KAJIAN TERHADAP TAP MPR No.

IX/MPR/2001 TENTANG PEMBARUAN AGRARIA DAN PENGELOLAAN SUMBER DAYA ALAM Oleh Djoko Soegianto, SH.

Sebelum memasuki substansi TAP MPR No.IX/MPR/2001 tersebut dalam judul makalah ini (untuk selanjutnya dianalisis dari perspektif hak asasi manusia hingga sampai pada kesimpulan apakah substansinya bertentangan dengan HAM atau justru sebaliknya!), bermanfaat untuk terlebih dahulu menguraikan secara singkat riwayatnya lahirnta TAP ini. Hal ini penting dikemukakan oleh karena deskripsi singkat riwayatnya diharapkan akan mengungkap adanya pertarungan kepentingan (bahkan paham) yang terkandung di dalam TAP ini. Dengan mengungkap sejak awal perihal pertarungan ini akan membantu memperjelas rekomendasi yang bagaimana yang hendak dikemukakan di akhir makalah ini, tidak sekedar merekomendasikan untuk menjadikannya sebagai UU atau menghapuskannya begitu saja. Bila alternatif pertama yang dipilih, maka bermanfaat untuk sekaligus mengemukakan sejumlah revisi agar sasaran yang diatur dalam TAP ini dapat lebih substantif, dalam arti lebih melindungi dan memenuhi hak asasi manusia.

Riwayat Singkat

TAP ini lahir dengan proses yang lama dan melelahkan, setidaknya bagi para aktivis/akademis/politis penggagasnya. Bermula dari keputusan pemerintah pada bulan November 1977, berupa penugasan Presiden Soeharto kepada Menteri Negara EKUIN/Ketua Bappenas, Prof. Dr. Widjojo dan Menteri Negara Riset, Prof. Dr. Soemitro Djojohadikusumo, untuk menilai kembali Undang-undang Pokok Agraria (UUPA) 1960 (yang di-peti-es-kan oleh penguasa Orba sejak Peristiwa 65). Penugasan ini berakhir dengan kesimpulan bahwa UUPA 1960 masih dianggap memadai dan tidak perlu diganti. Selain kesimpulan tersebut, pada saat yang sama juga berhasil dirumuskan sejumlah saran kebijakan, yang salah satunya adalah perlunya melaksanakan pembaruan agraria,

lengkap dengan penjelasannya (Tjondronegoro, 1999: 10-24). Sayangnya, saran kebijakan -- yang bersifat konfidensial ini tidak dilaksanakan, oleh karena Presiden Soeharto tidak berniat untuk itu. meski demikian, wacana di bawah tanah perihal ini tetap saja berlangsung, meski jumlah perminatnya tergolong sedikit hingga akhir tahun 90-an oleh karena takut dituduh penguasa pada saat itu sebagai simpatisan organisasi terlarang (PKI). Meski demikian, berbagai upaya dilakukan oleh para peminatnya agar pembaruan agrarian dapat diwujudkan di Indonesia, yang salah satunya adalah dengan berupaya untuk melahirkan TAP MPR tentang Pembaruan Agraria. Setelah Pemilu 7 juni 1999, sejumlah akademisi dan aktivis NGO menghadap beberapa kali Panitia Ad Hoc MPR, antara lain diterima oleh Panitia Ad Hoc MPR, antara lain diterima oleh Panitia Ad Hoc yang dipimpin Sabam Sirait; kemudian diterima oleh Panitia Ad Hoc yang dipimpin Siswono Yudhohusodo; dan kemudian diterima oleh Panitia Ad Hoc yang dipimpin Aisyah Amini. Dalam setiap kali pertemuan tersebut disampaikan usulan untuk melahirkan TAP MPR tentang Pembarauan Agraria. Pada tahun 2001, setidaknya ada dua usulan Rancangan Ketetapan MPR-RI tentang Pembaruan Agraria di Indonesia yang disampaikan oleh kelompok masyarakat sebagai masukan kepada Panitia Ad Hoc II yang bertugas untuk itu menjelang Sidang Tahunan 2001. Kedua usulan tersebut berasal dari teman-teman yang aktif dalam mendiskusikan perihal Pengelolaan Sumber Daya Alam (PSDA) tertanggal 11/9/2001 dan dari Federasi Serikat Petani Indonesia (FSPI) tertanggal 24/9/2001 (Damanik, 2002:43-44). Usulan yang pertama lebih menekankan perihal pengelolaan sumber daya alam, dan usulan yang kedua lebih menekankan perihal pembaruan agrarian. Masing-masing usulan, secara subjektif dan sadar atau tidak sadar, merujuk pada paham tertentu. Usulan yang pertama, yaitu usulan pengelolaan sumber daya alam memandang, a.1., bahwa: (a) yang dibutuhkan adalah TAP tentang pengelolaan sumber daya alam; (b) UUPA 1960 tidak perlu dipertahankan, UU PSDA). Bagi para aktivis tertentu, usulan yang pertama ini dipahami sebagai usulan yang kental dengan paham neo-liberalisme (perihal ini akan dijelaskan lebih lanjut!). Usulan yang kedua, yaitu usulan pembaruan agraria memandang, a.1., bahwa (a) yang dibutuhkan adalah TAP tentang pembaruan agrarian; (b) UUPA 1960 perlu dipertahankan oleh karena sesuai dengan pasal 33 UUD 1945. Bagi

para aktivis tertentu lainnya, usulan yang kedua ini dipahami sebagai usulan yang kental dengan paham neo-populisme. Sesungguhnya menarik untuk mendiskusikan secara rinci argumen yang dibangun dalam masing-masing usulan oleh masing-masing pendukungnya. Tetapi oleh karena makalah ini tidak bertujuan untuk itu, maka uraian rinci tentang hal ini tidak dikemukan di sini.

Fakta Telah banyak publikasi yang melaporkan tentang pengelolaan sumber daya alam yang selama ini telah menimbulkan kerugian kualitas lingkungan, ketimpangan struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatannya, serta menimbulkan berbagai konflik vertikal maupun horizontal. Gambaran makro mengenai ketimpangan penguasaan ini, antara lain dapat dilihat dalam Wiradi (2000). Tidak hanya itu, peraturan perundang-undangan yang terkait pun saling tumpangtindih dan bertentangan satu dengan yang lainnya. Sejak tahun 1966 berbagai Undangundang yang berkaitan dengan agraria mulai diundangkan, misalnya UU Kehutanan No.5 (1967); UU Pokok Pertambangan No.11 (1967); UU Pertambangan minyak dan gas Bumi No.8 (1971); UU Transmigrasi (1997). Sementara di pihak lain, karena proses pembekuan dan pemandulan, UUPA 1960 dengan hanya mengatur soal hak-hak atas tanah yang jumlahnya tidak lebih dari 30% luas seluruh daratan Indonesia. Selebihnya (sekitar 70%), diatur lewat UU Pokok Kehutanan 1967 (yang telah diperbarui pada tahun 1999). Fenomena tumpang tindih dan saling bertentangan itu tidak hanya terjadi pada tingkat undang-undang, sebagaimana telah dikemukakan; fenomena yang sama juga terjadi pada tingkatan yang lebih rendah. Hal ini misalnya terjadi di Kalimantan Selatan (Kalsel), sebagaimana yang ditemukan Subkomisi Mediasi Komnas HAM dalam kunjungannya ke propinsi ini (10 Februari 2003). Pada satu pihak, Pemerintah Daerah bersikukuh bahwa Hutan Lindung Maratus harus dialih-fungsikan dan diikuti dengan program Tukar Guling dengan PT. Kodeco Timber untuk dijadikan sebagai Hutan Produksi (Perda No. 9 Tahun 2000 tanggal 21 Desember 2002). Di lain pihak, Menteri

Kehutanan merekomendasikan agar wilayah Hutan Lindung Meratus tetap sebagai hutan lindung dan sebagian arealnya ditingkatkan menjadi Taman nasional (S.K. Menhut No. 1516/Kepts/VII/2001). Selanjutnya, Menteri Kehutanan meminta Gubernur Kalsel untuk menghentikan program alig-fungsi tersebut (Surat Menhut No.164/Menhut-VII/2002 tanggal 5 Februari 2002). Pertentangan antara Menhut dengan Pemda ini belum berakhir di sini, oleh karena Gubernur Kalsel menulis surat kepada Presiden (No.522/00363/Eko) tertanggal 11 Maret 2002 agar surat Menhut tertanggal 5 Februari 2002 itu dicabut, dan Pemda bersikukuh untuk tetap melaksanakan alih-fungsi Hutan Lindung Maratus dan Tukar Guling dengan PT. Kodeco Timber. Tumpang-tindih dan saling bertentangan kebijakan sebagaimana diungkapkan di atas telah mengakibatkan terjadinya pelanggaran HAM, khususnya hak asasi masyarakat lokal.

Materi, Dasar dan Tujuan TAP MPR No.IX/2001 Sudah menjadi pengetahuan umum bahwa TAP MPR No.IX tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam itu disusun oleh MPR dengan menggabungkan saja dua usulan tersebut di atas, dengan sedikit modifikasi di sana-sini, tanpa mampu mengintegrasikan substansi dua usulan tersebut, meski keduanya secara ideologis memiliki perbedaan. Mengikuti dua pola usulan tersebut di atas, maka dengan mudah pula dilihat bahwa materi yang diatur dalam TAP ini pun terdiri dari dua soal: (a) Pembaruan agrarian, dan (b) Pengelolaan Sumber Daya Alam. Meski demikian, dalam bagian Menimbang TAP ini (butir b) dikemukakan bahwa dasar untuk melahirkan TAP ini adalah bahwa MPR mempunyai tugas constitutional untuk menetapkan arah dan dasar pembangunan nasional. TAP MPR ini bertujuan untuk menjawab berbagai persoalan kemiskinan, ketimpangan dan ketidakadilan sosial-ekonomi rakyat serta kerusakan sumber daya alam.

Pengertian Perlu kiranya dicatat bahwa TAP ini mengintrodusir konsep sumber daya agraria yang disamakan begitu saja dengan konsep sumber daya alam, meski hal ini

tidak secara konsisten diikuti dalam bagian-bagian selanjutnya TAP ini. Kedua konsep ini dimaknai sebagai yang meliputi bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya . Konsep Pembaruan Agraria dalam TAP ini diartikan sebagai yang mencakup suatu proses berkesinambungan dengan penataan kembali penggunaan, pemilikan, penguasaan dan pemanfaatan sumber daya agraria untuk tercapainya kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia (Pasal 2). Sekedar catatan, bagi beberapa ahli di bidang agrarian, pengertian ini kurang tepat oleh karena pembaruan agraria itu bukanlah suatu proses berkesinambungan, melainkan bagaikan suatu proses operasi (bedah) yang berlangsung dalam jangka waktu terbatas. Tidak seperti halnya konsep Pembaruan Agraria, cakupan pengelolaan sumber daya alam dalam TAP ini tidak disebutkan secara eksplisit; dalam pasal 3 hanya disebutkan bahwa pengelolaan sumber daya alam yang terkandung di daratan, alut dan angkasa dilakukan secara optimal, adil, berkelanjutan dan ramah lingkungan.

Prinsip-Prinsip Meski TAP ini membedakan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam, tetapi keduannya mengacu pada prinsip-prinsip yang sama (pasal 4), antara lain: a. Memelihara dan mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan Indonesia; b. Menghormati dan menjunjung tinggi hak asasi manusia; c. Mensejahterakan rakyat, terutama melalui peningkatan kualitas sumber daya manusia; d. Mengembangkan demokrasi, kepatuhan hukum, transparasi dan optimalisasi pertisipasi rakyat; e. Mewujudkan keadilan, termasuk kesetaraan gender dalam penguasaan, pemilikan, penggunaan, pemanfaatan dan pemeliharan sumber daya agrarian/sumber daya alam; f. Mengakui, menghormati dan melindungi hak masyarakat hukum adat dan keragaman budaya bangsa atas sumber daya agraria/sumber daya alam; Republik

g. Mengupayakan keseimbangan hak dan kewajiban negara, pemerintah (pusat, daerah propinsi, kabupaten/kota dan desa atau yang setingkat), masyarakat dan individu.

Arah Kebijakan Bila keduanya (yaitu pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam) dalam aspek prinsipnya merujuk pada prinsip-prinsip yang sama (sebagaimana telah dikemukakan), maka dalam aspek arah kebijakannya keduanya merujuk pada arah kebijakan yang berbeda. Arah kebijakan untuk pembaruan agraria adalah (pasal 5 ayat 1) , antara lain: a. Melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan agraria dalam rangka sinkronisasi kebijakan antar sektor demi terwujudnya peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada prinsipprinsip sebagaimana dimaksud pasal 4 ketetapan ini. b. Melaksanakan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah (land reform) yang berkeadilan dengan memperhatikan kepemilikan tanah untuk rakyat. c. Menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumber daya agraria yang timbul selama ini, sekaligus dapat mengantisipasi potensi konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksananya penegakan hukum dengan didasarkan atas prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud Pasal 4 Ketetapan ini.

Selanjutnya, arah kebijakan pengelolaan sumber daya alam adalah (pasal 5 ayat 2), antara lain: a. Melakukan pengkajian terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya alam dalam rangka sinkronisasi kebijakan antar sektor yang berdasarkan prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud pasal 4 Ketetapan ini.

b. Mewujudkan optimalisasi pemanfaatan berbagai sumber daya alam melalui identifikasi dan inventarisasi kualitas dan kuantitas sumber daya alam sebagai potensi pembangunan nasional. c. Memperluas pemberian akses informasi kepada masyarakat mengenai potensi sumber daya alam di daerahnya dan emndorong terwujudnya tanggungjawab sosial untuk menggunakan teknologi ramah lingkungan, termasuk teknologi tradisional. d. Memperhatikan sifat dan karakteristik dari berbagai jenis sumber daya alam dan melakukan upaya-upaya meningkatkan nilai tambah dari produk sumber daya alam tersebut. e. Menyelesaikan konflik-konflik pemanfaatan sumber daya alam yang timbul selama ini, sekaligus dapat mengantisipasi potensi konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksanannya penegakan hukum dengan didasarkan atas prinsipprinsip sebagaimana dimaksud Pasal 4 Ketetepan ini. f. Menyusun strategi pemanfaatan sumber daya alam yang didasarkan pada optimalisasi manfaat dengan memperhatikan potensi, kontribusi, kepentingan masyarakat dan kondisi daerah maupun nasional.

Dampak kelahiran TAP No.IX/2001 Salah satu hal penting yang diamanatkan TAP ini adalah melakukan pengkajian terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan agraria dan pengelolaan sumber daya alam dalam rangka sinkronisasi kebijakan antar sektor (lihat Pasal 5 ayat 1.a. dan ayat 2.a). meski TAP ini telah menegaskan arah kebijakan yang cukup jelas, tetapi arah kebijakan itu tidak berdampak signifikan, oleh karena yang terjadi adalah sebaliknya (menambah ke-ruwet-an produk perundang-undangan di bidang agraria)!. Ke-ruwet-an ini, antara lain, tampak dari terus berlangsungnya penyusunan berbagai draft perundang-undangan di bidang agraria ini yang substansibya bertentangan antara yang satu dengan lainnya. Saat ini misalnya sedang berlangsung proses pembahasan RUU PSDA di DPR, yang sejauh pengamatan kami kurang sinkron dengan produk perundang-undangan yang bersifat pokok di bidang agraria (UUPA 1960).

Tinjauan dari Perspektif HAM Mencermati uraian di atas dapat dicatat bahwa TAP ini pada satu sisi dimaksudkan untuk memajukan, melindungi dan menegakkan hak asasi manusia, tetapi pada sisi lain dapat dimanfaatkan justru untuk melanggar hak asasi manusia. Untuk memajukan, melindungi dan menegakkan hak asasi manusia, subtansi TAP ini telah sesuai dengan Pasal 28H ayat I dan Pasal 28I ayat 2 dan ayat 3 UUD 1945 (Amandemen II). Mudah dipahami bahwa substansi TAP ini menegaskan agar hak setiap orang untuk bertempat tinggal dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat itu dapat dipenuhi. Hal ini bersesuaian dengan Pasal 28H ayai 1 UUD 1945 dan Pasal 9 ayat 3 UU No. 39 tahun 1999. Demikian pula halnya dengan penegasan perihal dimensi keadilan, termasuk kesetaraan jender, yang bersesuaian dengan Pasal 28I ayat 2 UUD 1945 (bebas dari perlakuan yang bersifat diskriminatif) serta Pasal 17 dan Pasal 45 UU No.39/1999. Substansi TAP ini juga menyentuh penghormatan identitas budaya dan hak masyarakat tradisional. Hal ini bersesuaian dengan Pasal 28I ayat 3 UUD 1945 dan Pasal 6 ayat 1 dan ayat 2 UU 39/1999. Lebih dari itu, prinsip a TAP ini konsisten dengan salah substansi Deklarasi Wina, 1999 (yaitu dalam hal memelihara dan mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia). Tetapi pelanggaran hak asasi manusia juga memungkinkan terjadi dengan TAP ini, antara lain pelanggaran atas hak milik pribadi tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang oleh siapapun, sebagaimana tertuang dalam Pasal 28H ayat 4 UUD 1945 dan dalam Pasal 36 ayat 2 UU No.39/1999. Pelanggaran atas hak ini potensial terjadi (yang dilakukan oleh pemilik modal misalnya, yang dalam wacana HAM dikenal sebagai capital violence), karena paham neo-liberalisme melekat pada arah kebijakan pengelolaan sumber daya alam yang sangat akrab dengan komersialisasi dan kapitalisasi kekayaan alam sebagaimana terkandung, antara lain dalam butir d dan butir g arah kebijakannya. Butir d misalnya berbunyi memperhatikan sifat dan karakteristik dari berbagai jenis sumber daya alam dan melakukan upaya-upaya meningkatkan nilai tambah dari produk sumber daya alam tersebut. Sejauh yang kami pahami, konsep nilai tambah sangat dikenal dalam teori-teori ekonomi (liberal/neo-

liberal). Demikian pula dapat dicermati substansi butir g, yang berbunyi menyusun strategi pemanfaatan sumber daya alam yang didasarkan pada optimalisasi manfaat dengan memperhatikan potensi, kontribusi, kepentingan masyarakat dan kondisi daerah maupun nasional. Konsep optimalisasi juga sangat dikenal dalam teori-teori ekonomi (liberal/neo-liberal). Dua contoh tersebut menunjukkan bahwa arah kebijakan PSDA, menurut pendapat kami condong pro neoliberalisme dan tidak sinkron dengan UUD kita, antara lain dengan Pasal 33 (yang oleh penganut paham neo-liberal hendak diubah)!

Kesimpulan Berdasarkan uraian di atas, disimpulkan bahwa sebagian substansi TAP tersebut mengandung kebijakan ke arah perlindungan, pemenuhan, pemajuan dan penegakan hak asasi manusia, sebagaimana telah dijelaskan di atas. Tetapi pada sisi lain justru dapat memfasilitasi terjadinya pelanggaran hak asasi manusia, antara lain dilakukan oleh pemilik modal (capital violence) yang kental dengan paham neo-liberalisme. Oleh karena itu, kami menyarankan dua kemungkinan. Kemungkinan yang pertama adalah disarankan untuk menolak TAP ini. Kemungkinan kedua adalah disarankan agar substansi TAP ini yang mengarah pada perlindungan, pemenuhan, pemajuan dan penegakan hak asasi manusia dipertahankan untuk diatur lebih lanjut dengan UU. Dengan demikian, maka UU yang diusulkan untuk memuat substansi TAP ini hanyalah memuat kebijakan tentang pembaruan agraria.