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Junio 2012

A.G. Max Druschke Jos Alvarado Jess


Erick Pajares
Natalia Mora Flor Curo

INTRODUCCIN

El propsito de la consultora, cuyo Informe Final presentamos, fue poner en relieve los aspectos ms importantes de la problemtica de las principales poblaciones indgenas amaznicas que habitan en el rea de actuacin del Plan Binacional de Desarrollo Fronterizo Per Ecuador, Captulo Per, con la finalidad de coadyuvar a la orientacin de las inversiones peruanas en la regin fronteriza, a la definicin de polticas pblicas sectoriales para esos mbitos y a temas vinculados a Derechos Humanos de los pueblos indgenas de la Regin Fronteriza, teniendo en cuenta la importancia que la Direccin Ejecutiva del Plan Binacional en el Per asigna a estas poblaciones. Para lograr este objetivo el consultor convoc a un pequeo grupo de profesionales, conocedores de la Amazona desde distintos ngulos profesionales. El trabajo se inici en Lima, recopilando informacin relevante sobre el tema, llevando a cabo entrevistas con especialistas y observadores calificados de la problemtica amaznica, preparando itinerarios para la visita de campo ms convenientes en ahorro de tiempo y de traslados, analizando la informacin recogida y diseando instrumentos para el trabajo de campo. En trminos generales, lo programado se cumpli casi en su totalidad, salvo la imposibilidad prctica de desplazamientos a algunos de los lugares ms remotos y que, por otra parte, no tienen significacin de primera importancia, como Cabo Pantoja o la cabecera de las cuencas de los ros Corrientes y Tigre. Quiz el nico lugar no visitado y de singular importancia son las zonas de Pebas y Caballococha en la Provincia de Mariscal Castilla, por recomendacin expresa de funcionarios del Ministerio Pblico de Loreto y de la DINADRO en Iquitos que aconsejaban no efectuar la mencionada visita debido a la aguda inseguridad ciudadana prevaleciente actualmente en esas reas, a causa de la expansin de cultivos de coca y al desarrollo de intensas actividades de narcotrfico. En trminos generales, tambin, se cumpli con realizar entrevistas y reuniones con grupos focales en cada una de las localidades visitadas. Desde el punto de vista metodolgico, se tuvieron que realizar algunos cambios en campo que permitieron una mejor adecuacin del uso de los instrumentos previamente preparados al propsito central de la consultora. El inters manifiesto de visitar el Ecuador, para tener una versin de cmo son percibidas las poblaciones indgenas desde ese pas, se cumpli a entera satisfaccin del consultor, traducido en informacin de primera mano, relevante para el trabajo de la consultora. Llam la atencin de los consultores la expectativa que sobre el Plan Binacional y el Fondo Binacional existe en la regin fronteriza, sobre todo en la posibilidad de complementar iniciativas y esfuerzos locales desde el punto de vista tcnico y 2

financiero, que permitan emprender acciones e inversiones bsicas para la poblacin y tambin de mayor envergadura. Estos esfuerzos que demandan complementariedad tcnica y financiera son, sobre todo, aquellas actividades productivas sustentables, que pueden ser generadores del bien ms escaso en toda la Amazona indgena: los ingresos familiares. El trabajo se ordena en cuatro grandes partes: A. Situacin socioeconmica de las poblaciones amaznicas indgenas en la Regin Fronteriza Per Ecuador; B. Anlisis de la informacin recogida; C Marco de Polticas Institucional y Normativo en Materia de Pueblos Indgenas, Medio Ambiente y Recursos Naturales; y D. Las Oportunidades, una mirada hacia el futuro. La parte A contiene cuatro grandes temas: una conceptualizacin sobre el tema indgena amaznico, una informacin general referida al mbito del Plan Binacional, una caracterizacin de las principales reas definidas por el consultor como Unidades eco-sociales de importancia dentro del mbito del Plan Binacional y la situacin problemtica de las poblaciones indgenas amaznicas de la regin fronteriza Per Ecuador. En este ltimo, la situacin problemtica, se distinguen dos tipos de escenarios: los problemas manifiestos y los problemas latentes. Entre los primeros se considera aquellos que son visibles para las poblaciones y los observadores y entre los segundos, aquellos que no siendo percibidos como tales por los propios lugareos, si lo son para un observador externo. Los primeros contienen: La inequidad/el Estado ineficiente; lo ilcito como medio eficiente para la sobrevivencia; y la concordancia virtual entre ONG, iglesias y la Cooperacin Tcnica Internacional (CTI) en oposicin de importantes intereses del Estado nacional. Los segundos contienen una mirada en escala de segundo orden sobre la base de los comportamientos y actitudes demostradas por los actores que concurren conspicuamente en el mbito de actuacin del Plan. En ese orden, interesan fundamentalmente: las dificultades en el intercambio de las percepciones que generan estereotipos; las percepciones sobre la realidad por parte de actores acreditados y las distorsiones que se construyen. Finalmente se destaca las relaciones peruano ecuatorianas. La parte B expresa los resultados del anlisis de la informacin escrita y la recogida en campo y permite comprender la proyeccin de las posturas sociopolticas de los principales actores de cara al futuro. Complementa una aproximacin a los conflictos, a su naturaleza, que concluye en lo que los consultores consideran la agenda actual de esta problemtica. La parte C que consigna un Marco de Polticas, Institucional y Normativo en materia de Pueblos Indgenas, Medio Ambiente y Recursos Naturales en la Amazona, elaborado por el Dr. Erick Pajares Consultor en Derecho Internacional Ambiental y Polticas Globales

La parte D que presenta, a juicio de los consultores, cules podran ser los ejes de una estrategia de intervencin del Estado en estos espacios, cules son las condiciones en las cuales se debe realizar esta intervencin y cules son los problemas que debe enfrentar. Acompaan al informe anexos en los cuales se consignan la data reunida por los consultores respecto de las poblaciones indgenas de la Regin Fronteriza peruano ecuatoriana. El presente trabajo no hubiera podido ser culminado si no fuera por el apoyo brindado por el Director Ejecutivo del Captulo Per del Plan Binacional de Desarrollo de la Regin Fronteriza Per Ecuador, Embajador en el Servicio Diplomtico Vicente Rojas y por los funcionarios del Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo, en especial a la seora Edith Alcorta. Mencin aparte merece nuestra profunda gratitud al apoyo generoso y crtico de Carlos Mora Bernasconi, Antroplogo especialista en Poblaciones indgenas amaznicas. Asimismo, no podemos dejar de mencionar el paciente y eficiente trabajo de Mayka Mattos, quin convirti nuestros borradores ilegibles en un texto claro y presentable; el paciente trabajo de Noelia Soto en la confeccin de los mapas y el generoso consejo del eclogo y mejor amigo Jaime Alonso Llosa.

PARTE A I. SITUACION DE LAS POBLACIONES INDIGENAS EN LA REGIN FRONTERIZA PER- ECUADOR 1. CONCEPTUALIZACIN
El concepto de indgena en el Per ha sido largamente debatido y fundamentalmente referido a las poblaciones indgenas andinas. El concepto mismo, en su origen, estuvo indisolublemente ligado con el proceso de la conquista espaola, a su vez hito importante en la historia europea que reconfigur el escenario mundial social y poltico de la poca. Con la conquista y el inicio de la Colonia se comenz tambin un primer impulso globalizador en que la posicin de dominio europeo reconfigur los criterios valorativos sociales y culturales en las relaciones de conquistadores y conquistados y en las relaciones sociales y culturales en la sociedad colonial. Como puede advertirse, los conceptos conquistador conquistado son trminos relacionales, uno no existe sin el otro; en otras palabras, ambos se crean en el mismo instante del encuentro de Cajamarca. En ese sentido, la Conquista no es ajena al gran impulso modernizador del siglo XVI europeo y los criterios valorativos de esta nueva poca fueron aquellos que surgieron de ese encuentro. Asimismo, las consecuencias que de l se derivaron hacia el futuro, comprometen an nuestro presente, en la medida en que la independencia slo fue un remplazo de los titulares del poder en el Per (de los criollos respecto de la Corona espaola) y no una ruptura con el poder hegemnico mundial de la poca, cuyo centro era Europa. Es pertinente aadir que en la Conquista la Iglesia Catlica jug un papel importante, legitimndolo y, posteriormente, participando activamente en el gran debate sobre la condicin indgena, y en los cambios valorativos a travs de la evangelizacin masiva; todo ello con el apoyo del poder colonial. Desde la Conquista espaola, pasando por la Colonia, lo que hoy es el Per sigue encuadrado dentro de los procesos del denominado sistema mundo capitalista. En este contexto aparece claro lo sealado antes, respecto al carcter parcial de la independencia y tambin las consecuencias de haber adoptado los criterios valorativos de este orden mundial hegemnico. Entre otros, un criterio valorativo heredado desde la Conquista espaola es aquel referente a las valoraciones raciales de conquistadores y conquistados, que constituy adems el criterio base para la valoracin del trabajo y el salario, fundamento para la plusvala, la apropiacin de los excedentes y la acumulacin capitalista consecuente. 5

Es en este contexto histrico que es necesario situar el origen del concepto indgena, eje del presente trabajo. No hacerlo equivaldra a trabajar con los efectos y no con sus causas y, a travs de ello, eludir sine die sus verdaderas y no ilusorias soluciones.(1) Si ello ocurra con la poblacin indgena serrana, con mayor razn ocurra con la poblacin de la selva amaznica. El Per oficial y la sociedad mayor peruana consideraron siempre a la poblacin indgena selvtica como algo extraa, distinta y distante en contraste con las relaciones del Estado y Sociedad peruanos con las poblaciones andinas, fuertemente imbricadas en relaciones de dominio y subordinacin, respectivamente, desde los tiempos de la conquista. Las poblaciones indgenas amaznicas fueron siempre marginales, tanto al Imperio incaico, como a la Colonia. Espordicos encuentros y tenues e incipientes redes de contacto al parecer existieron siempre, en el marco de relaciones distantes, tensas y en algunos casos abiertamente conflictivas ante la incursin incaica y posteriormente espaola. La distancia fue tan grande con la poblacin indgena amaznica que, recin en 1974, de manera oficial, el Gobierno peruano reconoci su existencia formal y los derechos que como peruanos les corresponda. Es en el contexto anteriormente sealado para las poblaciones andinas, en donde su encuentro con el conquistador espaol, en condiciones de dominacin, dio paso a una nueva configuracin moderna y novsimos criterios sociales valorativos en la Colonia y en la metrpoli nacientes, la poblacin amaznica no fue protagnica de ese hecho,(2) sino que permaneci al margen de este acontecimiento histrico fundacional de la colonialidad. Pero es necesario sealar que, por ese mismo hecho, lograron preservarse en medida importante de la impronta colonial espaola con todas las consecuencias que de ese hecho se derivaron. Esta original marginalidad continu durante la Repblica y pervive an en el presente, en donde los esfuerzos y luchas por obtener reconocimientos reales y no slo formales, todava impulsan movimientos reivindicatorios por parte de los pueblos indgenas amaznicos. Para concluir, es importante resumir lo descrito en lo siguiente: El universo indgena peruano se diferencia fundamentalmente entre: - Los de procedencia andina, fuertemente integrados a la sociedad peruana desde el Incanato, tres siglos de rgimen colonial y casi dos siglos de Repblica, y;

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Para ahondar en el tema ver: Immanuel Wallerstein, El Moderno Sistema Mundial; Anbal Quijano Colonialidad del Poder. Eurocentrismo y Amrica Latina. (2) Salvo quizs la importante rebelin de Juan Santos Atahualpa, que cerr durante casi un siglo el ingreso de espaoles y luego de representantes del Per republicano, a la Selva Central del Pas.

Los de procedencia amaznica, marginales al Imperio incaico, semi incorporados en el rgimen colonial, olvidados en el rgimen republicano y explotados al extremo (la poca del caucho) dentro de este rgimen poltico.

El proceso de mestizaje andino ha sido intenso desde el ltimo cuarto del siglo XIX y durante todo el siglo XX, habindose acelerado de manera explosiva en la segunda mitad de ste ltimo, al punto que en el presente se habla de manera genrica e imprecisa de las fronteras geogrficas que supuestamente los contienen; en cambio, el proceso de mestizaje amaznico, si bien es fluido, an se encuentra lejos de alcanzar los niveles del mundo andino. No obstante, son ya visibles los signos de un proceso de cholificacin amaznico similar al ocurrido con la poblacin andina-(3) en los ncleos urbanos de la Amazona, tales como Iquitos, Pucallpa, Requena, Contamana, San Lorenzo, Santa Clotilde, Intuto, Caballococha, entre otros.(4) Los avances en el conocimiento de la organizacin social andina han sido intensos desde los inicios de la Conquista y, posteriormente, con el despliegue organizativo del rgimen colonial y luego durante la Repblica; en cambio, el conocimiento de las diferentes etnias que pueblan la Amazona peruana ha sido, y lo es an hoy, precario e insuficiente. La mayora de las descripciones etnogrficas actualmente disponibles son realizadas por extranjeros de manera directa o a travs de estudios realizados en los pases vecinos para los casos de etnias transfronterizas. La informacin existente (demogrfica, social, cultural, econmica y poltica) del universo andino, siendo an insuficiente y poco actualizada, es abundante en comparacin con el mundo amaznico y permite el diseo de investigaciones rigurosas; mientras que la informacin sobre la Amazona y las poblaciones amaznicas son escasas y fragmentadas. Esta situacin impide formular hiptesis plausibles en niveles explicativos, cuando an queda por hacer trabajo en el nivel exploratorio y descriptivo. Adicionalmente, los especialistas en el tema sealan que hay ms informacin en el exterior que en el Per. Las poblaciones andinas tienen una herencia cultural milenaria agropecuaria y un desarrollo urbano endgeno, tambin milenario, tanto en la costa como en el Ande; mientras que las poblaciones indgenas amaznicas fueron y en cierta medida an lo son cazadores,

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Aunque marcadamente diferente en su volumen demogrfico y en el impacto social y econmico que dicho proceso encierra. (4) Habra que destacar que el proceso de la Conquista espaola, supuso una debacle demogrfica excepcional, que debido a la transmisin de enfermedades, diezm e incluso extermin a etnias enteras, sobre todo en la regin de la llanura amaznica, como fue el caso de las diversas etnias conformantes de la familia zaparoana, la de los omaguas y otros grupos. Ver al respecto Al Este de los Andes de Renard Casevitz, Taylor Ann Christine y Saignes TH, Abya-Yala/UPS Publicaciones, Quito 1998.

recolectores, pescadores y con un desarrollo agrcola incipiente, precario, itinerante, domstico y de subsistencia. Habra que agregar, no obstante, que en algunos espacios la agricultura constituye la actividad predominante y que, en los casos ms promisorios, los cambios se orientan hacia la generacin de opciones de desarrollo basados en una agricultura intensiva, como en los casos del arroz en el Alto Mayo, caf y cacao en la selva central y en parte del Alto Maran. Durante el Imperio incaico y la Colonia el idioma quechua fue -aparte del espaol- lengua franca entre los diferentes pueblos y culturas asimiladas primero por el Imperio y luego heredadas por la Colonia; en el mundo indgena amaznico actual existen no menos de 42 lenguas y recin a partir de mediados del siglo pasado, con el establecimiento de las escuelas, la presencia del Instituto Lingstico de Verano (ILV) y la accin de las misiones catlicas, se podra hacer mencin de una institucionalizacin del espaol como lengua franca. El universo costeo-andino alcanz niveles altos de desarrollo social y constituy una centralidad del poder de tipo imperial, integrando pueblos con culturas e idiomas propios. Tambin desarroll instrumentos metalrgicos, astronmicos, arquitectnicos y de ingeniera, notables; mientras que las diferentes etnias amaznicas nunca alcanzaron centralidad del poder en ninguna de ellas,(5) en otras palabras, slo alcanzaron o desarrollaron una organizacin fuertemente familiar. Existe no obstante, en algunas etnias una institucin que surge en situaciones extremas de peligro y que tiene una vida breve reducida al tiempo que dura el peligro; entre los aguarunas esta tiene el nombre de Ipaamamu que quiere decir literalmente convocatoria para matar. Este vocablo surge junto con un lder de ocasin que convoca a todos frente a un peligro comn, para resolverlo, acabarlo, matarlo.(6) En conclusin, debemos entender como poblacin indgena amaznica a las poblaciones que habitan el espacio amaznico desde tiempo inmemorial y que, de una manera u otra, tuvieron contactos con incursiones externas y que han sobrevivido hasta nuestros das, manteniendo de manera importante su acervo cultural y conocimiento de su entorno amaznico. Estas poblaciones pertenecen a orgenes distintos destacndose tres grandes troncos etnolingsticos originales que despus se disociaron en un nmero importante de familias: los arawac, los tupis guaranes y los caribes.

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El caso de los Omagua puede ser una excepcin, por lo menos por lo descrito por cronistas, como Gaspar de Carbajal, an cuando no existen evidencias arqueolgicas que lo confirmen. (6) Sin embargo, Ricardo lvarez Lobo habla de una cultura Pan Amaznica, con importantes canales de comunicacin e intercambio, no solo entre etnias, sino entre algunas de estas y el imperio incaico. Trabajos como los de Alejandro Camino y otros antroplogos demuestran fehaciente el intenso intercambio comercial entre piros e incas.

En este contexto, la Amazona peruana alberga trece familias lingsticas y 42 grupos tnicos distribuidos en diferentes regiones de la Amazona, de los cuales 21 se encuentran en la Regin fronteriza peruano-ecuatoriana segn la zonificacin establecida por los Acuerdos de Brasilia y seis tienen caractersticas transfronterizas. En el contexto fronterizo peruano ecuatoriano la poblacin indgena aproximadamente es de 111,228 habitantes distribuidos en tres departamentos, ocho provincias y veintisiete distritos. Para concluir con el enfoque conceptual del tema convocante es preciso puntualizar algunas caractersticas generales de estos pueblos indgenas amaznicos: a) Su diversidad.- Cuando se habla de pueblos indgenas amaznicos se puede incurrir en generalizaciones que no ayudan a comprender la real situacin de cada una de ellas y el peso especfico demogrfico, social, cultural y econmico dentro del conjunto amaznico o, en nuestro caso, de la amplia regin fronteriza peruano ecuatoriana. Los criterios de diferenciacin son: Las diferencias etnolingsticas que los separan. La ubicacin de una etnia en varias cuencas diferentes, la cual le puede condicionar diferenciaciones en razn de su ubicacin. El volumen poblacional diferencial entre los diversos pueblos indgenas. Su ubicacin en el contexto amaznico, que marca la mayor o menor fluidez de los contactos con la sociedad mayor peruana o el Estado. El avance en la institucionalizacin del Estado en mbitos ocupados por los diversos pueblos indgenas, lo que conlleva la atencin o no de servicios y/o demandas de la poblacin. La proximidad o cuasi convivencia en espacios en donde habitan otras etnias o poblaciones mestizas. La existencia cercana o lejana de pequeas ciudades con servicios diversos y hubs de comercializacin. La ubicacin cercana a recursos naturales apreciados (minera, petrleo, madera), por ende, el potencial contacto con empresas de mediana o gran envergadura, cuyas actividades no pueden pasar inadvertidas y que de manera indirecta las afectan positiva o negativamente 9

Por lo anterior, se comprender que existe un nmero considerablemente grande de combinaciones posibles que adjudican a cada comunidad una singularidad irreductible; sin embargo, es relevante sealar que tanto su perteneca tnica, como su ubicacin geogrfica especfica, en una cuenca determinada, constituyen fuentes de factores condicionantes que modelan el perfil de las comunidades de una etnia. Ello es comprensible si se tiene en cuenta que, la complejidad social de un pueblo determinado, sus condicionantes histricas, sus concepciones econmicas y socio polticas pueden ejercer una influencia muy fuerte, pero tambin los condicionantes econmicos, sociales y polticos que se derivan de su ubicacin geogrfica. b) La organizacin representativa tradicional.- Un tema de singular importancia, referido a la organizacin indgena amaznica, es la equvoca denominacin de comunidad, de uso comn. La definicin viene de la Comunidad andina a la cual los atributos comunitarios le son propios, implantados a poblaciones indgenas amaznicas de raigambre organizativa familiar y en el contexto de desarrollos personales marcadamente individualistas. El origen preciso viene del impulso gubernamental del gobierno militar, dirigido por Juan Velasco Alvarado, que, al tiempo del reconocimiento oficial de las poblaciones indgenas amaznicas como peruanas, abri la inscripcin de ellas, agrupadas en comunidades para cuyo efecto stas tenan que acreditar un nombre y una sede de la naciente comunidad. A este respecto es pertinente sealar que la labor misional de la Iglesia Catlica y del ILV contribuyeron significativamente a consolidar la figura social y poltica de comunidad, que termin siendo adoptada y aceptada por el conjunto de la poblacin indgena. Ms an, la comunidad nativa amaznica, sigue siendo hoy en da un sujeto importante de derecho. Denominarlas comunidad hace pensar con frecuencia que ellas poseen los rasgos culturales andinos y esa conclusin lleva a menudo a equvocos y problemas insalvables. Se puede decir de ellas que en el presente, despus de 35 aos de expedida la norma, las poblaciones indgenas amaznicas se organizan formalmente en comunidades, pero realmente todava funcionan como clanes familiares dentro de las comunidades. Se podra decir sobre ello que las poblaciones indgenas transitan de la organizacin familiar a la comunal, aunque en la mayora de los casos la organizacin familiar an muestra mayor fuerza. Adicionalmente, es pertinente sealar que la actual denominacin de Apu, para designar al Jefe de la comunidad, al parecer, tiene tambin raigambre andina y es de relativamente reciente adopcin. Cabe sealar que independientemente del hecho que estos pueblos no hubieran alcanzado la centralidad del poder, caracterstica comn a todas las etnias amaznicas, algunas de ellas han desarrollado espacios de concurrencia ms amplios, supralocales o incluso pan tnicos, dependiendo ello de la naturaleza y urgencia de la situacin convocante y 10

de la capacidad de convocatoria de sus ocasionales y circunstanciales lderes. c) La organizacin contempornea.- Un tema que es pertinente describir es el que se refiere a las neo organizaciones indgenas de tipo representativo. Sobre ellas es inequvoco afirmar que su origen es tambin exgeno. Si las poblaciones indgenas amaznicas slo alcanzaron a desarrollar, desde el punto de vista de la organizacin social, el nivel de la familia, cmo es que en plazos temporales relativamente cortos las poblaciones indgenas amaznicas lograron construir verdaderas centrales de tercer piso como lo son AIDESEP y CONAP? La nica respuesta aceptable es que no fueron los indgenas por s solos quienes armaron estos aparatos organizativos, sino una red de personas y organizaciones externas al mundo indgena, con diversos intereses, entre los cuales, ciertamente, una voluntad de apadrinar, proteger y apoyar a las poblaciones indgenas sumidos en la pobreza y el olvido. Esta red actu estrechamente con una capa naciente y reducida de lderes indgenas jvenes, sin mayor experiencia y anclaje interno en ese momento. La conformacin de estas organizaciones no fue sbita, fue precedida por un conjunto de hechos, experiencias y actores diversos. As por ejemplo, desde SINAMOS(7) se alent la formacin de organizaciones populares en diversos campos, rurales, vecinales urbanos y laborales. En el campo rural se apoy a la conformacin de Ligas Agrarias, incorporando en este grupo a las comunidades nativas de la selva; ese fue el caso de las comunidades nativas del Alto Ucayali y el Bajo Urubamba. Por otro lado, ONG nacionales y misiones religiosas, tales como el Instituto Lingstico de Verano -ILV- y Vecinos Mundiales, participaron activamente en la formacin de federaciones locales con las poblaciones aguarunas, shipibos, yaneshas y ashaninkas. En este contexto, ms all del origen conceptual o modlico exgeno, es pertinente sealar que las federaciones y confederaciones, se convirtieron en importantes sujetos sociales y polticos, logrando interesantes espacios de interlocucin con el Estado. La experiencia de estas redes de organizaciones locales, regionales y nacionales indgenas ha sido intensa y lo sigue siendo, ms an cuando el modelo supona, adems, una conformacin organizativa democrtica en el contexto de un pas que, teniendo como modelo el republicano democrtico, an no consigue eliminar del todo rezagos discriminatorios excluyentes, coloniales y, por lo tanto, tiene dificultades serias para constituir mecanismos, procesos y experiencias democrticas propias, independientes del modelo democrtico eurocntrico. En otras palabras,
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Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social, controvertido organismo creado por el Gobierno Militar 1968-1975, orientado al fortalecimiento organizativo de los sectores sociales populares.

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si la construccin de la democracia en el pas es an una tarea pendiente, lo es mucho ms en las organizaciones indgenas; ms an, cuando el carcter imperfecto e inconcluso de la construccin de un rgimen democrtico en el pas condiciona negativamente en el avance de la construccin de instituciones representativas democrticas de los diferentes pueblos indgenas amaznicos. Los pueblos indgenas amaznicos en general y, por tanto, tambin los que se ubican en la amplia faja peruano ecuatoriana han luchado y siguen luchando por hacer de sus organizaciones plataformas de defensa de los intereses de las poblaciones de las diferentes etnias, pero en ese propsito, al mismo tiempo que ganan en experiencia y forman nuevos liderazgos, encuentran mltiples dificultades propias de organismos de base cultural diferentes, en donde es difcil armonizar criterios y posiciones polticas. El modelo aludido y su concrecin prctica en las dos principales redes nacionales que articulan un nmero importante de sedes regionales y federaciones de cuenca, dbilmente articulados en sus tejidos reticulares, han comenzado a perder legitimidad en los dos primeros tramos, comenzando desde la base. Las comunidades desconfan de sus federaciones y el nivel de las federaciones desconfa crecientemente de las sedes regionales y sus centrales nacionales. Esto es notorio en los casos de AIDESEP y CONAP y tambin del reciente intento de una tercera central la de ONDEPIP; en estos casos, su talla conspira en contra de una eficiencia organizativa, de control y de conservacin de la legitimidad inicial. La prdida de legitimidad antes aludida incide en la creciente multiplicacin de organizaciones de segundo piso y la tendencia autonomista que en la actualidad expresan las organizaciones de este nivel, respecto de las dos centrales nacionales, es un indicativo claro del deterioro creciente del modelo organizativo exgeno adscrito por las dirigencias indgenas. En este contexto no sera extrao que las organizaciones indgenas, al subdividirse, se acerquen a una fragmentacin tal que los acerque a una dimensin de organizacin ms pequea en donde sus organizaciones de base puedan ejercer un control social ms eficiente y, por esa va, legitimar a sus instancias intermedias y a sus dirigencias. En este esquema, es posible que la composicin, articulacin y legitimidad de las actuales centrales nacionales (AIDESEP y CONAP) se modifique, al mismo tiempo que cambian los trminos de relacin con las organizaciones de segundo grado. Otra lnea de reflexin aborda el problema de la proliferacin de federaciones de comunidades de cuenca, en la desproporcin que existe entre las mltiples necesidades econmicas de la poblacin y las escasas oportunidades de empleo e ingreso existentes. En este enfoque, se seala que la poblacin percibe que los dirigentes tienen acceso a 12

recursos econmicos y que, por ello, muchos jvenes se inclinan a formar nuevas organizaciones, convertirse en ese acto en dirigentes para poder obtener los beneficios econmicos correspondientes. En este contexto, el caso concreto, en varias cuencas, es la divisin de federaciones que se disputan el control, la representacin y la intermediacin. Llegando incluso al surgimiento de federaciones de una sola comunidad y, tambin, de federaciones de poblaciones mestizas, aparentemente indigenizadas, con el propsito de beneficiarse de los canales de distribucin de bienes y servicios destinados a las poblaciones indgenas.(8) Dentro de esta dinmica las organizaciones oscilan entre la necesidad de fortalecer la unidad para defender mejor sus intereses frente al Estado y tendencias disruptivas que surgen de las variadas diferencias que los separan. As, si bien es cierto que en el primer nivel de base surgen desacuerdos y celos con las dirigencias de segundo piso, tambin lo es que las comunidades no se atreven a separarse de estas instancias, porque despus de todo les prestan, en alguna medida, proteccin y seguridad. Igual sucede con las relaciones entre las organizaciones de segundo nivel y el de las confederaciones nacionales. En esta tensin entre la necesidad de unidad y las tendencias disruptivas sucede sobre todo en el segundo nivel, el de las federaciones regionales o de cuencaque se producen escisiones que dan curso a nuevas federaciones de cuenca o regionales. Pongamos como ejemplo lo sucedido en el mundo jbaro. En el ao 1977 se cre el Consejo Aguaruna Huambisa CAH que reuna a todas las comunidades aguarunas y huambisas de lo que ahora es la Provincia de Condorcanqui, con el tiempo el CAH fue perdiendo peso y emergi un conjunto amplio de organizaciones de cuenca: FECONARIN (ro Nieva), FECORSAH (ro Santiago), ODECOFROC (ro Cenepa), OCCAAM ( Alto Maran). Otro ejemplo es el de los Achuar de la actual Provincia de Datem. Originalmente slo exista ORACH, creado en los aos 80 con el apoyo del Instituto Lingstico de Verano ILV; posteriormente por iniciativa del sacerdote taloecuatoriano catlico Luis Bolla, se crea ATI y posteriormente de ATI se separan los Achuar de los ros Situche y Anaz y forman OSHAM, la cual por diferencias acerca del acceso a beneficios ofrecidos por la empresa petrolera Occidental Petroleum Corporation se
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Es preciso indicar a este respecto, que existen diferentes lneas de apoyo a las comunidades nativas amaznicas por parte de organismos no gubernamentales para la titulacin de sus tierras, atencin en salud y educacin, desarrollo de proyectos productivos, apoyo organizacional, entre muchas otras a las que poblaciones mestizas del mismo grado de postergacin no pueden acceder. Otro aspecto es la modalidad de titulacin de territorios bajo los arreglos legales para comunidades nativas que les otorga extensiones mucho mayores y acceso al bosque, lo que no aplica para la titulacin de comunidades campesinas. Por estos estmulos, no es poco frecuente que comunidades de colonos descubren y reivindican sus races indgenas para despus solicitar su re-titulacin como comunidades nativas; los tramites y costos que eso implica son sufragados en algunos casos por habilitadores de madera que tienen arreglos previos con la comunidad para poder, posteriormente, disponer de los recursos maderables dentro del espacio titulado como nativo.

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subdivide nuevamente y surgen FASAM y AIM, la ltima conformada por una sola comunidad, Unkun, del Situche.

2. INFORMACION GENERAL
La parte amaznica peruana de la Regin Fronteriza peruano ecuatoriana, es habitada por veintin grupos tnicos, seis de los cuales transfronterizos. Es un vasto espacio en donde habitan alrededor de 111,228 indgenas, de un total poblacional, en esos mismos espacios, de aproximadamente 437,195 personas; es decir, la poblacin indgena en esos espacios representa el 25.4% de la poblacin total del rea. Estas poblaciones se distribuyen en 762 comunidades nativas o centros poblados indgenas, que comprenden aproximadamente, 22,978 viviendas. Las reas en donde habitan mayoritariamente las poblaciones indgenas, son al mismo tiempo consideradas entre las ms pobres del pas, de acuerdo a los mltiples mapas de pobreza existentes y, en trminos generales, se reconoce que, casi en su totalidad, estas poblaciones se consideran excluidas en la percepcin de ellos mismos y, ciertamente, por parte del resto de la poblacin peruana. As, en los 762 asentamientos humanos (comunidades y aldeas) existentes, solo en 225 existe centros de educacin inicial; 573 tienen escuela primaria, 92 secundaria y slo existen 5 centros de educacin superior. Es pertinente sealar que en un porcentaje alto los centros primarios son unidocentes y multigrado. El caso de la salud es an ms dramtico, en los 762 asentamientos humanos slo existen 124 puestos de salud y 5 centros de salud. (9) En el caso del sistema de Registro Civil, slo el 87% cuenta con partida de nacimiento, un 12% no ha sido registrado y el 1% ni siquiera especifica. En lo que se refiere al Documento Nacional de Identidad- DNI- slo el 43.16% mayores de 18 % lo posee. En cuanto al alumbrado elctrico por red pblica, slo un 8% cuenta con este servicio, mientras un 82% no dispone de esta fuente de energa y un 10% no especifica. En lo que concierne a la disponibilidad de agua solo el 4% cuenta con agua potable, abastecida ya sea por la red pblica dentro o fuera de la vivienda o
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El Puesto de Salud es el primer nivel de atencin de salud, las mismas que desarrollan actividades de atencin integral de salud de baja complejidad, con nfasis en los aspectos preventivo-promocionales: Dependiendo del nivel del Puesto de Salud puede estar a cargo de un mdico o enfermera o de un tcnico en enfermera o un tcnico sanitario. Los Centros de salud son establecimientos que brindan atencin integral de salud en sus componentes de prevencin, promocin y recuperacin

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por piln de uso pblico; mientras que un 62% se abastece de fuentes naturales como ros y manantiales; un 19% cuenta con pozos y un 5% no especifica. Con relacin a instalaciones de desage, slo el 0.2% cuenta con servicios por red pblica, un 09 dispone de pozo sptico, un 44% utiliza letrina, un 6,4 recurre al ro u acequias y un 38.9 % no cuenta con ningn servicio, mientras que un 9.7% no especifica. Finalmente, en lo que se refiere a la fuente de energa que utilizan para cocinar, el 88% emplea lea como combustible, un 2% hace uso de gas, kerosene o bosta y 9% no especifica.(10) (Para mayor informacin de detalle ver Anexo 1).

3. ESTADO DE LA SITUACION POR REAS ESPECFICAS.


La configuracin poltica del amplio espacio amaznico peruano ha seguido diversos patrones que han llegado a los siguientes resultados: Existen departamentos mayoritariamente serranos que incluyen espacios amaznicos, son los casos de los departamentos de Puno, Cuzco, Ayacucho, Junn, Pasco, Cajamarca y Hunuco. Existen departamentos enteramente amaznicos: Loreto, Madre de Dios y Ucayali. Existen departamentos mayoritariamente amaznicos que comprenden espacios serranos como San Martn.

En lo que respecta a la regin fronteriza Per Ecuador, el ordenamiento de los espacios orientados a hacer fluidos y eficientes los flujos informativos y de gestin, se hace muy difcil de establecer si se tiene en cuenta que: Aparte de los dos nicos departamentos de costa considerados en su totalidad dentro del mbito de actuacin del Plan Binacional Per Ecuador (Piura y Tumbes), los dems departamentos de selva considerados en dicho mbito, lo son solamente de manera parcial; As, los departamentos serranos con reas amaznicas (Amazonas y Cajamarca) son considerados solamente en sus espacios amaznicos (San Ignacio y Jan) y no en los serranos;

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Fuente: INEI Censo Nacional 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda.

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El departamento totalmente selvtico amaznico (Loreto) es considerado en todos aquellos espacios polticos (en el nivel distrital) situados en el norte del eje Maran Amazonas; y, por tanto solo comprenden de manera parcial a las provincias de Datem, Loreto, Maynas y Ramn Castilla. Por las razones antes expuestas se consideraron para el trabajo de campo varias Unidades de Anlisis con el propsito de facilitar el acceso, el tiempo de recorrido, los costos de transporte, buscando la ponderacin de dichos criterios; buscando adems, ensayar el establecimiento de algunas reas relativamente cercanas desde el punto de vista de su configuracin geogrfica y, a la vez, su caracterizacin desde el punto de vista econmico, social y poltico. Esta bsqueda, sin embargo no concluy con xito, porque la disimilitud de los espacios geogrficos, desde el punto de vista de su interconectividad, de la historia de poblamientos de origen andino relativamente reciente (cincuenta aos o menos), de la cercana y de las facilidades para acceder a las grandes vas de comunicacin fluvial, entre otros factores, no permite una delimitacin eficiente del espacio para atender a las poblaciones indgenas de la Regin fronteriza Per Ecuador. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores se ha consignado un ordenamiento en funcin de la importancia de cada etnia en razn a su volumen poblacional. De esa manera consideramos a las provincias de Condorcanqui y Datem, como las ms caractersticamente indgenas, desde el punto de vista del nmero absoluto de habitantes, de la proporcin mayor de poblacin nativa versus poblacin mestiza de origen andino o costeo. Posteriormente, damos cuenta de la situacin de cada uno de los distritos comprendidos en la Regin fronteriza. (Ver a este respecto el Anexo 2 donde se consigna informacin por cada distrito).

4. SITUACION PROBLEMTICA a) Problemas manifiestos.Debe entenderse como problemas manifiestos aquellos que son conscientemente percibidos y que son explcitamente expresados. En el contexto del presente trabajo los problemas manifiestos ms relevantes son: i. La Inequidad.La inequidad es un concepto que alude, en su acepcin ms comn, a la desigualdad. En esta acepcin, de aceptacin universal, hace referencia a una diferencia tal, que hiere la conciencia de fraternidad humana. Se emparenta con el concepto de justicia, en el sentido que la inequidad no es aceptable porque social, econmica y polticamente no es justa. 16

Una segunda, acepcin, puesta en boga hace veinte aos en Amrica Latina por la Comisin Econmica para America Latina CEPAL- e impulsada por Fernando Fajnzylber,(11) seala que la equidad en Amrica Latina no es una meta del desarrollo, sino la condicin para poder competir en la actualidad en los mercados internacionales. En otras palabras, que si Amrica Latina quiere competir con xito en la nueva realidad mundial, tiene que superar la inequidad y alcanzar la equidad como condicin previa. Ello obliga, ciertamente, a mirar en grande y lejos y no dejar al azar del mercado el futuro como pas, adems de solucionar en tiempos breves las expresiones ms escandalosas de la inequidad, tanto por razones de justicia como para competir con xito en los mercados internacionales y por esa va, consolidar el desarrollo. Operativizando el concepto, ello quiere decir que Amrica Latina debe en plazos cortos resolver sus problemas de inequidad en educacin de manera de lograr, en plazos breves, cualidades y competencias imprescindibles de los estudiantes tcnicos y profesionales para competir, resolver problemas de salud que den soporte a los esfuerzos de educacin, dotar de servicios de energa que hagan viable servicios de calidad en educacin y, en general, en condiciones mnimas aceptables en servicios que sostengan este gran esfuerzo nacional.(12) Esto significa, que se debera de manera urgente solucionar las brechas existentes en la sociedad nacional, superando definitivamente las exclusiones. Al respecto Arturo Montenegro, seala respecto al mencionado documento: en primer lugar se planteaba nuevamente la insercin de Amrica Latina en la economa internacional. Si en los aos cincuenta la respuesta era la industrializacin hacia adentro, en los noventa fue la competitividad internacional; sealando un cambio fundamental, pues mientras antes se postulaba el desarrollo hacia adentro hoy se tomaba el concepto de competitividad para aprovechar las oportunidades de la economa internacional; segundo, la difusin del progreso tcnico continuaba siendo una propuesta central de la CEPAL; tercero, la equidad se reiteraba como una preocupacin de la CEPAL, dado el carcter concentrador y excluyente del desarrollo latinoamericano. En este mismo punto, seala el documento, qued atrs el enfoque que separaba el tema de la justicia social del crecimiento econmico: por ejemplo, el acceso equitativo a la educacin se presentaba como un elemento igualitario y como factor
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CEPAL Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa

(LC/G.161-P) Santiago de Chile , 1990


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Arturo Montenegro. El debate sobre la economa del desarrollo. Guatemala. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2009

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contribuyente al crecimiento econmico; cuarto se continu impulsando la idea de la integracin econmica y quinto, realza la importancia del Estado y de las polticas pblicas

ii. Lo ilcito como el medio ms eficiente para la sobrevivencia.Una de las hiptesis de trabajo de la presente consultora consista en la identificacin y descripcin de un grupo de personas que se distinguen de las dems por haber introducido en su estrategia de vida una innovacin que les permitiera generar rditos en cantidades satisfactorias. En este contexto, sin embargo, pronto apareci un patrn inquietante: A la hora de indagar acerca de los rubros promisorios que este grupo de innovadores podra haber identificado, apareci el fenmeno que, ante la escasez de oportunidades lcitas, muchos de aquellos, indgenas y mestizos, pero en su gran mayora jvenes, que estn en la bsqueda de respuestas acerca de una posibilidad para generar ingresos en rubros no tradicionales, como la caza, la pesca y la recoleccin, se encuentran con una oferta de actividades ilcitas, como el aprovechamiento no regulado de los recursos madereros, el lavado de oro ilegal y toda aquella prestacin de servicios, relacionados con los cultivos ilegales. Sin duda la regulacin, supervisin y/o erradicacin de dichas actividades corresponde a los distintos sectores competentes del Gobierno nacional y supranacional y cierto es tambin, que su presencia en el mbito de intervencin del Plan Binacional todava no es de carcter predominante; sin embargo, aquellas actividades que se desarrollan al margen de la ley constituyen parte de las condiciones para la intervencin del Plan Binacional en el campo y merecen la debida atencin sobre su potencial desenvolvimiento, en el futuro, que puede afectar las acciones coadyuvantes a un desarrollo sostenible que el Plan Binacional pueda gatillar. Es por ello, que se considera vlido dedicarles un capitulo que resuma las caractersticas y alcances de estos emprendimientos indebidos. La tala Ilegal El tema del aprovechamiento ilegal de los recursos maderables y no maderables del bosque ha sido tema de la discusin nacional a lo largo de muchos aos y tanto la Ley Forestal N 27308, promulgada en el 2000, como la nueva Ley N 29763 del 21 de Julio del ao 2011 recogen y tratan esta problemtica. Como es sabido, hasta ahora la novel Ley Forestal y de Fauna Silvestre, 10 meses despus de su aprobacin, no cuenta con el reglamento respectivo, por lo que sigue en vigencia la 27308, la cual fue inicialmente derogada por el DL 1090, el mismo que gatill los terribles sucesos de Bagua en el ao 2009; en plena crisis el 18

Decreto Legislativo fue derogado de la misma manera y nuevamente cobr vigencia la Ley 27308. La Ley 29763 incorpora, adems, las exigencias de la implementacin del TLC con los Estados Unidos; trminos que incluyen los conceptos del manejo comunal de los recursos del bosque y que recogen las particularidades del acceso al recurso por parte de las poblaciones indgenas. Histricamente, la extraccin maderera ha sido una actividad caracterstica de la Amazona peruana desde inicios del siglo XX, dicha actividad ha experimentado un notable incremento, acelerndose la dinmica de extraccin y explotacin de la madera. En la medida en que los recursos naturales se van agotando, la industria maderera rpidamente se traslada hacia otras regiones. El proceso se inici en el Per durante los aos sesenta en las cuencas del Bajo Urubamba y el Alto Ucayali, extendindose durante los aos ochenta y noventa esencialmente a las partes altas de estas cuencas, en Madre de Dios y Loreto. La tala y comercio ilegal de maderas desde siempre asociado a la actividad de extraccin maderera como tal - se encuentra en casi toda la Amazona Peruana, concentrndose en reas crticas donde estn los recursos valiosos y zonas vulnerables por la falta de control e inaccesibilidad. El trfico de maderas se lleva a cabo a travs de corredores econmicos vinculados a las principales vas de comunicacin. Los flujos de comercio de la madera ilegal se encuentran determinados por los principales centros de demanda de maderas, cuyos productos son destinados a abastecer tanto a los parques industriales de transformacin primaria y secundaria nacional como a la demanda del mercado internacional. El trfico de maderas y la sobre explotacin ilcita de los bosques afecta de manera crtica la institucionalidad forestal y el principio de autoridad del Estado Peruano, la sostenibilidad econmica de las Concesiones Forestales, as como los procesos de formalizacin del sector e implementacin de las leyes forestales. La tala y comercio ilegal de productos maderables desalienta la inversin privada en Planes de Manejo, genera serios impactos ambientales y sociales, produce evasin de impuestos y financia una intrincada red de actores sociales y polticos involucrados en actividades de corrupcin y otros ilcitos asociados. Durante los ltimos 40 aos, el desarrollo del sector forestal en el Per ha sido precario; en parte, debido a la inadecuada implementacin de la antigua Ley Forestal N 21147, hecho que, en asociacin con la existencia de un sistema de administracin de los recursos forestales limitado y vulnerable a la corrupcin, y 19

la presencia de un sector industrial especulador y oportunista, contribuyeron a la institucionalizacin de un rgimen de sobreexplotacin no planificada de los recursos forestales del pas en detrimento de las poblaciones humanas que viven en los bosques y del pas mismo. Descremados los bosques accesibles de Selva Central, Ucayali, Iquitos, Hunuco y San Martn, y frente al incremento de la demanda de Caoba en el nivel internacional, los grupos industriales se trasladaron a Madre de Dios, regin que pese a las continuas invasiones de extractores informales, an se cuenta entre las reas con las mayores extensiones de bosques tropicales primarios y de mayor riqueza en biodiversidad del mundo. El otorgamiento de contratos forestales ilegales en Madre de Dios sobre una superficie de aproximadamente 100,000 Ha no autorizadas para extraccin forestal probablemente marc el inicio de una serie de conflictos e irregularidades surgidas con relacin al aprovechamiento de los recursos forestales maderables. Conflictos que a la fecha no encuentran solucin definitiva, y que han significado la prdida de vidas humanas, en muchos casos desconocidas, como consecuencia de actos de violencia en el interior de los bosques; una latente amenaza a la sobrevivencia de poblaciones nativas en aislamiento voluntario; la prdida de recursos forestales sustrados del patrimonio nacional; la comisin de delitos contra la propiedad pblica y privada y contra la seguridad ciudadana; la manipulacin poltica y econmica de los sectores industriales de la madera; la desintegracin social de la regin amaznica; la asociacin perjudicial de la actividad maderera ilegal a otros ilcitos como el narcotrfico y financiamiento a grupos subversivos, y la agravante amenaza a la paz y el desarrollo de los pueblos amaznicos. La informalidad reinante en las etapas de aprovechamiento y transformacin primaria de la madera, institucionaliz un sistema de trabajo basado en la habilitacin y endeudamiento permanente de los habilitados. Las ganancias del sector industrial tradicional se sustentan en la explotacin de los habilitados (pequeos madereros y nativos), y la extraccin ilegal de la madera en tierras del Estado, Bosques de Comunidades Nativas y reas Naturales Protegidas. Si bien es cierto que el entender ms generalizado es que las poblaciones indgenas constituyen actores que asumen fundamentalmente los pasivos de estos procesos, tambin tiene fundamentos el argumento que las comunidades nativas siempre han colaborado con el descreme de sus propios bosques, sin que 20

este negocio sin rastros de ser justo haya producido beneficios tangibles, ni sostenibles para ellos. Al momento de entrar en el trnsito a la modernidad y la asociada oferta de bienes y servicios, se observa que en zonas indgenas la presin sobre los recursos naturales del bosque se increment insosteniblemente, a tal extremo que ahora en muchos casos los guardianes del bosque se convirtieron en agresivos explotadores. Hoy existen en muchas cuencas amaznicas, pobladas por diferentes etnias, zonas que carecen de animales de caza, recursos pesqueros o arboles maderables de valor comercial. Sin embargo, el presente tema resulta demasiado amplio para ser ventilado en el marco de la presente consultora; para mayores consultas se recomienda la revisin del documento: Naturaleza, Conservacin y Desarrollo 2004. Determinacin y Anlisis del Flujo de Madera Ilegal. En apoyo al INRENA. IRG/STEM-TAM, USAID/Per. Lima, Per. La minera informal La minera artesanal es una actividad que involucra a no menos de cien mil peruanos, que realizan actividades en zonas inhspitas del territorio nacional, incluyendo prcticamente todas las cuencas fluviales de la Amazona. Por un lado, la explotacin minera de oro aluvial ocasiona diversos problemas ambientales, entre ellos: alteracin del paisaje, deforestacin, degradacin del suelo, colmatacin de sedimentos en los cauces de ros y lagunas, acumulacin de fangos en el suelo, deterioro de la calidad del agua superficial (ros y quebradas), desaparicin de flora y fauna acutica, emisin de ruidos, contaminacin por hidrocarburos y contaminacin por residuos slidos. Por otro lado, los conflictos de carcter social, generados por las actividades mineras, han crecido de forma exponencial en los ltimos aos: los conflictos ocurren principalmente entre mineros y comunidades nativas; mineros y colonos campesinos; mineros y concesionarios forestales; mineros y castaeros; mineros y empresas de turismo; y mineros y funcionarios del Estado por afectacin de reas protegidas. La mayor parte de los mineros que inician esta actividad en una zona determinada, son forneos, de origen andino y expresan que estn de paso por la zona, debido a lo cual no hacen muchos esfuerzos por conservar el ambiente o los recursos naturales de la zona. Se calcula que la minera aurfera ha degradado ms de 18,000 ha de bosques y ecosistemas ribereos, y ha contaminado con mercurio y otros txicos numerosas cuencas. Asimismo, da lugar al crecimiento de

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centros poblados sin planificacin y sin acceso a los servicios bsicos para sus habitantes. En este contexto, las comunidades nativas amaznicas son las ms amenazadas por el mercurio bioacumulado en peces y otros organismos acuticos. Debido a las condiciones favorables en la Amazona para los procesos de metilizacin, bioacumulacin, biomagnificacin, y el alto consumo per cpita de pescado, esta va se convierte en la principal fuente de intoxicacin de las personas con mercurio. Debido a la dependencia del pescado para su dieta diaria, las poblaciones indgenas llegan a consumir de 6 a 10 veces ms de la ingesta de mercurio sealada como lmite por la OMS (OMS, 2003). Los riesgos de rpida contaminacin con mercurio de personas en zonas de extraccin aurfera a travs del pescado se muestran en lo ocurrido en el ro Nanay, Loreto, hace una dcada: entre 2 y 4 dragas operaron de forma intermitente en este ro entre 1998 y el 2002. Al respecto, diversos estudios realizados por el Ministerio de Salud DIGESA- revelaron los altos niveles de contaminacin con mercurio en la poblacin de la zona pese a que las concentraciones del metal en el agua y en sedimentos no sobrepasaban los mximos permisibles en la mayora de las muestras: por ejemplo, de las 94.12 % de las personas estudiadas presentaron valores de mercurio en la orina por encima del lmite mximo permisible establecido por la OMS (0.5 g/l); respecto al cabello, 30.49 % de las muestras sobrepasaron el lmite mximo permisible (2 g/g). Las mayores concentraciones de mercurio se encontraron en las comunidades ms cercanas a la zona de operacin de las dragas: en la comunidad de Puca Urco, donde algunas personas presentaban niveles de contaminacin hasta 20 veces superiores a los mximos permisibles Si bien es cierto que el presente estudio privilegia, por la direccionalidad del anlisis, las lecturas acerca de la afectacin de los pueblos indgenas, resulta aconsejable sealar tambin que no son nicamente las poblaciones rurales los afectados por las prcticas nocivas de la explotacin minera ilegal. En dicho contexto, los consultores sugieren tomar en cuenta que muchos ros contaminados, abastecen del lquido elemento a las plantas de tratamiento de agua potable locales, como es el caso de la ciudad de Iquitos que capta el agua para su posterior potabilizacin del ro Nanay. De esta forma, son objeto de grave contaminacin por efecto de miles de litros de mercurio y otros desechos qumicos, arrojados por dragas del mismo tipo de las que estn siendo erradicadas de los ros de Madre de Dios.

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A diferencia de Madre de Dios, donde las dragas operan de manera clandestina, sin ninguna autorizacin, en Loreto, un importante nmero de dragas lo hacen con autorizacin; todas las autorizaciones, extendidas por las autoridades, se refieren a extraccin de material de acarreo o de construccin para el uso de la construccin de viviendas, que es la pantalla con la que realizan su actividad ilegal de extraccin de oro y de contaminacin de los ros de Loreto. Segn una denuncia hecha por el ex congresista Rger Njar Kokally, solo en el ro Nanay, las dragas arrojaran mensualmente aproximadamente 11,500 litros de mercurio al mes, en el procesamiento de sedimentos fluviales con la finalidad de extraer oro. Njar explic que esta cifra es el resultado de una operacin en la que se tiene en cuenta que cada una utiliza 24 litros de mercurio al mes y 288 litros de mercurio al ao, de los cules 115 litros mensuales (40%) son arrojados al cauce del ro Nanay. Tomando en cuenta que el ro Nanay es la nica fuente de aprovisionamiento de agua potable de Iquitos, ste viene recibiendo desde hace ms de 20 aos, fecha que se inici el ingreso de dragas a su curso, un total 115, 230 litros anuales del letal mercurio. Este escenario se replica por accin de numerosas dragas que sobrepasaran al centenar, en los ros Napo, Curaray, Itaya, Mazn, Chambira, y los ros fronterizos Putumayo y Yavar, entre otros, donde por accin de los letales contaminantes, la flora y fauna, en particular la fluvial, conformada por variadas especies de peces y quelonios, se encuentran afectados. La otra fuente de contaminacin de los ecosistemas fluviales es la remocin de los sedimentos; para obtener dos gramos de oro, deben removerse un metro cbico de sedimentos, por lo que se estima que solo en la cuenca del Nanay, las dragas remueven mensualmente 96,000 m3. En el plano regulatorio-jurdico, el Gobierno avanz durante los meses pasados estableciendo condiciones a esta actividad, formalizar aquellas unidades productivas que no operan en reas excluidas y buscar la erradicacin de aquellas que infringen la legislacin que regula la actividad; ello se produjo debido, fundamentalmente, a la gran presin que signific la toma de conciencia de la gravedad de la situacin en Madre de Dios que cobr una marcada notoriedad en la discusin nacional. Los primeros intentos en esta direccin datan de los comienzos del ao 2002, con la publicacin de la Ley N 27651- Ley de 23

formalizacin y promocin de la Pequea Minera y Minera Artesanal y, posteriormente, su respectivo reglamento -D.S. 0132002-E.M; ahora ltimo la legislacin fue complementada con los DL 1100 y 1103 y con el DS 006-2012 ME. Como ya se explic, las poblaciones indgenas son las directamente afectadas por las consecuencias de la contaminacin resultante de la minera artesanal; no obstante, tambin es cierto que participan activamente en el proceso extractivo, asocindose en algunos casos con inversionistas forneos que habilitan a los interesados con maquinaria de tecnologa bsica e insumos. Llama la atencin, en este contexto, que para el caso del ro Cenepa, por ejemplo, algunas organizaciones indgenas importantes de la cuenca se oponen activamente al inicio de las actividades de una empresa minera formal que cuenta con todas las formalidades en regla que la ley le exige; sin embargo promueven internamente el aprovechamiento artesanal de los depsitos aluviales de oro en la zona. Respecto a esta situacin, faltan estudios ms detallados en relacin con el grado de involucramiento, como vector activo, de la poblacin nativa en dichos procesos; de lo que no cabe duda es la afectacin negativa y en forma pasiva, de aquellos que viven aguas abajo de estas actividades artesanales y sin supervisin. Los cultivos ilcitos Para poder entender la importancia y el rol de lo que comnmente se denomina Trfico Ilcito de Drogas TID en el contexto de la presente consultora, con enfoque en las condiciones de vida de las poblaciones indgenas, resulta til recordar que el conjunto de actividades relacionadas con la produccin de la cocana comprenden: el trnsito, el trasteo, la siembra, las labores de manejo de las plantaciones, la cosecha, el acopio y la elaboracin en sus distintas etapas. Quiere decir que las poblaciones que habitan zonas aledaas a plantaciones y/o operaciones cocaleras habitualmente estn involucradas solo en partes del proceso y, tal como lo expusimos en la parte introductoria de ste captulo, la participacin en dichas actividades corresponde en muchos casos a la ausencia de una oferta de oportunidades lcitas rentables. Sin embargo, no se puede enfocar el tema de los cultivos ilcitos en la Amazona nor-oriental, sin repasar brevemente la situacin general, relacionada con dichas actividades; como no puede ser de otra forma, dadas las condiciones del TID ilcito y clandestino

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- los nmeros indicados a continuacin son estimaciones; los valores indicados son en US dlares(13): El mercado mundial de las drogas ilcitas mueve anualmente aproximadamente 340,000 millones; la participacin del mercado mundial de la cocana, propiamente dicho, es de 73,000 millones. El valor comercial de la produccin peruana a la hora de llegar a los consumidores finales en el extranjero equivale al 39%, resultando en 28,500 millones. El valor de la cocana producida en el Per, antes de salir del pas es de 1,300 millones, 22 veces menor que al valor en el destino final. En relacin con los beneficios que reciben los cultivadores de la coca, que en el Per suman aproximadamente 180,000 familias, se calcula que ascienden a 350 millones de dlares, resultando en un ingreso familiar de un poco menos que 2,000 dlares por ao o unos 165 dlares por mes. Referente a la cuantificacin del volumen producido se estima que son unos 130,000 tn/ao de hoja de coca, de los cuales apenas 9 mil toneladas corresponden a plantaciones legales. Para poder entender la dinmica de la expansin del hectareaje para este cultivo mencionamos que al ao 2000 se manejaban registros de aproximadamente 30,000 ha; entre los aos 2000 y 2010 se erradicaron oficialmente unas 100,000 ha; sin embargo, al ao 2010 la superficie bajo cultivo de coca se estim en 61,200 hectreas, es decir, a pesar de los esfuerzos de la erradicacin y de las polticas del desarrollo alternativo, el hectareaje de plantaciones de coca se duplic en los ltimos 10 aos. Otro aspecto importante es el impacto que tiene esta actividad ilegal en lo se refiere al lavado de activos, que no solamente preocupa por el hecho en s de la desaparicin de los beneficios ilegalmente obtenidos, sino por el efecto que esta competencia desleal tiene en las estructuras de los emprendimientos lcitos, los cuales tienen que competir en una asimetra econmica prohibitiva. En relacin a los nmeros, DEVIDA consolida un monto de 5,481 millones de dlares lavados entre los aos 2003 y 2011 con una importante participacin de 4,455 millones correspondientes a los resultantes del negocio ilcito de drogas.

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Visin y lineamientos para la formulacin de la Estrategia Nacional de lucha contra las Drogas 2012 -2016, exposicin DEVIDA 2012 y Estrategia Nacional de lucha contra las Drogas 2012 2016, presentacin PCM 2012

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En calidad de un balance de la estrategia nacional de lucha contra las drogas entre los aos 2007 2011 se puede contrastar los siguientes objetivos con los resultados obtenidos de la siguiente manera: Objetivo 1: Reducir en 40% la superficie de cultivo de coca (2006: 52,000 Has.) Resultado 1: Aument en 18% (2010: 61,200 Has.) Objetivo 2: Incrementar a 40% el decomiso de drogas. Resultado 2: Se mantuvo en 7% Objetivo 3: Incrementar a 25% el decomiso de insumos qumicos usados ilcitamente. Resultado 3: Se mantuvo en 2% Objetivo 4: Lograr la incautacin del 20% de los fondos provenientes del lavado de activos. Resultado 4: Escasos procesos judicializados Objetivo 5: Aumentar en 40% la cobertura de beneficiarios del Desarrollo Alternativo. Resultado 5: Resultados positivos en la regin de San Martn. Objetivo 6: Crear un Sistema Nacional de Prevencin del consumo de drogas. Resultado 6: No se ha operativizado. Objetivo 7: Incrementar en 50% la atencin de personas con dependencia al alcohol y otras drogas. Resultado 7: No existe Lnea de Base

La situacin en Amazonas y Loreto Si bien es cierto que la presencia de plantaciones ilcitas en selva baja, distinta a las zonas tradicionales del TID, como el VRAE y otros, no es de los ltimos tiempos, tambin es cierto que las reacciones de este negocio ilegal ante diferente tipo de presiones son descritos por los expertos como el fenmeno globo, en alusin a que un aumento de acciones de interdiccin y erradicacin en una zona, inmediatamente es compensada por la ampliacin de los cultivos en otras reas. Esta observacin es vlida para escenarios transfronterizos, por ejemplo entre Colombia y el Per, como tambin dentro del mismo pas. Es en este contexto que el incremento de la lucha contra dicha actividad en las zonas ya conocidas, puede haber gatillado el traslado a otros espacios, menos controlables, como la selva baja.

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Ante estas aseveraciones normalmente se argumentaba que la planta de la coca no se adecuaba bien a las condiciones climticas y de suelos en la Amazona occidental, sin embargo hoy existen variedades como la Ipad que llegan a contener 6 % de alcaloides en hoja seca al 14 % de humedad restante, por lo que las limitaciones ecosistmicas ya no significan condicionantes para el cultivo. En el mismo orden de cosas se observa que han aumentado las actividades relacionadas con el proceso integral del TID; mientras que en los aos 80 en Loreto se observaba el trnsito, trasteo, acopio y el lavado de activos, durante los ao 90 se agreg la siembra en selva baja y a partir del ao 2000 la elaboracin de pasta bsica. De un informe elaborado por el mismo Gobierno Regional se desprende las siguientes apreciaciones en relacin a la dinmica del TID en Loreto: - El programa de lucha contra el trfico de drogas (TIC) de la ONU ha estimado para la regin Loreto 3,250 ha de cultivos de hoja de coca, en el ao 2010. El especialista en temas de drogas, Jaime Antezana, seala que el cultivo ilegal de hoja de coca en la regin Loreto se incrementa a una tasa de 100% anualmente. (efecto globo) Funcionarios de la direccin regional de agricultura del GORELoreto han estimado, luego de un trabajo de campo realizado en el Bajo Amazonas (prov. Mariscal Ramn Castilla) que existen aproximadamente 25,000 ha de cultivos ilcitos, solamente en dicha provincia. La desforestacin de los bosques por el incremento de los cultivos ilegales de plantas de coca se ha incrementado exponencialmente en la ltima dcada, las que colisionan con los programas de desarrollo econmico que propugna el Gobierno Regional de Loreto. La contaminacin de las quebradas y los ros, donde se encuentran los laboratorios clandestinos de elaboracin de droga, ya que los desechos qumicos son vertidos en ellas, est trayendo consigo un grave dao al sistema ecolgico de la Amazona. La proliferacin de cultivos ilegales de hoja de coca ha diezmado los cultivos tradicionales en las cuencas de los ros Amazonas, Putumayo, Napo, Mazan, etc. 27

Los pueblos asentados en las cuenca de los ros del Bajo Amazonas, el Putumayo, el Napo, el Mazn, el Ucayali, el Alto Maran, tienen una economa basada en la hoja de coca, ya que les pagan s/. 50.00 soles el jornal por cosechar hoja de coca. Como consecuencia de ello, en la regin Loreto existen en la actualidad zonas cocaleras plenamente identificadas: Lagunas, ro Corrientes, ro Tigre, ro Mazan, ro Napo, ro Putumayo (cuenca alta y baja), Pevas, Yacarte, Atamari, Pancho Cocha, Ramn Castilla, San Pablo-Alto Monte, ro Maniti, y otros, de las cuales no existen registros oficiales y/o estn en etapas tempranas del involucramiento, como en el caso del ro Morona. El diagnstico del GORE-Loreto concluye con las siguientes recomendaciones: Que se considere para el periodo 2012 en la regin Loreto, el proyecto de erradicacin y sustitucin de cultivo de hoja de coca CORAH. Que se dote de personal y medios logsticos suficientes a la polica antidroga de la regin Loreto. En el mes de julio la DIRANDRO-PNP curs a DEVIDA la solicitud de trmite para declarar zona de rgimen especial para la lucha contra el TID en la regin Loreto; en las provincias de Maynas, Ramn Castilla, Requena y Ucayali.

En este contexto, el presidente del Colegio de Economistas de Loreto, Sr. Roger Grandez, opina que los cultivos de coca, la produccin de cocana y el narcotrfico son el sustento de vida de los pueblos fronterizos Otro testimonio importante corresponde al Sr. Rommel Pinedo, presidente de la Asociacin de Industriales Madereros de Loreto AIMAL, que decidimos transcribir: En Loreto se siembra coca desde hace muchos aos atrs, pero este ilcito cultivo empez a crecer hace unos 3 aos, justamente cuando se dej de invertir en el campo en la extraccin de madera, exactamente cuando se firm el TLC con EE.UU, cuando vino la crisis financiera de fines de 2,008, y cuando el Estado puso ms trabas para otorgar autorizaciones (planes operativos anuales-POA) a los concesionarios. Ah se complic todo y sigue 28

an complicado. La masa de gente que trabajaba madera en los campamentos de los concesionarios en toda la regin, que es un nmero muy grande de gente y sus familias, ya no tenan el trabajo habitual de todas las zafras y tuvieron que caer en el juego de buscar trabajar en las nuevas chacras para sembrar coca, luego mantener la chacra y finalmente cosechar. Los sembros son incalculables, no slo en concesiones abandonadas, sino en cualquier terreno que sea apto para que crezca esta planta, sea rea concesionada o no. El Estado no tiene una cifra, pero el GOREL dice que debe haber unas 40 mil hectreas en toda la Regin. Los efectos de esta actividad son nocivos: en lo econmico, en lo ecolgico y ambiental, y en la seguridad. Una actividad ilcita es nociva en todo, nada se escapa. En el VRAE, terreno menor a la Amazona loretana, el Estado viene luchando hace 12 aos, gasta millones de dinero, murieron muchas personas y no se han logrado resultados exitosos. El combate a este flagelo es con desarrollo econmico NO con armas. Estoy segursimo que existen muchas poblaciones indgenas que participan en estas ilcitas actividades; quin puede controlar la inmensidad de la Selva? Por ejemplo, las comunidades del Ro Morona en Datem del Maran, lejos de Iquitos, se sabe que hacen muchos aos producen materia prima para la zona norte del pas y nadie hace ni dice nada. Igualmente las comunidades indgenas del Ro Santiago (Regin Amazonas), donde hay aguarunas (awajn) y huambisas (wampis) o las comunidades del Pastaza donde estn los muratos y los achuales. Todas estas cuencas son fronterizas con el Ecuador. Para la regin Amazonas no existen registros oficiales an, sin embargo, es conocido que, por ejemplo, el ro Cenepa produce latex de amapola desde hace muchos aos y en las cuencas de los ros Alto Maran, Santiago y Nieva existen plantaciones de coca.

Condicionantes: Para poder interpretar con cierta exactitud la real amenaza que las plantaciones ilcitas significan y poder juzgar crticamente las cifras de hectreas bajo este tipo de productos, es necesario analizar brevemente la dinmica productiva de la coca y sus limitaciones. El cultivo de la coca requiere de las hojas de la planta, por ello el manejo agronmico ha identificado que para un ptimo rendimiento, se tiene que cosechar las hojas dos a tres veces por 29

ao; este manejo estimula la produccin de follaje y suprime la produccin de flores y frutas/semillas. Por otro lado, una campaa de cosecha en una hectrea requiere de aproximadamente 40 jornales. Esta cifra multiplicada por 3 cosechas requiere de 160 jornales al ao. Ante lo disperso del patrn ocupacional en selva baja, los anlisis tienen que tomar en cuenta la fuerza laboral necesaria para poder atender puntualmente la demanda de fuerza laboral que se deber expresar en masivos traslados de poblaciones a lo largo del ao. Si se multiplicaran los jornales arriba indicados con las proyecciones de hasta 40,000 hectreas bajo el cultivo de la coca, se vislumbra la magnitud de la demanda laboral y las consecuentes migraciones estacionarias a lo largo de extensos trayectos, dadas las distancias entre poblaciones en selva. Surge en este contexto la pregunta, hasta qu punto los valores indicados por las fuentes citadas calzan con estas apreciaciones de carcter ms tcnico? No obstante, no cabe duda de que la presencia de cultivos ilcitos en selva est en aumento y se concentra especficamente en zonas fronterizas por sus ventajas comparativas en relacin con el traslado de la produccin a otros pases y que son especficamente aquellos espacios que muestran una predominante ocupacin de poblaciones indgenas.

iii. Las relaciones Estado Nacional y poblaciones indgenas amaznicas peruanas.Despus de los textos reflexivos sobre el Per de los aos 30 del siglo pasado, entre los que destacan los de Maritegui y Haya de la Torre, se produjeron cambios sociales sustanciales que han reconfigurado la realidad contempornea del Per, todo ello sin que ninguna de las agrupaciones polticas organizadas, inspiradas en los trabajos de estas personalidades, llegara al poder hasta casi fines del siglo pasado. Los cambios sociales producidos de manera acelerada desde mediados de siglo cambiaron de manera sustantiva el rostro del Per. Basta citar los profundos cambios demogrficos, el precipitado proceso de urbanizacin y la movilizacin social y poltica, el extendido y creciente mestizaje que salvo importantes excepciones ha reconfigurado las fronteras de lo "andino". Si a ello se aaden los cambios realizados por el Gobierno militar entre 1968 y 1975 y las derivaciones, en todos los sentidos, de estos cambios, se comprender que los textos de las personalidades antes citadas, ya no expresan la realidad de hoy y que solo tienen un valor referencial y acadmico.

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Lamentablemente, la nueva configuracin del Per no ha merecido, en general, aproximaciones comprehensivas, siendo evidente que desde el Gobierno de Morales Bermdez en adelante, debido quiz a la crisis econmica que constrea los esfuerzos al corto plazo de los temas econmicos, los sucesivos gobiernos se han caracterizado por un creciente desconocimiento de los procesos que siguen modificando la realidad social, poltica, cultural y econmica del Per, sin que ellos lo percibieran a cabalidad. En este contexto, un tema no conocido y sobre el cual no se tiene ideas claras es el de los pueblos indgenas amaznicos. Los sucesivos gobiernos antes sealados no vislumbraron esta realidad y lamentablemente an ahora el tema es ignorado por la clase poltica. Por ello es que ningn gobierno, salvo el del presidente Valentn Paniagua, defini polticas claras de cara a los pueblos indgenas, polticas que no fueron continuadas por los gobiernos siguientes. El olvido de las poblaciones indgenas amaznicas por parte de la sociedad mayor y el Estado, sumado al proceso de modernizacin, que las ha impactado negativamente, las ha sumido, no solo en la pobreza extrema, sino en un penoso trnsito hacia un destino incierto, no percibido an, ni por el Estado, ni por la clase poltica, ni por los intelectuales nacionales y regionales, y en la mayora de los casos ni por los propios dirigentes indgenas. En este contexto, y en el auge de la promocin de los derechos humanos y ciudadanos, con prescindencia de los deberes, se configura un escenario que esconde mal el modelo paternalista y asistencial, no solo por el lado de la oferta, sino tambin por el de la demanda. Este engarce perverso de ofertas y demandas asistenciales no supera ningn problema de fondo de los pueblos indgenas, por el contrario, los sume muchas veces en una actitud pasiva, que en el largo plazo son lesivas a los propios indgenas, a los intereses del pas y a nuestra soberana. En resumen, este modelo de enganche relacional pueblos indgenas y sociedad mayor (Estado y sociedad), no lleva sino a un deterioro paulatino de las relaciones Estado pueblos indgenas, escenario propicio para los intereses de quienes pretender consolidar posiciones autonmicas y territoriales de espaldas a los intereses del Estado nacional. Es necesario sealar que otro de los errores de los ltimos gobiernos en materia de poltica indgena, fue entregar a algunos dirigentes indgenas y a sus organizaciones, espacios polticos que corresponden al Estado. De esta manera incorporaron como funcionarios, al CONAPA primero, y despus al INDEPA, a dirigentes indgenas polticamente afines al gobierno de turno, o buscaron cooptar a cuadros dirigenciales como funcionarios pblicos, entregndoles cargos a cambio de la sujecin a las polticas oficiales; 31

repitiendo de esa manera, y solo parcialmente, el "modelo" ecuatoriano de parcelar el poder y entregarlo en administracin poltica a una faccin de dirigentes indgenas. Hasta donde se sabe esta situacin persiste en el INDEPA, no habindose definido a la fecha una clara estrategia de accin poltica que acerque el Estado a los pueblos indgenas en general y a los de regin de frontera, de forma particular. Riesgos probables De persistir la actual situacin, mezcla sui generis de posiciones indigenistas maximalistas de ONG internacionales, actuando en el territorio peruano en contra de los intereses del Per; de la accin agresiva de ONG peruanas, como entes operativos en el campo, de esas tendencias; de la escasa presencia y gravitacin del Estado en la zona; con el desconocimiento de la burocracia y tecnocracia limeas que actan como aprendices de brujo en un terreno minado; las consecuencias podran ser nefastas para el Per: agitacin social y movimientos indgenas en la zona de frontera, asediando y precarizando la soberana, en mltiples tramos de la frontera peruana con el Ecuador que, de tener xito, encontrara el terreno abonado para similares estrategias en algunos de los pases limtrofes donde existen etnias transfronterizas. En este sentido, cualquier intento de autonomizacin en el escenario amaznico fronterizo, por pequea que sea, podra gatillar procesos similares mucho ms problemticos en el sur del pas, lase la poblacin aymara.

iv. Las relaciones indgenas peruano ecuatoriano.Previo a los Acuerdos de Brasilia las relaciones se caracterizaban por tensiones fronterizas, conflictos armados, hostilidad mutua, militarizacin fronteriza, restriccin de intercambios en todo nivel, lo que tuvo tambin impactos en las poblaciones indgenas, reduciendo las vinculaciones sociales, culturales y econmicas. Los Acuerdos de Brasilia, abren condiciones para un nuevo tipo de relaciones fronterizas, se activan espacios para el tratamiento de temas especficos entre los estados, incluido uno sobre cuestiones indgenas; se producen iniciativas del Estado ecuatoriano y del movimiento indgena de dicho pas por lograr el Iiderazgo de los mismos, generando propuestas y oportunidades para apropiarse" de esos espacios; el movimiento indgena polticamente ms slido, organizado y activo en el Ecuador, considera la firma de los Acuerdos como una posibilidad interesante de articulacin fronteriza sobre la base de cuestiones tnicas, preparada desde aos antes, como una estrategia de claro posicionamiento poltico en la regin de frontera. 32

En el caso peruano, por el contrario, la firma de los acuerdos no supuso la construccin de una agenda ad hoc a ese nuevo proceso, por lo menos con relacin al tema indgena. Desde este punto de vista todas las iniciativas vinieron del lado ecuatoriano, como una secuencia de hechos claramente concatenados, sin que desde el lado peruano se tuviera ocasin de percibirlos en su real alcance; por ejemplo: la celebracin de encuentros binacionales indgenas, la construccin de entidades indgenas binacionales, el reclamo de espacios binacionales tnicos y la expresin de voluntad poltica para constituir espacios autonmicos indgenas transfronterizos. En el Per, esta serie de iniciativas no encuentran otra respuesta que el apoyo pasivo y permisivo de lo que, a todas luces, constituye una clara estrategia ecuatoriana por articular al Per fronterizo desde los intereses ecuatorianos. Esta ausencia de reaccin se da en el pas en todos los niveles, desde el de los propios pueblos indgenas hasta el Estado, tanto en el nivel local, regional y nacional. Problemtica indgena transfronteriza Antes de la firma de los Acuerdos de Brasilia se presentaron condiciones propicias para desarrollar espacios de integracin fronteriza indgena amaznica que lamentablemente no fueron aprovechados; concretamente, el Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA) planteaba la constitucin de Comisiones Mixtas para la atencin de las etnias que comparten territorios transfronterizos, que para el caso peruano-ecuatoriano solo se conformaron sin haber desarrollado actividades posteriores. Incluso la ratificacin, por parte de los dos pases, del Convenio 169 de la OIT que en su artculo 32 seala "los gobiernos debern tomar medidas apropiadas, incluso por medio de acuerdos internacionales, para facilitar los contactos y Ia cooperacin entre pueblos indgenas y tribales a travs de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas econmica, social, cultural, espiritual y del medio ambiente", sirvi para activar mecanismos propicios de cooperacin entre los pueblos indgenas transfronterizos. Asimismo, es pertinente sealar que antes de la firma de los Acuerdos de Brasilia se desarrollaron, desde el Ecuador, propuestas de polticas territoriales para los pueblos indgenas de la regin fronteriza, que comprometan la soberana peruana, como es el caso de la consultora, que la ONG danesa IBIS encarg en el ao 1992 a Pedro Garca Hierro, abogado espaol radicado en el Per desde los aos 70 y ex integrante del grupo DAM en apoyo a la Organizacin de Pueblos Indgenas del Pastaza. En el texto aludido, se introduce la nocin de territorios indgenas binacionales y la utilizacin de estos espacios como una forma de avanzar en la resolucin del problema limtrofe con el Per; en este texto se lee: 33

Hasta ahora las lneas fronterizas, y ms an si se han producido procesos de colonizacin, son cuas disgregadoras de muy injustas consecuencias de cara a la sobrevivencia de los pueblos indgenas fronterizos. Pueblos a los que se les dificulta la intercomunicacin, dejando truncadas las relaciones interfamiliares; pueblos afectados por polticas territoriales diferentes; disgregados por polos de atraccin distintos; catlicos a un lado y protestantes a otro; con servicios bsicos ac y marginados all; con sistemas de educacin diferentes y contenidos incluso antagnicos, sin hacer uso de un territorio comn; con economas desconectadas; con desarrollos histricos dispares Este cuadro descriptivo de un etnocidio sistemtico, se agrava en pases en conflicto, cuando en los enfrentamientos militares se obliga la intervencin de soldados indgenas de un mismo pueblo bajo banderas enemigas, como ha sido el caso de los enfrentamientos peruano ecuatorianos de 1981. "las propuestas referidas a reas indgenas binacionales pueden todava generar algunos recelos. Por supuesto que todas estas iniciativas son muy cuidadosas de no rozar el mbito de la soberana nacional. Pero, van a generar precedentes de gran utilidad por cuanto permitirn mitigar los recelos para poder emprender coordinaciones ms ambiciosas.14(los subrayados son nuestros) (Para mayor informacin ver anexo 3, en donde se consigna el texto completo.) Como se puede percibir, primero se dramatiza un hecho comn en la historia de los pueblos, luego se lo califica de un etnocidio sistemtico, luego se advierte que estas propuestas de reas indgenas binacionales pueden generar todava algunos recelos para aadir -como advirtiendo que se tenga cuidado- que no hay que rozar el mbito de la soberana nacional. El remate es premonitorio y precursor Pero, van a generar precedentes de gran utilidad por cuanto permitirn mitigar los recelos para poder emprender coordinaciones ms ambiciosas.(15) Es conveniente sealar, asimismo, que desde hace aproximadamente 50 aos, por accin de las misiones salesianas
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Los subrayados son nuestros

Pedro Garca Hierro, 1992, Aspectos jurdicos en los programas territoriales en la OPIP. Es importante sealar que el mencionado autor es fundador y miembro de la ONG Racimos de Ungurahui.

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primero, y despus tambin por accin de las iglesias evanglicas, se realiz un intenso y continuado esfuerzo de educacin de las etnias indgenas ecuatorianas que result, algunas dcadas ms tarde, en la constitucin de una elite indgena vigorosa, capaz de reflexionar en el mejor destino de los indgenas ecuatorianos. Es importante sealar a personalidades como Luis Macas, Carlos Viteri, Nina Pacari, Marcelino Chumpi entre otros, que desarrollaron temas estratgicos, tales como los de autodeterminacin, autonoma y territorialidad. Esta elite indgena ecuatoriana ha tenido y tiene una presencia destacada en el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Pueblos Indgenas y ha vertebrado una poderosa red de organizaciones fuertemente cohesionadas y la presencia corporativa indgena en el escenario poltico ecuatoriano negociando alianzas y abriendo un espacio poltico propio. En este ltimo escenario, el movimiento indgena no solo contribuy al ascenso poltico de Lucio Gutirrez sino que, en su cuota de poder, obtuvo nada menos que el estratgico Ministerio de Relaciones Exteriores, a travs del cual se encarg de introducir en la agenda exterior de Ecuador el tema indgena y, ms importante an, la presencia indgena como representativa de Ecuador. En la relacin bilateral con el Per tuvo iniciativas que posicionaban de manera expectante a los indgenas ecuatorianos vis a vis de sus pares peruanos al plantear la institucionalizacin y fortalecimientos de organizaciones indgenas "binacionales". En el caso del Per el panorama es totalmente distinto. No existe una elite indgena amaznica peruana que reflexione de manera independiente sobre el destino de sus pueblos. Con el apoyo de intelectuales y profesionales no indgenas nacionales y extranjeros han constituido organizaciones en tres niveles, local, regional y nacional. Sin embargo, la organicidad es dbil y los disensos pueden convertirse, eventualmente, en fracturas de la representacin indgena. En este contexto, los pueblos indgenas y las pre elites que las "conducen" estn presas de un mecanismo perverso por el cual ni stas se convierten en elites, ni las poblaciones las legitiman, sino que compiten con ellas para desplazarlas o acompaarlas en su "liderazgo.(16) El resultado de este proceso es que las
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Un caso emblemtico sucedi en una comunidad nativa awajn en Condorcanqui, una familia indgena creativa y prspera caso particularmente raro- fue acusada de tener brujos en la familia, luego de una larga transaccin negociada con mediadores externos, la comunidad nativa puso como condicin para levantar la acusacin que esa familia debera abandonar la idea de continuar prosperando, adquirir nuevas tierras y abrir nuevos negocios.

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poblaciones y sus organizaciones no logran establecer relaciones ms significativas con el Estado, centradas en los intereses de sus poblaciones; tampoco, ciertamente, que algunas familias se despunten de las otras en el mejoramiento de sus condiciones de vida. No debe llamar la atencin que, en este escenario, las poblaciones no mejoran su calidad de vida, no desarrollan una conciencia lcida y autnoma sobre su destino, no se constituyen en actores plenos con identidad definida en la sociedad mayor peruana. As, el rasgo ms caracterstico es el de la dependencia, ms precisamente de la bsqueda de quin depender. Es necesario subrayar que el Estado peruano recin reconoci la existencia legal de las poblaciones indgenas amaznicas el ao 1974; desde esa poca al presente, el Estado avanz, de manera lenta e insuficiente, en el proceso de incorporar, a estas poblaciones como peruanas y con ciudadana plena, con plenos derechos y deberes. Las movilizaciones indgenas de los ltimos aos as lo demuestran. Ms an, el Estado peruano no ha logrado construir una percepcin cabal de la situacin de las diferentes etnias que habitan el territorio nacional y, por lo tanto, no han elaborado polticas consistentes y permanentes de cara a estas poblaciones. El resultado es un gran vaco de informacin y una prctica errtica, que expresa elocuentemente que para el Estado peruano, en trminos reales, estos pueblos no tienen prioridad en la agenda poltica nacional. Con la misma lgica, el Estado peruano direcciona las inversiones de la Cooperacin Internacional a zonas de mayor inters poltico, por lo que sta no puede tener un efecto compensatorio. Ms an, en este contexto, el Estado abandona estos espacios estratgicos para la gobernabilidad interna y deja que Agencias de Cooperacin, ONG extranjeras y empresas privadas, casi sin restriccin, acten aparentemente apoyando a las poblaciones indgenas, pero en realidad socavando la legitimidad del Estado nacional y su soberana y llenando los espacios que el Estado en ninguna situacin puede abandonar: el espacio poltico. Las dos instituciones del Estado ms recientes en el tiempo, responsables de formular una poltica para los pueblos indgenas, CONAPA e INDEPA, no han significado avances en la calidad del vnculo del Estado con estos pueblos. Con el cambio de Gobierno, la confusin persiste en el Estado y en INDEPA. Esta institucin no tiene an definido un norte claro por dnde orientar sus actividades; oscila entre convertirse en una suerte de Defensora del Indgena y una institucin encargada de solucionar conflictos. Estas alternativas se encuentran muy alejadas de su 36

funcin central: elaborar polticas inclusivas que movilicen a todo el aparato del Estado para su cumplimiento. Integracin Binacional Los Acuerdos de Brasilia han posibilitado afianzar un proceso de integracin binacional, particularmente de naturaleza vial y comercial, en la regin costera y con menor nfasis en el espacio andino-amaznico, donde las condiciones de desarrollo de los mercados y la propia dinmica regional, no ha posibilitado una articulacin ms intensa, quizs tambin debido a que del lado peruano, particularmente en el espacio amaznico, la poblacin es reducida y muy dispersa, no existen ciudades intermedias entre la lnea de frontera y el eje fluvial Maran-Amazonas, el acceso a la lnea de frontera est circunscrito a la va fluvial, dado que la propuesta de construccin del Eje Vial N 5 no se lleg a implementar, aun cuando tena una fecha definida para su realizacin, como parte de los compromisos de los Acuerdos de Brasilia. Esta situacin dio origen a la iniciativa ecuatoriana de implementar un nuevo eje de integracin binacional a partir de la constitucin de la hidrova del Morona, buscando posicionar sus intereses econmicos y geopolticos en esta extensa y poco habitada regin fronteriza de la Amazona peruana.(17) (Anexo 4). Quizs una accin estratgica, desde la posicin peruana, haya sido la creacin de la nueva provincia Datem del Maran, como una iniciativa para tener un mayor control del espacio y fortalecer la presencia del Estado con una ms amplia representacin poltica y mayores recursos presupuestales. Sin embargo hoy, seis aos despus de su creacin, carece de los ms elementales implementos para una gobernanza oportuna, como un puerto fluvial sobre el Maran o una pista de aterrizaje debidamente ubicada y construida, o una interconexin con la red vial nacional. Para comparar: entre los ros Morona y Pastaza, en el territorio ecuatoriano existen 62 pistas de aterrizaje, debidamente autorizadas y con una carretera asfaltada que parte de la Interprovincial N 45 y que cruza el ro Morona a pocos kilmetros de la frontera con el Per. Es desde el Ecuador que se han dado las iniciativas ms intensas de "integracin" binacional en materia de pueblos indgenas, no slo por las activas propuestas de desarrollo de encuentros binacionales, desde 1998 la conformacin de entidades indgenas binacionales y la propuesta de constitucin de territorios binacionales indgenas, sino tambin por la creacin del Comit
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Ver Power Point Ecuatoriano sobre la importancia del ro Morona para el Ecuador.

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Tcnico Binacional de Asuntos Indgenas, como parte de la Comisin de Vecindad Peruano-Ecuatoriana. Esta ltima iniciativa cont con un respaldo muy activo del gobierno ecuatoriano, entregando el mismo una propuesta de reglamento del mencionado Comit, buscando otorgarle un peso poltico propio y deseando convertirlo en una instancia transversal al conjunto de Comits Tcnicos Binacionales, ubicndolo en la prctica en una suerte de instancia pvot de las relaciones binacionales. Otras iniciativas ecuatorianas han buscado la creacin y reconocimiento de nuevos pasos fronterizos, como los de las cuencas del Morona y del Napo, o la constitucin de comunidades indgenas binacionales, como las que se busc instaurar en la Zona de Lagartococha, movilizando, con el apoyo financiero de IBIS, a familias secoya del lado peruano, desde sus comunidades a orillas del rio Putumayo, frontera con Colombia, a esta cuenca fronteriza con el Ecuador, con el propsito de consolidar una ocupacin territorial, que diera pie al reconocimiento de un rea territorial ancestral de carcter binacional. Integracin desde el Ecuador Como se ha sealado antes, previo a la firma de los Acuerdos de Brasilia, se produjeron propuestas de integracin desde el lado ecuatoriano, orientadas a la disolucin de la frontera peruano ecuatoriana por el surgimiento de territorios tnicos binacionales en donde habitan pueblos indgenas transfronterizos. Ms an, estos planteamientos mostraban claramente que haba que esperar los momentos propicios para desplegar esta estrategia. Diversos escritos de intelectuales indgenas ecuatorianos adems del trabajo del espaol Pedro Garca Hierro antes citadoas lo testimonian, por ejemplo Carlos Viteri Gualinga seala: "La aspiracin indgena de reactivar sus relaciones interrumpidas por las fronteras no es novedosa existen las bases fundamentales de una continuidad geogrfica, cultural, social, ambiental y econmica, capaces de anular las fronteras nacionales. El objetivo es re-encontrarse entre familias y buscar objetivos y estrategias conjuntas de desarrollo basados en la solidaridad, la cooperacin y la administracin de un territorio binacional..."(18) La firma de los Acuerdos de Brasilia, al parecer, fue considerada por el movimiento indgena ecuatoriano y algunos sectores polticos afectados polticamente en sus posiciones reivindicacionista, como una ocasin propicia para el despliegue
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Viteri Gualinga, Carlos, Fronteras y pueblos indios. En: Ecuador Per, Horizontes de la negociacin y el conflicto. FLACSO Ecuador, Quito, 1999.

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de la estrategia antes sealada. En el contexto de los mltiples encuentros binacionales de una multiplicidad de sectores sociales del Per y el Ecuador (literatos, artistas, polticos, periodistas, diversos gremios profesionales, entre muchos otros) que siguieron a la firma de los Acuerdos, las organizaciones indgenas ecuatorianas desplegaron actividades para realizar encuentros binacionales tnicos, entre los cuales destacaron los llevados a cabo por los Shuar y Achuar, pertenecientes a la familia jibaro, los Kichwa del Napo, los Secoya y el fallido intento de reunir a los Zparos del Per y Ecuador. (Ver anexo 5 sobre Ibis Plan de Operaciones Abril2008 - Mar2009) Existen por lo menos cuatro casos que ilustran fehacientemente que las iniciativas de las organizaciones indgenas ecuatorianas no son independientes, sino que siguen un mismo derrotero impulsados por un enfoque comn. Los cuatro casos son los siguientes: - El caso Secoya.Este caso se constituye en una suerte de paradigma de los intentos del movimiento indgena ecuatoriano, que con el aval del gobierno del presidente Lucio Gutirrez, pretendi legitimar la creacin de un territorio indgena binacional, logrando para ello el aval poltico y tcnico de la Cancillera ecuatoriana, y el respaldo financiero de la Comunidad Econmica Europea a travs de algunas ONG internacionales, particularmente de IBIS, institucin que, desde el ao 1992, financi consultoras y estudios en el Ecuador para el desarrollo de una agenda de territorialidad y autonoma indgena con proyeccin transfronteriza. En marzo del 2003 la Organizacin Indgena Secoya del Ecuador (OISE), remite a la canciller del Ecuador, Nina Pacari, la "Propuesta para la reunificacin de la Nacionalidad Secoya dividida entre Ecuador y Per y para la creacin de una gran rea de cooperacin para el manejo conjunto de las Reservas adyacentes entre Ecuador, Per y Colombia", solicitndole apoyo poltico y diplomtico para el logro de sus objetivos, los que se pueden resumir en: a. La creacin de una reserva comunal en territorio peruano adyacente al rea Reservada de Geppi. b. La firma de un convenio bilateral para el establecimiento de un rea Binacional Secoya. c. La disminucin de los puestos militares fronterizos y la reconversin de algunos de ellos en comunidades secoyas. d. La doble nacionalidad para los secoyas. e. La creacin de una gran rea de manejo trinacional. 39

En mayo del mismo ao, la cancillera ecuatoriana dirige una comunicacin a la embajada del Per en Quito, poniendo en consideracin el proyecto de la OISE, pidiendo que el mismo sea estudiado en el seno de la Comisin de Vecindad Ecuatoriano-Peruana. Ante la falta de una respuesta del Estado peruano a la propuesta ecuatoriana, IBIS Dinamarca, a travs de sus filiales en Ecuador y Per inici sus actividades, para ello contaba con un financiamiento de la Unin Europea por 500,000 euros que le permita materializar el proyecto, buscando la constitucin de un territorio binacional secoya, de 1600,000 hectreas, implementando sin conocimiento de las autoridades oficiales peruanas y con participacin de tcnicos ecuatorianos, acciones de auto demarcacin, de lo que presuponan ser el territorio ancestral secoya en territorio peruano. Es interesante anotar que la propuesta de auto demarcacin territorial, fue recomendada en el informe de consultora, ya mencionado antes, realizado por Pedro Garca Hierro como una estrategia para obtener el reconocimiento oficial de las tierras (1992: 23). La propuesta de IBIS y de la OISE llev incluso a forzar la constitucin de la Organizacin indgena Secoya del Per (OISPE), separando a las comunidades secoya de la organizacin intertnica a la que pertenecan en el Putumayo, con comunidades bora y witoto, para conformar con su par ecuatoriana, la Coordinadora Binacional Secoya, institucin que tendra el control y manejo del territorio binacional, ubicado en ms del 95% de su extensin en territorio peruano. (Se acompaa en el Anexo 6 informacin documental.) - El caso de los Zaparos.Un proyecto presentado a UNESCO en el 2001, por parte de la Organizacin de Nacionalidad Zapara de Ecuador (ONZAE) denominado "Plan de accin bi-nacional para la salvaguardia y revitalizacin de la herencia oral e intangible de la comunidad Zapara (Ecuador y Per)(19), termin siendo aprobado, galardonado por su atractiva intencin y financiado por la UNESCO. Como su ttulo lo indica se trataba de rescatar la lengua y la cultura Zapara en proceso de extincin. Su ejecucin se hizo desde el Ecuador, por parte de la ONZAE y el Ministerio de Educacin y Cultura de dicho pas, presumindose la participacin de la Organizacin del Pueblo

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Salvaguardia y Promocin de la Herencia Cultural Intangible (Ecuador-Per), presentado por la ONZAE a la UNESCO.

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Zaparo del Per (OPZAP), que no exista en esa fecha, ni existe en la actualidad. El proyecto contena, como tarea previa, la realizacin de un censo de Zparos en el Per y en el Ecuador, lo que permitira conocer quines eran y donde estaban (20); en este contexto se ingres desde Ecuador a territorio peruano para la realizacin del censo, sin contar con la autorizacin respectiva de las autoridades competentes peruanas. Los pasos siguientes seran: definir el Plan de Vida de la nacionalidad zapara, lo que incluira la definicin de las bases para la conformacin y legalizacin de un territorio Zparo binacional(21) (Ver documentacin en el anexo 7) El caso de COPWASH (Consejo de Pueblos Wampis, Awajun y Shuar).Segn su propia definicin el COPWASH, creado en el IV Encuentro Binacional de los Pueblos Indgenas Wampis, Awajun, Achuar y Shuar (29 de agosto al 02 de septiembre de 2002), es un espacio poltico de coordinacin binacional de los pueblos WASH. Diversos encuentros binacionales generados desde el Ecuador por la etnia Shuar, en los que participaron aguarunas (Awajun) y Huambisas (Wampis) del lado peruano, dieron paso a la constitucin de COPWASH. El trabajo de constitucin de esta entidad binacional estuvo apoyado con recursos de la cooperacin de la GTZ alemana al Fondo Indgena.(22) Cabe destacar que ello se produjo aun cuando no existen aguarunas en el Ecuador. Todo este trabajo se realiz, utilizando la institucionalidad del Estado en estrecha coordinacin con CONAPA y con AIDESEP, sin que la APCI emitiera opinin y sin que, aparentemente, la Cancillera peruana tuviera conocimiento y actuara con relacin a estos hechos.

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Es conveniente sealar que hacia los aos 70 en el Per se consideraba a los Zaparos como un pueblo indgena extinto y que aparentemente se haban situado en el Alto Tigre. En Ecuador, en esa fecha, exista un muy pequeo ncleo de zaparo hablantes en el Alto Tigre y en el Alto Curaray.
(21)

En mayo del 2004, el presidente de la ONZAE, dirige una comunicacin al Ministro de RREE del Per, invitndolo al

Encuentro Binacional Cultural de la Nacionalidad Zapara del Ecuador-Per, como parte de la segunda fase del proyecto mencionado, La conformacin del Plan de Vida del Pueblo Zparo, que inclua la formacin de un territorio integrado.
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Cuya representante por el Per y Presidenta Honoraria era la Primera Dama; el Sr. Jos Luis Laguna Q., de nacionalidad

mexicana, era la persona encargada de dirigir el lobby en el Per (Congreso y Ejecutivo) para la emisin de una norma que protegiera, amparara y garantizara la existencia de estas entidades binacionales. Para ello el seor Laguna trabajaba estrechamente con dirigentes de AIDESEP y con el apoyo decidido de instancias pblicas.

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El COPWASH plantea la delimitacin de los territorios transfronterizos de las etnias que lo conforman (23) y el reclamo de su gobierno autnomo. Las reuniones previas a la constitucin formal del COPWASH fueron cuatro: La primera en San Juan de Morona (Per) del 05 al 10 de diciembre de 1998, por iniciativa de la Federacin Interprovincial de los Centros Shuar FICSH; la segunda en Suca (Ecuador) del 12 al 15 de enero de 1999; la tercera en Chapiza (Ro Santiago Per) del 30 de octubre al 02 de noviembre de 2001; y el cuarto evento nuevamente en Suca los das 29 de agosto al 02 de septiembre de 2002. (Ver documentacin en anexo 8) El caso COBNAEP (Coordinadora Binacional de la Nacionalidad Achuar).- (Ver anexo 9) De manera similar al COPWASH, este espacio institucional surge por iniciativa, ecuatoriana el ao 2002. Si se analizan las actas de los diferentes encuentros se podr comprobar que desde la primera reunin estuvieron planteadas, por parte de los dirigentes ecuatorianos, las lneas maestras de construccin de territorios binacionales autnomos. Es oportuno resaltar que en el caso de COBNAEP la bsqueda de legitimacin de esta iniciativa corri a cargo del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), organismo del Estado ecuatoriano, smil de CONAPA (hoy INDEPA). Tambin es preciso puntualizar que esta organizacin, por una extraa evolucin poltica en el Ecuador, fue entregada (por lo menos en la poca del Presidente Lucio Gutirrez) a las organizaciones indgenas, distorsionando el sentido de la representacin ciudadana que encarga al partido (o a partidos coaligados que gobierna en nombre de la Nacin) la conduccin del aparato del Estado, lo que implica el diseo de objetivos, polticas y estrategias de gobierno. En el caso del Ecuador, en la prctica, se dividi el Estado Unitario y se entreg la institucin CODENPE a las organizaciones indgenas para que en nombre del Estado diseen y ejecuten las polticas dirigidas a las poblaciones indgenas, generando con ello una enorme distorsin sociopoltica. En este contexto, la dirigencia de CODENPE (y al mismo tiempo representantes de la dirigencia indgena del Ecuador)

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Es importante anotar que en el Ecuador no existen comunidades aguaruna.

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se dirigi al Embajador peruano en Quito, el 7 de agosto de 2002, sealando: "La Nacionalidad Indgena Achuar, asentada en la Regin Amaznica, zona fronteriza entre Ecuador y Per, con el fin de fortalecer la identidad cultural, familiar y lingstico (sic) ha iniciado un proceso de organizacin entre los pueblos que se encuentran separadas por la lnea de frontera impuesta por los estados, para lo cual han constituido la Coordinadora Binacional de la Nacionalidad Achuar del Ecuador y Per, cuyas siglas corresponden a COBNAEP. En tal virtud y con la finalidad de continuar con los respectivos trmites legales, solicito que a travs de las instancias competentes de su Embajada se sirvan analizar y emitir el informe sobre el presente proyecto de Estatuto que adjuntamos" (Ver anexo 10). Llama la atencin en este texto el conducto adoptado: no es la Cancillera de Ecuador quien se dirige al Embajador peruano en Quito, sino los representantes de las organizaciones indgenas del Ecuador, insertos en el Estado ecuatoriano, quines perfilan un nuevo canal de comunicacin, acaso insinuando la fractura del Estado ecuatoriano. Llama mucho ms la atencin que despus la dirigente del movimiento indgena Nina Pacari, nombrada Canciller de la Repblica por el Presidente Lucio Gutirrez, enve una nota verbal al Embajador peruano en Quito reforzando el pedido de la CODENPE. En el borrador del Estatuto de COBNAEP se lee: - Son fines y objetivos de COBNAEP lo siguiente: Promover, por todos los medios lcitos la reconstitucin e integracin de la Nacionalidad Achuar EcuadorPer, sus organizaciones como miembros de COBNAEP. - Velar y defender la integridad territorial, cultural y promover la autodeterminacin de la Nacionalidad Achuar. Por lo sealado en los pargrafos anteriores, por las posiciones que adoptan las dirigencias indgenas en el seno de la Comisin para redactar la Declaracin de los Pueblos Indgenas de la ONU, de la cual los dirigentes ecuatorianos han encabezado las posiciones ms radicales sobre la libre determinacin, resulta incomprensible que bajo la Presidencia de Alejandro Toledo el Per haya patrocinado, al interior de la mencionada Comisin, textos que crean condiciones para promover demandas indgenas no debatidas en el pas, creando condiciones que pudieran dificultar su

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gobernabilidad. (En el anexo 11 adjunta documentacin pertinente)

b) Problemas latentes.Debe entenderse por problemas latentes a aquellos que no necesariamente son percibidos de manera consciente y que, existiendo, permanecen ocultos.

i. Los estereotipos y el conocimiento. La cadena de creencias.En este pargrafo se quiere destacar los problemas que enfrenta cualquier persona que desee conocer de manera aproximada la situacin actual de las comunidades indgenas amaznicas desde el punto de vista de la calidad de la informacin y de la confianza o desconfianza que despiertan quienes son especialistas, manejadores de medios de expresin diversos y los ciudadanos que acceden a dichas informaciones Los Especialistas. Un problema que se hace evidente cuando un observador busca superar los estereotipos adentrndose en la realidad misma o en la produccin escrita sobre esa realidad, es su encuentro con versiones contradictorias respecto de la Amazona, de la poblacin que la habita, de la importancia de la poblacin nativa en el conjunto de la poblacin, de la valoracin econmica de la biocenosis amaznica, de los pasivos ambientales, de la valoracin econmica y biolgica de la tala indiscriminada del bosque, del impacto real de las explotacin de hidrocarburos o de yacimientos mineros, de la autonoma o heteronoma de las organizaciones indgenas y de su real situacin social econmica y poltica, del rol que han jugado y juegan las iglesias misioneras, las ONG y de la presencia real del Estado, entre muchos otros aspectos. Un segundo problema, aparece cuando se busca ordenar la informacin y cotejar el contenido de los textos con la realidad vivida y se descubre la cuasi imposibilidad de llegar a conclusiones ciertas y suficientes como para redondear una imagen y hablar con certeza de la realidad amaznica y, sobre todo, de elucidar la situacin de las poblaciones indgenas y las condiciones existentes o potenciales para acortar la distancia que separa a las etnias amaznicas de la sociedad mayor peruana. Un tercer problema es la inseguridad que generan los especialistas en el tema cuando combinan estudios etnogrficos y 44

antropolgicos valiosos con posiciones polticas sobre el tema indgena que hacen dudar del rigor y orientacin de sus trabajos. Quiz, un criterio diferenciador sea el que divide no las percepciones sobre los indgenas, ni las hiptesis ni sus resultados, sino la partidizacin ex ante de los especialistas en estos temas. Es marcadamente difcil encontrar posiciones desapasionadas e independientes. Por lo general, los especialistas son, al mismo tiempo, militantes y activistas de las causas polticas indigenistas, lo que desmerece sus contribuciones, en la medida que dichas posturas no se derivan necesariamente de sus estudios y la imagen que proyectan puede desmerecer sus contribuciones al no poder desprenderse de la sospecha que sus estudios puedan estar impregnados de sus posiciones polticas pro indigenistas. Un cuarto problema, es que existen pocos estudios comprensivos de la realidad actual de las etnias amaznicas peruanas; los trabajos de autores peruanos existentes, valiosos por cierto, aluden a problemas puntuales de los pueblos indgenas (aspectos polticos administrativos, conflictos con empresas extractivas, educacin intercultural y bilinge, entre otros) pero muy pocos referidos a la presin e influencia que ejercen la modernidad y la globalizacin a las culturas y condiciones de vida de los pueblos indgenas amaznicos peruanos, o sobre las posibilidades reales de mejoramiento de sus condiciones de vida a partir de la utilizacin tradicional de sus recursos. Un quinto problema es que los estudios etnogrficos y antropolgicos son, por lo general, realizados por especialistas extranjeros, aludiendo en la mayora de los casos a las matrices culturales tradicionales. Un sexto problema es que muchos de los estudios sobre las etnias transfronterizas son realizadas en el Ecuador y no necesariamente en el Per, de tal manera que cuando se quiere profundizar el estudio de una etnia en particular, se tienen que tomar prestados los resultados del otro pas, lo que puede crear distorsiones, si se tiene en cuenta que los contextos histricos, socioculturales y geogrficos son marcadamente distintos. Un sptimo problema es que algunos investigadores peruanos hace mucho tiempo que no hacen trabajo de campo y han quedado anclados en percepciones utpicas y arcaicas, de la realidad que nutren sus escritos. Un octavo problema es que muchos profesionales no se atreven a poner por escrito los resultados de sus trabajos por el temor que tienen de ser censurados por las dirigencias indgenas y de esa 45

manera verse imposibilitados de realizar trabajos de campo en el futuro.(24) Finalmente, y como resultado de los anteriores problemas, se han generado estereotipos que han alimentado corrientes de opinin, difundidas por una prensa que desconoce la complejidad del tema amaznico e indgena y se inclina emocionalmente en favor de los que ms sufren, de los ms pobres, como si el conocimiento y el trabajo riguroso pudieran y debieran ser reemplazados por la emocin, cuando se trata de la voluntad y el acto de conocer. Los medios de comunicacin. Los conflictos producidos en los ltimos aos y que han tenido como actores principales a las poblaciones indgenas amaznicas con el Estado y con las empresas han sido tratadas, en general, sin mucho conocimiento certero de los hechos, sin tratar de informar a la poblacin sobre los sucesos, sus antecedentes y sobre las consecuencias que tienen para el pas las posturas adoptadas por los actores concurrentes en los conflictos. Los medios de comunicacin, por el contrario, han brindado informacin distorsionada y tendenciosa orientada a conseguir simpata por alguna de las partes en conflicto. No se afirma aqu que los sesgos en que han cado los medios sobre este tema hayan sido sistemticamente construidos, pero llama la atencin que se repita incesantemente informaciones a todas luces falsas (25) , sin que los directivos de los medios confirmen y corrijan evidentes dislates. Es pertinente indicar aqu el caso de Radio Bagua, acusada informalmente de haber propalado noticias falsas durante los sucesos de la Curva del Diablo y sancionada formalmente por deficiencias administrativas. Dnde est la verdad? Si las noticias propaladas eran ciertas y no distorsionadas por qu sancionarla? Y si las noticias eran falsas y distorsionaban los hechos por qu no abrirles instruccin por ese hecho preciso y no por faltas administrativas? El sentido comn. Con un elenco de especialistas entre los cuales algunos, marcadamente indigenistas, con aportes reconocidamente valiosos, pero que sin embargo, en el escenario poltico en donde se debaten temas controversiales y coyunturales del mundo indgena no siempre guardan la suficiente distancia; con medios de comunicacin que no han mostrado siempre estar a la altura

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Sobre este particular, los consultores tienen versiones personales de jvenes profesionales. Como es obvio, a este respecto los consultores no pueden ocultar los hechos pero tampoco identificar a los testigos. (25) Un caso emblemtico en este sentido es la informacin repetida casi unnimemente por los medios de comunicacin, respecto a las heridas que sufriera el dirigente indgena Santiago Manuin en la Curva del Diablo, se dijo que haba recibido 8 impactos de bala, para catapultarlo como un mrtir, cuando la herida sufrida fue producto de una esquirla de bala o, en el peor de los casos, por una bala rebotada, tal como el mismo lo manifiesta.

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de los delicados temas que tratan y sobre las consecuencias que de dicha informacin se derivan, no puede esperarse el desarrollo de una conciencia recta y seria, respecto de la grave situacin que atraviesan las poblaciones indgenas amaznicas, de las que no debe excluirse su labilidad y su extremada disponibilidad para asumir, no necesariamente la verdad de los hechos -que como se sabe es naturalmente elusiva- sino aquello que se acomode a los intereses de corto plazo por parte de las dirigencias y por sus eventuales mentores. Lo que menos se observa y lo que ms falta hace, en este contexto, es una comunicacin a la altura de los ojos. Hasta que las estrategias comunicacionales dejen de ubicar al indgena en el pedestal del Guardin del Bosque o, en el otro extremo, lo conviertan en no-persona, no se generarn las condiciones bsicas para un entendimiento.

ii. Los juicios: La cadena de valoracin.En este pargrafo se quiere poner en relieve a los principales actores sociales que, como tales, tienen una capacidad diferencial respecto de los otros no considerados aqu, desde el punto de vista del peso relativo ms importante de su discurso, sus actitudes y sus opciones frente a las poblaciones indgenas amaznicas del rea de actuacin del Plan Binacional de Desarrollo Captulo Per. Las Iglesias. Por lo general han jugado y siguen jugando un papel activo en las orientaciones polticas bsicas de sus feligresas en torno al tema indgena; ms an, han impulsado a sus fieles a definir la accin poltica de las organizaciones en favor de los derechos indgenas y contribuido a las luchas indgenas no contra los gobiernos de turno, sino contra la Institucin estatal misma, en una actuacin, en donde el lmite entre el seguimiento a los compromisos de su grey se confunde con conductas trasgresoras de la independencia de los escenarios religiosos y polticos.(26) (Ver Anexo 12) Ms all del descuido por separar los mbitos de actuacin pastoral de aquellos polticos, se puede concluir afirmando que las iglesias en general estn fuertemente comprometidas con las poblaciones ms carenciadas econmica, social y polticamente, acaso porque los agentes pastorales sienten que la razn de su estar entre las poblaciones indgenas y mestizas es en cumplimiento de su misin evangelizadora. Lamentablemente, como el intercambio de experiencias pastorales se da en espacios restringidos a la comunidad cristiana, las posibilidades de juicios crticos abiertos se hace difcil en la medida en que estos espacios religiosos son
(26)

Ver en anexo el Pronunciamiento de los Obispos despus de Bagua..

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susceptibles de hacer caer a sus miembros en un pensamiento justificador de las trasgresiones a sus estrictos campos formales de actuacin; mecanismo, comnmente conocido como pensamiento de grupo. Los Polticos. Una desventaja notoria de los relictos indgenas en la Amazona es su pobre atraccin para la clase poltica, en la medida de su escaso volumen poblacional que se traduce en la importancia residual de los votos de los ciudadanos residentes en ella. Por ello es que la clase poltica nacional no centra su inters en la regin amaznica y menos an en los pueblos indgenas. Esta situacin, ciertamente, ofrece una justificacin de peso a la cuasi solitaria actuacin de algunos actores (los miembros de las iglesias por ejemplo) que presionados por la evidencia cotidiana de la injusticia, la pobreza y el olvido, actan dirigiendo sus reclamos y protestas a los diferentes niveles del poder poltico constituido. Esta disonancia conductual entre los polticos y los defensores de los indgenas en el nivel local y regional se agrava cuando se hace evidente la intromisin de los polticos como testaferros de intereses econmicos o polticos que buscan beneficiarse de los recursos existentes en los mbitos poblados en su gran mayora por indgenas o beneficiarse con sus votos, salvo si los discursos entre los defensores locales indigenistas y los actores polticos visitantes, se revelaran coincidentes.(27) Por lo general estos episodios se presentan alrededor de los procesos electorales o en ocasiones de movilizacin poltica en mbitos indgenas. El Estado. El Estado que tiene el monopolio legtimo de la fuerza y que basa su legitimidad legal en el Estado de Derecho y en la voluntad popular, por lo general ha angostado sus atributos en el escenario amaznico por la poca significacin econmica inmediata que sta, aparentemente, ofreca. No obstante, su inters parece haberse despertado en los ltimos decenios, cuando se ha hecho visible la posibilidad de obtener beneficios a partir de grandes inversiones fundamentalmente en los rubros hidro-energticos, mineros y de hidrocarburos. Normalmente, este giro actitudinal era posible en el pasado sin mayores consecuencias, sin embargo, desde hace pocos aos el desarrollo de la conciencia

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A este respecto es pertinente sealar como ejemplos excepcionales la visita de un grupo de congresistas al distrito del Cenepa, antes aludido, alentando a las comunidades y dirigencias indgenas a una suerte de insubordinacin contra el Estado por la supuesta decisin de disponer de sus tierras para beneficio de grandes empresas; la accin de sectores etnocaceristas en la zona de frontera. As mismo las actividades de Patria Roja operando en zonas indgenas en reas de influencia de proyectos de hidrocarburos, como es el caso de Andoas

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ecolgica y la activa campaa ambientalista y neo indigenista han generado obstculos polticos y sociales para esta discrecionalidad decisoria sin lmites por parte del Estado. En este escenario confrontacional, los actores principales, el Estado, las Empresas y las organizaciones indgenas y no indgenas, nacionales y extranjeras han jugado papeles cortoplacistas que slo pueden ser explicados por el nivel primario de las estrategias polticas de los actores. En medio de estas tensiones y conflictos que jalonan las relaciones entre estos actores se han logrado beneficios para las organizaciones indgenas pero tambin imposiciones estatales y de algunas empresas sobre la voluntad e intereses de las dirigencias y poblaciones indgenas lo que no se ha logrado es establecer polticas claras y dilogos abiertos y constructivos entre ellos orientados a la superacin de la pobreza en una perspectiva de mediano y largo plazo. Lo sealado hasta aqu respecto a la actuacin del Estado es revelador de la poca valoracin e importancia que el Estado concede a los pueblos indgenas, de su inters selectivo y reducido a la explotacin de recursos naturales en beneficio del pas entero, el mismo pas que mantiene en la marginacin y en la pobreza extrema a poblaciones que desde hace poco fueron recin reconocidas formalmente como peruanas. Sirva de indicador para lo dicho anteriormente que el Gobierno Regional de Loreto hizo un esfuerzo razonable para formular un documento gua de gestin, denominado Plan Estratgico Institucional 2011-2014. Si bien es cierto que bajo el acpite 2.12 Comunidades Indgenas, los autores manifiestan que: .Loreto cuenta con la mayor diversidad de grupos tnicos y el mayor volumen de poblacin indgena albergando el 26% del total de la poblacin de las comunidades indgenas de la amazona peruana. En pronunciado contraste con lo anteriormente afirmado, el tema indgena merece tan solo 13 lneas; el documento consta de 148 pginas. En el mismo orden de cosas, la Sub-Gerencia de Nacionalidades Indgenas del Gobierno Regional de Loreto, basa sus proyecciones en un listado de Comunidades Nativas notablemente desactualizado y equvoco; por ejemplo, registra para el distrito de Morona tan solo cinco comunidades, mientras que en dicho distrito existen un total de 78 centros poblados, entre titulados y anexos, que se declaran como nativos. Si el rea administrativa, responsable del tema indgena, sustenta las decisiones de gestin en una base de datos de sta calidad,

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resulta obvio que cualquier planificacin del gasto pblico regional resulta desde ya, poco seria. En este sentido, la municipalidad distrital es el primer nivel del Estado, encabezado por una autoridad elegida en el marco de un proceso regulado y supervisado por ley que asegura la oportuna validacin por parte de la mayora de los pobladores de la jurisdiccin distrital. Ningn otro nivel organizacional cuenta con sta garanta referente a la representatividad, toda vez que la poblacin elige al candidato, cuyo Plan de Gestin refleja mejor sus aspiraciones y anhelos. Para poder cumplir adecuadamente con la tarea de promover el desarrollo local, la ley le otorga todos los instrumentos administrativos y la institucionalidad correspondiente, generando la obligatoriedad de una gestin participativa y transparente. Las herramientas bsicas constituyen los procesos de la distribucin equitativa de la inversin, a travs del Presupuesto Participativo, por un lado, y la institucionalidad de supervisin y control, por parte de la Sociedad Civil organizada, por otro. Los gobiernos locales son entidades, bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines Artculo I.Gobiernos Locales - Ley Orgnica de Municipalidades - Ley N 27972; Ello incluye la convocatoria a los dems actores clave del desarrollo, como las empresas privadas dentro de sus polticas de Responsabilidad Social Corporativa, cuyos presupuestos son de carcter complementario. La asignacin participativa del conjunto de los presupuestos parciales constituye una inmejorable ocasin para una actuacin en conjunto y avanzar con mayor velocidad en la tarea de equilibrar la actual asimetra de oportunidades. Las Empresas. Los emprendimientos privados, cuyo objetivo per definitionem es la optimizacin de beneficios, en el pasado no encontraron un Estado preocupado por la Amazona y por los pueblos indgenas que habitan en ella.(28) Es ciertamente el Estado y no la Empresa privada, quien debe tener la iniciativa por condicionar los

(28)

Recordar los artculos El perro del Hortelano

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contratos al desarrollo de estrategias de responsabilidad social empresarial efectivas en beneficio de las poblaciones amaznicas y, de manera particular, de las poblaciones indgenas en cuyos mbitos, eminentemente rurales, se desarrollan las actividades extractivas. Las experiencias acumuladas de presencia de empresas dedicadas a la extraccin de hidrocarburos, minerales y maderas, no deja lugar a dudas respecto a su despreocupacin por el ambiente y por los estragos que pudieran ocasionarle a las poblaciones. Un ejemplo revelador es que despus de cerca de cuarenta aos de explotacin petrolfera en los ros Corrientes y Tigre, recin hace dos aos se inici la reinyeccin de las aguas de formacin(29) producidas en la extraccin de esos pozos y claro por exigencia de las comunidades nativas, acompaadas de paros y toma de las instalaciones. Por qu el Estado permiti durante tantos aos la contaminacin de ros, el consiguiente dao a las poblaciones indgenas que habitan en esas zonas y el deterioro resultante de las relaciones de confianza con el Estado que debera haberles protegido? De manera similar, se puede constatar como la extraccin maderera o de oro contravienen el sentido comn y la ley, no slo por parte de extractores ilegales sino tambin por parte de empresas formales en estos rubros. Pero lo que resulta difcil de comprender es como el Estado ha podido entregarle sin ms a las empresas el manejo de las relaciones con las poblaciones indgenas, dando pi a manipulaciones, engaos o la generacin de indisposiciones de las poblaciones con el Estado. Todo ello en zonas de frontera. Y no solo las empresas petroleras son las que estn bastante ms cerca de las poblaciones indgenas en el mbito de los lotes que el mismo Estado Nacional concesiona, sino que disponen en muchos casos de fondos para la inversin voluntaria, en el marco de sus polticas de responsabilidad social empresarial (RSE), que sobrepasan ampliamente los magros presupuestos de las municipalidades distritales, a pesar que la Ley les otorga la competencia referente al desarrollo local:
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El agua de formacin o agua de produccin est asociada con el petrleo existente en los yacimientos y sale a la superficie

junto con el gas y el petrleo. Esta agua se caracteriza por ser generalmente caliente y puede contener metales pesados, altos niveles de sales y fracciones de crudo en emulsin o dilucin; puede tambin ser radioactiva.

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Como estudio de caso se ofrece el ejemplo de la empresa de capitales canadiense, Talisman Energy BV, concesionara del lote 64, ubicado en la parte norte del distrito Morona, la cual comunica en una nota de prensa del 24 de Noviembre del ao pasado que estar destinando un total de tres millones de dlares, durante el ao 2012 a acciones de RSE para las comunidades del ro Morona. Tres millones de dlares que equivalen a aproximadamente S/. 8100,000. Al mismo tiempo, durante el ao 2011, la municipalidad distrital de Morona tena entre FONCOMUN y Canon petrolero tan solo S/. 1237,330 a su disposicin para proyectos de inversin; para el ao en curso, las proyecciones son un tanto ms favorables. [Sin embargo, llama la atencin que el distrito recibi el ao pasado por concepto de canon un promedio mensual de solamente S/. 60,000. Ello con un proyecto petrolero exploratorio en plena ejecucin que prev para los prximos tres aos la construccin, con inversiones millonarias, de una carretera y un oleoducto de casi 100 kms y con el ramal norte del oleoducto nor-peruano, cruzando el distrito]. Con esta configuracin presupuestal, la empresa privada invertir casi siete veces ms en el distrito que el municipio, constituyndose, por ende, en la fuerza de desarrollo ms importante de la zona; esta situacin se repite a lo largo de todas las cuencas amaznicas que coinciden con la presencia de empresas hidrocarburficas. No obstante, estas inversiones se hacen en la gran mayora de los casos, sin tomar en cuenta los lineamientos de los Planes de Desarrollo Concertado de los distritos y sin ninguna regulacin de dichos gastos por parte del Estado. Ante la ausencia de un tratamiento regulado, las empresas privadas se convierten en estados paralelos, desarrollando estructuras y procedimientos internos que se sobreponen a las responsabilidades y competencias del Estado nacional, en muchos casos con una pobre articulacin y coordinacin a los programas y proyectos de inversin pblica, desaprovechando oportunidades sinrgicas, justamente en espacios geo-polticos y escenarios socio-econmicos de marcada postergacin. Claro est, que las inversiones de los inversionistas privados, ante la ausencia de un marco regulatorio claro, se disean con el nico objetivo de generar y salvaguardar la ejecutabilidad de los proyectos, lo que no necesariamente es sinnimo de pertinencia referente a las reales demandas postergadas de la poblacin. Este proceder se hace ms visible durante el ejercicio anual de los talleres del Presupuesto Participativo, en los cuales las 52

empresas son los grandes ausentes, cuando es justamente ste espacio de democracia participativa que debera ser aprovechado para en conjunto con los representantes de las comunidades y el alcalde distribuir tanto los fondos pblicos, como los privados en el marco de un ejercicio regulado por ley, vinculante, transparente e inminentemente conveniente en relacin con las garantas que los instrumentos de vigilancia ciudadana de la Ley Orgnica de Municipalidades le otorgan. En este contexto resulta oportuno revisar tambin la figura de gasto del canon petrolero en las zonas de exploracin y explotacin petrolera. Esta revisin, sin embargo, no abordar los temas de fondo de la distribucin del canon, que a toda luz son de extraa complejidad y cuyo mecanismo de distribucin vara de departamento en departamento. Tampoco se ocupar de cuestionar el hecho que algunos distritos, como Echarate en el Cusco, reciben debido al proyecto Camisea anualmente asignaciones imposibles de gastar oportunamente, mientras a pocos cientos de kilmetros en la puna, ao a ao, las poblaciones sufren de las inclemencias del tiempo, sin que los municipios locales puedan hacer frente a estas desgracias por no contar con asignaciones adicionales, ante la ausencia de operaciones petroleras y/o mineras en sus jurisdicciones; en este contexto, surge entonces la siguiente pregunta: Si los recursos naturales no renovables del subsuelo son de todos los peruanos, entonces por qu se aplican metodologas de reparticin de los beneficios obtenidos a travs de las aportaciones de las empresas extractoras que resultan finalmente en el reconocimiento de una adjudicacin en base a la distribucin geogrfica de estos recursos y no mediante un ejercicio que parte del grado de postergacin y demandas insatisfechas? En el mismo contexto, habra que asegurar que estos presupuestos adicionales al FONCOMUN guarden una relacin sensata entre el monto asignado, la poblacin por atender y la capacidad de gasto de una municipalidad rural. Retornando al argumento inicial, el Estado, ante las exigencias de aquellas poblaciones que se sitan en zonas de las actividades petroleras, decret a travs del DU 028-2006 que el 5 % de las asignaciones de canon a las municipalidades locales tienen que ser invertidos, como mnimo, en las comunidades directamente comprometidas; el DU 079-2009 complementa dicha poltica, ofreciendo la posibilidad de gastar otros 5 % a travs de ncleos ejecutores formados por las mismas comunidades. Con estas medidas se pretende recoger adecuadamente los reclamos ciudadanos. No obstante, haciendo un rpido anlisis de la realidad presupuestal, se vislumbran las limitaciones de dicha

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aproximacin; como ejemplo usamos nuevamente el distrito de Morona: CANON PETROLERO

FUENTE

MES

60,000.00

AO 2011

720,000.00

GATOS CORRIENTES (20%)

144,000.00

GASTOS DE CAPITAL (80%)

576,000.00

NUECLEO EJECUTOR (5% del GC) NMERO DE COMUNIDADES DEL DISTRITO DE MORONA MONTO POR COMUNIDAD

28,800.00

81

355.56

Es decir, basado en la asignacin del canon, la municipalidad deber invertir un total de S/. 28,800 en aquellas comunidades cercanas a las operaciones petroleras. Preguntndole al alcalde actual del distrito, Prof. Peas Kaisar Chinkias, ste responde como sigue: la municipalidad de Morona el ao pasado recibi en promedio de sesenta mil soles del canon petrolero, al ao hizo 720,00.00 Nuevos Soles, el 80% es para gastos de capital, es decir proyectos, de este 80% el 5% dice la norma que no recuerdo, que debe ser utilizado para que las comunidades formen ncleos ejecutores para ejecutar proyectos, sin embargo ya sabemos que con 28,000.00 no podramos ejecutar ningn proyecto. Por lo tanto la Municipalidad de Morona solo utiliza el presupuesto participativo como medio de concertacin para la priorizacin de proyectos y distribucin de presupuestos. Con el ejemplo queda claro que muchas disposiciones no recogen la realidad presupuestal y operativa de las municipalidades amaznicas-rurales-fronterizas.

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iii. Las distorsiones: la cadena de inexactitudes.En este pargrafo se quiere destacar como la enorme distancia que separa a las comunidades indgenas amaznicas del resto del pas conspira en contra de relaciones fluidas, democrticas y horizontales. La significativa distancia existente entre la poblacin limea y las poblaciones perifricas en el Per se hace extrema cuando se trata de los pueblos indgenas que habitan el bosque amaznico y, al mismo tiempo, se encuentran ubicados en las regiones fronterizas. Esta distancia fsica, psicolgica y cognitiva, aunada a las enormes asimetras econmicas, culturales, sociales y polticas ofrece condiciones excepcionales para la distorsin y la manipulacin, a travs de varios tramos de intermediacin. Y eso es lo que ocurre cotidianamente en uno y el otro extremo de la cadena comunicacional entre estas poblaciones y los sectores del poder estatal o privado, actores privilegiados en la toma de decisiones en el pas, todo ello ante una virtual ausencia del Estado y una presencia focalizada de grandes intereses econmicos en lugares estratgicos de este amplsimo espacio amaznico. Esta situacin - en absoluto reconocida por los actores involucrados, porque es en la confusin que operan y esperan ganar posicionesgenera, sin embargo, distorsiones que en lugar de acortar las distancias y las brechas que los separan, las aumenta y las profundiza y genera una confusin generalizada. Se cae pues en un crculo vicioso que no hace sino aadir desconfianza a las relativamente complejas y precarias relaciones entre el Estado y los poderes fcticos constituidos, las organizaciones indgenas, en sus distintos niveles, y la poblacin indgena en su conjunto. En el contexto antes descrito, se hace muy difcil establecer relaciones firmes basadas en la confianza, por el contrario, el terreno es propicio para el desarrollo de intrigas, la difusin de chismes, el efecto telfono malogrado, la ampliacin de temores, el sembrado de calumnias. En este escenario, ningn actor est libre de ser emboscado con falsedades.

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PARTE B I. ANALISIS DE LA INFORMACION RECOGIDA 1. BREVE RESEA DE LA POSICIN DE LOS ACTORES FRENTE AL FUTURO.
a) La Poblacin.La poblacin indgena se encuentra atrapada entre dos discursos: el que surge de su propia condicin marginal de la que quiere liberarse a travs del xito de sus hijos y aquel generado por las dirigencias y sus asesores polticos externos, el discurso y la accin de los agentes pastorales y los representantes de ONG que aluden directamente a las heridas an abiertas que perturban sus vidas, a la necesidad de enfrentarse a los causantes de esa situacin, el Estado y las empresas. La disonancia discursiva con la cual conviven ciertamente no es sin consecuencias, porque esta doble orientacin es contradictoria y polariza sus vidas segn las circunstancias, sin que pueda romper ese entrampamiento, crendose las condiciones de lo que Bateson y Waltzlawick denominan el doble vnculo (30). Es decir una situacin en la cual la persona se encuentra sometida a dos mandatos contradictorios, que si cumple uno, incumple el otro, sin poder resolver la contradiccin. Libres como son, acostumbrados por tanto a tomar sus decisiones desprovistas de constricciones, salvo aquellas impuestas por la amenaza externa, de las que se liberan por sus actos de guerra, deben de resentir el hecho que solucionadas las perturbaciones que les causa uno de sus atractores discursivos, no pueden liberarse del otro. O ganan su presente, complicando su futuro, o al apostar por su futuro, complican su presente. No hay camino posible para encontrar su plena satisfaccin. Al revs, siempre estarn insatisfechos, por una u otra razn, y ese peso anmico aumentar su confusin, dilatar sus temores, multiplicar su ansiedad. En estas condiciones, ser ms fcil presa de las corrientes emocionales de la masa, menos individuo consciente, razonable, ms dependiente.(31) En el mismo orden de cosas habra que tomar en cuenta, adicionalmente, la escasez de vectores de informacin que la poblacin rural-fronteriza tiene a disposicin; no llegan peridicos, ni canales de televisin y las radioemisoras en stos mbitos normalmente venden sus espacios radiales al mejor postor o llenan la programacin con msica de
(30) (31)

Ver: Gregory Bateson Una Unidad Sagrada, Gedisa Editorial 2006; Paul Waltzlawick, Es real la Realidad, Herder 1989.

Eso es lo que sucedi en Bagua. Les haban dicho das antes, parlamentarios que visitaron la zona, que sus tierras ya no eran de ellos que el Gobierno las haba vendido a los chinos. Que el Per ya no limitaba con Ecuador sino con China.

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moda. Es en aquel escenario en que el habitante de a pie constituye una hoja en blanco frente a cualquier ejercicio manipulatorio. Es en ese escenario, tambin, que las noticias que llegan, adems de hacerlo distorsionadas por las mltiples intermediaciones que soportan, cargan los mltiples temores que le agregan los intermediarios y van tomando la forma de los miedos colectivos que constituyen las amenazas atvicas que atraviesan sus vidas. Por ello, es el primer discurso, que anima a la mayora de la poblacin. Es evidente que los padres buscan salir de su condicin actual, invirtiendo en la educacin de sus hijos (32), apostando para que salgan de su zona para continuar sus estudios en el nivel superior, con destinos diferentes, tales como Jan, Chiclayo, Trujillo, Iquitos, Pucallpa e incluso Lima. A propsito de ello, en este salir de su comunidad o de su zona para progresar, resulta revelador lo manifestado por un joven dirigente indgena: Estoy feliz, he logrado el deseo de mis padres, que viva en San Lorenzo. (33) El segundo discurso apela, a la minusvaluacin de ellos por parte del Estado y de los mestizos, su deseo compulsivo de vengar esa supuesta afrenta, apela al sentimiento, a la reaccin de la piel herida por el racismo que lo empequeece y lo discrimina.

b)

Los Dirigentes (Sociedad civil indgena).Si se toma en cuenta que la organizacin indgena amaznica solo alcanz el nivel de la familia extensa y que el modelo organizativo representativo fue una construccin exgena a su cultura se comprender que el ajuste constituy un problema muy difcil a resolver, porque de lo que se trataba implicaba modificaciones culturales y sociales no resolubles en el corto y mediano plazos. La historia posterior lo confirma, el modelo organizativo adoptado que implicaba la construccin de una gran red nacional y espacios intermedios de coordinacin nunca funcion de manera autnoma. Equipos de asesores polticos, de imagen y de prensa acompaaron estrechamente a las diferentes directivas del nivel nacional que se fueron sucediendo en el tiempo. Sin embargo, es pertinente agregar que la pertenencia a la junta directiva de estas organizaciones nacionales constituy una oportunidad para la promocin de dirigentes indgenas. Algo similar ocurri con las organizaciones regionales y locales, pero con menor fuerza e impacto. En los ltimos aos ha surgido una marcada tendencia a la fragmentacin en la representacin tnica, con una gran dispersin y

(32) (33)

Como sucedi durante el siglo XX con las poblaciones andinas San Lorenzo es una pequea ciudad de cinco mil habitantes

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atomizacin de las organizaciones, sobre la base de dbiles liderazgos locales desvinculados de una visin de futuro. En este contexto no debe llamar la atencin que no se hayan constituido organizaciones que comprendan a toda la etnia. En contradiccin con un discurso unificador, base para el reclamo territorial, lo que se presenta es una creciente atomizacin y disgregacin de clanes, que tienen como expresin visible un conjunto numeroso de federaciones tnicas, muchas de ellas representativas del mismo pueblo indgena. Formalmente, y de manera exgena, las organizaciones indgenas amaznicas se expresan en diversos niveles: local, regional, nacional y binacional; caracterizndose por su debilidad orgnica y propositiva, sin embargo, estas carencias son compensadas en parte por la asesora externa que, en la prctica, tiene, frecuentemente, un poder real decisorio en ellas. Por esto, ante la ausencia de polticas pblicas, estas organizaciones (en realidad sus asesores externos), teniendo el espacio poltico disponible, marcan la agenda de sus relaciones con el Estado frente a lo cual ste solo tiene respuestas reactivas, por lo general equivocadas e inmediatistas. Los temas prioritarios de manera expresa en la agenda son: derechos territoriales, acceso a recursos naturales, provisin de servicios bsicos, particularmente de salud y educacin y la proteccin de sus derechos. Todava no incorporados en la agenda de manera consciente y formal: ingresos y empleo. En este marco, es posible efectuar un acercamiento al perfil de los dirigentes indgenas como actor social: Por lo general se reclutan entre los profesores, quienes por el ejercicio de su profesin se encuentran cercanos a las dirigencias del SUTEP, con quienes socializan y aprenden las prcticas sindicalistas y polticas entre las que destacan su oposicin al Estado, el control de las organizaciones y su postura reivindicacionista gremial. Alcanzar el estatus de profesor y dirigente le otorga al titular un poder incremental que no querr perder. De all en adelante su aspiracin ser seguir subiendo en el escalafn dirigencial, en el entendido que cuanto ms alto llegue, los beneficios personales econmicos y de poder que reciba sern mayores. Teniendo en cuenta que la cohesin social es diferente en cada etnia y que los apegos emocionales tambin son culturales adems de individuales, no es posible establecer un rasero nico para definir el grado de compromiso de los dirigentes respecto de las bases de las cuales emergen. Sin embargo, en trminos generales, se puede afirmar que los dirigentes, ms o menos fluidamente, terminan por diferenciarse de los pueblos a los cuales buscan representar, convirtindose en

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conjunto en una capa independiente con intereses propios no necesariamente coincidentes con el de las bases que representan. Para los dirigentes en general, el juego poltico que tienen que manejar, en tanto dirigentes, consiste en utilizar las objetivas carencias de sus representados como argumento poltico de reclamo y presin a los poderes constituidos en los diferentes niveles de actuacin, nacional , regional y local. La legitimidad ante sus bases la ganarn y mantendrn obteniendo beneficios para todos, pero tambin para ellos mismos, en un juego que termina consolidando su posicin de dirigente legitimado por sus bases. Pero tambin, en un juego que termina consolidando su legitimidad de dirigente frente a las autoridades del Estado en todos los niveles. En este juego que requiere flexibilidad, astucia y espritu de negociacin, como es natural, no todos destacan, dejando abierta la posibilidad del surgimiento de nuevos competidores en el ejercicio de la dirigencia. Pero teniendo como teln de fondo un mundo de carencias, en donde los ingresos fijos son un privilegio de pocos y en donde las familias estn a la bsqueda de cualquier oportunidad que les salve de las angustias econmicas que son, por otra parte, permanentes y agudas, no es de extraar que percibiendo a los dirigentes, como personajes privilegiados que obtienen ingresos y beneficios por el estatus adquirido, surjan nuevos candidatos para ejercer la labor dirigencial. En este contexto, no debe de extraar que muchas federaciones se dividan o que surjan nuevas organizaciones que compitan entre ellas, en una lucha que tiene por origen la disputa de bienes escasos en un mar de necesidades no resueltas. En algunas cuencas la proliferacin de dirigentes que pugnan por tener su federacin ha llegado al extremo de constituir federaciones con una sola comunidad de base. Como se puede colegir en esta carrera por la representacin impulsada ms por dirigentes que buscan a quin representar que por comunidades que buscan ser representadas, la constelacin de organizaciones va dejando el modelo terico y exgeno por uno que se va asemejando cada vez a la realidad de las comunidades. En otras palabras, ms pasa el tiempo y el modelo de configuracin de las redes de representacin originales se desdibuja y da curso a organizaciones que toman ms la forma de los juegos dinmicos reales de poder entre clanes en las distintas localidades y, ciertamente, tambin la de los agentes de intereses forneos (empresas, ONG, partidos polticos, movimientos regionales, misiones religiosas) que buscan tener un soporte de representacin indgena para legitimar su accionar y justificar un supuesto respaldo popular a

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sus propios intereses, los mismos que, en no pocos casos, se reducen a apetitos presupuestales. Este proceso implica una legitimidad mayor, pero complica los mecanismos de representacin en los niveles superiores de articulacin organizativa. No puede pasar inadvertido para un lector atento a los procesos de evolucin organizativa de los pueblos indgenas, que estas presiones al modelo original provienen de niveles en donde no est asegurada la asistencia de asesores polticos como se da en el nivel central y, en donde, la heterodoxia organizativa de representacin tiene campos abiertos para su despliegue. Tampoco puede pasar inadvertido el hecho que el escenario organizativo indgena tiende a parecerse ms a la matriz cultural de origen y menos al modelo impuesto en los aos 70 y 80, es decir atravesado y dividido por la organizacin clnica o de etnia . Estas dinmicas se revelan con mayor visibilidad en entornos que presencian la aparicin de un nuevo actor en el escenario local; actor lase ofertante. Por ejemplo, en cuencas en las que ingresan empresas extractivas, las que, de una u otra forma, necesitan generar ejecutabilidad de sus proyectos, inmediatamente se produce una demanda por parte de las comunidades nativas locales, normalmente pertenecientes a una federacin indgena. Muy pronto se observar que dicho estmulo promueve el fraccionamiento de las organizaciones antiguas, por el inters de cada grupo frente a la nueva oportunidad. Sera equvoco echarle toda la culpa a la empresa minera, maderera o petrolera,(34) por tal efecto, supuestamente contrario a las estructuras sociales originarias de los pueblos indgenas; la verdad es que la anterior forma de organizacin fue impulsada desde afuera por intereses ajenos a la institucionalidad endgena nativa y fue mantenindose ante la ausencia de condiciones y estmulos contradictorios. Sin embargo, ante el novel escenario las estructuras organizacionales regresan, en alguna medida a la expresin funcional clnica y/o tnica. En nuestra opinin ello va a significar la multiplicacin de tensiones dentro de las dos centrales indgenas AIDESEP y CONAP, en donde las probabilidades disruptivas aumentan y en donde no debera llamar la atencin la divisin, en una de ellas o en las dos. Sobre este particular, es pertinente sealar que la formacin de ONDEPIP como una tercera fuerza de nivel nacional en el mundo de las organizaciones
(34)

Sin embargo, si bien no se puede eximir de toda la responsabilidad a las empresas, tampoco se las puede exculpar de interferir en los procesos internos y dirigir los intereses locales, con soportes ideolgicos y financieros forneos.

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indgenas amaznicas supone ya un proceso disruptivo en curso que busca captar bases descontentas de las otras confederaciones nacionales o aglutinar en su entorno a nuevas organizaciones federativas de algunos espacios regionales. Si lo conjeturado resultara cierto, no debera llamar la atencin tampoco una ola de renovadas pugnas clnicas y/o tnicas, que pongan en cuestin a los actores ms estables de este escenario: los asesores polticos.

c)

Los Innovadores.Uno de los propsitos del trabajo de campo, adems de llevar a cabo un reconocimiento de la regin fronteriza, fue ubicar entre los actores sociales clave, a los innovadores, entendindolos como aquellas personas que en el trnsito de la tradicin a la modernidad, buscan romper el entrampamiento en que se encuentra la mayora de la poblacin indgena entre la tradicin y la modernidad. Para ello, se parti de un concepto amplio que comprometa a diferentes aspectos de la vida de los pobladores, luego este concepto fue acotado a las actividades generadoras de ingreso en un contexto en el que el bien ms escaso es el dinero. No obstante, en el trabajo de campo se revel que todos los innovadores de la amplia regin no eran indgenas, sino mestizos amaznicos. (35) La recurrencia de esta comprobacin nos llev a identificar los potenciales innovadores indgenas y los encontramos entre los jvenes estudiantes que, concluida su secundaria, optaban por salir de su zona para intentar estudiar en institutos superiores o en universidades de diferentes ciudades (Jan, Chiclayo, Trujillo, Lima, Iquitos y Pucallpa). De all en adelante, y de manera sistemtica, entrevistamos a jvenes que ostentaban esta caracterstica. Lo que encontramos fue un cuadro complejo en donde los problemas del entrampamiento indgena in situ, entre la tradicin y la modernidad, se revelan en otro nivel y en otro escenario. Una aproximacin a varios casos nos permiti distinguir un engranaje en el cual intervienen en sentido restrictivo, cuatro actores: los padres de familia, los jvenes estudiantes, los promotores de institutos superiores locales y los dirigentes indgenas. Mirado desde los padres de familia, es claro que buscan mejores condiciones de vida para sus hijos, y a ello orientan sus mejores esfuerzos. En el abanico de posibilidades que se les abre queda claro que la gran mayora apuesta por la educacin y, en ese sentido, concluidos los estudios secundarios de sus hijos, optan por enviarlos

(35)

Entendemos como mestizos amaznicos a aquellas personas hijos de un o una nativa y una pareja mestiza de origen andino o costeo.

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fuera de la zona para que estudien y puedan superar las condiciones en que se encuentra la familia. Esta apuesta es clara, no hay dudas ni mucho ms que decir. Mirado desde los jvenes estudiantes, esta opcin es tomada con expectativas altas y convencimiento; sin embargo, la experiencia de la vida urbana, la ausencia de los padres, y los sinsabores de una sutil, pero efectiva sensacin de ser extraos en el nuevo medio, conspiran en contra de sus expectativas. No obstante, lo peor es la comprobacin prctica del enorme desnivel acadmico que recin perciben respecto de sus colegas lugareos, que remata casi inexorablemente en la reprobacin en el examen de ingreso a los centros de educacin superior a donde postulan. Muchos regresan despus de ese primer fracaso, otros persisten en volver a postular, aun sospechando que lo nico que podrn hacer es dilatar la fecha de regreso, porque el desnivel acadmico es tan grande que no podrn remontarlo en un ao. Ante esta dolorosa comprobacin y cargando el peso de un primer fracaso regresan a su terruo y buscan otras alternativas locales de estudio superior y all encuentran algunas iniciativas, generalmente de las iglesias, que les ofrecen oportunidades locales para trascender a sus estudios secundarios. Mirado desde los promotores de la creacin de institutos superiores locales, el fracaso de los jvenes, siendo doloroso, es reciclado en una nueva oportunidad y sta se traduce en ofertas de carreras elegidas para condicionar a los jvenes a desarrollar la agricultura en su zona, lo que implica un condicionamiento para su opcin de vida. Las carreras ms frecuentes son: tcnico agropecuario, enfermera, industrias alimentarias, entre otras. Para los promotores, esta es una situacin feliz, porque finalmente su deseo explcito es que los jvenes adopten una carrera superior y al mismo tiempo se queden en sus comunidades. Pero como el lector podr advertir es una satisfaccin de base efmera porque en el fondo queda claro que el sistema educativo es pobre y que los estudios superiores in situ, tambin son de baja calidad y no resuelven ningn problema substantivo. Mirado desde las dirigencias indgenas, esta situacin tiene una variante de conversin, el fracaso de los jvenes se convierte en el fortalecimiento de una nueva demanda, la creacin de universidades indgenas, puesto que si los estudiantes no ingresaron a las instituciones a las que postularon es porque la universidad no se adeca a los jvenes indgenas cosa que s hara una universidad indgena.

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Como es perfectamente comprensible, el fracaso no se debe a que la universidad no se adeca a la idiosincrasia indgena, se debe a que la secundaria en zonas indgenas es extremadamente pobre en el desarrollo de potencialidades y lo es no slo porque no existen en la zona profesores de nivel, sino, y fundamentalmente, porque la primaria es tambin pobrsima en desarrollo de capacidades y aptitudes. Finalmente, esta cadena vincula el fracaso acadmico a la malnutricin y desnutricin. Para solucionar estos dficits, las dirigencias indgenas postulan la indianizacin de la educacin. As, se privilegia que los profesores que se recluta, sean indgenas, aunque no tengan condiciones para la docencia. Incide en esta presin el hecho que la gran mayora de la dirigencia indgena est constituida por profesores. La preparacin docente es pobrsima en calidad educativa, en ciudades prximas a las zonas indgenas se ofrece capacitacin docente durante las vacaciones escolares por dos meses, en realidad dos meses que en el estilo pausado de estas zonas se convierte en el mejor de los casos en seis semanas. Se comprender que en este sentido lo que se observa es una acumulacin de certificaciones formales que no expresan el real nivel de preparacin de estos profesores. En este contexto, evaluar a los docentes indgenas no es tarea complicada. Es suficiente conversar con ellos sobre su trabajo para que se revele que estn en esta actividad porque, entre otras cosas, su incapacidad es aqu ms fcil de esconder. Ni los padres de familia, ni las autoridades educativas se van a atrever a cuestionarlos y, sin embargo, esta es una de las razones de mayor peso en la explicacin del fracaso escolar. Uno de los blancos objetivos de la dirigencia indgena es la bsqueda de controlar las instituciones intermedias de la organizacin descentralizada del Ministerio de Educacin. Desde all buscan cooptar maestros indgenas. Observar de cerca una Unidad de Gestin Educativa Local - UGEL permite advertir el entramado indgena por capturar el poder de decisin para los indgenas, discriminando abiertamente a los hispanohablantes. Como se comprender, si los dirigentes indgenas son en su gran mayora profesores, las posibilidades que unos cuestionen a los otros es virtualmente imposible, porque se tratara de una autoinculpacin. Por otro lado, si existe una idea fuerza que explica el comportamiento central de los dirigentes indgenas/profesores, es el chauvinismo del que hacen gala y la bsqueda de control indgena de la institucionalidad local. Ello no sera en absoluto extrao si no fuera porque estas personas no renen las condiciones elementales para dirigir la educacin local.

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En este escenario llama la atencin la indiferencia frente a este hecho, por parte de actores aparentemente conspicuos. Cuando se conversa sobre estos delicados temas son muy pocas las personas que critican la situacin y numerosas las que se declaran a favor del control indgena de los rganos intermedios. Cuando estos problemas son tratados con los funcionarios de mayor nivel del Ministerio de Educacin, lo que se comprueba es que, tambin en este rgano de gobierno de la Educacin en el Per, se adolece de conocimiento real de lo que sucede en estas remotas zonas. Y se carece adems de la capacidad y el criterio para discernir los escenarios que se proyectan a partir de esta anmala situacin presente. En este mismo contexto, un tema cuyo examen constituye un tab es el de la educacin bilinge intercultural. Si se examina bien la situacin con criterio de justicia y verdad y no llevado falazmente a engao, a travs de discursos muy elaborados, pero vacos de realidad, se comprender que hace tiempo la educacin bilinge dej de ser una alternativa para la mejor preparacin educativa de los nios estudiantes y que ms bien constituye una traba, adems de ser una concesin a la demagogia y a la ideologa neo indigenista en boga, de la cual nios indgenas son las primeras vctimas. Un examen minucioso y serio de los resultados de esta experiencia dara como resultado su inconveniencia y, un elemental ejercicio proyectivo, indicara lo contraproducente que resulta para una educacin primaria de calidad. Las razones son varias: Las lenguas amaznicas son orales y no tienen escritura. La adopcin del sistema de grafas del espaol para plasmar los fonemas nativos, como es comprensible, constituye solo una adaptacin aproximativa, que no llega a ser manejada de manera cabal por los profesores y menos por la poblacin. Los materiales didcticos que prepara el FORMABIAP (36) y el Ministerio de Educacin no son usados por los profesores en el aula. Son letra muerta. Si los alumnos conocen su lengua desde que nacen, por qu no aprovechar la escuela para conocer y dominar la lengua franca en el Per que es el espaol? Por qu intentar que se logre en la prctica, algo que ni los lingistas estn en capacidad de resolver?

(36)

El Programa de Formacin de Maestros Bilinges de la Amazona Peruana (FORMABIAP) inicia sus actividades en 1988 como especialidad en Educacin Primaria Intercultural Bilinge del Instituto Superior Pedaggico Pblico "Loreto" de Iquitos (ISPPL) en el marco de un convenio firmado entre la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y el Ministerio de Educacin aprobado mediante Resolucin Ministerial No. 364-88-ED, ratificado con la R. M. N 389 - 2000-ED.

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Es decir la traduccin en idioma nativo de conceptos que, existiendo en el espaol, no existen en la lengua aborigen amaznica. Los padres de familia nativos amaznicos desean mayoritariamente que sus hijos aprendan espaol, exactamente como sucede con los padres de familia del rea andina, que presionan para que sus hijos se eduquen en espaol en contraposicin de la alianza Ministerio de Educacin, organismos de CTI y ONG (37)

En este mismo orden de cosas, vale la pena analizar juicios solventes, a modo de balance, de especialistas sobre esta temtica (38) Finalmente, y no por ltima la menos importante, la desnutricin que sufre un amplio porcentaje de los nios los anula tempranamente como condiciones de educabilidad- para desarrollar actividades cognitivas complejas y de alto grado de abstraccin. Este es un tema sobre el cual existen estudios diagnsticos parciales ms no soluciones masivas ancladas en posibilidades reales de elaboracin de dietas locales eficaces y eficientes. Esta, ciertamente es una tarea urgente e impostergable.

d) El Estado en el nivel nacional.El Estado nacional no solo es percibido como ausente, sino tambin como una entidad que no representa los intereses de la poblacin en estos espacios remotos; por esta va, se ha ido convirtiendo en la percepcin de la poblacin, y de manera creciente, como un enemigo de la causa indgena. Cuando el conflicto con el Ecuador no haba sido an resuelto, la presencia del Estado a travs de los destacamentos militares impona de manera indirecta y disuasiva un cierto orden. Luego de la firma de los Acuerdos de Brasilia de octubre de 1998, al disminuir la presencia de esta fuerza disuasoria, fue dejando vacos que fueron llenados, en algunos lugares, por una versin en extremo deformada de las rondas, que desde el punto de vista prctico

(37)

Ver al respecto Mara Elena Garca. Desafo de la interculturalidad, educacin, desarrollo e identidades indgenas en el Per,

Lima, IEP, 2008 ; Csar Itier. Una percepcin folclorizada y arcaizante del quechua. En: Valerie Robin Azevedo y Carmen SalazarSoler Editoras, El regreso de lo indgena. Retos, problemas y perspectivas.
(38)

Ver: Madeleine Zuiga y Modesto Glvez Repensando la educacin bilinge intercultural en el Per: Bases para una

propuesta de poltica p. 327 en Norma Fuller (Editora) Interculturalidad y poltica. Desafos y posibilidades: Pese a tres dcadas de institucionalizacin de la EBI y a continuos esfuerzos por mejorar una propuesta coherente de educacin indgena, su implementacin ha sido bastante limitada y, lo ms grave, es que no ha logrado mayor aceptacin de los actores educativos; no ha influido en los programas curriculares para poblacin rural, menos para escuelas urbanas y no tiene presencia en la sociedad nacionalla EBI se mantiene aislada en relacin con el sistema educativo (contina la educacin para indios) y ste, a su ve z, no se articula con las propuestas y medidas de otros sectores para el desarrollo del pas

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competan con la polica, pero que vistos desde el ngulo de la seguridad pblica, no haca sino acrecentar la inseguridad. El abandono del espacio del Estado nacional como consecuencia del desmantelamiento del Estado central por el Gobierno en la dcada de los aos noventa favoreci la apertura, sin control efectivo, para actividades delictivas de todo tipo y de orgenes diversos. No obstante, cabe resaltar que la sucesin de actos delictivos de toda suerte tienden a quedar impunes, libres de toda sancin, cuando los actores de estos actos son indgenas. Desde la violencia relacionada con actividades ilcitas, con la violencia familiar y las repetidas violaciones de nias que de ningn modo responden a prcticas ancestrales sino a la crisis social y cultural generadoras de anomia. Son numerosos los casos de muertes producidas por indgenas que quedan sin castigo a pesar de existir pruebas contundentes de los hechos, baste recordar los asesinatos en Flor de la Frontera, de los brigadistas mdicos en la comunidad de Tagkegip en el Cenepa, la de turistas en Imaza y, ciertamente, la de los 11 policas en la Estacin 6 de Petroper, entre otros. Pero la ausencia del Estado debe ser precisada. No es que el Estado no est presente en la zona, lo est a travs de las redes de centros educativos y de salud y las oficinas de algunos sectores como Agricultura y Energa y Minas, que insumen presupuestos corrientes y de inversin importantes aunque an insuficientes. Lo est tambin en otros niveles, regionales y locales, en zonas alejadas de frontera, en los gobiernos distritales y provinciales, en muchos casos en manos de los propios ciudadanos indgenas, ya sea como alcaldes, regidores e incluso consejeros regionales. Donde no est presente de manera adecuada es en su expresin judicial y ciertamente absolutamente ausente en el escenario poltico. En este contexto, sin embargo, es preciso hacerle justicia a la inversin pblica en Amazona en el sentido que el comportamiento social que determina el patrn de ocupacin espacial entre pueblos indgenas, es decir su extrema atomizacin en una serie de anexos de comunidades inicialmente tituladas, hace virtualmente imposible dotar a cada grupo familiar que decide fundar un nuevo ncleo poblado, con servicios de educacin, salud y comunicaciones, aunque esta poblacin as lo demande en cada ronda de los Presupuestos Participativos municipales. En este vaco poltico han proliferado ONG, nacionales y extranjeras, que trabajan a contrapelo del Estado, o utilizndolo, pero siempre en contra de los intereses del mismo. Es en este escenario tambin, de marcada ausencia del Estado, que algunas organizaciones religiosas realizan trabajos en donde lo pastoral algunas veces se entremezcla 66

con posiciones polticas firmes que, en ocasiones, parecieran coincidir con la de los promotores de algaradas, marchas, toma de carreteras y paros regionales. En este contexto, no debe de llamar la atencin que el anterior alcalde de la provincia de Datem del Maran, contraviniendo claras disposiciones legales, emitiera una ordenanza municipal(39) (Ver Anexo 13) para inaugurar la prctica de una Zonificacin Ecolgica Econmica indgena sin estar facultado para ello y, lo que es peor, que el organismo estatal responsable de sealar esa iniciativa como rrita y contraria a la Constitucin, la aprobara legitimndola, abriendo as la posibilidad de sentar jurisprudencia sobre una trasgresin legal que en lugar de premio merece sancin. En el colmo de los despropsitos, el alcalde encarg a la ONG britnica Shina elaborar la verdadera ZEE indgena, en paralelo a la Meso Zonificacin Ecolgica Econmica, realizada en la misma zona hace pocos aos con supervisin del ente rector de ese tiempo, el CONAM.

e) El Estado en el nivel Regional.Los gobiernos regionales constituyen entidades centralizadas en su sede, con poca capacidad de impactar en sus zonas perifricas. Si bien es cierto existen gerencias subregionales que buscan acercar su presencia a zonas alejadas de la sede, stas, por el dbil volumen de inversiones y el bajo nivel profesional de sus funcionarios, no impactan en la resolucin de las necesidades bsicas de las poblaciones. En este contexto, la capacidad de generar objetivos, polticas y estrategias de desarrollo fronterizo de largo plazo, o polticas de integracin transfronteriza, o polticas de inclusin de las poblaciones indgenas es prcticamente nula. A esto se agrega la inconveniente distribucin de competencias, toda vez que en un importante nmero de casos, las gerencias subregionales tienen la misma jurisdiccin que las municipalidades provinciales, generando duplicacin de esfuerzos, conflictos polticos y confusin. En el caso de la regin Loreto no se evidencia una distribucin adecuada de los recursos del canon hacia las reas productoras de hidrocarburos, generalmente habitadas por poblacin indgena, ni tampoco voluntad de construir alianzas estratgicas que permitan que los ingresos y las ventajas de la explotacin petrolfera redunden en el desarrollo de stas poblaciones. Un caso paradigmtico de este desinters es el del Gobierno Regional de Loreto que luego de firmar el

(39)

Ordenanza Municipal 012-2008 del 22 de abril de 2009

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Acta de Dorissa(40) (Ver Anexo 14) incumpli los acuerdos adoptados con relacin a dotar de recursos financieros a dos programas de apoyo a las comunidades del ro Corrientes, como fondo de contrapartida al proporcionado por la empresa, para poner en marcha un programa de salud integral para las comunidades de la cuenca, y recursos adicionales para hacer posible el funcionamiento de un programa de transporte y comercializacin de productos, con una embarcacin proporcionada por Pluspetrol. Un rasgo comn a los dos departamentos (Amazonas y Loreto) es que el proceso de descentralizacin al cargar de nuevas funciones a los gobiernos regionales desbord las capacidades de los funcionarios, quienes adems no necesariamente estaban entrenados para asumirlas; adems, la tendencia secular al centralismo regional, redund en un vaciamiento de las ya pobres capacidades instaladas en los niveles provincial y distrital. Ello debilit al extremo el manejo de los espacios polticos fronterizos y transfronterizos, y explica por qu estas entidades del Estado no tienen capacidad para percibir la importancia de algunos hechos polticos, valorar su real significacin, analizar sus potencialidades y riesgos y elaborar estrategias de explotacin de las potencialidades o de neutralizacin de sus riesgos. Ejemplos claros de ello son las diversas iniciativas polticas transfronterizas promovidas desde el Ecuador, a diversos niveles, que ciertamente impactan en la zona, sin que del lado peruano sean siquiera percibidas. Otro factor relevante es la falta de recursos econmicos para el desarrollo de polticas pblicas y la atencin de las necesidades bsicas de la poblacin. A este respecto existen datos de INEI que demuestran que varios de los distritos de frontera con el Ecuador se encuentran entre los cinco ms pobres del pas y con el mayor nmero de necesidades insatisfechas.

f) El Estado en el nivel local.Las municipalidades son la mayor expresin de la presencia del Estado en la zona, no obstante, su implantacin es precaria y an incipiente. La relacin entre la municipalidad y las organizaciones indgenas es poco fluida y difcil, existiendo en el sustrato de sus relaciones una disputa de legitimidad. La realizacin sucesiva de procesos electorales municipales ha ido aparejado de un creciente inters de participacin por parte de las dirigencias indgenas; no obstante ello, no existe una resolucin conceptual de las diferencias entre ambas. As, si bien es cierto que hay municipalidades dirigidas por indgenas, no necesariamente ello significa que tengan un enfoque
(40)

Acta firmada en la localidad de Dorissa entre Pluspetrol Norte y FECONACO -Federacin de Comunidades nativas del Corrientes-a travs del Gobierno Regional de Loreto en octubre de 2006, luego de la toma de las instalaciones de Andoas).

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integrador de la poblacin indgena a la sociedad organizada alrededor de esta instancia del Estado, lo que se puede observar, ms bien, es una suerte de racismo inverso, dirigido contra los intereses de la poblacin mestiza.

g) Las Iglesias.Hay una presencia antigua de congregaciones religiosas catlicas que trabajan combinando sus actividades pastorales con la atencin en los campos de la salud, educacin, ocasionalmente en desarrollo productivo y en temas de apoyo a las organizaciones indgenas. Esta presencia ha tenido y tiene significacin en las poblaciones que reciben estos servicios y en las propias congregaciones que acumulan experiencia y desarrollan sus propios planteos sobre el desarrollo. En ocasiones trabajan en convenio con entidades del Estado, por ejemplo en el Napo asumen prcticamente las funciones de MINSA; con municipalidades y con los sectores de salud y educacin. En los ltimos cuarenta aos se ha presentado una creciente presencia de iglesias evanglicas que ha llevado a una suerte de competencia confesional. Las actividades de estas iglesias son predominantemente de carcter pastoral. Las iglesias cumplen una labor misionera y civilizatoria de primera importancia. La dedicacin exclusiva a las comunidades indgenas amaznicas y su permanencia por decenios de cientos de agentes pastorales diversos (sacerdotes, pastores, monjas, laicos misioneros, entre otros) es ampliamente conocida y reconocida por los valiosos aportes al conocimiento de dichas comunidades, tanto en los aspectos antropolgicos o lingsticos como en la exploracin de la espiritualidad que portan. Armonizan su posicin racionalizadora, desde un ngulo en el cual los aspectos espirituales y terrenales se confunden en un solo propsito liberador y se ubican en una posicin diametralmente opuesta a la divisin de planos espirituales y civilizatorios de las cuales se desprenda una autonoma de lo temporal que deba ser ajena a la presencia eclesial. No obstante, este compromiso radical de vida, o quiz por ello mismo, estos agentes pastorales desarrollan un celo intenso respecto de las poblaciones indgenas a quienes buscan proteger, apoyar y acompaar. Los defienden principalmente del Estado, de las empresas por ser tales, o de cualquier agente extrao en medio de las comunidades indgenas. Adoptan con facilidad y de manera activa posiciones indigenistas, al punto tal, que pueden entrar en colisin con posiciones contrarias asumidas por otros creyentes. En estos casos, ms pesa la opcin ideolgica que la fe compartida. 69

En el campo educativo, a travs de la formacin de jvenes indgenas internados en colegios exclusivos para ellos, llevaban consigo esa visin paternalista y de proteccin del indgena, que no era, desde su punto de vista, capaz de asumir por s mismo la responsabilidad de su propio destino. Independientemente de lo anterior, es necesario reconocer que su presencia y accin han logrado formar cientos de dirigentes, maestros y profesionales o tcnicos indgenas que han ocupado y ocupan posiciones expectantes en el movimiento indgena. Es necesario reconocer tambin que, un nmero importante de estos agentes pastorales son extranjeros, principalmente europeos, y ms frecuentemente espaoles; tienden a ser crticos del Estado y de todos aquellos a quienes consideran responsables o cmplices de la situacin de miseria y olvido en la que se encuentran los pueblos indgenas, los tratan como adoptados y tratan de protegerlos. Ocurre como si esta actitud crtica expresara una mezcla de sentimientos diversos: una crtica al rgimen criollo, un rechazo a lo espurio del pas mestizo, un aire de superioridad social, una legitimidad autoconcedida; lo cierto es que sumados estos sentimientos al poder de su estatus religioso el resultado es la adopcin de una conducta de gran seguridad para actuar en la ambigua frontera entre lo religioso y lo poltico en un pas extrao, definiendo espacios y asumiendo protagonismos. Por lo anterior, no debe de llamar la atencin que muchos de ellos, resientan una animadversin a lo mestizo y a los mestizos, a quienes, no pocos, satanizan como portadores de las desgracias de los indgenas. Ciertamente, no se puede generalizar, hay grandes personalidades religiosas que trabajaron y trabajan con denuedo superando ampliamente estas tentaciones con humildad y un extraordinario espritu de servicio. En el terreno propiamente poltico, en que algunos intervienen directa o indirectamente, su presencia y actuacin es ambivalente: Por un lado, constituyen una reserva moral ante cualquier situacin extrema, que pueda desembocar en tragedia, y tambin en medio de las propias tragedias y, por otro, pueden inducir a conflictos en los que la violencia pueda desatarse sin ms. Acostumbrados a predicar la palabra en la esfera religiosa, su actuacin en los conflictos terrenales puede ser tambin apodctica, vulnerando as los criterios ms elementales del tratamiento de los conflictos sociales y polticos en donde el manejo del lenguaje tiene que situarse en el rango de lo relativo y negociable. No puede dejarse de hacer mencin a su rol de intermediarios culturales, a formadores de generaciones de indgenas a travs de la 70

educacin en casi todos sus niveles e incluso a la bsqueda de alternativas econmicas, basadas en gran medida en actitudes paternalistas y no liberadoras del propio indgena. Por aos asumieron el rol tambin de intermediarios econmicos, para no "contaminar" a los indgenas con su acercamiento al mercado, asumiendo los misioneros las responsabilidades de acopiadores y transadores de las mercancas recolectadas o producidas por los indgenas, fijando los modelos de desarrollo a implementar e incluso reteniendo la plusvala del trabajo de las propias familias, en beneficio de lo colectivo.

h) Las ONG.La actuacin real de los organismos no gubernamentales en medio de los pueblos indgenas amaznicas tambin ha sido ambivalente: Por un lado, algunas ONG, se convirtieron en el momento de su creacin, en las nicas entidades -aparte de las iglesias implantadas ms temprano- preocupadas verdaderamente por la situacin de las poblaciones indgenas, a las cuales dedicaron sus mejores esfuerzos para otorgarles garantas mnimas con el fin de sostener su supervivencia como pueblos portadores de su propia cultura, el saneamiento legal de sus posesiones, la asistencia mdica moderna y apoyo para rescatar su farmacopea tradicional, todo ello colaborando con el Estado y, en ocasiones hasta sustituyndolo y, por otro, distancindose de l cuando no coincidan en sus propuestas hasta llegar a adoptar una posicin ms independiente del Estado y tambin ms crtica. Esta situacin lleg a un punto lmite cuando desde el ao 1990 el Estado peruano adopt a fardo cerrado el consenso de Washington, desmantel el Estado y lo convirti en una dictadura dirigida, ya no por instituciones democrticas legitimadas, sino por un grupo de poder en donde las decisiones ya no maduraban institucionalmente, sino se definan a discrecin del dictador. En este nuevo contexto, las ONG no slo desarrollaron ms su institucionalidad, sino que lo hicieron en un terreno libre de la presencia del Estado. Ante la cancelacin de la planificacin y del diseo y aprobacin de polticas pblicas, las ONG ya no tenan ninguna condicionalidad de ajustar sus actuaciones en el marco de dichas polticas. Esta situacin condujo al pas a ser vctima de la audacia y de conductas impropias por parte de no pocas Agencias de Cooperacin que llevaron sus actuaciones a lmites tales, que cualquier pas que se respete no permitira. Nos referimos aqu al trabajo en contra de los intereses del Estado y Sociedad nacionales en zonas de fronteras y con poblaciones indgenas, que como tales y por su situacin extremadamente precaria,

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tenan poca informacin y no estaban en condiciones de evaluar los cantos de sirena de dichas agencias.(41) Estas ONG, salvo algunas notables excepciones que son producto de la relativamente antigua presencia de la Iglesia Catlica, son de reciente implantacin. Las actividades que desarrollan estn ligadas fundamentalmente a la problemtica indgena y a los problemas ambientales. El financiamiento con que cuentan es externo, asumiendo muchas veces posiciones anti Estado, buscando substituirlo competitivamente, aprovechando su virtual ausencia en la zona y la inexistencia de polticas sobre las problemticas indgena y de fronteras. Recientemente, han tenido un papel protagnico en los conflictos entre las poblaciones indgenas y las empresas petroleras. Intervienen en asuntos propios de la funcin pblica sin coordinacin alguna con las entidades responsables. Es el caso de la ONG Shinai que buscaba elaborar con personal extranjero, una ZEE en la cuenca del Pastaza, compitiendo con la que desarroll el Proyecto Pastaza Morona, del Capitulo Peruano del Plan Binacional; de la ONG Ibis, que con financiamiento de la Unin Europea y el aval del gobierno del Ecuador, intent demarcar el territorio binacional Secoya; de la ONG WWF que ha constituido un comit de manejo binacional de la cuenca del Pastaza; o de la ONG Racimos de Ungurahui, que con la colaboracin de la ONG Pachamama, pretende la creacin del territorio binacional Achuar. Es importante sealar que estas entidades no dan cuenta al Estado de sus acciones en estos campos, ni de lo que se deriva de ellas. Adicionalmente, habra que sealar el papel que juegan en la formacin, orientacin y formacin de dirigentes y organizaciones indgenas: fijar muchas veces la agenda propia de la ONG como derivada del consenso, la reflexin y la discusin interna de las propias comunidades y ciudadanos indgenas. Tampoco dan cuenta de las fuentes de sus recursos, ni al Estado y menos a las propias organizaciones que dicen asesorar y acompaar. La prctica de la transparencia en el manejo de fondos de la CTI no es un elemento propio de sus polticas de accin.

i) Las empresas formales.Desde hace 30 aos, en el espacio regional de Loreto, la actividad petrolera es la actividad econmica de mayor importancia, contribuye
(41)

Los ejemplos de esta conducta han sido ya desarrollados en el pargrafo Integracin desde el Ecuador de la Parte B, lo que nos releva de mayores comentarios.

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significativamente al PBI regional por la va del canon petrolero y demanda de servicios locales (transportes, provisin de alimentos) y empleo. Ante la ausencia del Estado las empresas se han constituido en instancias supletorias del mismo, sin haber construido alianzas estratgicas entre Estado-Empresa en el nivel local ni regional. Esta actividad ha generado importantes pasivos ambientales y sociales; sus actividades se caracterizan por una pobre dimensin social sin haber generado oportunidades de desarrollo local. No obstante, es pertinente resaltar los primeros indicios de una predisposicin de generar sinergias entre la poblacin local, las empresas y el Estado que se manifiestan en disposiciones, como la Ley 29230, conocida como Obras por Impuestos, mediante la cual el sector privado ha sido facultado para ejecutar obras civiles en el mbito de su actuacin. La ley tiene como objetivo especfico impulsar la ejecucin de proyectos de inversin pblica, a travs de la suscripcin de convenios entre los Gobiernos Regionales (GR) o Gobiernos Locales (GL) y empresas privadas. En ste sentido, las empresas privadas podrn financiar y ejecutar proyectos priorizados de inversin pblica en infraestructura, que cuenten con la declaratoria de viabilidad en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). El monto invertido por las empresas privadas ser descontado hasta en un 50% de su Impuesto a la Renta correspondiente al ao anterior. En los ltimos aos se han ahondado los conflictos sociales derivados de los pasivos ambientales acumulados y no resueltos. Asimismo, se ha intensificado la apertura para establecer nuevas concesiones petroleras, posibilitando el ingreso de nuevas empresas en la zona. Estas concesiones se han realizado sin las consultas previas respectivas, lo que sin duda, constituye nuevas fuentes de conflicto.

j)

Las empresas informales (madereros, narcotrfico, minera informal).La actividad predominante en toda el rea es la extraccin de madera que est normada por el sistema de concesiones o permisos forestales para aprovechar los bosques comunales, sin embargo, a pesar de ello o utilizndolo como cobertura, se desarrolla una intensa actividad de tala ilegal siguiendo la prctica del descreme de especies comercialmente ms valiosas. Esta actividad de tala ilegal se extiende tambin a reas de comunidades nativas. En tiempos recientes, en el bajo Amazonas, se ha desarrollado un movimiento comprobado de narcotrfico que busca sobreponerse a las concesiones forestales, desplazando a los concesionarios madereros, 73

que se desarrolla incluso en territorios comunales y ha captado importante mano de obra indgena, para la produccin, transformacin y comercializacin de sustancias ilcitas, derivadas de la produccin de coca y amapola, creando severos problemas sociales, culturales y atentado contra la autonoma y territorialidad indgena.

k) Organizaciones Polticas.Los partidos nacionales tienen una presencia dbil y precaria en el espacio fronterizo; no tienen cuadros, ni propuestas para ese espacio ni para la poblacin que lo habita y en particular la indgena; tienen presencia activa solo en pocas de procesos electorales. Los movimientos regionales tienen mayor presencia y han encabezado en el pasado reciente movilizaciones importantes, por ejemplo, la lucha por una mejor distribucin del canon petrolero y las relacionadas con el proceso de descentralizacin y autonoma (bsicamente en Loreto). Los partidos nacionales tradicionales han cedido espacio a los movimientos regionales y locales. Existe un fuerte sentimiento anti centralismo limeo que, en sus extremos, se convierte en sentimiento autonmico e independentista. No obstante, Iquitos reproduce el modelo centralista de manera acentuada; ello explica porque los temas de la problemtica fronteriza, desarrollo de fronteras, integracin fronteriza, problemtica indgena fronteriza y medio ambiente, no existen en la agenda de los movimientos polticos y no estn desarrollados de manera programtica. Sin embargo, quiz este ltimo aspecto es el que tiene algn rol en el debate y propuestas de la poltica regional, enfocndose en reas de los impactos ambientales de los hidrocarburos, la tala ilegal y la contaminacin del agua, pero sin llegar a formular propuestas orgnicas de polticas pblicas y alternativas para que desde la propia regin se generen mecanismos para enfrentar estos problemas. De forma contradictoria, la regin subsiste en gran medida de los recursos provenientes del canon petrolero, pero no aporta con propuestas e iniciativas para mejorar el desempeo ambiental y social de las empresas o para crear alianzas de desarrollo sostenible, con base en los mencionados recursos. En Loreto, el Frente Patritico es una organizacin poltica confrontada con el Estado nacional, radicalmente opuesto a los Acuerdos de Brasilia y cuya influencia decrece en la medida de su artificial existencia. Llama la atencin, no obstante, que puede hibernar por periodos largos,

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resurgiendo cuando aparece un asunto controversial que invita a la protesta y a la accin callejera.

2. LOS CONFLICTOS. LOS ACTORES Y SU TRAMA


Elucidar la naturaleza de los conflictos que se producen en la regin amaznica fronteriza peruano ecuatoriana, remite a indagar por sus causas y, stas, casi inexorablemente, llevan a la comprobacin que en la regin existen, cuasi permanentemente, situaciones conflictuales que pueden transformarse con facilidad en conflictos abiertos. Continuando con este hilo conductor, se hace pertinente preguntarse por qu se produce este imprevisible paso de lo conflictual a lo conflictivo(42) y la respuesta que se encuentra es que ello es as porque en la regin amaznica en general y, por ende, en la regin fronteriza amaznica peruano ecuatoriana, se suman situaciones de contradiccin de intereses diversos que se entrecruzan, anudan y refuerzan conformando verdaderos nudos problemticos, en donde apenas se pueden identificar algunos de sus elementos componentes, su origen, orientacin y los actores que lo portan. Pasemos revista a los rasgos caractersticos de estos nudos problemticos que pueden ser identificados:

a)

Distancia social.Es un lugar comn en las ciencias sociales que tanto la distancia social (43) como la convivencia prxima son generadoras de tensiones y conflictos. Por otro lado, es tambin admitido, de manera general, que el proceso de globalizacin ha implicado desde su aparicin en el ltimo cuarto del siglo pasado, el desarrollo de dos dinmicas contradictorias: la aparente homogeneizacin de la vida poltica, econmica y cultural; y, por el otro, procesos que incrementan la fragmentacin y la construccin de diferencias sociales.(44) Esta dinmica relacional contradictoria se produce porque la alteracin del espacio y el tiempo se construye en funcin de las situaciones cambiantes, dinmicas, resultantes del conflicto y la negociacin.(45)

(42)

Debe entenderse como conflictual a aquella situacin latente que sin haber provocado un conflicto puede desencadenarlo en cualquier momento si no es neutralizada oportunamente.
(43)

Sirve para medir el grado hasta el cual las personas tienen un sentimiento de cercana o de aceptacin hacia los miembros de otros grupos. Es el grado de posible intimidad en las relaciones sociales que hay entre miembros de diferentes grupos raciales y tnicos.http://itssnads.blogspot.com/2010/11/dinamica-social-conceptos.html
(44) (45)

Ver Nelson Arteaga Botello / Vanessa Lara Carmona, Violencia y distancia social: Una revisin

Id. Pgina 183

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En este sentido, la enorme distancia social que existe entre la sociedad mayor peruana y las etnias amaznicas constituye un caldo de cultivo para la generacin de conflictos sociales en un rango amplio de posibilidades temticas y experienciales. b) Diversos intereses confluyentes en espacios cerrados.En el mismo sentido, si en un espacio relativamente cerrado coexisten grupos humanos que portan y expresan intereses distintos y competitivos que tienen diferente gravitacin de poder es previsible que fcilmente se abran espacios sociales conflictuales. Inexistencia de poder arbitral.El escenario se hace ms crtico cuando a la distancia social, generadora de situaciones conflictuales, se suma la existencia de manifiestas contradicciones de intereses sin que existan mecanismos que permitan arbitrar entre ellos para alcanzar soluciones oportunas y justas. La inexistencia de un poder arbitral formal o informal pero consensuado, constituye pues un ingrediente particularmente preocupante. Ausencia poltica del Estado.El Estado est presente en el escenario indgena amaznico a travs del sostenimiento de los servicios de educacin, salud, electricidad, telefona y construccin de infraestructura fsica vial, financiados con recursos del Tesoro Pblico, aplicado a travs de una diversidad de programas sectoriales. Sin embargo, est ausente en el espacio poltico. La Polica Nacional mantiene una dbil red de puestos policiales en las capitales de Provincia y, en algunos distritos, pero esta se ve rebasada completamente cuando se presentan situaciones de conflicto abierto con expresiones de violencia. En la mayora de los casos la exigua presencia policial tiene que ceder ante la presencia de un nmero inmensamente superior de personas. Ese ha sido el caso recurrente en varios lugares y en diferentes momentos, en el mbito del Plan Binacional Per Ecuador En Andoas y Trompeteros la empresa Pluspetrol Norte ha visto invadido su campamento en varias oportunidades sin que la dotacin policial haya podido controlar estas situaciones. En el caso de Santa Mara de Nieva, la Polica Nacional tuvo que retirarse por razones de seguridad con ocasin de los disturbios de la Curva del Diablo. Qu Estado es este en el cual la Polica Nacional que es el garante del Orden Pblico Interno, se retira de un espacio violento para protegerse dejando inermes a los pobladores que devinieron en vctimas de los violentistas convertidos luego en saqueadores? Aclaramos, no se critica el comportamiento de la polica, llamamos la atencin que a zonas

c)

d)

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convulsionadas no se puede enviar dotaciones policiales no preparadas adecuadamente. Con el Poder Judicial y el Ministerio Pblico, sucede algo parecido. Personajes prepotentes y con procesos policiales y fiscales abiertos circulan normalmente en la zona sin que autoridad alguna se atreva a activar su detencin. En buena cuenta estas son reas liberadas a la prepotencia individual u organizada. Un ejemplo claro es la competencia abierta que las denominadas rondas rurales y urbanas hacen a la polica. En algunos casos se podra decir que estas rondas tienen un poder real coercitivo mayor que la propia Polica Nacional. La polica no se atreve a enfrentarlas porque teme a la alianza real o virtual de estas rondas con la poblacin. En otras palabras estas rondas tienen, en estas zonas, ms legitimidad que la propia Polica Nacional. Es pertinente recordar los sucesivos casos de liberacin de detenidos por la polica, por parte de grupos enardecidos en Santa Mara de Nieva, San Lorenzo y Andoas. La labor de la Polica Nacional es controvertida por los vecinos de las reas urbanas quienes manifiestan que son expoliados por malos elementos de la polica que, segn ellos, son destacados a esos puestos por razones de sancin por mal comportamiento dentro de la Institucin. Refieren complicidad de sus miembros con actividades delictivas desde el robo hasta asociacin con extractores ilegales de madera y oro; tambin, aluden a trfico de drogas, actividad que ciertamente est presente en el rea fronteriza sin que exista reaccin contundente por parte del Estado para eliminarla. Ejemplo claro de la pasividad que se les adjudica es que en el ro Maran en diferentes tramos los escasos exploradores de oro que existan, ahora estn acompaados por ms personas y por maquinaria pesada como dragas, bombas sin que la Polica Nacional los combata y los erradique. El proceso de descentralizacin, en parte, y el consiguiente desdibujamiento de la figura del Prefecto como representante poltico directo del Presidente de la Repblica -ms all del debate de la pertinencia y legitimidad que pudieran tener o no tener- en beneficio de la figura del Presidente Regional, ha trado como consecuencia algunos traslapes y tambin vacos; el ms saltante de estos es el vaco de poder. Esta situacin no slo ha mellado la legitimidad del Ejecutivo Nacional en las localidades, sin reemplazo poltico real por parte del Presidente Regional, sino que en la medida en que la figura del Presidente Regional est ms ligada a las tareas del desarrollo que a la seguridad interior, se ha llegado a un punto crtico, a un vaco de poder, a un espacio libre de controles de todo tipo, que deja los espacios polticos a discrecin de los ms fuertes.

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Las Fuerzas Armadas, que jugaron un papel central en los tiempos del conflicto fronterizo con Ecuador, han ido abandonando paulatinamente el escenario fronterizo con posterioridad a la firma de los Acuerdos de Brasilia, dejando un vaco de disuasin para la poblacin en general y de manera particular para la poblacin indgena. Es as que, cuando a propsito del conflicto de Bagua el Ejercito se hizo presente en Santa Mara de Nieva, fueron las organizaciones nacionales y algunos dirigentes regionales y locales indgenas quienes solicitaron su retiro; en cambio, la poblacin local en general aplaudi su llegada y hasta donaron un terreno para que se construya una base militar. Su imagen aseguraba la tranquilidad, a pesar que su presencia siempre fue distante y no necesariamente aceptada con agrado, sino con temor. Ms all de la importancia de las Fuerza Armada para la defensa del Estado de Derecho y de fuerza disuasiva para el Orden Interno su imagen en la regin selvtica no siempre est ligada al orden y a la pulcritud de su accionar. Los rumores y bolas que recorren los medios urbanos la asocian con actividades ilcitas vinculadas al trfico de madera ilegal, la extraccin ilegal del oro y tambin al trfico de drogas. Sin embargo, sin incidir en la veracidad o no del contenido de estos frecuentes y difundidos rumores, lo esencial es que ellos existen, se difunden y se convierten en percepciones de segunda mano, como todo rumor, y luego, en creencias firmes. Esta situacin, no puede no ser confrontada a riesgo de convertir el silencio prudente en confirmacin de la veracidad de estos rumores. En este sentido es indudable que estas crticas lesionan no slo a las Fuerzas Armadas, sino al Estado en general y, acaso, en la imagen del propio pas del cual algunos dirigentes indgenas pretenden independizarse, segn declaraciones expresas de sus ms altos dirigentes nacionales. En todo caso, queda claro, que con posterioridad a la firma de los Acuerdos de Brasilia, no existe, al parecer, una estrategia de fronteras de las Fuerzas Armadas que respalde y de seguridad a una poltica de desarrollo de fronteras necesaria e impostergable para las poblaciones de frontera y, entre ellas para las poblaciones indgenas, y para la Defensa Nacional. e) La instalacin permanente en la zona de algunos intereses particulares poderosos.En un escenario en donde la economa an es predominantemente de subsistencia, las ofertas de trabajo son cuasi inexistentes y hay muy poco circulante monetario, la presencia de cualquier actor externo concita el inters de la poblacin, en la esperanza de obtener algn beneficio, cualquiera que este fuere. Si ello es as con las personas, lo es mucho ms con las empresas que buscan insertarse en la zona. En estas situaciones se ponen en juego 78

dos estrategias simultneas portadas por distintas personas o grupos y, en un extremo, por las mismas personas o grupos que despliegan una u otra: i) sumisin y oferta incondicional de servicios de cualquier tipo y ii) estrategia de hostigamiento y amenaza. Ambas persiguiendo un mismo objetivo: obtener beneficios de una nueva fuente de provisin de recursos monetarios. Aunque aparentemente la presencia de oportunidades pareciera mitigar la tensin por recursos monetarios, sus efectos son ms complejos. La existencia de oportunidades limitadas para un mar de demandas resulta en una competencia abierta en pos de tales beneficios. Competencia que puede fcilmente deslizar hacia la discordia y seguir escalando en conflicto y violencia. Si la pronunciada desigualdad es generadora de tensiones y conflictos aun tratndose de actividades lcitas, se puede comprender cun devastadoras pueden ser las prcticas ilcitas presentes en la regin fronteriza y en los hbitats donde se asientan las poblaciones indgenas. Estas actividades ilcitas generan agudas distorsiones sociales y culturales y producen, en algunos casos, serias transformaciones al entorno regional, con severos impactos ambientales y sociales- y en algunos casos tienen importantes lazos con las fuentes de poder poltico regional. f) El rechazo al Estado nacional.Un elemento importante a considerar es la recurrente coincidencia anti Estado existente en las diferentes localidades de la amplia regin fronteriza amaznica peruano ecuatoriana. Esta coincidencia implcita rene a los frentes de defensa, algunos trabajadores de ONG, algunos agentes pastorales de la Iglesia Catlica y a algunos funcionarios del Estado en particular del sector Educacin; tambin a las propias autoridades locales que se sienten libradas a su suerte, sin recursos y sin capacidad de accin, y a dirigentes indgenas que no se sienten representados ni incluidos en el Estado. Esto, ciertamente, no es casual, es ms bien el resultado de largos aos de prdica de rechazo al Estado, aprovechando el abandono de los espacios polticos y sociales por parte del mismo Estado, de la clase poltica en general y de la prctica centralista. Ello se puede verificar al revisar los casos en que el Estado ha tenido que entrar a negociar, polticamente hablando, con los, lderes informales de revueltas callejeras o toma de instalaciones realizadas con el propsito manifiesto de presionar polticamente al Estado para la adopcin de medidas a su favor, utilizando para ello una discutible representatividad de las poblaciones indgenas(46); o en los mismos
(46)

Un caso emblemtico en este sentido es el tira y afloje producido a propsito de la firma del Acta de Dorissa en octubre del 2006.

79

hechos que preludiaron los luctuosos sucesos de la Curva del Diablo en Bagua el 5 de junio de 2009 y los posteriores a este acontecimiento. Sin embargo, la situacin descrita no es sino el resultado de un hecho indiscutible: no existe buena imagen del poder centralizado de Lima. El proceso de descentralizacin no ha logrado que las regiones asuman como propios los conflictos que se desarrollan en sus mbitos; por lo general sucede lo contrario, se desentienden de ellos, sea porque se sienten superados, sea porque coinciden con las protestas. Un caso extremo, pero que puede abrir camino, es el de Conga, en donde el Presidente Regional de Cajamarca se enfrenta al Poder Ejecutivo a propsito del proyecto minero de la empresa Yanacocha. g) El problema de los medios de comunicacin.Si la situacin conflictual en la regin fronteriza habitada por poblaciones indgenas es, de por s, altamente inestable e impredecible, se comprender que la accin manipuladora de algunos actores la agrava an ms y, finalmente, si esa accin manipuladora hace uso de medios de comunicacin de masa, la situacin se torna de una gravedad an mayor. La arista problemtica en este escenario es la marcada carencia de medios de comunicacin en la regin fronteriza, la escasa circulacin de diarios y revistas, la limitada e irregular llegada de la TV, lo que deja a la radio local y, en menor medida, a la radios de onda media y corta, como medios de informacin cuasi monoplica. Esta situacin no permite que lleguen, o se desarrollen localmente, corrientes de opinin que generen reflexiones y debates. En este ambiente, cuasi monoplico de las radios locales, el escenario est disponible para las ideas nicas, las posiciones unilaterales, las manipulaciones. Como se comprender, si en la zona existe un clima, construido durante largos aos, en contra del Estado nacional y se produce un acto delictivo como es la interrupcin de vas pblicas como arma de accin poltica, la simple accin del Estado por corregir una situacin de hecho, debera tener un tratamiento escrupuloso y sujeto a finos protocolos de conducta establecidos para la difusin objetiva de hechos en circunstancias de emergencia social. Es notable la diferencia de lo que ocurre al otro lado de la frontera, donde la informacin fluye de forma ms abierta y existe una pluralidad de opinin que ayuda a la formacin de una opinin o conciencia ms crtica. En el caso peruano, no hay medios de comunicacin masiva que lleven el mensaje del Estado, que transmita y haga pedagoga con la poblacin, que genere espacios culturales de integracin nacional, de discusin y debate de ideas y propuestas.

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h)

El Plan Binacional de Desarrollo de la Regin Fronteriza Per Ecuador.La firma de los Acuerdos de Brasilia fue la conclusin de un largo proceso de negociacin entre delegaciones gubernamentales representativas de ambos pases. Las posiciones que presentaron en varios campos constitua la agenda bilateral pendiente de cada uno de ellos y sus propuestas para remediarlo. Una coincidencia feliz fue la consideracin que la firma de los Acuerdos estuviera acompaada por un Plan de Desarrollo para las poblaciones de la regin fronteriza, en el entendido que el conflicto las haba afectado restringiendo inversiones sociales y econmicas y frenando su desarrollo y el mejoramiento de sus condiciones de vida. El esfuerzo de los negociadores llev a considerar programas binacionales y programas nacionales peruanos y ecuatorianos referidos a inversiones en infraestructura social y fsica. El programa binacional, como lo exigan las circunstancias, fue claro y prolijo en considerar cuales deberan ser los esfuerzos por conectar mejor a ambos pases (cinco ejes viales) o aprovechar recursos transfronterizos en beneficio de ambos pases teniendo en cuenta el proceso histrico de las relaciones peruano ecuatorianas (utilizacin de las aguas del Puyango Tumbes). Los otros programas contenan proyectos con enunciados generales que requeran desarrollos conceptuales y tcnicos para su concrecin en inversiones fsicas y sociales pertinentes. Uno de ellos, referido a la construccin y mejoramiento de infraestructura social y de aspectos ambientales en la Regin Fronteriza (Programa C), consideraba proyectos orientados a las Comunidades Nativas, Medio Ambiente y Reforestacin por un monto que a todas luces y mirado desde el presente resultaba y resulta largamente insuficiente. No obstante, en la Primera Reunin del Grupo Consultivo llevada a cabo en Nueva Orleans en marzo de 2000, pases y organismos internacionales concretaron apoyos definidos para las poblaciones nativas amaznicas, entre las cuales estuvieron los Proyectos Selva Norte que se ejecutaron con gran xito en Condorcanqui y en el Napo. Lamentablemente, y pese al xito obtenido, no fue posible ampliar y prolongar proyectos de ese tipo dirigidos al mejoramiento de las condiciones de vida de la totalidad de las poblaciones indgenas fronterizas habida cuenta que esta atencin es posible porque se trata de no ms de 120,000 personas. Mirado desde el presente, resulta ciertamente impostergable el direccionamiento de recursos del Tesoro Pblico y de la Cooperacin Internacional hacia dichas poblaciones a la condicin que el destino de 81

los esfuerzos y recursos no tome en cuenta solamente las demandas existentes, que son muchas, sino un planeamiento de mediano y largo plazo orientado a la autogeneracin de ingresos a travs de actividades productivas. En otras palabras, superar el asistencialismo paternalista y dar soporte a un trnsito exitoso hacia la consolidacin de una agricultura de calidad a partir de recursos propios altamente valorados en el mercado nacional e internacional. l) El caso de Bagua.Sobre el caso de Bagua existe un informe emitido por la comisin nombrada oficialmente para el esclarecimiento de lo sucedido en la Curva del diablo en Bagua el 5 de junio del ao 2009. De manera paralela cada sector, comprometido en estos sucesos, emiti pronunciamientos, informes y un sinnmero de artculos periodsticos, panfletos, volantes y tambin campaas sistemticas utilizando diferentes medios de comunicacin como, radios, peridicos, revistas y, ciertamente, las redes sociales. En estas lneas no se pretende elucidar la verdad de los hechos y agregar una nueva versin de ellos, simplemente se trata de ensayar una mirada crtica a los acontecimientos desde una ptica de segundo nivel, destacando algunas omisiones y sealando algunas interrogantes, an no planteadas. Recapitulemos El Presidente de la Repblica Presenta al Parlamento el Proyecto de Ley 840, denominada Ley de la Selva el 28 de diciembre del 2006, la misma que plantea modificaciones al tratamiento legal de las tierras forestales de la Amazona. Posteriormente presenta tres proyectos adicionales el 1770, el 22 de octubre de 2007, proyecto sobre el rgimen temporal para formalizacin de la propiedad rural y comunal; el 1900 el 22 de noviembre del 2007, proyecto que declara de inters pblico la titulacin, registro y rectificacin de predios rurales, comunidades campesinas y comunidades nativas; y el 1992 el 18 de diciembre del mismo ao, que modifica la Ley 26505, regula los mecanismos de toma de decisiones de las comunidades campesinas y nativas. Estos proyectos de ley generaron un abierto debate y un rechazo unnime de las organizaciones indgenas en contra de los proyectos. Posteriormente, el Presidente de la Repblica Alan Garca publica el 27 de octubre y el 27 de noviembre de 2008 artculos utilizando la alegora del Perro del Hortelano, el mismo que produjo un rechazo masivo al Gobierno y a la persona del Presidente entre la poblacin indgena de la zona. Se podra argir que los indgenas amaznicos no tienen acceso a este tipo de informacin, que no llega a sus manos; pero es perfectamente demostrable que la situacin es an peor. No les llega de primera mano, les llega a travs de muchas intermediaciones, cada 82

una ms dramtica y tremendista que la anterior, en esta suerte de cadena perversa cuya materia es el chisme. Con los artculos aludidos, el Presidente de la Repblica atrajo los ataques de las organizaciones indgenas y personaliz el conflicto con ellos; desde ese momento, y hasta el fin de su mandato, la brecha abierta no se cerrara. El seor Alberto Pizango, Presidente de AIDESEP, se enfrenta al Gobierno y declara una paralizacin indgena amaznica en el ao 2008. La respuesta es una movilizacin indgena que se expresa en un viaje masivo hacia el puente Corral Quemado el cual es tomado por la masa interrumpiendo el trnsito. Este primer incidente grave concluye con la recuperacin del puente mediante un ardid por parte de la Polica Nacional. El hecho que los indgenas se sintieran burlados por la Polica gener un encono adicional en la poblacin indgena, sin embargo optaron por retirarse. Es pertinente indicar, que la movilizacin hacia el Puente Corral Quemado no fue en obediencia al mandato de paro de Alberto Pizango; en realidad, la poblacin de Bagua y Condorcanqui tena sus propios motivos para expresar su hondo malestar frente al Gobierno. La prueba est en que despus de la movilizacin qued un resentimiento y rechazo a la persona de Alberto Pizango por haber pretendido oportunistamente aparecer como el lder de la movilizacin. En abril de 2009, El seor Alberto Pizango Presidente de AIDESEP, enfrentado con el Gobierno, convoca otro paro. Una vez ms, las poblaciones de Bagua y Condorcanqui no tanto en obediencia al lder de AIDESEP, si no de acuerdo con el clima de rechazo al Gobierno predominante en la zona, se moviliza hacia el estratgico lugar del Puente Corral Quemado, se detienen en la Curva del diablo, donde se atrincheran durante cerca de un mes. Un mes en el cual, desde ese emplazamiento, sirvieron de teln de fondo a las dramticas y pblicas negociaciones, a travs de los medios de comunicacin, entre el Primer Ministro Yehude Simon y el seor Alberto Pizango. El resultado lo conocemos todos. Lo que se conoce poco, porque los diversos actores protagonistas de los hechos hicieron denodados esfuerzos para ocultarlos, fue la historia secreta del desenlace. El Gobierno, ciertamente, tuvo responsabilidad, desde el Presidente de la Repblica autor de los artculos agraviantes a la poblacin indgena y autor de dispositivos legales que generaban inestabilidad, miedo y violencia, hasta la Ministra del Interior que, sobrepasada por los hechos, no pudo ocultar su incapacidad poltica. Tambin los azuzadores de todo tipo, que desconociendo el sentimiento y la sensibilidad indgena, jugando en el lmite entre la alegora y la irresponsabilidad pueril, acrecentaron el miedo y la 83

violencia afirmando con la autoridad que les daba su rango de congresistas de la Repblica, versiones distorsionadas de los hechos. Tambin tuvieron responsabilidad, los que financiaron las movilizaciones. En la zona se sabe quines fueron. Cualquier investigacin policial y fiscal lo puede comprobar in situ. Tambin debera haberlo hecho la propia Comisin Investigadora; sin embargo, este es un punto oscuro que contribuye a la impunidad de algunos corresponsables. Cientos de personas, sin recursos, no se trasladan por sus propios medios, cientos de personas no se alimentan durante un mes con la comida que llevaron. Es de sentido comn pensar en la necesidad de financiamiento externo a los movilizados indgenas. El seor Alberto Pizango, repudiado en Condorcanqui, tambin tiene su propia responsabilidad. Presionado por conflictos internos debido a acusaciones severas por parte de miembros de su propia junta directiva, respecto a malos manejos de los fondos donados a AIDESP por la Cooperacin Internacional, deriv el conflicto interno hacia un conflicto con el Estado y el Presidente de la Repblica de ese entonces. Importantes federaciones de AIDESEP, tales como ARPI, FENAMAD, ORAU, pidieron la convocatoria a una reunin extraordinaria de la Junta Directiva, para evaluar las denuncias y trabajar en la recomposicin de la Junta Directiva de AIDESEP, pero el seor Alberto Pizango y sus asesores optaron por la confrontacin con el Gobierno para eludir las serias y pblicas denuncias. Para ello no encontraron mejor modo que plantear una agenda que, como primer punto, solicitaba la revocatoria o la renuncia del Presidente de la Repblica y la anulacin del TLC con los Estados Unidos. (Ver documentacin al respecto en el anexo 15). Los asesores polticos y de prensa de AIDESEP, tampoco pueden eximirse de responsabilidad, saban que la trayectoria del conflicto iba hacia un enfrentamiento y jugaron irresponsablemente a ello. De manera indirecta, tambin son responsables aquellos representantes de grandes intereses polticos y econmicos que durante ms de veinte aos siguen manteniendo un rgimen que tiende a quitar soberana y gobernabilidad al Estado peruano y que, por tanto, desatiende a un nmero importante de peruanos marginados y sumidos en condiciones de extrema pobreza, que envilece a todo el pas. En este sentido todos somos culpables por ser permisivos frente a una realidad inaceptable desde todo punto de vista. Lo de Bagua no fue un accidente, fue el resultado de la acumulacin de desatinos solamente explicables por el desconocimiento que tienen los funcionarios del Estado, en todos los niveles, de las condiciones de vida de las poblaciones indgenas amaznicas; por una ignorancia similar de los manejadores de medios de comunicacin, por el simplismo de los polticos y algunos agentes pastorales que, por lo general, buscan hacer simple lo complejo y se guan por sentimientos epidrmicos y no 84

por el uso de la razn en situaciones extremas de provocacin y violencia. Los hechos posteriores al Baguazo fueron igualmente lamentables, porque no solo demostraron como se puede aadir cinismo a la irresponsabilidad, sino tambin que, finalmente, lo que ms interes a los diferentes actores fue salvaguardar su imagen personal poltica y no la bsqueda de la verdad de los hechos. En la propia Comisin oficial de composicin plural, algunos miembros jugaron a ocultar los hechos, a tergiversarlos, finalmente, dos de sus miembros se negaron a firmar, por consigna y falta de entereza, el informe final. Despus de varias semanas de retraso presentaron una versin paralela elaborada, no por ellos, sino por un equipo de asesores del Instituto de Defensa Legal IDL. El saldo de este infausto acontecimiento fue negativo para el pas, la conducta de los principales actores, con posterioridad a los hechos luctuosos, confirm que la poltica se ha desplazado hacia extremos alejados de la tica: la ex Ministra del Interior responsable del manejo de la seguridad se hizo condecorar por la Polica Nacional en razn de sus mritos y de su actuacin; el seor Alberto Pizango, amenaz con un segundo Baguazo, llam a la insurgencia contra el Gobierno y se hizo re reelegir como Presidente de AIDESEP; sin que el escndalo sobre los malos manejos de los fondos de AIDESEP quedara esclarecido e incluso pretendi capitalizar su aparicin en los medios de comunicacin para intentar una fallida candidatura a la presidencia de la repblica; la monja Carmen Gmez Calleja, que trabaja en Imaza, vecina de los hechos de sangre, acept ser parte de una Comisin Investigadora cuando tena conflicto de intereses, y posteriormente boicote a la Comisin, se neg a firmar el Informe Final y luego firm un documento que ciertamente ella no prepar, sino asesores no independientes. Sin embargo, no todo fue negativo: El Gobierno, muy a su pesar, tuvo que inaugurar una nueva etapa de revisin y puesta entre parntesis las leyes cuestionadas, elaborar y aprobar una Ley de Consulta y su Reglamento orientado a la resolucin de situaciones conflictuales que impidan los conflictos abiertos como primera instancia; la poblacin de Condorcanqui, se desmarc rpidamente de Alberto Pizango, entendi que haba sido utilizado por segunda vez por dicho dirigente, manifest su pesar por lo ocurrido y se mostr abierta al dilogo. Con posterioridad se multiplicaran los pronunciamientos distancindose de la cpula de Aidesep y terminaran proclamando su independencia de esta central y su voluntad de expresarse en adelante a travs del Consejo Aguaruna Huambiza.

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PARTE C
I.

CONSIDERACIONES CONTEXTUALES RELEVANTES PARA LA COMPREHENSIN DE LA AGENDA INDGENA EN EL PER. 1. CONTEXTUALIZACIN DEL ANLISIS.
Neoindigenismo, Transnacionalizacin y Funcionalizacin del Estado. El tema indgena, a la luz de la crisis de gobernabilidad -que se ha ido expresando (y afirmando) a lo largo de los ltimos 15 aos en el pas, por sus estrechas imbricaciones con el acceso, uso y aprovechamiento de los recursos naturales deviene en una cuestin de la ms alta importancia para los intereses nacionales, no slo por lo que implica el cumplimiento de los compromisos internacionales (a nivel de hard law(47) y soft law(48)) que ha asumido el Estado Peruano al respecto (muchos de los cuales restringen su soberana), sino esencialmente por las implicancias geopolticas que el asunto conlleva, y que forman parte de una agenda que an subyace en el discurso formal de los derechos humanos de tercera generacin (derecho a la autodeterminacin, a la identidad cultural, a un ambiente sano), tambin conocidos como derechos de solidaridad o derechos de los pueblos. Y es que una de las caractersticas esenciales, si acaso el objetivo, de la globalizacin econmica es la expansin de diversos (y paralelos) procesos transnacionalizadores que limitan y debilitan la soberana del Estado Nacin, reducindolo progresiva y sistemticamente a estrictamente aquello que sea funcional a sus intereses. Cabe entonces la pregunta de qu modo la trasnacionalizacin de lo indgena empieza a socavar los elementos conformantes del Estado Nacin? conceptos tales como autodeterminacin, territorio, pueblos, consentimiento informado previo, son slo aspectos que forman parte de la evolucin de los derechos humanos de tercera generacin, o hay una zona gris, sobre la que no se debate, y que va progresivamente expandindose en la direccin de reconformar el Estado para someterlo a las dinmicas de la inversin transnacional?. Ana Mara Rivadeo plantea de esta manera la problemtica del Estado Nacin en la globalizacin neoliberal: El Estado nacional actual se encuentra estructuralmente atravesado y dominado por la transnacionalizacin del capital, as como por la desarticulacin, la exclusin y la violencia. Y en esta situacin, el

(47) (48)

Derecho vinculante (enforcement). Derecho orientador (no vinculante).

86

universalismo que se impone no es el de la democracia, sino el del capital que se globaliza (49). As pues, el proceso expansivo y globalizador del capital exige un proceso mundial de reconversin capitalista que presiona fuertemente por transformar (y filtrar) la estructura del Estado Nacin, desplazndolo de sus funciones esenciales, para lo cual es necesario modificar las formas en que tanto poltica como economa se haban relacionado hasta ahora entre s. La deslegitimacin del Estado Nacin deviene en una necesidad para las fuerzas que propician el control del mismo. No en vano adelantaba Fukuyama en El fin de la historia y el ltimo hombre, que la razn de que la democracia liberal no sea universal y no haya permanecido estable una vez en el poder radica, en ltima instancia, en la incompleta correspondencia entre Pueblos y Estados(50). Por ello, para el presente anlisis resulta fundamental eurocentrismo y el colonialismo pueden ser tomados mltiples capas, como seala Lander (2000: 9)(51), y social latinoamericano se han desvelado algunas (ocultamientos). reconocer que el como cebollas de en el pensamiento de estas capas

Existen actualmente dos influencias tericas con predominancia en Amrica Latina que deben ser profundamente analizadas: 1. El neoliberalismo con su concepcin de progreso lineal universal y del imaginario del desarrollo, y 2. El postmodernismo, a partir de aplicar concepciones eurocntricas asociadas a la reivindicacin tnica. Una de las consecuencias ms importantes de la imbricacin de las dos dinmicas que caracterizan la actual fase del proceso de mundializacin la globalizacin y la reafirmacin identitaria es precisamente la crisis del modelo de estado-nacin. Este ha dejado de ser ya el principal centro de las decisiones econmicas y polticas por haberse transferido a las fuerzas e instituciones del mercado gran parte de los contenidos definidores de la soberana. As pues, un anlisis del tema indgena exige, en el caso de un pas de diversidades como el Per (natural y cultural), un abordaje multidimensional que no parta precisamente de lo indgena, sino que comprehenda lo indgena como parte de un proceso mucho ms amplio, y que propicie el sinceramiento de las agendas polticas existentes detrs del discurso formal del multiculturalismo transnacional: que implica como objetivo poltico el concepto de autodeterminacin? qu se asume polticamente como
(49) (50) (51)

RIVADEO, A.. Lesa Patria, Nacin y Globalizacin. Mxico: UNAM, 2003. FUKUYAMA, F. El Fin de la Historia y el ltimo hombre (Traducido por P. Elas). Barcelona: Editorial Planeta, 1992, p. 290. LANDER, E. (compilador). La Colonialidad del Saber: eurocentrismo y ciencias sociales. Perspectivas Latinoamericanas.

Buenos Aires: CLACSO, 2000.

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territorio? qu se asume por consentimiento y cules son sus alcances operativos? se pretende que todos estos elementos se gestionen fuera del marco institucional del Estado Nacin?. Consideramos que la temtica indgena no puede ser soslayada de la agenda central de las polticas pblicas, ms an si del tema indgena amaznico se trata; sin embargo, una cosa es abordar la cuestin indgena como un factor importante para la gobernabilidad del pas, a lo cual adherimos, y otra cosa es pretender una agenda reivindicativa que busca debilitar al Estado para someterlo al juego de los intereses transnacionales. Tres cuestiones s parecen quedar ya muy claras: 1. Que la agenda reivindicativa de lo indgena en el Per, est centralmente asociada a los recursos naturales; 2. Que el corporativismo transnacional busca tambin el control de dichos recursos; 3. Que para salvaguardar el Estado como plataforma representativa de todos los grupos sociales ste debe repensarse, para suceder, y desarrollar una mirada estratgica sobre las dinmicas globales, analizando cmo tales procesos inciden en la gobernabilidad del pas. Escenarios contextuales relevantes para la comprehensin de la Agenda Indgena en el Per. Para el desarrollo del presente tema de estudio de la consultora proponemos contextualizar el anlisis en tres niveles o escenarios. Un primer nivel es el global, signado por el cambio global (desertificacin en los 70, erosin de la biodiversidad en los 80, cambio climtico en los aos 90) y los lmites fsicos de la biosfera, lo que implica a su vez una crisis en la disponibilidad de energas primarias como el petrleo, la cual va acompaada de la recesin econmica mundial, a la que ahora se suman las protestas globales, en medio de sistemas polticos hiperregulados y mercados financieros ampliamente desregulados. Todo ello est presionando sobre estructuras institucionales que estn conteniendo un necesario debate sobre lo que empieza a perfilarse como una verdadera crisis sistmica que est evidenciando los lmites del modelo. Un segundo nivel es el nivel regional (Amrica Latina), que hoy presenta un conjunto de gobiernos de corte progresista (Venezuela, Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina, Uruguay y, en alguna medida, el Per, En este contexto, el Estado peruano est intentando de recuperar el espacio perdido en la definicin de las polticas sobre acceso, uso y control de los recursos naturales (luego de adherir en los noventa a las polticas neoliberales del Consenso de Washington), al tiempo que busca financiar polticas de inclusin social (programas sociales, de corte primordialmente asistencialista) con los excedentes provenientes de dichos emprendimientos extractivos. Esto es lo que algunos analistas denominan progresismo neoextractivista. As, en el progresismo neoextractivista el Estado llega a reconocer 88

formalmente las exigencias reivindicativas de las poblaciones indgenas, en materia de medio ambiente, recursos naturales, y tierras de uso ancestral, aun cuando los estndares de proteccin ambiental se fragilizan considerablemente para facilitar las inversiones en actividades extractivas. El Estado peruano, en la poca de los aos noventa adherido a los postulados del Consenso de Washington que pregonaba la reduccin del aparato estatal a una mnima expresin y entregaba el control del mercado al libre juego de oferta vs. demanda, hoy est intentando de recuperar el rol irrenunciable de ente regulador entre los emprendimientos de los mercados y los intereses de la poblacin. Si bien es cierto que en algunos campos de intervencin estatal que tienen como objetivo el de lograr una ms justa distribucin de los beneficios todava predominan enfoques asistencialistas, tambin es cierto que se estn notando los primeros esfuerzos de corregir las histricas asimetras, redefiniendo la relacin tripartita entre Estado, empresa y poblacin local. En este punto cabe precisar que el discurso reivindicativo sustentado en lo tnico niega, de entrada, la construccin de procesos de interculturalidad (dilogo entre culturas), en tanto que los conflictos socio ambientales, que emergen, en parte, por preocupaciones ambientales, buscan esencialmente un mejor posicionamiento poltico de los actores locales y una mayor participacin en el debate y las decisiones sobre qu hacer con los recursos naturales de una determinada zona o regin. Un tercer nivel es el escenario nacional, delineado por el comienzo de una nueva administracin gubernamental, que cedi la cautela del modelo econmico a los sectores conservadores del pas, mientras que en la gestin de la cosa pblica ambiental se ubicaron funcionarios que provienen del ecologismo, el progresismo, o incluso la izquierda, siendo visible que los mismos no tenan mayor capacidad decisoria en la definicin de nuevas reglas de desempeo socio ambiental para megaproyectos de inversin. De otro lado, el actual gobierno ha negociado un nuevo marco minero tributario amigable (gravamen minero), (windfall tax), al tiempo de haber sealado que el plazo razonable para la realizacin de los procesos de consulta previa sobre medidas legislativas o administrativas que afecten sus derechos previsto en la Ley n. 29785, Ley de Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocidos por el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo; tendra como plazo mnimo entre seis y ocho meses, incluyendo los Estudios de Impacto Ambiental EIA, a fin de asegurar un trato ms rpido hacia la inversin(52). El actual gobierno ha heredado metodologas e instrumentos de gestin de conflictos convencionales que privilegian reacciones antes que acciones
(52)

Andina, Agencia Peruana de Noticias. Gobierno reducir a 6 meses estudios de consulta previa e impacto ambiental para impulsar inversiones. 13 de octubre de 2011.

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preventivas, es decir el manejo de conflictos no busca adelantarse a los potenciales escenarios conflictivos, sino responde ante amenazas y por ende cede a los oponentes la ventaja de establecer la agenda, el lugar y el momento. Un nuevo instrumento podra ser una actitud ms ponderada entre los legtimos intereses de los grandes emprendimientos extractivos, y el legtimo reclamo de la poblacin involucrada de tener un mayor grado de participacin y una mayor predisposicin de apreciar estos proyectos desde su experiencia vivencial. Es claro que un giro de este tipo le dara a los dilogos en marcha un nuevo tono, y mejores posibilidades de llegar a buen puerto. Es igualmente claro que ese tipo de xito significara sacrificios iniciales para el sector empresarial, los cuales, sin lugar a duda, resultarn en menores prdidas que aquellas, que son consecuencias de estrategias comunicacionales y de relacionamiento mal llevados y terminan en la paralizacin parcial, temporal o definitiva de las iniciativas privadas. Una actitud pasiva de parte del gobierno, puede significar su acorralamiento, y el surgimiento de nuevos conflictos sociales, o incluso la formacin de movimientos polticos que animen los conflictos regionales y que empiecen a disputarle ms en serio algunas formas de presencia y hegemona al Estado. Una cuestin fundamental para el anlisis es que mientras la demanda de cambio es estructural, la de orden es coyuntural. Despus de 10 aos de conflictos sociales, las elecciones del 2011 abrieron las puertas a una propuesta de igualdad y derechos que, al mismo tiempo, conserve el crecimiento y la inversin, un mensaje poltico cuyo eco no se diluir. Deviene en ilusin administrar la gobernabilidad sin una cuota de transformaciones, es una conviccin equvoca el considerar que los conflictos sociales constituyen un problema meramente de orden pblico, y no de demanda por mayor inclusin poltica y justicia, por establecer relaciones menos asimtricas entre Estado, poblacin local y empresas; y por lograr la implementacin de mecanismos que institucionalicen el dilogo para una mayor participacin en la toma de decisiones relativas a la gestin de los recursos naturales del pas. La conclusin ms importante del episodio de Minas Conga quizs sea que el juego de grandes actores pblicos al que se haba reducido la poltica los ltimos aos ha encontrado un lmite: la calle. La falta de Estado y partidos, de interlocucin y dilogo, y de legitimidad y confianza, agranda las brechas detectadas, especialmente las polticas (carencia de mecanismos de participacin) y territoriales (deficiente gestin de los sistemas territoriales). La sociedad, en esta ocasin Cajamarca, encara y resuelve a su manera los conflictos que los actores abordan con un esquema cuestionado desde el Arequipazo del 2002, pasando por Tambogrande (2003), Quilish (2004), Combayo (2006), Majaz (2006) Bagua (2009), Ta Mara (2011) y Santa Ana 90

(2011). Mientras la academia debate, Conga legitima, con cargo a inventario, un modelo violento de solucin parcial de conflictos, una inclusin a palos. Lo sucedido tambin limita el horizonte de la concertacin y acota la capacidad del gobierno para producir cambios arrancando concesiones a los extremos. Conga interroga al proceso poltico con dos paradojas: cunto se puede cambiar sin cambiar? Es ms viable la concertacin para no cambiar que para cambiar? Por otro lado, los errores de la empresa son memorables. En lugar de persuadir a la poblacin, ubicada en el mbito de ejecucin del proyecto, crearon su propio escenario paralelo y tentaron su legitimidad frente a la legitimidad de los otros. Los que juegan por esa opcin deberan evaluar que ahora la postura dicotmica extractivismo vs. antiextractivismo, en una etapa de empoderamiento del ambientalismo, es una invitacin al fracaso. En el conflicto en Cajamarca hay radicales, de uno y otro lado, mas no se aprecia una poblacin secuestrada por el ambientalismo duro. S existe un pueblo desconfiado, pobre y crecientemente preocupado por los recursos naturales, sobre todo si los beneficios de la explotacin no han propiciado necesariamente un verdadero desarrollo inclusivo en la regin (al igual que en otras regiones del pas). Frente a esa sociedad, el Estado hara bien comprender que la situacin encierra una inmejorable oportunidad de crear una nueva definicin de ejecutabilidad: ejecutabilidad de proyectos de importancia estratgica para el pas a la par con la ejecutabilidad del derecho de una parte de la sociedad peruana en relacin a sus derechos fundamentales, como la participacin, la proteccin de sus recursos, la regulacin eficiente, los servicios bsicos y el orden pblico. Consideramos que la mayora de conflictos no son, como piensan algunos, la ofensiva antisistema de una conspiracin ideolgica para destruir el Estado, o la protesta acumuladora de fuerzas insurgentes. Es ms sencillo: una demanda de inclusin poltica y legal, distribucin, oportunidades o, a veces, solo de dilogo. En tal sentido, la exclusin social y la ausencia de Estado son los factores centrales a partir de los cuales se pretende impugnar la legitimidad del Estado Nacin mismo, pretendiendo su debilitamiento, perpetrando su fractura. Lo indgena, pues, parece ser un tema demasiado sensible, como para dejarlo slo en manos de neo indigenistas fuertemente inspirados en el etnocentrismo europeo. Es, sobre todo, una responsabilidad del Estado peruano, que empieza por visibilizar, analizar, debatir y concertar sobre lo indgena, desde una perspectiva multidimensional, realista, estratgica y nacional; incorporando la cuestin en el diseo de las polticas pblicas que orienten la gobernabilidad del pas.

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2. LAS POLTICAS PBLICAS INDGENAS EN EL PER

SOBRE

PUEBLOS

Hasta la fecha no han existido en el Per polticas pblicas coherentes, articuladas y continuas para los pueblos indgenas. Este hecho se debe entre otras razones a que, en comparacin con los pases vecinos, el rol poltico de los movimientos indgenas ha sido hasta ahora menor, y no es posible realmente comparar su influencia con los de Bolivia y Ecuador. A diferencia de lo que sucede en estos dos pases vecinos, el tema indgena no forma parte de la agenda poltica nacional explcita. Sin embargo, a pesar de ello, el Per se encontraba en el tercer lugar entre los pases con legislacin indgena en Amrica Latina al inicio del siglo XXI (BID 2004). A causa de las grandes distancias y la inaccesibilidad de muchas regiones, el Estado peruano no est presente en gran parte del territorio nacional, o su presencia se reduce a puestos militares, escuela, y redes de salud. En regiones apartadas, en realidad es muy frecuente la autodeterminacin de los pueblos indgenas, la cual sin embargo no siempre es oficialmente reconocida en forma explcita. No obstante, el Per es un caso especial cuando se trata de polticas sectoriales especficas para pueblos indgenas: Si se le compara con los otros cuatro pases de la subregin andina, el Per puede ser considerado un pas pionero en la educacin intercultural bilinge, la propiedad colectiva de tierras y el reconocimiento oficial de las comunidades campesinas con personera jurdica propia. En el caso de la educacin intercultural bilinge en la Amazona, el Estado depende de la cooperacin directa con las organizaciones indgenas. Por lo tanto, existe desde hace varias dcadas una gestin compartida entre el Ministerio de Educacin y las organizaciones indgenas amaznicas sobre este tema, y la participacin indgena es real. Se trata ms bien de una cooperacin intercultural entre profesionales de origen indgena y no indgena, y no de un programa predominantemente indgena, como en algunos otros pases del estudio. En el pasado, casi no existan datos estadsticos en el Per sobre los pueblos indgenas, pues slo se registraba a las comunidades oficialmente reconocidas. Por encargo del Banco Mundial, se realiz en el ao 2005 una investigacin para determinar las cifras de la poblacin indgena en base a las estadsticas existentes. Despus de analizar la Encuesta de Hogares (Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, INEI, 2001), que utiliz unos seis indicadores para ubicar a padres de familia y familias indgenas, Carolina Trivelli (2005: 8) lleg a la conclusin, que dependiendo de la cantidad de indicadores que se aplican para definir la poblacin indgena en el Per entre un 25% a un 48%

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de los hogares del Per pueden considerarse indgenas (53). Tales resultados lo que evidencian es una alta relatividad (e imprecisin) respecto de quin puede asumirse como indgena, y quin no. El 27 de julio de 2001, un da antes de la salida del gobierno de transicin, se public el Plan de Accin para Asuntos Prioritarios de la Mesa de Dilogo y Cooperacin para las Comunidades Nativas, en el diario oficial El Peruano. Tambin se instal, va decreto supremo, la mesa de dilogo permanente para las comunidades nativas de la Amazona bajo la presidencia de la ministra del Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano, con la expectativa de que el recin elegido gobierno de Toledo (2001-2006) la impulsara, pero tal mesa nacional de dilogo para la regin amaznica, nunca fue convocada. A fines de 2005 se promulg una nueva ley del medio ambiente, que nombra explcitamente a los pueblos indgenas y prev en su artculo 70 la consideracin de los derechos indgenas en el proceso del reordenamiento territorial segn criterios ambientales. Adems, se seala expresamente la participacin e integracin de los pueblos indgenas en la gestin del medio ambiente. Mientras tanto, la Ley N 29785, Ley de Consulta Previa, en su primera disposicin complementaria, establece que es el Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura el rgano tcnico especializado en materia indgena del Poder Ejecutivo. Este asunto, fundamental para la gestin institucional, deber aclararse, pues genera una superposicin con las funciones del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos y Amaznicos (INDEPA). a) Avances logrados a nivel sectorial Si bien han existido algunos esfuerzos importantes en el nivel sectorial para incorporar el enfoque intercultural en la provisin de servicios, especialmente en educacin y salud, la accin estatal se ha caracterizado por ser de baja escala (proyectos), con limitada vinculacin intersectorial, dbil fiscalizacin y fuerte dependencia del financiamiento de la cooperacin internacional para ser implementada o sostenida. La cooperacin internacional y las ONG han tenido un rol ms activo que el Estado en la promocin de iniciativas de desarrollo interculturales, aunque la mayora de estos esfuerzos se encuentran dispersos en proyectos que no han logrado escalar al nivel de polticas, muchas veces por falta de apertura desde el propio aparato estatal. A pesar de sus potencialidades, el enfoque intercultural no debe ser entendido como una panacea en respuesta a los complejos desafos de polticas en contextos de alta diversidad cultural. Si bien la aplicacin del
(53)

Trivelli, Carolina. Los Hogares Indgenas y la Pobreza en el Per Una mirada a partir de la informacin cuantitativa. Documento de Trabajo n. 141. Lima: IEP, 2005.

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enfoque intercultural contribuye a mejorar la comunicacin entre el Estado y la ciudadana, no asegura el establecimiento de consensos. Ignorar el potencial del enfoque intercultural para mejorar los funcionamientos y desempeos del Estado en sociedades pluritnicas, puede ser tan pernicioso como pensar que la cultura explica o justifica problemas, tensiones o conflictos que son ms bien originados por desigualdades, inequidades o incentivos de naturaleza econmica, poltica o social.

3. ANLISIS DEL MARCO DE POLTICAS, INSTITUCIONAL Y NORMATIVO SOBRE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PUEBLOS INDGENAS DE LA AMAZONA (Ver anexo 16).
a) Marco de polticas relacionadas con el tema indgena i. Poltica Nacional del Ambiente.La Constitucin Poltica del Per dispone en su artculo 67 que el Estado determina la poltica nacional del ambiente. Es en cumplimiento de este mandato que el MINAM aprob por Decreto Supremo N 012-2009-MINAM (mayo de 2009) la poltica nacional del ambiente, cuyo objetivo es mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales a largo plazo y el desarrollo sostenible del pas, bajo el principio de respeto de los derechos fundamentales de la persona. La poltica nacional del ambiente se rige bajo los principios de transectorialidad, anlisis costo-beneficio, competitividad, gestin por resultados, seguridad jurdica y mejora continua, y se estructura sobre la base de cuatro ejes temticos, a saber: (i) conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica; (ii) gestin integral de la calidad ambiental; (iii) gobernanza ambiental; y (iv) compromisos y oportunidades ambientales internacionales. (Ver anexo 17).

ii. Polticas vinculadas con el enfoque de interculturalidad y el tema indgena.En general, se puede distinguir dos grupos de polticas: Tipo A. Polticas tnicamente focalizadas, las cuales han estado principalmente dirigidas a la poblacin indgena. 94

Tipo B. Polticas no tnicamente focalizadas, en las cuales se puede distinguir dos variantes: -

Variante 1: Polticas sociales que incluyen a poblacin indgena, mediante focalizacin, generalmente orientada por criterios de pobreza.

- Variante 2: Polticas para promover la diversidad cultural y la ciudadana multicultural, dirigidas a la sociedad en general.

El siguiente cuadro presenta las opciones de poltica vinculadas con el enfoque intercultural, sealando sus caractersticas principales, ventajas y desventajas. (Cuadro 01 Fuente: Elaboracin propia, a partir de Robles (2009).

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CUADRO 01
TENDENCIAS DE POLTICAS VINCULADAS A LA INTERCULTURALIDAD

Tipo

Caractersticas

Ventajas

Desventajas

Ejemplos

Tipo A: Polticas tnicamente focalizadas

Principalmente dirigidas a la poblacin indgena.

Mayor pertinencia cultural de las intervenciones. Brindan trato preferencial a grupos histricamente excluidos. Generan fortalecimiento liderazgos tnicos. espacios para de las

Implica

generar en el

una

oferta e

Educacin Intercultural Bilinge Salud intercultural Programas etnodesarrollo desarrollo identidad de o con

diferenciada

diseo

implementacin.

Sesgo rural e indigenista. Podran contextos generar tensiones en multitnicos donde

organizaciones representativas y

conviven poblaciones con similares niveles de pobreza.

Mayor sintona con la agenda de los derechos de las minoras tnicas.

Pueden promover una visin grupista de lo tnico (Brubaker 2004).

Conservacin ambiental Accin afirmativa

Tipo B: Polticas no tnicamente focalizadas

Variante 1: Polticas sociales. La poblacin indgena o afrodescendiente es incluida como beneficiaria va

Orientadas por el principio de equidad: oportunidades, igualdad de

Abordan No

los

pobres considerar especficas

como las que

categora general. suelen vulnerabilidades

Programas Estrategia Crecer Programa Juntos Fondos Social Accin afirmativa de

de

asistencia alimentaria

independientemente de factores socioeconmicos y culturales. Oferta estandarizada en el diseo e implementacin facilita rplica y

afectan a las minoras tnicas.

Inversin

Menor pertinencia cultural de las intervenciones.

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focalizacin, generalmente orientada por criterios de pobreza.

escalamiento.

Mayor

oferta

de

polticas

protectoras (reduccin de pobreza) que promotoras (generadoras de capacidades) (acceso econmicas). a o habilitadoras oportunidades

Variante 2: Polticas para promover la diversidad cultural y la ciudadana multicultural, dirigidas a la sociedad en general.

Colocan a la sociedad en general como pblico potencial objetivo para de las polticas interculturales.

Mayor nfasis en la celebracin de la diversidad cultural como folclore (pasacalles, ferias, etc.). Muchas veces asumen que las diferencias culturales son estticas y que las identidades son nicas, ignorando el proceso poltico detrs de su construccin.

Iniciativas racismo

contra y

la el

discriminacin

Con

generar

competencias interculturales en la convivencia cotidiana.

Polticas lingsticas Polticas culturales Iniciativas de cultura y desarrollo

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Se puede destacar tambin las Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento para las Entidades del Gobierno Nacional (Decreto Supremo N 027-2007-PCM), las cuales consideran el respeto de la realidad pluricultural, multilinge y multitnica, y la promocin de la interculturalidad, como principios para impulsar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres (Art. 3.2). Racionalidad. Dado el carcter multidimensional de la problemtica asociada a la interculturalidad, se requieren acciones intersectoriales que vinculen a los tres niveles de gobierno: local, regional y central. Consecuentemente, no es posible ni deseable contar con un nico curso de accin, sino ms bien con un mix de polticas. Hacia el final del presente estudio alcanzaremos un conjunto de recomendaciones o propuestas de poltica, a partir de las siguientes consideraciones: 1. Optimizar el marco institucional y la oferta programtica existente vinculada a la interculturalidad, priorizando: La mejora de las capacidades de gestin intercultural dentro del aparato estatal, etapa clave para brindar sostenibilidad a un mejor y mayor dilogo entre el Estado y la ciudadana. Incentivar la aplicacin del enfoque intercultural para mejorar la provisin de servicios y de programas pblicos que permitan reducir brechas intertnicas y promover el desarrollo humano. 2. Responder a los cuellos de botella que limitan el avance del enfoque intercultural en las polticas pblicas: falta de rectora, dispersin de iniciativas, dbil fiscalizacin e insuficientes instrumentos tcnicos.

b) Marco normativo general a los pueblos indgenas amaznicos (Escalas subregional, nacional y regional amaznica)

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CUADRO 02

Internacional

Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948) Tratado de Cooperacin Amaznica (1978) Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales (1989) Declaracin sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Lucha contra la Pobreza (Declaracin de Machu Picchu, 2001) Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (2007) Carta Andina para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos (2002)


General

Ley n. 29565, Ley de Creacin del Ministerio de Cultura Ley n. 28495, Ley del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos Ley n. 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva Decreto Supremo n. 003-79-AA, Reglamento de la Ley de

Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva Ley n. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades Ley n. 28736, Ley para la Proteccin de Pueblos Indgenas u Originarios en Situacin de Aislamiento y en Situacin de Contacto Inicial Ley n. 27778, Ley de Incorporacin del Componente tnico en la Ejecucin de los Censos de Poblacin y Vivienda Ley n. 2815, Ley de Creacin de la Comisin Revisora de la Legislacin sobre Comunidades Campesinas y Nativas Decreto Supremo n. 027-2007-PCM, Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento para las Entidades del Gobierno Nacional Educacin

Ley n. 28044, Ley General de Educacin Ley n. 27818, Ley para la Educacin Bilinge Intercultural


Salud

Ley n. 26842, Ley General de Salud, Resolucin Ministerial n. 638-2006, Norma Tcnica de Salud para la Transversalizacin de los Enfoques de DD.HH., Equidad de Gnero e Interculturalidad en Salud.

Resolucin Ministerial n. 771-2004, Creacin de Estrategia Sanitaria de Salud de Pueblos Indgenas. Resolucin Ministerial n. 195-2005, Aprobacin del Plan General de la Estrategia Sanitaria Nacional de Salud Sexual y Salud Reproductiva.

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Decreto Supremo n. 017-93, Ley Orgnica del Poder Judicial (1993) Decreto Legislativo n. 295, Cdigo Civil Ley n. 27908, Ley de Rondas Campesinas

Nacional Justicia

Ley n. 28983. Ley de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres


Mujer Desarrollo Social y

Ley n. 28298, Ley Marco de Desarrollo Econmico Sector Rural Ley n. 26505, Ley de la Inversin Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas

Ley n. 26834, Ley de reas Naturales Protegidas Decreto Supremo n. 038 2001 AG, Reglamento de la Ley de ANPs Ley n. 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales Ley n. 26839 Ley sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica Decreto Supremo n. 068-2001-PCM, Reglamento de la Ley sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica Ley n. 28611, Ley General del Ambiente Ley n. 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley n. 27300, Ley de Aprovechamiento de Plantas Medicinales Ley n. 27811, Ley de Rgimen de Proteccin de los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indgenas Vinculados a Recursos Biolgicos Ley n. 28216, Ley de Proteccin al Acceso a la Diversidad Biolgica Peruana y los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indgenas Ley n. 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios, reconocido en el Convenio n. 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo (OIT)

Agro y recursos naturales

Elaboracin propia

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c) Marco normativo aplicable a pueblos indgenas en zonas de frontera Decreto Supremo N 075-2001-PCM Crea el Consejo Nacional de Desarrollo de Fronteras CNDF como el rgano del Poder Ejecutivo encargado de proponer la poltica de Estado en materia de desarrollo fronterizo, as como de promover, coordinar y evaluar su cumplimiento. Resolucin Suprema N 079-2009-RE Crea la Comisin Sectorial sobre Pasos de Frontera. Plan Estratgico de Desarrollo de Desarrollo y Modernizacin de los Pasos de Frontera. Ley N 29778, Ley Marco para el Desarrollo e Integracin Fronterizos(54) Ley que define los espacios de frontera, establece los mecanismos de formulacin, coordinacin, ejecucin y seguimiento de la Poltica Nacional de Desarrollo e Integracin Fronterizos, que es parte de la Poltica Exterior y de la Poltica Nacional de Desarrollo; y regula el Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integracin Fronteriza.

d) Marco normativo subregional andino aplicable a pueblos indgenas en zonas de frontera: Decisin 459, sobre poltica comunitaria para integracin y desarrollo fronterizos Decisin 501, sobre zonas de integracin fronteriza en la Comunidad Andina Decisin 502, sobre centros binacionales de atencin en frontera(55)

e) Marco Normativo sobre medio ambiente, recursos naturales y pueblos indgenas de la Amazona Ley N 28611, Ley General del Ambiente (LGA) Esta norma fue publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de octubre del 2005, mediante la Ley n. 28611. La LGA, que derog al Cdigo de Medio Ambiente, sintetiza el desarrollo de la normativa desencadenado durante los 15 aos de vigencia de la misma, siendo por tanto la norma ordenadora del marco legal para la gestin ambiental en el Per, que establece los principios y normas bsicas para asegurar el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable.

(54) (55)

Ley aprobada por el Congreso de la Repblica, el 20 de julio de 2011. Existen al respecto acuerdos especficos entre el Per y Ecuador en el marco de la citada Decisin Andina.

101

El artculo 9 de la LGA seala que la poltica nacional del ambiente tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible del pas, mediante el aprovechamiento responsable de los recursos y el respeto de los derechos fundamentales de la persona. Asimismo, la LGA establece la vinculacin entre las polticas ambientales y las polticas pblicas al sealar que los procesos de planificacin, decisin y ejecucin de polticas pblicas en todos los niveles de gobierno deben incorporar los lineamientos de la poltica nacional del ambiente. Estos lineamientos son los siguientes: El respeto de la dignidad humana y la mejora continua de la calidad de vida de la poblacin. La prevencin de riesgos y daos ambientales. El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. El desarrollo sostenible de las zonas urbanas y rurales. La promocin efectiva de la educacin ambiental y de una ciudadana ambiental responsable, en todos los niveles, mbitos educativos y zonas del territorio nacional. El fortalecimiento de la gestin ambiental, para lo cual debe dotarse a las autoridades de recursos, atributos y condiciones adecuadas para el ejercicio de sus funciones. La articulacin e integracin de las polticas y planes de lucha contra la pobreza, asuntos comerciales, tributarios y de competitividad del pas. La informacin cientfica, fundamental para la toma de decisiones en materia ambiental. El desarrollo de la actividad empresarial teniendo en cuenta la implementacin de polticas de gestin ambiental y de responsabilidad social.

La LGA tambin hace referencia al Sistema Nacional de Gestin Ambiental regulado por la Ley n. 28245, reconociendo en su momento al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) como la autoridad ambiental nacional y el ente rector del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Obviamente, este rol le corresponde ahora al Ministerio del Ambiente MINAM, desde su creacin en mayo del ao 2008. Adems, dicha norma hace referencia al Sistema de Evaluacin del Impacto Ambiental, confirmando lo dispuesto por la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental (2001), reglamentada por Decreto Supremo N 019-2009-MINAM. A su vez, considera otros instrumentos de gestin ambiental, tales como los programas de adecuacin y manejo ambiental (PAMA), los planes de cierre de 102

actividades, y los planes de descontaminacin y tratamiento de pasivos ambientales. Respecto de los estndares de calidad ambiental (ECA) y los lmites mximos permisibles (LMP), la ley en mencin seala que la autoridad ambiental nacional, en coordinacin con los sectores correspondientes, dispondr la aprobacin y registrar la aplicacin de estndares internacionales o de nivel internacional en los casos en que no existan ECA o LMP. Asimismo, deber aplicarse el principio de gradualidad en los procesos de revisin de los parmetros de contaminacin ambiental, a fin de permitirse ajustes progresivos a dichos niveles para las actividades en curso. Todos estos principios se han visto complementados por normas dictadas por la autoridad ambiental nacional y las autoridades sectoriales. Por otro lado, la LGA establece un rgimen de responsabilidad por el dao ambiental, sealando una serie de sanciones coercitivas y la posibilidad de imponer medidas correctivas que van desde cursos de capacitacin hasta la imposicin de obligaciones compensatorias sustentadas en la poltica ambiental nacional, regional, local o sectorial. Para el caso de las actividades ambientalmente riesgosas o peligrosas, la autoridad sectorial competente podr exigir un sistema de garanta que cubra las indemnizaciones que pudieran derivar por daos ambientales. La LGA recoge otros derechos, como el de acceso a la informacin y a la participacin en la gestin ambiental, adems de una serie de principios entre los que se encuentran los principios de sostenibilidad, internalizacin de costos, responsabilidad ambiental, equidad, gobernanza ambiental, prevencin y precautorio. (Ver anexo 18). Ley N 26821, Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales(56) La Constitucin Poltica del Per de 1993 dispone que los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la nacin y, que el Estado es soberano en su aprovechamiento. De esta manera, se determina que estos recursos le pertenecen a todos los ciudadanos del pas y que corresponde al Estado regular su buen uso y aprovechamiento por los particulares mediante las modalidades previstas tanto en la ley orgnica de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, como en la legislacin sectorial respectiva. En este contexto, la concesin aparece como la modalidad ms importante aunque no la nica a travs de la cual pueden aprovecharse los recursos naturales. Cualquiera sea la modalidad utilizada para el otorgamiento de derechos sobre estos recursos, el Estado siempre
(56)

Publicada el 26 de junio de 1997, en el Diario Oficial El Peruano.

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conserva su dominio. Asimismo, la propiedad sobre los frutos y productos recae sobre el Estado, hasta el momento en que estos son otorgados legalmente a los particulares. Manuel Pulgar-Vidal(57) ha sealado que mientras que las constituciones de 1979 y 1993 mantuvieron el principio de los recursos naturales como patrimonio de la nacin, la segunda elimin la referencia a la pertenencia del Estado, lo que llev a muchos a pensar en la posibilidad de otorgar derechos de propiedad sobre estos recursos en su fuente, un debate que se zanj cuando, finalmente, la ley orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales promulgada en 1997(58) estableciendo el dominio del Estado sobre los mismos, y el otorgamiento a los particulares bajo las distintas formas legales posibles, sin que ello permitiera la transferencia de dicho dominio. El artculo 66 de la citada ley precisa que Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgnica se fijan las condiciones de su utilizacin y de su otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal. (Ver anexo 19). Ley N 29763, Ley Forestal (Derechos comunales y los bosques) del 22 de julio del 2011 El dilogo sostenido en los ltimos aos entre los diferentes agentes de gobierno con los representantes de comunidades nativas y campesinas ha influido positivamente en la construccin de la aprobada Ley N 29763. La norma incorpora temas como el permitir el aprovechamiento forestal en los bosques de comunidades nativas, incluso en aquellas que slo cuentan con un derecho de posesin (Art. 66), el respeto y observancia de la cosmovisin indgena como parte del manejo forestal comunitario (Art. 75), el reconocimiento de la forestera comunitaria (Art. 80), el derecho comunal de ordenar sus bosques y tierras (Art. 79), la regulacin del autoconsumo de productos forestales y de fauna silvestre a partir de la decisin de la propia asamblea comunal (Art. 81), el reconocimiento del monitoreo, control y vigilancia comunitaria (Art. 148), entre otros. Una mencin especial requiere la incorporacin del concepto de consulta previa, libre e informada, el cual no slo ha sido incorporado como uno de los principios de la Ley n. 29763 (Art. II.3 del Ttulo Preliminar), sino que se encuentra instituido en procesos como zonificacin forestal (Art. 26), ordenamiento (Art. 29 y 31) y hasta en procedimientos como desbosque
(57) (58)

PULGAR-VIDAL, Manuel. Los recursos naturales, el derecho y la visin de desarrollo, en Revista Ius, nm. 36, Lima: julio 2008. Ley N 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, publicada el 26 de junio de 1997.

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(Art. 36), lo cual significa un avance que deber ser complementado con un adecuado proceso de reglamentacin. (Ver anexo 20) Ley N 26834, Ley de Areas Naturales Protegidas - Decreto Supremo N 038 2001 AG, Reglamento de la Ley de ANPs La Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN) define a las reas naturales protegidas como un espacio geogrfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces para conseguir la conservacin a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistmicos y sus valores culturales asociados. En el Per, la ley de reas naturales protegidas las define como los espacios continentales y/o marinos del territorio nacional expresamente reconocidos y declarados como tales, incluidas sus categoras y zonificaciones, por conservar la diversidad biolgica y dems valores asociados de inters cultural, paisajstico y cientfico, as como por su contribucin al desarrollo sostenible del pas. Estas reas constituyen patrimonio de la nacin y su condicin natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado del rea y el aprovechamiento de los recursos naturales, o determinarse la restriccin de los usos directos. El reglamento de la mencionada ley precisa que estos espacios cuentan con proteccin legal, la cual es otorgada mediante la norma que las crea. Asimismo, seala que las reas naturales protegidas (ANP) son de dominio pblico, por lo que la propiedad sobre ellas, en todo o en parte, no puede ser transferida a particulares. Sin embargo, puede ocurrir que un rea natural protegida se establezca sobre predios donde existe un derecho de propiedad preexistente. En ese caso, el ejercicio de este derecho de propiedad queda limitado por los objetivos y fines de creacin del rea, ya que esta tiene carcter de patrimonio de la nacin. Estas limitaciones o restricciones se pueden establecer en la norma que crea el rea natural protegida, en su plan maestro o mediante una resolucin especfica del Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP). Con el fin de armonizar los objetivos de conservacin del rea natural protegida y el ejercicio de los derechos del propietario, la administracin del rea puede promover la suscripcin de acuerdos con los titulares de derechos en las reas. En caso de que el propietario decida vender un predio ubicado en un rea natural protegida, tiene la obligacin de otorgar una primera opcin de compra al Estado. Para este fin, deber comunicar esta intencin de venta a la jefatura del rea mediante una carta notarial y otorgar un plazo no 105

menor de 60 das para que el Estado pueda ejercer el derecho de opcin de compra. La estabilidad de las ANP debe ser protegida, evitando que otras autoridades puedan otorgar derechos incompatibles con los fines y objetivos para los que fueron creadas. Con este fin, la legislacin ha previsto que el SERNANP gestione la inscripcin de las ANP como patrimonio de la nacin en los Registros Pblicos, asegurando a la vez la primera inscripcin del derecho de propiedad de los predios rurales en su interior como de dominio pblico del Estado. Actualmente, nuestro pas cuenta con 93 ANP, 67 de nivel nacional, 6 reas de conservacin regionales (ACR) y 20 reas de conservacin privadas (ACP), las cuales cubren el 15.21% del territorio peruano. (Ver anexo 21). Ley N 26839, Ley sobre la conservacin y aprovechamiento sostenible de la diversidad biolgica - Decreto Supremo n. 068-2001-PCM, Reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica. La legislacin nacional sobre conservacin de la diversidad biolgica propugna el manejo ecosistmico como principio rector de la poltica nacional en la materia, indicando con ello la necesidad de promover el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales de forma integral, es decir, aportando una estrategia para la gestin integrada de tierras, aguas y recursos vivos. Sin embargo, el manejo de la conservacin de la biodiversidad tiene, en nuestro pas, un carcter sectorial al incluirse como competencias correspondientes a cada autoridad sectorial todas las relacionadas con la conservacin de la biodiversidad en su rea especfica de actuacin. La estructura y los contenidos de la ley sobre conservacin y aprovechamiento sostenible de la diversidad biolgica obedecen propiamente a los mandatos reunidos en el Convenio de Diversidad Biolgica CDB (CNUMAD, 1992): en un principio, la ley define lo que se entiende por conservacin y uso sostenible de la diversidad biolgica en el mbito nacional, para detenerse luego a relacionar las potestades que el Estado peruano tiene en dicho mbito. De esta forma, se incluye en el concepto de conservacin y utilizacin sostenible de la diversidad biolgica, la conservacin de la diversidad de ecosistemas, especies y genes, el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales, la participacin justa y equitativa de los beneficios que se deriven de la utilizacin de la diversidad biolgica, el incentivo a la investigacin 106

cientfica, la transferencia de tecnologa, el intercambio de informacin, la educacin y capacitacin, y el fomento del desarrollo econmico del pas basado en la utilizacin sostenible de los componentes de esta diversidad. El reglamento de la ley sobre conservacin y aprovechamiento sostenible de la diversidad biolgica determina a su vez el mbito material, al definir la diversidad biolgica y sus componentes como los recursos estratgicos para el desarrollo del pas, que deben utilizarse equilibrando las necesidades de conservacin con consideraciones sobre inversin y promocin de la actividad privada. El Estado se declara soberano en la adopcin de las medidas que sean necesarias para la conservacin y utilizacin sostenible de la biodiversidad. En materia de planificacin estratgica, en el ao 2001 se promulg la Estrategia Nacional de Diversidad Biolgica ENDB, como resultado del compromiso asumido por el Per en la ratificacin del CDB. Esta estrategia constituye el instrumento integrador de las prioridades nacionales y de las acciones y medidas para la gestin de sus componentes, y tiene como visin estratgica lograr que el Per obtenga los mayores beneficios de su diversidad biolgica, conservndola y usndola sosteniblemente, y preservando sus componentes para las generaciones futuras. (Ver anexo 22). Ley N 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios, reconocido en el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo (OIT) El derecho a la consulta y la jurisprudencia constitucional. En el Per, la justicia constitucional rechaz en su momento los argumentos del Gobierno de Alan Garca sobre la inexistencia de una ley de consulta como justificacin para la no realizacin de procesos de consulta previa; ha prohibido la realizacin de la ltima fase de la etapa de exploracin dentro del Area de Conservacin Regional Cordillera Escalera, que es un banco de agua esencial donde habitan cuatro comunidades nativas y ha establecido reglas para la aplicacin del derecho a la consulta previa, pero ha establecido tambin (en una sentencia de aclaracin y no de control constitucional) que en Per el derecho a la consulta es obligatorio solo desde junio de 2010, fecha de publicacin de la sentencia en que estableci reglas para los procesos de consulta. El Tribunal Constitucional (TC), en la Sentencia Exp. n. 06316-2008PA/TC (AIDESEP), en junio de 2010, declar improcedente una demanda de amparo interpuesta por la Asociacin Intertnica de 107

Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), en la que solicitaba al Tribunal, entre otras peticiones, que ordenara la suspensin de los actos de exploracin y/o explotacin de hidrocarburos en los lotes 67 y 39 ubicados en el departamento de Loreto, en el territorio de los pueblos indgenas en situacin de aislamiento voluntario en el mbito geogrfico de la Propuesta de Reserva Territorial Napo Tigre. El TC declar la improcedencia porque no se ha acreditado la existencia de la comunidad en aislamiento voluntario o no contactada, sin perjuicio de reconocer el derecho inalienable de los Pueblos Indgenas y Tribales a ser consultados conforme al Convenio 169 de la OIT. Posteriormente, el 9 de junio de 2010, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia Exp. N. 0022-2009-PI/TC (Tuanama Tuanama) se pronunci sobre la consulta de medidas legislativas, en una sentencia por una accin de inconstitucionalidad contra el Decreto 1089, que regula el Rgimen Temporal Extraordinario de Formalizacin y Titulacin de Predios Rurales. En dicha oportunidad, el Tribunal desarroll de forma extensa el contenido del derecho a la consulta previa, a la luz del derecho internacional, y declar infundada la peticin de inconstitucionalidad debido a que la norma bajo cuestionamiento permite interpretar que los alcances de su articulado no incluyen a los pueblos indgenas. En dicha sentencia el Tribunal Constitucional interpret el sentido del consentimiento como finalidad del derecho a la consulta, de la siguiente manera: [24]. De la lectura del artculo 6 y 15 del Convenio n. 169 no se desprende que los pueblos indgenas gocen de una especie de derecho de veto. Es decir, la obligacin del Estado de consultar a los pueblos indgenas respecto de las medidas legislativas o administrativas que les podra afectar directamente, no les otorga la capacidad impedir que tales medidas se lleven a cabo. Si bien en el ltimo prrafo del artculo 6 del Convenio se expresa que la consulta debe ser llevada a cabo con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, ello no implica una condicin, que de no ser alcanzada significara la improcedencia de la medida. Lo que explica tal artculo es que tal finalidad debe orientar, debe ser el objetivo de la consulta. De ello se infiere que un proceso de consulta en el que se determine que no se pretende alcanzar tal finalidad, podr ser cuestionado. Debe afirmarse que no fluye de los artculos del convenio

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que los pueblos indgenas gocen de un derecho de veto. Lo que pretende la norma es institucionalizar el dilogo intercultural (59). El propio Relator Especial sobre los derechos y las libertades fundamentales de los indgenas ha sealado que los pueblos indgenas no gozan de un derecho al veto en el contexto de los procesos de consulta, entendido en el sentido que el derecho a la consulta previa no les otorga el poder unilateral de vetar las decisiones estatales sin una justificacin seria (60). Lo anterior no quiere decir que ante la ausencia de un derecho de veto de los pueblos indgenas, el Estado tenga la libertad o la facultad de tomar decisiones que afecten sus derechos. Los Estados que han ratificado el Convenio n. 169 de la OIT tienen la obligacin internacional de respetar y proteger los derechos de los pueblos indgenas y tribales a la identidad e integridad cultural, a la tierra, al territorio y a los recursos naturales as como a garantizar la supervivencia de dichos pueblos. En este punto, resulta importante destacar lo referido por el profesor Bartolom Clavero, en su Informe sobre el Per tras la Ley de Consulta (Estndares internacionales, empresas extractivas, consentimiento indgena), p. 7(61): El argumento que tiene ms xito, pues sintoniza con un sentir comn entre la ciudadana no indgena, es el que colaciona lo que llama derecho de veto para denegrselo acto seguido a los pueblos. Se arguye que, como el Convenio no admite ese derecho, est proscribindolo. El argumento es perverso. El derecho internacional de los derechos de los pueblos indgenas no menciona efectivamente ese presunto derecho porque no cabe en su lgica, la lgica de la consulta que conduce al consentimiento sobre cuya base puede producirse la participacin. Podra decirse que derecho de veto equivale a derecho al consentimiento, pero no es lo mismo. Consentimiento, con su resonancia positiva, evoca un escenario de buena fe, confianza, dilogo, entendimiento y reciprocidad, mientras que veto, con su
(59) (60)

Sentencia Exp. N 0022-2009-PI/TC (Tuanama Tuanama), fundamento 24. Declaracin pblica del Relator Especial sobre los derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas, James Anaya,

sobre la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios reconocido en el Convenio n. 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo aprobada por el Congreso de la Repblica del Per, 7 de julio de 2010, p.2: Cuando el Relator Especial afirma que los pueblos indgenas no gozan de un derecho al veto en el contexto de los procesos de consulta, se refiere a aquel planteamiento, a su juicio insostenible, de un poder de decisin absoluto de vetar o impedir unilateralmente, con base en cualquiera justificacin o sin ninguna, toda propuesta o decisin hecha por el Estado que les pueda afectar. Hablar de un derecho de veto en tal sentido, cuando se trata de asuntos que puedan ser de inters legtimos no solo por la parte indgena sino tambin para la sociedad nacional en general, no es coherente con la norma de consulta participativa que se incorpora en la normativa internacional.
(61)

Informe expuesto ante la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa del Congreso de la

Repblica del Per (16 de enero de 2012).

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connotacin negativa, supone todo lo contrario, una atmsfera de desconfianza siempre y de mala fe a menudo frente o, mejor dicho, contra los pueblos indgenas. Hay ms argumentos, pero ahora, tras la Ley, interesa menos el debate sobre el incumplimiento que el debate sobre el cumplimiento, a lo que acudiremos. Sobre este aspecto, cabe precisar que no es posible desarrollar un adecuado anlisis jurdico, sin la debida internalizacin del contexto poltico en sus diversas escalas (global y nacional). Ambos niveles se implican. En efecto, ni el derecho internacional, ni la doctrina sobre derechos de los pueblos indgenas refieren explcitamente ese presunto derecho de veto, pero no puede ignorarse que diversas posiciones que proponen el sentido vinculante de la consulta pretenden establecer un veto condicionado a derechos territoriales, pretendindose el reconocimiento de dichos derechos en el nivel en el que un Estado se los reconoce a otro Estado. Este parece ser el verdadero objetivo poltico detrs de la transnacionalizacin de la cuestin indgena62. Precisamente, en el marco de lo que establece la Declaracin de la ONU sobre Pueblos Indgenas, Alexandre Surralls seala: [...] El elemento de derecho ms importante de la Declaracin es la libre determinacin de los pueblos indgenas, que formula de manera explcita. La libre determinacin permite a los pueblos indgenas o no determinar libremente su condicin poltica y su sistema de representacin, y en lo que concierne al territorio, que segn la declaracin es el territorio tradicional que han posedo, a disponer libremente de sus recursos y de utilizarlos de acuerdo con sus prcticas, sistemas de tenencia y normas internas. Ahora bien, la posibilidad de que los Estados promuevan la libre determinacin de los pueblos indgenas que albergan, tal y como es formulada por la Declaracin, es todava muy lejana. Por esta razn, los pueblos indgenas deberan empezar, en el Per o en cualquier pas donde se encuentren, a tomar iniciativas de cara a determinar su territorialidad, los lmites de su territorio y su condicin poltica. Autoconstituirse como pueblo indgena, definir el territorio, pactarlo con los pueblos y otros colectivos concernidos, determinar el tipo de titularidad a la que se acogen y regular la forma de gobierno territorial es practicar la libre determinacin, una tarea que compete a cada pueblo indgena que quiera acogerse a esta declaracin. Lograr el reconocimiento del Estado nacional y de la comunidad internacional es un objetivo que debe alcanzar el movimiento indgena, es decir, las
(62)

Vase al respecto: GARCA, P. y SURRALLS, A. Sustentacin del Derecho al Territorio Integral del Pueblo Shapra del Ro Morona

(Documento de trabajo). San Lorenzo: FESHAM, 2010, 227 pp.

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organizaciones representativas, de nivel regional, nacional e internacional, con el apoyo de las diversas instituciones que, en el derecho internacional, vigilan la aplicacin y desarrollo de los derechos fundamentales enunciados por la organizacin de las Naciones Unidas. Formalizar este ejercicio de autodeterminacin y difundirlo hasta su reconocimiento final puede ser uno de los objetivos polticos de mayor relevancia para las organizaciones indgenas en los prximos aos, para el que la antropologa tiene mucho que ofrecer63. Quienes legtima, y devotamente, se amparan en el Convenio 169 para plantear el reconocimiento de derechos de los pueblos indgenas, omiten tendenciosamente una discusin profunda sobre los alcances del artculo 1, inciso 3, que seala que: [3] La utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho internacional. Es tarea de la mayor responsabilidad por parte del Estado desarrollar un anlisis integral sobre los alcances de esta disposicin contenida en el Convenio 169, y los lmites que le pone al asunto de la autodeterminacin, en tanto los objetivos polticos detrs de la transnacionalizacin de lo indgena s van ms all del propio instrumento internacional sobre pueblos indgenas, fragilizando el Estado nacional. Alcances y Vigencia de la consulta previa en el Per A decir de Clavero: La Ley de Consulta peruana presenta la deficiencia aparente de que no refleja a cabalidad lo que dispone el Convenio 169, ya no digamos si se suma la Declaracin, acerca del consentimiento como garanta de los derechos de los pueblos indgenas. Digo que es un defecto aparente porque en realidad no lo resulta del todo. Esta Ley es una norma de ndole reglamentaria respecto a un tratado internacional que, por versar sobre derechos humanos, tiene rango constitucional. En lo que la Ley contradiga al Convenio, prevalece el Convenio por supuesto. Y en lo que la Ley no provea, ha de mirarse ante todo y directamente al Convenio. ste sigue en vigor y manteniendo adems su rango constitucional. La Ley no sustituye en absoluto al Convenio ni deja margen alguno de discrecin a su desarrollo reglamentario en lo que no

(63)

SURRALLS, A. Entre derecho y realidad: antropologa y territorios indgenas amaznicos en un futuro prximo. Bulletin de lInstitut Franais dtudes Andines, 38 (1). Lima: IFEA, 2009, pp. 29-45.

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responde al mismo. Esta Ley es una norma secundaria. El problema ahora deriva de que el Anteproyecto de Reglamento de la Ley Consulta, elaborado por el Viceministerio de Interculturalidad que es el rgano competente al efecto segn la propia Ley, se plantea como debido a ella, a la Ley, ms que al Convenio, ignorando que en este juego de normas el mismo constituye siempre la norma de carcter primario, tanto como constitucional. Sobre cuestiones contempladas por el Convenio y no por la Ley, el Anteproyecto de Reglamento se permite disponer por s mismo y adems contra el tenor del Convenio. Una norma terciaria quiere venir a enmendar la plana a la norma primaria dando as continuidad, con Ley y todo, a la trayectoria peruana de incumplimiento del Convenio 169. Cabe sealar, sin embargo, que en una sentencia de agosto de 2010, relacionada con una peticin de aclaracin de la sentencia que declar la constitucionalidad de la exploracin y explotacin de hidrocarburos en la Reserva Napo Tigre (resolucin aclaratoria de la sentencia recada en el Exp. N 06316-2008-PA)64, el Tribunal estableci la obligatoriedad de la consulta previa desde la publicacin de la STC 0022-2009-PI/TC (sobre la constitucionalidad del Decreto 1089), es decir, desde junio de 2010. El Tribunal afirma que al desarrollar, en la sentencia STC 0022-2009-PI/TC, los principios generales del derecho a la consulta marc un hito, que debe ser tomado como una pauta que permita de ah en adelante la plena eficacia del derecho de consulta. En la lgica del Tribunal, antes del desarrollo jurisprudencial de la sentencia 0022-2009-PI/TC no era posible lograr la plena eficacia del derecho y esta sera la razn por la cual en la parte resolutiva afirma que la vigencia del derecho se establece a partir de la publicacin de dicha sentencia. Veamos a continuacin lo que la citada resolucin aclaratoria seala textualmente: [7] Que si bien este Tribunal explic que el Convenio 169 fue incorporado al ordenamiento peruano desde 1993, siendo ratificado por el Ejecutivo en 1994 y aplicable desde 1995, es cierto que su vigencia social ha sido sumamente limitada. Por el contrario, en trminos de validez, este Tribunal ha resaltado y consolidado dicha calidad respecto el Convenio 169. No obstante, y de otro lado, en trminos de eficacia, la normativa del tratado ha sido dificultosa precisamente debido a la omisin de desarrollo normativo apropiado, lo que como se ha anotada gener inseguridad jurdica dentro en el ordenamiento nacional. Las consecuencias de tal omisin y de tal inseguridad han generado un
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STC. n. 06316-2008-PA/TC, Res. Aclaratoria, f. j. 8

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contexto complejo para la emisin de una normativa que desarrolle que pacifique la actual coyuntura. As, sin bien el Convenio 169, se encuentra vigente en nuestro pas desde 1995, este no ha sido materia de regulacin por parte del Congreso o del Ejecutivo de manera tal que su tutela pueda ser solicitada de manera sencilla. A su vez, al no haberse implementado tal derecho se ha generado una situacin de inseguridad que afecta no solo a los pueblos indgenas sino a aquellas personas que han desarrollado acciones sin que el Estado haya exigido previamente a ello llevar a cabo el proceso de consulta. [8] Que la STC 0022-2009-PI, el Tribunal desarroll los principios generales mnimos del derecho de consulta. Por consiguiente, el hito marcado por el Tribunal debe ser tomado como una pauta que permita, de ah en adelante, la plena eficacia del derecho de consulta. As, en virtud de la funcin ordenadora y pacificadora del Tribunal Constitucional es que debe establecerse que la obligatoriedad del derecho de consulta debe considerarse como vinculante desde la publicacin en la pgina web, tomando en consideracin los principios desarrollados en la referida sentencia. Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confiere la Constitucin Poltica del Per, Resuelve: [2] Establecer la obligatoriedad de la consulta desde la publicacin de la STC 0022-2009-PI/TC, sujetndose a las consideraciones vertidas en tal pronunciamiento. As pues, los alcances de esta sentencia ponen en cuestin lo que sostiene Clavero. En todo caso, expone otros ngulos y puntos de vista con fundamentos slidos, en un tema esencialmente monopolizado por el etnocentrismo europeo, y sus seguidores.

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PARTE D I. CONDICIONES Y PROBLEMAS PARA UNA ESTRATEGIA DE INTERVENCION. 1. ANLISIS CONCEPTUAL: CONDICIONES / PROBLEMAS Y PLAZOS
Por definicin las condiciones son situaciones permanentes, inmodificables en cuyo contexto se acta; mientras que los problemas son aquellos que tambin por definicin- pueden ser cambiados, superados, resueltos. En otro orden de cosas, los problemas pueden distinguirse entre s por que cada uno de ellos requiere tiempos diferentes de solucin. As, se pueden distinguir procesos de corto plazo (dos a cinco aos), de mediano plazo (cinco a diez aos), largo plazo (veinte aos o ms). No obstante la pertinencia en el uso de estos conceptos es tambin relativa. Depende del poder y recursos de que se dispone, pero sobre todo de la naturaleza del contexto en el cual se sita el problema, para que en algunos casos el largo plazo se considere cinco aos y el corto plazo un mes. Ese puede ser el caso de la salud individual de las personas o de algunos anlisis de laboratorio en el cual los plazos pueden ser an menores. Pero tratndose de los problemas sociales en general locales, regionales y nacionales los aos considerados son los sealados en el inicio de este prrafo (cinco, diez, veinte aos). Para procesos ms extensos que superan los plazos antes sealados, y que pueden durar un siglo, nos damos la licencia de considerar un Largo Plazo Amplio (LPA) para diferenciarlo del Largo Plazo en el uso de la Planificacin (veinte aos) al cual podramos denominar Largo Plazo Restrictivo (LPR). Adicionalmente, se pueden relacionar los conceptos problemas/condiciones y los de los plazos. As, aquello que en el corto plazo, es una condicin, puede constituir en el mediano o largo plazo un problema y viceversa, aquello que en el Largo Plazo es un problema, en el corto Plazo puede ser una condicin. No obstante, la elasticidad de los conceptos es limitada, por ello podemos distinguir Condiciones duras (CD) de Condiciones Blandas(CB). Las primeras seran aquellas que pueden demorar siglos en modificarse (las montaas, el mar) de aquellas que siendo imposibles de modificar en el corto y mediano plazo pueden serlo en el Largo Plazo Restringido. Finalmente, que los problemas puedan ser de corto, mediano y largo para ser superados, no significa que el largo y mediano plazo se pueden iniciar cuando 114

concluyan los procesos de corto plazo. Todos los procesos comienzan hoy, en el presente duro. Ms an lo primero que se disea son los planes de largo plazo, dentro de los cuales se desarrollan los planes de mediano y corto plazo. Siguiendo los contenidos conceptuales, antes sealados, los consultores a travs del anlisis de la informacin compilada, proponen los siguientes listados de Problemas y Condiciones para la actuacin del Captulo Per del Plan de Desarrollo de la Regin Fronteriza Per Ecuador:

2. CONDICIONES:
a) Las condiciones ambientales de la Selva Amaznica (CD).Las condiciones ambientales de la selva pueden ser permanentes o cambiantes en un largo plazo amplio, pero improbablemente cambiarn en trminos temporales cortos (LPR). En todo caso, est claro que ningn cambio que pueda producirse ser por decisin humana inmediata, es decir no por accin deliberada y de corta duracin por parte de los seres humanos. Con ello se quiere decir que, en este caso concreto, es la selva quin condiciona la vida de las poblaciones y no al revs y que esta situacin es inmodificable en plazos cortos (LPR).

b) Las distancias (CD).De la misma manera, la amplitud de la selva y la baja densidad poblacional hace posibles estrategias de asentamientos humanos lejanos unos de otros, siguiendo estrategias familiares. Estas estrategias que son disonantes con los procesos urbanizadores, atentan contra la instalacin de servicios bsicos comunes en un entorno urbano en formacin, debido a que la dispersin genera problemas tcnicos en la dotacin de servicios bsicos, adems de encarecer la instalacin de los servicios al punto de hacerlos inviables.

c) La dispersin.Va aparejada de las distancias antes sealada. En espacios amplios, con poblaciones reducidas y, por tanto, con baja densidad poblacional por kilmetro cuadrado, se hace inevitable la dispersin. Sin embargo, sta marcada dispersin en un ambiente de selva conspira en contra de la posibilidad de concentraciones urbanas y esa caracterstica ha sido consonante con un mantenimiento de las caractersticas del bosque. No obstante, el proceso de aldeizacin creciente desde hace sesenta aos, ha ido creando ncleos pre urbanos y ha condicionado una explotacin radial del bosque a travs de las actividades tradicionales (recoleccin, caza y pesca) que ya en muchos casos, ante la desaparicin de especies en su entorno 115

inmediato, ha ido alejando estos espacios de caza a distancias mayores con empleo de tiempo tambin mayor, al punto que junto con otros factores estas prcticas tienden a disminuir.

d) La Brecha (CB).Por brecha se quiere expresar una diferencia radical y profunda entre la sociedad mayor peruana y las sociedades indgenas amaznicas en razn a las grandes distancias fsicas, temporales, conceptuales e histricas entre ambas. Esta es una condicin fundamental y doblemente importante por el hecho de ser ignorada de manera inconsciente. Al parecer la mayora de peruanos percibimos a las poblaciones indgenas amaznicas como atrasadas con respecto al resto de la poblacin, pero formando parte de una sola trayectoria social nacional y, a nuestro juicio, no es as. Las poblaciones indgenas amaznicas se encuentran en un proceso de transicin entre sus tradiciones y el entorno moderno del pas cada vez ms fluido y dinmico. Pero el hecho que se hayan producido, en el tiempo, encuentros interculturales con diferentes periodos de intensidad y que se estn desarrollando mltiples formas de mestizaje racial y cultural no afecta el hecho macizo que los puntos de partida del ltimo perodo de contacto intenso (desde hace 60 aos hasta el presente) fueron, y en algunos sectores an lo son, marcadamente lejanos, al punto que se podra decir que, ms que un continuum lo que existi fue la convivencia dentro de un solo pas de dos tipos de sociedades: la incluida y la excluida; ms que un mismo camino en la que los avances son asincrnicos, dos andariveles separados, distintos, con una fosa al medio, con una brecha. Hemos mencionado el punto de partida y hemos tratado de expresar que entendemos por ella, pero tambin se hace necesario que sealemos que en el histricamente corto periodo los procesos de mestizaje se han acentuado y la atraccin por la modernidad se ha hecho ms evidente al punto que los autores perciben una realidad en que los valores de la tradicin han comenzado a ser desplazados por los de la modernidad. Para los autores la idea de brecha es crucial, porque los encuentros desde la modernidad alcanzada por la sociedad nacional y el Estado y las sociedades indgenas amaznicas, a travs de los servicios de educacin y salud, pero tambin en los referidos al saneamiento, electrificacin rural y comunicaciones en general, han inadvertido la brecha, generando obras y procesos que terminaron, y siguen terminando en rotundos fracasos. No se ha comprendido la naturaleza imbricada, ajena y desconocida, de los campos de aplicacin y ejecucin de proyectos y actividades en general. Se ha actuado y se sigue actuando dando palos de ciego en busca de mejorar las condiciones de una poblacin cuya cultura se desconoce, mostrando as una soberbia, que desde 116

fuera de Lima, y de manera creciente, se atribuye a Lima y a los limeos, provocando ya de manera visible expresiones polticas de rechazo y animadversin. En otro orden de cosas, el tema no es que no se invierta, el problema es que se invierte mal, desde la pertinencia y concepcin de la obra o el proyecto. No se piensa desde el campo en un trabajo de acercamiento a la cultura, modos de vida, aspiraciones y motivaciones de la poblacin, se piensa desde los escritorios pblicos, privados o desde las mesas de dibujo de los contratistas, sobre todo limeos, o de las nuevas sedes de los centralismos regionales. El problema es que en el Estado no existe un sistema de monitoreo de las obras desde el punto de partida que es el de su pertinencia y, ciertamente, no existe instancia alguna que piense desde la realidad singular de las poblaciones indgenas. Todas las sofisticaciones tcnicas que el aparato central del Estado desarrolla, como el SNIP, Presupuesto por Resultados, etc. no tocan el problema de fondo: la concepcin de la obra o la iniciacin de un proceso se ajusta o no a los procesos sociales y econmicos de las poblaciones indgenas, parten o no de sus necesidades sentidas. Por lo anterior, se hace imprescindible cambiar el enfoque con que se percibe, desde Lima, la problemtica indgena amaznica. Se hace urgente iniciar procesos con ellos, que conduzcan a una insercin menos dolorosa y traumtica de las poblaciones indgenas a la sociedad mayor peruana. Ciertamente, esta no es la nica opcin. Existe otra, que plantea tcitamente y, en algunos casos de manera expresa, que no hay que proponer esta insercin, sino ms bien el mantenimiento de las diferencias y el desarrollo autnomo de las poblaciones indgenas, preservando su cultura. Desde nuestro punto de vista, esta visin eurocntrica y, en esa medida colonial- no hace sino interrumpir el vigoroso proceso endgeno de mestizaje racial y cultural producido en el Per en el siglo XX y proponer un archipilago de nacionalidades que se superpongan y desplacen el proceso de integracin en curso.

e) El trnsito de la Tradicin a la Modernidad (CB).La historia nos ilustra y nos lleva a reconocer que desde la Ilustracin y la Modernidad hasta nuestros das, el proceso de la humanidad se fue mundializando, globalizando (65). El ltimo impulso en esta trayectoria fue la industrializacin que aceler el proceso de manera paroxstica. En ese avance se produjeron verdaderas revoluciones: las tecnolgicas, la cientfica, la
(65)

Ciertamente, no son pertinentes los juicios de valor, aqu no valoramos lo que ya es historia, simplemente describimos un hecho. Guste o no el proceso existi y existe; y sus consecuencias negativas para unos y positivas para otros en el mundo tambin existen. El tema es otro, como los peruanos asumimos la inclusin dentro de nuestro territorio siguiendo nuestros propios criterios y voluntad poltica o seguimos, una vez ms, los cantos de sirena eurocntricos.

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acumulacin econmica mundial, el crecimiento exponencial de las inversiones, el aumento del producto y el dominio de las ciudades sobre el mundo rural. El Per no vivi sustrado a ese proceso, por el contrario, sufri las consecuencias primero del colonialismo y luego de la colonialidad en pleno rgimen republicano. Ese proceso, independientemente que nos guste o no, sigue actuando, condicionando y, muchas veces, definiendo nuestro presente y futuro. Ese proceso, como fue sealado en el primer captulo, no fue discontinuado con la independencia del pas del yugo espaol, sino continu en un nuevo contexto; de all el sentido que tiene el concepto de colonialidad. Las poblaciones indgenas amaznicas peruanas tampoco pudieron sustraerse a este proceso y lo que hemos visto y seguimos viendo en el presente, es el trnsito doloroso de estas poblaciones de sus tradiciones y culturas de origen hacia nuestra modernidad fuertemente impregnada, a su vez, del impulso modernizador del sistema global occidental capitalista. Ignorar este hecho, por desinformacin, indiferencia o por razones ideolgicas, no lo suprime. En todo caso, an para los que lo rechazan y/o juzgan por factores ideolgicos u ticos, no puede ser dejado de lado. Para oponerse a l hay que conocerlo, aceptarlo como hecho para combatirlo. Nunca ignorarlo.

f) La no asociatividad de la poblacin (CB). Como hemos visto en el primer captulo el trmino comunitario u asociativo no calza con la realidad indgena amaznica. Curiosamente y por razones de ritualizacin del quehacer burocrtico(66), la burocracia limea (tanto pblica como privada) sigue adjudicando a las poblaciones indgenas amaznicas caractersticas de las poblaciones andinas. En este sentido muchos proyectos pblicos como privados suponen que los comportamientos de los indgenas amaznicos son comunitarios, asociativos, cooperativos. Cmo se ha visto en el captulo, la realidad est muy alejada de esta errada suposicin. Las estrategias de intervencin tienen entonces que considerar los rasgos de comportamientos reales y no los supuestos, o los que se quisiera que existan.

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Ritualizacin, darle importancia desmesurada y formal a los medios en relacin a los fines.

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3. PROBLEMAS a) Problemas conceptuales. En el Per, la presencia de la temtica indgena en el nivel del Estado es menos clara que en otros pases de la subregin andina. No resulta fcil definir si se trata de una exclusin poltica consciente y sistemtica del tema, por polticos dominantes y lites tradicionales, o si ms bien se trata de una falta de atencin inconsciente que se expresa en la escasa prioridad que se le asigna en la agenda poltica. Adems de la mencionada poltica sectorial del Estado en la educacin intercultural bilinge, las medidas para el reconocimiento de los derechos de propiedad colectivos y el autogobierno de los pueblos indgenas podran interpretarse como polticas sectoriales de largo plazo del Estado. Sin embargo, la falta de una poltica agraria coherente, y la ausencia de un registro estadstico sistemtico, sin duda, no se deben slo a dificultades tcnicas y financieras. Los datos demogrficos y socioeconmicos sobre los pueblos indgenas, son limitados y contradictorios, lo cual dificulta la toma de decisiones basadas en evidencias y la focalizacin de programas pblicos. El gobierno debe implementar un Censo Nacional sobre Poblacin Indgena, a travs del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), sin embargo, dotndole de la metodologa adecuada y los presupuestos necesarios para conducir tal compleja tarea en zonas rurales-fronterizas. A pesar del informe de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin, con indicaciones concretas para una poltica pblica para los pueblos indgenas, hasta la fecha todava no ha sido posible colocar el tema en la agenda poltica y sostenerlo en el tiempo. Polticas pblicas coherentes y articuladas, con perspectiva transectorial, para los pueblos indgenas, de mediana duracin que trasciendan los cambios de gobierno con documentos polticos, estrategias y planes de accin explcitos y oficiales, nunca han existido en el Per. Bajo ninguno de los gobiernos peruanos, hasta la actualidad, se ha formulado una poltica de gobierno para los pueblos indgenas (67), (68).

(67) (68)

Tampoco el Acuerdo Nacional de todas las fuerzas polticas del pas hace referencia alguna a los pueblos indgenas. Los sesgos indigenista y rural de las polticas interculturales limitan su aplicacin en otros sectores de la ciudadana. La

interculturalidad, en tanto dialogo entre culturas, es una cuestin de ida y vuelta, que compromete a todos los grupos sociales, y no es exclusiva de uno solo.

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Convertir el Convenio 169, y la consulta previa, en la poltica pblica de pueblos indgenas, es permitir la instrumentalizacin de lo indgena para seguir debilitando el Estado, cuando es precisamente el Estado el que debe mantenerse un paso adelante en el diseo e implementacin de polticas pblicas de interculturalidad, bajo una perspectiva integrativa, amplia, complementaria y transectorial. Como ha quedado demostrado por la perspectiva histrica, la legislacin formal y la poltica oficial van muy a la zaga de la realidad. Debido a las grandes distancias, las difciles condiciones geogrficas del pas y la escasa presencia del Estado, hasta fines del siglo XX, en el mbito poltico, no hubo ninguna necesidad de llegar al esclarecimiento formal de la coexistencia de las sociedades indgenas paralelas frente al sistema poltico oficial. Al mismo tiempo, la legislacin especfica para comunidades indgenas con derechos de propiedad colectiva, autogobierno interno y reconocimiento oficial ha proporcionado un marco jurdico mnimo que en muchos otros pases de la subregin andina no exista, y cuya ausencia hubiera propiciado una mayor movilizacin poltica de los afectados tambin en el Per (Vbg. Ecuador y Bolivia). Por otro lado, aparentemente existe en muchos lugares del Per un proceso de integracin de la poblacin indgena mucho ms avanzado que en los pases andinos vecinos. Un indicio para ello es la falta de una elite indgena realmente representativa y visible. A diferencia de los pases andinos vecinos, el Per no cuenta con ninguna tradicin de movilizacin poltica con el objetivo de deponer a un gobierno. Las protestas populares peruanas responden siempre a intereses muy concretos de grupos especficos. Sin embargo, las protestas se tornan cada vez ms violentas, y ello puede llegar a comprometer severamente la gobernabilidad del pas. La necesidad de una reglamentacin formal de la convivencia entre las sociedades paralelas oficiales y no oficiales, que se mantienen en el Per desde los tiempos coloniales, ha surgido de modo cada vez ms apremiante en los ltimos diez aos. Las clases medias y altas urbanas recin han entrado, hace poco, a debatir sobre la necesidad de polticas pblicas de interculturalidad y la superacin de las desigualdades, ms all de ciertos grupos de izquierda y movimientos sociales. En el caso de una poltica pblica intercultural bilinge, su implementacin (operativizacin) depende hasta hoy, en gran medida, de ONGs y proyectos de la cooperacin internacional, y an no se financia por completo con el presupuesto nacional. Incluso, despus de tres dcadas de 120

la EIB, la implementacin no se encuentra bien institucionalizada, est dispersa y es discontinua, y lleva una existencia marginal como medida especial dentro del sistema educativo en general. Sin embargo, lo que ms aportara a la discusin acerca de la pertinencia de dicho enfoque sera iniciar una seria reflexin a nivel nacional, sin tabes y sin temores a lo polticamente incorrecto acerca si realmente es aplicable la utilizacin del trmino intercultural bilinge como una unidad conceptual indivisible, o sino ms bien valdra el argumento de insistir en lo intercultural, sin que esto necesariamente deba significar avalar lo bilinge como la nica propuesta vlida frente a los objetivos de la educacin en tierras indgenas. Para poder responder esta pregunta se convierte en condicin previa ineludible de contar con una exhaustiva e independiente evaluacin de los logros de la EIB en relacin con i) los logros de rescate de las lenguas originarias y, ms importante an ii) el rendimiento escolar de los educando indgenas en comparacin con sus compaeros mestizos. Si la inclusin es la tarea, solo datos duros ayudarn a alimentar una toma de decisiones acertadas. Tal como se plantea el sistema educativo peruano ahora, la EIB, en el entender de los consultores, no constituye una opcin que contribuya al respeto y fortalecimiento de la diversidad cultural y lingstica. A la luz de los alcances de la Ley de Consulta Previa, y su proceso de reglamentacin, resulta urgente armonizar, actualizar y concordar la legislacin existente (incluyendo la jurisprudencia constitucional) que vincula las variables medio ambiente, recursos naturales y pueblos indgenas, a fin de evitar interpretaciones mltiples sobre cuestiones centrales tales como tierra, territorios, autonoma, autodeterminacin, consentimiento fundamentado previo, entre otros aspectos sensibles para la gobernabilidad del pas. Ser fundamental que, en el marco del Acuerdo Nacional, el Estado propicie un debate explcito sobre la construccin de una poltica nacional sobre pueblos indgenas, que permita conocer los intereses y posiciones de todas las partes, y evidenciar los objetivos polticos que se pretenden a partir de las agendas reivindicativas neoindigenistas. La No Pertinencia de los programas en curso en la Amazona, tanto pblicos como privados. Gran parte de los planes, programas y proyectos desarrollados por el Estado o por el sector privado en sectores indgenas no funcionan, las carencias siguen existiendo, nada se ha superado La expresin ms corriente sobre la Amazona es que el Estado est ausente; y ello no es cierto. El Estado est presente. Lo que sucede es que 121

la presencia del Estado no se ve o se ve en sepia o en versin negativa, a travs de sus fracasos. El Estado est presente suministrando ejemplos para la arqueologa del desarrollo. Ejemplo de inversiones que nunca funcionaron abundan en todas partes: reservorios de agua potable que alimentan redes que nunca funcionaron, ni estas ni aquellas; miles de sistemas fotovoltaicos unifamiliares colocados por el Estado son vendidos por partes en los mercados negros; cientos de sistemas que comprenden miles de unidades de letrinas estn colmatadas o en desuso; las pocas embarcaciones que alguna vez tuvieron los centros de Salud no se utilizan porque los motores estn malogrados o porque no se tiene presupuesto para adquirir la gasolina y el aceite necesarios, mil embarcaciones regaladas por el Gobierno a las comunidades, en un porcentaje alto, han sido transferidas a terceros y ya no estn en posesin de las comunidades, miles de postes de concreto llevados desde la costa para el tendido de redes elctricas estn sin uso por que la fuente de energa era el petrleo que no est al alcance de las comunidades; docenas de sistemas de Televisin con clulas fotovoltaicas estn sin funcionar, cientos de sistemas de agua que funcionaron alguna vez hoy no funcionan por desperfectos menores; miles de motores fuera de borda malogrados se acumulan sin que nadie los repare, antes de solicitar uno nuevo como donacin. Si a la hora de concebir, plantear y ejecutar estos Proyectos de Inversin Pblica PIP no se tuvo el cuidado de un enfoque que tome en cuenta las reales demandas de la poblacin, menos an se asoma una poltica financiera que asegure la operatividad y el mantenimiento de la inversin realizada. Por ello hace falta un empadronamiento riguroso de la inversin en infraestructura realizada y contrastarlo con el real estado de operatividad y grado de funcionamiento; nada resulta ms frustrante para la poblacin en zonas postergadas que ver, una vez concretada la ansiada obra, que sta nunca funciona o deja de funcionar al poco tiempo. Y, claro est, para la misma obra ya no se consigue financiamiento del tesoro pblico. Sin embargo, este fenmeno no est restringido a las zonas rurales y fronterizas: Una comparacin rpida arroja que ni el proyecto de agua potable de la capital distrital del Pastaza, Ullpayacu, funciona, ni la obra del mismo rubro que cost ms de 150 millones de Soles en la capital de la Regin Loreto, Iquitos. An hay cientos de profesores faltantes para escuelas unidocentes multigrado; la mayora de docentes no tienen la preparacin adecuada para ensear a nios que viven en medio de la brecha; miles de profesores son pagados por las municipalidades distritales y provinciales; por empresas mineras o petroleras; las escuelas no tienen materiales educativos bsicos, 122

mapas, bandera, diccionarios, tiza y pizarra; y se destinan fondos para materiales en lenguas nativas que no tienen alfabeto ni escritura y no se usan; slo para satisfacer la imagen institucional del Ministerio o de los regmenes de turno. Es evidente aqu que el concepto de brecha no existe, no es reconocido como tal, se piensa, al parecer que la cobertura es una extensin de los modelos costeos o serranos. En Salud se han realizado esfuerzos valiosos para repensar la atencin en selva, se ha iniciado por ejemplo estudios de antropologa mdica sumamente valiosos pero que lamentablemente no han tenido continuidad, en donde se rescate los aportes que puede brindar la medicina tradicional en conjuncin con la medicina occidental, para una mejor atencin de la poblacin. Sin embargo, todava hay carencia de mdicos, hospitales y materiales y, en muchos casos de mdicos debidamente entrenados para el servicio en selva y con poblaciones indgenas. Pero, a pesar de los esfuerzos y la inquietud existente en el sector, la carencia ms espectacular tiene que ver con el modelo mismo que hasta ahora no es superado. Si las distancias son enormes y los costos de transporte muy altos y extremadamente lejanos del alcance de las poblaciones definidas como muy pobres y tambin de los puestos y centros de salud por qu mantener sistemas de transferencia y contratransferencia que no funcionan en la prctica? El diseo puede ser impecable desde el punto de vista de su coherencia interna pero qu de su pertinencia respecto de una realidad difcil y con costos altos? Cul es la razn en este sistema? Simplemente la adjudicacin interminable de obras que no se usan o que resultan inapropiadas para su uso. Ganan los contratistas que de manera generalizada pagan coimas para ser beneficiarios de las concesiones o los contratos. La corrupcin en pleno e inversiones de resultado cero. En este contexto, qu sentido tiene el SNIP o los Presupuestos por Resultados? Ninguno. Son de naturaleza bizantina frente a la gravedad de la situacin, que en un extremo de esta cadena de hecho, finalmente, se traduce en gasolina anmica que macera otros bagazos. Estos ejemplos claros de cun lejos estn el aparato del Estado, en todos sus niveles, respecto de la vida real, concreta y actual de las poblaciones indgenas.

b) Problemas sectoriales.Sobre la denominacin general de pobreza extrema se alude a carencias graves de la poblacin indgena que tienen que ver con diferentes servicios brindados por los sectores cercanos a la vida cotidiana de la poblacin tales como educacin, salud, saneamiento, electricidad rural y comunicaciones, en sus diferentes expresiones. En este sentido, cada sector, tiene una minuciosa 123

estadstica de las demandas insatisfechas existentes; pero, como se ha sealado antes, los problemas no slo son las carencias mismas, sino la manera de enfocar la peculiar realidad selvtica, la asuncin de las carencias dentro del concepto de brecha, la priorizacin de las inversiones, el diseo de modalidades de inversin que resuelvan efectivamente los problemas y la participacin de la poblacin en todo el ciclo. Hasta ahora el enfoque y la concepcin no han dado los resultados esperados; lo que se seala es un problema previo: el cambio de enfoque. Este cambio de enfoque debe incluir necesariamente un factor que se hace crtico en el transito de una va a la otra (de la tradicin a la modernidad): el problema de los ingresos y la del desarrollo de actividades productivas agropecuarias para lograrlo, teniendo en cuenta que estas actividades son las ms prximas a su modo de vida y que an se encuentran en el umbral de estas actividades. El mejoramiento de los servicios sociales bsicos antes aludidos, no ser suficiente si se quiere superar la situacin de dependencia econmica actual, la que solo podr ser superada dando soporte tcnico y financiero al desarrollo de actividades productiva de productos econmicamente promisorios.

c) Problemas nacionales regionales.-

actuando

como

condiciones

Existen problemas nacionales serios y en franco proceso de agravamiento, ellos son bsicamente los siguientes: narcotrfico, tala ilegal y minera ilegal. Estos problemas requieren una atencin especial de parte del Estado si se quiere evitar el surgimiento de enclaves delictivos en zonas de frontera, que comprometan a poblaciones indgenas en donde no pocos dirigentes estn planteando la constitucin de gobiernos autonmicos, tal como lo han hecho ya los Shapras con apoyo de la ONG Racimos de Ungurahui, WWF y el Instituto del Bien Comn, y lo estn preparando las diferentes etnias jibaras tambin con apoyo exgeno. Sin embargo, son dos los factores que hacen de estas actividades condiciones y no problemas; por un lado, que el desarrollo y expansin de estas actividades avanzar mientras no se desarrollen actividades econmicas productivas ms rentables. Cuando la solucin de un problema depende de la solucin de un problema mayor, entonces ese problema se convierte en una condicin. Un segundo factor es que la naturaleza de estos problemas exige no solo accin localizada firme, sino tambin la movilizacin de recursos nacionales.

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4. ELEMENTOS DE JUICIO PARA EL DISEO DE UNA ESTRATEGIA DEL INTERVENCIN DEL PLAN BINACIONAL.
a) Mecanismo y Gestin multiadaptativa.Si lo que separa a la sociedad mayor peruana y su Estado respecto de las poblaciones indgenas amaznicas es una brecha, entonces lo que se requiere es la construccin de un sistema adaptativo que permita la transmisin de informacin y recursos entre ambos lados de la brecha, con el propsito de abreviar la percepcin, comprensin, asuncin del otro, en ambos lados de la mencionada brecha. Se trata de practicar la interculturalidad en mltiples aspectos estratgicos, tcticos y operativos- y no imponer nada en ningn sentido, con el propsito de hacer ms eficiente el dilogo intercultural entre una organizacin compleja, como es el Estado, con la poblacin indgena que nunca constituy un poder centralizado permanente. Se trata tambin que el Estado se adapte a la poblacin indgena y no slo exigir que la poblacin indgena se adapte al Estado nacional en todos sus niveles. Para ello se hace necesario crear, de manera temporal, un sistema ad hoc del Estado a este propsito, hasta que el Estado logre comprender la naturaleza singular de las poblaciones indgenas, tambin la singularidad de su proceso de trnsito a la modernidad y sus dificultades de adaptacin a la construccin del pas en todas sus esferas. No permanente, porque ello significara la construccin de otro Estado paralelo, por otros medios, y de lo que se trata es que dos sistemas de distinta configuracin terminen creando, en el tiempo, formas fluidas de intercambio y, luego, estn en condiciones de crear un sistema comprehensivo para todos sin exclusiones de ningn tipo. b) Presencia poltica del Estado Nacional en la Regin.La experiencia de la descentralizacin en el Per ha mostrado varias deficiencias, normales en todo proceso complejo en que se transfiere no solo funciones y recursos, sino tambin y, sobre todo, poder y capacidad de decisin. Uno de los resultados negativos a este respecto, es que esta asuncin de poder, ha mostrado tendencias disruptivas en algunas regiones, como son los casos de Puno y Loreto y en el caso de los espacios transfronterizos indgenas en la Amazona norte, en donde la disrupcin como posibilidad ha sido utilizada como argumento en el combate poltico regional y tambin contra el Estado Central. Esta situacin inaceptable en el contexto de un Estado Unitario no puede continuar sin que se corra el riesgo de disturbios y del inicio de verdaderos procesos disruptivos como los que anuncian algunas dirigencias indgenas amaznicas.

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Por ello, el Estado Central no puede ceder o transferir funciones en aquellos temas cercanos o lejanos, fuertes o dbiles, que rocen los intereses nacionales en las zonas de frontera, no solo en el tema de la Defensa o del Orden Pblico Interno sino en todos los sectores que forman parte del Estado Unitario Nacional peruano. Para que ello sea posible se hace necesaria la construccin de una institucionalidad fuerte de Desarrollo Fronterizo que movilice con autoridad superior a los diferentes sectores del Estado. Hasta ahora los gobiernos regionales comprometidos en esas reas no slo han demostrado desconocimiento de la problemtica indgena en sus regiones, sino tambin poco inters en conocerlos, replicando con creces el centralismo limeo excluyente. Estas sedes regionales, ms all de sus actuales titulares porque el asunto es estructural- consideran a estas poblaciones ms como una carga, como un pasivo, antes que conciudadanos con los que tenemos forjar nuestra nacin y un Estado para todos, ellos incluidos. c) Institucionalidad de soporte.Esta tarea compleja, transitoria y multisectorial, en que se trata de revertir una situacin en donde se pone en cuestin la legitimidad del Estado Nacional, debera ser asumida por un representante del mismo, investido de la autoridad necesaria para presidir un organismo ad hoc orientado al desarrollo de fronteras, que tenga asiento en el Consejo de Ministros. Es en este contexto fronterizo que las problemtica indgena podra ser tratada de manera menos directa y ms efectiva.

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RECOMENDACIONES 1. PROPUESTAS PARA LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS EN MATERIA DE PUEBLOS INDGENAS Y GESTIN DE LA INTERCULTURALIDAD.
a) Construir y fortalecer las capacidades de gestin intercultural del Estado Peruano Fortalecimiento institucional del Vice-Ministerio de Interculturalidad: recursos humanos y competencias tcnicas. Relanzamiento del INDEPA: mantener rol ejecutor y otorgarle mayor peso poltico; articularlo con gobiernos regionales va oficinas descentralizadas; crear un consejo consultivo colegiado y plural que propicie y garantice los verdaderos liderazgos indgenas; estableciendo al mismo tiempo un programa de aprendizaje de pares con los institutos indigenistas ms destacados de Amrica Latina (Mxico y Brasil). Programa de Formacin de Alto Nivel en Diversidad Cultural y Polticas Pblicas, dirigido a tomadores de decisiones del sector pblico (gobierno central y regional). Programa Nacional de Formacin para el Servicio Civil en la Gestin Pblica, dirigido a profesionales indgenas, el cual permita acceder a prestar servicios en diversas instancias estatales (niveles local, regional y nacional), va concurso.

b) Garantizar la articulacin intersectorial y la implementacin del enfoque intercultural en las polticas pblicas pertinentes Diseo e implementacin del Sistema Funcional Interculturalidad y Polticas Pblicas (SFIP), bajo la rectora del Ministerio de Cultura. Elaboracin del Plan Nacional para Pueblos Indgenas. Armonizacin y actualizacin de las polticas pblicas sobre medio ambiente y recursos naturales con la poltica de pueblos indgenas, incluyendo los respectivos instrumentos de poltica.

c) Propiciar la aplicacin del enfoque intercultural para mejorar la provisin de servicios y programas pblicos Diseo e implementacin de un Fondo de Promocin para la Innovacin en Polticas Pblicas: adecuaciones de programas y servicios existentes, generacin de nuevos enfoques y esquemas, para superar las barreras de acceso y brechas que afectan a los pueblos indgenas. 127

d) Institucionalizacin de mecanismos de dilogo y construccin de consensos Diseo e implementacin de un sistema transectorial para la prevencin, gestin de conflictos socio ambientales. Diseo e implementacin de un mecanismo de supervisin tica de las inversiones (Ombudsman para la supervisin tica de las actividades extractivas).

2. PROPUESTAS PARA LA INTERVENCIN BINACIONAL EN EL CORTO PLAZO

DEL

PLAN

Si de lo que se trata en el largo y mediano plazo es cerrar la brecha, la cuestin es: qu hacer en el corto plazo? Con este propsito los consultores recogieron aproximaciones pragmticas, de fcil implementacin y que coinciden con los objetivos institucionales del Plan Binacional. Estas recomendaciones para la intervencin del PB obviamente no pueden sustituir abordajes de mayor complejidad y competencia, como iniciativas de nuevos enfoques y reformas dentro del Estado que si se deberan y podran plantear para superar sosteniblemente las asimetras existentes.

a) Salud. El MINSA inici hace aos una iniciativa muy interesante que consista en conducir estudios a profundidad a cargo de equipos profesionales multi-disciplinarios que investigaban, en diferentes etnias, la comprensin que stas tenan acerca del concepto del binomio salud-enfermedad. De estos estudios se desprendan lneas de accin bastante definidas en relacin a las opciones de disear respuestas contextualizadas, desde el sector Salud, que permitieran el desarrollo de aproximaciones institucionales desde adentro, que respetaran las demandas de una poltica intercultural y a la vez buscaran el diseo de una oferta de servicios bsicos de salud que prometieran un incremento del acceso voluntario de las poblaciones indgenas a dichos servicios del Estado. Resulta recomendable, entonces, un anlisis de lo avanzado por el sector Salud hasta ahora, cerrar eventuales vacos de informacin todava existentes, consolidar e interpretar la data y formular acciones concretas y de bajo presupuesto para la adecuacin de la praxis de atencin mdica bsica en zonas rurales-fronterizas, pobladas por las distintas etnias. Asimismo, se ofrece como una oportunidad muy promisoria para el Plan Binacional el involucramiento en la implementacin de las polticas del sector, referente a la generacin de hbitos y costumbres que coadyuvan a la disminucin de vectores 128

nocivos en los espacios ocupados por pueblos indgenas. Buenas experiencias existen en el campo del acompaamiento de toda accin relacionada con poner en prctica lo referente a Comunidad Saludable y Colegio Saludable.

b) Educacin. Aunque los consultores estn conscientes de las mltiples capas de la problemtica del sector Educacin en selva, cuya solucin requiere de un decidido esfuerzo de los niveles responsables del Estado, quedan dos lneas de profundizacin interesantes. La primera est relacionada con los proyectos de Educacin en Alternancia que es una iniciativa del Ministerio de Educacin y tiene como elementos principales el carcter de internado y de respeto al calendario anual comunal. Referente a la concentracin de los educandos en internados, se obtiene la ventaja de poder aprovechar el tiempo ms eficientemente y de vencer las grandes distancias que existen en muchos escenarios entre el hogar del alumno y la escuela. El segundo aspecto, se refiere a la adecuacin del syllabus nacional a las demandas de fuerza laboral de los quehaceres en la chacra. Ello se hace ms evidente y se pronuncia ms, conforme el joven es cada vez ms fuerte y debe/puede aportar su fuerza y tiempo dentro de la unidad productiva familiar. Respetando el ritmo de los trabajos previamente establecido entre profesores y padres, se disea una propuesta pedaggica que se amolda a dicha necesidad, evitando de esta manera la desercin escolar. Ello aplica, claro est, fundamentalmente a la secundaria. Esta experiencia merece ser sistematizada y evaluada para poder discutir las posibilidades existentes de ofrecer, a travs de la aplicacin de la metodologa, en todos los mbitos marginales de la selva, un salto en la calidad de la educacin secundaria con pleno reconocimiento de los condicionamientos de la vida rural. Como se comprender, el tema del nivel de profesionalismo y de las modalidades de profesionalizacin de los profesores que laboran en zonas rurales y especficamente indgenas, excede los alcances de la consultora; sin embargo, causa gran preocupacin las modalidades de capacitacin y titulacin de profesores que adquieren sus conocimientos nicamente a travs de cursos de dos meses por ao durante las vacaciones. No obstante se sugiere la conduccin de una seria y profesional evaluacin de los logros de la poltica nacional de Educacin Intercultural Bilinge (EIB). No puede sino llamar la atencin que a pesar de los esfuerzos de dicho enfoque, el principal objetivo de toda poltica educativa el desarrollo de potencialidades y competencia de capacidades en condiciones de competitividad referente a otros grupos de la sociedad no se est logrando y hoy, despus de muchos esfuerzos de la sociedad civil organizada y 129

del Estado, los resultados de las pruebas de logros de aprendizaje certifican ao tras ao la asimetra en comunicacin en trminos de comprensin lectora y en el razonamiento en el nivel lgico matemtico entre jvenes mestizos y jvenes nativos que fueron educados, aplicando las metodologas de la EIB. Al entender de los consultores es tiempo de desmitificar lo concerniente a la EIB y registrar los hechos tangibles. Sin duda, el enfoque de una adecuacin de la educacin a las condiciones de la interculturalidad es irrenunciable, queda la incertidumbre, sin embargo, si la enseanza bilinge es la herramienta propicia para una exitosa insercin del mundo indgena en la sociedad nacional.

c) Infraestructura: En relacin con las inversiones del Estado en selva los consultores ya opinaron anteriormente, a pesar que el trabajo de Von Hesse(69) demostr que existe en Amazona una importante correlacin positiva entre las obras pblicas ejecutadas y las demandas sectoriales insatisfechas identificadas, un viaje a lo largo de los ros del oriente del pas muestra con claridad que la pertinencia temtica no asegura ni el adecuado diseo, ni las previsiones referente a gastos de operacin y mantenimiento. Como resultado encontramos obras de saneamiento, de infraestructura educativa y de salud que no cumplen (o nunca cumplieron) sus funciones adecuadamente, y ello independientemente del grado de ruralidad. Para poder reenfocar, entonces, la aproximacin del Estado a la obra pblica en selva, lo primero que se recomienda es un barrido de todo el mbito de inters, comparando los datos registrados oficialmente por el MEF y los distintos sectores, referente a la infraestructura ejecutada con el grado actual de operatividad de las instalaciones. Con dicho resultado, sistematizado, ser posible una eficiente y rpida reingeniera de las polticas del Estado en materia de la dotacin de infraestructura bsica funcional y adaptada y contextualizada a las poblaciones amaznicas. No hay experiencia ms frustrante para una comunidad que haber luchado por aos para que se instale un sistema de agua en la comunidad y constatar que no est cumpliendo su funcin; con el efecto agravante que, en el marco de los lineamientos del SNIP, ninguna propuesta para invertir en la misma obra nuevamente podr ser declarada viable.

d) Comunicacin: Si bien es cierto que varios sectores hicieron esfuerzos para registrar y reducir las distancias entre el poblador y los servicios pblicos bsicos, lo que hasta ahora no existe es un registro confiable de las distancias, medios de transporte y tiempos
(69)

Von Hesse, Milton: El boom de la Inversin Pblica en el Per: Existe la maldicin de los Recursos Naturales?. Agenda 2011, Centro de Investigacin, Universidad del Pacifico

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necesarios en una conceptualizacin ms macro; en la costa una evaluacin as se denominara Estudio de Vialidad, trmino que no aplica a la situacin de selva. Resulta inadmisible, por ejemplo, que los funcionarios pblicos que laboran en el puesto fronterizo de Cabo Pantoja prefieran trasladarse a travs del sistema de transporte multimodal del vecino pas de Ecuador, toda vez que para llegar desde Iquitos a Cabo Pantoja el viajero tiene que soportar un viaje de un mnimo de 8 das, dependiendo del caudal del ro Napo, a bordo de la nica lacha que opera en dicha ruta una vez por mes y que es de propiedad de la municipalidad distrital; el viaje se realiza en sub ptimas prestaciones bsicas de comodidad. No cabe duda que el dominio de las fronteras y el concepto de territorialidad nacional exigen la construccin de un aerdromo en dicha localidad. En el mismo sentido, llama la atencin que la precaria pista de aterrizaje de la ciudad de San Lorenzo no haya merecido an un traslado y la consecuente construccin de uno nuevo con diseos y materiales adecuados; la pista, la nica en toda la provincia Datem del Maran, est ubicada a pocos metros del oleoducto nor-peruano, ubicacin prohibida por ley y que es operada a travs de permisos provisionales y temporales por parte de CORPAC ante la ausencia de una alternativa. Cabe sealar que en el mismo tramo, entre los ros Morona y Pastaza, en el Ecuador se han construido 62 pistas de aterrizaje. Por ello se propone un estudio de la conectividad de la red multimodal de transporte en el mbito de responsabilidad del Plan Binacional que tome en cuenta las reales necesidades de comunicaciones: analizando los flujos de pasajeros y carga e identificando los corredores existentes y demandados; pero que no insista, necesariamente, en los argumentos y limitaciones de la lgica de evaluaciones de los sectores responsables que condicionan la implementacin de soluciones infraestructurales a las proyecciones de utilidad econmica nicamente. Por ejemplo, resulta curioso en este contexto que hasta el presente no se termine de asfaltar el ltimo tramo faltante de la carretera Bagua-Saramiriza y la construccin de un puerto sobre la margen derecha del ro Maran, navegable en toda poca del ao, que habilitara un nuevo eje multimodal a travs del ro Morona hacia el Ecuador.

e) Produccin: Ningn experto cuestiona la posicin que, en temas de desarrollo, se deba buscar el empoderamiento de los grupos meta con el objetivo de proporcionarles los instrumentos y habilidades para que, a partir de sus propios esfuerzos productivos, venzan la maldicin del asistencialismo. Al mismo tiempo, el paso siguiente en el desarrollo humano del indgena amaznico, tendencialmente, parecera ser el de convertirse en un exitoso agricultor ante la ausencia de opciones de un retorno a la vida tradicional de caza, pesca y recoleccin. 131

El socio ms tangible para apoyar este cambio son las municipalidades distritales; sin embargo, los cambios que sufri la Ley Orgnica de Municipalidades, hace prcticamente imposible que un alcalde pueda invertir fondos pblicos en proyectos productivos. El interesado, que pregunta por alternativas es derivado a las ventanillas del Gobierno Regional y sus Agencias Agrarias, para solicitar prstamos. Lo que no se toma en cuenta es que los pobladores indgenas no califican para la mayora de los productos financieros, porque no pueden poner ningn tipo de garanta a disposicin de la transaccin, toda vez que sus tierras estn tituladas en forma comunal y no individual. Esta constelacin de condiciones limita el acceso a proyectos, de apoyo a la produccin, de programas sectoriales o financiamientos de proyectos de agencias de Cooperacin Internacional o de empresas privadas. En este contexto, el involucramiento del Plan Binacional pueda consistir en financiar estudios de identificacin de oportunidades para conectar la produccin local a cadenas de valor que existen en el entorno. En el ro Santiago, por ejemplo, existe una interesante experiencia con cacao orgnico, en el ro Domingusa con caucho natural y en la parte norte del ro Morona se generan contactos comerciales con el Ecuador para el ganado de los Achuar. En cada uno de los casos existen oportunidades para coadyuvar, a travs de un acompaamiento con profesionales, al empoderamiento de estas cadenas productivas, a la calidad del producto, a la modalidad de transporte, a la metodologa de transformacin, a la identificacin de mercados, etc. No obstante, queda entendido tambin, que la estrategia de conectar estos grupos a travs de productos promisorios y rentables con mercados confiables no puede aplicar a todos los escenarios; a ms aislamiento y distancia, menor ser la viabilidad de sta aproximacin. Por ello siempre ser necesario desarrollar proyectos que tengan por finalidad la generacin dentro del mismo espacio de una comunidad o sub cuenca - condiciones de autoabastecimiento cada vez ms confiables y de mejor calidad.

f) Asociacin pblica-privada: Constituye un hecho que la mayor cercana a las necesidades y oportunidades de los pueblos indgenas de la Amazona la disputan los municipios distritales y las empresas petroleras; ambos comparten por mucho tiempo el espacio con las poblaciones y ambos por razones, competencias y presupuestos distintos estn interesados en mejorar las condiciones de convivencia y de gobernabilidad. Sin embargo, esta coexistencia en muchos casos se desenvuelve con muchas complicaciones por diferentes intereses, enfoques, posiciones dismiles y malentendidos.

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En este contexto, el Plan Binacional puede intervenir para generar las condiciones polticas necesarias que permitan generar una asociacin pblica-privada que organice las iniciativas en favor del desarrollo local, de tal forma que se complementen y aprovechen las potencialidades existentes y posibiliten sinergias. Estas iniciativas pueden desarrollarse en campos muy distintos, como, por ejemplo, financiar el proceso de puesta en valor de la gran cantidad de informacin que los Estudios de Impacto Ambiental han generado para cada uno de los lotes de exploracin y extraccin petrolera, los cuales nunca fueron entendidos como insumos valiosos para la construccin de un Banco de Datos, elemento base para la formulacin de Planes y proyectos y orientaciones tcnicas para la planificacin en la frontera norte; si a ello se inserta la informacin contenida en los Planes de Desarrollo Concertados de las municipalidades distritales y provinciales (PDC), se generara un poderoso instrumento de gestin para el desarrollo. Asimismo, resultara aconsejable que el Plan promueva las iniciativas conducentes a la formulacin de disposiciones para el sector hidrocarburos, parecidas a los arreglos de los Fondos Sociales de la minera; para de esta manera vincular las inversiones privadas a los lineamientos de los PDCs municipales; ello evitara que las empresas se conviertan en estados paralelos y se promueva la concertacin y transparencia local. Hoy por hoy, lastimosamente, muchos emprendimientos privados de carcter extractivo privilegian an las viejas estrategias de relacionamiento que se basan en comprar dirigentes e invertir en acciones de corto plazo desligados de los ejes temticos del desarrollo sostenible. La obligatoriedad de distribuir los aportes de las polticas de Responsabilidad Social Empresarial, en el marco de los talleres del Presupuesto Participativo, por ejemplo, significara un importante avance en la estructuracin por objetivos de las inversiones privadas y sin duda se reflejara en el mediano plazo en el aseguramiento de la ejecutabilidad de dichos proyectos extractivos. Para ello los consultores consideran de vital importancia el apoyo a los procesos de planificacin en el nivel comunal que debern expresarse en la formulacin de los llamados mini-PDC comunales. Fomentando dichos ejercicios se incrementara ostensiblemente la calidad y pertinencia de los proyectos propuestos por las autoridades comunales en el marco de los Presupuestos Participativos en el nivel distrital y, a la vez, generara mayores niveles de gobernanza. Otra tarea pendiente en el entorno temtico del fortalecimiento de la simetra entre Estado e inversionista privado constituye la implementacin del Articulo 138 de la Ley Orgnica de Municipalidades que dispone la participacin de las municipalidades de frontera en el Fondo de Desarrollo de Fronteras, con miras al empoderamiento de las administraciones ediles para la implementacin de planes de desarrollo sostenido de las fronteras. 133

g) La necesidad de evaluar los programas, en curso o pasados, a travs de un enfoque de segundo orden.Por todo lo anteriormente sealado, se hace necesario evaluar seriamente los programas y emprendimientos en general que se realizan en la selva, replantearlos, reconceptualizarlos, y hacerlo en el sitio, no desde Lima, evitar que Lima imponga, procurar ms bien que surja desde la realidad en un trabajo conjunto de especialistas y lugareos. Para ello se hace imprescindible que el Estado asuma su rol de gobierno que respetando la pluralidad atienda a todos por igual en cuantos a los objetivos y metas pero, de manera diferenciada en la operatividad y en la utilizacin de medios.

h) Programa Piloto.Se sobreentiende que el Plan Binacional querr aplicar nuevos enfoques de intervencin primeramente en espacios circunscritos, pero representativos, para poder validarlos. Por estas consideraciones, se sugiere disear una propuesta de una zona piloto fronteriza con el Ecuador en la cual se inicie un programa con las caractersticas que se desprenden del contenido del presente documento. En lo prctico, esta rea podra ser elegida entre dos zonas que destacan por el volumen de su poblacin y por la importancia que han adquirido: Condorcanqui y Datem del Maran. La primera, porque ha sido cuna de organizaciones indgenas importantes y ha estado fuertemente relacionada con los sucesos de Bagua. La segunda, porque es la ltima provincia creada en el Per y concretada por presin indgena y por haber sido promocionada como oferta electoral. Esta ltima, adems, rene condiciones especiales: conviven en esa rea al menos 8 etnias distintas, en su mayora de origen jibaro; cobija a los actuales yacimientos petrolferos que dan cuenta de la mayor proporcin de explotacin petrolera en el Per; el ro Morona, que junto con el Pastaza, atraviesa la provincia de norte a sur, se ha convertido en la ruta preferida por Ecuador para llegar al eje Maran Amazonas.

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