Prlogo

Lo primero que debo decir es que la corrupcin es un tema Segn mi experiencia con las autoridades y estudiantes de mu llo s pases, el tem a tiende a suscitar un esquema especial de reac iones. Prim ero hay evasivas. Luego excusas. Y por ltimo, con s u erte, un anlisis til. Evasivas. Se encuentra casi siempre la misma respuesta. Nada se puede hacer respecto de la corrupcin , dice alguien lisa y l l anamente. L a corrupcin est en todas partes del mundo y existi s iem p re durante toda la historia. Est en Amrica, en el Japn, no slo aqu en X . Y si la gente de arriba es corrupta, si todo el sistema e scorrupto, como aqu, no hay esperanza. Un artculo sobre Guate m ala ilustra esta opinin difundida en forma alarmante. Comienza Cuando en una sociedad el sinvergenza triunfa, cuando se admira al abusador, cuando los principios dejan de existir y slo prevalece el oportunismo, cuando el insolente gobierna y la gente lo olera, cuando todo se corrompe pero la mayora permanece quieta p o rque le espera su tajada. ..," Luego de una sucesin de esos lam ent o s , el autor concluye: Cuando tantos cuandos se unen, quiz es tiempo de esconderse, tiempo de suspender la lucha; tiempo para dejar de ser un Quijote; es tiempo de repasar nuestras actividades, evaluar las que nos rodean, y regresar a nosotros mismos .1 Excusas. Luego se oye que nada debera hacerse respecto de la corrupcin. sta reaccin ha prevalecido entre los cientficos social e s . El soborno es una forma de regalo compatible con las costumb r e s o la moralidad locales , nos dice un antroplogo. Alguien con cierta inclinacin a la economa percibe una semejanza entre un s brno y un precio de mercado cuando este mercado no est perm o itid o y no es esto eficiente? Un cientfico poltico seala que en am bien tes injustos los pagos ilcitos pueden ser el nico medio de h a c e r que se conozcan nuestros deseos; de este modo, la corrupcin d e b e ra ser una importante va de participacin poltica. Algunos c i e n tficos sociales aseveran que los sobornos no se pueden distinguir de las transacciones, que tratar de hacerlo es incorporar los p r e s u p u e s t o s normativos occidentales o propios. Un soborno, un honor a r i o

por un servicio, un regalo: analticamente, se afirma, son la misma cosa.2 Por lo tanto concuerdan todas estas opiniones no deberamos hablar demasiado de la corrupcin o, si lo hacemos, no deberamos condenarla. Existen muchas excusas para no abordar este problema. Anlisis. Pero la tercera alternativa es ms alentadora. Una vez mencionado el tema y tomado seriamente, las mismas personas que la evadan y ofrecan excusas por el fenmeno demuestran ser capaces de analizar situaciones concretas y elaborar soluciones ti les. Este libro ha sido pensado para ayudar a los lectores a an ali zar las conductas corruptas y decidir qu hacer en ese sentido. Les pide despojarse de ciertos prejuicios que pudieran haber elaborado sobre este tema y leerlo con la mente abierta. La c o r r u p c i n e s uno de los p rin c ip a le s p r o b l e m a s del el m u n d o en desarrollo y, al mismo tiempo que nos vamos acercando a la ltima dcada del siglo, est recibiendo una atencin mucho mayor. A medida que los pases pobres caen en problemas econmicos ms profundos, la devastacin econmica y social que causa la tan difun dida corrupcin no se puede evadir ni excusar. En todo el m undo, es un tema cada vez ms capital en los alzamientos populares y las campaas electorales. En los dos ltimos aos, organizaciones in ternacionales de ayuda como el Banco Mundial, el Ente N orteam e ricano para el Desarrollo Internacional, la Cooperacin Francesa y el Program a de las Naciones Unidas para el Desarrollo realizaron seminarios y lanzaron programas relacionados con la corrupcin y qu hacer con ella. Pero el anlisis de la poltica se retras. En verdad, las in vesti gaciones acadmicas indican cmo la bsqueda de ingresos y de actividades lucrativas directamente improductivas pueden ser perjudiciales al deformar los incentivos.3 Recientes estudios sobre actividades influyentes en organizaciones revelan otras fuentes de deformacin.4 Y demuestran que nuevos documentos de trabajo em pricos, a pesar de las excusas de los cientficos sociales, ponen de manifiesto que la corrupcin hace, de hecho, mucho dao.5 Sin embargo, muy poco se dice sobre cmo reducir la corrup cin. Ejemplo de esto es un reciente artculo que contiene modelos de conducta corrupta y su difusin. A l final del escrito el autor dice: Comprender la base microeconmica de la corrupcin es el objetivo de este documento, y no sugerir formas de combatirla. No obstante, s corresponde formular algunas pocas observaciones respecto de lineamientos generales para atacarla. La afirmacin va seguida de un prrafo de consejos vagos, esquemticos y, por lo tanto, de esca sa ayuda.6 10

Este libro trata de tom ar el problema prctico seriamente. P res e n t a a la vez instrumentos analticos y estudios de casos que espero enciendan entusiasmo y creatividad.

definiciones y causas finales No emplear mucho tiempo en definiciones. Existe corrupcin c u a n d o un a persona, ilcitamente, pone sus intereses personales por s o b r e l o s d e l a s personas y los ideales que est comprometido a serpresenta en muchas formas y puede variar desde lo trivial lo s a h monumental. L a corrupcin suele involucrar el uso indebid o s de los instrumentos de p oltica aranceles y crdito, sistemas de irrigacin y p o ltic a s de v iv ie n d a , c u m p lim ie n to d e la s le y e s y r e g la m e n t a c i o n e s concernientes a la seguridad pblica, observancia de contratos y cancelacin de prstamos o de simples procedimient o s . Puede darse en el sector privado o en el pblico, y a menudo en a m b o sa l mismo tiempo. Puede ser rara o muy difundida; en algun o s pases en desarrollo, la corrupcin se ha vuelto parte del sistema. La corrupcin suele incluir promesas, amenazas, o ambas; pued e iniciarla un funcionario pblico o un cliente interesado; puede a c a rrear actos de omisin o comisin; involucrar servicios ilcitos o ilcitos; hallarse dentro o fuera de la organizacin pblica. Los lm it e s de la corrupcin son difciles de definir y dependen de las leyes y costumbres locales.' La primera tarea de anlisis de la poltica es d if e r e n c iar los tipos de conductas corruptas e ilcitas en la situacin d e q u e se trate y mirar ejemplos concretos.7 Yo hago esto estudiand o c i nco casos de corrupcin y reforma. No emplear mucho tiempo en lo que podran llamarse las caus a s finales de la corrupcin. Un ejemplo extremo de la predileccin o p u e s t a e s un reciente libro del contador nicaragense Francisco R a m rez Torres. Despus de observar durante mucho tiempo que la c o r u pcin se origina en la fam ilia, la escul a, las actitudes hacia el t r a b a jo, la empresa, la nacin y la situacin internacional, el autor arriba al mbito del transgresor individual. Aqu, las causas de la corrupcin abarcan el excesivo consumo de alcohol, actividades extra m aritales, prdidas especulativas, excesos en el juego, causas l e r a cionadas con la vanidad, desorganizacin adm inistrativa, re s e n timientos dentro del negocio, frustracin en el trabajo, la sed de e n r iq u ecimiento ilcito, y otras cinco.8 D esde un punto de vista prctico he visto que es til poner ent r e p a rntesis estas cuestiones, sin duda importantes, y concentrar atencin en cambio en otros asuntos. Aun con la gente y las so s o c ie des imperfectas y los rdenes internacionales con que nos en-

enfrentamos ahora, qu podemos hacer para reducir, no ya eliminar, la corrupcin? Qu podemos aprender de la experiencia de otros pases? Veamos este extracto de un fascinante artculo del economista Thomas C. Schelling:
U n a o r g a n iz a c i n , u n negocio u otro, es un sistema de informacin
reglamentaciones para tomar decisiones e incentivos; su modo de actuar es diferente de que corresponde a la actuacin individual de las personas en e l l a . Una organizacin puede ser negligente sin que ninguno de sus integ r a n t e s l o s e a. p a q s r e n E uorganizacin refleje las cualidades de los individuos que trabajan para ella, o acreditar a stos las cualidades que uno ve en la organizacin, es caer en lo que los lgicos llaman la falacia de la com posicin". P or su puesto , la falacia no es un error, pero puede ser a r c n t i o e .

Schelling est hablando del tema de la responsabilidad social de los negu emos, pero su anlisis se aplica tambin al objeto de este libro. Muy a menudo se da por sentado que las organizaciones o gobiernos enteros son corruptos simplemente porque la gente es inm o ral; y se saca en conclusin que nada puede hacerse para frenar la corrupcin de generaciones de educacin moral. Pero evitemos la falacia de la composicin. Preguntemos, en cambio, cmo las organizaciones y los pases podran cambiar sus sistemas de informacin normas de decisin, e incentivos para reducir la corrupcin.

M etforas econmicas A l abordar el tema, este libro emplea metforas econmicas en dos planos. En primer lugar, considera los clculos econmicos de un agente publico, por ejemplo un recaudador de impuestos, un fis cal, un procurador. La metfora econmica dice que el agente en frentado a un soborno, hace un cl culo evaluando los posibles bene ficios personales de aceptar el soborno y cometer un acto corrupto. comparados con el posible costo personal de hacerlo. (Un anlisis sim ilar se puede hacer sobre la persona que ofrece el soborno > El punto practico de la metfora es ste: los beneficios y costos poten ciales del agente pueden ser afectados por la poltica y la adminis tracin publicas. El que toma decisiones o el gerente tambin tiene que h acer clculos. En este libro yo doy por supuesto, en atencin al anlisis, que el lector es el mandante o el que decide, y que por lo tanto acta en nteres publico.
E l m a n d a n t e e n fre n ta o tra ev a lu a c i n o co m p a ra c i n : e n t r e los. b e n e fic io s so ciales de r e fr e n a r la a c tiv id a d c o rru p ta del a g e n te y los

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c o s tos sociales de tomar las medidas para conseguir esa disminu i r l e la combinacin de estas dos metforas resulta el modelo m andante-agente-cliente, que veremos en el Captulo 3.
H e d e s c u b ie rto m e t fo r a s econ m icas tiles al t r a b a ja r con au t o rid ad es de p a s e s en d e sa rro llo . L e s p e rm ite n c o n fro n ta r el te m a d e la corrupcin sin v e rs e a t r a p a d o s en m o ra lis m o s y s e n s ib ilid a d e s L a s m e t fo r a s econ m icas y la e s t r u c t u r a son n o v e le s p a r a m u c h o s d e los q u e h a c e n las p o ltic a s y los e s tu d ia n te s ; ta m b i n son antispticas, s e g u r a s . (C o m p a r a r un m todo b a s a d o en la tica is l m ica o el derech o ro m a n o o el p ro fe s io n a lis m o .) En p r im e r a inss t ancia, la co rru p cin se tra n s fo rm a , p re c is a m e n te , en otro p ro b le m a p o r a n a liz a r con la s h e r r a m ie n t a s de la p o ltica y la a d m in is tra c i n

publicas.
E l p ro p sito de u t iliz a r el ra z o n a m ie n to eco n mico no es c r e a r u n m odelo fo r m a l optim iz a d o r con p re s u p u e s to s re s tric tiv o s in e v it a b le m e n t e altos. P o r el con trario , estu d io en el C a p t u lo 3 u n a e s t r u c t u r a h e u r s t ic a q u e p u e d e a y u d a r a los q u e h a c e n la s p o ltic a s a pensar m s c re a tiv a m e n te en fo rm a s de ven cer la corrupcin.

Ejemplos reales El libro recurre a estudios de casos con el fin de explorar y elaborar esta estructura para los que hacen las polticas. Tratndo se de temas tan delicados como la corrupcin, es conveniente co menzar con lo concreto. sta es la razn de por qu el libro presenta el caso de Filipinas en el Captulo 2 antes de explorar modelos de comportamiento corrupto y sus posibles remedios. Muchos lectores fam iliarizados con otros pases en desarrollo reconocern los difciles problemas a que se enfrent el juez Plana. Los cargos en el Departamento de Impuestos Internos de Filipinas subastaban internamente porque la corrupcin los haca muy lucrativos. Los funcionarios aceptaban sobornos para reducir las obligaciones de los contribuyentes. El dinero fcil y la malversacin, por nombrar dos formas bien distintas de co rru p ci n , estaban muy extendidos. Los funcionarios de impuestos solan exigir tributos en forma extorsiva a los contribuyentes. La corrupcin sistemtica a l canz a las altas jerarquas de la organizacin, aun al ente cuya tarea era investigar los delitos. Se dice que la cultura filipina atien ta todo esto. Por ejemplo, Stanley Karnow imputa la corrupcin en Filipinas al sistema de compadrazgo, una red ritual de parientes y parientes adoptados que comanda la lealtad de los filipinos ms que cualquier institucin formal, y al rasgo cultural de utang na loob l a deuda de la gratitud .0 Se saba que el propio Presidente del
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pas era corrupto. Dadas estas circunstancias, muchos lectores y muchos hacedores de polticas caeran en la desesperacin de que el juez Plana podra hacer poco o nada. Afortunadamente, el juez Plana pens de otra manera. Como se describe en los Captulos 2 y 3, lanz una campaa ejem plar contra la corrupcin. Su ejemplo debera ayudar a desvanecer la idea de que nada se puede hacer respecto de la corrupcin. Y vincu lando este caso con el anlisis econmico mencionado antes, espero que el lector logre comprender profundamente ambos. Los otros casos del libro abarcan temas (polica, entes aduaneros, adquisiciones, entrega de servicios), tipos de conductas ilcitas (soborno, extorsin, dinero fcil, coimas, confabulaciones y defrau daciones) y pases. Los casos de corrupcin judicial, o poltica de alto nivel, lamentablemente no estn incluidos. El Captulo 7 va ms all del diseo de medidas anticorrupcin, hasta las estrate gias para ponerlas en prctica; metafricamente diramos: no slo qu medicina debe tomar el paciente, sino tambin cmo inducirlo tomarla. El captulo final repasa algunas de las principales conclusiones y proporciona algunas sugerencias para futuras investigaciones so bre la corrupcin. Deseo que quede claro que considero este libro como un paso primero y heurstico, que necesitara un trabajo teri co y emprico adicional. El captulo final tambin presenta algunos pensamientos sobre las consecuencias del enfoque de este libro en el campo de la administracin del desarrollo y, ms ampliamente, en el estudio de los pases en desarrollo. Espero que la obra d un ejemplo de la forma de pensar sobre el anlisis de la poltica. Frente a un tema como el de la corrupcin, la primera tarea es distinguir sus diferentes tipos, su alcance y seriedad, los beneficiarios y los perdedores. Uno no enfoca un tema sensible destacando los fracasos morales de las personas, sino las fallas estructurales de informacin e incentivos. Uno utiliza una teora simplificadora, no para obtener un modelo optimizador b ajo presupuestos restrictivos, sino una estructura heurstica que perm i ta a los encargados de resolver los problemas tratar el complicado asunto de la corrupcin en sus variadas y nicas circunstancias. Por ltimo, uno intenta ilum inar la utilidad y las limitaciones de la estructura observando ejemplos reales.

Agradecim ientos Muchas personas me han favorecido con su ayuda y aliento. Seema Hafeez, Kamran Aslam Khan, Paul Khoo, Deborah M at 14

w s ,

Jacinto Solis, Frank W ong y especialmente Ana Teresa tirrez San M artn me brindaron excelente ayuda en investiga c i n . Leonor Magtolis-Briones, Ledivina Cario y Ral de Guzmn l a e boraron en mi investigacin para el caso de Filipinas. La monofa de George M artin sobre Corea sirvi como punto de partida el anlisis del Captulo 6. En ana u otra parte del libro, recib c o m entarios y sugerencias de Edward Banfeld, Ledivina Cario, R o b e rt Coulam, M ia de Kuijper, Shantayanan Devarajan, Jameson g, Laurence Dougharty, David Ellwood, O livia Golden, Philip u o D ymann, Ira Jackson, Derek Leebaert, Nathaniel LefF, Herman nard, M arc Lindenberg, George Martin, John D. Montgomery, ph Nye, Dwight Perkins, Susan Rose-Ackerman, Bengt Sand, Gregory Treverton, Raymond Vernon, Michael Wallace, Gen White y Richard Zeckhauser. Esloy muy agradecido a GraAllison de la Kennedy School of Government; Bruce Bushey, de Fundacin Ford de Ro de Janeiro, y M are Lindenberg, del In stit u t o Centroamericano de Administracin de Empresas de Costa Una subvencin de la Russell Sage Foundation me dio la lib e r t d para terminar el libro; agradezco especialmente a Marshall i b o R nson. La Japanese Corporate Associates Program de la KenneSchool of Government tambin ayud en las etapas finales del e s c r ito. La primera edicin en espaol (Controlando la corru p cin , Paz, Editorial Quipus, 1990) fue posible por el apoyo de Hanns d e l Foundation. Un agradecimiento especial a Thomas C. Schey Richard Zeckhauser por ayudarme cuando realmente lo neces i t a b. Corresponde hacer, por supuesto, la usual salvedad de exim ir e s t o scolegas e instituciones de toda otra responsabilidad. A todo aquel que se interese en el tema de este libro, le re c o m i endo leer la obra Bribes, de John T. Noonan. 1 1 Es un enjundioestudio de lo que podra llam arse la evolucin del soborno desde remotas hasta el presente. Noonan demuestra cmo distinsociedades y culturas han establecido una diferencia, con variad a m a gnitud de sutileza y efectos prcticos, entre sobornos y t r a n sacciones . El mencionado autor subraya los aspectos ticos, religiosos, de la corrupcin, que yo excluyo. Slo en forma in di l habla de la cuestin de las polticas prcticas para reducir c o r upcin que yo trato en este libro. Los dos estamos de acuerdo q u e , al lado de la tirana, la corrupcin es la gran enfermedad los gobiernos. Cirujanos hbiles necesitan ms de una nica fo r m a de extirpar la enfermedad . ROBERT KLITGAARD La Paz, Bolivia 30 de noviembre de 1990 15

NOTAS

1 M ar ta Altolagmrre, Cuando sucede.....L a Prensa (Guatem ala City), 22 de febrero de 1990 (traduccin del autor) La afirmacin clsica se ve en Marcel Mauss, T h e G ift: F o rm s and F u n c tio n s o f E xch a n ge in A rc h a ic Societies, traduccin de Ian Cunnison (N u e v a York: W . W . Norton, 1967 I.1925J). Opiniones diferentes se encontra rn en Colin Camerer, Gifts as Economic Signals and Social Symbols, A m e ric a n J o u r n a l o f S o cio lo g y 94, Suplemento (1988), y Robert Klitgaard, O n Tributes, en T h e S tra tegy o f C h oice, ed. Richard J. Zeckhauser (C a m bridge: M I T Press, 1991). ^ Por ejemplo, Susan Rose-Ackerman, C o rru p tio n : A S tu d y in P o l i t i ca l E co n o m y (N n e v a York: Academic Press, 1978); T. N. Srinavasaiii, Neoclassical Political Economy, the State and Economic Development, A s ia n D ev e lo p m e n t R eview 3 (1985): pgs. 38-58; y Robert P. Inman, M a r kets, Government, and the N e w Political Economy, en H a n d b ook o f P u b lic E co n o m ics , Vol. 2, ed. Alan J. Auerbach y Martin Feldstein (A mster dam: North-Holland, 1987). 4 Por ejemplo, Paul Milgrom y John Roberts, An Economic Approach to Influence Activities in Organizations, A m e rica n J o u r n a l o f S o cio lo g y 94, Suplemento (1988): S154-S179; Milgrom, Employment Contracts, Influen ce Activities, and Efficient Organization Design, J o u rn a l o f P o lit ic a l E co n om y 96 (enero-febrero de 1988): pgs. 42-60. r > Vase el Captulo 2. Otros estudios se encontrarn en United N a tions, C o rru p tio n in G o v e rn m e n t, TCD/SEM, 90/2. INT-89-R56. (N u eva York: United Nations Department of Technical Co-operation for Develop ment, 1990); Marcela Mrquez, Carmen Antony, Jos Antonio Prez y Aida S. de Palacios, L a co rru p ci n a d m in is tra tiv a en P a n a m a (C iu dad de P a n a m: Instituto de Criminologa, Universidad de Panam, 1984). Harendra Kanti Dey, The Genesis and Spread of Economic Corrup tion: A Microtheoretic interpretation. W orld D evelop m en t 17 (abril de 1989): pg. 510. ' U n a interesante diferenciacin de las formas de corrupcin, o la poltica de la panza", en frica, vase Jean-Francois Bayart, L 'e ta t en A friqu e: La p o litiq u e d u ventre (Pars: Fayard, 1989): pgs. 87-138. s Los d elitos econm icos en los negocios (M an ag u a: Talleres de Don; Bosco, 1990), pgs, 22-26, 40-50. 9 Thomas C. Sebe)ling, Command and Control, en S o c ia l R espon b ility and the Business P re d ic a m e n t, ed. James W . Me K it (Washington: The Brookings Institution, 1974): pgs. 83-84. 1 1 (1 Stanly Karnow, h i O u r Im a g e : A m e ric a '* E m p ire in the P h ilip p in e (N u e v a York: Random House. 1989). Berkeley: University of California Press, 1987.

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1. Introduccin
El Presidente de N igeria, Shehu Shagari, dijo en 1982: Lo que preocupa ms que toda otra cosa entre nuestros problemas es la d adencia moral de nuestro pas. Tenemos el problema del soborn c e o , l a corrupcin, la falta de dedicacin al deber, la deshonestidad y t ds esos vicios . o Tena razn en preocuparse. Alrededor de un ao despus su biemo civil fu e derrocado p o r un golpe militar, que los generales o g r a t ificaron por la necesidad de combatir la corrupcin. Este asunto d e t e r m in las polticas del nuevo rgimen, como qued expresado en su p r i m era conferencia de prensa a principios de 1984: Es necesario ei r rar que este nuevo gobierno no tolerar la defraudacin, la e t c o r u pcin, el despilfarro, el abuso de los cargos pblicos en forma in d ividual o grupal, o algn otro de esos vicios que caracterizaron a l a s autoridades de los cuatro ltimos aos . 1 El gobierno de Shagari lo haba intentado. Con ese propsito una m a l c e r revolucin tica para combatir la corrupcin. T am b i n instituy un cdigo de conducta para los servidores pblicos en la C o n s titucin de 1979, y cre un Departamento del Cdigo de Cond u c t a para hacer cumplir las conductas prescriptas . Las autoridad e s tam bin haban nombrado en el gabinete a un M inistro de o r i e n tacin Nacional para proporcionar una conduccin moral cont r a lac o rru p c in. Sin embargo, de acuerdo con dichos populares, ra se haba vuelto aun ms corrupta, sus ciudadanos quedaron e g i N ms apartados del gobierno, y su economa se hizo ms vuln a r e ble a la venalidad oficial. E n aos recientes uno de los aspectos notables en muchos cam b io s gobiernos ha sido la promesa de hacer algo respecto de la e d corru p cind el regmen anterior. Esto tambin es as cuando el pred e c e s o r de uno es un aliado ntimo. En su primer discurso despus a s u mir la conduccin del Partido del Congreso despus del asesin a t o d e su madre a fines de 1984, Rajiv Gandhi advirti a los fu n c i o n a r i o s pblicos de la India que ya no se tolerara ms al corrupto onesto. Su campaa electoral abrum adoramente exitosa se h s e d parte en promesas de luchar contra la corrupcin. Durante am c l e bio de comando, hay dirigentes que critican aun a su propio r g i m e n . En la asuncin del cargo de su sucesor en el ao 1982, el p r e s i d e nte mexicano Jos Lpez Portillo censur la corrupcin y el lamentable de que los ciudadanos mexicanos sacaron, ilcitat a m e n t ms dinero de Mxico en los dos ltimos aos que los explo17

tadores im perialistas durante toda la historia de nuestro pas .2 El nuevo presidente de ese Estado, Miguel de la M adrid, apoy su campaa en la necesidad de combatir la corrupcin, y entre sus primeros actos de gobierno se cuenta la promulgacin de un nuevo cdigo de conducta para los funcionarios pblicos y la creacin de un novel organismo de lucha contra la corrupcin. Este fenmeno no se circunscribe a los pases en desarrollo. A l asumir el cargo, autori dades que van desde el ltimo presidente sovitico, Andropov, hasta el gobernador de Massachusetts, Dukakis, anunciaron nuevas m edi das contra la corrupcin. Pero qu deberan comprender esas medidas? Si en N igeria la revolucin tica , las purgas burocrticas, los cdigos de conducta y un M inisterio de Orientacin Nacional no fueron suficientes, qu debera o podra hacerse? Cuando los hacedores de las polticas hablan de los males de la Corrupcin, qu piensan en cuanto a elaborar y poner en vigencia medidas para combatirla? Este libro est dirigido a los funcionarios gubernamentales, especialmente de los pases en desarrollo, que estn buscando res puestas a esos interrogantes. Teniendo en cuenta esos posibles des tinatarios, algn prejuicioso podra comentar: No se vendern mu chos ejem plares del libro. E l predom inio y persistencia de la corrupcin son desalentadores, pues quieren decir que muchos formadores de polticas y polticos no desean luchar contra ese delito. Pueden utilizar actividades ilcitas para mantenerse en el poder, aun a expensas del desarrollo de la nacin, como se afirm a en un meduloso estudio de Marruecos. 3 Por supuesto, la corrupcin tiene aspectos beneficiosos para los que estn en el poder, no slo como medio para "forrarse los bolsillos, sino como mecanismo de negocia cin poltica, de forjar vnculos, y aun de inducir la participacin poltica, como veremos en el prximo captulo. Hasta se dan ocasio nes en que los actos de corrupcin pueden mejorar la eficacia econ mica o de organizacin. El hecho de que la corrupcin beneficia por lo menos a algunos de los que estn en el poder, la convierte en un problema difcil de abordar. N o obstante, muchos dirigentes y funcionarios pblicos de los pases en desarrollo desean realizar una mejor tarea en comba tir la defraudacin, el soborno, la extorsin, el desfalco, la evasin impositiva, la coima y otras formas de comportamiento ilcito y co rrupto. Algunos de estos dirigentes preocupados son legisladores y jefes ejecutivos. Otros ocupan cargos de responsabilidad en las fuerzas policiales, entes aduaneros, departamentos recaudadores de im-; puestos, ministerios que distribuyen bienes y servicios, y organis-; mos reguladores. Estas personas ven la corrupcin como una! amenaza a la funcin de sus respectivos organismos y a las amplias metas del desarrollo nacional. No son ingenuas, admiten que nunca, ser posible erradicar completamente la corrupcin, y no suponen que sta tiene un remedio sencillo, como la poliom ielitis tiene una' vacuna. Sin embargo, estos funcionarios quisieran reducir muchas; 18

as de corrupcin, y su esperanza la comparten con la mayora de los ciudadanos comunes del mundo en desarrollo. Qu es exactamente lo que ellos quisieran combatir? Depende. Lo que es corrupto en una sociedad puede no serlo en otra, c u ando el historiador J. S. Furnivall estudi por qu, de acuerdo con las pautas britnicas, Birmania colonial era tan corrupta , lleg a la conclusin de que, en muchos casos, los birmanos simplemente estaban siguiendo sus normas habituales de conducta correcta.4 Algunas de las actividades ms elogiadas en las economas capitalistas la inversin privada, la venta y la reventa, la acumulacin de recursos pueden ser consideradas corruptas en un sistuna comunista.5 Qu es legal, y por lo tanto qu es ilegal, depende del pas y de la cultu ra en cuestin. Si bien no debera perderse de v ista sta visin vlida, tampoco debe producir un cortocircuito en nuestra bsqueda de polticas anticorrupcin eficaces. A decir verdad, l a mayora de los pases y culturas censura los casos de soborno, de fraudacin, extorsin, desfalco y la mayor parte de las formas de coimas en los contratos pblicos. Respecto de una amplia gama de actividades corruptas , casi no existe discusin de que son malas y socialmente perjudiciales. " E ste p unto gana en claridad cuando vamos a casos especficos. Los siguientes ejemplos muestran algunos de los tipos de corrupcin a que se enfrentan los funcionarios de los pases en desarrollo. A pesar de las inevitables peculiaridades de sus respectivos medios ambientes, estos ejemplos revelan problemas generales y como intentar demostrar en captulos posteriores lecciones comunes respecto de cmo combatir la corrupcin. * Departamento recaudador de impuestos. Ubiqese en F ilip i nas en 1975. Imagine que usted acaba de ser nombrado jefe del Departamento de Ingresos Internos (B IR ), que es bien notorio por su corrupcin. Entre sus principales problemas est el arreglo, es decir la prctica por la cual los inspectores impositivos aceptan sobornos para reducir la deuda de los contribuyentes con el go bierno. La oportunidad para una confabulacin o connivencia se presenta en la revisin de ingresos y gastos (... ) Por ejemplo, un contribuyente denuncia un ingreso bruto de 100.000 pesos, pero omite mencionar 500.000 pesos que podran ser ganancias de transacciones de bienes de capital. Los ingresos correspondientes a actividades no directamente relacionadas con los nego cios o asuntos normales de un contribuyente no se pueden rastrear fcil mente. Sin embargo, un inspector de empresas suele contar con otras fuen tes de informacin. Puede realizar averiguaciones e investigaciones para obtener pruebas documentales- de los ingresos no denunciados. As acumula esta informacin y enfrenta al contribuyente. Las negociaciones comienzan. Si todo va bien, el agente inspector puede abstenerse de informar sobre el descubrimiento de ingresos no denunciados, mediante un arreglo.6

Tambin podr darse cuenta de que los cargos dentro del BIR se compran y se venden; hay desfalco; se emiten estampillas imposi tivas falsas, y algunos inspectores extraen dinero en forma extorsiva a desprevenidos contribuyentes que no desean quejarse median te costosos procesos judiciales. Por otra parte, usted est trabajando en un rgimen nacional notorio por su corrupcin y amiguismo Qu pensara usted en cuanto a elaborar e im plantar contramedidas? En los Captulos 2 y 3 veremos cmo un comisionado impositi vo particularmente capaz luch contra la corrupcin en el Departa mento de Ingresos Internos de Filipinas. La polica. Sitese en Hong Kong a principios del decen 1970. La corrupcin, especialmente en las fuerzas policiales, se ha difundido tanto que el nuevo gobernador nombra una comisin para que recomiende qu podra hacerse. sta descubre pruebas de una corrupcin sistemtica, profundamente arraigada.
L a peor forma es la de scripta por la Oficina. Anticorrupcin com o corrupcin si radicalizada , es decir todo un grupo de funcionarios involu crado en el cobro y distribucin de dinero. Por ejemplo, se dice que grupo de policas se dedican a exigirles pagos a los conductores de los pa k p o i , l os encargados de las casas de juego y de otros establecimientos de activida des ilegales. Con frecuencia la exigencia de pagos" es mucho ms que corrupcin en el sentido verdadero. Es extorsin lisa y llana acompaad por veladas amenazas de violencia a cargo de tercetos de delincuentes. Lo cobros" rara vez toman la forma de pagos directos a algunos de los intd grantes de! grupo de policas corruptos. Casi invariablemente, hav un in termediano. Se I d conoce eufemsticamente como el proveedor', l r e c i b el dinero: y se afirma que en algunos casos se trata de enormes sumas. " 2

Muchos observadores crean que la cultura china de H 0 1 1 J Kong, con sus tradiciones de usar los cargos pblicos para gan arS cias privadas y su tan difundida costumbre de ofrecer ddivas * comisiones , era tierra frtil para la corrupcin. Si usted fuera W gobernador de Hong Kong, qu hara para combatir la corrupcii policial? La respuesta del funcionario y la consiguiente historia d S su xito en la lucha contra la corrupcin son temas que se tratan e f l el Captulo 4. Entes aduaneros. En muchos pases los organismos de adua as estn plagados de corrupcin. Las importaciones ilegales s f l permiten a cambio de un soborno. Las importaciones legales se grm van con una tasa inferior a la prevista reglam entariam ente, taroM bin gracias a un soborno. Si usted estuviese a cargo de un o r g a n i * mo aduanero, cmo piensa que podran reducirse esas a c tiv id a d es * En el Captulo 5 se estudian las polticas exitosas de Singapur p a r B vencer la corrupcin en su Departamento de Derechos de A d u a n a Importacin. V Adquisiciones. Imagnese que usted es un alto jefe del d e tamento de abastecimientos del ejercito de los Estados Unidos d e f l tinado en Corea a mediados de los aos 70. Usted es responsahle ( f l

c ie ntos de contratos locales de abastecimientos en cada ao. Usted t iene pruebas de que los contratistas coreanos confabulan entre e ll os con relacin a sus licitaciones, lo que da lugar a precios exorbit a ntes. Usted ha descubierto pruebas de que los contratistas estn s o b ornando a sus propios empleados en compensacin por alterar la s estimaciones de costos presuntamente autnomos del organism o que usted dirige. Qu hara con respecto a estos problemas? La h istoria de los esfuerzos del ejrcito norteamericano para vencer la c orrupcin en los abastecimientos se analiza en el Captulo 6. La distribucin de alimentos. Usted acaba de asumir la jefatura de una oficina regional del organismo estatal encargado de la distribucin de trigo y azcar en una provincia pobre amenazada p o r fuerzas rebeldes. En su organizacin, la corrupcin es una plag a. Algunos funcionarios aceptan coimas de los agricultores locales a cambio de dejarles vender la mitad de su trigo en el mercado negro. Otros servidores pblicos roban trigo de los depsitos de su g o bierno; otros sustituyen trigo de buena calidad por otro de mala p ese, y venden el bueno para su provecho personal. Sus funciona d o s estn emitiendo ilegalmente tarjetas de racionamiento en tal Cantidad que hay casi el doble de tarjetas en circulacin que usuai os habilitados. Cmo comenzar usted a enfrentar estos proble r mas? En el Captulo 7 se relata la historia verdadera de un funcion ario que llamaremos Rafiq Shabir, en una provincia a la que designaremos como Ruritania. La literatura sobre el desarrollo internacional guarda so rp ren d en te si lencio respecto de dichos problemas. Rara vez encontramos un estudio pr ctico de polticas anticorrupcin.. Sin embargo, la cor r u pcin e s un tem a de importancia de primer orden. Las prcticas ilegales estn muy difundidas en los pases en desarrollo. De ms est decir que es difcil generalizar, pero la corrupcin de los funcionarios pblicos representa probablemente uno de los tres o cuatro problemas ms perjudiciales que enfrentan los gobiernos del Tercer Mundo. El dao es difcil de medir; como luego veremos, es econmi co as como poltico, moral as como material. Es caracterstica una encuesta de un pas asitico, donde se descubre que la trampa y la -corrupcin son la mayor causa de escaso respeto por el gobierno y el segundo ms grande problema nacional.8 Igualmente tpicas, si bien menos precisas en lo estadstico, son las observaciones como las siguientes, expresadas por un pobre agricultor de Bangladesh que fue vctima de un corrupto sistema de permisos de a b a stecim ien to de azcar:
Para 1a mayora de los agricultores, obtener un permiso a tiempo es algo como conseguir la luna del cielo, debido a que la emisin de permisos en forma limpia est ms all de su imaginacin. Pero por qu: L a reses conocida por todos. El nepotismo, las triquiuelas y el soborno se h a n vuelto enfermedades contagiosas. Las cosas hediondas, delictivas y repugnantes se han vuelto cosa corriente en el centro de abastecimientos.

Cuadro 1. L a corrupcin en la historia Una razn de p o r qu la corrupcin se ha estudiado muy poco como tema de poltica puede ser esa persistente sensacin de que no se puede hacer nada respecto de ella. Despus de todo, la corrupcin es tan vieja como el gobierno propiam ente dicho. Hace unos 2300 aos, el p rim e r m inistro brahmn de Ckandragupta escribi una lista de *por lo menos cuarenta form as de obtener dinero del gobierno de modo fraudulento. En. la antigua China, se les daba a los funcionarios un suple mento extra llam ado Yang-lien, que quera decir algo as como fom entar la in corru p tib ilid a d . Aparentemente, dicho fom en to sola fa lla r con bastante frecuencia en su propsito. En el siglo catorce, A bdu l Rahm an Ibn Khaldun escribi que la. causa fundam ental de la corrupcin era la pasin p o r la vida lujosa dentro del grupo gobernante. Con el fin de a fron ta r los gastos del lujo, el grupo gobernante recurra a los tra tos corruptos. Platn habl del soborno en Las leyes: "L o s ser vidores de la nacin deben prestar sus servicios sin recib ir presentes... F orm a r nuestro criterio y luego atenernos a l no es tarea f cil, y es el camino ms seguro de seguir p o r un hombre para ofrecer su leal obediencia a la ley que ordena: No hagas ningn servicio por un presente Como la enfermedad, la corrupcin siempre estar con nosotros. Pero como este triste hecho no nos im pide intentar reducir la enfermedad, tampoco debera p a ra liza r nuestros es fuerzos para d ism in u ir la corrupcin , que entraa cuestiones de grado. Los pases y los organismos tienen ms y menos corrupcin, y varios tipos de com portam iento ilc ito son ms y menos daosos. L o m ejor que podernos hacer es com ba tir la corrupcin.
India: Robtrt C. THman, Emergence of Biack-Marke Bureaucravy: Ad nunistratum, Development, and Corruptton in The New S a fs , en Burcauoratic Corruption in Sub-Sabaran Africa: Tow ard a Scarch Cor Causes and Consequences, ed. Monday U. Ekpo Washington, D. C Unwersiiy Press o f America, 1979), pdg..352; China and Ibn Khaldun: Syed Husaein A latas, The bociology o f Corruption: The Nature. Function, Causes, and Preven lio a of Lorruption (Smgapur: T i, es Books, 1980), pgs. 9, 77; Platn: Las leyes, ed. Hdtih H a m iito n and Huntington Cairns (Nueva York: Pantheon 1961) libro

12, sec. d.

La corrupcin est devorando las economas y las formas di gobierno de muchas naciones del Tercer Mundo. Y sin embargo, los estudiosos de las polticas de desarrollo tienden a ignorarlo.

; Cuadro 2. Algunos pueblos son me corruptos que otros ? Cuando los europeos descubrieron el nuevo mundo de Asia, frica y Am rica, una de sus reacciones caractersticas fue sealar cierta aparente venalidad y anarqua. Esto no siempre era as: Leibniz , por ejemplo, crea que los brbaros n os sobrepasan... aun en lo Que al alma en s m ism a concierne ... Un europeo malvado es peor que un salvaje. Pone los toques finales a la m aldad. Pero aun en tiempos ms recient e s algunos escritores han declarado que las culturas o pueblos no occidentales son ms propensos a la bsqueda venal de la ganancia personal, aun a expensas del deber pblico, a pesar d e lo que parecen ser cdigos de conducta estrictos y tra d id o nales. M ax W e b e r escribi:
E l re in o u n iversa l de la absoluta i n escru p u losid a d en lo bs q u e d a de intereses egostas para h a cer d in ero, ha sid o u n ra sgo c a r a c t e r s t i c a de p recisa m en te esos pases cuyo d e s a rro llo burgus-capit a lis t a m ed id o de acu erd o can pa u ta s occidentales, ha p e rm a n e cid o rezagado... L a a b solu ta y consciente im p la c a b ilid a d en la consecucin de a lg o ha estado con m ucha frecu en cia en la m s estrecha conexin con la c o n fo rm id a d estricta a la tra d ici n .

Weber se resiste a a trib u ir causalidad, pero se in clin a a pensar que la im portancia de la herencia biolgica es muy grande. Un distinguido autor contemporneo afirm a que, en Iberoamrica, la corrupcin tiende a ser ms intensa en los pases de poblacin m ulata, aquellos con abundante p ro p o r cin de negros, pero l no lo atribuye a la raza per se, sino al bajo grado de estratificacin social en dichas naciones. Para otros observadores, los factores raciales y culturales no son causas p rim a ria s; ellos consideran que la corrupcin ha reinado en varias pocas en todas las culturas. Podram os citar historias de venta de cargos en Europa, corrupcin g e n e r a liz a d a en la Inglaterra Isabelina, o como se menciona en e l texto los actuales escndalos de corrupcin en Europa, Japn y Estados Unidos. E l interrogante p rin cip a l para el objeto de elaborar polticas es qu hacer respecto de varias formas de conducta corrupta, dondequiera que ocurran. C ua n do buscamos respuestas, deberamos tener en cuenta variables Culturales y de otro tipo, mientras resistimos tenazmente las ' tentaciones de fatalism o cultural o insidioso racismo.
Nuevo mundo: P. J. M a rs h a ll y CAyndwyr W illiam s, T h e G reat M ap o f ManVind- Perceptions o f N ew Worlds in the ge o f E nlighten m ent (C a m b n d J l/ a ss . H a rva rd U n iversity Press, 1983). Leibniz: N ew Essays Concermng Human Understanding, 1:20; citado en Len Polia kov, T h e Aryan M yth: A

3I 23

H istory o f Racist and N ation alist Ideas in Europe (N ueva Y ork: B asic Books, 1974), pdg. 146. M a x Weber, The P rotestan t Ethic and the S pirit o f C ap ita lism (1904-5, Irnduccion de Talcolt Parsons; Nueva Y ork: Charles S cribn er's Sons, 1958), pdgs 57, 58; la observation sobre la herencia e.s de la pdg. 31. Venta de. cargos: K. Swart, Sale o f Public O ffice in the Seventeenth Century (L a Hay a: M a rtin u s N ijh o ff, 1949}. In g la te rra Isabelina: J o e l H u rs ifM d , Freedom , Corruption and Governm ent in E liza b e th a n . England (C am bridge, M ass.: H a rva rd U niversity Press. 1973). Paise.s de p o b la a n m u la ta : Sam uel P. H u n tin g to n , M od ern iza tion and C o rru p tio n , en Bureaucratic Corruption in Sub-Saharan Africa: Toward a Search for Causes and Consequences, ed. M on da y U. E kpo (W ashington, D . C.: U niversity Press o f A m e rica 1979) pde 318.

El hecho de que debo de inmediato reiterar que esos p ro b le m a no aquejan slo a los pases en desarrollo es de por s muy re ve la dor. La corrupcin en las naciones pobres concit con frecuencia, dfl parte de Occidente, un tipo de atencin equivocado, al mismo tie m p o que por razones que rozan el desconcierto muchos serios estudio! sos de las polticas del desarrollo hacen caso omiso de la corrupcin! o la hacen a un lado con una discreta tos y mirando hacia otro lado. Escritores de las primeras pocas de las naciones rezagadas. y las colonias a veces destacaron la corrupcin como un signo de debilidad moral, o aun inferioridad, de los nativos. Estos moralistas abarcaban autores occidentales y colonialistas, pero no eran Ios nicos; la condena tica de la corrupcin gubernamental tiene una larga historia en el mundo islmico, China, India y otras civilizacion e s . Aunque Occidente no puede reclamar el monopolio del a b o rre c im ie n to del soborno, el nepotismo y la venalidad oficial, algunos autores occidentales utilizaron alegatos de corrupcin como instrum e n t contundente. En algunos casos equivocadamente, clasificaro n como corruptas las manifestaciones de distintas costumbres modalidades de organizacin socioeconmica; en otros casos usaron la corrupcin como excusa para la ocupacin colonial. Autores pos teriores condenaron la perspectiva estrecha y egosta de dichos escritores occidentales, considerndola como emblema del pensamiento im perialista. Por lo tanto, en parte para evitar ser calificado como im perialistas, muchos acadmicos actuales se abstuvie ron sencillamente, de tocar temas tan delicados como la corrupcin. E l economista Gunnar M yrdal, ganador del Premio Nobel, se refiri a| esto como un ejemplo de diplomacia de investigacin. El tab en las indagaciones sobre la corrupcin es, en verdad, uno de los ms notables ejemplos de esta tendencia general... (que) se debe explicar, casi exclusivamente, en funcin de cierto aire de superioridad de parte de los occidentales. 1 1 1 El experto en corrupcin Stanislavil Andreski declar que la conspiracin del silencio de parte de l a gran mayora de los intelectuales europeos, debido a un racism o invertido, impide la difusin del conocimiento sobre este fenmeno. 1 1
24

Mi inters no se dirige a los juicios morales sobre las actividades ilcitas; n i deseo argumentar que la corrupcin es la especialidad d e Culturas o regiones determinadas. No hace muchos aos, la c o rrupcin floreca en los pases que ahora llamamos desarrollad o s " y, en verdad, hay pruebas de que ciertas formas de conductas corruptas estn aumentando hoy en las naciones ms avanzadas en lo econmico"y lo poltico. Los escndalos de corrupcin de los ltimos aos han provocado cambios en los ms altos niveles de los gobiernos de Holanda, Alemania Occidental, Gran B retaa, Israel, Japn y Estados Unidos. En Massachusetts, una reciente in vestiga cin revel que el 76 por ciento de una muestra de edificios pblicos posea al menos alguna falla estructural que no hubiese ocurrido de no haber mediado alguna negociacin corrupta por parte de los inspectores de la construccin.1 3 P e ro la situacin es particularmente preocupante en los pases en desarrollo, algunos de los cuales, por supuesto, tienen menos "Casos de corrupcin que algunas naciones desarrolladas. Considera dos en general, los pases en desarrollo son particularmente vul nerables a los daos de la corrupcin gubernamental. El sector pblico representa un papel tan grande y decisivo en la sociedad, que usualmente abarca actividades econmicas que en muchas naciones del Occidente industrializado quedan en manos privadas. A menudo hay pocas o ninguna alternativa al alcance del partido o gobernante en el poder. De esta manera, en los campos econmico y poltico, el ciudadano afligido por la corrupcin tiene escasas alternativas de recurrir a alguien. Naturalmente, los pases pobres estn menos capacitados que los pases ms ricos para afrontar un grado de corrupcin dado; asimismo, si bien los datos son necesariamente imprecisos o incompletos sobre esas cuestiones, y algunos especia listas suelen no estar de acuerdo, las actividades corruptas estn ms extendidas y ms sistemticamente arraigadas en muchos gobiernos det mundo en desarrollo que en Occidente. Sin embargo, no destinar mucho tiempo a temas como cunta coiropcriTy"donde, porque nos llevara a apartarnos de las cuestio'TitS dBhuii'dadas de poltica n las que deseo concentrarme. Cmo HMHftjgR, pinse en un mdico que est tratando a un paciente dado, o a un funcionario de salud pblica a cargo de un Estado determinado. Para sus propsitos, no es de inmediato pertinente saber las consecuencias mundiales de.las enfermedades cardacas, o si stas gon una amenaza mayor en un pas o continente que en otro. La obra m aestra de John T. Noonan sobre el soborno demostr que la corrupcin es, en su raz, un problema tico, y lo ha sido as durante toda la historia escrita. Sin embargo, me circunscribir en este libro a preceptos de un sentido diferente. T ratar de evitar ju i cios morales de pases, culturas o individuos determinados. E l cientScTn5TTlco' James Q. Wilson escribi una vez: El problema con la corrupcin es que tiende a convertirse en el Problema de la Corrup-

Cuadro 3. E l soborno e universalm ente condenado Un estudioso de cuestiones ju rd ica s , John T. N oonan (h), demuestra que, si bien el soborno es tan a ntiguo como los gobiernos propiam ente dichos, esa longevidad no se d ibe a que el mencionado delito est aprobado en algunas culturas. Entre sus conclusiones citamos la siguiente:
E l soborno es u n a vergenza universa]. N o hay un p a s en el m u n d o qu e n o considere a l sob orn o com o un d e lito en sus textos ju rd ic o s . E x is te n algu n a s leyes, com o las qu e tra ta n d el ju e g a , q u e son viola d a s con stantem ente sin n in g u n a sensacin especial de v e r genza a fn a l d e lito . L a ley sobre soborno no est en tre ellas. E n n in g n p a s los sobornados h a b la n p b lica m e n te d e sus acciones, n i los sobornad ores a n u n cia n loa sobornos que paga n . N in g n d ia r io los p u b lic a . N a d ie hace p u b lic id a d de qu e puede a rre g la r un soborno. A n a d ie se le rin d e n honores p recisa m en te p o r ser un g ra n s o b o rn a d o r o un g ra n soborn a d o... N o sim p le m e n te e l derecho p e n a l pues la transaccin p u ed e h a b er o c u rrid o hace m u ch o tiem p o y ste haya hecho e x tin g u ir lo p o s ib ilid a d de ?iiciar acciones legales s in o tam~ bin un in n a to tem or d e ser con s id e ra d o con re p rob a cin im p id e a l s o b o rn a d o r y a l sobornad o ja c ta rs e d e sus in terca m b ios. ~En de h a cer n o ta r qu e e l o ccid e n ta l con p re ju ic io s e tn o c n tric s ' supone qu e una socied ad a si tica o a frica n a m od ern a no considera el hecho d e l sobarn o com o vergonzoso en In fo rm a en qu e lo hacen los occiden ta les... L a vergenza y la h ip ocresa en e l uso del len gu a je son el t r i hu to d e l v ic io a la v irtu d . L a vergenza puede ser co n d icio n a d a c u lt u ra lm e n te . L a vergenza tan intensa y tan g e n e ra l es e l re c o n o c im ie n to d e que hay a lg o objeta ble en la conducta q u e va ms a ll de lo descorts y p u ra m e n te ilega l. L a vergenza n o la establece en fo rm a co n clu y en te , p e ro s seala la natu ra leza m o ra l de la cu estin.
J o h n T. N oon a n , J r., Brihes iN u ei'a York . M a c m illa n 702-3. 19841 oes r s' '

cin .L o s ternas morales usualmente oscurecen los temas prcticos, aun cuando la cuestin moral es relativam ente pequea y el asunto prctico es muy grande ,1 4 Por lo menos con respecto a las polticas anticorrupcin de los pases en desarrollo, me inclino a compartir la advertencia de Wilson. Y por lo tanto dejar a Noonan y otros el importante trabajo de analizar los aspectos morales, Filosficos teo lgicos y culturales de la conducta corrupta. Deseo, en cambi, explorar las Actividades ilcitas como problemas que s s6 pueden analizar, aunque en forma incompleta, de manera fructfera con los instrumentos de que disponen el economista y el administrador. Por lo tanto dejar a un lado muchas cuestiones importantes y me concentrar en otras, sin ilusiones de poder ofrecer una visin completa. De qu manera los funcionarios gubernamentales debeO

pan elaborar e implantar polticas anticorrupcin adecuadas? Qu '^ B n a ri pensar acerca de los costos de varias clases de corrupcin? jffTqu forma ellos pueden evaluar la efectividad y los costos de contramedidas? Qu lecciones se pueden extraer de los T S m erzos exitosos de la lucha con traa corrupcin? Y qu signfican i todo esto para el campo del desarrollo internacional propiatnentj dfgtnj?

MOTAS
* A fric a Nou>, noviembre de 1982, 55; T h e G u a rd ia n , 19 de enero de 1984. Debo agradecer a Stephen Riley, de North Staffordshire Polytechnic, . 2 P a ra mayores detalles sobre las denuncias de corrupcin durante el gobierno del presidente Lpez Portillo, vase mi obra C o rru p tio n in M e x ico (Cambridge, M ass.: Kennedy School of Government, H arvard University, 1983). De acuerdo con Jack Anderson, la Oficina Central de Inteligencia

por estas citas.

(CIA) estima que el propio Lpez Portillo extrajo de Mxico entre $1.000 y
$3.000 m illones du ran te sus seis aos en el cargo (Jac-k A n derson , Mexicos Riches W ere D evoured by E x-President, W a sh in g ton Post, 18 de junio de 1984, pg. B-12). 3 John W aterbury, Endemic and Planned Corruption in a M onarchi cal System, W o rld P o litic s (julio de 1973): pgs. 533-55; reimpreso en B u reaucratic C o rru p tio n in S u b -S a h a ra n A fric a : T ow a rd a S e a rch fo r Causes and Consequences, ed. M onday U . Ekpo (W ashington, D.C.: University Press of America, 1979), pgs. 355-80. 4 J. S. Furnivall, C o lo n ia l P o licy a n d P ra ctice : A C o m p a ra tiv e Study o f B urm a a n d N e th e rla n d s In d ia (Cam bridge, Inglaterra: C am bridge Uni-

varsity Pr^ss 1048)

Varios ejemplos se citan en J. M . M ontias and Susan Rose-Acker-

man, Corruption in a Soviet-type Economy. Theoretical Considerations, en E con om ic W elfare a n d the E co n o m ics o f Souiet S o c ia lis m : Essays m
H o n o r o f A b ra m B ergson , ed- Steven Rosefielde (Cam bridge, Inglaterra. Cambridge University Press, 1981), pgs, 53*83. 6 Leonor Magtolis-Briones, Negative Bureaucratic Behavior and D e velopment: The B ureau of Internal Revenue (T rabajo preparado p ara el Seminario sobre Conducta Burocrtica y Desarrollo, College of Public A dministration, University of the Philippines, Manila, 3 de octubTe de 1977). 7 Extracto del S econ d R e p o rt o f th e C om m is s io n o f E n q u iry U n d e r S ir A la s ta ir B la ir -K e r r , H ong Kong, 1973. . 8 H arvey Averch y otros, T h e M a tr ix o f P o lic y in th e P h d tp p in v s (P r in ceton: Princeton U niversity Press, 1971). e Expuesto en Bernard Schaffer, Access: A Theory of Corruption and Bureaucracy*. (Trabajo presentado ante la International Political Science Association, Research Committee on Political Finance and Political C orru p tion, Oxford, Inglaterra, marzo de 1984), pg. 19. 1 0 G u n n ar M yrdal, Corruption as a Hindrance to Modernization in South Asia, en P o lit ic a l C o rru p tio n : R ea d in g s in C o m p a ra tiv e A n a ly s is ,

27

p igA23o'd J ' Heidenheimer (Nueva Y w ^: Holt, Rinehart & Winston, 1970),

A fr ic a " e knna f iA n d re3 k , , ^ ' ept0CraCy 88 3 System nf G o v e rn m e n t in 12 ? E n P B u re a u cra tic C o rru p tio n , pag. 276. ] C 3f A f * jSe- f>0r eJemPl0 Simcha B. Werner, N e w Directions in the! Study of Administrative Corruption, P u b lic A d m in is tra tio n R eview 43 (niarzo-abril 1983): pagK. 146-54, y sus referenrias. P n l i f ' , 7 , tado en R ob ert E. Richardson, A P ro a ctive M odel fo r D e t e c t in g M idS, eho t f J Z X T A p p i,ed to the l ^ T o f G oods and S ervices in I

15 trabaJ 00 PUbliCad('- FaCU' tad de H

of t h J c iT p Wi]son CorruPtlon I* Not Always Scandalous, en T h e fll rvi i 1 l a d i n g s on C o rru p tio n in A m e ric a , ed. J. A. Gardiner v D j l Olson (Bloomington: Indiana University Press, 1968J , pag. 29.

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k |v-: '-i? .

2. Objetivos

,, Dnde debera comenzar una campaa anticorrupcin y cun jgpftmda-tebera ser? En este captulo utilizaremos un estudio de cjR U J y un repaso de la literatura cientfica social para ayudarnos a pensaren los objetivos de las polticas anticorrupcin. Nos pondre mos en el lugar de un directivo recientemente designado en una organizacin famosa por su corrupcin, y observaremos cmo evala ss'problcmais y define sus objetivos. Tambin echaremos una abs tracta mirada econmica a la corrupcin y afirmaremos que la magnitud ptima de ese delito no es cero. Luego analizaremos lo que fran dicRo los cientficos sociales sobre los costos y los beneficios de la corrupcin burocrtica, e intentaremos hacer una nueva sntesis del problema. Una de las lecciones del captulo es que las preocupa ciones de nuestro protagonista del estudio de caso no estn real mente tratadas por la literatura cientfico-social.

L A C O R R U PC I N EN E L S IS TE M A IM P O S IT IV O DE F IL IP IN A S En 1975, el Departamento de Impuestos Internos (B IR ) de las Islas Filipinas estaba plagado de corrupcin. Sus funcionarios com praban y vendan los cargos y los traslados de destino dentro del Departamento. Los empleados del B IR cobraban y malversaban fon dos impositivos. Otros funcionarios aceptaban sobornos de los con tribuyentes para lograr pagar menos. Algunos empleados del B IR llegaron incluso a extorsionar a los contribuyentes, amenazndolos con altas liquidaciones de ganancias y la perspectiva de onerosos juicios, a menos que las vctimas pagaran un soborno. Cuando el juez Efren Plana se hizo cargo del B IR en setiembre de 1975, encontr los siguientes ejemplos de delitos: Cruz, un agente recaudador de un barrio opulento de M an i la, que era conocido por llevar una vida rumbosa, realizar fiestas continuas y ser poseedor de tres automviles y una casa enorme. Sus hbitos de grandes gastos impresionaron tanto a sus colegas de la facultad de derecho nocturna a la que concurra, que uno de sus profesores lleg a burlarse de un condiscpulo, funcionario ms an ti guo del BIR, por su relativa pobreza. Una auditora puso fin a la marcha de Cruz en el carril rpido. Se descubri que baha dado recibos a los contribuyentes por un monto de 12 millones de pesos
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(P ) por pagos, pero slo haba rendido P9 millones al gobierno. Me diante la manipulacin de las anotaciones oficiales, l se haba puesto en el bolsillo los otros P3 millones. un j ven recaudador de impuestos de la provincia de Luzn Central, rem iti al B IR recibos falsos de una sucursal local del Banco Nacional de Filipinas (P N B ). Los recibos representabanP2 00.000 ms que lo depositado realmente por l. Lauro fue descu-i bierto por medio de un cheque archivado en el PNB. Bong era cobrador impositivo en una provincia de gran ri-] queza m aderera en la isla de- Mndanao. Aparentem ente arm una] confabulacin con el contribuyente ms grande (una empresa madel rera) y un banco local. La compaa hara pagos de impuestos qul luego se cobraban en el banco. Parte de estos pagos ms de PtJ milln en total terminaba en la cuenta personal de Bong. La-fir^ m aob tem recibos oficiales por sus pagos. Se descubri que Bong se; haba apropiado de diez talonarios de recibos que nunca se incluan^ en su informe mensual de lo que cobraba. Reyes y Santos eran investigadores. Su misin en el BIR consista en realizar estudios confidenciales de posibles evasiones opagos de impuestos por menor cantidad de la correspondiente. En el caso de una compaa de melaza descubrieron pruebas de pagos3 insuficientes por un monto de P2 millones. Pero en vez de comuni- car esto al BIR, le pidieron al gerente general de la empresa un soborno de P1 milln a cambio de su silencio. El presidente de la i compaa simul negociar con ellos, y simultneamente llam a la polica. Reyes y Santos fueron arrestados por agentes policiales se- " i cretos que se hallaban presentes en el momento de recibir su. pago i en un restaurante de Caloocan City. A nn?Sf rU } S de ta] f o p c i n no estaban ocultos. Un funcionario f ra L f I J a un j nvestla <or que para ver ios ms grandes \ caros y lujosos autos de M anila , slo tena que dar un vistazo a I* playa de estacionamiento del B IR .1 vistazo a la ^ : 5 Un cam bio de comando ~ i
. . ?

islac k T l !jP,naS estn forma.das por una cadena de unas 7.100 i nanHfl M por unos 53 millones de personas en 1985. Ferdi- ^ en el afoa i972af T presidencia ^ 6 5 . Declar la ley marcial j y ampar0 intrdujo el concepto de una Nueva Soaedad signada por una mayor preocupacin por los pobres y m 2 m e n 8 d3SC1P ,na' declaracin tuvo cierto xito especTaT mente al elim inar los notorios ejrcitos privados de Filipinas. Pero sinlM i n s a t i S r " ^ ab <ia 1975 el I ; * 3 i

* |

Ia r r t ^ ar pure a o " <*> i 2 1 * ] mbre de 1975. Durante la celebracin del tercer aniversario de "= 1 ley marcial, Marcos f im ig la muy difundida crrupci/n d.nt 1
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e su propio gobierno: Acaso hemos ganado el t e r e d o de cont J&ar demandando... confianza y fe continuas en nosotros. A menos ^ue podamos contestar confiadamente estos interrogantes no seg remos H a llegado el momento de cercenar tas partes infectadas de S e d a d ! de la vida pblica activa, antes de que pons an en pehr ^ r S i S " r i a m .n te a 2.000 e r a d o s del .obierno cuyas actividades haban sido cuestionadas en una terminante^ au ditora de actuacin. Entre los funcionarios exonerados seencon traban el secretario de obras pblicas y comunicaciones, , el d ire:tor <}e Obras pblicas, todo el directorio de transportes, la totahdad de T n iuntn de insoectores todos los comisionados del servicio publico, iTel^misfonad^Tde aduanas. Tam bin fue despedido el comis.onado interino de auditorias; s e g n expres M a reos "L a , la vista' en una gran cantidad de casos, el dolo y la c o r r u p c i n en el gobierno han sido posibles slo con la complicidad y participacin, si no en este caso, de personal de la comisin de auditoria El comisionado de impuestos internos tambin ^ sustituido. Una semana ms tarde Marcos eligi al juez Efren Plana para cargo. En una entrevista en 1984, Plana me record lo repentino de su nombramiento: Yo me hallaba en la Cmara de A Pe l^ ' ^ es 28 de setiembre, trabajando tranquilamente. El presidente Marcos me llam por telfono. M e dijo que fuera a Malacanang. Llegu a a la una en punto. Conversamos. A las dos el t;omo su ^ ecisl0n' ^ antes de las cuatro ya me encontr en el BIR. V olv de Malacanang a la Cmara de Apelaciones donde recog algunas cosas, y luego al BIR, donde me encontr con el comisionado. El organismo que PJana hered era enorme, im porta nte y criti cado speramente. Con una dotacin de 7.000 personas y responsa ble de recaudar alrededor de los dos quintos de los ingresos del gobierno, el B IR era el ms grande de tres organismos impositivos pertenecintes al M inisterio de Finanzas. (Los otros dos eran la Direccin de Aduanas y el Departamento del Tesoro.) El BIR estaba organizado en nueve divisiones en la sede.-central bajo rdenes del rrmiftionfldn y HpIpp-flHnnes regionales distribuidas en to4<? el archipilago. En 1975, los impuestos directos representaban alrededor del 29 por ciento de los ingresos dl gobierno, que haban "disminuido desde el 42 por ciento en 1973. (El impuesto a las ga nancias, que formaba el 21 pOT ciento de los ingresos estatales, se redujo desde el 26 por ciento en 1973. )4 Alrededor de la cuarta parte del impuesto a las ganancias recaudado provena de retenciones. Los cargos en el BIR, especialmente los de recaudadores, eran muy buscados. Pero al mismo tiempo, muchos empleados no sentan orgullo de trabajar en el departamento, algunos de ellos slo le de can a la gente que trabajaban en el M inisterio de Finanzas. La gra. vedad de esta tensin en el B IR formar parte de una organizacin que era a la vez lucrativa y popularmente condenada como corrup ta quiz foment una notable fraternidad entre sus integrantes.

En su estudio sobre el BIR, del ao 1977, la profesora Leonor Mag-j tolis-Briones, una especialista en corrupcin que ahora acta en la| Comisin de Auditora de Filipinas, subrayaba lo siguiente:
(...) la inusual intimidad de los empleados entre ellos, especialmente? en la categora de gerencia inedia. Todos los consultados en el B IR han! mencionado los fuertes lazos de afecto y las estrechas relaciones personales! que unen a los empleados del Departamento. Esto es particularmente visi- ble entre los miembros muy antiguos dl ente recaudador. Se observa l j tendencia a protegerse y encubrirse los unos a los otros. La respuesta de un funcionario entrevistado respecto del caso de un empleado despedido e9 quiz tpica: N o puedo comentar este caso. Es difcil cercenar la cabeza d ej un miembro de la familia/

Cuando Plana asumi su cargo, la fam ilia B IR estaba siendl atacada y se senta desmoralizada y a la defensiva. La actitud d^ kam i at silo, (nosotros y ellos), ya muy fuerte en el BIR, se vio refof zada. Considerado un intruso, a Plana no se lo vea ciertamente como a uno de nosotros . El propio Plana gozaba de un nombre inmaculado y tena uij legajo distinguido de servicios pblicos. El juez tambin dispona excelentes conexiones dentro de los meandros del poder, Cuand trabaj como director de la Junta de Inversiones, el presidente ella era Csar Virata, que en 1975 era ministro de Finanzas. M tarde Plana se desempe durante dos aos como subsecretario defensa nacional, en verdad el puesto nmero dos, a cargo de administracin y de lo que l llamaba puesta en vigencia . AI] trabaj con su antiguo condiscpulo de la Universidad de Filipina^ el secretario de defensa Juan Ponce Enrile. Luego, Plana estuvo do aos como juez de la Cmara de Apelaciones, donde se encontrab cuando el presidente Marcos lo llam por telfono en 1975. Plana era un hombre agradable, algo reservado, con gruesd anteojos, -un rostro inexpresivo y una sugestiva modestia natura Su intelecto poderoso y sus talentos administrativos se combinaba con una conducta que algunos calificaban de im parcial y solit ria . Uno de sus admiradores y colegas del BIR me dijo: Un con sionado tiene que bajar al llano. U rg a Plana a ser menos ascti^ en su estilo personal. Lo alent a rodear a las personas con brazo, tomarse fotografas con ellas, hacerles sentir que l era uij de ellos. Esto le result difcil, pero lo hizo y logr xito .6 Pero Pfj na no ingres al BIR para ser uno de la familia: l quera recaudj los impuestos y lim piar la corrupcin.

Prim eros pasos para evaluar la corrupcin La primera tarea de Plana consisti en aprender tanto co| pudiera respecto del Departamento de Impuestos Internos y de problemas. Con este propsito, se inform de varias maneras.

Despus de estudiar el organigrama y la ley reglam entaria pertinente, Plana consult a los ms altos funcionarios del BIR, primero en grupo y luego en forma individual. Tuve una reunin " tOTTos jefes de las ocho direcciones. Ante todo yo deseaba formarme una idea del Departamento. Haba escuchado que las cosas no pare can andar bien. Pero uno no puede irrumpir en un organismo, despus de asumir, como si fuera un caballero vestido con brillante armadura y dar por supuesto que todos son delincuentes. En este caso, no se encontrar cooperacin . Pidi inform es por escrito en donde cada jefe de direccin deba resumir Tas funciones de su organismo, bosquejar sus principales piub lemas y proponer soluciones para ellos. Les dio un plazo de slo 'ifscfias para presentar los informes. Qued sorprendido , dijo, de que varios de ellos no mencionaran la corrupcin, aunque estaba muy claro que era un problema importante en el Departamento ..Luego Plana convers con muchas personas: funcionarios del Departamento, hombres de negocios, ciudadanos y funcionarios de otros organismos. Uno de sus objetivos era hallar dnde pareca enquistarse la corrupcin. Otro consista en descubrir cules de sus fanciorfarios ms antiguos tenan fama de incorruptibles. Pude en contrar a los honestos conversando con muchas personas, afirm Plana. Estas concuerdan en sealar a aquellos que no permiten que se les corrompa._No^quisieron dar los nombres de los deshonestoa do! p n p n pues se les UamafTiS-aptones' . Luego Plana dio misiones, especiales a los incorruptibles. Les pidi informes sobre diversos presuntos problemas dentro del de& parta ment. Por ejem plo,rr funcionario antiguo prepar dos estu dios. Uno de ellos analizaba el sistema del BIR para asignar perso nas a determinados trabajos. Los puestos que gozaban de facultades discrecionales considerables haban sido, con frecuencia, llenados ea forma corrupta. El otro estudio trataba sobre la poltica de inves:) tigaein impositiva, mal empleada por agentes que amenazaban a los contribuyentes con cobrarles altas sumas a meros que pagaran u m o r n o . Estos informes ayudaron a localizar y evaluar la medi a d los problemas de corrupcin. Por ultimo. P lan a contrat- a- seis jvenes contadores pblicos, "laaUmpios que la lim pieza, y los puso a trabajar con dos_de los ^narjns nn fl^ L o j^ w - ^ r r r r iip tS n misin era revisar" casos Jtivos. Estos investigadores revisaron una cantidad de casos s9y-a-veces~'ligrentto"ftl-azar. en otras oportunidades ET atencin en sectores que parecan sospechosos . Sus inneenvirtieroTY en otra fuente de informacin respecto nde y en qu medida se produca mucha corrupcin. Tuvieron otros beneficios, como dijo Plana ms tarde: Ms importtafe que lo hecho realmente por ellos a travs de estas revisiones, isecuencia de ellas sobre ios otros examinadores que vieron de que su trabajo fuera inspeccionado. El resultado fTFbjaron ms y mejor .
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Gracias a estos diversos medios, Plana descubri que la co rrupcin en el B IR se produca en muchas formas.

La corrupcin externa

Pago p o r servicios lcitos. El recurso conocido como lagay, o di nero fcil, se utilizaba para acelerar un trmite impositivo dentro de la burocracia del BIR. Como sucede con frecuencia con el dinero fcil, ste se haba difundido mucho: por ejemplo, los funcionario^ haban comenzado a solicitar una pequea suma para facilitar u ifc antecedente o un despacho. Si bien prevaleca el hbito de pedir el lagay, sola involucrar pequeos montos de dinero. Algunas veces se extorsionaba a los contribuyentes slo p a n darles el tratam iento que legalm ente les corresponda. E s a e x to r sin tomaba varias formas. Segn una de las ms notables ver^i siones, un valuador impositivo sacuda al contribuyente con un monto excesivamente alto por pagar. El interesado poda apelar, pero eso llevara tiempo y esfuerzos; por otra parte, el contribuyente quiz no estuviera seguro de a cunto ascendera el monto impositi vo correcto. (El servicio lcito en este caso es exactamente esi valuacin honesta a la cual el contribuyente tiene derecho, sin pa gar.) Esta modalidad estaba menos difundida que el lagay, pero no era rara. Pago p o r servicios ilcitos. Los contribuyentes solan sobornar a los recaudadores a cambio del servicio ilcito de aprobar un mont^ pagadero muy bajo. Esta costumbre se conoca como arreglo. Aquh se puede hablar de grandes sumas: de acuerdo con estimaciones, sin i la presencia de los arreglos el gobierno podra recaudar hasta un: 50% ms en impuesto a las ganancias. En una versin del arreglo el " con tribuyen te presentaba ingre* sos con muchas deducciones, entradas subvaluadas, o clculos de impuestos por pagar incorrectos. Si un inspector descubra estos errores, los pona en conocimiento del contribuyente. Era en ese momento cuando, con frecuencia, se produca el arreglo. P or reglft general el contribuyente pagaba la mitad de la cantidad extra que realmente deba, y se quedaba con la otra mitad. De la mitad paga da, quiz los dos tercios eran el soborno para el inspector y el otrfl tercio se ingresaba a donde realmente deba entrar, las arcas fiscales.1 ' Segn otra modalidad del arreglo, un inspector del B IR que se hallaba investigando a un gran contribuyente poda descubrir omi sin de ingresos o alguna otra fuente de impuestos pagados por debajo de lo que corresponda. Pero en vez de acusar al contribuyen te, el inspector le ofreca el servicio ilegal de anular la denuncia a cambio de un soborno. Extorsin con sobornos p or abstenerse de perjudica r a l cliente. Los contribuyentes inocentes solan a veces convertirse en vctimas. Algn examinador o inspector tambin poda extorsionar solicitan
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do dinero, aprovechndose de la ignorancia del contribuyente res pecto de las reglamentaciones del B IR , afirmaba Magtolis-Briones. *3 5 1 inspector poda acusar al contribuyente de no pagar los impues tos, aun sobre ingresos no imponibles, como por ejemplo las ju b ila ciones.8 Detrs de esa extorsin, por supuesto, estaba la amenaza del funcionario de iniciar acciones legales contra el cliente.

La corrupcin interna De acuerdo con estimaciones fidedignas, diversas formas de corrupcin en el seno de la organizacin provocaban una prdida del 10 al 20 por ciento en la recaudacin impositiva. Malversacin p or falsificacin de registros. Los recibos oficiales por el pago de impuestos recibidos por agentes recaudadores del BIR sufran muchas clases de manipulaciones y alteraciones. Los casos de los cobradores Cruz y Lauro, antes mencionados, son ejem plos evidentes. La idea fundamental erain form ar al departamento un monto falsamente inferior y m alversar'l rest. Estas actitudes eran 3ifciles de descubrir, pero Plana lleg a darse cuenta de que ataban muy difundidas y de que involucraban millones de pesos. jSobreim presinde etiquetas y estampillas. Algunos agentes del B lf^ e las arreglaban para imprimir lminas de estampillas docu mentales, etiquetas auxiliares y estampillas de cigarrillos, falsas. Un ejemplo espectacular comprendi a 108 cajeros y agentes recau dadores, y ms de 3 millones de pesos en cobranzas que nunca llegaron a manos del gobierno. Venta de cargos elegidos. Muchas historias salieron a la luz acerca d la venta de puestos escogidos dentro del BIR. M uy pocos "cSrgOSiextgan una formacin previa especial. El organismo careca deT'ritido profesional. El sistema de personal se haba vuelto, al menos en parte, corrupto por la utilizacin de dinero, nepotismo e influencias para conseguir un cargo. Demora de las remesas. Los agentes del B IR demoraban la re misin de los impuestos cobrados por su intermedio, con lo cual obtenan beneficios financieros ilcitos manteniendo en sus manos lo "cobrado . Si ti 'em bargo, esto significaba prdidas relativam ente pequeas. C orrupcin de los sistemas de investigacin internos. La D ivi sin de Seguridad Interna tena por misin supervisar a los propios empleados del departamento. Pero los pagos ilcitos tambin prevalecan aqu. L a costumJirLes sobornar a los funcionarios que tienen a su cargo la investi gacin de los empleados mal encaminados, de modo que guarden l ''"Secreto de los casos, demoren la investigacin y mejor an no le hagan lugar.9 El juez Plana, sin duda, apoyaba sus manos bien firm es sobre el BIR. Adems, se supona que tena que enfrentar la corrupcin

en una sociedad plena de actividades ilcitas. La medida de la co rrupcin del presidente Marcos, su fam ilia y sus amigotes quiz nunca se llegue a saber. Algunos calculan que la cantidad de dinero que Marcos sac de Filipinas llega a miles de millones de dlares. En apariencia, Plana se hizo cargo del B IR contando con el sincero deseo del presidente de lim piar el organismo im positivo."Quiz en un momento de crisis econmica como la que sufri el pas filipino mediados del decenio de 1970, aun el corrupto presidente deseaba un sistema impositivo que funcionara mejor y con menos corrup-' cin. (En 1985, mucho tiempo despus de que Plana dejara el BIR, circularon rumores de que los compaeros de Marcos hurtaron fon dos del sistema impositivo para costear su campaa electoral). Cmo comenz el juez Plana a pensar en elim inar la corrup cin del Departamento de Impuestos Internos? Qu o b je tiv o s deba tener en cuenta?

C O STO S Y B E N E FIC IO S DE L A C O R R U PC I N Qu es corru p cin ? El Departamento de Impuestos Internos padeca de un cmulo de prcticas ilcitas que se agrupaban con la denominacin general de corrupcin . La variedad de tales actividades dentro de esta singular organizacin puede parecer casi interminable. Pero la en fermedad de la corrupcin incluye muchas otras deformaciones y mudanzas, como por ejemplo las contribuciones polticas ilegalet, compartir informacin confidencial o secreta, la corrupcin policial en distintas configuraciones, las coimas a funcionarios de adquisi^ ciones estatales, los fraudes en el control de calidad y muchas otras. Analizarem os algunas de estas subcategoras en captulos poste riores. Qu tienen en comn esos fenmenos? Una de las definiciones^ de corrupcin, como la que da el Websters T h ird New International D ictionary (U n a b rid g ed ), es inducir (por ejemplo a un funcionario poltico) por medio de prestaciones impropias (como soborno) a co meter una violacin de su deber. Esta am plia definicin ab arcis mayora de las actividades ilcitas que ei juez Plana encontr en el BIR. Tambin existen otras definiciones de este mal. En el campo de las definiciones podramos aclarar las cosas yendo ms all del concepto general de corrupcin , creando una clasificacin de tipos de conducta ilcita y corrupta, y definiendo cada tipo con mucho cuidado y numerosos ejemplos. Sin embargo, para nuestros fines inmediatos, podemos hallar un enfoque diferente ms fructfero del problema de la definicin. Al anticipar un mtodo econmico que usaremos ms tarde para analizar la conducta corrupta de muchas clases, trataremos aqu de bosquejar algunas de las cQt'actet'stics clves de la corrupcin.

Propongamos un mandante, como el juez Plana^ y su agente o mandatario, que sera un funcionario del BIR. Este acta en representacin del mandante ante un cliente , es decir un contri buyente. Imaginaremos un supuesto irreal para aclarar las cosas: supongamos que el mandante encarna el inters pblico es decir, 'WTirrarpersona de altos principios morales* y se h alla a cargo de un organismo como el BIR, o incluso de todo un gobierno. Suponganios tambin por ahora que el agente, un funcionario estatal, tiene ^BHaTfcvoetn- menos escrupulosa hacia el inters pblico. El mandatario est empleado en el entendimiento de que debe actuaran nombre de su mandante frente al cliente. Pero el mandaotario tiene tambin sus propios intereses privados, como su cuenta 'Janeara. En el desempeo de sus obligaciones oficiales como man*3at5nJnjuiz traicione los intereses de su mandante para su benefi cio, es decir, puede corromperse. Lo qu hace de esto un modelo 'econmico es la siguiente proposicin: el agente actuar en forma corrupta cuando los beneficios netos que obtenga de comportarse as superen a los probables, costos netos. Por ejemplo, el agente quiz se vea tentado de malversar los ingresos impositivos si cree que las posibilidades de ser descubierto son nulas. O cuando el mandatario tiene poder discrecional sobre el monto de los ingresos del cliente, definido como imponible , p\iede sentirse tentado a utilizar esa discrecin ilcitam ente para hacer un arreglo si la coima es grande y los riesgos pequeos. Si bien estos dos ejemplos de comportamiento corrupto difieren en forma im por tante, el elemento comn es que el mandatario est traicionando su _pagel o r n o funcionario pblico, en bien de sus intereses privados. Ahora avancemos un paso ms en el razonamiento econmico. Supongamos que el mandante sabe que su mandatario puede verse tentado a hacer lo expuesto antes. Entonces la tarea del mandante con rgspecto al mandatario es inducirlo a desempear su s deberes ^Tatalun punto ptimo, inducir el grado ptimo de espritu de servi cio y e l grado ptimo de comportauiiento corrupto. 'U n poco ms Tiard^aclararemos este concepto bastante sorprendente de grado ptico de comportamiento corrupto ). ^Este modelo tambin deber incluir el dador del soborno, o el contribuyentequ participe en el arreglo. Esta persona, el cliente , ^or?Omper~al mandatario, si percibe que los beneficios netos proba bles de hacerlo as superan a los costos netos. El mandante tambin Aspira a inducir en el cliente un comportamiento adecuado. P ara lograr estas metas el mandante puede poner en vigencia varias medidas de poltica. Ms adelante las reuniremos en cinco grUfs ~~ Seleccionar a los mandatarios por su incorruptihilidad as com por su competencia tcnica. Cambiar las recompensas y las sanciones que le pueden caber al mandatario y al cliente.

Cuadro 4. Sobre las definiciones M ax Weber afirmaba que no se debera comenzar con una definicin, sino que se debera deducirla observando ejemplos especficos que, sin embargo, nunca llegaran a ser una d efin i cin fina l, sino una cortada a la medida de los objetivos que se tengan a mano. Una definicin
debe sin tetiza rse g ra d u a lm e n te tom a n d o cada una de sus partes de la re a lid a d h is t rica p a ra a rm a rla . D e esta m anera, e l concepto fin a l y d e fin itiv o no pued e s u r g ir a l p r in c ip io de la in vestiga cin , n io a su t rm in o . E n otra s pala bra s, debemos e la b o ra r en el tra n s cu rso d el debate, co m o su resu lta d o ms im p orta n te, la m ejor f o r m u la ci n c o n c e p tu a l... A s, s i tra ta m os de d e te rm in a r e l objeto, el a ti lisis y la e x p lica ci n h is t rica que estamos in tentand o, n o p ued e darse en fo rm a de una d e fin ici n conceptual, sino a l menos a l p r in c ip io slo com o un o d e s crip ci n p ro v is io n a l.

La literatura sobre la corrupcin contiene definiciones tiles. Una muy citada es la siguiente:
C on d u cta qu e se a p a rta de los deberes fo rm a le s de un cargo p b lic o en busca de beneficios p e cu n ia rio s o de p o s ici n (c a m a rilla person a l, fa m ilia r , p riv a d a ) que con ciern en a i in ters p riv a d a ; o que v io la las n orm a s q u e coa rta n ciertos tipos de conductas tendientes al inters p riva d o.

Histricam ente, el concepto se ha referido tanto a la con duca poltica como sexual. A l igual que la palabra latina corruptus, corrupto" evoca una gam a de imgenes del m al; designa aquello que destruye lo saludable. La palabra posee una connotacin moral. Las definiciones no son estticas. Lo que las sociedades entienden como corru p to evoluciona. Durante el transcurso del tiempo las sociedades kan hilado ms fin en m ateria de distinciones entre soborno", y la reciprocidad o transac cin permisibles, y han logrado hacer de estas distinciones algo prcticamente efectivo. Y en cualquier poca, en una so ciedad, es posible encontrar p o r lo menos cuatro definiciones diferentes del soborno: la de los moralistas ms avanzados; la del derecho escrito; la del derecho cum plido en alguna m edi da; la de la prctica comn".
M a x Wtber, The Protestant Ethic and the Spirit o f Capital ism 11904-5), traduccin de T a it n Parxons fNueva York: Charlea S c b n v rs Sons, !95Sj. pgs. 47, 48; d efin icin : Jeseph S. Nye, "C urruption and P o ltic a ! D eveiop ent A Cos-Benefit Analysis", Am erican Poltica! Scieiicc R evicw 51 /junio de 9H7): ptfs 417-29; John T Noonan. Jr., Brihes (Derkele y: Un i rersty o f C a liforn ia Press, 1987), pgs. x/i, 320

 . Aumentar las probabilidades de que se descubran y castiguen las acciones corruptas. Cambiar la misin o el sistema administrativo de la organiza cin,~pra reducir las facultades discrecionales del funcionario. M odificar la actitud del mandatario hacia la corrupcin. Esas polticas son el tema del captulo prximo, en donde vol veremos sobre eTcso del B IR y elab orarem osW 'm odelo de corrup cin ms completo entre mandante, mandatario y cliente. Por ahora tomaremos nota de dos aspectos de esta forma de abordar la corrupcin. En primer lugar, este enfoque define la co rrupcin en funcin de la divergencia entre los intereses del man^ daute o del publico, y los del agente o funcionario pblico: la corrup "cTn~se presen ta cuando el agente traicion a los in tereses del 'TttmrdSrrvE en beneficio de los propios. En segundo lugar, este enfoTparrecatca que la corrupcin es una cuestin de grado y concesio"ftes o prestaciones mutuas: el mandante desea inducir el grado pti..... mo de corrupcin. /

El grado ptim o de corrupcin Debera el juez Plana intentar la eliminacin de toda la co rrupcin; reinante -err"el Departamento d i Impuestos Internos? O en algn momento los costos de hacerlo podran ser tan grandes que superaran los beneficios as obtenidos? "----tachablem ente su cedera esta ltima proposicin. E l ptima grado de corrupcin no es cero. Esta idea tiene cierto valor sorpren diente. Despus d form ular esa argumentacin en una conferencia en el ao 1979 en a Comisin de Auditora de Filipinas, fui atacado por varios interpelantes porque en apariencia mi declaracin invo lucraba que se deba perdonar la corrupcin. Pero mi intencin no fue sugerir que un mundo ideal deba .contener corrupcin, ni que si pudiramos hacer una sociedad de nuevo completamente deseara mos que hubiese algo de corrupcin. La cadena de pensamiento que yo estaba tratando de inducir es la siguiente. Supongamos que cierta clase de corrupcin causa perjuicios a la storre^adfYreaco:sts-.siseales . Imaginemos tambin "'que los esfuerzos pr luchar contra esa corrupcin son onerosos. .-Parirm in im izar el conjunt d esos costos a la sociedad debemos -equtlbrar los dos. En verdad, tendramos que considerar la reduc cin de coitos.sociale s que obtenemos si disminuimos los actos co ffptos, pero tambin debemos tener en cuenta el incremento de los costos sociales acarreado por nuestros mismos esfuerzos para lu^ a .r .j^ntrA.Ja cpjrri^ Y esto nos lleva a concluir que, en la 'mayara d e los casos, Ta solucin global de costo mnimo no ser ir r u p c i n total igual a cero, o lucha anticorrupcin igual al monto mximo.

El punto se puede aplicar en muchos campos. Tomemos como ejemplo la contabilidad en el sector pblico. En un documento recente el economista Hermn Leonard expuso una visin amplia sobre la idoneidad de la contabilidad pblica en los Estados Unidos. JM afirmaba que muchas de las tcnicas y procedimientos que prevalecian estaban armados teniendo como centro el problema de prevenir el dolo directo a corto plazo.
r a E M , 8 Prim er')s aflos e este siglo y aun antes, el desvo directo de roaos pblicos era lo suficientemente comn como para engendrar podero sos movimientos de buen gobierno. Estos movimientos polticos con la ayuda de una asociacin de contadores profesionales en desarrollo formuJaron y adoptaron rudim entarios sistemas de control para seguirlesla pista a los fondos pblicos. El desvio ilegal de recursos era un problem a crtico de modo que los sistemas tuvieron una orientacin oficinesca; consistan en norm as para controles y verificaciones que aseguraban que la autoridad adecuada h aba existido y que se haba ejercido antes de producirse los desembolsos. N o por casualidad, tambin crearon un seguimiento de audito n a de modo que pudiera identificarse a los culpables despus del hecho, si los fondos se hubiesen gastado en form a fraudulenta . 10

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Estos tempranos esfuerzos, que llenaron una importante necesidad, fueron muy exitosos en los Estados Unidos. Hoy en da, actualizadas con las tecnologas y las organizaciones, las prcticas contables publicas son razonablemente efectivas para prevenir el raude. Pero Leonard tambin nota un retroceso en el nfasis pue^to en la corrupcin. La orientacin hacia el dolo a corto plazo ha hecho que los contadores del sector pblico pasen por alto serios problemas del largo plazo, como la valuacin de los activos y pasivos pblicos, y la administracin de las jubilaciones pblicas. El interesantsimo documento de Leonard aboga por la reorientacin de la contabilidad pblica. Los detalles de su argumentacin y de sus recomendaciones no vienen al caso aqu. Por el contrario, yo quiero subrayar la aseveracin de Leonard de que, aun en el relativamente estrecho campo de la contabilidad pblica, la preocupacin por la corrupcin puede ser costosa, no slo en funcin de los recursos gas^~~ tados en combatirla, sino en el desvo de la atencin y la competen cia organizativa con respecto a otros importantes asuntos Reducir la corrupcin es slo uno de los muchos objetivos que un funcionario pblico, poltico o legislador tien eTo' debera? tener. or ejemplo, un comisionado de impuestos se interesa en la recau dacin efectiva de los gravmenes. La energa y los recursos desti nados a reducir la corrupcin en un organismo impositivo puedeT contribuir a mayor eficiencia en la organizacin recaudadora Pero suele ocurrir que la lucha contra la corrupcin se lleve demasiado lejos se abulten excesivamente las partidas presupuestarias con ese fin, se aumente la burocracia y desfallezca la moral. En algn punto, aun si la corrupcin se redujera sin aumentar los esfuer/ospor combatirla, los costos directos de dichos esfuerzos pueden ser

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Cuadro 5. Descripcin esquem tica de la m agnitud ptima d e corrupcin Imagnese una funcin que relacione el costo social m a r gin a l de una unidad de actividad corrupta, con el volumen total de esa actividad corrupta presente en la sociedad u org a nizacin. La misma primera unidad de corrupcin quiza im porte escaso costo social. Pero a medida que la corrupcin se desarrolla cada vez ms cuando su volumen total ctece , cada unidad que se sume p u e d e engendrar aun mayores costos ' sociales. P or ejemplo , los costos podran aum entar en una m e dida ta l que pudieran quebrarse las normas de conducta, creando as mayores ineficiencias, empeorando las d istrib u cio nes de ingresos y poder, etc. E l resultado quedara representa do por la pendiente ascendente que se ve en la Figura l A h ora imagnese el costo social m arginal de reducir la corrupcin. S i hubiese apenas unos pocos casos de com porta miento corrupto, quiz sera muy oneroso descubrirlos. P o r el Contrario, si las acciones corruptas estuvieran muy extendidas, la deteccin podra ser ms f cil , y tomar medidas que disnu"7myeran la corrupcin en una unidad serta relativamente ba~rat>; Entonces, podram os plantear la hiptesis de una curva ~He~osto m arginal declinante para reducir la corrupcin. Esta curva tam bin se ve en la Figura 1.
F ig u ra 1. M a g n it u d p tim a de la c o r r u p c i n

La interseccin de estas dos curvas non da la com bina cin de m enor costo de actividades corruptas y de esfuerzos para reducirlas. Este punto indica, en la situacin del caso, el volumen ptim o de corrupcin (m arcado con la letra q en la F ig u ra 1). _______________________

exacta de las curvas no es decisiva para el punto cualitativo. L a corrupcin podra presentar costos socian n r? a > 7 8 in ? con,stante*> > Podra caber una curva diferente pa a el costo social m arginal de reducir la corrupcin. Para la w C m6mac0nes de esa>i cu r - *1 volumen ptim o de medidas anticorrupcion no ser infinito, y el volumen p ti mo de corrupcin no ser igual a cero.

! desempeo del organismo impositivo podra sufrir conIS Z r l T E" algn punt0 lej s de erradicar la corrupcin grandes 05 d,r8Ct S 6 ,ndirec^ pueden lle g a r a ser demasiado

rar T T PUnt0, de Partida valOso para consideCLnorLn f V0S dominar la corrupcin, Esta no es la nica 1 i f t e * 0* ^ue Preocuparnos. Tambin nos interes o s (en re? u d r,a > que P eden ser de dos clases, direcs (en funcin de gastos y personal) e indirectos (en funcin de perjudicar los otros objetivos de la organizacin). Por lo tanto el trazado de polticas anticorrupcin debe ser muy claro en cuanto a como y en qu m edid , las diversa, clases de a c t M a d s T o b a s ilcitas perjudican o nuestra organizacin y a la sociedad.

Vale la pena com batir la corrupcin? Debe responderse un interrogante previo. Estamos seeuros de cn^aEnr ved1 C d ^ ma' T V 3 soc,edad 0 nuestra organizaki verdad, en el campo de las naciones en desarrollo ;es que p e c i n a l ? 10 Sald '* COrruPdn leg ^ r ms beneficiosa Estas preguntas pueden tener resonancias necias para los filioara lo , hl>. P r pres,dente depuesto Ferdinando Marcos, o pa a los haitianos que desean recobrar los 100 a 700 millones de v, r eV C r Ulad0S 6n 61 exterior P r el derrocado Baby Doc Duvalier. Estas preguntas seguramente disgustarn a los funcionarios pblicos que se rompen la cabeza diariamente con los problemas del comportamiento ilcito. De igual manera, al observar las clases de corrupcn que el juez Plana encontr en el D epln am en to de Im puestos Internos, quiza tengamos por cierto que esas inconductas causaban danos a la sociedad. Y, sin embargo, resula oue una buena parte de la literatura cientfica social sobre nuestro tema danu S n c u lL d: r d L a r S r Po n S .de * e0rrUpd" ^

trata?d od eie c u p e ra r io sm iie sd e

Este debate deform la investigacin sobre \a corrupcin. Mientras discutan los efectos tnicos y txicos de > a c0rr^ 10^ sobre el desarrollo y entablaban arduas batallas en la arena de ' las d efin icio n es - los cientficos sociales virtualm ente PrestJ ron atencin a los interrogantes prcticos sobre cmo combatir rrUP<En"un reciente repaso de la literatura, aparecido en la publica cin peridica W orld Bank 's Management and los autores consumen todas sus energas en justificar la siguiente conclusin: L a corrupcin tiene un efecto,.deetreo de vastador sobre el d e s e m p e a administrativo y el desarrollo econ fnTCo-Woltico.1 1 Los autores no dicen nada sobre cmo manejar -ee*H ndeseables fenmenos; ninguna de las ochenta y seis d n irde pgina de la monografa se refiere a las medidas para comba K corrupcin. En su planteo de si la corrupcin e n conjunto es o no perjudicial , y en su omisin de un anlisis de poltica, el in for me del Banco Mundial es tpico de los estudios de la corrupcin en los pases en desarrollo. H ay algo caracterstico aun en su desafortuiTSir afirmacin en el prrafo final cuando, casi como ocurrencia tarda los autores exponen que los gobiernos q u i z deseen cada vez ms, considerar posibles acciones para contrarrestar este flage lo" y luego simplemente enumeran, sin ejemplos m argumen os apoyo, cuatro posibles medidas vagas, generales, y por lo tanto " n o e. de extraar entonces que, hacedores de p o l t i c a s como el Dr. Goh Keh Swee, el viceprim er ministro de Smgapur estn co fundidos. L a corrupcin, as como los organismos defectuosos de la administracin pblica, pueden tener c o n s e c a e n c i a s m me d it a s sO q bre el crecimiento econmico de los pases del J e jc e r J en una conferencia pronunciada en Londres en el ano 1983. Escapa a mi comprensin por qu se ha ignorado su im portanoa no solo en la literatura acadmica, sino tambin en la conduccin de los asu P<Estaconfusin se convertir en cuando los h a c e d o r de polticas lean estudios acadmicos con ttulos como. Cu e problema de la corrupcin? y Desarrollo econm.co por va d e ja corrupcin burocrtica . Un ministro de un pas en desarrollo consi der que era ofensiva la sugerencia de que la corrupcin podra beneficiosa:
Creo que es algo monstruoso que estos estudiosos bien intencionados y muy desorientados sugieran que la corrupcin es un praJ ^ v eficiente o a ra el desarrollo rpido en A sia y Africa. A lgu n a vez, hace mucho tiempo, los occidentales trataron de subyugar al Asia... vendiendo * * ? ftu a l de la cleptocracia es una nueva clase de opio por n a r t e c e atgunos intelectuales de Occidente, destinada a perpetuar el . t r . ^
la s

so y la degradacin de Asia. Creo que las nicas personas, T s i ti afirm aciones de estos acadmicos son los propios cleptocratas asiti

cos.1+

Cmo puede un acadmico haber dicho o sugerido que la co rrupcin es buena para los pases en desarrollo? Cmo se entiende que eJ debate acadmico haya cado de esa manera? Las respuestas son complicadas. En primer lugar, el mundo acadmico tiene preferencia por la descripcin y la explicacin, m que por los preceptos y la aplicabilidad de la poltica. Una similitud til puede ser la profusin de investigaciones y debates acadmicos sobre la pregunta: Es perjudicial fumar? en contraste con el des precio de cuestiones prcticas como por ejemplo: Cmo se puede ayudar a la gente para que deje de fumar? 1 ' . , En se? undo trmino, no se* suele disponer de datos. Los inves tigadores consideran difcil estudiar la corrupcin empricamente porque Jas partes que intervienen tienen todas fas razones para ocultar datos, y los gobiernos no se sienten dispuestos a permitir que extranjeros o aun sus propios connacionales trabajen en cues tiones tan delicadas. En consecuencia, los debates acadmicos sobre las propiedades tnicas y txicas de la corrupcin tienden a depen der mucho de las ancdotas, casos hipotticos y vinculaciones espe culativas entre la corrupcin y ios resultados sociales futuros.' En tales circunstancias, es probable que los debates no lleguen a nin guna conclusin. 6 Otro factor es la naturaleza inevitablemente norm ativa del tema. A los dos bandos del debate acadmico ya se les asignaron nombres que los distinguen: por un lado estn los m oralistas y por el otro los revisionistas. A los primeros se los acusa de incluir supuestos inadecuados, cargados de valor, en sus anlisis Por el S l la exP erta en corrupcin Ledivin a Cario de la Universidad de Filipinas, el cuidadoso saldo que los revisio" S fte raen de los efectos buenos y malos parece ser un reconoci miento de que todo el mundo sabe que la corrupcin no es realmen te beneficiosa, sino que se le deben descubrir efectos positivos de T 16 j 0 ? COnd ne a un Pas P r completo. Comprense los desafueros de los acadmicos norteamericanos contra las indiscre ciones del presidente Nixon y su casi aprobacin de regmenes ms descaradamente corruptos en pases donde ellos trabajaron n El caso de que los valores as como los hechos dirigen el debate, tal vez ayude a explicar su existencia y su duracin.

Tres recordatorios acerca de la utilidad de la corrupcin Muchos profesores han afirmado que la corrupcin puede reP sentar un papel realmente til en los pases en desarrollo. (Esta declaracin tiene un valor adverso similar a la idea de que el grado d e .corrupf c , " no es >& ual a cero. Pero va ms all: no se trata precisamente de que combatir la corrupcin puede resultar tan costoso como para que no valga la pena, sino de que la corrup-

cin por s misma puede crear beneficios econmicos, polticos o Administrativos). Creo que el punto merece que bosqueje tres cate g o ra s de argumentos en el sentido de que la corrupcin puede, en cierta ocasin es, ser socialmente beneficiosa. Respectivamente las denomino as: el recordatorio del economista, el del cientfico polti co y el del gerente o administrador. E l recordatorio del economista. Los pagos por corrupcin in tro ducen una suerte de mecanismo deTTtercado. En un sistema donde osHbtenes y servicios se asignan por fila de espera, poltica, selec cin aleatoria, o mrito , la corrupcin en cambio esta en condicio nes de asignar bienes de acuerdo con la voluntad y la capacidad de S a r i ' Cuando esto es as, la corrupcin puede poner los bienes y servicios en las manos de gente Que los valore al mximo, que los pueda usar con la mayor eficacia/ En un sentido, entonces, como consecuencia del acto corrupto, esos bienes y servicios son asigna dos ms eficientem ente en un sentido econmico. ""'" El profesor de la facultad de economa Natham el L e ff resumi este punto de la siguiente manera:
E s factible que la corrupcin introduzca un elemento de competencia ' en lo que de otra m anera, es una industria cmodamente monopolica ... AJ mismo tiempo, la tendencia hacia la inversin y la innovacin ecnnomica suele ser mayor fuera del gobierno que dentro de el... En virtud de que el pago de los sobornos ms altos es uno de los principales criterios p ara la -asicn acin la habilidad para reunir ingresos, ya sea provenientes de reser vas o de operaciones actuales, tiene una gran demanda. En el largcHpl . am bas fuentes dependern mucho de la eficiencia en la produccin. Deahi , - entonces, que se introduce en el sistema una inclinacin hacia la competen cia y la eficacia.1 8

El recordatorio del economista tiene dos aspecto^. En primer lugar, una prediccin: las fuerzas del mercado son difciles, de evi, tar Cuando el mercado carece de la costumbre d distribuir bienes v servicios la corrupcin se infiltrar calladamente como una suer te de sustituto ilcito del mercado. En segundo termino, una evalua cin: al producirse la corrupcin, dar lugar a una asignacin de bienes en funcin de la disposicin y la capacidad de P<*gar. Est ' hecho,a su turno, puede resultar eficiente desde un punto de vista econmico y, quiz, til para la sociedad. _i-*;-Q C v E l recordatorio del cientfico poltico. Los pagos, polticas y nombramientos corruptos engendran a veces beneficios P ^ i c o 9. Los hombres polticos pueden utilizar la corrupcin para fomentar la integracin poltica de varias tribus, regiones, elites o partidos, que a su vez quiz contribuya a la armona poltica frente a la utoridad poltica fragmentada, la desunin y la hostilidad. A n a lti camente, es posible clasificar algunos tipos de corrupcin junto con arrecios de intercambio de favores polticos o concesiones mutuas v cuotas preferencales para diversas regiones, g r u p o s tnicos o par tidos. Si bien esos mecanismos suelen dispensar beneficios pub i .
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en formas que estrictamente hablando, estn en oposicin a la asi*, , , T r , r ? o -beneHcio social mximo, pueden tener tajas polticas. Por lo tanto, aparte de los evidentes provechos para n C f rruptc, f ,e j tado, en su conjunto estar mejor servido o se sentir mejor debido a la corrupcin. iT ^ L S c,entlf!cos Polticos citan a veces la experiencia de Estados Unidos, en donde la corrupcin ayud a las mquinas polticas dT las ciudades a distribuir no slo el voto sino tambin servicios pblipohi Jrnn"1 Q corrupcin fue finalmente superada por el buen erno Se supone, a modo de hiptesis, que el surgimiento de la
sH p PaiS6S desarro,, P ued engendrar beneficios similares, y tener un pronstico igualmente benigno. La corrupcin se v e> a veces, como un mecanismo de participacin poltica e influencia, especialmente por parte de las minoras tnicas y las empresas extranjeras: En la mayora de los pases subdesarrollados, los grupos interesados son dbiles y los partidos polticos rara vez permiten la participacin de elementos ajenos a las camarillas contendientes. En consecuencia, la corrupcin puede ser el nico recurso que permita a otros intereses conseguir la conexin y la representacin en el proceso poltico .' Por lo tanto, a pesar de sus

S o \ % X i c o S daIeS 18 C rrUPCn SU6,e PT duCr P o r ta n te E l recordatorio del gerente o administrador. La corrupcin sue le utilizarse dentro de una organizacin. Si las normas burocrticas corru n t^ h ' T * 1 0rganizad6n se ver beneficiada a veces por la corrupta burla de las normas por parte de sus empleados. Un cierto monto reducido de robo, desfalco, liquidacin incorrecta de gastos ,^ nero fac., etc- deI Personal, es tcitamente permitido r* Serf ncia> P<>r un lado, en virtud de que combatir estas aC ou P w t V 88 r r-a prohibi. t ivamente ca y. Por el otro, debido a que esas fuentes de ingresos ilcitos pueden, a largo plazo, contriV 62 * 6 pag salarios ms altos. Un fondo secreto egal dentro de una organizacin puede actuar como un fondo de contingencia que la alta gerencia podr con flexibilidad, aunque en forma ilcita, desnar a satisfacer Los fines del organismo Por ejemplo el programa de Alim entos por Trabajo, implantado en Bangladesh a fines de la dcada de 1970, tuvo reglas estrictas respecto a la distribucin de trigo donado. El cereal no poda em plearse para indem nizar a los terratenientes cuyas tierras haban sido empleadas para construir terraplenes de defensa contra las a ^ r m e S 'Y' i Q !Ue 61 princ'P aI objetivo del plan era aliviar a desocupacin local, el trigo no se poda dar a contratistas d i trabajo para el empleo de mano de obra migrante. Muchos de ios gastos de los supervisores del programa, como transporte alim enta cin y alojamiento, no podan ser costeados por el propio programa Sin embargo en la prctica, cierta cantidad de trigo fue e m p S T r a b a d !pf.drrun' s^radores efectivos del programa Alim entos por j , p ecisamente para esos fines. La economista poltica Ju46

dith T en dler lleg a la conclusin de que estos casos de corrupcin eran tiles al cometido de la organizacin.
E n los tres casos de uso indebido del trigo, se podra considerar que el mal uso de l tuvo efectos beneficiosos sobre la e j e c u c i n del proyecto, ya que si bien burl en cierta medida normas restrictivas del program a no contribuy a llenar los bolsillos de nadie. E n el caso de la c o m p r a de las pequeas tierras, el terrapln de contencin de las inundaciones tendra ue haberse desviado de la orilla del ro s no se hubiese podido usar la parcela del pequeo agricultor. E n el caso de los c o n t r a t i s t a s de m aro de obra h abra sido difcil que el comit del proyecto e n c o n t r a r a trabajadores locales a los jornales vigentes, porque el proyecto estaba t u a d o ' regin de escasa desocupacin... En todos estos casos el desvio del trigo tue un hecho pblico y consentido, al considerrselo conveniente en el mbito
l o c a l .30

Estos tres recordatorios tienen algunas caractersticas en co mn. En prim er lugar, se refieren a los beneficios de acciones corrptas-especficas, no a la corrupcin sistemtica que im preg a TmicKas o la mayora de las decisiones. En segundo lugar, los benefi p r e s u n t o s dependen del supuesto de que la 'W d e Uft poltica econmica errnea o in efiaen te superabas lim i taciones de un sistema poltico imperfecto, o evita los defectos de las hormas de una organizacin. En resumen, s i el s is te m a existente es . ' malo > entonces la corrupcin puede s e r buena. La^ecuacin a * tes nos referamos, aquella de\ inters del mandante y del nteres pblico puede, lamentablemente, ser una suposicin demasiado op timista. Como lo expres Leff:
Ton frecuencia, la crtica de la corrupcin burocrtica parece t e n e r e n consideracin una im agen en donde el gobierno y los funcionarios P ^ c o s estn trabajando inteligente y activamente para promover el desarroll econmico, sfflo para q u s e a desbaratado por los actos de los sobornadores. U n a vez disputada la validez de esta interpretacin, tambin d e b e n ^ e v a luarse los efectos de la corrupcin. Este es el caso si el gobierno esta comouesto por u n a elite tradicional, indiferente, cuando no hostil, al desarrollo, o por un grupo revolucionario de intelectuales y polticos que se interesan ante todo en sus objetivos.2 1

Semin palabras del cientfico poltico Samuel Huntington: En funcin del ^ c im ie n t o econmico, Ja nica cosa peor qu eu n ? socie dad con una burocracia rgida, centralizada en exceOT y ffiHKonesIa, es otra sociedad con una burocracia rgida, centralizada en exceso y A -'..do de ejemplo, veamos la evaluacin que el M alcolm G illis hizo de Indonesia. Durante la poca de la Economa Orientada" del presidente Sukarno, todos los vestig.es del mecanis mo de mercado que permanecan en 1958 deban ser reemplazados

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por el planeamiento estatal, implantado con criterios burocrticos... La economa resisti el derrumbe total ... (nicamente en virtud de que) los agricultores y los hombres de negocios eludieron la pene trante telaraa de controles administrativos por medio del trueque, el contrabando, y los mercados negros.** Estos controles, afirmaba Gillis, eran hostiles al desarrollo; de tal manera que eludirlos, aun por va de la corrupcin, era un paso beneficioso. Por supuesto, las polticas y las normas eludidas por el cami no de la corrupcin no siempre son miopes y mal orientadas. En el caso de Filipinas, ni la evasin corrupta de impuestos ni la m al versacin del dinero recaudado en concepto de gravmenes, para financiar el alto nivel de vida de algunos funcionarios del BIR, iban en bien de los intereses del pas. Ms an, los controles econmicos y l s intromisiones censuradas por los economistas pueden im plantarse por razones de eficiencia econmica. Los. gobiernos con frecuencia (si bien no siempre) intervienen en la economa precisamente en aqullas circunstancias en que no se puede confiar en los mercados para distribuir bienes y servicios con eficacia debi do a causas externas, falta de divisibilidad, bienes colectivos y otras fallas del mercado.2 ,1 En esos casos, la corrupcin puede sencilla mente retrducir las fallas del mercado y daar la economa. Una conclusin sim ilar se considera vlida para la transgresin corrup ta de los mecanismos polticos aceptados o los procedimientos-e'-las organizaciones. El resultado bien puede ser perjudicial para la esta bilidad y la integracin polticas y para la eficacia de un organismo. Por lo tanto, en lo que concierne a los objetivos de las polticas anticorrupcin, hay un tema clave que se refiere a la utilidad social y organizativa de las normas y polticas transgredidas. Los pag corruptos no son, por s mismos, socialmente productivos; no se suman al total de los bienes y servicios al alcance dla..SoceaHT* ~Prfl gt Jichos pagos eliminan o mitigan polticas ineficientes, en tonces, a pesar de su esencia improductiva, pueden engendrar'm a yor eficiencia y, por esa causa, una mayor abundancia de bienes~y' servicios. Por el contrario, imaginemos que la corrupcin distorsio na polticas pblicas que, de no ser as, seran eficaces. En ese caso el resultado es doblemente perjudicial: los pagos corruptos sorijgocialmente improductivos, y dan por resultado polticas ineficientes en el mismo mbito.1 Slo cuando la corrupcin sirve para pasar por alto distorsiones ya existentes puede ser til, desde un punto de vista econmico, poltico o de organizacin. A veces la corrupcin ayuda en alguna forma y daa en otras. Por ejemplo, dejar a un lado las normas pblicas por medio de acciones corruptas suele provocar una suerte de eficiencia econmi ca pero a expensas de los otros objetivos que las normas Buscaban en principio. Un caso as es la creacin por el gobierno de Tanzania de cooperativas de comercializacin con el fin de contrarrestar el comercio privado de productos agrcolas casi totalmente dominado por el Asia . Sin embargo, este propsito de equidad engendr un

sistema de comercializacin menos eficiente. Y la corrupcin fue quiz una consecuencia previsible: No obstante, hacia la mitad de la dcada de 1970, se vio a las claras que no era posible evitar la difundida corrupcin, ni el manipuleo poltico creciente de las coo perativas por la elite rural .2 6 Las cooperativas se disolvieron en 1976. La corrupcin puede haber corregido algunas de las defor maciones econmicas introducidas por las cooperativas de comercia lizacin, pero esa correccin se hizo al costo de subvertir algunos de los fines sociales y polticos de las cooperativas (con los que se puede estar de acuerdo o no). P or lo tanto, declaraciones generales sobre los efectos buenos o matos' de la corrupcin en conjunto no nos ayudarn a evaluar las '-cons^encias de los casos particulares que podamos encontrar. Por otra parte, dado el predominio en los crculos acadmicos de los defensores de la corrupcin, quiz valga la pena analizar el consen so desfavorable que se observa en los trabajos de los estudiosos de ese tema.

La corrupcin suele ser perjudicial Ante la creciente evidencia de corrupcin en los pases en desa rrollo, parece claro que los efectos desfavorables de ella superan en mucho a Tos (ocasinales) beneficios sociales. H e citado ya esa con clusin en un estudio reciente auspiciado por el Banco Mundial. Muchas de las pruebas en ese sentido que aparecen all no las reproducir aqu. Pero repasaremos algunos casos especialmente tiles que ayudan a poner en perspectiva los recordatorios de que la corrupcin puede ser til. En 1967, el cientfico poltico Josepb Nye public un anlisis esquemtico de costo-beneficio sobre la corrupcin. Distingui tres resultados: efectos sobre el desarrollo econmico, la integracin na cional y la capacidd gubernamental. Luego distribuy los tipos de corrupcin segn varias escalas: J e r a S f i l i r i c A statal es: superior o inferior. Condiciones polticas del pas: favorables o desfavorables. Atractivos empleados en las transacciones corruptas: moder nos (es decir, dinero! tradicionales (vale decir, posicin social). M agnitud de la desviacin de los deberes formales del desem peo'public' inducida p o r acorruprnin: exteriora' o margi n a 1 . N ye observaba, adems, que podra agregar a estos distintos tipos variables diferentes, como por ejemplo la escala de la corrup TiTi; la visibilidad, los efectos sobre el ingreso y otras. Tambin haca notar que dentro de sus categoras quiz fuera conveniente establecer ms subdivisiones (como por ejemplo, distinguir entre ___ polticos y funcionarios pblicos). Luego, sistemticamente, bLye estim J fla ,^ te t le s 'costos y beneficios de sus varias categoras ^ c o rrv u i n . Su conclusin fue

que aqulla era por lo general daosa: Podemos pulir los conceptos generales sobre la corrupcin y el desarrollo poltico en el sentido de que es posible que los costos de la corrupcin en los pases menos desarrollados excedan sus beneficios, salvo en el caso de la corrup cin de alto nivel que abarque atractivos modernos y desviaciones marginales, y excepto cuando ese flagelo proporciona la nica solu cin para un importante obstculo al desarrollo .2 7 Las conclusiones de N ye se han ampliado y elaborado en un gTan nmero de estudios de la corrupcin. Por ejemplo, un acabado anlisis de ese tema en Marruecos se haca eco de nuestros tres recordatorios . Pero descubri que la corrupcin, lejos de ayudar a ese pas, fue socavando su economa, el sistema poltico y la eficien cia de la organizacin.
A la postre: la corrupcin en el sistema m arroqu contribuye muy poco a la eficiencia em presarial y la formacin de capital. Al (funcionario pblico) se lo soborna para que cumpla con sus o bliga ciones naturales, antes que para elim inar la burocracia. En resumen (m s que estim ular el acceso) la corrupcin en M a rru e cos puede h aber contribuido a la estratificacin de recursos dentro de una elite burguesa muy particular. Existe un grado general de cinismo reinante en todas partes...Se ve em erger una atmsfera de cada uno para s y cada clan p ara s mismo, lo cual impide form ar coaliciones en gran escala o politiqueo en la burocracia. En este sistema, la corrupcin sirve slo a una funcin beneficiosa, es decir, la de la supervivencia del rgim en.28

Otro estudio demostr que la corrupcin en Ghana intensific los conflictos tnicos, arruin la eficiencia del gobierno municipal y organismos nacionales, paraliz los sistemas de mritos de contra tar y promover, engendr una atmsfera de desconfianza que inun d todos los mbitos de la administracin , y min la filosofa del socialismo africano.2 1 1 En un artculo sobre el flagelo en Uganda se afirmaba: El buen gobierno precedi y sucumbi ante la corrup cin en Kampala, en vez de seguirla y reemplazarla, como ha hecho en muchas, aunque no todas, las ciudades norteamericanas .3 0 Un repaso de la corrupcin en Corea rechaz la validez del recordatorio del economista: Ninguno de nuestros estudios de casos indica que el dinero recaudado por va de la corrupcin fue invertido directa y productivamente.3 1 Desde mediados de los aos 70, la Facultad de Administracin Pblica de la Universidad de Filipinas auspici una docena de pro yectos de investigacin sobre la corrupcin en ese pas, incluidos anlisis de organizacin bien detallados y estudios de casos. En un resumen de este trabajo se afirm:
L a corrupcin caus grave influencia negativa en los esfuerzos por desarrollarse, desmintiendo as la llam ada hiptesis revisionista que do m inaba en Occidente y segn la cual la corrupcin es un paso necesario en

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el proceso de) desarrollo, o un medio de acelerarlo. En vez de eso (nuestra investigacin) demostr que la corrupcin lleva a favorecer a los producto res ineficientes, a la distribucin inequitativa y desleal de los escasos re cursos pblicos, y a la fuga de ingresos de las arcas estatales hacia manos privadas. En form a poco directa, pero no menos perniciosa, la corrupcin provoca tambin la prdida de confianza en las autoridades.32

La organizacin de ayuda exterior de Canad auspici a fines de los aos 70 el trabajo emprico ms amplio. Numerosos estudios se hicieron en Hong Kong, Corea, Malasia, Nepal, Filipinas, Singapur y Tailandia. Una y otra vez los estudios de casos documentaban efectos social mente daosos de las actividades corruptas, mientras -JLue las.-c^wsscSa&ias beneficiosas resumidas en nuestros recordatTTtJr~rara vez se encontraban. Hace poco tiempo se present un resumen m agistral "de' esta investigacin. Entre sus conclusiones tenemos:
r

Ayuda la corrupcin a un organismo a lograr sus metas previstas? L a respufisl&-prce cas erfectamente negativa, salvo en un caso (cuancjo "Ta- e w i^^in "permite a la polica sobornar a inform antes).,. Un efecto ne gativo dfestacdo-.. es su papel para desplazar objetivos, a medida que los em)le&dos persiguen sus propios intereses pecuniarios antes qu$ los objeti vos de la organizacin. E rrese caso las energas del personal se consumen en la bsqueda de sus intereses comerciales corruptos, dejando a un lado lo qjj.s s espera que sea su prim era misin... Por lo tanto, nuestra conclusin es la siguiente: la corrupcin es txi ca con m uy pocas excepciones. Desearam os contar con resultados ms posi''thros-d^ile' que nos hemos puesto a estudiar el problema de su potencia y difusin en la m ayora de los pases donde investigamos.'1 '1

Anlisis de los efectos de la corrupcin Los_<ieSiibrimientos antes expuestos quiz llamen a sosiego el debate acadmicosobrT los perjuicios generales de la corrupcin, pero como estn expresados en un plano tan general no son de mucha ayuda para pensar en polticas anticorrupcin. Poetemos distingulr aTgua pista a parTr de esfc Tteratura relativa a las clases de corrupcin que tienen mayor probablidad de ser ms dao sas o menos daosas en circunstancias determinadas? Veamos los efectos de la corrupcin en cuatro categoras: efi ciencia, distrEocTn equitativa, incentivos y poltica. Eficiencia. Anteriorm ente vimos el recordatorio del economista segn el cual, a veces, la corrupcin provoca una ms eficiente asig nacin de los recursos. Un ejemplo clsico es cuando la gente licita mediante sobornos para obtener una licencia o permiso difciles de conseguir. Los revisionistas utilizaban razonamientos econmicos elementales para argumentar que un sistema de licitacin, por ms ilcito que fuera, asignara los bienes escasos a la gente cuya volun

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tad y capacidad de pago fuesen ms altas, lo que resultara eficiente en un sentido econmico. Pero, qu sucede s el bien escaso es una matrcula para practicar la medicina o un permiso de seguridad de construccin de un edificio? En tales casos, el que licitara ms alto no sera el ms eficiente, y el sistema de licitacin no producira mejoras econmicas. Tomemos el caso del sencillo modelo de una fila de espera para conseguir un servicio pblico. Acaso no sera ms eficiente el rema te corrupto de lugares en la fila que la actitud de primero en llegar, primero en ser atendido? Los revisionistas hubieran dicho que s, y tendran algo de razn. Pero no es necesariamente as, de acuerdo con la economista poltica Susan Rose-Ackerman en su novedoso anlisis de los mercados corruptos. En este sentido demostr que aun un sistema de precio legal, no puede realm ente usarse para producir eficiencia si todos los solicitantes se ven obligados a encolumnarse en una nica fila .3 4 Un sistema de precios corruptos agrega fuentes adicionales de ineficiencia: las distorsiones debidas al temor de sanciones, funcionarios monoplicos que no eligen en forma eficiente, y la posibilidad de que los funcionarios desaceleren su ritmo de trabajo para lograr sobornos mayores. Rose-Ackerman concluy as: Los economistas que ven favorablemente la corrup cin suelen tener un punto de vista restringido, una definicin es trecha de la bondad y un modelo simplificado en exceso del mercado corrupto .3 5 La corrupcin engendra costos ineficientes en funcin del dese cho y la mala asignacin de recursos que con frecuencia la acompa an. Por ejemplo, un descubrimiento caracterstico es que debido a las corruptas polticas de adquisiciones, los gobiernos de los pases en desarrollo pagan entre un 20 y un 00 por ciento ms que el precio que pagaran en ausencia de corrupcin. Esto se ha logrado documentar en cuidadosos estudios realizados en Tailandia, Indone sia y la India.3 6 En el Captulo 6, veremos lo mismo en Corea. Durante la sequa saheliana a principios del decenio de 1970, el presidente Tomabalbaye del Chad y su esposa se vieron apa rentemente envueltos en varios casos de coima (coimas de transpor te, reventa, mano de obra, etc.), cuyos efectos les perm itieron obte ner pinges ganancias a expensas de la ayuda ofrecida desde el exterior... Los donantes de ayuda se encontraron pagando exorbi tantes comisiones, slo por traer suministros de auxilio a Njam ena.3 7 Ahora bien, estos pagos extras en un sentido no estn perdidos" para la sociedad, de la misma manera que su automvil no est perdido para la sociedad si se lo roba un ladrn. Pero los recursos que deberan haber sido asignados a un propsito pblico no lo han sido as, aun cuando las partes privadas corruptas han ganado. La corrupcin suele conducir a otras ineficiencias. Si los sobor nos se refieren a la inseguridad de las construcciones, a empleados estatales no capacitados o a negligencia policial, se pueden producir

males pblicos . De acuerdo con el socilogo Robert Wade, la co rrupcin afincada en los organismos de Conservacin de Suelos de la India ha hecho que los funcionarios del gobierno no hicieran cumplir la poltica de terraplenado siguiendo las curvas de nivel , que es la cuidadosa construccin de camellones bajos para prevenir la erosin durante la estacin de las lluvias. El resultado fue desas troso.
L a capa superficial del suelo de la India es su ms preciado recurso; cada centmetro de la capa de hum us necesita alrededor de 500 anos para form arse. El terraplenado siguiendo las curvas de nivel es una de las p rin cipales tcnicas para conservarlo... Sin estas condiciones, el agua de las lluvias se escurrira en los puntos ms dbiles y comenzaran a form arse excavaciones por erosin. Esto es, en efecto, lo que ocurre a menudo, ya que el Departam ento de Conservacin de Suelos no compacta ni cubre con csped los terraplenes recin construidos, o no provee una estructura para trasegar el agu a de las terrazas superiores a las inferiores. La tasa de erosin del suelo en una zona tratada de esta manera, se considera que es de unas 10 veces mayor que en las regiones adyacentes {donde el terraplenado segn las curvas de nivel ha sido correctamente puesto en prctica). Los costos son los siguien tes: (1 ) prdida permanente de produccin de la tierra en donde est situa do el program a; (2) prdida semipermanente de produccin en virtud de los conos aluvionales inferiores donde se depositan los sedimentos, (3 ) crecien te sedimentacin en los ros inferiores, lo que causa mayores riesgos de inundaciones y de aterramiento de reservorios.na

W ade culpa explcitamente de la mayora de estas deficiencias a las acciones corruptas de los funcionarios del Departamento de Conservacin de Suelos. Una tercera clase de ineficiencia se presenta cuando, debido, a la corrupcin, funcioTTafCSrestatales d alto rango desvan las pol ticas. pblicas en su beneficio y de un pequeo nmero d amigtes. La profesora de administracin pblica Victoria A. Bautista docu ment con mucha precisin esa corrupcin poltica en Filipinas durante el gobierno de Ferdinand Marcos.3 9 L a distribucin equitativa. Una segunda categora de las con secuencias de la corrupcin es la de redistribuir los recursos. La mayora de los estudios demuestran que los ricos y los privilegia: dos se benefician con los arreglos corruptos a expensas de los po bres, deL.sector ru ra L y .de los carentes de "toda ventaja. A veces el poder m ilitar o policial se traduce corruptamente en ganancias eco nmicas en perjuicio de aquellos que no poseen tales poderes. Napo len defini la poltica como el Arte de lo posible, advirti un notable economista uruguayo. Un observador de la escena urugua ya quiz prefiriera decir que es el bello arte de transferir los recur sos reales del pueblo en general a los amigos polticos del gobernan te "^ Los incentivos. Las posibilidades de corrupcin crean incenti vos perversos en el seno de la sociedad. Los echornsas"ya"Tian

analizado los incentivos improductivos que se encuentran en una sociedad en busca de rentas, en donde los.ciudadanos y los funcio narios luchan por conseguir rentas monplicas , menudo hacin dolo por va del soborno. P or ejemplo, veamos el caso del dinero fcil. Puede parecer eficiente perm itir a los ciudadanos pagar a losempleados pblicos por servicios ms rpidos que lo normal. Se puede considerar como una propina o un salario por horas extras. Pero la posibilidad de obtener esas rentas por sus servicios indujo en muchos casos a los funcionarios estatales a exigir pagos extorsivos por la provisin de cualquier tipo de servicio que fuese. De esta manera, las propinas ilcitas y el dinero fcil tienden a convertirse en pagos exigidos y luego en honorarios extorsivos, que dan por resultado la ineficiencia. Este fenmeno ha sido ampliamente docu mentado.4 1 Esto nos conduce al punto clave. Mientras un acto ocasional de corrupcin puede resultar eficiente, cuando ella queda sistem atiza da y profundamente enraizada nunca lo es. Si, como escribi Huntington, una sociedad tradicional puede verse mejorada o al m e nos modernizada por un poco de corrupcin , es tambin verdad que sin embargo, una sociedad en donde la corrupcin ya se ha generalizado, es poco probable que mejore con ms corrupcin .4 2Ni tampoco esa sociedad tiene probabilidads de ser econmicamente eficiente o de gozar de buen funcionamiento poltico. En algn momento, en una espiral de corrupcin creciente, hasta un ciudadano honest puede necesitar un acto corrupto de su parte para poder sjeguir adelante. Como en la novela de Joseph H eller, Catck-22, si alguien pregunta retricamente, Pero qu pasa si todos lo hacen? , la respuesta es Entonces yo sera un tonto de capirote si no lo hiciese . Esta triste deformacin de los incenti vos tambin ha sido probada y documentada en varias naciones en desarrollo. De acuerdo con una Comisin de Informes de In vestiga ciones de Ghana, la corrupcin sistemtica en el otorgamiento de permisos de importacin significa que contra su voluntad, los im portadores decentes se vean obligados a dar por vlidos mtodos inadecuados de obtener los permisos como nica manera de sobrevi v ir en su actividad.'*3 En el mismo pas, un periodista local advirti que cuando slo los contratistas deshonestos y corruptos obtienen contratos ofreciendo sobornos, aun los honestos seguirn sus pasos, no porque sean ellos mismos corruptos, sino porque desean seguir trabajando en sus negocios.4 ,1 En Zaire, los obispos catlicos de ese pais censuraron en 1978 a una sociedad que haba llegado a un punto en donde el individuo no tiene otra opcin que buscar un remedio en la corrupcin activa, con el fin de defender sus dere chos .4 ^ La corrupcin perjudica los incentivos de otras maneras. Su existencia puede aumentar la incertidumbre de la gente respecto de los probables beneficios de sus actividades productivas. Esto a su vez suele crear estmulos para conductas ineficientes en la preven-

Cuadro 6. L a bsqueda d e ganancias y la corrupcin U n monopolista puede cobrar un precio ms alto que el que existira en un mercado competitivo. Las ganancias extras obtenidas de esa manera se llam an rentas de monopolio''. Cuando la estructura de la economa o del gobierno perm ite la existencia de monopolios, numerosas personas pueden esfor za rse p o r ganar ese monopolio. E l ganador se queda con l; los perdedores no. Los recursos que estos ltimos emplearon para intentar conseguirlo no suelen crear n i bienes ni servicios y son, segn el economista Jagdish Bhagwati. "directamente im productivos. Corno consecuencia, la conducta que busca ren tas es socialmente im productiva en la,, mayora de los casos. P o r la propia ndole de muchas de las actividades del sector pblico, el gobierno tendr facultades monoplicas so bre los pagos de ciertos bienes y servicios, como proteccin policia l, irriga cin , permisos d e exportacin, ingresos a las universidades pblicas, evaluaciones de impuestos, etc. Siendo esto asalos-fuj%Conarim - -que-^pose&n.poderes discrecionales sobre esos pagos se vern tentados a cobrar, corruptamente, costos monoplicos. Hacerlo as crear ineficiencias, ya que los ciudadanos pagan precios demasiado altos p o r estos bienes y servicios. Tam bin suele presentarse la bsqueda de ganancias, con la consecuencia de crear mayor prdida social. L o s ju n c io narioszstQ tales compiten a veces para conseguir puestos ca r gos en donde se manejen los pagos monoplicos, y asi gastan su tiem po y energas, no en acciones productivas, sino en la im productiva persecucin de ganancias. Tambin es psible que los funcionarios se aparten de sus tareas de modo que logren obtener poderes monoplicos sobre los clientes. E n to n ces, la perspectiva de ganancias mal habidas puede crear in centivos improductivos, de inters lucrativo, en el gobierno.
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cion de riesgos. Los organismos estatales y el hombre de la calle adoptan medidas preventivas o evasivas, que en s mismas son so cialmente improductivas.