiei, caracterul ei multilateral impun o abordare continu i integrat a fiecrui element. Instabilitatea sau discontinuitatea unui element poate genera o reacie n lan, care ar provoca stagnarea sau chiar colapsul sistemului. Pornind de la afirmaia c nimic nu apare din nimic, c totul se transform, scopul acestei analize este de a determina, ntr-o manier succint, care au fost aciunile privind justiia din Moldova ntreprinse de autoritile naionale n cadrul implementrii PAUEM, i randamentul acestora, precum i de a identifica poteniale soluii pentru problemele ce persist. n acelai timp, trebuie s fim contieni de faptul c doar n timp se va putea demonstra durabilitatea i eficiena unor msuri. n acest sens, este esenial implementarea eficient a msurilor legislative adoptate i consolidarea reformelor instituionale iniiate.
CAPITOLUL 1. ABORDAREA STRATEGIC I CONCENTRAREA CADRULUI LEGAL
1.1. STRATEGIA DE CONSOLIDARE A SISTEMULUI JUDECTORESC Justiia10 independent i eficient este o condiie obligatorie n dialogul cu UE, iar cazurile Romniei i Bulgariei n perioada de preaderare snt exemple pentru toate statele orientate proeuropean. Randamentul celorlalte reforme scade n situaia n care exist dubii n ceea ce privete independena justiiei i capacitatea acesteia de a rspunde imparial situaiilor de conflict. Contiente de aceast axiom, UE i Moldova au acceptat s stabileasc drept prioritate continuarea reformei sistemului judectoresc n conformitate cu standardele europene. Evaluarea reformelor i interveniilor, realizate n ultimii ani n cadrul sistemului judiciar, demonstreaz c majoritatea aciunilor au fost ntreprinse fragmentar, lipsind o abordare strategic a obiectivelor i rezultatelor scontate ale acestor reforme. Astfel, aciunile efectuate au fost dictate, printre altele, fie de conjunctura politic de moment, fie au fost rezultatul interveniei structurilor europene sau al recomandrilor experilor internaionali. Dup Concepia reformei judiciare i de drept (1996), abia n Strategia de Cretere Economic i Reducere a Srciei11 (2005-2007) au fost scoase oficial n eviden unele probleme cu care se confrunt sistemul justiiei, fiind trasate direciile prioritare ale schimbrilor necesare. Totui, implementarea refor10 11
Studiul dat nu se refer la sistemul de justiie constituional. Legea nr. 398-XV din 2.12.2004, alin. 251-274.
ABORDAREA STRATEGIC I CONCENTRAREA CADRULUI LEGAL
17
melor n domeniu nu a constituit o prioritate real, avnd n vedere faptul c pentru realizarea lor nu a fost prevzut nicio acoperire financiar. Alte programe, planuri de aciuni i strategii sectoriale, adoptate sau aprobate n perioada 2004-2007, au abordat componente distincte ale sistemului de justiie, reieind din profilul acestora: Planul Naional de Aciuni n domeniul Drepturilor Omului pentru anii 2004-200812, Strategia naional de prevenire i combatere a corupiei13, Programul de Aciuni privind implementarea Planului Preliminar de ar n cadrul Programului Provocrile Mileniului14, Planul Individual de Aciuni al Parteneriatului RM-NATO15, Planul de Aciuni16 pentru implementarea Programului comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei privind sporirea independenei, transparenei i eficienei justiiei n Republica Moldova pe anii 2006-2009, Planul de msuri privind asigurarea respectrii dreptului la petiionare, informaie i acces la justiie17 etc. Planul de Aciuni UE-RM a constituit o nou tentativ de a readuce reforma sistemului judectoresc n prim-planul prioritilor naionale, deoarece fr o justiie independent, eficient i lipsit de corupie aspiraiile de integrare european au anse infime de realizare. Pentru a urma consecvent atingerea obiectivelor propuse de PAUEM, la nivel naional au fost dezvoltate planuri asociate prioritilor setate, cu toate c, n esen, ele constau din aciuni rzlee, iar o abordare integrat nu exist. Raportul de progres din decembrie 2006 a constatat c, n pofida eforturilor depuse, este necesar continuarea reformei justiiei, n special n
12 13 14 15 16 17
HP nr. 415 din 24.10.2003. HP nr. 421 din 16.12.2004. HG nr. 32 din 11.01.2007. HG nr. 774 din 6.07.2006. HG nr. 959 din 22.08.2007 HG nr. 1013 din 12.09.2007.
18
ceea ce privete independena acesteia18, menionnd c instanele judectoreti independente, transparena i predictabilitatea hotrrilor judectoreti snt elementele de baz pentru o democraie funcional, precum i pentru atragerea investiiilor. n perioada urmtoare de implementare a PAUEM (iulie 2007) a fost adoptat Strategia de consolidare a sistemului judectoresc19 i Planul corelativ de aciuni pentru 2007-2010, care stabilesc drept obiective: - garantarea independenei efective a sistemului judectoresc; - asigurarea transparenei actului de justiie; - mbuntirea calitii actului de justiie; - sporirea eficienei i a responsabilitii sistemului judectoresc; - garantarea accesului liber la justiie; - administrarea eficient a instanelor judectoreti; - eficientizarea sistemului de justiie pentru minori; - contribuirea la consolidarea mediului de afaceri; - prevenirea i combaterea corupiei din sistemul judectoresc. Adoptarea Strategiei a fost apreciat pozitiv de experii europeni, din moment ce obiectivele urmrite corespund scopurilor pe care un stat de drept ar trebui s le ating 20. Totui, documentul nu este lipsit de anumite carene21, printre care:
ENP Progress Report Moldova (4 December 2006), Commission of the European Communities (SEC (2006) 1506/2), http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/ sec06_1506-2_en.pdf. 19 HP nr. 174 din 19.07.2007. 20 Giacomo OBERTO, Raport privind concluziile mesei rotunde, organizate la Chiinu pe data de 25 aprilie 2007 i propunerile privind perfecionarea proiectului Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, Programul Comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei privind sporirea independenei, transparenei i eficienei justiiei n Republica Moldova (Programul Comun), p. 2. 21 Moldova i UE n contextul Politicii Europene de Vecintate. Realizarea Planului de Aciuni UE-Moldova (februarie 2005-ianuarie 2008), Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT i Centrul Analitic Independent Expert-Grup, Chiinu, 2008, p. 62, http://www.e-democracy.md/publications/realizarea-pauem/.
18
19
- suprapunerea unor aciuni din Strategia de consolidare a sistemului judectoresc cu aciuni din alte strategii, planuri de aciuni sau programe sectoriale; - lipsa unor termene exacte de realizare a aciunilor (majoritatea termenelor snt anuale sau bienale); - fixarea unor termene care, din start, snt irealizabile; - multe aciuni au un caracter teoretic (analize comparative, evaluri, examinarea bunelor practici), fr o continuare practic-aplicativ; - lipsa unor indicatori de performan bine definii i realizabili, precum i a surselor de verificare a acestora22; - lipsa alocrii concomitente a resurselor umane, financiare i tehnice adecvate; - lipsa mecanismului de coordonare i de monitorizare a implementrii Strategiei. n Raportul de progres din aprilie 2008, Comisia European a apreciat, de asemenea, adoptarea Strategiei, specificnd c realizarea n continuare a obiectivelor PAUEM n domeniul reformei judiciare va necesita asigurarea implementrii depline a msurilor specificate, precum i consolidarea capacitilor administraiei judectoreti. n acelai timp i n pofida unor progrese evidente, implementarea efectiv a reformelor rmne o provocare23.
22 De exemplu, unul dintre indicatorii de performan menionai este adoptarea de legi conform recomandrilor experilor Consiliului Europei. Potrivit Raportului Consiliului Europei privind onorarea obligaiilor i angajamentelor de ctre Moldova din 14.09.2007, o problem frecvent ntlnit i reflectat n rapoartele anterioare este transmiterea textelor de lege pentru expertiza Consiliului Europei dup adoptarea acestora de ctre legislativ sau refuzul de a le transmite spre expertiz. Pe de alt parte, chiar i atunci cnd expertiza a fost acordat, se pare c are loc o lectur fragmentar a acestora i se aplic o abordare selectiv fa de recomandri n funcie de ct de adecvate snt din punct de vedere politic (Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), alin. 37-39). n acest context, relevana indicatorului dat scade drastic. 23 Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007. Progress Report Moldova (3 April 2008), Commission of the European Communities (SEC (2008) 399), http://www.delmda.ec.europa.eu/whatsnew/pdf/moldova_clean_final.pdf.
20
Din aceast perspectiv, dac se dorete o schimbare n retorica evalurilor din partea UE, revizuirea textului Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc i a Planului de Aciuni pare s fie inevitabil. Acest exerciiu va contribui la evitarea suprapunerilor cu alte documente naionale strategice (de exemplu, Strategia Naional de Dezvoltare24 pe anii 2008-2011), va permite concentrarea aciunilor prioritare din segmentul justiie ntr-un singur document i va organiza procesul de implementare, monitorizare i evaluare. Un alt rezultat important ar fi economia costurilor de implementare, a resurselor umane i materiale n procesul de raportare a implementrii, fiind evitat dubla sau multipla raportare. Este necesar i reconsiderarea Planului de Aciuni sub aspectul termenelor de implementare (introducerea unor termene mai exacte i realizabile), al indicatorilor de performan (reformularea indicatorilor pentru a le da un coninut precis i bine definit n conformitate cu tehnicile existente) i al surselor de verificare (rapoarte ale organizaiilor internaionale i naionale, statistici oficiale etc.). Aceasta va permite evaluarea impactului cantitativ i calitativ al aciunilor prevzute n Plan i va contribui la trasarea aciunilor pentru viitor. Strategia de consolidare a sistemului judectoresc nu dispune de acoperire financiar direct, implementarea acesteia fiind realizat din contul bugetelor operaionale ale ageniilor responsabile. Se creeaz impresia c autoritile naionale nu au nvat lecia Strategiei de Cretere Economic i Reducere a Srciei, cnd lipsa resurselor financiare directe a dus la ineficiena msurilor stipulate. Astfel, evaluarea costurilor de implementare a Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc i repartizarea banilor alocai n funcie de aciunile prevzute pentru fiecare an de implementare snt eseniale. Aceste calcule trebuie s fie parte integrant a Strategiei pentru a garanta alocarea sumelor necesare.
24
Legea nr. 295 din 21.12.2007.
21
1.2. PERSPECTIVA UNUI COD JUDICIAR Dup adoptarea Constituiei i a Concepiei reformei judiciare i de drept, cadrul legal privind organizarea i funcionarea sistemului judectoresc a fost dezvoltat rapid, timp de doi ani (1995-1996) fiind adoptate cele mai importante legi25. Ulterior, din 2001 pn n prezent, pe lng noile coduri26 au fost adoptate i puse n aplicare acte legislative importante pe segmentul justiie: Legea nr. 152-XVI din 08.06.2006 privind Institutul Naional al Justiiei, Legea nr. 59-XVI din 15.03.2007 privind statutul i organizarea activitii grefierilor, Legea nr. 371-XVI din 01.12.2006 cu privire la asistena juridic internaional n materie penal, Legea nr. 134-XVI din 14.06.2007 cu privire la mediere, Legea nr. 198-XVI din 26.07.2007 cu privire la asistena juridic garantat de stat etc. n acelai timp, legile privind organizarea i funcionarea justiiei au fost subiectul unui numr impuntor de modificri27. n unele situaii, modificrile interveneau la un interval de cteva luni, ceea ce a afectat, inevitabil, stabilitatea cadrului normativ n domeniu. De exemplu, Legea cu privire la statutul judectorului a fost modificat de cinci ori n perioada noiembrie 2007 noiembrie 2008. Pe de alt parte, exist probleme n ceea ce privete transmiterea tardiv (dup adoptare) a proiectelor de legi ce in de justiie pentru expertiza Consiliului Europei, n pofida angajamentului, asumat de Moldova n cadrul procesului de monitorizare din partea Consiliului Europei, de a consulta
A se vedea nota de subsol 3. Codul Civil (Legea nr.1107 din 06.06.2002), Codul Penal (Legea nr. 985 din 18.04.2002), Codul de Procedur Civil (Legea nr. 225 din 30.05.2003), Codul de Procedur Penal (Legea nr. 122 din 14.03.2003), Codul de Executare (Legea nr. 443 din 24.12.2004). 27 De exemplu, din 2001 pn n prezent, Legea cu privire la statutul judectorului a fost modificat prin alte 18 legi, iar Legea privind organizarea judectoreasc prin 15.
26 25
22
experii acestei structuri n domeniul dat. De asemenea, un aspect problematic, sesizat de Consiliul Europei n rapoartele sale de monitorizare,28 se refer la examinarea i implementarea recomandrilor experilor. De regul, are loc o abordare selectiv a expertizelor Consiliului Europei, fiind reinute doar punctele convenabile i ignorndu-se recomandrile cu adevrat importante, dar care pot afecta structurile politice. De asemenea, lipsesc argumentele adecvate privind respingerea recomandrilor. Aceste situaii trezesc ngrijorare, ntruct UE recunoate valoarea expertizei Consiliului Europei i a instituiilor sale n ceea ce privete justiia. Numrul mare de legi care reglementeaz organizarea i funcionarea justiiei (9 legi) duce la dispersarea normelor i suprapunerea sau inexactitatea acestora. Bunele practici internaionale snt n favoarea concentrrii normelor fie ntr-o singur lege (Codul judiciar Armenia; Legea cu privire la sistemul judectoresc Bulgaria, Ucraina; Legea cu privire la instanele judectoreti Estonia), fie ntr-un numr limitat de legi (Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii, Legea privind organizarea judiciar, Legea privind statutul magistrailor Romnia). n acest sens, necesitatea modificrilor a fost menionat att la nivel naional29, ct i la nivel internaional, de experii Consiliului Europei30.
28 Report (Doc. 10671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16.09.2005), alin. 84; Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14.09.2007), alin. 37-39. 29 De la implementarea PAUEM la elaborarea de politici, Chiinu, 2006, p.59, http://www.europa.md/upload/File/boxedreapta/EU_r.pdf. 30 Giacomo OBERTO, Marie-Luce CAVROIS, Jorge DIAS DUARTE, Daimar LIIV, Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 90.
23
O soluie care ar ntruni ateptrile experilor i necesitile beneficiarilor ar putea fi concentrarea cadrului normativ n patru legi: Legea cu privire la statutul judectorului, Legea cu privire la organizarea judectoreasc (cuprinznd Legea cu privire la Curtea Suprem de Justiie, Legea cu privire la judectoriile economice, Legea cu privire la sistemul instanelor judectoreti militare), Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii (cuprinznd Legea cu privire la Colegiul de calificare i atestare a judectorilor, Legea cu privire la Colegiul disciplinar i rspunderea disciplinar a judectorilor) i Legea cu privire la Institutul Naional al Justiiei. ncorporarea legilor ntr-un singur act este, de asemenea, o opiune care poate fi luat n considerare. Indiferent de alegerea care se va face, acest proces trebuie s fie nsoit de reconsiderarea expertizelor Consiliului Europei pentru a exclude neconcordanele cu standardele europene n domeniu.
CAPITOLUL 2. CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI
2.1. CONSIDERAII GENERALE Independena judectoreasc este o condiie obligatorie pentru existena statului de drept i garania fundamental a unui proces echitabil. Judectorii au sarcina deciziei finale asupra vieii, libertilor, drepturilor, obligaiilor i proprietii persoanelor. Independena nu este un privilegiu sau o prerogativ n interesul judectorilor, ci n interesul statului de drept i al celor care caut i doresc nfptuirea justiiei. Independena trebuie s existe n raport cu societatea n general i cu prile din orice litigiu asupra cruia trebuie s se pronune judectorul. Astfel, independena servete drept garanie a imparialitii, care, la rndul su, creeaz spiritul de ncredere n puterea judectoreasc31. Fundamentat pe teoria separaiei puterilor n stat, independena justiiei nseamn c att justiia ca sistem, ct i judectorii ca indivizi ce decid n cazuri specifice, trebuie s fie capabili s-i exercite responsabilitile profesionale fr a fi influenai de puterea executiv, de puterea legislativ, de grupuri economice sau de interese. Judectorul, n calitate de deintor al autoritii judectoreti, trebuie s-i poat exercita funcia fr a ine seama de constrngerile/ forele de natur social, economic i politic i chiar de ali judectori, precum i de administraia judectoreasc. Din acest punct de vedere, independena unei instane
31 Avizul nr.1 (2001) al CCJE referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibilitatea judectorilor, alin. 10-12.
CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI
25
se apreciaz att n raport cu executivul i cu prile, ct i n raport cu puterile exterioare, cum ar fi mass-media. Dependena de puterea politic sau de superiorii ierarhici nseamn pace i garania unei viei linitite pentru judectorii care se adapteaz unui astfel de rol. Independena nseamn responsabilitate, confruntarea diferitor puncte de vedere, acceptarea condiiei de subiect al discuiilor publice, faptul de a fi n stare s conving nu prin principiul autoritii, ci prin argumente raionale, prin fermitate i capacitile profesionale32. Art. 116 (1) din Constituia Republicii Moldova spune c judectorii instanelor judectoreti snt independeni, impariali i inamovibili. Puterea judectoreasc este independent, separat de puterea legislativ i de puterea executiv33, iar orice persoan, organizaie, autoritate sau instituie este datoare s respecte independena judectorilor34. Implementarea adecvat a prevederilor constituionale n ceea ce privete independena justiiei a suscitat mereu un interes sporit. Fiind unul dintre principalele angajamente ale Republicii Moldova fa de Consiliul Europei, evaluarea evoluiilor/ involuiilor la capitolul independenei sistemului judiciar nu a lipsit din rapoartele de monitorizare35 referitoare la funcionarea instituiilor democratice (2002, 2005, 2007).
Giacomo OBERTO, Marie-Luce CAVROIS, Jorge DIAS DUARTE, Daimar LIIV Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 21. 33 Art. 1(1) al Legii nr. 514 din 6.07.1995 privind organizarea judectoreasc. 34 Art. 1(4) al Legii nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judectorului. 35 Trebuie menionat faptul c, dup 13 ani de monitorizare, ara noastr continu s fie supravegheat pentru a nregistra evaluri pozitive. Reforma sistemului judectoresc reprezint unul dintre sectoarele problematice. Monitorizarea Republicii Moldova pn la momentul actual constituie o dovad a lipsei de ncredere a experilor Consiliului Europei n desfurarea reformelor democratice. 100 cele mai presante probleme ale Republicii Moldova n 2008, IDIS Viitorul, Chiinu, 2008, p.230; http://viitorul.org/public/1730/ro/100_probleme.pdf.
32
26
PAUEM a fixat drept obiectiv ntreprinderea unor aciuni orientate spre asigurarea independenei i imparialitii sistemului judectoresc i majoritatea modificrilor legislative efectuate n perioada de implementare a PAUEM au avut drept scop declarat atingerea acestui obiectiv. Expertiza complex efectuat de Consiliul Europei n perioada precedent a constituit punctul de plecare i de orientare a vectorului schimbrilor iniiate. Independena justiiei este un concept multidimensional care include, dar nu se limiteaz la procesul de selectare i numire a judectorilor, autoadministrarea judectoreasc, finanarea justiiei, imunitatea i rspunderea judectorilor. Acestea i alte elemente au fost inta modificrilor realizate n contextul implementrii PAUEM. Totui, n pofida aciunilor realizate, att evaluarea Comisiei Europene, ct i cea a Consiliului Europei, arat c Republica Moldova trebuie s continue reformele legate de asigurarea independenei justiiei. Dei modificrile legislative snt principalele instrumente n desfurarea reformelor pe acest segment, textele de legi nu snt ntotdeauna motivul acestei concluzii. Foarte multe lucruri depind de factorul uman i, n acest context, eforturile urmeaz s fie concentrate nu numai pentru adoptarea de texte legislative, ci i pentru schimbarea de comportament, de atitudini i de practici, toate fiind la fel de importante. 2.2. NUMIREA JUDECTORILOR I ROLUL CONSILIULUI SUPERIOR AL MAGISTRATURII Sistemul de numire a judectorilor este un element fundamental al independenei judectoreti, att la nivelul judectorului individual, ct i la nivelul ntregului sistem judectoresc. Un sistem de numire echilibrat, unde implicarea politicului este minima-
27
l36, iar candidaii snt numii n calitate de judectori doar pe baza meritelor, are o importan enorm. Eecul n asigurarea unui sistem transparent de numire a judectorilor trezete ngrijorri n ceea ce privete transparena i eficiena ntregului sistem judiciar. nc de la originea actualului sistem judiciar, mecanismul numirii n funcii a judectorilor a fost supus mai multor schimbri. Amendamentele din iulie 200137 i martie 200338 au stipulat c respingerea, inclusiv respingerea repetat de ctre Preedintele Republicii Moldova, a candidaturii propuse pentru funcia de judector (modificrile introduse n iulie 2001) pn la atingerea plafonului de vrst (n versiunea din martie 2003), servete drept temei pentru naintarea de ctre Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) a propunerii de eliberare din funcie a judectorului. Aceste prevederi au redus semnificativ rolul CSM n procesul de numire a judectorilor, consolidnd, n acelai timp, puterea organelor executive n acest proces. Procedura respectiv intra n conflict cu standardele Consiliului Europei i era extrem de periculoas att timp ct Preedintele era nvestit cu puteri aproape nelimitate n ceea ce privete numirea judectorilor39. Astfel, conform unor estimri, n urma modificrilor, aproximativ 30% din toi judectorii au fost nlturai fr anu36 Potrivit Comisiei Europene pentru Democraie prin Lege (Comisia de la Veneia), nu exist un model nonpolitic al sistemului de numire, care ar fi n conformitate ideal cu principiul separaiei puterilor i ar asigura independena deplin a judiciarului. Judicial Appointments Report (AD(2007)028), adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (16-17 March 2007), European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), par. 3, http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-AD(2007)028-e.asp. 37 Legea nr. 373 din 19.07.2001. 38 Legea nr. 140 din 21.03.2003. 39 Moldova: The Rule of Law in 2004, Report of the Centre for the Independence of Judges an Lawyers, International Commission of Jurists, November 2004, par. 67, http://www.lhr.md/rapoarte/justitie/raport.icj.2004.pdf.
28
mite alegaii privind comportamentul nepotrivit sau proceduri disciplinare intentate mpotriva acestora40. Schimbarea judectorilor nu s-a fcut nici pentru mbuntirea calitii actului judiciar, cadrele ulterior angajate fiind mai puin experimentate dect cele concediate. n mai 2003 Parlamentul a modificat41 din nou legislaia ce ine de organizarea i funcionarea justiiei. Pentru a efectua ajustrile necesare n scopul implementrii amendamentelor la Constituie din noiembrie 2002, au fost introduse un ir de modificri. n pofida angajamentului de a transmite proiectele de legi care reglementeaz justiia spre expertiz Consiliului Europei, amendamentele din mai 2003 au fost adoptate nainte ca raportul experilor s fie discutat cu autoritile Republicii Moldova, acestea nelund n considerare unele comentarii eseniale ale experilor privind independena judectoreasc. n particular, legislaia permitea n continuare Preedintelui rii posibilitatea de a nu urma propunerea CSM n ceea ce privete numirea i confirmarea judectorilor42. Aceleai ngrijorri au fost exprimate i de experii Consiliului Europei, care, printre altele, se declarau nelinitii de faptul c art. 116 al Constituiei a fost interpretat astfel nct s permit Preedintelui s ocoleasc CSM n procedura de numire a judectorilor. Ei au menionat c aceasta contrazice art. 123 al Constituiei, care mputernice40 Human Rights in the OSCE Region: Europe, Central Asia and North America, Report 2003 (Moldova), International Helsinki Federation for Human Rights, p. 5, http://www.ihf-hr.org/viewbinary/viewdocument.php?doc_id=2259. Conform altor date, ar fi fost demii 65 de judectori (a se vedea alocuiunea dl Gheorghe SUSARENCO n cadrul edinei plenare a Parlamentului din 10.11.2006). 41 Legea nr. 191 din 08.05.2003. 42 Recent developments in co-operation with Moldova (July-December 2003), Secretary General of the Council of Europe, Information Documents, http:// www.coe.int/t/e/SG/Secretary-General/Information/Documents/Numerical/2003/ SGINF(2003)46E.asp#TopOfPage.
29
te CSM s numeasc judectorii i s gestioneze cariera acestora. Experii Consiliului Europei au recomandat s fie adoptat o nou lege, prin care Preedintele rii s fie obligat s-i justifice deciziile n cazurile n care refuz s urmeze hotrrile CSM privind numirea judectorilor i prin care deciziile CSM trebuie s fie considerate obligatorii43. Modificrile din iulie 200544, care reprezint primul bloc major de amendamente45 adoptate n contextul implementrii PAUEM, rspund criticilor Consiliului Europei, ntrunind recomandrile experilor internaionali. Prin aceste amendamente, mecanismul de numire a judectorilor a suferit unele schimbri. Dei persist dreptul Preedintelui Republicii Moldova de a nu accepta candidatura propus de CSM pentru numirea n funcia de judector pe 5 ani sau pn la atingerea plafonului de vrst, totui refuzul de a numi sau de a reconfirma n funcia de judector poate fi exercitat doar o singur dat i doar n cazul depistrii unor probe incontestabile de incompatibilitate a candidatului cu funcia respectiv, de nclcare de ctre acesta a legislaiei sau de nclcare a procedurilor legale de selectare i de promovare a candidatului. La propunerea repetat a CSM, Preedintele emite decretul privind numirea sau reconfirmarea n funcia de judector46. O procedur similar a fost introdus n
Council of Europe, Memorandum to the Secretary General. Main experts` proposals to be further considered within the framework of the judicial reform in Moldova (22 May 2003), citat n Moldova: The Rule of Law in 2004, par. 85. 44 Legea nr. 174 din 22.07.2005. 45 Amendamentele au vizat Legea cu privire la organizarea judectoreasc, Legea cu privire la statutul judectorului, Legea cu privire la Curtea Suprem de Justiie i Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii i au modificat modul de desemnare a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii i procedura de numire a judectorului. 46 Art. 11 (3) i (5) al Legii nr. 544 din 20.07.1995 cu privire la statutul judectorului. Legea nu prevede ns ce se ntmpl dac Preedintele nu emite, totui, decretul n termenul prescris, pentru asemenea cazuri fiind recomandabil decderea efului statului din respectivul drept, acesta trecnd la CSM.
43
30
cazul numirii judectorilor Curii Supreme de Justiie (CSJ) de ctre Parlament, dar i aici snt unele probleme, ntruct s-a vzut c Parlamentul poate s resping nemotivat orice demers al CSM, chiar cu nclcarea procedurii legale47. n pofida evoluiilor pozitive, se observ c mecanismul de numire n funcia de judector nu ntrunete standardele europene n domeniu48, intervenia executivului i a legislativului depind nivelul acceptabil, iar reformrile continue ale CSM slbind rolul instituiei date n acest proces. Aspectul respectiv a fost criticat de experii Consiliului Europei, care s-au expus n favoarea ntreprinderii tuturor msurilor necesare pentru instituirea unui proces transparent de numire a judectorilor. Criteriile de numire trebuie s fie obiective i clar definite, bazndu-se pe merite, integritate, abilitate i eficien49. Opiunea pentru un sistem adecvat de numire a judectorilor este una dintre provocrile primare cu care se confrunt tinerele democraii, unde persist, deseori, ngrijorri privind independena i imparialitatea politic a sistemului judiciar. Bunele practici europene cunosc mai multe modele de numire a
A se vedea cazul lui Gheorghe ULIANOVSCHI, discutat la edina plenar a Parlamentului din 10.11.2006, cnd candidatul a fost respins fr niciun motiv, dei art. 9 alin.(1) al Legii cu privire la Curtea Suprem de Justiie prevede expres c n cazul depistrii unor probe incontestabile de incompatibilitate a candidatului cu funcia respectiv, de nclcare a legislaiei de ctre acesta sau de nclcare a procedurilor legale de selectare i promovare a lui, Consiliul Superior al Magistraturii este anunat de ctre Preedintele Parlamentului, n temeiul unui aviz al Comisiei juridice pentru numiri i imuniti, n termen de 30 de zile de la data parvenirii propunerii.. 48 Giacomo OBERTO, Marie-Luce CAVROIS, Jorge DIAS DUARTE, Daimar LIIV Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 34. 49 Report (Doc. 10671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16.09.2005), alin. 95.
47
31
judectorilor. Dei un sistem perfect nu exist, se atest, totui, o unanimitate evident n legtur cu faptul c numirile trebuie s fie bazate pe merit. Diversele metode utilizate n prezent pentru selectarea judectorilor pot fi privite ca avnd avantaje i dezavantaje: se poate argumenta c alegerea prin vot confer o legitimitate mai democratic, ns l implic pe candidat ntr-o campanie, n politic i n tentaia de a pretinde i acorda favoruri. Cooptarea acestor metode de ctre sistemul judectoresc existent poate avea drept rezultat candidai bine pregtii din punct de vedere profesional, ns aici exist riscul apariiei conservatorismului sau a nepotismului (sau a clonrii), i acest aspect ar putea prea absolut nedemocratic pentru o gndire constituional. De asemenea, se poate argumenta c numirea judectorilor de ctre executiv sau legislativ confer mai mult legitimitate, ns comport riscul generrii unei dependene mai mari fa de celelalte puteri. O alt metod presupune nominalizarea de ctre un organism independent50. Standardele i bunele practici internaionale n acest sens snt favorabile unei depolitizri extinse a procesului de selectare i implicrii unui organ autonom i independent. Recomandarea nr. R(94)12 a Comitetului de Minitri al Consiliului Europei pentru statele membre cu privire la independena, eficiena i rolul judectorilor (n continuare Recomandarea nr. R(94)12)51 prevede, n Principiul I.2.c, c autoritatea care decide asupra selectrii i carierei judectorilor trebuie s fie independent fa de guvernare i administraie. Pentru a salvgarda independena acesteia, reglementrile trebuie s garanteze c, de pild, membrii si snt selectai de autoritatea judectoreasc
Avizul nr. 1 (2001) al CCJE referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibilitatea judectorilor, alin.33. 51 Adoptat pe 13.10.1994; http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/ DocsRef_en.asp.
50
32
i c autoritatea nsi este cea care decide asupra propriilor reguli de procedur. Carta european privind statutul judectorilor menionea52 z : 1.3. Referitor la orice decizie care afecteaz selectarea, recrutarea, numirea i cariera sau eliberarea din funcie a judectorului, statutul prevede intervenia unei autoriti independente fa de puterea executiv sau legislativ, n cadrul creia cel puin jumtate dintre membri snt judectori alei de colegii lor, pe baza unor metode care garanteaz o reprezentare ct mai larg a puterii judectoreti53. Formularea pentru care s-a optat tinde s acopere situaii variate, plecnd de la recomandarea dat de autoritatea independent unui organ al puterii executive sau legislative pn la luarea deciziei propriu-zise de ctre autoritatea independent. n prezent, este general acceptat, n special n contextul asigurrii efective a principiului statului de drept n spaiul est-european cu tradiii democratice incipiente, c numirile n funcii judectoreti urmeaz a fi fcute fr influena neavenit din partea puterilor legislativ i executiv. n statele unde nc nu s-a reuit formarea mecanismelor care ar preveni abuzurile din partea altor autoriti, rolul central n numirea judectorilor n funcii urmeaz a fi atribuit unei autoriti independente54
Aprobat de participanii la Conferina privind statutul judectorilor n Europa, organizat de Consiliul Europei ntre 8-10 iulie 1998, alin. 1.3, http:// www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/legal_professionals/judges/instruments_and_documents/charte%20eng.pdf. 53 Aceeai poziie este susinut i de Consiliul Consultativ al Judectorilor Europeni. A se vedea Avizul nr. 1 (2001) al CCJE referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibilitatea judectorilor, alin. 45; Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 48, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp. 54 Villem LAPIMAA, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 4.
52
33
(naltul Consiliu al Judiciarului CSM, n cazul Republicii Moldova). Comisia European pentru Democraie prin Lege (Comisia de la Veneia) este de prerea c acest consiliu judiciar trebuie s aib o influen decisiv la numirea sau promovarea judectorilor. Din aceast perspectiv, pe msur ce se asigur independena i autonomia consiliului judiciar, numirea direct a judectorilor de ctre acesta devine, n mod evident, un model valid55. Dac prevederile constituionale cer implicarea unei entiti politice n numirea judectorilor, propunerile fcute de consiliile superioare independente urmeaz a fi puse n practic56. n unele democraii vechi, puterea executiv are, uneori, o influen hotrtoare n ceea ce privete numirea judectorilor. Astfel de sisteme n practic pot funciona normal i permit o justiie independent, deoarece executivul este restrns n aciunile sau inteniile sale de cultura juridic i de tradiiile ce s-au format timp ndelungat n societatea dat. Rolul Preedintelui n astfel de sisteme este, n esen, unul ceremonial i este aproape imposibil de imaginat ca Preedintele s resping un candidat naintat de consiliul judiciar sau de alt autoritate independent, nvestit cu aceleai atribuii. O astfel de micare controversat ar periclita balana delicat a puterilor de stat. Nu este atribuia elitei politice de a selecta judectorii convenabili, care ar avea puterea de revizuire a deciziilor puterilor executiv i legislativ, ntruct judectorii trebuie s ofere cetenilor protecie neprtinitoare i efectiv mpotriva aciunilor ilegale ale statului. Autoritatea independent care efectueaz selectarea candidailor trebuie s fie un organ compus din membri cu o nalt
Judicial Appointments Report (AD(2007)028), adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (16-17 March 2007), par.17. 56 Villem LAPIMAA, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 4.
55
34
competen i autoritate moral, iar decizia colectiv a acestui organ nu poate fi abrogat n mod arbitrar de o alt ramur a puterii de stat. Preedintele exercit controlul legalitii formale a procedurii de selectare, dar nu are nicio autoritate care i-ar permite s conteste corectitudinea deciziilor, ce se afl la discreia exclusiv a autoritii independente57. Din prevederile art. 11, alineatele (3) i (5) ale Legii cu privire la statutul judectorului, reiese c Preedintele Republicii Moldova are doar dreptul unui veto suspensiv, care, de regul, se rezerv efului statului pentru a bloca temporar deciziile politice ale Parlamentului. n termeni practici, vetoul suspensiv nu este o decizie final i poate fi ulterior rsturnat, asigurndu-se astfel CSM ultimul cuvnt n ceea ce privete numirea judectorilor. Totui, aceast msur submineaz ntr-o manier absolut lipsit de sens acceptabilitatea i ncrederea n autoritatea judiciar independent. De fapt, conform opiniei experilor, ar fi dificil ca CSM s propun o persoan pentru poziia de judector fr a o cunoate profund i fr a fi sigur persoana respectiv trebuie s fie credibil pentru oricine c el/ ea este pregtit() cu adevrat i are toate capacitile i calitile umane pentru a exercita corect funcia pentru care este propus()58. Pe de alt parte, se pare c soluia dat este, ntr-o oarecare msur, contradictorie n propriii si termeni. n realitate, fie c Preedintele are temeiuri solide pentru a refuza propunerea, ceea ce nseamn c CSM nu a fost att de prudent pe ct ar fi trebuit s fie i aceasta ar putea fi devastator pentru imaginea CSM , fie c Preedintele nu are temeiuri solide s refuze propunerea i el va fi forat s numeasc aceeai persoan, dac CSM va reIdem. Giacomo OBERTO, Marie-Luce CAVROIS, Jorge DIAS DUARTE, Daimar LIIV, Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 100.
58 57
35
peta propunerea iniial dup considerarea temeiurilor invocate de Preedinte. n acest caz, se pare c Preedintele se va afla ntr-o poziie deloc confortabil (chiar lsnd loc pentru interpretarea c a ncercat s se amestece n puterea judectoreasc, aceasta fiind cel mai ru dintre scenariile imaginabile59). Amendamentele60 din decembrie 2008 introduc o majoritate calificat de dou treimi din voturile membrilor CSM pentru situaiile cnd aceeai candidatur este propus n mod repetat Preedintelui sau, dup caz, Parlamentului pentru funcia de judector. Prevederile respective, deopotriv cu noua formul a CSM61, potrivit creia doar 6 din 12 membri vor fi judectori, ridic mari semne de ntrebare n ceea ce privete capacitatea CSM de a corespunde rolului de garant al independenei autoritii judectoreti. Mecanismul dat de votare diminueaz substanial din capacitatea CSM de a insista asupra poziiei sale n ceea ce privete candidatura unei persoane pentru postul de judector. Acest fapt trezete riscul servilitii CSM i promovrii candidaturilor convenabile, care vor fi admise din prima i fr anumite obiecii. Numirile judectorilor nu trebuie s se regseasc n agenda politic, pentru a evita riscul manipulrilor viznd independena i reputaia candidailor la funciile judectoreti. Este firesc c autoritatea independent trebuie s fie supus controlului public i s fie responsabil n faa societii atunci cnd adopt decizii cu privire la numirile judectoreti, dar exist metode mult mai potrivite pentru a atinge acest scop dect utilizarea dreptului prezidenial de veto suspensiv, care este, n esen, un instrument politic62.
Idem. Legea nr. 306 din 25.12.2008. 61 Vezi cap. 2.3.1. 62 Villem LAPIMAA, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 5.
60 59
36
O situaie similar intervine i n cazul judectorilor Curii Supreme de Justiie, unica diferen constnd n faptul c autoritatea care deine competena de a numi judectorii este Parlamentul. Art. 9 (1) al Legii nr. 789 din 26.03.1996 cu privire la Curtea Suprem de Justiie63 prevede c n cazul depistrii unor probe incontestabile de incompatibilitate a candidatului cu funcia respectiv, de nclcare a legislaiei de ctre acesta sau de nclcare a procedurilor legale de selectare i promovare a lui, Consiliul Superior al Magistraturii este anunat de ctre Preedintele Parlamentului, n temeiul unui aviz al Comisiei juridice pentru numiri i imuniti, n termen de 30 de zile de la data parvenirii propunerii. n cazul apariiei unor circumstane care necesit o examinare suplimentar sau n cazul vacanei Parlamentului, Consiliul Superior al Magistraturii este anunat despre prelungirea acestui termen cu 15 zile sau pn la nceputul sesiunii. La rndul su, alin. 2 stipuleaz c Parlamentul examineaz propunerea repetat a Consiliului Superior al Magistraturii i, n termen de 30 de zile de la parvenirea acesteia, adopt o hotrre privind numirea n funcia de Preedinte, vicepreedinte sau judector al Curii Supreme de Justiie. Aceste texte de lege au ridicat ntrebri privind legitimita64 tea CSM de a rsturna decizia Parlamentului n ceea ce privete numirea judectorilor CSJ, lund n considerare c aleii poporului snt responsabili doar n faa poporului i, de regul, nu pot fi forai s accepte o decizie impus de orice alt autoritate de stat. Este dificil s propui o soluie ideal pentru a elimina
n redacia Legii nr. 174 din 22.07.2005. Villem LAPIMAA, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 5; Giacomo OBERTO, Marie-Luce CAVROIS, Jorge DIAS DUARTE, Daimar LIIV Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 102.
64 63
37
acest conflict ipotetic. Pe de alt parte, avnd n vedere obligaia constituional de a asigura realizarea principiilor statului de drept, inclusiv a independenei judectoreti, se poate presupune c Parlamentul ar recurge la autolimitare n cazul reconsiderrii candidaturii propuse repetat de CSM. Astzi, soluiile snt n ntregime la discreia aceluiai Parlament. Numirea judectorilor de ctre Parlament prezint, de asemenea, riscuri din punctul de vedere al independenei judectoreti, inter alia deoarece acest proces poate deveni n timp subiect al politicilor de partid. Parlamentul este, indubitabil, mult mai implicat n jocurile politice, iar numirea judectorilor poate genera un trg politic n cadrul cruia fiecare membru al Parlamentului, reprezentnd o regiune sau alta, va dori s aib propriul su judector65. Din aceast perspectiv, Comisia de la Veneia consider c numirea judectorilor curilor ordinare (neconstituionale) nu este un subiect potrivit pentru votul Parlamentului, pentru c pericolul prevalrii consideraiilor politice asupra meritelor obiective ale candidatului nu poate fi exclus66. Aceeai concluzie este tras i de experii Consiliului Europei, care menioneaz c Parlamentul nu trebuie sa joace vreun rol n procesul de numire a judectorilor CSJ67. Un alt aspect legat de numirea judectorilor se refer la cadrul juridic privind absolvenii Institutului Naional al Justiiei
65 Opinion on the draft Law on judicial power and corresponding constitutional amendments of Latvia, adopted by European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) at its 52nd Plenary Session (Venice, 18-19 October 2002), par. 21-22; http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)026-e.asp. 66 Judicial Appointments Report (AD(2007)028), adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (16-17 March 2007), par. 47. 67 Giacomo OBERTO, Marie-Luce CAVROIS, Jorge DIAS DUARTE, Daimar LIIV Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 41.
38
(INJ) i procesul de accedere a acestora la funciile de judectori. Art. 18 alin. (1) al Legii cu privire la Institutul Naional al Justiiei prevede c absolvenii Institutului snt obligai s participe la concursul pentru suplinirea funciei de judector, n modul prevzut de Legea cu privire la statutul judectorului. Aceast prevedere a fost criticat n repetate rnduri de experii Consiliului Europei, care i-au expus nedumerirea fa de modul de corelare ntre cele dou legi. Conform experilor, este foarte greu de neles de ce un candidat, care a susinut cu brio examenul de admitere la INJ, a absolvit cu succes cursurile de formare iniial i a susinut examenul de absolvire a INJ, trebuie s participe la un proces destul de imprevizibil de selectare, mai nti la CSM, ce urmeaz s recomande (ori s nu recomande) candidaturile Preedintelui Republicii Moldova, care, mai apoi exercit actul final n procesul de numire a judectorului68. Prevederile citate demonstreaz n mod clar c sistemul de instruire iniial, descris n legislaia RM, nu corespunde aa-numitelor modele vest-europene, funcionale n ri ca Frana, Spania, Olanda sau Portugalia. n aceste sisteme de drept, procesul de selectare se centreaz pe depunerea solicitrii i admiterea la coal. Odat ce solicitantul a fost admis, el tie c, n cazul n care vor fi urmate constant i diligent regulile care guverneaz perioada de formare iniial, el va fi numit n funcia de judector. n Moldova, din contra, absolvenii INJ trebuie s mai participe la un concurs pentru un numr anumit de posturi vacante69. Unica soluie pentru canGiacomo OBERTO, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 6. 69 Giacomo OBERTO, Marie-Luce CAVROIS, Jorge DIAS DUARTE, Daimar LIIV Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 14-15.
68
39
didaii care nu au reuit sa treac concursul este s ncerce nc o dat la urmtorul concurs, dar numai timp de trei ani dup absolvirea INJ. Destinul ulterior al absolvenilor este supus hazardului, ceea ce ar putea descuraja pe cei mai calificai pretendeni s accepte formarea iniial n cadrul INJ. Tripla examinare i verificare (1. evaluarea final n cadrul INJ, 2. concursul n cadrul CSM, 3. considerarea dosarelor candidailor de ctre Preedinte) implic un birocratism excesiv n procesul de numire a judectorilor. n acelai timp, imprevizibilitatea rezultatelor concursurilor, la care snt obligai s participe absolvenii INJ, poate ridica ntrebri privind eficiena investiiilor fcute n noul sistem de formare a cadrelor justiiei, ceea ce reprezint un scenariu absolut nedorit. O soluie pentru aceast situaie ar fi renunarea la controalele care nu au la baz o evaluare obiectiv i tehnic a abilitilor profesionale ale candidailor. Aceasta nseamn c cel puin Legea cu privire la statutul judectorului ar trebui modificat astfel ca CSM s aib atribuia de a recomanda doar candidaii ce au cumulat cel mai bun punctaj la examenul final, iar Preedintele Republicii Moldova s nu mai aib dreptul de veto asupra candidailor care au trecut cu succes concursul70. Diminuarea substanial a influenei politice n procesul de numire a judectorilor poate fi realizat prin consolidarea rolului CSM n vederea mputernicirii acestui organ cu autoritate de decizie71 i nu doar cu funcii de consultare, propunere sau recomandare, modificnd n acest sens art. 116, 122 i 123 din Constituie. Concomitent, modificarea Constituiei va implica revizuirea competenelor Preedintelui i ale Parlamentului n
Ibidem, p. 17. Practica de atribuire a competenei exclusive Consiliului Justiiei n numirea judectorilor este rspndit n Italia, Portugalia, Ungaria, Bulgaria, Croaia, Cipru, Macedonia, Turcia.
71 70
40
procesul de numire a judectorilor, excluzndu-se pe viitor posibilitatea interpretrii prghiilor constituionale ca mijloace de influen din partea puterii politice. CSM ar putea, astfel, s devin, prin reforma constituional, singurul organ responsabil de luarea deciziilor n ceea ce privete recrutarea judectorilor, selectarea lor, numirea n funcie, avansarea n carier i aplicarea sanciunilor disciplinare. Dei un astfel de sistem de numire i promovare este esenial, el nu este suficient. Trebuie s existe transparen total n condiiile de selectare a candidailor, astfel nct judectorii i nsi societatea s fie convini c numirea n funcie a unui candidat s-a fcut exclusiv pentru meritele acestuia i pe baza calificrii, abilitilor, integritii, independenei, imparialitii i eficienei72. Principiile fundamentale ale Organizaiei Naiunilor Unite privind independena puterii judectoreti73 stipuleaz (alineatul 10): Persoanele selectate pentru funcia de judector trebuie s fie indivizi cu integritate i abilitate, cu instruire corespunztoare sau calificri n domeniul dreptului. Orice metod utilizat pentru selectarea judectorilor trebuie s protejeze mpotriva numirii judectorilor pentru motive improprii. Recomandarea nr. R(94)12, de asemenea, prevede (Principiul I.2.c): Toate deciziile privind cariera profesional a judectorilor trebuie s fie bazate pe criterii obiective, iar selectarea i cariera judectorilor trebuie s se bazeze pe merit, innd seama de pregtirea profesional, integritate, capacitate i eficien. Prin urmare, este un
72 Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 50; Report (Doc. 10671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16 September 2005), alin. 95. 73 Adoptate de cel de-al 7-lea Congres al Naiunilor Unite consacrat Prevenirii Crimei i Tratamentului Infractorilor, care a avut loc la Milano ntre 26.08 6.09.1985, i aprobate prin rezoluia Adunrii Generale 40/32 din 29.11.1985 i 40/146 din 13.12.1985; http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_comp50.htm.
41
fapt general acceptat c numirile trebuie s se fac pe baz de merit, conform unor criterii obiective, i c orice considerente politice trebuie s fie inadmisibile74. Din aceast perspectiv, se impun standarde obiective nu numai pentru a exclude influenele politice, ci i pentru alte motive, precum riscul apariiei favoritismului, conservatorismului i a nepotismului (sau a clonrii), care pot avea loc numai dac numirile snt fcute ntr-o manier nestructurat sau pe baza recomandrilor personale75. n acelai timp, este crucial s fie clar definite criteriile obiective pe care CSM i fundamenteaz propunerea de a numi un judector, pe care o nainteaz Preedintelui. Odat ce aceste criterii snt respectate, Preedintele trebuie s omologheze propunerea, tot aa precum va fi n drept s refuze propunerea doar dac a avut loc o nclcare clar a legii sau dac deine dovezi evidente (despre care CSM nu era la curent) c persoana propus nu ntrunete condiiile specificate pentru a fi numit76. Orice criterii puse la baza sistemului de numire a judectorilor trebuie s fie transparente i fcute publice, pentru a fi cunoscute de toi cei interesai. n acest sens, CCJE recomand ca autoritile din statele membre responsabile de numiri i promovri i care ofer consultan referitor la aceasta s introduc, s fac publice i s aplice criterii obiective, n scopul garantrii c selectarea i cariera judectorilor se bazeaz pe meAvizul nr. 1 (2001) al CCJE referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibilitatea judectorilor, alin. 17. 75 Ibidem, alin. 24. 76 Giacomo OBERTO, Marie-Luce CAVROIS, Jorge DIAS DUARTE, Daimar LIIV Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 100-101.
74
42
rite, innd cont de pregtirea profesional, integritate, capacitate i eficien77. O ncercare n acest sens, n perioada de implementare a PAUEM, a constituit adoptarea de ctre CSM a Regulamentului privind modul de organizare i desfurare a concursului pentru suplinirea posturilor vacante (de judector, de Preedinte sau de vicepreedinte) ale instanelor judectoreti, i de promovare n instanele ierarhic superioare78. Analiza prevederilor acestui regulament scoate n eviden complexitatea i dificultatea identificrii i descrierii criteriilor obiective de selectare i promovare. Pe de alt parte, regulamentul nu ntrunete condiia de a fi dat publicitii. Textul este disponibil doar pe pagina web a CSM, publicarea n Monitorul Oficial neavnd loc. Problema criteriilor obiective pentru selectare i promovare devine i mai actual n cazul numirii iniiale n funcia de judector pentru o perioad limitat de timp (5 ani79). De regul, se consider c existena80 termenului de prob prezint dificulti, dac nu chiar pericol, din punctul de vedere al independenei i al imparialitii judectorului n cauz81. Astfel de numiri devin o primejdie pentru independena sistemului jude77 Avizul nr. 1 (2001) al CCJE referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibilitatea judectorilor, alin. 25. 78 Hotrrea CSM nr.68/3 din 1 martie 2007, http://www.csm.md/legislatia/ regulamente/nr3.html. 79 Art. 116 alin.(2) al Constituiei RM. 80 Doar 10 state membre ale Consiliului Europei au pstrat un termen iniial de numire: Azerbaidjan 5 ani; Bulgaria 5 ani; Croaia 5 ani; Germania de la 1 la 5 ani; Ungaria 3 ani; Letonia 3 ani; Lituania 5 ani; Luxemburg 1 an, Malta 5 ani; Moldova 5 ani; Sistemele Judiciare din Europa. Ediia 2008 (Date din 2006). Eficiena i calitatea justiiei, Comisia European pentru Eficiena Justiiei (CEPEJ), Consiliul Europei, Septembrie 2008, p. 195-197; http:// www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/cepej/evaluation/default_EN.asp. 81 Nota explicativ la Carta european privind statutul judectorilor, comentariul la alin. 3.3, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ ccje/textes/DocsRef_en.asp.
43
ctoresc, n special acolo unde judectorii temporari snt nvestii cu aceleai puteri ca i judectorii permaneni, rmnnd n calitatea aceasta pentru o perioad lung de timp. Aceti judectori temporari snt vulnerabili la imixtiunile executivului i chiar la tensiunile din interiorul sistemului judectoresc82. Comisia de la Veneia consider c stabilirea termenelor de prob poate submina independena judectorilor, care s-ar putea simi sub presiune atunci cnd decid anumite cauze ntr-un anumit mod83. ngrijorri similare au fost exprimate i de experii Consiliului Europei, care au calificat numirea pentru perioada iniial de 5 ani drept element absolut nedorit n condiiile n care absolvenii noului Institut Naional al Justiiei vor fi numii judectori. n acest context, au fost ntreprinse aciuni pentru reducerea termenului numirii iniiale de la 5 ani la 3 ani, ns aceast modificare a Constituiei a fost respins de Guvern ca fiind naintat prematur84. Reconsiderarea acestei poziii pare s fie oportun, deoarece att standardele europene, ct i bunele practici snt favorabile respectivului exerciiu. Chiar dac se va decide de a menine numirea iniial pentru un anumit termen, refuzul de a confirma judectorul n funcie permanent trebuie fcut pe baza unor criterii obiective i cu aceleai garanii procedurale care snt aplicate cnd un judector este eliberat din funcie85. n aceast situaie, CSM are un rol deosebit de important.
Report of the Special Rapporteur on the independence of judges and lawyers, UN Document E/CN.4/1998/39, par. VI.A.3; http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/TestFrame/90059ee4a93ae8efc1256613004417b6?Opendocument. 83 Judicial Appointments Report adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (16-17 March 2007), par. 40. 84 Raportul Comisiei Interministeriale pentru probleme de drept i securitate privind implementarea Planului de Aciuni UE-RM pe parcursul anului 2007, http://www.justice.md/md/planActiuni2005-2008/. 85 Ibidem, par. 41.
82
44
2.3. REFORMELE CONSILIULUI SUPERIOR AL MAGISTRATURII Consiliul Superior al Magistraturii (CSM), echivalentul naional a ceea ce, conform standardelor europene, este Consiliul Judiciarului, asigur numirea, transferarea, detaarea, promovarea n funcie i aplicarea de msuri disciplinare fa de judectori86. Din aceast perspectiv, CSM este instituia afectat de numeroase amendamente legislative i funcionale87, n perioada de implementare a PAUEM, care, n pofida scopului oficial declarat, nu ntotdeauna se efectuau n favoarea consolidrii sale. n acelai timp, CSM a depus, n limita competenei sale funcionale, eforturi apreciabile pentru sporirea independenei sistemului judiciar i funcionrii eficiente i transparente a justiiei. Astfel, CSM a aprobat o serie de reglementri normative i decizii importante privind: - modul de organizare i desfurare a concursului pentru suplinirea posturilor vacante de judector, de Preedinte sau de vicepreedinte al instanelor judectoreti i de promovare n instanele superioare88; - repartizarea aleatorie a cauzelor n instanele judectoreti89; - modul de organizare i desfurare a atestrii judectorilor90; - ordinea intern a judectoriilor i curilor de apel91; - prevenirea i soluionarea conflictelor de interese n cadrul sistemului judectoresc92; - modul de publicare a hotrrilor judectoreti pe pagina web93.
Art. 123(1) din Constituia RM. Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii a fost amendat, n aceast perioad, prin alte opt legi. 88 Hotrrea CSM nr. 68/3 din 01.03.2007. 89 Idem. 90 Hotrrea CSM nr. 95/5 din 20.03.2008. 91 Hotrrea CSM nr. 401/16 din 20.12.2007. 92 Hotrrea CSM nr. 379/18 din 28.10.2008. 93 Hotrrea CSM nr. 472/21 din 18.12.2008.
87 86
45
2.3.1. Componena Consiliului Superior al Magistraturii
Un aspect important pentru buna funcionare a CSM, n calitate de garant al independenei autoritii judectoreti, este componena acestuia. Conform art. 122 din Constituie, CSM este alctuit din membri alei (judectori i profesori titulari) i din membri ex officio (Preedintele Curii Supreme de Justiie, ministrul Justiiei i Procurorul General)94. Conform modificrilor din iulie 2005, CSM este constituit din 12 membri, dintre care 7 judectori alei de Adunarea General a Judectorilor, 2 profesori titulari alei de Parlament cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor alei i cei 3 membri de drept. Prin amendamentele95 introduse n iulie 2006, membrul de drept nu poate deine funcia de Preedinte al CSM. Reformele astfel realizate au dus la nfiinarea unui CSM care este mult mai aproape de standardele Consiliului Europei dect era nainte, cel puin n ceea ce privete componena lui. Alte modificri introduse se bazeaz pe ideea c un CSM eficient i operaional necesit ca membrii si s fie angajai cu norm ntreag96. Astfel, amendamentele din martie 2008 au constituit primul pas spre permanentizarea componenei CSM, stabilind c Preedintele ales din rndul judectorilor urmeaz a fi detaat pe toat durata mandatului97. Aceast direcie a reformei a fost continuat prin amendamentele98 din decembrie 2008, care stabilesc c, pentru asigurarea activitii Consiliului SupeComponena CSM n versiunea Legii nr. 191 din 08.05.2003 cu privire la modificarea i completarea unor acte legislative. 95 Legea nr. 247 din 21.07.2006. 96 Giacomo OBERTO, Raport privind concluziile mesei rotunde, organizate la Chiinu pe data de 25.04.2007, i propunerile privind perfecionarea proiectului Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, Programul Comun, p. 3 97 Legea nr. 65 din 27.03.2008 98 Legea nr. 306 din 25.12.2008.
94
46
rior al Magistraturii, judectorii alei de Adunarea General a Judectorilor snt detaai pe toat durata exercitrii mandatului, iar persoanele care ocup funcii administrative se elibereaz din funcie la numirea n calitate de membru al Consiliului Superior al Magistraturii. Modificrile din decembrie 2008 reformuleaz componena CSM. Dei numrul total de membri rmne acelai (12), au fost introduse modificri n ceea ce privete distribuirea numeric a locurilor. Astfel, pe lng cei trei membri de drept, al cror statut nu a suferit nicio schimbare, CSM va fi alctuit din 5 judectori i 4 profesori titulari. Membrii judectori vor fi alei n continuare de Adunarea General a Judectorilor, iar membrii profesori titulari se vor alege de Parlament cu votul majoritii deputailor alei, la propunerea a cel puin 20 de deputai ai Parlamentului. Prin aceste modificri, se exclude posibilitatea garantat anterior opoziiei parlamentare de a nainta candidaturi pentru poziia de membri ne-judectori ai CSM i se trece de la alegerea cu majoritatea calificat (mecanism susinut att de Comisia de la Veneia99, ct i de Consiliul Consultativ al Judectorilor Europeni100) la alegerea cu majoritatea simpl a candidailor. Astfel, riscul influenei politice la desemnarea candidaturilor pentru poziiile de membri ne-judectori ai CSM devine real i, n consecin, poate avea alte repercusiuni negative asupra independenei judectoreti. Amendamentele au diminuat numrul judectorilor i au majorat ponderea elementului nonjudiciar n componena CSM. Dei scopul modificrilor (de a evita riscul unei administrri corporative101) ar putea fi considerat legitim, totui contextul n
99 Judicial Appointments Report adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (16-17 March 2007), par.32. 100 Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 32. 101 Nota informativ asupra proiectului de lege nr. 306 din 25.12.2008, http:// www.parlament.md/lawprocess/laws/306-XVI-25.12.2008/.
47
care au fost adoptate amendamentele (perioada preelectoral), precum i procesul neparticipativ de elaborare, care a durat o perioad foarte scurt de timp (aproximativ dou sptmni), dar i solicitarea din partea Preedintelui Republicii Moldova, adresat Parlamentului, de a examina aceste modificri n regim de urgen, duc spre concluzia c msurile luate pentru a atinge scopul propus snt disproporionate i trezesc dubii n ceea ce privete veridicitatea scopului declarat. Dei riscul administrrii corporative este valabil i n cazul altor actori implicai n actul de justiie (de exemplu, procurorii102), astfel de ngrijorri au aprut doar cu privire la judectori. Pe de alt parte, aceast soluie a aprut sporadic, fr a fi consultate n timp util opiniile altor actori interesai. Schimbarea componenei CSM, deopotriv cu majoritatea calificat de dou treimi introdus pentru propunerea repetat a candidaturilor la postul de judector, trezete ngrijorri i n ceea ce privete capacitatea acestei autoriti de a decide asupra materiilor care-i snt date n competen. Strategia de consolidare a sistemului judectoresc prevede posibilitatea excluderii calitii de membru ex officio al CSM. Conform Comisiei de la Veneia, nu exist un model uniform pe care un stat democratic ar trebui s-l urmeze n procesul de constituire a Consiliului Judiciarului, att timp ct rolul acestui consiliu este de a asigura funcionarea corespunztoare a judi102 Legea nr. 294 din 25.12.2008 cu privire la Procuratur, n versiunea publicat pe pagina web a Parlamentului, stabilete n art. 81 c Consiliului Superior al Procuraturii este constituit din 12 membri, dintre care doi membri de drept (Procurorul General i Preedintele Consiliului Superior al Magistraturii), opt procurori din cadrul Procuraturii Generale, al procuraturilor teritoriale i al procuraturilor specializate i doi membri reprezentani ai societii civile, propui de Colegiul Procuraturii. Este evident ponderea absolut a procurorilor n cadrul acestei structuri, ns ngrijorri n ceea ce privete administrarea corporativ aceste prevederi nu au trezit. Vezi: http://www.parlament.md/lawprocess/laws/december2008/294-XVI-25.12.2008/.
48
ciarului independent ntr-un stat democratic103. Pe de alt parte, eventualii membri ai Consiliului Judiciar, judectori sau altceva dect judectori, nu trebuie s fie politicieni sau s dein funcia de parlamentar, sau funcii n cadrul puterii executive, sau al organelor administraiei publice. Aceasta nseamn c niciun ministru nu poate s fie membru al Consiliului Judiciar104. Astfel, conform standardelor europene, ministrul Justiiei nu ar trebui s fie membru al CSM105. n acelai timp, participarea ministrului Justiiei n calitate de membru al Consiliului Judiciar este o practic destul de rspndit106, ns el fie particip la edinele Consiliului fr drept de vot (de exemplu, n Italia, Bulgaria), fie dreptul de vot este limitat n anumite situaii (de exemplu, n Romnia, ministrul Justiiei nu are drept de vot n situaiile n care secia pentru judectori a Consiliului Superior al Magistraturii ndeplinete rolul de instan de judecat n domeniul rspunderii disciplinare), fie ministrul nu particip la luarea tuturor deciziilor de un anumit gen (de exemplu, a celor ce in de msurile disciplinare, cum se ntmpl n Olanda). n ceea ce privete calitatea de membru ex officio a Procurorului General, atta timp ct procurorii nu snt magistrai i CSM nu are competen n ceea ce privete funcionarea procuraturii, deinerea acestei caliti nu i gsete explicaia. Drept alternative la calitatea de membri ai CSM pot servi candidai din rndul altor juriti emineni sau din rndul cetenilor cu poziie social notorie. Pe de alt parte, managementul
Judicial Appointments Report adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (Venice, 16-17 March 2007), par. 28. 104 Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 23. 105 Giacomo OBERTO, Raport privind concluziile mesei rotunde, organizate la Chiinu pe data de 25.04.2007, i propunerile privind perfecionarea proiectului Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, Programul Comun, p. 3. 106 De exemplu, n Frana, Turcia, Italia, Bulgaria, Romnia.
103
49
modern al sistemului judectoresc poate, de asemenea, solicita contribuii mai largi din partea membrilor cu experien de lucru n domeniile ce nu in de cel juridic (de exemplu, n management, finane, tehnologii informaionale, tiine sociale). n final, componena consiliului trebuie s reflecte pe ct este posibil diversitatea din societate107.
2.3.2. Consiliul Superior al Magistraturii i Departamentul de Administrare Judectoreasc
Rolul CSM n calitate de organ care exercit autoadministrarea judectoreasc a sporit n perioada de referin. n acelai timp, lipsa unei delimitri clare ntre responsabilitile CSM i ale Ministerului Justiiei n procesul de administrare a sistemului judectoresc genereaz confuzie, care este ntrit de situaia defectuoas pe segmentele de care este responsabil Ministerul Justiiei. Conform opiniei CCJE, Consiliul Judiciar trebuie s exercite n mod independent controlul i administrarea bugetului separat, precum i administrarea i managementul instanelor judectoreti108. O tentativ de a transmite atribuiile ce in de administrarea sistemului judectoresc de la Ministerul Justiiei la o alt instituie a fost ntreprins n 2006 prin crearea Departamentului de Administrare Judectoreasc (DAJ) sub egida CSM. DAJ urma s concentreze atribuii organizatorice privind asigurarea material i financiar a judectoriilor i a curilor de apel. Dei Parlamentul a votat aceste modificri, Preedintele RM s-a opus, argumentnd c, din raionamente financiare, aceste atribuii trebuie s rmn la Ministerul Justiiei, deoarece ministerul este deja bine asigurat att logistic, ct i legal pen107 Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 22 i 24. 108 Ibidem, alin. 42.
50
tru aceast activitate109. Astfel, DAJ a fost creat n cadrul Ministerului Justiiei110, ncepndu-i activitatea pe 1 ianuarie 2008. Dei concentrarea pe capacitile existente este o soluie, totui aceasta nu trebuie realizat n detrimentul independenei judiciarului, fiind necesar o abordare echilibrat. Fluctuaia cadrelor n cadrul DAJ, precum i implicarea lor n realizarea unor activiti improprii mandatului pe care l dein (de exemplu, reprezentarea Ministerului Justiiei n instanele de judecat n diferite litigii, raportarea privind gradul de implementare a diferitor programe i strategii care au tangen cu sistemul judectoresc), trezesc ngrijorri n ceea ce privete capacitatea DAJ de a-i ndeplini, n formula actual, atribuiile. n acelai timp, trebuie subliniat c, pentru CSM, existena mputernicirilor financiare, administrative i manageriale presupune un grad nalt al responsabilitii nu doar fa de puterea executiv i cea legislativ, dar i fa de instanele judectoreti i societate111.
2.3.3. Inspecia judiciar
Conform punctului 79 al Avizului nr. 10 al CCEJ privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, Consiliul Judiciar trebuie s supravegheze organizarea serviciului de inspecie, astfel nct acesta s fie compatibil cu independena judectoreasc. n acest sens, n perioada de implementare a PAUEM, au fost introduse modificri la Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii112, prin care a fost instituit Inspecia judiciar sub egida CSM. Constituirea acestei structuri n cadrul CSM, i nu n
109 Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), alin. 99. 110 HG nr. 670 din 15.06.2007 i HG nr. 1202 din 16.11.2007. 111 Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, alin. 75. 112 Legea nr. 185 din 26.07.2007.
51
cadrul Ministerului Justiiei, a fost apreciat pozitiv de experii Consiliului Europei, care au menionat c acest fapt reprezint, cu siguran, un pas remarcabil spre un sistem de justiie mai independent113. Aceste modificri legislative au fost suplinite de Regulamentul CSM privind modul de organizare, competenele i modul de funcionare a Inspeciei judiciare114. Totui, n opinia experilor, innd cont de funciile delicate ale serviciilor date, va fi util ca principalele reguli aplicabile acestora s fie consolidate ntr-o lege i nu ntr-un simplu regulament115. Inspecia judiciar se alctuiete din cinci inspectori-judectori, durata mandatului lor fiind de patru ani. Inspectorul-judector poate s-i exercite mputernicirile pentru cel mult dou mandate consecutiv. n funcia de inspector-judector este aleas, pe baz de concurs, persoana liceniat n drept, cu o vechime n specialitatea juridic de cel puin 10 ani i cu o reputaie bun. Pentru funcia de inspector-judector pot fi selectate persoane din rndul judectorilor, procurorilor demisionai sau pensionai, avocailor i profesorilor titulari n domeniul dreptului. n exerciiul atribuiilor sale, inspectorul-judector beneficiaz de inviolabilitatea prevzut de art. 19 din Legea cu privire la statutul judectorului, el fiind salarizat la nivelul stabilit pentru judectorii Curii de Apel. Conform art. 71 al Legii cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Inspecia judiciar are urmtoarele competene:
Giacomo OBERTO, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 11. 114 Hotrrea CSM nr. 321/13 din 11.10.2007. 115 Giacomo OBERTO, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 11.
113
52
verific activitatea organizatoric a instanelor judectoreti la efectuarea justiiei; examineaz petiiile cetenilor n probleme ce in de etica judiciar, adresate Consiliului Superior al Magistraturii; verific demersurile Procurorului General care au ca obiect acordul Consiliului Superior al Magistraturii pentru nceperea urmririi penale i pentru nfptuirea actelor de procedur care, conform legii, necesit acordul consiliului, inclusiv aplicarea reinerii, aducerea silit, percheziionarea sau aplicarea arestului preventiv, precum i demersurile privind darea acordului pentru tragerea la rspundere penal sau contravenional; studiaz temeiurile de respingere, de ctre Preedintele Republicii Moldova sau de ctre Parlament, a candidaturii propuse de Consiliul Superior al Magistraturii pentru numirea n funcia de judector sau pentru promovarea n funcia de vicepreedinte ori Preedinte al instanei judectoreti, cu prezentarea unei note informative Consiliului Superior al Magistraturii. Conform opiniei expertului116 Consiliului Europei, modificrilor legislative privind statutul Inspeciei judiciare le lipsete diferena dintre cele dou tipuri de inspecie: (a) ordinar i (b) extraordinar. Inspeciile ordinare trebuie s se desfoare n intervale de timp regulate, pentru a controla cum lucreaz grefele, pentru a verifica dac registrele i procedurile snt corect meninute i implementate i dac snt dificulti n activitatea judiciar i parajudiciar. Deciziile privind efectuarea inspeciilor extraordinare trebuie s fie luate de CSM, de fiecare dat cnd o anumit problem apare ntr-o anumit judectorie. Inspectorul-judector principal nu trebuie s aib nicio atribuie n acest din urm domeniu. Decizia pri116
Ibidem, p. 12.
53
vind demararea inspeciei extraordinare trebuie s rmn doar n competena CSM, care, de asemenea, ar putea s formeze o comisie ad hoc. Modificrile privind Inspecia judiciar au intrat n vigoare din 1 ianuarie 2008, ns chiar i peste un an instituia respectiv nu funciona. Au fost anunate cteva concursuri pentru suplinirea posturilor de inspector-judector, care nu s-au soldat cu vreun rezultat. Unul dintre aspectele care influeneaz nesuplinirea posturilor de inspector-judector pare s fie echivalena statutului salarial cu cel al judectorilor Curilor de Apel. n noiembrie 2008 au fost introduse noi modificri117, prin care s-a stabilit c inspectorul-judector poate s-i exercite mputernicirile pn la atingerea plafonului de 65 de ani. Drept rezultat, au fost exclui din concurs candidaii ce depeau aceast vrst, fiind anunat un nou concurs. Totui, perioada mult prea lung (de mai mult de un an), n care se ncearc punerea n funciune a Inspeciei judiciare, poate afecta finalitatea i chiar existena acestei instituii. Situaia respectiv nu se datoreaz faptului c lipsesc candidai, ci lipsei interesului candidailor de a suplini posturile, iar statutul mereu afectat de reforme al CSM favorizeaz aceast atitudine. 2.4. FINANAREA JUSTIIEI Consolidarea independenei i a funcionrii eficiente a justiiei implic nu numai independena funcional, dar i financiar. Dei, teoretic, se afl la acelai nivel ca i puterea executiv sau cea legislativ, n multe state puterea judectoreasc este tratat necorespunztor din punct de vedere financiar118.
Legea nr. 229 din 06.11.2008. Harry GSTOHL, A brief overview of the supremacy of law and independence of the judiciary guarantee of the stability of democratic institutions, http://www.venice.coe.int/docs/2008/CDL-JU(2008)024-e.asp.
118 117
54
Finanarea instanelor se afl n strns legtur cu independena judectorilor. O problem care ar putea s apar n acest context este aceea c sistemul judiciar, care nu este ntotdeauna privit ca o ramur special a puterii n stat, are necesiti specifice pentru a-i putea ndeplini atribuiile i a rmne independent. Chiar dac nicio ar nu poate face abstracie de capacitatea sa financiar n ansamblu, atunci cnd decide ce servicii poate s susin, sistemul judiciar i instanele, n calitate de putere esenial a statului, au prioritate la resurse119. Potrivit art. 121(1) al Constituiei RM, resursele financiare ale instanelor judectoreti snt aprobate de Parlament i snt incluse n bugetul de stat. Aceste mijloace nu pot fi micorate fr acordul CSM i se aloc n mod regulat120. Mecanismul dat, care funcioneaz cu succes n toate statele democratice, asigur independena justiiei att fa de factorul politic, ct i fa de cel administrativ. n Republica Moldova, cu toate c exist un cadru legal distinct de finanare independent a justiiei, formarea bugetului sistemului judectoresc se efectua n conformitate cu Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar121. Proiectul de buget se elabora reieindu-se din sumele plafon, propuse tradiional de Ministerul Finanelor. Metodologia de calculare a bugetului, pe baza creia Ministerul Finanelor aproba finanarea n domeniul justiiei, nu acoperea necesitile reale (sau elementare) ale sistemului judectoresc122, acesta continund s fie grav afectat de
Avizul nr. 2 (2001) al CCJE privind finanarea i administrarea instanelor cu referire la eficiena sistemului judiciar i la art. 6 al Conveniei europene privind drepturile i libertile fundamentale ale omului, alin. 9, http://www.coe. int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp. 120 Art. 22(1) al Legii nr.514 din 6.07.1995 privind organizarea judectoreasc. 121 Legea nr. 847 din 24.05.1996. 122 100 cele mai presante probleme ale Republicii Moldova n 2007, IDIS Viitorul, Chiinu, 2008, p.55, http://www.viitorul.org/public/1057/ro/Studiul_100_ probleme_2007.pdf.
119
55
lipsa resurselor123. Astfel, Guvernul, prin intermediul Ministerului Finanelor, putea influena volumul resurselor financiare care aveau s fie alocate justiiei124. Este evident, n acest sens, c bugetul rmne o metod grea de a menine sistemul judectoresc sub presiune i control, n special cnd salariile judectorilor i ale personalului auxiliar depind n ntregime de acesta125. n acest context, chiar dac finanarea face parte din bugetul de stat, propus Parlamentului de Ministerul de Finane, alocarea resurselor financiare justiiei nu trebuie s fie supus fluctuaiilor politice. Dei stabilirea nivelului de finanare a instanelor judectoreti, pe care un stat i-l poate permite, constituie o decizie politic, trebuie s se aib ntotdeauna grij ca nici puterea executiv, nici cea legislativ s nu poat exercita presiuni asupra autoritii judectoreti n momentul stabilirii bugetului. Deciziile privind alocarea fondurilor pentru instane trebuie s se ia cu respectarea strict a independenei judectoreti126. Finanarea sistemului judectoresc, conform prevederilor Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar este, n opinia experilor, o eroare logic, deoarece legea dat descrie mecanismul de elaborare a bugetului de stat de ctre instituiile care snt n subordinea Guvernului127. Asimilarea instanelor de judecat n procesul de elaborare a bugetului, cu instituiile subordonate executivului ncalc, n mod evident, independena siste123 Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14.09.2007), alin. 105. 124 Finanarea justiiei n Republica Moldova, Centrul de Studii i Politici Juridice, IDIS Viitorul, Chiinu, 2005, p.13, http://www.viitorul.org/public/1058/ ro/justice%20costs_05.pdf. 125 Harry GSTOHL, A brief overview of the supremacy of law and independence of the judiciary guarantee of the stability of democratic institutions, http://www.venice.coe.int/docs/2008/CDL-JU(2008)024-e.asp. 126 Avizul nr. 2 (2001) al CCJE privind finanarea i administrarea instanelor cu referire la eficiena sistemului judiciar i art. 6 al Conveniei europene privind drepturile i libertile fundamentale ale omului, alin. 5. 127 Finanarea justiiei n Republica Moldova, p. 18.
56
mului judectoresc. Dup o perioad ndelungat de asimilare, abia n contextul pregtirii bugetului de stat pentru anul 2009, s-a recurs pentru prima dat la mecanismul de aprobare a bugetului justiiei, stipulat n Constituia Republicii Moldova. Prin hotrre de Parlament128, au fost aprobate bugetele Curii Supreme de Justiie, instanelor judectoreti i Consiliului Superior al Magistraturii, stipulndu-se c acestea se includ n Legea bugetului de stat129 pe 2009. Sumele specificate n hotrrea Parlamentului, cu unele modificri nesemnificative n direcia majorrii, au fost integrate n bugetul de stat. Totui, avnd n vedere c a fost doar prima experien de acest gen, este dificil s apreciezi impactul msurii date n ceea ce privete sporirea independenei financiare a instanelor judectoreti. n acelai timp, continuarea acestei msuri, deopotriv cu fortificarea cadrului legal ce se refer la procesul de elaborare a bugetului justiiei n sensul excluderii influenei executivului, ar putea s protejeze mai bine justiia de perspectiva atacurilor bugetare. Implicarea Ministerului Finanelor rmne, totui, necesar, pentru ca bugetul curent al justiiei s fie omogen cu bugetul de stat, ns intervenia se va limita la form, nu i la coninut. Dei sumele alocate din bugetul de stat pentru funcionarea sistemului judectoresc au crescut, ponderea cheltuielilor judiciarului din totalul cheltuielilor bugetului de stat, n perioada de implementare a PAUEM, a nregistrat oscilaii continue fr a se putea observa o tendin clar. Pe de alt parte, bugetul justiiei, raportat la produsul intern brut (PIB), continu s fie modest, chiar dac o tendin de majorare poate fi observat. Moldova a nregistrat, n perioada de referin, cele mai mici cheltuieli pentru justiie din Europa pe cap de locuitor (1 Euro)130.
HP nr. 183 din 10.07.2008. Legea nr. 244 din 21.11.2008. 130 Sistemele Judiciare din Europa. Ediia 2008 (Date din 2006). Eficiena i calitatea justiiei, CEPEJ, p. 22.
129 128
57 Tabelul 2.1*
PIB131 (mii lei) Bugetul de stat (cheltuieli, mii lei) Bugetul sistemului judectoresc, inclusiv CSJ i curile de apel (mii lei) Ponderea sistemului judectoresc n cheltuielile bugetului de stat (%)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 32032000,0 36755000,0 44754000,0 53430000,0 62840000,0132 5416000,0 8511800,0 10992204,0 14234965,1 14881700,0 18308700,0 40349,4 63386,1 85009,5 92041,0 114579,8 137142,1
0,74
0,74
0,77
0,65
0,77
0,75
Ponderea bugetu- 0,12 lui sistemului judectoresc n PIB (%)
0,17
0,19
0.17
0,18
* Legile bugetului pe anii 2004-2009. Biroul Naional de Statistic i unele calcule personale.
Volumul cheltuielilor publice variaz n funcie de posibilitile statului, dar necesitile de finanare a justiiei, pentru asigurarea bunei funcionri a acesteia, trebuie s fie independente de permanentele oscilaii bugetare. n condiiile Republicii Moldova, unde veniturile bugetare variaz n comparaie cu PIB-ul, este oportun ca volumul cheltuielilor pentru justiie s fie calculat n funcie de PIB, deoarece nevoia societii de justiie nu trebuie s fie afectat de131posibilitatea sau imposibilitatea132Guvernului de a o finana133.
131 Principalii indicatori macroeconomici ai Republicii Moldova (19982005), Biroul Naional de Statistic (aprilie 2007), http://www.statistica.md/statistics/dat/1044/ro/Princ_ind_macroec_1997_2004_ro.htm. 132 Datele preliminare ale Biroului Naional de Statistic al Republicii Moldova la data de 17 februarie 2009, http://www.statistica.md/newsview.php?l=ro&i dc=168&id=2524&parent=0. 133 Finanarea justiiei n Republica Moldova, p. 12-13.
58
Mai mult, se impune necesitatea stringent de a dezvolta bugete investiionale n justiie134. Judectoriile nu dispun de sedii adecvate, consecin a insuficienei cronice de fonduri i a unei infrastructuri deplorabile. n majoritatea cazurilor, sediile instanelor de judecat constau din oficii mici, folosite n prezent n calitate de birouri ale judectorilor. Din cauza insuficienei slilor de judecat, majoritatea edinelor se desfoar n birourile judectorilor. Unele instane judectoreti nu dispun de cldiri separate i trebuie s mpart cldirea cu alte instituii de stat (de exemplu, inspectoratul fiscal teritorial sau pretura sectorului). Nicio instan de judecat nu are ncperi separate pentru asigurarea securitii victimelor i a martorilor135. Pe de alt parte, nu este exclus ca, de exemplu, amenajarea sau neamenajarea biroului de lucru al unui sau altui judector s fie utilizate n calitate de msuri de stimulare sau de sancionare136. Toate aceste neajunsuri au repercusiuni asupra eficienei actului de justiie i a ncrederii populaiei n sistemul judectoresc. Contientizarea importanei finanrii justiiei pe baza unor principii moderne a dus, cu toate c abia spre sfritul perioadei de implementare a PAUEM, la iniierea procesului de elaborare137 a Concepiei finanrii sistemului judectoresc138. Proiectul Concepiei combin diverse elemente, care influeneaz bugetul justiiei i care ar trebui luate n considerare la formarea acestuia: capacitatea de planificare a bugetului, identificarea
134 De exemplu, n 2008 alocaiile bugetare pentru investiii capitale n instanele judectoreti constituie doar 2,75% din bugetul sistemului judectoresc. 135 Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, Misiunea OSCE n Moldova, Noiembrie 2006, p. 1 i 17, http://www.osce.org/documents/mm/2006/11/24340_ro.pdf. 136 James HAMILTON, Judicial self government, http://www.venice.coe.int/ docs/2008/CDL-JU(2008)023-e.asp#_ftnref4. 137 Agenda de prioriti pentru integrarea european n 2008, http://www. justice.md/md/agendaprioritati2008/. 138 http://justice.gov.md/index.php?cid=161.
59
unor surse alternative de sporire a mijloacelor financiare destinate sistemului judectoresc, divizarea bugetului n operaional i capital, indicatorii de performan i sistemele de raportare statistic, capacitile de management financiar etc. Aceast tentativ important urmeaz a fi dus la bun sfrit, ns necesit a fi protejat de soarta altor documente de acelai gen, care nu au fost fortificate prin aciuni consistente de implementare, ceea ce, n definitiv, a demonstrat caracterul declarativ al acestora. Bugetul sistemului judectoresc este un subiect important, care necesit o abordare special. O alt component a finanrii sistemului judectoresc este salarizarea judectorilor. Remunerarea judectorilor este un subiect sensibil. Obiectivul de baz este de a acorda judectorului o remunerare echitabil, care ar lua n considerare dificultile legate de exercitarea funciei i care ar permite protejarea acestuia mpotriva presiunilor ce i-ar putea afecta independena i imparialitatea. Modalitatea de salarizare a judectorilor a fost reglementat n 2005 prin Legea cu privire la sistemul de salarizare n sectorul bugetar139. Dei remunerarea judectorilor a fost puin majorat, ea nu acoper costurile reale ale vieii i nu compenseaz riscurile cu care acetia se confrunt140, rmnnd nc la un nivel sczut141 n comparaie cu toate standardele europene142. Pe de alt parte, salariul unui judector din judectorii (4200 lei) este inferior salariului unui deputat (7100 lei), salariului unui ministru (7100 lei) sau vice-ministru (6500 lei), iar aceti demLegea nr. 355 din 23.12.2005. Republica Moldova 2007: Raport de Stare a rii, p. 126. 141 Salariile judectorilor din Republica Moldova snt cele mai mici din Europa. Pentru detalii legate de remunerarea judectorilor, a se vedea Sistemele Judiciare din Europa. Ediia 2008 (Date din 2006). Eficiena i calitatea justiiei, CEPEJ, p. 187. 142 Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), alin. 106.
140 139
60
nitari mai au la dispoziie multiple alte beneficii (transport, consilieri, secretare, telecomunicaii). Aceast stare de lucruri ncalc, n mod evident, egalitatea dintre puterile statului. Pe de alt parte, salariile modeste ale judectorilor fa de provocrile profesiei pe care o exercit, favorizeaz acceptarea unor remunerri nemeritate pentru un tratament favorabil al cuiva n faa justiiei. De la mita ocazional la mita instituionalizat este doar un pas, dar odat ce pasul este fcut, dispar ultimele urme ale onoarei, att n cazul judectorului individual, ct i n cazul puterii judectoreti n general143. 2.5. CALITATEA ACTULUI DE JUSTIIE Scopul final al activitii sistemului judectoresc este nfptuirea calitativ a justiiei. Calitatea actului de justiie depinde de mai muli factori interni144 i externi145, care trebuie s fie abordai n mod complex. Sporirea calitii actului de justiie a constituit finalitatea direct sau indirect a msurilor pentru consolidarea sistemului judectoresc, ntreprinse n perioada de implementare a PAUEM. Totui, calitatea actului de justiie nu a nregistrat evoluii dramatice. Pe de o parte, sondajele de opinie146 atest o ncredere redus a populaiei n justiie (n medie, 30%), iar pe de alt parte, procentul de casare a hotrrilor judectoreti i numrul
143 Harry GSTOHL, A brief overview of the supremacy of law and independence of the judiciary guarantee of the stability of democratic institutions, http://www.venice.coe.int/docs/2008/CDL-JU(2008)024-e.asp. 144 Nivelul de pregtire profesional, infrastructura, personalul auxiliar, echipamentul, bugetul, respectarea termenului rezonabil, sarcina lunar a judectorului, accesul la justiie, executarea hotrrilor judectoreti, accesul la standardele i jurisprudena internaional i european etc. 145 Cadrul legal, ncrederea populaiei, influenele i presiunile externe, adresrile la CEDO, etc. 146 A se vedea Barometrul Opiniei Publice. Aprilie 2008, Institutul de Politici Publice, 2008, p. 104, http://www.ipp.md/barometru1.php?l=ro&id=32.
61 Tabelul 2.2*
Numrul de judectori Cauze i materiale examinate Sarcina medie lunar pentru un judector (cauze) Cauze penale casate n ordine de apel i recurs (%) Cauze civile casate n ordine de apel i recurs (%) Numrul de cereri depuse la CEDO mpotriva RM Numrul de cereri la CEDO mpotriva RM, declarate admisibile Numrul hotrrilor de condamnare a RM de ctre CEDO147
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 369,5 354 334,5 368 392 420 380 370 224023 220510 233613 264781 260156 250525 253127 245420 57,7 59,3 66,5 71,9 66,4 59,6 66,6 66,3
7,8
7,9
7,6
8,1
8,8
11,8
14,2 21,6
4,6 212
5,4 221
3,8 357
4,7 441
5,7 583
5,1 724
5,3 887
1147
38
12
36
63
29
10
14
20
60
33
* Buletinele CSJ, datele Ministerului Justiiei (http://www.justice.gov.md/index. php?cid=223) i rapoartele de activitate ale Curii Europene pentru Drepturile Omului (http://www.echr.coe.int/ECHR/EN/Header/Reports+and+Statistics/Reports/Annual+Reports/).
de adresri la CEDO continu s creasc, n timp ce sarcina lunar de cauze a judectorilor continu s rmn nalt.147 ntrzierile i amnrile proceselor de judecat reprezint un subiect specific, trezind ngrijorarea n ceea ce privete calitaLa data de 1 iunie 2008, numrul total al hotrrilor Curii Europene pentru Drepturile Omului, n care s-a constatat nclcarea Conveniei de ctre Republica Moldova, este de 115. Prin aceste decizii ale CEDO, Republica Moldova a fost obligat s achite aproximativ 4520986,8 EUR n calitate de prejudicii materiale, prejudicii morale i cheltuieli de judecat.
147
62
tea actului de justiie. Rezultatul acestor fenomene snt cauzele examinate n procesele de judecat din Moldova ntr-un tempou lent i n mod ineficient148. Mai mult de 15% din toate edinele de judecat incluse n Programul OSCE de Monitorizare a Proceselor de Judecat n Republica Moldova (Programul MPJ) au nceput cu ntrzieri semnificative de treizeci de minute sau mai mult. ntrzierile se datorau, de regul, lipsei de punctualitate i disciplin a prilor. Deseori, nu se ofereau explicaii pentru ntrzieri la edin, ceea ce crea impresia c lipsa de punctualitate a devenit o practic acceptat149. Cu toate c ntrzierile erau neplcute pentru pri, ele cauzau, totui, mai puin frustrare dect amnrile. Pe lng faptul c amnrile afecteaz nfptuirea eficient a justiiei, ele determin scderea ncrederii n instanele judectoreti din partea justiiabililor. Pe baza observrilor, s-a constatat c unii dintre participanii care, iniial, erau prezeni la toate edinele de judecat stabilite, pe parcurs ncetau s mai vin, fiindc i pierduser ncrederea n procesul judiciar dup ntrzierile i amnrile repetate150. n ceea ce privete durata amnrilor, monitorizarea a relevat, deseori, amnri care depeau o lun calendaristic. n prezena unor astfel de practici, chiar i procesele simple ajung s dureze o perioad irezonabil de lung151. Discrepana mare dintre numrul de judectori i volumul crescnd de lucru a condus la suprancrcarea lor, la soluionarea cauzelor n termene lungi, la diminuarea calitii actului de justiie i, nu n ultimul rnd, la uzura accelerat a judectorului. Examinarea ndelungat a dosarelor genereaz, n mod obiectiv,
Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p. 24. 149 Ibidem, p. 25. 150 Ibidem, p. 26. 151 Ibidem, p. 27.
148
63
nemulumiri din partea justiiabililor. Pentru ameliorarea situaiei create i pentru sporirea eficienei justiiei, este imperios necesar majorarea numrului judectorilor n unele instane152. Interaciunea dintre calitatea justiiei, prezena infrastructurii i a personalului auxiliar adecvat este esenial153. n pofida eforturilor depuse n acest sens, infrastructura sistemului judectoresc rmne ntr-o stare deplorabil, iar personalul auxiliar continu s fie insuficient i de o calitate profesional joas154. Sarcina lunar mare a judectorilor are efect direct asupra calitii actului de justiie. Volumul mare de cauze i materiale implic alocarea unui timp minim necesar pentru examinarea acestora de ctre judector, deseori n detrimentul calitii. Acelai efect asupra calitii actului de justiie l are i antrenarea judectorilor n exercitarea unor atribuii administrative improprii mandatului lor (verificarea cererilor, pregtirea dosarelor pentru edina de judecat, examinarea petiiilor etc.). Reducerea efectiv a sarcinilor efectuate de judectori trebuie s aib loc prin asigurarea unui numr suficient de asisteni, cu calificri substaniale n domeniul juridic, crora judectorul s le poat
152 Aceast soluie este susinut i de Adunarea Parlamentar a Consiliului Europei, care a recomandat Republicii Moldova s majoreze semnificativ numrul judectorilor pentru a asigura ca procedurile judiciare s respecte cerina termenului rezonabil, stabilit n art. 6 al Conveniei Europene pentru Aprarea Drepturilor i Libertilor Fundamentale ale Omului. A se vedea Rezoluia Adunrii Parlamentare nr. 1572 (2007) privind onorarea obligaiilor i angajamentelor de ctre Moldova, http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta07/ERES1572.htm. 153 Avizul nr. 6 (2004) al CCJE asupra procesului echitabil ntr-un termen rezonabil i rolul judectorilor n acest proces, lund n considerare mijloacele alternative de soluionare a disputelor, alin. 39, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp. 154 A se vedea Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, Misiunea OSCE n Moldova, Noiembrie 2006.
64
delega efectuarea unor activiti specifice, sub supravegherea i responsabilitatea sa, cum ar fi cercetarea legislaiei i a jurisprudenei, ntocmirea de documente simple sau standardizate, pstrarea legturii cu avocaii sau cu publicul155. Aceasta i-ar oferi judectorului mai mult timp liber, pe care l va dedica exercitrii funciilor judiciare i mbuntirii eficienei instanei. 2.6. TRANSPARENA I PUBLICITATEA JUSTIIEI Justiia care se desfoar n condiii de netransparen i este apatic la realizarea principiului publicitii, devine, la un moment dat, susceptibil de abuzuri, limitnd posibilitatea societii s contribuie la meninerea exigenelor etice fa de comportamentul judectorilor. n acelai timp, atunci cnd magistraii presteaz un comportament contrar normelor eticii judiciare, ei tind s se adapteze unui sistem n care s se expun ct mai puin ateniei publice. Atunci cnd justiia se nfptuiete ntr-un cadru opac, deseori n spatele ei se ascunde o deontologie judiciar compromis. Pentru a evita astfel de situaii, transparena justiiei trebuie asigurat n mod real. Justiia nu trebuie doar s fie nfptuit, dar trebuie n mod manifest i indubitabil s se vad c este nfptuit156. Acest principiu constituie nucleul justiiei transparente. Magistraii trebuie s fie interesai ca publicul s cunoasc ceea ce se ntmpl n instane, ei trebuie s fie deschii i activi n comunicarea cu societatea. Justiia nu trebuie vzut ca un sistem nchis, obtuz. Ea este un serviciu public, lucru cu care judecto155 Avizul nr. 6 (2004) al CCJE asupra procesului echitabil ntr-un termen rezonabil i rolul judectorilor n acest proces, lund n considerare mijloacele alternative de soluionare a disputelor, alin. 65. 156 Lordul HEWART, Judector Lord Principal n hotrrea Regele v. Judectorii din Sussex, ex parte McCarthy, din 9 noiembrie 1923, citat de Cristi DANILET n Independence and Impartiality of Justice. International standards, p. 15, http://medel.bugiweb.com/usr/Independence%20and%20Impartiality%20of%20Justice-1.pdf.
65
rii trebuie s se obinuiasc. Fiind un serviciu n slujba societii, publicul are tot dreptul s se intereseze de activitatea i de calitatea acestuia. Prin urmare, trebuie s se asigure accesul publicului la informaiile care privesc desfurarea edinelor de judecat. Pentru a servi eficient comunitatea, judectorii cer respect i ncredere. ncrederea este crucial n administrarea justiiei. Publicul trebuie s fie contient de independena i de imparialitatea justiiei, s aib convingerea c judectorii nu urmresc vreun interes, c nu vor favoriza vreo parte, ci c vor depune efortul pentru a soluiona cauza potrivit legii i contiinei lor, care nu poate fi dect conform cu legea157. O societate care are ncredere n sistemul su judiciar, n eficacitatea normei i n aplicarea principiului, conform cruia toi snt egali n faa legii, este o societate puternic i prosper. Asigurarea transparenei activitii justiiei este unul dintre obiectivele de baz ale Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, iar msurile ntreprinse n perioada de implementare a PAUEM au avut drept scop atingerea acestui obiectiv158. Publicitatea procesului reprezint o garanie oferit de lege, care protejeaz justiiabilii mpotriva unei judeci secrete, ieite de sub controlul public: ea constituie, de asemenea, unul dintre mijloacele de pstrare a ncrederii n instanele judectoreti. Publicitatea procesului de judecat confer transparen activitii judectoreti, care, la rndul su, este un element indispensabil al funcionrii instituiilor democratice ntr-un stat de drept159.
Dialectica justiiei moldoveneti: ce a disprut mai nti, etica sau transparena?, Raport analitic, CAPC, p. 4. 158 Introducerea principiului distribuirii aleatorii a dosarelor, amendarea regulilor de publicitate a edinelor de judecat, publicarea hotrrilor judectoreti pe paginile web ale instanelor, nregistrarea edinelor de judecat, desemnarea judectorilor responsabili pentru relaiile cu mass-media, elaborarea i aprobarea Codului de etic al judectorului, publicitatea funciilor vacante de judector etc. 159 Dialectica justiiei moldoveneti: ce a disprut mai nti, etica sau transparena?, p. 8.
157
66
Totui, publicitatea edinelor de judecat nu este pe deplin acceptat ca principiu i nu ntotdeauna este aplicat n practic. Au fost nregistrate cazuri cnd observatorii independeni au fost exclui din proces sau limitai n accesul lor la edina de judecat fr vreo justificare legal clar160. Lipsa listelor cu orarul edinelor de judecat pentru public, precum i desfurarea edinelor n birourile judectorilor (justiia de birou) limiteaz accesul publicului la judecat161. Pe de alt parte, a fost atestat practica justiiei de tele162 fon sau practica lurii la control personal a dosarelor163, judectorii fiind nevoii s acioneze ca avocai ai statului, n special n cazurile n care erau implicate interesele acestuia din urm164. Efectul acestor practici este att de profund, nct prezena observatorilor la edinele de judecat a fost interpretat drept un indiciu al faptului c dosarul a fost luat la control, conducnd, deseori, i n mod vizibil, la o mai bun respectare a principiilor unui proces echitabil165. Aceast modalitate de gndire trezete ngrijorare i necesit o abordare imediat pentru a resuscita spiritul de independen n corpul judectoresc. n afara acestor constatri alarmante, perioada de implementare a PAUEM s-a soldat, n ceea ce privete transparena
160 Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p. 1-2. 161 Moldova. Countries Reports on Human Rights Practices 2005, released by the Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, http://www.state.gov/ g/drl/rls/hrrpt/2005/61664.htm; Moldova. Countries Reports on Human Rights Practices 2006, released by the Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2006/78828.htm. 162 Moldova: The Rule of Law in 2004, par. 113-121. 163 Controlul asupra independenei judiciare n Republica Moldova. Raport naional 2003, Open Society Justice Initiative i Freedom House Moldova, Chiinu, 2003, p. 37. 164 Judicial Reform Index for Moldova. Volume II. January 2007, p. 73. 165 Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p. 2.
67
justiiei, cu lansarea sistemului judectoresc din Moldova n spaiul virtual. Crearea portalului judiciar va asigura accesul la sistemul informaional n vederea distribuirii aleatorii a cazurilor, iar baza de date on-line166 va determina accesibilitatea la informaia privind deciziile i activitatea curilor. n septembrie 2008 a fost lansat pagina web a curilor de apel (http://ca.justice.md/), care conine informaii ce vizeaz sistemul judectoresc, oferind cetenilor acces la datele privind edinele i completele de judecat, precum i judectoriile de circumscripie167. Totodat, au fost elaborate paginile web ale Curii Supreme de Justiie (www.csj.md) i Consiliului Superior al Magistraturii (www.csm.md), care conin informaii utile despre activitatea acestor autoriti, inclusiv practica judiciar, hotrrile, regulamentele, anunurile privind posturile vacante de judectori, informaia despre desfurarea concursurilor pentru ocuparea posturilor de judectori etc. Msurile ntreprinse contribuie direct la dezvoltarea unui sistem de justiie mai transparent, iar utilizarea tehnologiilor informaionale ar putea spori gradul de transparen a justiiei i ncrederea populaiei n justiie, avnd n vedere creterea numrului de internaui activi n spaiul virtual. Totui, rapiditatea cu care circul informaia n internet impune dezvoltarea anumitor capaciti i practici, care s satisfac cerinele utilizatorilor. Dotarea cu tehnologii informaionale moderne a instanelor judectoreti, dezvoltarea paginilor web atractive i multifuncionale, instruirea personalului, ajustarea procedurilor interne snt doar unele dintre msurile necesare.
Pilotarea sistemul computerizat de date a fost iniiat n Judectoria Ungheni din octombrie 2008. 167 Raport asupra implementrii Planului de Aciuni UE-RM 2008, Chiinu, ianuarie 2009, p. 18; http://www.integrare.gov.md/file/Raport_asupra_implementarii_Planului_de_Actiuni_UE_-_RM_2008.pdf.
166
68
2.7. ACCESUL LA JUSTIIE I DREPTUL LA ASISTEN JURIDIC Dei nu a fost indicat direct n textul PAUEM, reforma sistemului de asisten juridic garantat de stat, prin efectele pe care le implic n ceea ce privete consolidarea statului de drept, reprezint un pas important n avansarea dialogului cu UE. Reforma sistemului de asisten juridic a fost determinat de o serie de probleme majore, n particular de calitatea joas a asistenei juridice, de insuficiena cronic de resurse financiare i de lipsa oricror date veridice pentru politicile noi168. nceput nc n 2003 de sectorul neguvernamental i susinut apoi de Ministerul Justiiei, reforma sistemului de asisten juridic a avut drept rezultat elaborarea i adoptarea, n perioada de realizare a PAUEM, a Legii cu privire la asistena juridic garantat de stat169. Aceast lege a constituit fundamentul pentru crearea unui sistem viabil de asisten juridic n Moldova. De la adoptare pn n prezent au fost depuse eforturi considerabile pentru implementarea adecvat a legii, chiar dac a devenit evident c anumite amendamente snt necesare. Inovaiile eseniale introduse de lege se refer la cteva aspecte. A fost lrgit spectrul de cauze n care persoanele pot beneficia de asisten juridic garantat de stat. Pe lng cauzele penale170 i civile171, n care participarea avocatului este obligatorie, legea include posibilitatea acordrii asistenei juridice n cauzele penale, n cauzele civile, contravenionale i de contencios administrativ n funcie de nivelul venitului (n cazul n care
168 Nadejda HRIPTIEVSCHI, Legal aid reform in Moldova prerequisites, progress, challenges and expectations, Paper prepared for the Foundation for Legal Technologies Development, Minsk, Belarussia, November 2008, p.1. 169 Legea nr. 198-XVI din 26.07.2007, n vigoare din 01.07.2008. 170 n temeiul art. 69(1) pct. 2)-12) Codul de Procedur Penal al Republicii Moldova. 171 n temeiul art. 304 i 316 Codul de Procedur Civil al Republicii Moldova.
69
persoana nu dispune de suficiente mijloace financiare pentru a plti serviciile avocatului). Legea introduce conceptul de asisten juridic primar, care presupune acordarea informaiei juridice de baz privind actele normative n vigoare, drepturile i obligaiile subiecilor de drept, modalitile de realizare i de valorificare a drepturilor pe cale judiciar i extrajudiciar, acordarea de consultan primar n probleme juridice i asisten n vederea ntocmirii actelor juridice. Asistena juridic primar se acord oricrei persoane, indiferent de statutul financiar al acesteia i de problema juridic cu care se adreseaz. Totui, pentru a preveni eventualele abuzuri din partea beneficiarilor, este stabilit c aceeai persoan nu se poate adresa repetat cu aceeai problem, cu excepia cazului n care au aprut noi circumstane relevante. Legiuitorul a ales modelul deschis pentru asistena juridic primar, bazndu-se pe considerente de promptitudine: problemele care se ncadreaz n asistena juridic primar snt considerate simple, putnd fi clarificate prompt de ctre o persoan cu anumite cunotine specializate, dar care nu este neaprat jurist calificat. Scopul principal al introducerii sistemului de asisten juridic primar este de a spori nivelul cunotinelor juridice ale populaiei, de a oferi rspunsuri prompte problemelor juridice simple, de a acorda asisten la soluionarea conflictelor imediat dup apariia lor i, n perspectiv, de a preveni transformarea subiectelor minore n probleme juridice complexe, reducnd, de asemenea, numrul cauzelor care ajung n instana de judecat172. Asistena juridic primar se acord la nivelul comunitii din care face parte beneficiarul, de para-juriti sau de organizaii neguvernamentale specializate. Para-juristul este o persoan
172 Nadejda HRIPTIEVSCHI, Legal aid reform in Moldova prerequisites, progress, challenges and expectations, p. 6.
70
care se bucur de o nalt stim din partea comunitii locale, avnd studii juridice incomplete sau studii superioare complete, care nu practic activitatea de avocat i care, dup o instruire special, este calificat s acorde asisten juridic primar membrilor comunitii (art. 2 al Legii nr. 198-XVI din 26.07.2007). n perioada iniial de implementare a noului sistem s-a urmrit organizarea acordrii asistenei juridice calificate garantate de stat de ctre avocai n cauzele penale i civile, n care participarea acestora este obligatorie. n acelai timp, necesit dezvoltare asistena juridic primar (alocarea resurselor financiare, formarea para-juritilor, organizarea birourilor para-juritilor, aprobarea regulamentelor, desfurarea campaniilor de informare a populaiei etc.), care, innd cont de potenialul pe care-l deine, va contribui la realizarea efectiv a dreptului la asisten juridic al persoanelor. Legea instituie un organ nou de administrare a sistemului de asisten juridic garantat de stat Consiliul Naional pentru Asisten Juridic Garantat de Stat173 (CNAJGS) i Oficiile Teritoriale174 ale acestuia ca rspuns la una dintre problemele eseniale ale sistemului precedent, n care responsabilitile pentru asigurarea asistenei juridice erau dispersate ntre mai muli actori. CNAJGS este un organ colegial, care are statut de persoan juridic de drept public, i este compus din 7 membri: 2 desemnai de Ministerul Justiiei, 2 desemnai de Baroul Avocailor, 1 desemnat de Consiliul Superior al Magistraturii, 1 desemnat de Ministerul Finanelor, 1 selectat de Ministe-
A se vedea Regulamentul Consiliului Naional pentru Asisten Juridic Garantat de Stat, aprobat prin Ordinul ministrului Justiiei nr. 18 din 24.01.2008. 174 A se vedea Regulamentul funcionrii Oficiilor Teritoriale ale Consiliului Naional pentru Asisten Juridic Garantat de Stat, aprobat prin Hotrrea CNAJGS nr. 15 din 30.07.2008.
173
71
rul Justiiei prin concurs public175 dintre reprezentanii organizaiilor neguvernamentale sau ai mediului academic. Activitatea membrilor este neremunerat, ceea ce, din start, constituie o anumit problem. Oficiile teritoriale ale CNAJGS snt persoane juridice de drept public, care funcioneaz n oraele (municipiile) de reedin ale curilor de apel, asigurnd acordarea asistenei juridice garantate de stat n raza de activitate a acestora. Un alt aspect inovator al reformei se refer la introducerea unui sistem diversificat de prestatori de servicii de asisten juridic garantat de stat, ncluznd para-juritii i organizaiile neguvernamentale pentru asistena juridic primar i avocaii publici, avocaii care acord asisten juridic la cerere i organizaiile neguvernamentale specializate (pentru cauze nonpenale) n asistena juridic calificat. Raionamentele principale care au dus la selectarea acestui sistem au constat n sporirea calitii, accesibilitii i n asigurarea costurilor rezonabile ale serviciilor de asisten juridic176. Legea cu privire la asistena juridic garantat de stat a fost nsoit de o serie de alte activiti, menite s contribuie la lansarea noului sistem. Astfel, au fost adoptate modificri177, n special la legislaia procesual, prin care au fost introduse ajustrile necesare n conformitate cu noua lege. De asemenea, a fost aprobat metodologia de calculare a venitului n scopul acordrii asistenei juridice calificate garantate de stat178, precum i un numr de regulamente ale CNAJGS pentru a forma cadrul norA se vedea Regulamentul cu privire la organizarea concursului pentru selectarea membrilor Consiliului Naional pentru Asisten Juridic Garantat de Stat din partea asociaiilor obteti sau a mediului academic, aprobat prin Ordinul ministrului Justiiei din 11.02.2008. 176 Nadejda HRIPTIEVSCHI, Legal aid reform in Moldova prerequisites, progress, challenges and expectations, p. 14. 177 Legea nr. 89 din 24.04.2008. 178 HG nr. 1016 din 01.09.2008.
175
72
mativ necesar funcionrii normale a sistemului: Regulamentul funcionrii Oficiilor Teritoriale ale Consiliului Naional pentru Asistena Juridic Garantat de Stat, Regulamentul cu privire la concursul de selectare a avocailor pentru acordarea asistenei juridice calificate garantate de stat, Regulamentul cu privire la mrimea i modul de remunerare a avocailor pentru acordarea asistenei juridice calificate garantate de stat179, Regulamentul de activitate a avocailor publici180. Dei a precedat adoptarea legii, un birou pilot al avocailor publici a nceput s activeze n Chiinu din 2006 cu suportul Fundaiei Soros-Moldova. Unica diferen dintre avocaii publici i avocaii privai implicai n sistemul de asisten juridic const n faptul c primii primesc o remunerare fix lunar pentru serviciile acordate, fiind lipsii de dreptul de a se ocupa de dosare private. Lansarea biroului pilot a contribuit la intensificarea ritmurilor reformei sistemului de asisten juridic, furniznd date veridice, dei limitate teritorial, despre problemele i neajunsurile sistemului n vigoare. Eficiena activitii avocailor publici demonstreaz necesitatea acestora n noul sistem de asisten juridic, constituind o soluie viabil pentru sectoarele n care exist insuficien de prestatori de asisten juridic din rndul avocailor privai. Avnd n vedere perioada scurt de funcionare a noului sistem de asisten juridic garantat de stat, este dificil s tragem anumite concluzii. Totui, anumite constatri preliminare pot fi fcute181: noul sistem a dus la sporirea numrului persoanelor eligibile pentru asisten juridic garantat de stat prin diversificarea cauzelor n care se acord asisten juridic;
A se vedea notele de subsol 174, 182, 183. Textele integrale ale actelor aprobate de CNAJGS pot fi gsite la urmtoarea adres web: http://www.cnajgs.md/13/. 180 Hotrrea CNAJGS nr. 18 din 06.10.2008. 181 Nadejda HRIPTIEVSCHI, Legal aid reform in Moldova prerequisites, progress, challenges and expectations, p. 17-18.
179
73
crearea CNAJGS i a oficiilor sale teritoriale trebuie s duc la un management mai bun al sistemului i la sporirea calitii asistenei juridice. Aceste organe au reuit deja s demonstreze utilitatea lor prin identificarea multor neajunsuri ale practicilor stabilite n domeniu i prin ntreprinderea msurilor pentru nlturarea elementelor sistemului vechi de acordare a asistenei juridice; implementarea Legii cu privire la asistena juridic garantat de stat a determinat o majorare a bugetului alocat acestui segment (3840 mii lei pentru 2008 i 6946,8 mii lei pentru 2009); noul sistem a determinat schimbarea tarifelor i a mecanismului de plat pentru acordarea asistenei juridice182, ceea ce va spori interesul i angajamentul avocailor de a acorda asisten juridic calitativ; este dificil o evaluare calitativ a impactului Legii cu privire la asistena juridic garantat de stat, dar e de ateptat c aceasta va mri independena avocailor care acord asisten juridic garantat de stat fa de organele de urmrire penal i instanele de judecat, ceea ce va cauza, la rndul su, o sporire a calitii asistenei juridice. Se ateapt c sporirea calitii va fi impulsionat, de asemenea, de noile reguli de selectare a avocailor care acord asisten juridic garantat de stat183, precum i de sistemul mixt de prestatori de servicii juridice.
A se vedea Regulamentul provizoriu cu privire la mrimea i modul de remunerare a avocailor pentru acordarea asistenei juridice calificate garantate de stat, aprobat prin Hotrrea CNAJGS nr. 14 din 18.7.2008 i Regulamentul cu privire la mrimea i modul de remunerare a avocailor pentru acordarea asistenei juridice calificate garantate de stat, aprobat prin Hotrrea CNAJGS nr. 22 din 19.12.2008. 183 A se vedea Regulamentul cu privire la concursul de selectare a avocailor pentru acordarea asistenei juridice calificate garantate de stat, aprobat prin Hotrrea CNAJGS nr. 6 din 05.06.2008.
182
74
Reforma sistemului de asisten juridic garantat de stat constituie o realizare important n ceea ce privete asigurarea accesului liber la justiie al persoanelor, indiferent de statutul lor financiar. Totui, sistemul actual de asisten juridic mai are unele carene, care, dac nu snt abordate adecvat n timpul apropiat, risc s pun sub semnul ntrebrii ntreaga reform. n primul rnd, nu este clar opiunea legislativului i a executivului de a crea CNAJGS nvestit cu importante funcii organizatorice, ct i cu putere de decizie privind administrarea banilor publici, destinai pentru asistena juridic, dar fr a fi nzestrat cu un aparat administrativ care s-i asigure funcionalitatea i continuitatea n afara edinelor (ce trebuie s aib loc n caz de necesitate, dar nu mai rar de o dat pe trimestru). Legea prevede asigurarea asistenei tehnico-materiale i activitii de secretariat de ctre Ministerul Justiiei, soluie care ar fi acceptabil, dac ar exista un departament sau cel puin o persoan nvestit doar cu atribuiile respective. Din momentul constituirii CNAJGS (martie 2008), timp de un an, au fost schimbai deja trei secretari, ceea ce demonstreaz nc o dat c opiunea fcut nu este cea potrivit184. De fapt, CNAJGS a funcionat i i continu activitatea datorit devotamentului membrilor si i suportului Fundaiei Soros-Moldova, dar i Programului Comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei privind sporirea independenei, transparenei i eficienei justiiei n Republica Moldova. n acest context, este necesar ntreprinderea msurilor privind crearea unui aparat administrativ al CNAJGS i includerea unei remunerri pentru membrii si n vederea asigurrii continuitii i a funcionalitii acestui organ. Prima perioad de implementare a noului sistem a fost marcat de neomogenitatea teritorial a implicrii avocailor privai n sistemul de asisten juridic garantat de stat. Dac n Chi184 Nadejda HRIPTIEVSCHI, Legal aid reform in Moldova prerequisites, progress, challenges and expectations, p. 13.
75
inu i n raioanele de reedin ale curilor de apel au fost nregistrai un numr relativ suficient de avocai care acord asisten juridic la cerere, atunci n unele raioane (de exemplu, Dubsari, Streni, Anenii Noi, Leova, Basarabeasca etc.) era nregistrat cte un avocat sau nu era nregistrat niciunul. Aceast situaie, care se datoreaz, n mare parte, lipsei de informare a avocailor despre esena i prevederile noii legi, motivelor personale i financiare, fiind alimentat de reticena fa de noul sistem de asisten juridic garantat de stat i friciunile din interiorul avocaturii, pune n pericol realizarea dreptului la aprare i acces la justiie al beneficiarilor. n decembrie 2008 au fost elaborate i adoptate modificri185 la Legea cu privire la asistena juridic garantat de stat i Legea cu privire la avocatur186, prin care a fost reintrodus conceptul de avocat desemnat din oficiu. Conform modificrilor187, n cazul n care n circumscripia unei judectorii nu activeaz avocai nscrii n lista celor care acord asisten juridic la cerere sau cei nscrii nu pot rspunde solicitrii, oficiul teritorial desemneaz automat un avocat din rndul celor care nu snt nscrii n lista avocailor ce acord asisten juridic la cerere, al crui birou i are sediul n raza de activitate a oficiului teritorial respectiv. Avocatul desemnat astfel este obligat s acorde asisten calificat n volumul solicitat, dar care nu poate depi 120 de ore pe an, beneficiind de remunerare n aceleai condiii ca i avocaii care acord asisten juridic la cerere. n acest context, este absolut neclar cum aceste prevederi vor fi implementate, dat fiind c nu exist un mecanism de monito185 Aceste modificri au fost elaborate i adoptate de Parlament, la solicitarea Preedintelui rii de a le examina n regim de urgen, n numai dou lecturi i ntr-o perioad relativ scurt de timp (aproximativ dou sptmni). Procesul de elaborare a amendamentelor a fost neparticipativ, fr a fi consultate n timp util opiniile altor actori interesai. 186 187
Legea nr. 1260 din 19.07.2002. Legea nr. 306 din 25.12.2008.
76
rizare, iar modificrile adoptate nu propun nici ele un asemenea mecanism. Obscuritatea prevederilor este consolidat de introducerea n Legea cu privire la avocatur a unui temei suplimentar de retragere a licenei de avocat, n calitate de sanciune disciplinar: refuzul repetat, nemotivat, de a acorda asisten juridic garantat de stat la solicitarea Oficiilor Teritoriale ale CNAJGS. Procedura, care urmeaz a fi respectat n aceast situaie, trezete ngrijorri: licena pentru exercitarea profesiei de avocat este retras de Ministerul Justiiei la propunerea CNAJGS doar n urma consultrii opiniei Comisiei pentru etic i disciplin a Baroului Avocailor. Aceast procedur contravine Principiului VI.2 al Recomandrii nr. R(2000)21 a Consiliului Europei privind libertatea exercitrii profesiei de avocat, care prevede c Baroul Avocailor trebuie s fie responsabil pentru sau, unde este cazul, s fie n drept s participe la desfurarea procedurilor disciplinare mpotriva avocailor. Pe de alt parte, obligaia de a acorda anual 120 ore de asisten juridic garantat de stat este n conflict cu dreptul avocatului de a fi specializat n anumite domenii ale dreptului i de a exercita profesia n conformitate cu specializarea sa (art.45(7) al Legii cu privire la avocatur). Obligaia avocatului de a acorda asisten juridic garantat de stat pune o serie de ntrebri privind compatibilitatea cu art. 4 (Interzicerea sclaviei i a muncii forate) al Conveniei Europene privind Drepturile i Libertile Fundamentale ale Omului i cu Convenia nr. 29 a Organizaiei Internaionale a Muncii privind munca forat i obligatorie188 din 28.06.1930. n conformitate cu art. 2(1) al Conveniei Organizaiei Internaionale a Muncii, termenul munc forat i obligatorie nseamn orice munc sau serviciu, care este cerut() de la orice persoan sub ameninarea cu orice pedeaps i pentru care persoana dat nu s-a oferit
188
Ratificat de RM prin HP nr.610 din 01.10.1999.
77
voluntar. Amendamentele introduse n decembrie 2008 acoper dou elemente importante, stipulate n definiia de mai sus: (1) serviciile de asisten juridic garantat de stat urmeaz a fi acordate n mod obligatoriu de ctre avocat sub (2) ameninarea retragerii licenei n calitate de sanciune disciplinar. Modificrile introduse ncearc s abordeze problema, ns nu i cauzele ei. Efectul real al acestora poate fi tensionarea relaiilor dintre avocatur i CNAJGS sau Ministerul Justiiei. n momentul de fa, snt necesare activiti de informare a avocailor i nu impunerea unor obligaii care a priori snt inaplicabile. n afar de aceasta, exist alte modaliti pentru a asigura prezena prestatorilor de servicii juridice n sistemul de asisten juridic garantat de stat, cum ar fi angajarea avocailor publici, eliberarea licenei speciale pentru asistena juridic garantat de stat, stabilirea unei remuneraii mai atractive .a. 2.8. PERSONALUL AUXILIAR AL INSTANELOR Actul de justiie implic, n realizarea lui, nu numai judectorii, dar i un spectru larg de personal auxiliar al instanelor de judecat cu atribuii distincte n cadrul procesului de nfptuire al justiiei.
2.8.1. Grefierii
Dei nu snt participanii cheie n edinele de judecat, grefierii snt, deseori, primii funcionari ai instanei cu care vine n contact publicul atunci cnd se prezint n judecat, ei avnd un rol esenial n modelarea opiniei publice despre funcionarea sistemului de judecat i nfptuirea justiiei. Mai mult, grefierilor le revine sarcina crucial de a ntocmi complet i exact procesele-verbale ale edinelor de judecat189.
189 Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p. 43.
78
Statutul juridic al grefierului a evoluat continuu: n urma modificrilor introduse n mai 2003, grefierul a devenit funcionar public190; Legea cu privire la statutul i organizarea activitii grefierilor a detaliat prevederile generale n materie191; Legea cu privire la Institutul Naional al Justiiei include grefierii printre beneficiarii cursurilor de instruire iniial i continu, organizate n cadrul acestei instituii192. Legea cu privire la statutul i organizarea activitii grefierilor stabilete c, la nfptuirea actului de justiie, munca grefierului constituie un sprijin n activitatea magistrailor, competena i ndeplinirea corect a sarcinilor ce i revin jucnd un rol important n buna funcionare a instanei judectoreti. Funcia de grefier este o funcie public, fiind exercitat, n mod independent, sub autoritatea judectorului aflat n exerciiul funciunii. Ocuparea funciei de grefier se face pe baz de concurs, competent de numirea n funcie fiind Preedintele instanei judectoreti. n pofida msurilor legislative ntreprinse, muli grefieri nu-i ndeplinesc atribuiile profesionale n mod contiincios, deseori fiind pasivi pe durata proceselor i prnd reticeni n consemnarea proceselor-verbale ale edinelor de judecat. n 20% de cazuri, monitorizate n cadrul Programului OSCE de Monitorizare a Proceselor de Judecat n Republica Moldova, grefierii au ntocmit procesele-verbale selectiv sau nu le-au ntocmit deloc193. n alte cazuri prilor li se prezentau foi curate pentru semnare194. ntocmirea de mn a proceselor-verbale ncetinete inevitabil mersul edinelor de judecat, ceea ce poate afecta examinarea n termen rezonabil a cauzei. n acest context, este necesar crearea
190 191 192 193
Legea nr. 191 din 08.05.2003.
Legea nr. 59 din 15.03.2007.
Legea nr. 152 din 8.06.2006. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p. 44. 194 Judicial Reform Index for Moldova. Volume II. January 2007, p. 92.
79
condiiilor pentru stenografierea sau nregistrarea prin utilizarea mijloacelor tehnice video sau audio a edinelor de judecat. Pe lng aceasta, volumul de lucru al grefierilor este foarte mare, iar salariile lor snt mici, ceea ce se soldeaz cu o fluctuaie mare de personal.
2.8.2. Traductorii
Dei dein statutul de funcionar public195, insuficiena de traductori i de interprei n instanele judectoreti continu s rmn o problem. Instanele dispun doar de interprei i traductori de limba moldoveneasc/ romn i rus. Aproape 40% dintre interpreii prezeni la edinele de judecat, monitorizate n cadrul Programului OSCE de Monitorizare a Proceselor de Judecat n Republica Moldova, nu au tradus n mod satisfctor, oferind traduceri de calitate proast, traducnd doar n mod selectiv196. Lipsa traductorilor nu este o problem ce poate fi pus doar pe seama judectorilor. Aceasta pare s fie o problem sistemic, ce necesit soluionare197. Incapacitatea sistemului judectoresc de a asigura dreptul la interpret este o nclcare direct a art. 6 din Convenia European pentru Aprarea Drepturilor i Libertilor Fundamentale ale Omului. ncercndu-se o rezolvare a acestei probleme, n perioada de implementare a PAUEM a fost elaborat i adoptat Legea cu privire la autorizarea i plata interpreilor i traductorilor antrenai de Consiliul Superior al Magistraturii, de Ministerul JusLegea nr. 191 din 08.05.2003. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p. 3 i 45-48. 197 Raport analitic al Programului de monitorizare a proceselor de judecat n Republica Moldova. Respectarea standardelor unui proces echitabil i a drepturilor corespunztoare a prilor n cadrul proceselor judiciare (aprilie 2006 mai 2007), OSCE Moldova, 2008, p. 55; www.osce.org/moldova.
196 195
80
tiiei, de organele procuraturii, de organele de urmrire penal, de instanele judectoreti, de notari, de avocai i de executorii judectoreti198. Legea promoveaz un statut distinct pentru traductori i interprei, care vor presta servicii autoritilor din sistemul de justiie i notariat, fapt ce poate fi apreciat pozitiv n ceea ce privete asigurarea legalitii i transparenei i sporirea calitii n acest sector. Pe de alt parte, textul de lege abund n norme de trimitere i de blanchet199, este lacunar n ceea ce privete mecanismul de raportare i solicitare a remuneraiei de la autoritatea competent s efectueze plile. Aceste neajunsuri pot afecta finalitatea i procesul de implementare a legii. Autoritatea competent s administreze acest sistem este Ministerul Justiiei, care organizeaz examenele de atestare, autorizeaz, supravegheaz i controleaz activitatea traductorilor i interpreilor, ine registrul de stat al interpreilor i traductorilor autorizai. Rmne, totui, neclar cum vor fi realizate aceste atribuii suplimentare, avndu-se n vedere insuficiena de resurse umane cu care se confrunt Ministerul Justiiei i caracterul specific al domeniului de activitate, care are puine tangene cu competena ministerului.
2.8.3. Poliia judectoreasc
Conform art. 50 alin.(1) al Legii cu privire la organizarea judectoreasc, instanele judectoreti dispun de poliie judectoreasc. n urma modificrilor200 din iulie 2006, aceasta ar fi trecut din subordinea Ministerului Afacerilor Interne (MAI) n subordinea
Legea nr. 264 din 11.12.2008. Raportul de expertiz la proiectul Legii cu privire la autorizarea i plata interpreilor i traductorilor antrenai de Consiliul Superior al Magistraturii, de Ministerul Justiiei, de organele procuraturii, organele de urmrire penal, instanele judectoreti, de notari, avocai i de executorii judectoreti (26.09.2008), realizat de CAPC, p.3, http://capc.md/ro/expertise/avize/nr-342.html. 200 Legea nr. 247-XVI din 21.07.2006.
199 198
81
Ministerului de Justiie. Totui, implementarea acestei reforme a fost amnat201 pn cel trziu la data de 1 ianuarie 2010. Rolul poliiei judectoreti la nfptuirea justiiei este esenial. Pe de o parte, ea asigur securitatea edinelor de judecat i sigurana participanilor n proces, iar, pe de alt parte, contribuie, n limita competenelor sale, la realizarea unor aciuni cu efecte procesuale (execut aducerea forat n instan a persoanelor care se eschiveaz s se prezinte, asist executorul judectoresc n procesul de executare, asigur interaciunea cu serviciile de escortare etc.). n pofida acestor prevederi legale, n practic s-a constatat c, deseori, coordonarea dintre serviciul de escort al poliiei i judectori a fost ineficient, iar poliia judiciar nu a respectat ordinele primite de la judectori202. Aceast situaie neclar n ceea ce privete subordinea instituional afecteaz n mod direct calitatea i eficiena actului de justiie. Astfel, devine absolut necesar intensificarea eforturilor pentru crearea condiiilor i transferul poliiei judectoreti din subordinea MAI n subordinea MJ ct mai rapid, chiar nainte de 1 ianuarie 2010. n acelai timp, este necesar dezvoltarea cadrului legal care ar reglementa statutul juridic al poliiei judectoreti. 2.9. INVIOLABILITATEA I RSPUNDEREA JUDECTORULUI Consolidarea independenei sistemului judectoresc depinde i de mecanismele existente pentru atragerea la rspundere a judectorului. Perioada de implementare a PAUEM a fost marcat de adoptarea unor decizii controversate n acest sens.
Legea nr. 169-XVI din 19.07.2007. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, p.2 i 28; Hotrrea CSM nr.256/26 din 27.12.2005.
202
201
82
2.9.1. Rspunderea material
Astfel, a fost introdus rspunderea patrimonial a judectorilor203 prin aciune de regres din partea statului pentru prejudiciile cauzate drepturilor i libertilor fundamentale ale omului, prin erori judiciare, produse cu rea-credin sau din neglijen grav. Prin aceste modificri a fost introdus, de asemenea, conceptul de rspundere colectiv. Conform art. 211 alin.(6) al Legii cu privire la statutul judectorului, dac drepturile i libertile fundamentale au fost nclcate de un complet compus din mai muli judectori, aciunea poate fi intentat tuturor judectorilor vinovai, care rspund solidar. Aceast prevedere este n mod vdit ilegal, fiind n mod special injust pentru acei judectori care au avut opinie separat204. Prin Legea nr. 353-XVI din 28.10. 2004 cu privire la Agentul guvernamental i modificrile ulterioare205 a fost stabilit rspunderea prin aciune de regres din partea statului a persoanelor, inclusiv a judectorilor, a cror activitate profesional, cu intenie sau din culp grav, a constituit temei pentru adoptarea hotrrii privind plata obligatorie a sumelor stabilite prin hotrrea CEDO sau prin acord de soluionare amiabil a cauzei. Aceste prevederi au fost criticate de experii Consiliului Europei, care, cu diferite ocazii, au menionat c introducerea sistemului de rspundere civil contravine cu siguran standardelor internaionale de independen a judiciarului206 i c judectorul trebuie s fie liber s judece cauza n conformitate cu cunotinele sale i la discreia
Legea nr. 247 din 21.07.2006. Villem LAPIMAA, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 6. 205 Legea nr. 48 din 9.03.2006. 206 Giacomo OBERTO, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 10.
204 203
83
sa, fr fric de orice consecine financiare (fie acestea datorate aciunii directe a prilor sau aciunii de regres a statului), care pot fi utilizate cu rea-credin pentru a submina poziia judectorilor sau pentru a manipula rezultatele proceselor n desfurare sau ale celor viitoare207. Totui, aceste concluzii nu snt absolute, excepie fcnd erorile produse n mod intenionat. Conform opiniei CCJE, erorile juridice, fie c se refer la jurisdicie, fie la procedur, n aprecierea i aplicarea legii sau n evaluarea probelor trebuie s fie rectificate prin apel. Alte erori juridice, care nu pot fi rectificate astfel (de exemplu, ntrzierea excesiv), trebuie, cel mult, s conduc la o plngere a litigantului nesatisfcut mpotriva statului208. Pe de alt parte, aplicarea unor concepte cum ar fi neglijena grav sau impardonabil este adesea dificil209. n acelai timp, trebuie amintit faptul c justiia nu poate fi cu adevrat independent fr s i se acorde din cnd n cnd libertatea de a lua decizii greite. Aceasta face parte din preul pe care-l pltim pentru o justiie independent. Din acest motiv este important ca toate criticile la adresa hotrrilor judectoreti s aib un caracter temperat i rezonabil, n special din partea executivului i a legislativului. De asemenea, este crucial ca aceste critici s nu se utilizeze pentru a submina sistemul judectoresc ca instituie sau pentru a diminua respectul fa de judectorul individual210.
207 Villem LAPIMAA, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 6. 208 Avizul nr. 3 (2002) al CCJE asupra principiilor i regulilor privind imperativele profesionale aplicabile judectorilor i n mod deosebit a deontologiei, comportamentelor incompatibile i imparialitii, alin.55, http://www.coe.int/t/ dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp. 209 Ibidem, alin.57. 210 James HAMILTON, Judicial self government, http://www.venice.coe.int/ docs/2008/CDL-JU(2008)023-e.asp#_ftnref4.
84
2.9.2. Rspunderea penal
n primvara anului 2007 Ministerul Justiiei i CCCEC au elaborat i prezentat spre examinare n Parlament dou proiecte de legi cu privire la modificarea unor acte legislative, prin care s-a propus excluderea acordului CSM, a Preedintelui sau, dup caz, a Parlamentului pentru declanarea urmririi penale mpotriva judectorilor211. Scopul declarat al acestor proiecte era simplificarea procedurilor de declanare a urmririi penale i de tragere la rspundere penal a judectorilor n cazurile de corupie. Conform proiectului prezentat de MJ, urmrirea penal mpotriva judectorului urmeaz a fi iniiat de Procurorul General cu informarea CSM, a Preedintelui sau, dup caz, a Parlamentului; propunerile CCCEC au fost similare. Interveniile n inviolabilitatea judectorilor prin modificarea mecanismului de declanare a urmririi penale mpotriva judectorilor au generat discuii i opinii contradictorii. Imunitatea judectorilor mpotriva iniierii procedurilor penale i administrative este una dintre garaniile independenei lor i a judiciarului n general. n funcie de tradiiile naionale, aceast imunitate poate fi mai larg sau mai redus. n multe state, una dintre msurile menite a prentmpina abuzurile din partea puterii executive este acordarea mandatului special pentru iniierea procedurilor penale sau administrative mpotriva judectorilor212. Pe de alt parte, inviolabilitatea judectorilor poate fi perceput ca o barier n eliminarea corupiei din sistemul judectoresc, dndu-se de neles c cetenii ar avea mai mult
211 Proiectele de legi: nr. 1642 din 26.04.2007, elaborat de CCCEC; nr.1719 din 03.05.2007, elaborat de Ministerul Justiiei. http://www.parlament.md/lawprocess/drafts/. 212 Daimar LIIV Opinia expertului asupra proiectului de lege nr.1719 din 3 mai 2007 pentru modificarea i completarea unor acte legislative (imunitatea judectorilor), Programul Comun, p. 4.
85
ncredere n justiie dac judectorii ar demonstra transparen i ar renuna la toate privilegiile. Trebuie s inem cont ns de realitatea actual din Republica Moldova, unde majoritatea garaniilor pentru independena judectorilor snt serios compromise, precum i de faptul c ameninrile cu o eventual rspundere penal sau civil (material) ar putea deveni un instrument eficient n minile autoritilor politice pentru influenarea judectorilor213. n acest context, trebuie menionat faptul c existena dosarelor politice este des raportat214. Conform mecanismului propus, rolul CSM n procesul de declanare a urmririi penale mpotriva judectorului se transform din unul decisiv n unul consultativ. Aceste modificri nu au fost susinute de experii Consiliului Europei, care au formulat un punct de vedere negativ n privina necesitii i oportunitii lor. Este regretabil faptul (i va rmne ca o umbr ce va plana peste eventualele modificri pozitive din legislaia Republicii Moldova) c singura propunere major, din ultimul timp, care ine de modificarea normelor la nivel constituional, este orientat spre reducerea proteciei judectorilor i nu spre consolidarea independenei acestora215. n acelai timp, n urma examinrii datelor statistice (din cele 18 sesizri adresate CSM de ctre Procurorul General n perioada 2002-2007, doar 5 au fost refuzate, n 3 cazuri fiind ini213 Giacomo OBERTO, Opinia expertului asupra proiectului de lege nr.1719 din 3 mai 2007 pentru modificarea i completarea unor acte legislative (imunitatea judectorilor), Programul Comun, p. 7-8. 214 Moldovas uncertain future, International Crisis Group, Europe Report No. 175, 17 august 2006, p. 13, http://www.crisisgroup.org/home/index. cfm?id=4340&l=1. 215 Giacomo OBERTO, Opinia expertului asupra proiectului de lege nr.1719 din 3 mai 2007 pentru modificarea i completarea unor acte legislative (imunitatea judectorilor), Programul Comun, p.7; Daimar LIIV, Opinia expertului asupra proiectului de lege nr.1719 din 3 mai 2007 pentru modificarea i completarea unor acte legislative (imunitatea judectorilor), Programul Comun.
86
iate proceduri disciplinare), se pare c Procurorul General nu a ntmpinat greuti prea mari din partea CSM cnd a solicitat autorizarea declanrii urmririi penale mpotriva judectorilor, majoritatea demersurilor fiind acceptate. Prin urmare, nu exist premise suficiente pentru modificarea cadrului legislativ privind excluderea necesitii de a obine acordul CSM pentru iniierea urmririi penale i tragerea la rspundere contravenional a judectorilor. Excluderea acordului CSM pentru nceperea urmririi penale mpotriva judectorilor ar putea crea premise pentru aciuni arbitrare216. Totodat, trebuie reiterat faptul c independena i imunitatea judectorilor nu este o finalitate n sine, ci servete ca garanie pentru un proces echitabil i pentru protecia drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanei mpotriva aciunilor ilegale ale statului. Dup un proces ndelungat de examinri, care a avut drept rezultate adoptarea de ctre Parlament a modificrilor i refuzul Preedintelui rii de a promulga aceste modificri, n prezent nu este clar soarta respectivelor amendamente. Totui, dac se dorete simplificarea actualei proceduri de urmrire penal i de tragere la rspundere contravenional a judectorilor, trebuie s se in cont de urmtoarele propuneri: a) excluderea acordului Preedintelui i, respectiv, a Parlamentului pentru declanarea urmririi penale mpotriva judectorilor; b) excluderea autorizrii suplimentare din partea CSM, dup autorizarea nceperii urmririi penale, a reinerii, aducerii silite, arestrii, percheziionrii sau tragerii la rspundere penal a judectorului; c) excluderea de ctre CSM a autorizrii tragerii la rspundere contravenional a judectorului, cu condiia c legea va
216 Studiu privind imunitatea de tragere la rspundere penal i contravenional a judectorilor, Centrul pentru Analiza i Prevenirea Corupiei (CAPC), Chiinu, 2007, p. 31.
87
interzice reinerea judectorului dup identificarea sa i excluderea posibilitii sancionrii judectorului cu arest contravenional217. 2.10. EXECUTAREA HOTRRILOR JUDECTORETI Element fundamental al dreptului la un proces echitabil, executarea hotrrilor judectoreti reprezint un final logic i ateptat al actului de justiie. Executarea unei hotrri judectoreti, emise de o instan de judecat, trebuie perceput ca parte integrant a unui proces, n sensul art. 6 al Conveniei Europene pentru Aprarea Drepturilor i Libertilor Fundamentale ale Omului, care stipuleaz c dreptul de acces la justiie ar fi iluzoriu, dac sistemul de drept al unuia dintre Statele Membre ar permite ca o hotrre judectoreasc final i obligatorie s rmn inoperant n detrimentul unei pri218. Instituional, executarea hotrrilor judectoreti este asigurat de Ministerul Justiiei219 prin intermediul instituiilor subordonate: Departamentul instituiilor penitenciare (executarea hotrrilor judectoreti penale privative de libertate) i Departamentul de executare220 (executarea hotrrilor judectoreti civile, a hotrrilor penale neprivative de libertate, precum i activitile de probaiune)221. Cadrul legal n domeniu a cunoscut evoluii semnificative, pn n prezent fiind adoptate Codul de executare222, Legea
Idem. A se vedea Hornsby vs. Grecia, Hotrrea CEDO din 19.03.1997, alin. 40. 219 HG nr. 129 din 15.02.2000 cu privire la Ministerul Justiiei al Republicii Moldova. 220 HG nr. 34 din 15.01.2002 cu privire la crearea Departamentului de executare a deciziilor judiciare. 221 n continuare ne vom referi doar la partea ce ine de funcionarea Departamentului de executare, activitatea Departamentului instituiilor penitenciare fiind n vizorul unui alt compartiment. 222 Legea nr. 443-XVI din 24.12.2004.
218 217
88
cu privire la sistemul de executare silit 223 i Legea cu privire la probaiune224, iar problemele i neajunsurile cu care se confrunt sistemul de executare au fost abordate n Strategia de dezvoltare a sistemului de executare225. n pofida acestor realizri, neexecutarea hotrrilor judectoreti rmne una dintre cauzele principale ale condamnrii226 Republicii Moldova de ctre CEDO227. Problemele de ordin logistic228 cu care se confrunt sistemul de executare i finanarea insuficient229 accentueaz aceast situaie defavorabil. n aceLegea nr. 204-XVI din 06.07.2006. Legea nr. 8-XVI din 14.02.2008. 225 HG nr. 1393 din 12.12.2007 cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de executare i a Planului de aciuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de executare pentru anii 2007-2011. 226 Cel puin 45 din cele 115 hotrri de condamnare a Republicii Moldova, pronunate pn la data de 1.06.2008, in de neexecutare sau executare tardiv. 227 HP nr. 72 din 23.03.2008 pe marginea audierilor privind hotrrile Curii Europene pentru Drepturile Omului cu privire la Republica Moldova, executarea acestora i prevenirea nclcrii drepturilor omului i a libertilor fundamentale. 228 Fluctuaia mare a cadrelor, lipsa oficiilor proprii, disponibilitatea limitat a mijloacelor de transport, lipsa personalului auxiliar, cumularea funciilor n cadrul oficiilor de executare improprii mandatului executorului judectoresc (de exemplu, contabil, arhivar) etc. 229 Bugetul pe anul 2008 alocat pentru executarea judectoreasc este de 29607,2 mii lei, dintre care 24350,5 mii lei snt cheltuieli de personal. Pentru comparaie bugetul pe anul 2008 al Ageniei Sportului este de 46395,3 mii lei, al Biroului Naional de Statistic 43954,7 mii lei, al Asociaiei Curativ-Sanatoriale i de Recuperare 42837,2 mii lei, al Instituiei Publice Naionale a Audiovizualului Compania Teleradio-Moldova 51519,6 mii lei, al Serviciului de Informaii i Securitate 121452,3 mii lei. n anul 2009 alocrile bugetare pentru sistemul de executare au fost majorate, bugetul constituind 40995,6 mii lei. Pentru comparaie bugetul pe anul 2009 al Ageniei Sportului este de 48898,6 mii lei, al Biroului Naional de Statistic 49838,5 mii lei, al Serviciului de Protecie i Paz de Stat 42318,6 mii lei, al Instituiei Publice Naionale a Audiovizualului Compania TeleradioMoldova 92374,5 mii lei, al Serviciului de Informaii i Securitate 131127,3 mii lei, al Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei 60729,9 mii lei.
224 223
89 Tabelul 2.3*
2005 Numrul documentelor executorii Ponderea documentelor real executate (%) Sarcina lunar pentru un executor judectoresc (documente) 55,1 106
2006 53,2 93
2007 54,8 99
2008 56,2 109
352 934 300 895 326 805 324 969
Departamentul de Executare de pe lng Ministerul Justiiei
lai timp, rata procentual a documentelor real executate nu a evoluat substanial, rmnnd relativ constant n ultimii ani. Problemele ce in de executarea hotrrilor judectoreti snt cauzate de cteva circumstane. n primul rnd, exist o insuficien de personal n primul trimestru al anului 2008 n republic activau 274 de executori judectoreti230. De asemenea, finanarea inadecvat a acestui sistem impune executorii s foloseasc transportul public ori s procure combustibil din propriile resurse n cazul n care oficiul de executare unde activeaz dispune de automobil. Executorii judectoreti au un volum mare de lucru, ns doar aproximativ jumtate din acesta ine de executarea hotrrilor judectoreti, restul fiind documente executorii emise de organele de stat cu drept de a emite asemenea hotrri, cum ar fi poliia rutier, inspectoratul fiscal etc. Pe de alt parte, este dificil s se obin susinerea poliiei judectoreti n procesul de executare a hotrrilor, avnd n vedere reticena acestora n a acorda ajutor executorului judectoresc. Executorii judectoreti au un salariu mic, salariul de funcie variind ntre 750-1400 de lei231. De asemenea, a fost anulat
Buletinul informativ al Departamentului de executare, nr.3/2008, http:// www.justice.gov.md/index.php?cid=192. 231 Legea nr. 355-XVI din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare n sistemul bugetar, Anexa nr. 5 Salariile funciei pentru funcionarii publici din autoritile administraiei publice centrale.
230
90
sporul de care beneficia executorul din contul taxelor de executare real ncasate. n consecin, Departamentul de Executare se confrunt cu dificultatea de a angaja i de a menine n structurile sale personal calificat, ceea ce duce la un flux mare de cadre. Conform unor date, fluctuaia personalului n 2005 a atins o valoare de 48%232. Exist, de asemenea, un ir de motive care explic neputina executorilor de a pune n aplicare hotrrile judectoreti. De exemplu, la momentul iniierii procedurii de executare, muli debitori pleac peste hotare sau se afl deja acolo, ceea ce ngreuneaz realizarea operaiunilor de executare n termenul prevzut de lege. Pe de alt parte, n multe cazuri reclamanii nu reuesc s ntreprind demersurile necesare pentru sechestrarea bunurilor debitorului la nceputul procesului judiciar. De aici rezult lipsa masei debitoare la momentul executrii hotrrii judectoreti. Deseori, ntmpin dificulti la executarea hotrrilor mpotriva statului. Executorilor li se refuz accesul n ministere, fiind hruii uneori de procurori, iar autoritile locale nu snt cooperante233. Bncile i organele oficiale nu ntotdeauna furnizeaz n timp util informaiile despre activele unui debitor, ceea ce poate ntrzia executarea hotrrilor. Pe de alt parte, executorii judectoreti au acces limitat la registrele informaionale pertinente activitii de executare234. O alt problem const n faptul c autoritatea unui executor judectoresc se limiteaz teritorial la circumscripia oficiului su, fiind astfel dificil urmrirea bunurilor mobile ale debitorului.
Judicial Reform Index for Moldova. Volume II. January 2007, p. 50. Idem. 234 HG nr. 1393 din 12.12.2007 cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de executare i a Planului de aciuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de executare pentru anii 2007-2011, capitolul 7, Informatizarea sistemului de executare.
233 232
91
Pentru a redresa situaia au fost iniiate proiecte de legi235, prin care se intenioneaz s se introduc cteva instituii juridice inspirate din bunele practici internaionale n domeniu, cum ar fi insolvabilitatea persoanei fizice, declararea sub jurmnt a averii etc. Totui, n opinia experilor236, aceste instituii au fost preluate incomplet, iar uneori lipsesc premisele necesare pentru introducerea lor n uz. n acelai timp, exist o serie de msuri alternative care merit atenia factorilor de decizie (de exemplu, majorarea termenului de prezentare a documentelor executorii spre executare, crearea posibilitii de achitare n rate a datoriei de ctre debitor, introducerea urmririi bunurilor prin schimb, introducerea sistemului de executori privai237). Au fost adoptate i msuri legislative orientate spre nlturarea anumitor bariere n procesul de executare silit. Astfel, a fost introdus avansarea cheltuielilor de executare de ctre creditor238, precum i posibilitatea executorului judectoresc de a solicita instanei judectoreti s aplice fa de debitor interdicia de a prsi ara239, n cazul n care plecarea acestuia ar face imposibil sau dificil executarea hotrrii judectoreti. De asemenea, executorii judectoreti au fost abilitai cu dreptul de a ncasa din contul instituiilor publice debitoare mijloace financiare n limit de 20% din bugetul acestora240.
Buletinul informativ al Departamentului de executare, nr.2/2008, http:// www.justice.gov.md/index.php?cid=192. 236 Rainer HARNACKE, Fabian KRAPOTH, Aviz la Legea cu privire la sistemul de executare silit, Codul de executare i Strategia de dezvoltare a Sistemului de executare, Fundaia German pentru Colaborare Juridic Internaional (IRZ). 237 Sistemul de executori privai este pe larg rspndit n Europa, fiind prezent n Belgia, Olanda, Frana, Republica Ceh, Romnia, Estonia, Grecia, Ungaria, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Polonia, Monaco, Slovacia, Slovenia, Marea Britanie. A se vedea Sistemele Judiciare din Europa. Ediia 2006 (Date din 2004), p. 140. 238 Legea nr. 217 din 24.10.2008. 239 Legea nr. 43 din 06.03.2008. 240 Raport asupra implementrii Planului de Aciuni UE-RM 2008, Chiinu, ianuarie 2009, p. 18.
235
92
2.10.1. Probaiunea
O realizare recent, atribuit sistemului de executare, este introducerea instituiei probaiunii n sistemul de drept al Republicii Moldova. Conform legii, probaiunea reprezint un set de activiti orientate spre evaluarea psihosocial, controlul i resocializarea persoanelor aflate n conflict cu legea penal i spre adaptarea persoanelor eliberate din locurile de detenie pentru prentmpinarea svririi de noi infraciuni241. Rspndit pe larg n Europa, instituia probaiunii, prin sarcinile pe care le realizeaz242, contribuie la constituirea unei societi mai sigure i mai echitabile. Calea urmat de Republica Moldova (integrarea probaiunii n sistemul de executare civil i a pedepselor neprivative de libertate) nu corespunde n ntregime tendinelor la nivel european. innd cont de mandatul consilierului de probaiune, precum i de specificul formrii profesionale a acestuia, ar fi rezonabil separarea probaiunii de executarea civil i dezvoltarea de sine stttoare a acestei instituii. Bunele practici europene ncurajeaz dezvoltarea separat a probaiunii243.
Art. 2 al Legii nr. 8 din 14.02.2008 cu privire la probaiune. Instituia probaiunii contribuie la nfptuirea justiiei prin punerea la dispoziia autoritilor judiciare a informaiei de nalt calitate despre profilul psihosocial al persoanei care intr n contact cu justiia penal; acord sprijin practic, social i psihologic pe perioada contactului infractorului cu sistemul de justiie penal; mpiedic infractorii s recidiveze, consolidndu-le ncrederea de sine i autodisciplinarea; sprijin reintegrarea social a fotilor deinui etc. 243 De exemplu, Belgia, Cehia, Ungaria, Letonia, Romnia, Irlanda etc. Pentru detalii, a se vedea Reintegrarea social i supravegherea infractorilor n opt ri europene, Craiova, 2004.
242
241
CAPITOLUL 3. PROCURATURA
Unul dintre angajamentele pe care Republica Moldova i l-a asumat o dat cu obinerea calitii de membru al Consiliului Europei a fost transformarea rolului i funciilor Procuraturii n procesul de nfptuire al justiiei. Formal, acest angajament a fost realizat prin adoptarea i aplicarea, ncepnd cu 18.04.2003, a noii Legi cu privire la Procuratur 244. n aceeai perioad au fost adoptate Codul de Procedur Penal i Codul de Procedur Civil, care au detaliat statutul procurorului n cadrul proceselor de judecat. Procesul de informare public despre activitatea Procuraturii a cunoscut evoluii considerabile245: ncepnd cu 2004 se prezint rapoartele publice anuale despre activitatea Procuraturii, are loc implementarea unei Concepii de promovare a imaginii publice a Procuraturii, a fost lansat n format nou pagina web a Procuraturii, unde poate fi gsit informaia actualizat despre activitatea acesteia. n pofida realizrilor privind transparena i publicitatea activitii, majoritatea actelor normative departamentale, aprobate de Procuratura General246, nu au fost publicate247.
Legea nr. 118 din 14.03.2003. Moldova i UE n contextul Politicii Europene de Vecintate; Realizarea Planului de Aciuni UE-Moldova (februarie 2005-ianuarie 2008), p. 66. 246 De exemplu, n anul 2006 au fost elaborate 27 de proiecte de acte normative departamentale. Raport public de activitate a Procuraturii Republicii Moldova pentru anul 2006, p. 46, http://www.procuratura.md/file/RAPORT%20PU BLIC%202006%20Pentru%20Sait.pdf. 247 Conform p. 22.5 al Regulamentului privind actele Procuraturii, aprobat prin Ordinul Procurorului General nr.200/22 din 23.09.2004 (http://www.procuratura.md/md/reg/), actele normative ale Procuraturii emise de Procurorul General i Colegiul Procuraturii snt publicate n Monitorul Oficial n condiiile legii.
245 244
94
Urmnd tradiiile vechi, Procuratura RM combin numeroase i diverse atribuii, de la cele caracteristice procurorilor n toate sistemele de justiie penal (conducerea urmririi penale, reprezentarea acuzrii n instanele judectoreti, dreptul de a ataca hotrrile judectoreti etc.) pn la atribuii legate att de domeniul penal, ct i de cel civil ale vieii sociale. Numrul mare de dispoziii vagi i neclare ale Legii cu privire la Procuratur fac posibil justificarea legalitii implicrii Procuraturii practic n orice fel de probleme publice sau private. Pe de alt parte, unele dintre competenele larg definite ale Procuraturii (art. 5 al Legii cu privire la Procuratur) nu par s fie supuse unui control din partea instanelor de judecat248. Legislaia privind activitatea Procuraturii a fost supus unor modificri249, ns nu au fost ntreprinse aciuni adecvate pentru a mbunti activitatea acestei structuri. De fapt, majoritatea amendamentelor au avut un caracter tehnic i nu au rspuns la principalele ngrijorri ale experilor Consiliului Europei, n special n ceea ce privete competenele extinse de supraveghere ale Procuraturii250. Procuratura Republicii Moldova nc mai este perceput ca o instituie care lucreaz n stil sovietic, reprezentnd puterea
James HAMILTON, Harald RANGE, Comentarii la proiectul de lege privind completarea i modificarea Legii cu privire la Procuratur (11.01.2007), p.3-4, http://www.dejure.md/library_upld/d518.doc. 249 Modificarea procedurii de acces la funcia de procuror (80% prin intermediul INJ) dup susinerea uni examen de calificare, detalierea ierarhiei procurorilor, excluderea participrii procurorului la examinarea litigiilor economice, precizarea aspectelor privind aciunea civil naintat de procuror, recursul mpotriva unor acte administrative, mandatul procurorilor teritoriali, nceperea urmririi penale mpotriva procurorilor doar de ctre Procurorul General etc. (Legea nr. 70 din 22.03.2007) 250 Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), alin. 120.
248
PROCURATURA
95
statului i nu a legii251. O parte dintre modificrile introduse n martie 2007 n Legea cu privire la Procuratur252, precum i competenele largi ale Procuraturii n ceea ce privete protecia intereselor statului prevzute de Codul de Procedur Civil (art.71(3)) fortific aceast concluzie. Pe de alt parte, rolul predominant al supravegherii generale printre competenele extrajudiciare ale Procuraturii provoac ngrijorare n ceea ce privete compatibilitatea aplicrii acesteia cu principiile fundamentale i standardele Consiliului Europei. Dreptul procurorului de a face recurs mpotriva actului considerat de el ca fiind ilegal, emis de un organ sau de o persoan cu funcie de rspundere253, este pasibil de interpretri extensive, uneori depindu-se limitele rezonabilului. Ceea ce a generat aceast ngrijorare este declararea frecvent a recursurilor mpotriva actelor emise de autoritile administraiei publice locale (APL)254. De notat c legalitatea actelor, emise de autoritile APL, e verificat de Ministerul Administraiei Publice Locale
251 James HAMILTON, Harald RANGE, Comentarii la proiectul de lege privind completarea i modificarea Legii cu privire la Procuratur (11.01.2007), p.9. 252 Dac pn la introducerea modificrilor n art. 9 al Legii procurorul putea aciona numai n aprarea intereselor societii, acum aceasta se face pentru aprarea intereselor statului i societii. 253 Art. 6 al Legii cu privire la Procuratur. 254 Cel mai cunoscut caz de acest fel a avut loc n vara anului 2004, cnd Procurorul General a anulat decizia municipalitii Chiinu, prin care se autoriza aciunea de protest a jurnalitilor de la TeleRadioMoldova, justificnd aceast decizie prin faptul c Procuratura General are competena de a interveni n hotrrile care afecteaz ordinea public sau securitatea naional (Report (Doc. 10671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16 September 2005), alin.99). Conform unor informaii, n prezent majoritatea actelor Consiliului i Primriei mun. Chiinu snt verificate de Procuratura municipal, alturi de Direcia Control a Ministerului Administraiei Publice Locale. Conform Notei Informative prezentate n cadrul edinei Consiliului municipal din 06.10.2007, n 8 luni ale anului 2007 Procuratura a contestat 45 de acte ale autoritilor municipale Chiinu, pe motivul lipsei corespunderii acestora reglementrilor legislaiei n diverse domenii.
96
(MAPL) i de direciile teritoriale de control administrativ ale acestuia255, care primesc anual sume considerabile din bugetul de stat256 pentru acest tip de activitate. Examinnd cu atenie competenele Procuraturii i ale MAPL pe acest segment, apare evident suprapunerea acestora, care, la rndul su, implic suprapunerea de resurse (umane i financiare), dar i dificulti pentru cei vizai. Chiar dac prin modificrile din martie 2007 redacia articolului care reglementeaz recursul procurorului a fost perfecionat (a fost exclus efectul suspensiv al recursului, au fost introduse unele temeiuri pe baza crora ar putea fi justificat recursul), prevederile respective continu s constituie o dublare a competenei instanei de contencios administrativ, care are drept scop contracararea abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor publice, aprarea persoanei n spiritul legii, ordonarea activitii autoritilor publice, asigurarea ordinii de drept257. Competena clar definit i limitat a Procuraturii este unul dintre elementele cheie ale unei democraii funcionale258. n pofida acestui fapt, legea, prin formulrile imprecise i diluate, concentreaz mult putere n minile Procuraturii i, din cauza structurii ierarhice, anume n minile Procurorului General259,
255 A se vedea art. 61-72 ale Legii nr. 436 din 28.12.2006 privind administraia public local, HG nr. 728 din 28.06.2006 cu privire la aprobarea structurii, efectivului-limit i Regulamentului privind organizarea i funcionarea Ministerului Administraiei Publice Locale, HG nr. 1060 din 14.09.2006 cu privire la direciile teritoriale control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice Locale. 256 Conform HG nr. 636 din 26.05.2008 cu privire la alocarea mijloacelor financiare, MAPL i-au fost alocate suplimentar din fondul de rezerv al Guvernului 6342 mii lei pentru asigurarea activitii direciilor teritoriale de control administrativ. Bugetul pentru anul 2008 al MAPL este de 127546,4 mii lei. 257 Art. 1(1) al Legii contenciosului administrativ, nr. 793 din 10.02.2000. 258 ENP Progress Report Moldova (4 December 2006), p.3. 259 James HAMILTON, Harald RANGE, Comentarii la proiectul de lege privind completarea i modificarea Legii cu privire la Procuratur, p.9.
PROCURATURA
97
care numete n funcie toi ceilali procurori. Sistemul ierarhic implic o subordonare ealonat a procurorilor, care compromite autonomia acestora. Legea nu prevede dreptul procurorului de a refuza executarea unui ordin vdit ilegal, ceea ce, prin prisma formulrilor vagi ale prevederilor care se refer la rspunderea disciplinar a procurorului, poate duce la abuzuri. Pe de alt parte, statutul Procurorului General este lacunar, lipsind sau fiind mult prea generale ndeosebi prevederile care se refer la mecanismul de numire sau de tragere la rspundere a acestuia pentru eventuale nclcri ale legii. Conform standardelor europene, recrutarea, promovarea i transferul procurorilor se face n conformitate cu procedurile echitabile i impariale, care conin garanii mpotriva oricrei abordri ce favorizeaz interesele unor grupuri specifice260. Legea cu privire la Procuratur nu conine un set clar de criterii care ar asigura aceste standarde i, conform ei, procurorul este avansat n serviciu, printre altele, pentru ndeplinirea corespunztoare a obligaiilor de serviciu (art. 24(1)), fiind, n acelai timp, pasibil de rspundere disciplinar pentru ndeplinirea necorespunztoare a obligaiilor de serviciu (art. 27, lit. a)). Conform Constituiei, Procuratura face parte din autoritatea judectoreasc. Totui, ea este perceput de societate mai curnd ca parte a puterii executive. Intimidrile i dosarele cu tent politic, instrumentate de Procuratur, precum i majorarea continu a alocaiilor bugetare261, vin s fortifice aceast percepie.
260 Recomandarea Rec(2000) 9 din 6.10.2000 privind rolul procuraturii n sistemul de justiie penal, alin. 5.a, https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraSer vlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=276616&SecMode=1 &DocId=366374&Usage=2. 261 De exemplu, n 2003 cheltuielile pentru Procuratur s-au majorat cu 90% fa de 2002, depind bugetul instanelor judectoreti pentru aceeai perioad. Pentru comparaie, n toate rile europene bugetul sistemului judiciar pentru 2003 a fost mai mare dect bugetul procuraturii, aceast diferen variind de la 1,4 ori n Letonia la 7,1 ori n Finlanda. A se vedea Finanarea justiiei n Republica Moldova, p. 16-17.
98
Problemele cu care se confrunt sistemul Procuraturii din RM i eecul msurilor ntreprinse ncepnd cu 2003, pentru a corespunde standardelor europene n domeniu, au impus necesitatea reformrii repetate a Procuraturii. Procesul reformator, iniiat de Procuratura General, a nceput cu elaborarea a trei proiecte de legi noi: cu privire la organizarea Procuraturii, cu privire la statutul procurorului, cu privire la Consiliul Superior al Procuraturii. La recomandrile experilor Consiliului Europei262, aceste trei proiecte de legi au fost comasate ntr-un singur proiect de lege cu privire la Procuratur263. Dei proiectul de lege reprezint o nou abordare a conceptului privind rolul Procuraturii ntr-o societate democratic, acesta mai pstreaz, n opinia experilor, reminiscenele Procuraturii de tip sovietic, care acioneaz n calitate de a patra putere, realiznd sistemul propriu de justiie. Proiectul nu soluioneaz problemele legate de transparena Procuraturii, este neclar n ceea ce privete raportul dintre subordonarea i controlul ierarhic al procurorilor i autonomia acestora, conine contradicii i suprapuneri referitoare la competenele diferitor organe incluse n sistemul Procuraturii, este vag i pasibil de abuzuri n ceea ce privete temeiurile atragerii la rspundere disciplinar a procurorului264, pstreaz aceleai mputerniciri largi pentru Procurorul General i sistemul de subordonare strict n cadrul
262 Carlos SOUSA MENDES, Opinion on the new draft legislation on the Public Prosecutors Service of Moldova (September 2007); James HAMILTON, Opinion on the new draft legislation on the Public Prosecutors Service of Moldova (07.08.2007). 263 Legea nr. 294-XVI a fost adoptat pe 25 decembrie 2008, dar a fost publicat abia pe 17 martie 2009, motiv pentru care nu este luat n considerare n prezentul studiu. 264 Opinion on the draft Law on Public Prosecutors Service of Moldova, adopted by the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) at its 75th Plenary Session (13-14 June 2008), http://www.venice.coe.int/ docs/2008/CDL-AD(2008)019-e.asp.
PROCURATURA
99
Procuraturii, nu include garanii suficiente pentru asigurarea independenei i imparialitii procurorilor265 etc. Considerm c soluionarea acestor i altor probleme care in de funcionarea Procuraturii ntr-o societate democratic este condiionat de adoptarea unor amendamente constituionale, ce s-ar referi n special la definirea rolului i competenelor acesteia, precum i la modul de numire a procurorilor. Pe de alt parte, eecul de a construi un nou sistem al Procuraturii, bazat pe principii moderne, n conformitate cu standardele i bunele practici europene, nseamn i eecul angajamentelor asumate fa de UE n dialogul privind integrarea Republicii Moldova n spaiul european unic.
265 Raport de expertiz la proiectul legii cu privire la Procuratur (26.01.2009), realizat de CAPC, http://capc.md/ro/expertise/avize/nr-403.html?.
CAPITOLUL 4. FORMAREA PROFESIONAL A CADRELOR JUSTIIEI
Funcionarea eficient a sistemului judiciar este n raport direct proporional cu nivelul de formare profesional a judectorilor. n acelai timp, formarea profesional este o premis esenial pentru sporirea ncrederii n sistemul judiciar. Iar aceast ncredere va fi consolidat doar atunci cnd judectorii vor avea cunotine detaliate i diverse care s se extind dincolo de domeniul legislativ, spre domenii de importan social 266. De la proclamarea independenei Republicii Moldova, formarea continu a judectorilor a fost prerogativa Ministerului Justiiei. Sistemul de formare iniial a judectorilor lipsea. n 1996 a fost creat Centrul pentru pregtirea i perfecionarea cadrelor din sistemul Ministerului Justiiei (CPJ)267, care avea funcia de formare continu a judectorilor. Din cauza constrngerilor financiare, lipsei unui sediu corespunztor i a lipsei de resurse umane, CPJ se ocupa n principal de implementarea programelor iniiate i direcionate de donatori. Pe lng CPJ, i organizaiile neguvernamentale se ocupau de formarea profesional a judectorilor, ns cursurile lor de instruire aveau un caracter sporadic i se axau pe domenii specifice, n funcie de mandatul organizatorilor (drepturile omului, drepturile refugiailor, justiie juvenil, combaterea traAvizul nr.4 (2003) al CCJE privind formarea iniial i continu specifice judectorilor la nivel naional i european, alin. 5, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp. 267 HG nr.96 din 22.02.1996.
266
FORMAREA PROFESIONAL A CADRELOR JUSTIIEI
101
ficului de droguri, violena n familie, modaliti alternative de soluionare a disputelor, drepturile deinuilor, traficul de persoane etc.). Conform standardelor europene, este esenial ca judectorii s aib, dup absolvirea studiilor de drept, o instruire amnunit i diversificat, pentru a-i ndeplini obligaiile ntr-un mod satisfctor268. Una dintre cele mai importante realizri n contextul implementrii PAUEM a fost elaborarea i adoptarea, la recomandarea i cu suportul Consiliului Europei, a Legii nr. 152 din 08.06.2006 cu privire la Institutul Naional al Justiiei (INJ). Conform acestei legi, INJ este o instituie public care are drept sarcin instruirea candidailor pentru funciile de judector i procuror (formare iniial), perfecionarea profesional a judectorilor i a procurorilor n funcie (formare continu), precum i a altor persoane care contribuie la nfptuirea justiiei (grefieri, executori judectoreti, consilieri de probaiune, mediatori). Pentru consolidarea angajamentului asumat prin adoptarea legii, dei cu unele ntrzieri, INJ a primit un sediu, pentru aceast instituie fiind prevzute i resurse financiare din bugetul de stat269. De asemenea, au fost instituite organele administrative ale INJ (Consiliul i directorul executiv), au fost selectate cadrele didactice i au fost adoptate un set de regulamente interne i strategii270, necesare pentru buna funcionare a INJ, iar din octombrie 2007 au nceput cursurile de instruire iniial
268 Avizul nr.4 (2003) al CCJE privind formarea iniial i continu specifice judectorilor la nivel naional i european, alin. 3. 269 Pentru anul 2008 au fost alocate 7707,3 mii lei, iar pentru anul 2009 bugetul alocat INJ constituie 17271,9 mii lei. 270 Statutul INJ, Regulamentul de ordine interioar a INJ, Strategia cu privire la formarea continu a judectorilor i procurorilor, Regulamentul cu privire la concursul de admitere n cadrul INJ etc.
102
pentru judectori (10 candidai) i procurori (20 de candidai)271, n paralel desfurndu-se cursurile de formare continu. Durata cursurilor de formare iniial este de 18 luni272, incluznd pregtirea teoretic i practic. Programul de studii, aplicat n prezent, conine aproape n ntregime discipline juridice. Trebuie menionat c potrivit standardelor europene, formarea judectorilor nu trebuie s se limiteze la pregtirea juridic tehnic, deseori fiind necesar intervenia judectorului n anumite situaii dificile sau complexe273. n acest context, programele teoretice i practice nu trebuie s se limiteze doar la aspectul tehnic al domeniilor juridice, dar s includ i predarea normelor de deontologie, precum i alte domenii relevante pentru activitatea judiciar, cum ar fi managementul cauzelor i administrarea instanelor, tehnologii informaionale, limbi strine, tiine sociale, soluionarea alternativ a disputelor274 i psihologie. Pe de alt parte, pentru buna gestionare a bugetelor de ctre instanele judectoreti e necesar ca judectorii care ocup funciile de Preedinte i vice-preedinte n instane s dea dovad de cunotine n acest domeniu. Avnd n vedere complexitatea programului de studii, activitatea de formare iniial trebuie s s desfoare pe o durat mai lung de timp, pentru a evita restrngerea ei doar la nivel
Pentru admiterea la cursurile de formare iniial a candidailor la funcia de judector i procuror n cadrul INJ n 2008, au fost aprobate 10 locuri pentru judectori i 30 de locuri pentru procurori, Hotrrea Consiliului INJ nr.1 din 27.06.2008, http://www.csm.md/pdf/main/hotarirea_nr1_27_06_2008.pdf. 272 De exemplu, perioada de instruire iniial a judectorilor este de 31 de luni n Frana, 22 de luni n Portugalia, 24 de luni n Romnia, de la 12 la 30 de luni n Finlanda, 48 de luni n Austria, 24 de luni n Spania, 24 de luni n Germania, 36 de luni n Belgia, 24 de luni n Turcia; http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/lisbon/questionnaires/questionB_en.asp. 273 Carta European privind Statutul Judectorului, Memorandumul explicativ. 274 Avizul nr.4 (2003) al CCJE privind formarea iniial i continu specifice judectorilor la nivel naional i european, alin. 28.
271
FORMAREA PROFESIONAL A CADRELOR JUSTIIEI
103
formal275. n acest sens, perioada de 18 luni de formare iniial, prevzut de Legea INJ, este considerat insuficient de ctre experi, fiind recomandat extinderea acesteia pn la cel puin 24 de luni276. Absolvirea INJ este una dintre condiiile necesare pentru candidatul la funcia de judector sau procuror. Totui, a fost pstrat posibilitatea accederii la funcia de judector sau procuror pentru alte persoane dect absolvenii INJ (anumite categorii de juriti profesioniti, cu o experien de lucru de cel puin 5 ani277). Proporia dintre aceste dou categorii de candidai este de cel puin 80% din posturile vacante pentru absolvenii INJ i de pn la 20% pentru ceilali candidai. Absolvenii INJ particip din oficiu278 la concursul pentru suplinirea posturilor vacante de judector pe baza atestatului, conform mediei generale obinute. Ceilali candidai particip la concurs pe baza rezultatelor examenului de capacitate, susinut n faa Colegiului de calificare. Concursul este organizat n conformitate cu numrul de posturi vacante, repartizate de CSM pentru fiecare categorie n parte279. Dei acest sistem mixt de selectare a judectorilor este cunoscut i n alte state europene (de exemplu, n Olanda), totui, n opinia experilor, chiar de la nceputul procedurii trebuie s fie clar care posturi snt rezervate absolvenilor INJ, i care celorlalte categorii de candidai. Doar prin separarea strict a ceIdem. Giacomo OBERTO, Marie-Luce CAVROIS, Jorge DIAS DUARTE, Daimar LIIV, Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006, p. 13. 277 A se vedea art. 6(2) a Legii nr. 544 din 20.07.1996 cu privire la statutul judectorului i art. 21(2) a Legii nr. 118 din 14.03.2003 cu privire la Procuratur. 278 A se vedea art. 18(1) a Legii nr.152 din 08.06.2006 cu privire la INJ. 279 Art. 9 alin.(4) a Legii nr.544 din 20.07.1996 cu privire la statutul judectorului.
276 275
104
lor dou grupuri va fi posibil evitarea oricrui conflict dintre diferite ci i metode de evaluare a candidailor280. n aceast privin textele legislative snt confuze, iar problema tratamentului egal i a anselor egale pentru absolvenii INJ i a altor candidai nu a fost soluionat nc. Aceasta urmeaz a fi examinat n momentul n care se va desfura primul concurs pentru suplinirea posturilor vacante de judectori i procurori, cu participarea absolvenilor INJ281.
280 Giacomo OBERTO, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun, p. 6-8. 281 Leonid ANTOHI, Institutul Naional al Justiiei (formarea iniial i continu a judectorilor i procurorilor) (12 septembrie 2007), Fi de proiect, Programul Comun, p. 3.
CAPITOLUL 5. SOLUIONAREA EXTRAJUDICIAR A CONFLICTELOR
5.1. CONSIDERAII GENERALE n societatea modern, ritmul vieii este n continu cretere, celeritatea devenind una dintre axiomele realitii sociale. Conflictele de orice tip snt fenomene omniprezente, iar soluionarea lor depinde, deopotriv, de acest ritm accelerat. Rezolvarea clasic a unui conflict, prin intermediul organelor justiiei i pe baza conceptului de ctigpierdere (nvingtornvins), nu s-a dovedit a fi ntotdeauna cel mai adecvat rspuns la provocrile momentului. Pe de alt parte, sistemul judiciar nu reuete, de fiecare dat, s reacioneze la necesitatea de soluionare rapid i eficient a conflictelor, lsnd, astfel, teren pentru modalitile extrajudiciare, care pot genera o soluie mai eficient din punctul de vedere al costurilor i cu un grad de satisfacie sporit pentru prile implicate. Unul dintre factorii care susin dezvoltarea modalitilor extrajudiciare de soluionare a conflictelor este de natur practic i conjunctural. Modalitile respective ofer soluii pentru problema accesului la justiie, cu care se confrunt indivizii n mai multe state ale lumii. Accesul limitat este determinat de mai multe cauze: (1) volumul litigiilor deferite instanelor de judecat este n cretere, (2) procedurile devin mai ndelungate, iar (3) costurile pe care le presupun aceste proceduri snt din ce n ce mai mari. n acelai timp, cantitatea, complexitatea i neclaritatea tehnic a legislaiei contribuie, de asemenea, la obstrucionarea accesului la justiie.
106
Modalitile extrajudiciare de soluionare a conflictelor snt parte integrat a politicilor menite s mbunteasc accesul la justiie. n esen, ele completeaz procedurile judiciare, deoarece metodele utilizate n cadrul lor snt, deseori, mai potrivite naturii litigiilor n cauz. Modalitile extrajudiciare de soluionare a conflictelor ajut prile s intre n dialog, acolo unde acesta nu era posibil mai nainte, i s realizeze o evaluare a necesitii de a merge n faa instanei de judecat. Plecnd de la aceste considerente i nu numai, PAUEM acord modalitilor extrajudicare de soluionare a conflictelor un loc separat, stabilind drept obiectiv Dezvoltarea cilor alternative de soluionare a litigiilor, inclusiv medierea i arbitrajul. 5.2. ARBITRAJUL Instituit282 nc n 1994, arbitrajul nu a cunoscut evoluii considerabile n RM. Dei au fost ratificate (s-a aderat la) un ir de acte internaionale n domeniul arbitrajului283 i au fost instituite cteva curi de arbitraj284, iar normele procesual civile solicit, la intentarea aciunii civile, respectarea procedurilor prealabile de soluionare a litigiului, dac respectarea acestei proceduri este prevzut de lege sau de contract285, totui s-a considerat c leLegea nr. 129 din 31.05.1994 cu privire la judecata arbitral (arbitraj). Convenia European de arbitraj comercial internaional i Aranjamentul relativ la aplicarea acesteia (la care am aderat prin HP nr. 1331 din 26.09.1997), Convenia privind concilierea i arbitrajul n cadrul OSCE (ratificat prin HP nr. 203 din 25.11.1998), Convenia pentru recunoaterea i executarea sentinelor arbitrale strine (la care am aderat prin HP nr. 87 din 10.07.1998). 284 De exemplu, Curtea de Arbitraj Comercial Internaional de pe lng Camera de Comer i Industrie a RM, Arbitrajul specializat n domeniul proprietii industriale pe lng Agenia de Stat pentru Proprietatea Intelectual, Curtea de Arbitraj i Mediere de pe lng Uniunea Republican a Asociaiilor Productorilor Agricoli UNIAGROPROTECT. 285 Codul de procedur civil art. 166(2)h), 167(1)d), 169(1)d), 170(1)a).
283 282
SOLUIONAREA EXTRAJUDICIAR A CONFLICTELOR
107
gislaia cu privire la arbitraj era perimat, pentru c nu beneficia de o abordare modern, n conformitate cu standardele internaionale286. Pentru a rezolva aceast problem, precum i pentru a impulsiona dezvoltarea arbitrajului, n perioada de implementare a PAUEM s-a recurs la adoptarea unui cadru legal nou n acest domeniu: Legea nr. 23-XVI din 22.02.2008 cu privire la arbitraj i Legea nr. 24-XVI din 22.02.2008 cu privire la arbitrajul comercial internaional. Impactul acestui cadru legal urmeaz a fi estimat, avnd n vedere faptul c a intrat n vigoare recent (mai-iunie 2008), iar msurile complexe de implementare a noilor prevederi legale nc nu au fost luate (sau, cel puin, nu snt evidente). Nu snt cunoscute raionamentele deciziei de a reglementa activitatea unor instituii identice prin dou legi diferite. Deosebirile dintre arbitraj i arbitrajul comercial internaional constau, n mare parte, n apartenena naional a prilor implicate n procedura de arbitraj i n anumite particulariti legate de punerea n executare a hotrrii arbitrale. Aceste diferene puteau fi ncadrate, fr a prejudicia instituia arbitrajului, ntr-un capitol separat al Legii cu privire la arbitraj287. Pe de alt parte, procesul sinuos de elaborare i adoptare a legilor (elaborarea a dou proiecte de legi comasarea proiectelor de legi ntr-un singur proiect i transmiterea n Parlament spre examinare adoptarea de ctre Parlament a dou proiecte de legi) sugereaz c acest proces a fost influenat de dubii i de incertitudine privind calea de urmat.
De la implementarea PAUEM la elaborarea de politici, p. 61. A se vedea referitor la necesitatea comasrii i neajunsurile proiectelor expertizate, a se vedea CAPC: http://capc.md/ro/expertise/avize/nr-120.html; http://capc.md/ro/expertise/avize/nr-119.html.
287
286
108
5.3. MEDIEREA Medierea, ca modalitate de soluionare a conflictelor, alternativ procesului n instan, poate constitui unul dintre rspunsurile cele mai adecvate la dificultile cu care se confrunt sistemul judiciar, contribuind, totodat, la degrevarea instanelor de numeroase cauze. Desigur c medierea nu este un panaceu; ea are, ns, locul su n numeroase tipuri de contencios. Astfel, pe lng aria conflictelor izvornd din relaiile de familie, care pare a fi domeniul predilect pentru utilizarea medierii, exist numeroase tipuri de conflicte sau medii potenial generatoare de conflict n care ideea de soluionare pe cale amiabil pare mai potrivit dect clasica rezolvare a litigiului: raporturile locative, de vecintate, coproprietate, succesiuni, executarea obligaiilor asumate prin contract sau orice alt act juridic, conflictele din domeniul comercial, anumite cauze penale etc. Bucurndu-se de aceleai avantaje ca i arbitrajul, medierea permite mutarea centrului de greutate al procesului de pe aspectele privind statutul juridic ori subtilitile de procedur pe interesele aflate n joc. Mai exact, n cazul medierii, accentul nu cade pe aspectele juridice ale litigiului, ci se urmrete ca prile, prin discuii i negocieri n prezena mediatorului, s ajung la o soluie de compromis acceptat de fiecare parte i, bineneles, n deplin acord cu legile care susin ordinea public i bunele moravuri. n comparaie cu alte proceduri, medierea are avantajul de a oferi rezultate mai convenabile ambelor pri aflate n conflict, care s le satisfac mai bine interesele i care s fie, prin urmare, mai durabile. n acelai timp, aceste rezultate pot fi obinute cu cheltuieli mai mici, economie de timp i de stres, comparativ cu ceea ce nsoete, n mod obinuit, procedurile n justiie sau cele arbitrale.
109
Medierea, n calitate de instituie juridic, a fost lansat prin intermediul Codului de Procedur Penal care, n art. 276 alin. (7), stipuleaz c mpcarea prilor poate avea loc i prin aplicarea medierii. Totui, lipsa unui cadru legal comprehensiv nu a mpiedicat implementarea medierii. Drept rezultat al iniiativelor sectorului neguvernamental288, medierea a fost testat i a demonstrat eficiena i viabilitatea sa. Pentru a dezvolta cadrul juridic, au fost elaborate dou proiecte de legi care reglementau medierea n cauzele civile i medierea n cauzele penale. n urma unui proces de consultare, s-a decis unificarea prevederilor proiectelor ntr-un singur act, n consecin fiind adoptat Legea nr. 134-XVI din 14.06.2007 cu privire la mediere. Dei legea a intrat deja n vigoare (1 iulie 2008), ea conine anumite puncte slabe care pot influena negativ dezvoltarea durabil a instituiei medierii. Conform legii n cauz, n vederea organizrii i coordonrii activitii mediatorilor, se constituie Consiliul de mediere de pe lng Ministerul Justiiei. Totui, capacitatea Consiliului de mediere de a aciona i de a reaciona este diminuat, acesta fiind n ntregime dependent de Ministerul Justiiei. Consiliul nu dispune de buget i de aparat, iar membrii si nu snt remunerai. Lipsa mijloacelor financiare pentru lansarea sistemului de mediere poate compromite dezvoltarea viabil a acestei instituii, fapt ce contravine recomandrilor Consiliului Europei289.
288 De exemplu, medierea n cauzele penale a fost promovat i practicat activ de Institutul de Reforme Penale (IRP), iar medierea n cauzele civile de Curtea de Arbitraj i Mediere de pe lng Uniunea Republican a Asociaiilor Productorilor Agricoli UNIAGROPROTECT. 289 Recomandarea Rec(2002)10 cu privire la medierea n cauzele civile, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=306401&Site=CM&BackColorInternet=9999CC &BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75; Recomandarea R(99)19 cu privire la medierea n cauzele penale, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=420 059&Site=CM&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackC olorLogged=FFAC75.
110
Pregtirea iniial i continu a mediatorilor este asigurat de instituiile de nvmnt superior i de INJ (art. 14). Avnd n vedere procedurile complicate, legate de acreditarea instituiilor de nvmnt superior, precum i dificultile cu care se confrunt INJ n perioada de lansare, rezervarea dreptului exclusiv de a forma mediatorii trezete ngrijorri n ceea ce privete capacitatea lor de a realiza aceast sarcin, fapt care poate ngrdi accesul persoanelor la procedura de mediere. n octombrie 2008, cu suportul Proiectului PNUD Consolidarea capacitilor instituionale ale Institutului Naional al Justiiei i Programului Comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei privind consolidarea independenei, eficienei i transparenei sistemului de justiie din Moldova pentru anii 2006-2009, a fost organizat primul curs de instruire pentru mediatori. Drept rezultat, 56 de persoane au primit atestatele de exercitare a profesiei de mediatori290. n acelai timp, medierea nu este solicitat doar de prile n litigiu, dar i de instana de judecat sau, dup caz, de organul de urmrire penal. Practica medierii n cauzele penale reveleaz existena unei probleme serioase n ceea ce privete deschiderea organelor de urmrire penal pentru mediere, aceasta fiind determinat de politica indicatorilor de performan291. Conform art. 35 al Legii cu privire la mediere, n cazul medierii n cauzele penale n care mpcarea prilor are drept rezultat nlturarea rspunderii penale292, prile au dreptul de a beneficia de serviciile unui mediator pltit de stat, n condiiile stabilite de Guvern. Prevederile respective urmau s fie aplicate n funcie de alocrile bugetare pentru implementarea acestora,
Primii mediatori au primit atestate, http://justice.gov.md/. Echitate i siguran. Raport de activitate 2008, Institutul de Reforme Penale, Chiinu, 2008, p. 14, http://www.irp.md/item.php?text_id=583. 292 Aceste cauze snt prevzute n art. 276 (7) din Codul de Procedur Penal i art. 109 din Codul Penal.
291 290
111
dar nu mai trziu de 01.01.2009. Regretabil, dar aceste condiii nu au fost aprobate de Guvern, ceea ce ngrdete accesul unui numr considerabil de poteniali beneficiari la modalitile alternative de soluionare a litigiilor i la avantajele pe care le prezint (ncetarea urmririi penale, nlturarea rspunderii penale, neimplicarea ntregului mecanism punitiv al statului).
CONCLUZII I RECOMANDRI
Perioada de implementare a PAUEM a fost prodigioas n reforme legislative i instituionale privind sistemul judectoresc. Aceste msuri au fost ntreprinse pentru a demonstra partenerilor europeni inteniile serioase ale Republicii Moldova de a dezvolta dialogul pentru integrarea european i consolidarea credibilitii statului. Dei aciunile realizate au fost apreciate pozitiv, totui concluzia general este c reforma pe segmentul justiiei trebuie s continue. Textele de legi adoptate necesit s fie coroborate cu aciuni concludente de implementare. Problemele cu care se confrunt sistemul judectoresc din Republica Moldova necesit resurse, timp, dar i, ceea ce este mai important, angajament i voin politic. Indiferent de culoarea guvernanilor, justiia necesit independen, ceea ce, ntr-un final, va contribui la dezvoltarea unei societi stabile i sigure. Este evident c un panaceu universal nu poate fi identificat i administrat imediat. Implementarea PAUEM a acionat n calitate de diagnostic al problemelor, despre existena crora se bnuia ori se tia. n acest context, exerciiul dat a enumerat cele mai importante msuri care au fost ntreprinse pentru a nsntoi sistemul judectoresc. Totui, un numr de simptome mai vechi persist, iar altele noi au fost relevate. Pentru a aborda problemele n cauz, se propun n continuare recomandri decurgnd din cele menionate n prezentul studiu.
113
NUMIREA I CARIERA JUDECTORILOR. ADMINISTRAREA JUSTIIEI 1. Standardele i bunele practici internaionale privitoare la numirea judectorilor snt favorabile unei depolitizri extinse a acestui proces, ceea ce presupune excluderea implicrii att a executivului, ct i a legislativului n luarea deciziei asupra carierei judectorilor. Se recomand reconsiderarea poziiei CSM n procesul de numire a judectorilor n vederea mputernicirii acestuia cu autoritate de decizie (i nu doar cu cea de consultare, propunere sau recomandare) n ceea ce privete numirea i cariera judectorilor. Pentru a atinge acest scop este necesar modificarea art. 116, 122 i 123 din Constituie, precum i a legilor corespunztoare. n acelai timp, modificarea Constituiei va implica revizuirea competenelor Preedintelui i ale Parlamentului, excluzndu-se, astfel, orice influen a puterii politice. Din punct de vedere procesual, se recomand constituirea unui grup de lucru (comisie) multidisciplinar, supus monitorizrii i evalurii externe, cu implicarea, n faza incipient, a expertizei Consiliului Europei pentru a asigura maxim convergen cu standardele i bunele practici n domeniu. Drept rezultat, CSM va deveni, prin reforma constituional, singurul organ responsabil de luarea deciziilor n ceea ce privete cariera judectorilor (cu excepia judectorilor Curii Constituionale). 2. Pentru a asigura transparena procesului de numire a judectorilor, selectarea candidailor trebuie s se fac exclusiv pentru meritele acestora i pe baza calificrii, abilitilor, integritii, independenei, imparialitii i eficienei lor. Avnd n vedere complexitatea i importana descrierii criteriilor obiective de selectare i de promovare a judectorilor, se recomand definirea lor general nemijlocit n textul art. 116 al Constituiei. Detalierea criteriilor se va face n lege i
114
ntr-un act aprobat de CSM, care va fi supus unei publiciti lrgite, prin plasarea pe paginile web, precum i prin publicarea n Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 3. Pentru a consolida rolul CSM, de garant al independenei autoritii judectoreti, precum i pentru a exclude orice umbr de nencredere n realizarea acestei sarcini, se recomand revizuirea calitii de membru ex officio a Procurorului General i a ministrului Justiiei. Avnd n vedere c procurorii nu snt magistrai, iar CSM nu are competen n ceea ce privete funcionarea procuraturii, se recomand excluderea Procurorului General din lista membrilor CSM. Referitor la statutul ministrului Justiiei, se recomand meninerea calitii sale de membru fr drept de vot n cadrul edinelor CSM. Pentru a atinge acest scop este necesar modificarea art. 116 al Constituiei RM i a art. 3 al Legii cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. 4. Lipsa unei delimitri clare ntre responsabilitile CSM i ale Ministerului Justiiei n procesul de administrare a sistemului judectoresc genereaz confuzie. Se recomand constituirea Departamentului Administrrii Judectoreti (DAJ) sub egida CSM, DAJ concentrnd atribuii de asigurare organizatoric, material i financiar a judectoriilor i a curilor de apel. Ministerul Justiiei va pstra competenele ce in de coordonarea reformelor de drept i judectoreasc, dezvoltarea cadrului normativ, asigurarea executrii hotrrilor judectoreti, asigurarea asistenei juridice etc. RESURSE I FINANARE 5. Finanarea insuficient a sistemului judectoresc rmne un subiect ngrijortor. Pentru a remedia aceast situaie se recomand a urgenta, cu maxim voin politic i administrati-
115
6.
7.
8.
9.
v, elaborarea i implementarea Concepiei finanrii sistemului judectoresc. Sistemul judectoresc trebuie s beneficieze de un buget care s asigure independena justiiei i accesul tuturor cetenilor la justiie. Pentru a realiza aceasta, se recomand raportarea bugetului sistemului judectoresc la PIB, ceea ce va asigura c necesitatea societii pentru justiie nu va fi afectat de posibilitatea sau imposibilitatea Guvernului de a o finana. Avnd n vedere c mecanismul de finanare a judiciarului este stabilit n Constituia RM, este esenial dezvoltarea practicii, lansate n perioada de implementare a PAUEM, de aprobare de ctre Parlament a bugetului sistemului judectoresc i de integrare direct a acestuia n bugetul de stat. Este necesar, n acest sens, sistarea mecanismului de constituire a bugetului sistemului judectoresc prin intermediul Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar i dezvoltarea cadrului legal separat care va reglementa procesul de elaborare a bugetului justiiei. Cadrul legal dezvoltat va delimita, de asemenea, competenele i funciile n acest proces ntre CSM, Parlament i Guvern. n acelai timp, bugetul justiiei trebuie s fie constituit din dou componente obligatorii: bugetul curent i bugetul investiional. Bugetul curent va include cheltuielile de salarizare, cheltuielile curente de funcionare a instanelor de judecat (servicii comunale, consumabile, comunicaii etc.) i cheltuielile legate de desfurarea procesului judiciar (plata cheltuielilor de transport a martorilor, citarea participanilor, efectuarea expertizelor etc.). Se recomand dezvoltarea strategiei de investiii capitale n justiie, pe baza creia va fi elaborat, anual, bugetul investiional al sistemului judectoresc. Aceste resurse vor fi utilizate pentru mbuntirea mediului de lucru al judectorilor prin
116
asigurarea cu sli de judecat i alt infrastructur, precum i prin dotarea tehnic a acestora. 10. Remunerarea judectorilor conform demnitii profesiei i responsabilitilor pe care le au este o garanie important a independenei att externe, ct i interne a sistemului judectoresc. Se recomand, n acest sens, stabilirea unui salariu de funcie egal pentru toi judectorii, iar sporurile pentru vechime n funcia de judector i gradul de calificare s fie majorate considerabil. Astfel, se va asigura echitatea n interiorul sistemului judectoresc i se va stimula dezvoltarea profesional personal. n acelai timp, nivelul salariului judectorului trebuie s rmn competitiv, indiferent de evoluiile/ involuiile economice din ar. 11. Discrepana mare dintre numrul de judectori i volumul crescnd de lucru au condus la suprancrcarea judectorilor, la soluionarea cauzelor n termene procesuale lungi, la diminuarea calitii actului de justiie, la uzura accelerat a judectorului, precum i la nemulumiri din partea justiiabililor. Toate acestea afecteaz n mod direct calitatea actului de justiie. Se recomand majorarea numrului judectorilor pentru a asigura funcionarea eficient a sistemului judiciar i respectarea termenului rezonabil n examinarea cauzei. n acelai timp, un rol important l poate avea dezvoltarea mai activ a msurilor alternative de soluionare a litigiilor. PERSONALUL AUXILIAR 12. Volumul mare de lucru al judectorilor i exercitarea de ctre acetia a unor funcii administrative improprii mandatului afecteaz direct calitatea actului de justiie. Reducerea efectiv a sarcinilor efectuate de judectori poate fi atins prin asigurarea acestora cu asisteni, care vor prelua o parte din sarcini. Se recomand modificarea Legii pri-
117
13.
14.
15.
16.
vind organizarea judectoreasc, a Legii cu privire la sistemul de sa larizare n sectorul bugetar i a altor acte legislative sau normative prin introducerea n cadrul aparatului instanelor judectoreti a funciei de asistent al judectorului. Se recomand ca numrul asistenilor s fie egal cu numrul judectorilor i poate chiar mai mare la Curile de Apel i CSJ. Se recomand concentrarea eforturilor (alocarea fondurilor pentru procurarea echipamentului, crearea reelei pentru transmiterea i stocarea informaiei nregistrate, instruirea personalului specializat, dezvoltarea instruciunilor necesare etc.) pentru asigurarea implementrii prevederilor art. 14 al Legii privind organizarea judectoreasc n ceea ce privete nregistrarea edinelor de judecat sau consemnarea prin stenografiere a acestora. Salariul mic al personalului auxiliar este una dintre cauzele pentru care aceast categorie de funcionari presteaz servicii de proast calitate i se caracterizeaz printr-o fluctuaie mare de cadre. n acest context, se recomand stabilirea mrimii salariilor personalului auxiliar n cot procentual (nu mai puin de 30%), direct proporional salariului de funcie al judectorului din instana n care activeaz. Pe lng motivaia financiar, este necesar dezvoltarea sistemului de formare iniial i continu obligatorie a grefierilor (elaborarea curriculei de instruire, dezvoltarea suporturilor de curs, organizarea sesiunilor de instruire etc.), care va contribui la crearea corpului profesional de grefieri. Avnd n vedere rolul esenial al poliiei judectoreti la nfptuirea justiiei, se recomand intensificarea eforturilor pentru transferul poliiei judectoreti din subordinea MAI n subordinea MJ nainte de 01.01.2010. La fel, se recomand elaborarea i adoptarea Legii cu privire la poliia judectoreasc, care ar detalia statutul juridic al acesteia.
118
RSPUNDEREA JUDECTORILOR 17. Conform standardelor europene, rspunderea patrimonial a judectorilor pentru erori neintenionate n exercitarea ndatoririlor nu este perceput ca fiind general acceptabil i nici ca fiind de ncurajat. Excepie fac doar situaiile n care are loc o greeal intenionat. n acest sens, se recomand reconsiderarea textelor legale care stabilesc rspunderea patrimonial a judectorului, pentru a consacra interzicerea oricrei forme de recurs mpotriva judectorului n legtur cu orice fel de sentin emis n exerciiul funciilor sale, care oblig statul la plata despgubirilor, i a excepiei de la regula dat, n cazul n care intenia criminal a judectorului va fi dovedit. 18. Inviolabilitatea judectorului ntr-o societate n care respectul fa de judector i fa de independena lui nu reprezint, deocamdat, o practic constant, este o msur suplimentar de protecie mpotriva influenelor din exterior. Este necesar o abordare echilibrat a acestei probleme, fiind recomandabil pstrarea rolului decisiv al CSM n procesul de declanare a urmririi penale a judectorilor. EXECUTAREA 19. Sistemul naional de executare se confrunt cu probleme de ordin financiar i logistic, ceea ce ridic rata documentelor neexecutate la peste 45%. Este esenial continuarea majorrii fondurilor destinate sistemului de executare att din contul bugetului de stat, ct i prin pstrarea integral sau n parte a taxei de executare de ctre sistemul de executare. Fondurile alocate trebuie s ia n considerare necesitile logistice, necesare pentru buna funcionare a sistemului de executare: oficii, echipament, mijloace de transport, tehnologii informaionale, conectare la internet, acces la baze de date etc.
119
20. Fluctuaia personalului n cadrul sistemului de executare este mare, una dintre cauze fiind remunerarea sczut. Deocamdat, stimulentul financiar este mecanismul de baz pentru societatea noastr, prin care personalul calificat poate fi atras i meninut. Dac se dorete mbuntirea situaiei n ceea ce privete executarea hotrrilor judectoreti, ntreprinderea msurilor de majorare a remunerrii executorilor judectoreti, inclusiv prin reintroducerea stimulrilor sub form de sporuri la salariu din contul taxelor de executare ncasate silit, pare s fie inevitabil. 21. Pentru a redresa situaia nefavorabil n ceea ce privete nivelul de executare real a documentelor executorii, n perioada de implementare a PAUEM au survenit iniiative pentru nfiinarea unor instituii juridice noi n domeniu (insolvabilitatea persoanei fizice, declararea sub jurmnt a averii) i au fost adoptate modificri legislative prin care se dorete o stimulare a creterii procentului hotrrilor judectoreti executate (avansarea cheltuielilor de executare de ctre creditor, interdicia de a prsi ara de ctre debitor). Totui, exist opinii c aceste instituii au fost preluate incomplet, uneori lipsind chiar premisele necesare pentru introducerea lor. Se recomand o analiz suplimentar a bunelor practici europene pentru a identifica soluia optim, potrivit realitilor din Republica Moldova. n acelai timp, se recomand luarea n considerare i a unor msuri alternative, precum majorarea termenului de prezentare a documentelor executorii spre executare, introducerea posibilitii achitrii n rate a datoriei de ctre debitor, introducerea urmririi prin schimb al bunurilor. 22. Sistemul de executori privai este larg rspndit n statele europene. Dei au existat unele tentative de a discuta aceast instituie n perioada de implementare a PAUEM, totui acestea nu s-au soldat cu vreun rezultat. Avantajele pe care
120
le prezint sistemul de executare privat (celeritate, procent nalt de executare etc.), precum i adoptarea acestui sistem de un numr tot mai mare de state (cel puin n 19 dintre statele membre ale Consiliului Europei aceast instituie funcioneaz), trebuie s constituie semnale pozitive pentru factorii de decizie. n acelai timp, pilotarea acestui sistem ar putea demonstra viabilitatea soluiei pentru Republica Moldova. 23. Probaiunea este o instituie nou, introdus recent n sistemul de executare al Republicii Moldova, ns specificul mandatului acestei instituii impune dezvoltarea ei separat de sistemul de executare. Se recomand constituirea Serviciului probaiune pe lng Ministerul Justiiei n calitate de instituie de acelai rang ca i Departamentul de executare sau Departamentul instituiilor penitenciare. PROCURATURA 24. Conform opiniilor experilor Consiliului Europei, att Legea cu privire la Procuratur, care este n vigoare, ct i proiectul discutat i aprobat de Parlament, nu soluioneaz n ntregime problemele i dificultile cu care se confrunt Procuratura Republicii Moldova. Acest proces necesit impulsionare prin adoptarea amendamentelor constituionale (art. 124(1) i art. 125(2)), care s-ar referi la definirea rolului i competenelor Procuraturii, precum i la modul de numire a procurorilor. 25. Procesul de informare public despre activitatea Procuraturii a cunoscut evoluii considerabile. Totui, transparena n activitatea acestei autoriti rmne redus, majoritatea actelor normative departamentale aprobate rmnnd nepublicate. Aceast situaie poate fi redresat prin introducerea n legislaia cu privire la Procuratur a obligaiei exprese privind publicarea actelor normative, aprobate de Procuratura General, n Monitorul Oficial al RM.
121
26. Modificrile n Legea cu privire la Procuratur, adoptate n perioada de implementare a PAUEM, au avut un caracter tehnic i nu au inut cont de principalele ngrijorri ale experilor Consiliului Europei referitoare la competenele extinse i, totodat, vagi ale Procuraturii. n acest sens, definirea coninutului exact al competenelor Procuraturii pentru eliminarea abuzurilor i a implicrii nejustificate a acesteia n diferite domenii ale vieii publice i private este esenial. Concomitent, trebuie s se ia msuri pentru a garanta ca realizarea competenelor s fie supus, n funcie de situaie, autorizrii judectoreti sau controlului din partea unui judector. 27. Procuratura RM nc mai este perceput ca lucrnd dup metode vechi i reprezentnd puterea statului i nu a legii. Introdus n perioada de implementare a PAUEM (martie 2007) n Legea cu privire la Procuratur, competena de a nainta aciunea civil pentru aprarea intereselor statului, precum i competenele largi ale Procuraturii n ceea ce privete protecia intereselor statului, prevzute de Codul de Procedur Civil (art.71(3)), fortific aceast concluzie. Constituirea unei Procuraturi moderne i independente fa de influenele din exterior necesit revizuirea acestor competene pentru a exclude implicarea Procuraturii n realizarea unor activiti improprii mandatului su i dublarea mandatului altor autoriti publice. 28. Dreptul procurorului de a face recurs mpotriva actului considerat de el ca fiind ilegal, emis de un organ sau de o persoan cu funcie de rspundere, poate fi utilizat abuziv, reprezentnd, n acelai timp, o reminiscen a procuraturii de tip sovietic. Excluderea acestei competene va permite evitarea dublrii competenelor cu instanele de control i de contencios administrativ.
122
29. Statutul Procurorului General este lacunar, lipsind sau fiind mult prea generale prevederile care se refer la mecanismul de numire sau de tragere la rspundere a acestuia pentru eventualele nclcri ale legii. Se recomand dezvoltarea prevederilor legale care ar reglementa mai detaliat mecanismul de numire a Procurorului General, n cadrul cruia un rol deosebit va fi distribuit nsi sistemului Procuraturii. De asemenea, se impune dezvoltarea cadrului legal n ceea ce privete mecanismul de tragere la rspundere a Procurorului General pentru eventualele abuzuri sau nclcri. 30. Cadrul legal actual nu conine un set de criterii clare, care ar asigura proceduri echitabile i impariale la promovarea procurorilor. Dezvoltarea criteriilor publice, care ar asigura un mecanism de promovare a procurorilor, bazat pe merite, lundu-se n considerare n special competena i experiena, este important n acest sens. n acelai timp, evitarea propunerii pentru promovare doar din partea procurorului ierarhic superior va permite avansarea n funcie a persoanelor competente, pe baza meritelor acestora. 31. Redacia actual a legii nu prevede dreptul procurorului de a refuza executarea unui ordin vdit ilegal, de acceea, avnd n vedere formulrile vagi ale prevederilor care se refer la rspunderea disciplinar a procurorului, pot fi nregistrate abuzuri. Aceast situaie de potenial abuz poate fi redresat prin introducerea normelor care ar prevedea expres dreptul procurorului de a refuza executarea unui ordin vdit ilegal. n acelai timp, este necesar detalierea temeiurilor i a procedurii de tragere la rspundere disciplinar a procurorului. FORMAREA PROFESIONAL 32. Formarea profesional este att o obligaie, ct i un drept al judectorului. Astfel, programele de formare nu trebuie s se limiteze doar la domeniile juridice, dar i s introduc unele
123
cunotine din alte segmente relevante pentru actul de justiie. Realizarea acestui scop poate avea loc prin revizuirea i completarea planului de nvmnt pentru cursurile de instruire iniial n sensul integrrii subiectelor din alte domenii relevante pentru actul de justiie, cum ar fi managementul cauzelor i administrarea instanelor, soluionarea alternativ a disputelor i tiinele sociale, n special psihologia i sociologia. n acelai timp, este esenial dezvoltarea unui modul specific privind gestionarea resurselor financiare. 33. Durata cursurilor de formare iniial este de 18 luni. Avnd n vedere complexitatea programului de studii, precum i segmentele adiacente care urmeaz a fi integrate, este inevitabil extinderea duratei cursurilor pn la cel puin 24 de luni. 34. Absolvirea INJ este una dintre condiiile necesare fa de candidatul la funcia de judector, dar a fost pstrat posibilitatea accederii la funcia de judector pentru alte persoane dect absolvenii INJ. Se recomand adoptarea unor proceduri i criterii clare n ceea ce privete accederea la posturile vacante pentru aceste dou categorii de candidai. MEDIEREA 35. Dei este constituit Consiliul de mediere, capacitatea acestuia de a aciona i de a reaciona este diminuat, el fiind n ntregime dependent de Ministerul Justiiei. Se recomand adoptarea modificrilor la Legea nr. 134 din 14.06.2007 cu privire la mediere, care ar consolida capacitatea organului de autoadministrare a sistemului de mediere prin constituirea unui aparat administrativ, prin permanentizarea funciei de Preedinte al Consiliului, prin alocarea resurselor financiare pentru funcionarea Consiliului i prin remunerarea membrilor acestuia (salariu deplin pentru Preedinte i remunerare per edin pentru ceilali membri);
124
36. Rezervarea dreptului de formare profesional a mediatorilor doar pentru instituiile de nvmnt superior i INJ poate compromite dezvoltarea viabil a medierii. Se recomand lrgirea spectrului de instituii autorizate s desfoare aciuni de formare profesional a mediatorilor, incluznd organizaiile neguvernamentale i centrele specializate de instruire, ceea ce va duce la descentralizarea procesului i la formarea capacitilor de acordare a serviciilor de mediere la nivel local; 37. Practica medierii n cauzele penale reveleaz existena unor probleme n ceea ce privete deschiderea organelor de urmrire penal pentru mediere, aceasta fiind determinat de politica indicatorilor de performan. Se recomand modificarea art. 17 al Legii nr. 216 din 29.05.2003 cu privire la Sistemul informaional integral automatizat de eviden a infraciunilor, a cauzelor penale i a persoanelor care au svrit infraciuni, n sensul introducerii, printre criteriile de apreciere, a rezultatelor activitii de urmrire penal n cauzele n care a avut loc mediere reuit; 38. Asigurarea de ctre stat a accesului la mediere n cauzele penale n care mpcarea prilor duce la nlturarea rspunderii penale prezint avantaje att pentru stat (economie de resurse financiare i umane prin neimplicarea ntregului mecanism punitiv al statului, contribuia la diminuarea volumului de lucru al judectorului, contribuia la diminuarea populaiei penitenciare etc.), ct i pentru beneficiarul medierii (ncetarea urmririi penale, nlturarea rspunderii penale, lipsa antecedentelor penale). Anumite investiii n acest domeniu (aprobarea unor reguli simple, fr bariere birocratice, pentru accedere la mediere n astfel de cauze; alocarea resurselor necesare pentru remunerarea motivant a mediatorilor etc.) pot aduce beneficii considerabile pentru sistemul de drept din Republica Moldova.
SURSE DE REFERIN
1. Avizul nr. 1 (2001) al Consiliului Consultativ al Judectorilor Europeni (CCJE) referitor la standardele privind independena puterii judectoreti i inamovibilitatea judectorilor, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/ textes/Avis_en.asp. 2. Avizul nr. 2 (2001) al CCJE privind finanarea i administrarea instanelor cu referire la eficiena sistemului judiciar i la art. 6 al Conveniei Europene privind Drepturile i Libertile Fundamentale ale oOmului, http:// www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp. 3. Avizul nr. 3 (2002) al CCJE asupra principiilor i regulilor privind imperativele profesionale aplicabile judectorilor i n mod deosebit a deontologiei, comportamentelor incompatibile i imparialitii, http://www.coe. int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp. 4. Avizul nr.4 (2003) al CCJE privind formarea iniial i continu specifice judectorilor la nivel naional i european, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp. 5. Avizul nr. 6 (2004) al CCJE asupra procesului echitabil ntr-un termen rezonabil i rolul judectorilor n acest proces, lund n considerare mijloacele alternative de soluionare a disputelor, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp. 6. Avizul nr. 10 (2007) al CCJE privind Consiliul Judiciar n serviciul societii, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp. 7. Republica Moldova 2007: Raport de Stare a rii, Centrul Analitic Independent Expert-Grup, Chiinu, 2007; http://expert-grup.org/docs/raportulde-stare-a-tarii-2007-rom.pdf. 8. Report (Doc. 10671) on the functioning of democratic institutions in Moldova (16 September 2005), Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), http://assembly.coe.int//main.asp?link=http://assembly.coe. int/documents/WorkingDocs/doc05/EDOC10671.htm. 9. Report (Doc. 11374) on the honouring of obligations and commitments by Moldova (14 September 2007), Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc07/EDOC11374.htm. 10. Judicial Reform Index for Moldova. Volume II. January 2007, American Bar Associations Rule of Law Initiative, Chiinu 2007. 11. ENP Progress Report Moldova (4 December 2006), Commission of the European Communities (SEC (2006) 1506/2), http://ec.europa.eu/world/ enp/pdf/sec06_1506-2_en.pdf.
126
12. Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007. Progress Report Moldova (3 April 2008), Commission of the European Communities (SEC (2008) 399), http://www.delmda.ec.europa.eu/whatsnew/pdf/moldova_clean_final.pdf. 13. Giacomo OBERTO, Raport privind concluziile mesei rotunde, organizate la Chiinu pe data de 25 aprilie 2007, i propunerile privind perfecionarea proiectului Strategiei de consolidare a sistemului judectoresc, Programul Comun al Comisiei Europene i al Consiliului Europei privind sporirea independenei, transparenei i eficienei justiiei n Republica Moldova (Programul Comun). 14. Moldova i UE n contextul Politicii Europene de Vecintate; Realizarea Planului de Aciuni UE-Moldova (februarie 2005-ianuarie 2008), Asociaia pentru Democraie Participativ ADEPT i Centrul Analitic Independent Expert-Grup, Chiinu, 2008, http://www.e-democracy.md/publications/realizarea-pauem/. 15. De la implementarea PAUEM la elaborarea de politici, Chiinu, 2006, http://www.europa.md/upload/File/boxedreapta/EU_r.pdf. 16. Giacomo OBERTO, Marie-Luce CAVROIS, Jorge DIAS DUARTE, Daimar LIIV Expertise on: Law on Superior Council of Magistrates, Law on Supreme Court of Justice, Law on Judicial Organization, Law on the Status of Judge, Law on the National Institute of Justice (revised edition), Strasbourg, 2 March 2006. 17. Moldova: The Rule of Law in 2004, Report of the Centre for the Independence of Judges an Lawyers, International Commission of Jurists, November 2004, http://www.lhr.md/rapoarte/justitie/raport.icj.2004.pdf. 18. Human Rights in the OSCE Region: Europe, Central Asia and North America, Report 2003 (Moldova), International Helsinki Federation for Human Rights, http://www.ihf-hr.org/viewbinary/viewdocument.php?doc_id=2259. 19. Villem LAPIMAA, Raport pe marginea vizitei de evaluare i mesei rotunde privind procesul de tranziie la noul sistem de formare, numire n funcie, promovare i disciplin a judectorilor (3-4 martie 2008), Programul Comun. 20. Judicial Appointments Report adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (Venice, 16-17 March 2007), European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), http://www.venice.coe. int/docs/2007/CDL-AD(2007)028-e.asp. 21. 100 cele mai presante probleme ale Republicii Moldova n 2007, IDIS Viitorul, Chiinu, 2008, http://www.viitorul.org/public/1057/ro/Studiul_ 100_probleme_2007.pdf. 22. Finanarea justiiei n Republica Moldova, Centrul de Studii i Politici Juridice, IDIS Viitorul, Chiinu, 2005, http://www.viitorul.org/public/1058/ ro/justice%20costs_05.pdf.
SURSE DE REFERIN
127
23. Raport analitic semestrial: Constatri preliminare ale monitorizrii edinelor de judecat n Republica Moldova, Misiunea OSCE n Moldova, Noiembrie 2006, http://www.osce.org/documents/mm/2006/11/24340_ro.pdf. 24. Raport analitic al programului de monitorizare a proceselor de judecat n Republica Moldova: Respectarea standardelor unui proces echitabil i a drepturilor corespunztoare ale prilor n cadrul proceselor judiciare (aprilie 2006-mai 2007), Misiunea OSCE n Moldova, Chiinu, 2008, http://www.osce.org/documents/mm/2008/06/31833_ro.pdf. 25. Sistemele Judiciare din Europa. Ediia 2006 (Date din 2004), raport adoptat de ctre Comisia European pentru Eficiena Justiiei (CEPEJ) la cea de-a 7-ea edin plenar (Roma, 6-7 iulie 2006), http://www.coe.int/ t/dg1/legalcooperation/cepej/evaluation/default_en.asp. 26. Moldova. Countries Reports on Human Rights Practices 2005, released by the Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, http://www.state. gov/g/drl/rls/hrrpt/2005/61664.htm. 27. Moldova. Countries Reports on Human Rights Practices 2006, released by the Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, http://www.state. gov/g/drl/rls/hrrpt/2006/78828.htm. 28. Controlul asupra independenei judiciare n Republica Moldova. Raport naional 2003, Open Society Justice Initiative i Freedom House Moldova, Chiinu, 2003; 29. Giacomo OBERTO, Opinia expertului asupra proiectului de lege nr.1719 din 3 mai 2007 pentru modificarea i completarea unor acte legislative (imunitatea judectorilor), Programul Comun. 30. Daimar LIIV, Opinia expertului asupra proiectului de lege nr.1719 din 3 mai 2007 pentru modificarea i completarea unor acte legislative (imunitatea judectorilor), Programul Comun. 31. Rainer HARNACKE, Fabian KRAPOTH, Aviz la Legea cu privire la sistemul de executare silit, Codul de executare i Strategia de dezvoltare a Sistemului de executare, Fundaia German pentru Colaborare Juridic Internaional (IRZ). 32. James HAMILTON, Harald RANGE, Comentarii la proiectul de lege privind completarea i modificarea Legii cu privire la Procuratur (11.01.2007), http://www.dejure.md/library_upld/d518.doc. 33. Carlos SOUSA MENDES, Opinion on the new draft legislation on the Public Prosecutors Service of Moldova (September 2007). 34. James HAMILTON, Opinion on the new draft legislation on the Public Prosecutors Service of Moldova (7 August 2007). 35. Opinion on the draft Law on Public Prosecutors Service of Moldova, adopted by the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) at its 75th Plenary Session (Venice, 13-14 June 2008), http://www.venice.coe.int/docs/2008/CDL-AD(2008)019-e.asp.
Editura ARC str. G. Meniuc nr. 3, Chiinu, MD-2009, Republica Moldova Tel.: (+373 22) 73-36-19. Tel./ fax: (+373 22) 73-36-23 E-mail: cedbirsa@moldnet.md; info@arc.moldnet.md; www.edituraarc.md
Imprimat la F.E.-P. Tipografia Central, Chiinu, str. Florilor nr. 1 Com. nr. 9319

Alexandru Cocirta Reforma Justitiei

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Alexandru Cocirta Reforma Justitiei

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Chiinu, 2009

Alexandru Cocr ADEPT, 2009. Toate drepturile rezervate. ISBN 978-9975-61-526-6

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CAPITOLUL 1. ABORDAREA STRATEGIC I CONCENTRAREA CADRULUI LEGAL

ABORDAREA STRATEGIC I CONCENTRAREA CADRULUI LEGAL

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

ABORDAREA STRATEGIC I CONCENTRAREA CADRULUI LEGAL

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

Legea nr. 295 din 21.12.2007.

ABORDAREA STRATEGIC I CONCENTRAREA CADRULUI LEGAL

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

ABORDAREA STRATEGIC I CONCENTRAREA CADRULUI LEGAL

CAPITOLUL 2. CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

2.3.1. Componena Consiliului Superior al Magistraturii

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

Ponderea bugetu- 0,12 lui sistemului judectoresc n PIB (%)

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI

REFORMA JUSTIIEI N CONTEXTUL IMPLEMENTRII PLANULUI DE ACIUNI UE-MOLDOVA

CONSOLIDAREA INDEPENDENEI I EFICIENEI JUSTIIEI