LA BRECHA DE DEMANDA Y LA OFERTA OPTIMIZADA En el Banco de Proyectos del SNIP1 se encuentran registrados un total de 19704 Proyectos de Inversin Pblica

de los cuales, a nivel de perfil, se encuentran 19251, el 98% del total. Del total de Perfiles, 14670 han sido aprobados y cuentan con la declaracin de viabilidad o estn por obtenerla 2; esta cifra representa el 76% de los perfiles en el Banco de Proyectos.3 1128 proyectos, el 6% del total de perfiles ha sido rechazado por el sistema. Y quedan por ser aprobados (o rechazados), 3453 perfiles, 18% del total de perfiles, que estn en condicin de observados. Con estas cifras se puede concluir que la probabilidad de un perfil de ser aprobado en el Sistema es bastante elevado 4. Sin embargo esto no es tan exacto. Las cifras mencionadas permiten evaluar los perfiles al interior del sistema y con los parmetros del sistema. Pero no permiten realizar comparaciones con el total de perfiles de proyectos de inversin pblica que no se encuentran todava en el sistema.56. Si se pudiera contabilizar el total de perfiles de proyectos de inversin pblica que deberan estar en el sistema; es decir los que van a ingresar prximamente ms los que evaden el sistema y los que ya estn en el sistema, la probabilidad de lograr la viabilidad descendera. Por ahora, una de cada cuatro propuestas de inversin pblica ha sido rechazada por el sistema. Y esto signfica que se ha logrado evitar un gasto innecesario de recursos pblicos. Sin embargo, la inversa de la anterior expresin no es cierta. Si bien es cierto, afirmar que 3 de cada cuatro propuestas de inversin pblica han sido aprobadas, no se sigue de ello, necesariamente, que se ha logrado asignar de manera eficiente los recursos pblicos. La aprobacin de los perfiles est encargada a las OPIs 7sectoriales 8, regionales, provinciales y locales 9. Muchas veces la declaracin de viabilidad es otorgada por la misma OPI que aprueba el perfil o por la OPI del nivel inmediato superior. La evaluacin de los perfiles evaluados le corresponde al nivel superior del sistema, la DGPM 10, y esta evaluacin tiene un carcter muestral. En consecuencia, es posible que un perfil formulado por una oficina de una institucin pblica y aprobado por otra oficina de la misma institucin, pase a la etapa de inversin sin que el proyecto represente una solucin real a un problema real. Y no estamos sosteniendo que se trate, necesariamente, de un problema de corrupcin. En nuestro pas la cultura de proyectos recin empieza y no se puede esperar que los proyectos alcancen un nivel de formulacin ideal. Pero, qu problemas se pueden encontrar en la formulacin de los perfiles de proyectos de inversin pblica? Aqu queremos explicitar uno de los problemas que ms dificultades presenta en la formulacin de un perfil. Es el problema de la oferta optimizada. La lgica de la formulacin de un perfil es la siguiente. Existe un problema. Existe una idea que soluciona el problema. Se miden los costos de la solucin y los beneficios que genera. Y si los beneficios son mayores que los costos, la idea debe ponerse en marcha. Sin embargo la sola formulacin del problema es un gran problema. El problema existe siempre que la demanda es

mayor a la oferta. La brecha de demanda debe ser resuelta, parcial o totalmente, por el proyecto. El siguiente diagrama muestra la brecha de demanda aplicando el esquema del modelo simple de oferta y demanda.

La brecha de demanda es una situacin de desequilibrio en el mercado. Al precio P la cantidad demandada es mayor a la cantidad ofertada. En la medida que el mercado no es libre, la brecha de demanda, o escasez, no se resuelve por el mecanismo del incremento de los precios. Si el precio sube sube la cantidad ofertada, disminuyendo la escasez, y disminuye la cantidad demandada, disminuyendo ms la escasez. Sin embargo, el funcionamiento del mercado si bien hace desaparecer la escasez lo hace a costa de expulsar del mercado a una parte de los demandantes y a una parte de los ofertantes. 11 La brecha de demanda puede ser resuelta mediante un proyecto de inversin que incremente la capacidad de oferta del mercado. Esto es, un desplazamiento a la derecha de la curva de oferta del mercado. El proyecto puede desplazar la curva de oferta hasta absorver la brecha de demanda o puede disminuir la brecha de demanda. En el grafico que sigue se asume que el proyecto es una respuesta parcial al problema.

El proyecto desplaza la curva de oferta hacia la derecha. Ahora la cantidad ofertada es mayor y la cantidad demandada es la misma que antes del proyecto. En consecuencia, la brecha de demanda se ha reducido y el proyecto es una respuesta parcial al problema. Observe que en este caso, y en la medida que la brecha de demanda es menor, una solucin ulterior de mercado es menos costosa en trminos sociales. Esto quiere decir que si el precio se libera, los productores y consumidores que quedan fuera del mercado son menos que en la situacin sin proyecto. El tamao del proyecto determina el grado en que se resuelve el problema, el grado en que se reduce la brecha de demanda. Esto parece ser bastante simple. En general todos los perfiles se formulan de esta manera. Dada la brecha de demanda, el tamao del proyecto reduce la brecha. Sin embargo esta visin del problema no es completa si no se considera la oferta optimizada. Qu es la Oferta Optimizada? Un proyecto de inversin pblica est orientado a incrementar la oferta de un cierto bien o servicio 12. Y el proyecto se realiza porque se busca absorver, total o parcialmente, la brecha de demanda. Sin embargo la brecha de demanda no se mide como la diferencia entre la cantidad demandada y la cantidad ofertada, sino como la diferencia entre la cantidad demandada y la cantidad ofertada optimizada. Es decir, antes de estimar la brecha de demanda, se tiene que estimar la capacidad ptima de la oferta y no la capacidad actual. Es decir, la capacidad actual de oferta no es, necesariamente, la capacidad ptima de oferta. Un ejemplo simple nos puede ayudar en este punto. En un pueblo en zona rural de la sierra hay una pequea escuela con un aula con capacidad para 20 alumnos, una Profesora, una pizarra, etc. y 40 estudiantes. La demanda es 40 la oferta es 20 y la brecha de demanda es 20. Como la capacidad de oferta es 20, para cubrir la brecha de demanda el Alcalde del pueblo se propone construir una segunda aula. Con la segunda aula la capacidad de oferta es igual a la demanda y la brecha de demanda desaparece y, adems, el Alcalde lograr ser reelegido.

Si el Alcalde no est obligado a pasar su proyecto por el SNIP la segunda aula se construir, la brecha de demanda desaparecer y el Alcalde continuar por un perodo ms. Pero si el Gobierno Municipal est incorporado al SNIP, el perfil de este proyecto no ser aprobado, no se construir una segunda aula y el Alcalde tal vez no ser reelegido. Por qu? Porque el sistema requiere que la brecha de demanda se estime considerando la oferta optimizada y no la oferta actual. La oferta actual de la escuela permite atender solo a 20 estudiantes. Para ello se cuenta con la construccin, el moviliario y el personal necesario. Qu si se decide abrir un segundo turno? Con un segundo turno la brecha de demanda desaparece y no es necesario ningn gasto de inversin aunque s se incrementa el gasto corriente por la contratacin de un segundo profesor. El gato pblico no va a crecer en la magnitud que hubiera crecido si el perfil no pasaba por el SNIP. En consecuencia, la brecha de demanda debe estimarse en trminos de la oferta optimizada 13. Para ello es necesario hacer un inventario de los recursos disponibles para generar la oferta actual; establecer los indicadores de optimalidad de cada recurso y, finalmente, determinar la oferta optimizada 14. En el grafico que sigue estamos asumiendo que la oferta optimizada absorve totalmente la brecha de demanda.

La brecha de demanda, estimada como la diferencia entre la oferta y la demanda, genera la percepcin del problema y la bsqueda de soluciones. La primera de las soluciones a considerar es saltar de la situacin de la oferta actual a la situacin de la oferta optimizada. Si al volver a medir la brecha de demanda sta sigue existiendo, entonces recin tenemos un problema real y hay que pasar a proponer alternativas de solucin.15 Pero as como en nuestro ejemplo, el Alcalde podra no estar interesado en optimizar la oferta, as tambin ocurre con la mayora de proyectos, donde los intereses polticos terminan priorizando inversiones pblicas y el gasto de los recursos pblicos, en proyectos que no tendran que implementarse si se optimizan los recursos disponibles.

Si la capacidad actual de oferta es igual a la oferta optimizada entonces la brecha de demanda se mantiene y el proyecto debe continuar con las siguientes etapas de su formulacin tcnica. Pero no basta presumir esto, es necesario estimarlo. En otras palabras, la eficiencia en el empleo de los recursos no es un supuesto. _________________________
(1) Sistema Nacional de Inversin Pblica

(2) Cuando un proyecto est aprobado en el SNIP, recibe la declaracin de viabilidad a partir de la cual
ingresa a la etapa de inversin propiamente dicha. (3) Cifras correspondientes al presente mes. (4) 76% si consideramos como ndice de xito el nmero de perfiles aprobados sobre el total de perfiles en el banco de proyectos. (5) Es el caso de la gran mayora de gobiernos locales, cuya incorporacin al sistema es gradual. (6) O se encuentran exonerados por dispositivos ad hoc o porque estn evadiendo ilegalmente el sistema. (7) Oficina de Programacin de Inversiones (8) OPIs del Gobierno a nivel sectorial. Educacin, Salud, Vivienda, Transportes, Universidades, etc. (9) OPIs de los Gobiernos Regionales, Provinciales y Distritales. (10) Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico (11) El tramo de la curva de demanda abajo a la derecha del precio de equilibrio del mercado, son los consumidores que no pueden pagar el precio de equilibrio y quedan fuera del mercado. El tramo de la curva de oferta arriba a la derecha del precio de equilibrio del mercado, son los productores que no pueden producir a costos menores a los costos del mercado y quedan fuera del mercado. (12) "(Un proyecto de inversin pblica) es toda intervencin limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos pblicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios" Normas del SNIP, p. 27, Enero 2003 (13) Estrctamente hablando, la brecha de demanda se estima como la diferencia entre la oferta optimizada y la demanda con proyecto. La demanda con proyecto considera la demanda sin proyecto y la nueva demanda que puede surgir por la presencia del proyecto. En el ejemplo propuesto, puede suceder que la demanda se incremente si la poblacin sabe que se va a abrir una nueva seccin o se piensa construir una segunda aula. Para nuestros fines, estamos asumiendo que el proyecto no genera incrementos de demanda. (14) La produccin ptima de un recurso es igual al nmero de recursos con que se cuenta multiplicado por el indicador de optimalidad. Si se tienen dos Docentes y cada Docente, de acuerdo con el indicador de optimalidad, puede atender 30 alumnos hora, entonces la produccin es de 60 alumnos hora. (15) Esta etapa tampoco es sencilla. La mala costumbre de los formuladores de perfiles de proyectos es considerar una alternativa de solucin (su favorita) y proponer otras peores que sta para terminar escogiendo la primera.