PRAKTEK TINDAK KORUPSI KEUANGAN DAERAH SEBAGAI AKIBAT PENYALAHGUNAAN DESENTRALISASI

Disusun dalam rangka memenuhi tugas akhir Analisis Keuangan Daerah Dosen Pengampu : Sumardi, SE

oleh :

ADHIB EKA PAMBUDI F0108027

EKONOMI PEMBANGUNAN FAKULTAS EKONOMI UNIVERSITAS SEBELAS MARET SURAKARTA 2011

1

PRAKTEK TINDAK KORUPSI KEUANGAN DAERAH SEBAGAI AKIBAT PENYALAHGUNAAN DESENTRALISASI Oleh : Adhib Eka Pambudi F01080 ! L ! " Bel # $% M & l h Dengan otonomi daerah yang diterapkan di Indonesia hingga saat ini sebagai wujud dari diberlakukannya desentralisasi melalui penetapan UU No. 22 tahun 1999 yang kemudian pada perkembangannya di sempurnakan menjadi UU No. 32 Tahun 2 ! tentang "emerintah Daerah dan UU No. 33 Tahun 2 ! tentang "erimbangan #euangan $ntara "emerintah "usat dan "emerintah Daerah. %alah satu alasan penyelenggaraan otonomi daerah adalah agar pembangunan di daerah berjalan seiring dengan pembangunan pusat. Ini merupakan bentuk koreksi atas pelaksanaan pembangunan ekonomi yang selama ini menitik beratkan pembangunan di pusat dan kurang memperhatikan perkembangan pembangunan daerah. Dengan kebijakan yang sentralistik ini menyebabkan terjadinya disparitas dan ketidakseimbangan pelaksanaan pembangunan di pusat dan daerah. $kibatnya hampir seluruh potensi ekonomi di daerah tersedot ke pusat sehingga daerah tidak mampu berkembang se&ara mamadai. 'adi dengan otonomi daerah terkandung maksud untuk memeperbaiki kekeliruan selama ini dengan &ara memberikan peluang kepada daerah untuk mendapatkan dana lebih besar dan kebebasan untuk mengelolanya sendiri. "emberian kewenangan yang luas( nyata dan bertanggungjawab yang tersirat dalam perundangan tersebut( adalah pen&erminan proses demokratisasi dalam pelaksanaan otonomi daerah untuk membantu pernerintah pusat dalam menyelenggarakan pemerintahan di daerah dengan titik berat kepada pemerintah kabupaten)kota. %e&ara yuridis( pelaksanaan otonomi yang luas dan nyata tersebut bukan merupakan kelanjutan. Tetapi se&ara *aktual empiris( merupakan kesinambungan dari pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan UU nomor + tahun
2

19,! dan bahkan peraturan sebelumnya. 'adi tujuan kebijakan desentralisasi adalah - mewujudkan keadilan antara kemampuan dan hak daerah. peningkatan pendapatan asli daerah dan pengurangan subsidi dari pusat. mendorong pembangunan daerah sesuai dengan aspirasi masing/masing daerah. Namun dalam pelaksanaannya desentralisasi yang diberikan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah khususnya menyangkut desentralisasi *iskal keuangan daerah belum berjalan seperti yang diinginkan sesuai dengan yang diamanatkan oleh Undang/Undang.Desentralisasi kewenangan dalam pengelolaan daerah khususnya pada keuangan daerah justru menimbulkan permasalahan baru yaitu meningkatnya tindak pidana korupsi yang juga ikut terdesentralisasi. "ermasalahan tersebut tidak terlepas dari penguatan posisi D"0D yang pada gilirannya berimpilikasi pada pergeseran relasi kekuasaan di tingkat lokal dimana seseorang untuk bisa menjadi #epala Daerah dan mempertahankan posisinya harus dapat bekerjasam dengan D"0D. "ergeseran relasi kekuasaan ini diduga mendorong terjadinya korupsi di tingkat lokal dimana transaksi politik banyak terjadi di gedung dewan. 1enurut $ditjondro 22 ,3 menyimpulkan bahwa sumber utama korupsi pemerintah daerah diantaranya manipulasi dana yang terjadi selama proses kampanya seorang #epala Daerah dan donasi yang dipakai untuk membayar partai politik atau anggota D"0D oleh &alon kepala daerah( manipulasi sumber pendanaan dari pusat kepada daerah( terutama dalam bentuk D$U yang melibatkan pejabat dan anggota dewan di tingkat lokal( biaya yang dikeluarkan oleh #epala Daerah kepada kelompok yang sebelumnya telah membiayai kampanye dan suap anggota dewan dan partai politik pendukungnya. 4leh karena itu penulis men&oba menjelaskan bentuk/bentuk tindak korupsi keuangan daerah sebagai dampak pelaksanaan desentralisasi melalui analisis deskripti* singkat dalam makalah yang berjudul 5Praktek Tindak Korupsi Keuangan Daerah Sebagai Akibat Negatif Desentralisasi.

L $' & $ Teo"( Ko")*&( #orupsi adalah *enomena umum di seluruh dunia. %alah satu tantangan kebijakan publik adalah mewujudkan negara kesejahteraan dan pemberantasan korupsi. De*inisi/de*inisi tentang korupsi berma&am/ma&am. Tidak ada de*inisi korupsi yang baku. Istilah korupsi se&ara literal juga tidak dikenal dalam khasanah Islam klasik. 6al ini wajar karena memang korupsi adalah istilah kontemporer yang diserap dari bahasa 7atin #orupsi 2dalam bahasa 7atin- &orruptio dari kata kerja &orrumpere sama artinya dengan busuk( rusak( menggoyahkan( memutarbalik( menyogok3. #orupsi dapat dide*inisikan sebagai tindakan penyalahgunaan kekuasaan oleh pejabat negara yang mendpatkan amanah dari sering dipakai 2khususnya oleh rakyat untuk mengelola kekuasaan demi sebesar/besarnya kemakmuran rakyat. De*inisi korupsi yang lembaga "ransparen#$ %nternational3 yaitu perilaku pejabat publik baik politisi maupun pegawai negeri( yang se&ara tidak wajar dan tidak legal memperkaya diri atau memperkaya mereka yang dekat dengannya( dengan menyalahgunakan kekuasaan publik yang diper&ayakan kepada mereka. De*inisi TI lebih menekankan tentang bahaya korupsi yang terjadi pada le8el birokrasi( atau lebih khususnya terhadap penyalahgunaan jabatan. De*inisi ini men&akup hampir semua penyuapan akti* atau pasi* antara pegawai publik dan orang pribadi( seperti dalam de*inisi S&iss Agen#$ 'or De(elopment and )orruption( dimana korupsi diartikan sebagai tingkah laku orang yang mempunyai tugas/tugas publik atau swasta adalah korup(jika mereka melanggar kewajiban mereka demi keuntungan apa saja yang tidak dapat dibenarkan. De*inisi di atas sejalan dengan de*inisi yang diberikan oleh "ro*. 0obert #litgaard 2#litgaard(2 yaitu91enggunakan jabatan untuk kepentingan pribadi9 3. %ebelumnya #litgaard memberikan de*inisi korupsi yang lebih

khusus( yaitu- 9#orupsi ada apabila seseorang se&ara tidak halal meletakkan kepentinganpribadinya di atas kepentingan rakyat serta &ita/&ita yang menurut sumpah akan dilayaninya9 .

Ke) $% $ D e" h Dalam "asal 1 "eraturan "emerintah 0I No. +: Tahun 2 +( tentang "engelolaan #euangan Daerah menjelaskan bahwa keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut dan tentunya dalam batas/batas kewenangan daerah. #euangan daerah dituangkan sepenuhnya kedalam $";D. $";D menurut "eraturan "emerintah 0I No. +: Tahun 2 + tentang "engelolaan #euangan Daerah yaitu $nggaran "endapatan dan ;elanja Daerah yang selanjutnya disingkat $";D adalah ren&ana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang dibahas dan disetujui bersama oleh pemerintah daerah dan D"0D( dan ditetapkan dengan peraturan daerah. %elanjutnya pengelolaan keuangan daerah merupakan keseluruhan kegiatan yang meliputi peren&anaan( pelaksanaan( penatausahaan( pelaporan( pertanggungjawaban dan pengawasan keuangan daerah. Dalam konteks ini lebih di*okuskan kepada pengawasan keuangan daerah yang dilakukan oleh D"0D. "engawasan keuangan daerah( dalam hal ini adalah pengawasan terhadap anggaran keuangan daerah atau $";D. 1enurut Undang/Undang Nomor 32 Tahun 2 ! tentang "emerintah Daerah "asal !2 menjelaskan bahwa <D"0D tugas dan wewenang melaksanakan pengawasan terhadap mempunyai

pelaksanaan "erda dan peraturan perundang/undangan lainnya( peraturan kepala daerah( $";D( kebijakan pemerintah dalam melaksanakan program pembangunan daerah dan kerjasama internasional di daerah. ;erdasarkan dari Undang/Undang tersebut dapat diambil kesimpulan bahwa pengawasan keuangan daerah dilakukan oleh D"0D yang ber*okus kepada pengawasan terhadap pelaksanaan $";D. Ko$&e* De&e$!" l(& &( #onsep desentralisasi yang diberlakukan di Indonesia telah memberikan implikasi yang sangat mendasar terutama menyangkut kebijakan *iskal dan kebijakan administrasi negara. 0ondinelli dan =heema 219:33 dalam $hmad
5

22 1 3( mende*inisikan desentralisasi sebagai trans*er peren&anaan( pengambilan keputusan dan atau kewenangan administrasi dari pemerintah pusat kepada organisasi pusat di daerah( unit administrasi lokal( organisasi semi otonomi dan parastatal 2perusahaan3( pemerintah daerah atau organisasi non pemerintah. "erbedaan konsep desentralisasi ditentukan terutama berdasarkan tingkat kewenangan untuk peren&anaan( memutuskan dan mengelola kewenangan yang ditrans*er oleh pemerintah pusat dan besaran otonomi yang diterima untuk melaksanakan tugas/tugas tersebut. %elanjutnya 0ondinelli 22 dimensi desentralisasi yang diuraikan dalam tabel berikut Tabel 1. #ategori Desentralisasi menurut Tujuan dan Instrumen 3( memberikan !

%umber - 0ondinelli dan =heema 219:33 dalam $hmad 22 1 3

%ementara itu %uwandi 22

:3( menyatakan *iloso*i desentralisasi yang

bermakna de8olusi menurut pengertian 0ondinelli( menguraikan substansi kewenangan( khususnya di Indonesia dengan rin&ian sebagai berikut a. #ewenangan absolut 2distin&ti8e3. hanya dimiliki pusat yaitu pertahanan keamanan( agama( moneter( peradilan dan politik luar negeri. b. #ewenangan bersama 2&on&urrent3 dikerjakan bersama antara pemerintah pusat( pro8insi dan kabupeten)kota

&. #ewenangan &on&urrent ada yang bersi*at wajib 2obligatory3 dan ada yang bersi*at optional 2&ore &ompeten&e3 d. #ewenangan wajib diikuti oleh standar pelayanan minimal. "endekatan %uwandi lebih mendekati kerangka implementasi di Indonesia( dengan pembahasan selanjutnya dipilih pada ke&enderungan model yang didasarkan pada peraturan perundang/undangan yang berlaku. Pe+, h & $ De&e$!" l(& &( Se, % ( Pe$'o"o$% Pe"e#o$o+( $ D e" h Dengan dimun&ulkannya otonomi daerah yang diimplementasikan dalm bentuk desentralisasi menyebabkan ideologi politik dan struktur pemerintahan negara akan lebih bersi*at desentralisasi dibanding dengan struktur pemerintahan sebelumnya yang bersi*at sentralisasi. 1aka sudah saatnya bagi pemerintah Indonesia untuk melaksanakan sistem pemerintahan yang meletakkan peranan pemerintah daerah pada "osisi yang sangat krusial dalam meningkatkan kesejahteraan warganya. "emberian kewenangan yang luas( nyata dan bertanggungjawab yang tersirat dalam perundangan tersebut( adalah pen&erminan proses demokratisasi dalam pelaksanaan otonomi daerah untuk membantu pernerintah pusat dalam menyelenggarakan pemerintahan di daerah dengan titik berat kepada pemerintah kabupaten)kota. %e&ara yuridis( pelaksanaan otonomi yang luas dan nyata tersebut bukan merupakan kelanjutan. Tetapi se&ara *aktual empiris( merupakan kesinambungan dari pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan UU nomor + tahun 19,! dan bahkan peraturan sebelumnya. 'adi tujuan kebijakan desentralisasi adalah mewujudkan keadilan antara kemampuan dan hak daerah. peningkatan pendapatan asli daerah dan pengurangan subsidi dari pusat. mendorong pembangunan daerah sesuai dengan aspirasi masing/masing daerah. 4tonomi *iskal daerah merupakan salah satu aspek penting dari otonomi daerah se&ara keseluruhan( karena pengertian otonomi *iskal daerah menggambarkan kemampuan pemerintah daerah dalam meningkatkan "$D seperti pajak( retribusi dan lain/lain. Namun harus diakui bahwa derajat otonomi
7

*iskal daerah di Indonesia masih rendah( artinya daerah belum mampu membiayai pengeluaran rutinnya. #arena itu otonomi daerah bisa diwujudakan hanya apabila disertai keuangan yang e*ekti*. "emerintah daerah se&ara *inansial harus bersi*at independen terhadap pemerintah pusat dengan jalan sebanyak mungkin menggali sumber/sumber "$D. "emberian otonomi daerah diharapkan dapat memberikan keleluasaan kepada daerah dalam pembangunan daerah melalui usaha/usaha yang sejauh mungkin mampu meningkatkan partisipasi akti* masyarakat( karena pada dasarnya terkandung tiga misi utama sehubungan dengan pelaksanaan otonomi daerah tersebut( yaitua. 1en&iptakan e*isiensi dan e*ekti8itas pengelolaan sumber daya daerah b. 1eningkatkan kualitas pelayanan umum dan kesejahteraan masyarakat &. 1emberdayakan dan men&iptakan ruang bagi masyarakat untuk ikut serta 2berpartisipasi3 dalam proses pembangunan. Namun pada pelaksanaannya pemerintah daerah sendiri belum mampu untuk melepaskan diri dari pemerintah pusat. 0ealitas hubungan *iskal antara daerah dan pusat( ditandai dengan tingginya kontrol pusat terhadap proses pembangunan daerah. Ini terlihat jelas dari rendahnya "$D terhadap total pendapatan dibandingkan dengan total subsidi yang didrop dari pusat. %elama ini sumber dana "$D di empat pro8insi di "ulau 'awa men&erminkan ketergantungan daerah kepada pemerintah pusat masih sangat dominan. %ebagai salah satu &ontoh dengan melihat relisasi peneriman "emerintah Daerah "ro8insi 'awa Tengah yang terdiri dari berbagai jenis penerimaan seperti diatas( peneriman "endapatan $sli Daerah 2"$D3 mengalami peningkatan dari tahun ketahun pada tahun 1999)2 "$D nya sebesar 0p 31:(.+>>.>>! atau "$Dnya 3+(9!? dari total peneriman sebesar 0p ::>.311.31:( tahun 2 pada tahun 2

sebesar !,!.21 .3!9 atau !3(:!? dari total peneriman sebesar 0p 1. :1.>31.!!+( 1 "$Dnya sebesar 0p :3 .9,!.1+> atau !2(9>? dari total 2 "$D nya sebesar 0p. peneriman sebesar 0p 1.93!.1+3.332 serta pada tahun 2

9 9.+>:.!>: atau !,? dari total peneriman sebesar 0p 1.93+.33>.13>. Tabel

berikut ini adalah struktur penerimaan pemerintah daerah propinsi 'awa Tengah 1999/2 3. "enerimaan Tahun 1999/2 3 Tabel 2. 0ealisasi "enerimaan Daerah "ropinsi 'awa Tengah 1enurut 'enis

#eterangan - $ - %I7"$( ; - "$D( = - "@N@0I1$$N D$0I "U%$T D$N "IN'$1$N D$@0$6

#eleluasaan dalam usaha menggali sumber/sumber peneriman tersebut( banyak daerah yang memikirkan bagaimana meningkatkan tari* pajak dan retribusi daerah serta obyek/obyek pajak dan retribusi yang baru. 6al ini menimbulkan keresahan di daerah( karena rakyat khawatir akan membayar pajak lebih banyak dibanding sebelum adanya otonomi daerah.

P" #!e# T($' # Ko")*&( Ke) $% $ D e" h

9

Dalam laporan penelitian yang dilakukan oleh ;ank Dunia yang diketuai oleh Tau*ik 0inaldi 22 ,3 menjelaskan bahwa ada beberapa peluang dan modus operandi korupsi dalam pengelolaan daerah yaitu peluang korupsi lembaga D"0D salah satunya terjadi pada saat penyusunan anggaran $";D. Dalam penyusunan anggaran akan dibuntuk panitia anggaran 2panggar3 yang unsurnya terdiri dari anggota D"0D dan pemerintah daerah. 1odus operandi yang ditemukan dalam studi kasus anatara lain sebagai berikut 1- Ko")*&( DPRD a* Panggar memperban$ak atau memperbesar mata anggaran untuk tun+angan dan 'asilitas bagi pimpinan dan anggota DP,D =ontoh kasus D"0D propinsi NT; berdasarkan ketentuan( untuk propinsi dengan "$D 0p 1 A 0p 1 miliar biaya penunjang kegiatan dewan minimal 2 0p >2+ juta atau maksimal 1? dari "$D. Dengan "$D NT; tahun 2

sebesar 0p 9: miliar( maka biaya penunjang kegiatan dewan maksimal sebesar 0p 9:! juta. "ada kenyataanya( $";D mengalokasikan biaya penunjang kegitan dewan sebesar 0p. 11(, miliar atau hampir 12 kali lebih besar dari seharusnya. "enyimpangan dilakukan dalam bentuk uang paket atau pos tunjangan kesejahteraan untuk pemeliharaan dan pengobatan kesehatan. =ontoh kasus D"0D propinsi %umatera ;arat. D"0D tidak hanya memakai "" 11 )2 melainkan menambah mata anggaran dewan dengan memakai "eraturan Tata Tertib D"0D sehingga dalam $";D total 2, mata nggaran bagi kepentingan dewan. #orupsi terjadi dengan &ara. 13 satu mata anggaran dipe&ah menjadi beberapa mata nggaran seperti tunjangan kesehatan dipe&ah menjadi tunjangan pemeliharaan kesehataan( premi asuransi kesehatan dan biaya &he&k up( 23 melakukan duplikasi anggaran seperti menetapkan biaya pemeliharaan kesehatan namun juga menetapkan adanya anggaran untuk premi asuransi kesehatan( 33 membuat jenis penghasilan lain seperti dana tunjangan beras( biaya tunjangan pembinaan daerah asal pemilihan( paket studi banding.

10

b*

-en$alurkan dana AP.D bagi anggota DP,D melalui $a$asan 'ikti'*

=ontoh kasus Bayasan ;estari 2B;3. Bayasan ini dibentuk memang dengan tujuan untuk meningkatkan kesejahteraan anggota dewan pada tahun 199:. ;elakangan diketahui bahwa B; tidak memilikki perangkat yayasan seperti stempel( sekretariat( program kerja serta tidak pernah melakukan rapat pengurus yayasan. %umber dana satu/satunya bagi B; adalah dana $";D dari pos bantuan organisasi. "ada kasus ini kabupaten "ontianak( sebelumnya terjadi 2 kali pertemuan in*ormal antara anggota D"0D 2yang juga menjabat sebagai pengurus B;3 dan bupati serta bawahannya. Tujuan pertemuan tersebut adalah unutk menegosiasikan besarnya dana $";D dari pos bantuan organisasi bagi B;. 6asilnya ketika $";D disahkan mendapat bantuan pertama sekitar 0p 1(1 miliar yang langsung diperintahkan oleh pimpinan dewan untuk dibagi/bagikan kepada !+ orang anggota dewan masing/masing. #* -elakukan per+alanan dinas 'ikti'

%ebagaimana diungkapkan salah seoorang anggota D"0D %umbar yang kemudian mengundurkan diri( di lembaganya sering terjadi praktek adanya %urat "ertanggungjawaban "erjalanan Dinas 2%""D3 *ikti*. $da 1! juta setahun bagi tiap anggota dewan untuk perjalanan dinas ke jakarta. Namun kenyatannya( tidak ada yang pergi( hanya kuitansi. 2- Ko")*&( E#&e#)!(. a* Penggunaan sisa dana unutk dipertanggung+a&abkan /00DP1 untuk kepentingan pribadi atau kepentingan lain namun tanpa bisa dipertanggung+a&abkan* =ontoh dalam kasus korupsi "emkab 1entawai terjadi beberapa praktek penyimpangan UUD" seperti. 13 mengeluarkan memo dan kuitansi *ikti* untuk keperluan membeli *urniture rumah dinas ;upati dan sta*nya sebesar 0p !12 juta( 23 memakai dana ;upati( UUD" 33 untuk ;upati kepentingan meminta mensukseskan untuk "ertanggungjawaban bendahara

11

mengeluarkan dana sebesar 0p 2,

juta unutk kepentingan operasional(

perjalanan dinas dan menjamu tamu tanpa disertai surat dan kuitansi resmi. b* Pen$impangan terhadap mekanisme pengeluaran dan pemakaian dana kas daerah* =ontoh kasus ;litar dimana ;upati sering mengajukan permintaan dana untuk kegiatannya se&ara pribadi kepada bendahara kas daerah. #arena permintaan tersebut diluar pos $";D( maka sta* keuangan mensiasati dengan mengeluarkan nota pengeluaran kode D dimana dana yang dikeluarkan bukan dari pos pasal pengeluaran melainkan dari ayat penerimaan berupa penerimaan atas Dana $lokasi Umum 2D$U3 yang seharusnya diganti dengan pemasukan "andapatan $sli Daerah 2"%D3. #* Pemindahbukuan dana kas daerah ke rekening pribadi kepala daerah 1odus ini terjadi dalum kasus dugaan korupsi ;upati #apuas 6ulu. d* -anipulasi terhadap +umlah sisa AP.D 1asih dengan &ontoh kasus ;litar( ;upati bekerja sama dengan bagian keuangan untuk memanipulasi sisas $";D 2 2 sebesar 0p 2! miliar dengan &ara ;upati meminta bagian keuangan untuk mengatur agar sisa $";D hanya sebesar 0p! miliar saja untuk kemudian dibuatkan pos pengeluaran *ikti* yang dititipkan pada pengeluaran dinas/dinas e* -anipulasi dalam proses pengadaan =ontoh kasus korupsi "anitia "engadaan Tanah "emkab 7ombok Tengah di mana %ekretaris panitia ikut terlibat dalam melakukan negosiasi dan transaksi harga tanah tanpa melibatkan panaitia se&ara keseluruhan. %ekretaris juga melakukan berbagai upaya manipulasi seperti meminta warga yang dibeli tanahnya menandatangani blanko kuitansi yang masih kosong sebelum terjadinya penyerahan uang pembayaran.

12

D .! " P)&! # ;urhanudin( $hmad. 22 1 3. Analisis Belanja Pemerintah Daerah Setelah Otonomi Daerah.Uni8ersiats Indonesia( Depok. 7aras( Culan Ndadari dan "riyo 6.$. 22 U#%C( %alatiga. 1inarno ( Nur ;asuki . 22 >3. Pen alahgunaan !e"enang Dalam :3. Perilaku Asimetris

Pemerintah Daerah Terhadap Transfer Pemerintah Pusat.

Pengelolaan Keuangan Daerah #ang Berimplikasi Tindak Pidana Korupsi. UN$I0( %urabaya. 0inaldi( Tau*ik(dkk. 22 ,3. $emerangi Korupsi di %ndonesia#ang

Terdesentralisasi. ;ank Dunia( Indonesia. Thesaurianto( #un&oro. 22 Terhadap %emarang. ,3. Analisis Pengelolaan Keuangan Daerah Daerah.Uni8ersiats Diponegoro(

Kemandirian

13