1 Mirjana Rai ALBA I VANREDNA PRAVNA SREDSTVA U UPRAVNOM POSTUPKU

Prirunik za primenu u praksi

KZhALBI 01.indd 1

13. 1. 10. 11.51

2
IZDAVA: Fondacija Konrad Adenauer Program Pravna drava Jugoistona Evropa

ZA IZDAVAE: Dr iur. Stefanie Ricarda Roos

UREDNICA: Aleksandra Popovi

TAMPA: Caligraph, Beograd

TIRA: 1.000

ISBN 978-86-86661-35-7

2009 Fondacija Konrad Adenauer, Beograd Sva prava zadrana. Pretampavanje, ak i odlomaka, dozvoljeno samo uz saglasnost Fondacije Konrad Adenauer.

KZhALBI 01.indd 2

13. 1. 10. 11.51

Mirjana Rai ALBA I VANREDNA PRAVNA SREDSTVA U UPRAVNOM POSTUPKU

Prirunik za primenu u praksi

BEOGRAD, 2009.

KZhALBI 01.indd 3

13. 1. 10. 11.51

KZhALBI 01.indd 4

13. 1. 10. 11.51

5 8 | SADRAJ

7 | Predgovor 9 | Uvodne napomene 1 1 | A L B A U U P R AV N O M P O S T U P K U 1.  Pravo na albu 2.  Nadlenost organa za postupanje po albi 3.  Rok za albu. Pravno dejstvo albe 4.  Sadraj albe 5.  Predavanje albe 6.  Rad prvostepenog organa po albi 7.  Reavanje drugostepenog organa po albi 8.  alba kada prvostepeno reenje nije doneseno utanje uprave 9.  Rok za donoenje reenja po albi 10.  alba na zakljuak 11.  Dostavljanje drugostepenog reenja SUDSKA PRAKSA 29 |  V A N R E D N A P R AV N A S R E D S T VA P O Z A K O N U O O P T E M U P R AV N O M P O S T U P K U Ponavljanje upravnog postupka Naroiti sluajevi ponitavanja, ukidanja i menjanja reenja

KZhALBI 01.indd 5

13. 1. 10. 11.51

6
1.  Menjanje i ponitavanje reenja u vezi sa upravnim sporom (l. 251 ZUP-a) 2. Zahtev za zatitu zakonitosti (l. 252 ZUP-a) 3.  Ponitavanje i ukidanje po osnovu slubenog nadzora (l. 253 i 254 ZUP-a) 4.  Ukidanje i menjanje pravnosnanog reenja uz pristanak ili po zahtevu stranke (l.255 ZUP-a) 5. Vanredno ukidanje (l. 256 ZUP-a) 6.  Oglaavanje reenja nitavim (l. 257 i l. 258 ZUP-a) 7.  Pravne posledice ponitavanja i ukidanja (l. 259 ZUP-a) SUDSKA PRAKSA

KZhALBI 01.indd 6

13. 1. 10. 11.51

PREDGOVOR

Sluba za upravljanje kadrovima nastavlja da prua podrku procesu reforme dravne uprave, pored ostalog i putem jaanje kapaciteta dravnih slubenika ovlaenih da vode ili uestvuju u voenju upravnog postupka i reavaju u upravnim stvarima. Tokom 2008. i 2009. godine, u okviru programa Rule of Law Program South East Europe Sluba je, kroz projekte, od nemake Fondacije Konrad Adenauer dobila podrku za realizaciju obuka iz oblasti upravnog postupka i upravnog spora. Prirunik pred Vama, pod nazivom alba i vanredna pravna sredstva u upravnom postupku, autorke Mirjane Rai, rezultat je potrebe da se nakon niza obuka tokom protekle dve godine saini jedna vrsta podsetnika za jednostavnu primenu u praksi, sa ciljem da se ukratko prikau redovna i vanredna pravna sredstva u upravnom postupku. Segmenti Zakona o optem upravnom postupku obraeni u ovom Priruniku izdvojeni su pre svega jer su na to ukazivali rezultati evaluacija u kojima su uesnici pomenutih obuka izrazili potrebu da se ovi elementi na odreeni nain priblie dravnim slubenicima, a s druge strane, i kao rezultat uoenih potreba od strane samog autora.

KZhALBI 01.indd 7

13. 1. 10. 11.51

Imajui u vidu iroku oblast primene Zakona, cilj ovog Prirunika jeste i da omogui lake razumevanje ove oblasti slubenicima razliitih profesija koji se u svom radu susreu sa ovim pitanjima. Nadamo se da e ovaj Prirunik doprineti efikasnijem i efektivnijem radu dravnih slubenika, kao prvom koraku u reformisanju uprave u transparentan sistem okrenut ka graanima i njihovim potrebama.

Sluba za upravljanje kadrovima

KZhALBI 01.indd 8

13. 1. 10. 11.51

UVODNE NAPOMENE

Sluba za upravljanje kadrovima Vlade Republike Srbije Sektor za struno usavravanje i Fondacija Konrad Adenauer, Program pravna drava Jugoistona Evropa, u okviru Programa obuke dravnih slubenika u proteklom periodu od godinu dana, ostvario je seminar Upravni postupak i upravni spor. Znaajan segment ovog seminara odnosio se na primenu u praksi redovnih i vanrednih pravnih sredstava u upravnom postupku. Ova publikacija predstavlja prikaz dela rada na Seminaru, a javio se kao potreba da se saini kao vrsta podsetnika u praktinoj primeni, sa svrhom da se u kratkoj formi prikau redovna i vanredna pravna sredstva u upravnom postupku koja su u ovom trenutku u aktivnoj primeni de lege lata.2 S obzirom na to da upravni rad obuhvata iroku oblast delovanja, razuenost i raznovrsnost a, s tim u vezi, jedan broj dravnih slubenika koji nisu pravnici, susree se u neposrednom radu sa ovim pitanjima, svrha ovog teksta je da se i njima olaka razumevanje ove oblasti.

Zakon o optem upravnom postupku (Slubeni list SRJ, br.33/97, 31/01) ZUP, a primenjuje se kao propis Srbije do donoenja novog procesnog zakona.

KZhALBI 01.indd 9

13. 1. 10. 11.51

10 Istovremeno, ukazujem na to da je prema Ustavnom zakonu za sprovoenje Ustava Republike Srbije predviena obaveza usklaivanja svih zakona sa Ustavom i da je mogua izmena i dopuna zakonskih reenja u sferi redovnih i vanrednih sredstava u upravnom postupku, a to znai da se ovaj prirunik odnosi na procesna reenja koja su u ovom trenutku jo uvek vaea i u primeni. Izraavam zadovoljstvo da sam bila uesnik ovog programa obuke koji je i meni kao predavau preneo, u aktivnoj radnoj interakciji, dragocena iskustva uesnika, i pruio mogunost da iznova postavljam pitanja i dileme koje donosi ivot, a pravni odgovori zahtevaju kreativnost i posveenost onih koji propise primenjuju.

Beograd, novembar 2009. godine

Mirjana Rai bivi sudija Ustavnog suda Republike Srbije

KZhALBI 01.indd 10

13. 1. 10. 11.51

11

A L B A U U P R AV N O M P O S T U P K U

Pravo na albu zajemeno je Ustavom kao kategorija osnovnog ljudskog prava (lan 36 stav 2 Ustava). Svako ima pravo na albu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odluuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu

NEKOLIKO PRETHODIH NAPOMENA Ustavni okvir upravnog delovanja sadran je u naelu vladavine prava tako da predstavlja osnov zatite zakonom utvrenih javnih interesa, i osnov ostvarivanja i zatite prava i pravnih interesa stranaka u upravnom postupku. U sredite upravnog rada postavljen je pojam upravnopravnog odnosa, koji predstavlja pravni odnos (drutveni odnos koji je regulisan pravnim normama), u koji stupaju dravni organi, najee organi dravne uprave, kao i organizacije kada vre javna ovlaenja, sa pojedincima, organizacijama i drugim pravnim licima u vezi sa reavanjem upravne stvari. Sadraj upravnog

KZhALBI 01.indd 11

13. 1. 10. 11.51

12
odnosa ine obaveze ili (i) subjektivna prava stranke utvrena u pravnom aktu kojim je odnos uspostavljen. Objekt odnosa moe biti: inidba, obaveza neinjenja ili nalog za trpljenje. Obeleja upravnopravnog odnosa posmatrana po subjektu, po nainu zasnivanja, po uslovima trajanja, po nainu reavanja upravnih stvari, po nainu reavanja sporova su sledei: obavezni uesnik upravnopravnog odnosa mora uvek biti dravni organ, po pravilu, organ dravne uprave, kao i posebne organizacije, preduzea i organi teritorijalne autonomije i teritorijalnih zajednica kada im je povereno javno ovlaenje; ovi organi istupaju u odnosu na druge subjekte tog upravnopravnog odnosa sa jaom voljom, sa autoritetom u vrenju vlasti; ovaj odnos se i zasniva na osnovu jednostrane jae volje organa, odreene zakonom ili ovlaenjem iz zakona, odnosno ne putem sporazuma subjekata koji u njemu uestvuju; upravnopravni odnos nastaje najee na osnovu upravnog akta koji donosi organ javne uprave, a moe nastati i neposredno na osnovu zakona; upravnopravni odnos zasniva se pri reavanju upravnih stvari, pri emu se primenjuju posebna i opta pravila postupka, a kontrola zakonitosti akata ostvaruje se unutar uprave i van uprave, od strane suda. Zbog pravne prirode ovog odnosa od velike vanosti je dosledno ostvarivanje ljudskih prava i sloboda garantovanih Ustavom, kroz proces reavanja o pravima i obavezama subjekata. Ostvarivanja ovog cilja nije mogue bez procesnih garancija koje obezbeuje dobro ureen i dobro primenjen procesni zakon. Upravni postupak predstavlja skup pravno ureenih radnji i procesnih odnosa nadlenog organa i drugih uesnika pri primenjivanju propisa na konkretne ivotne sluajeve u kojima je angaovan (i) javni interes.3 Zakon o optem upravnom postupku propisuje naela i opta pravila upravnog postupka, a odnos odredaba posebnog upravnog postupka u posebnim zakonima, koji predviaju neophodna odstupanja od pravila opteg upravnog postupka zbog specifine prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim
3

Komentar Zakona o optem upravnom postupku Zoran R. Tomi, Vera Bai.

KZhALBI 01.indd 12

13. 1. 10. 11.51

13
oblastima, stavlja u obavezan okvir naela opteg postupka, iako odreuje njegovu supsidijarnu primenu u odnosu na posebne. (lan 3 ZUP). Odeljak koji se odnosi na redovna i vanredna pravna sredstva u upravnom postupku ima poseban znaaj u zatiti naela zakonitosti i naela zatite ljudskih prava, kao i u ostvarivanju javnog interesa sprovoenja zakona.

Pravna priroda i obeleja albe

U Zakonu o optem upravnom postupku (lan 12 ZUP) proklamovano je naelo dvostepenosti u reavanju kroz odreenje da protiv reenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na albu ( stav 1). Iskljuenje prava na albu moe se propisati samo zakonom, ako je na drugi nain obezbeena zatita prava i pravnih interesa stranke, odnosno zatita zakonitosti(stav 2). Protiv reenja donesenog u drugom stepenu alba nije doputena (stav 3). To znai da se reavanje u upravnom postupku predvia kroz dve faze, a da je upravni postupak (prvostepeni i drugostepeni) jedinstven.

1. PRAVO NA ALBU

alba je upravno kontrolno sredstvo redovan pravni lek u upravnom postupku. Protiv reenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na albu (lan 213). Kojoj stranci pripada pravo na izjavljivanje albe? Pravo na albu pripada direktnoj, glavnoj stranci koja je nosilac prava ili obaveze. Takoe, i stranci ija su prava ili pravni interesi tangirani reavajuim upravnim aktom indirektnoj stranci, odnosno zainteresovanom licu. Pravo na albu pripada kako stranci koja je uestvovala u upravnom postupku, koji je prethodio donoenju reenja, tako i stranci koja nije uestvovala u postupku, a imala bi pravo da uestvuje. Meutim, u tom

KZhALBI 01.indd 13

13. 1. 10. 11.51

14 sluaju, to lice ogranieno je rokom za albu koji se rauna od uruenja akta stranci koja je u postupku uestvovala. U upravnosudskoj praksi u primeni je pravno shvatanje VSS (Vrhovnog suda Republike Srbije) da, u tom sluaju, stranka koja nije uestvovala u postupku moe uloiti albu samo u okviru roka stranke koja je uestvovala u postupku, a da se ostvarivanje prava na uestvovanje u upravnom postupku, a radi zatite prava i pravnih interesa, moe ostvariti kroz institut ponavljanja postupka (lan 239 taka 9). Pravilno postupanje organa u takvoj situaciji bilo bi da se povodom albe pozove alilac i da se upozori na iznesene mogunosti, i prui mu se prilika da se izjasni, da li predlae da se alba tretira kao predlog za ponavljanje postupka, ili da mu se prui mogunost da albu uredi kao predlog. Zakon o optem upravnom postupku ne predvia institut odricanja od albe, pa izjava u tom smislu nema pravni znaaj. (Sudska praksa pod 1) Pravo na albu pripada i javnom tuiocu, javnom pravobraniocu i drugom dravnom organu, kada su zakonom ovlaeni, protiv reenja kojim je povreen zakon u korist fizikog ili pravnog lica, a na tetu javnog interesa (stav 2 l. 213 ZUP). To znai da treba da su ispunjeni uslovi: a.  da su zakonom ovlaeni da u postupku zastupaju javni interes (lan 42 ZUP), u kojem sluaju se prava i dunosti ovih subjekata kreu u okviru zakonom im poverenih ovlaenja, b.  da je upravnim aktom (koji se albom pobija) povreen zakon u korist fizikog ili pravnog lica, i c.  da je na tetu javnog interesa.

NAPOMENA PODSETNIK4 Po j a m s t r a n k e p o Za k o n u o o p t e m u p r a v n o m postupku Stranka je, pored organa, osnovni uesnik u upravnom postupku. Stranka je lice po ijem je zahtevu pokrenut postupak ili protiv kojeg se vodi postupak, ili koje, radi zatite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da uestvuje u
4

U radnom delu Seminara u vezi sa pojmom stranke bilo je vie dilema, te stoga, smatram da je potrebno ovo podseanje.

KZhALBI 01.indd 14

13. 1. 10. 11.51

15
postupku. (lan 39 ZUP). Iz ove zakonske odrednice proizilazi da je: d  irektna stranka lice ija je upravna stvar predmet postupka, a i ndirektna stranka (zainteresovano lice ) lice koje radi zatite svojih prava i pravnih interesa ima pravo da uestvuje u upravnom postupku, i ima poloaj stranke, jer odluka u tom postupku utie na njen pravni poloaj odnosno pravnu situaciju. Pored ovog razlikovanja koje ima ne samo teoretski znaaj, moemo imenovati razlikovanje stranaka i na sledei nain:  lice po ijem je zahtevu pokrenut postupak jeste aktivna stranka,  lice protiv kojeg se vodi postupak radi ispunjenja neke obaveze, injenja ili zabrane ima poloaj pasivne stranke. Prema broju stranaka i meusobnoj usmerenosti interesa stranaka u postupku razlikuju se jednostranake i dvostranake, odnosno viestranake upravne stvari:  Pojam jednostranake upravne stvari ima dva oblika i to : kada se pred organom nalazi jedno lice o ijem se pravu ili obavezi odluuje, i kada se pred organom nalaze vie lica koja imaju jednak ili jedinstven interes, tako da se njihova prava i pravni interesi meusobno ne suprotstavljaju, a u postupku predstavljaju procesnu zajednicu. Procesnopravna zajednica ne mora uvek da bude i materijalnopravna zajednica tih lica (sluaj eksproprijacije vie nepokretnosti razliitih vlasnika), a ukoliko ve postoji materijalnopravni odnos, pokretanjem upravnog postupka isti prerasta i u procesnopravnu zajednicu u tom postupku (zahtev vie suvlasnika za izdavanje jednog odobrenja za izgradnju ). D  vostranaka, odnosno viestranaka upravna stvar podrazumeva uvek suprotstavljenost meusobnih interesa. U upravnom postupku one predstavljaju pred organom kolidirajue stranke. Uestvovanje indirektne stranke (zainteresovanog lica) u postupku pretpostavlja ovaj sukob u pravnom interesu, jer odluka upravnog organa utie na njen

KZhALBI 01.indd 15

13. 1. 10. 11.51

16
pravni poloaj. Suprotstavljenost meusobnih interesa ispoljava se tek u pokrenutom upravnom postupku, i to predstavlja osnov razlikovanja od parnino-sudskih stvari jer kolidirajua sadrina odnosa ovih stranaka proizilazi iz injenice da se njihovi meusobni interesi suprotstavljaju u samom upravnom postupku u odnosu na upravnu stvar koja je predmet postupka, i koja sama po sebi, nije sporna pravna situacija.

P r o c e s n e p r e t p o s t a v k e u e s t v o va n j a s t r a n k e u upravnom postupku Ustav Republike Srbije proklamuje pravo na pravnu linost odnosno pravnu sposobnost, a pravo da samostalno odluuje o svojim pravima i obavezama stie sa punoletstvom koje nastupa sa navrenih 18 godina( lan 37. Ustava RS). Stranaka sposobnost je pravno priznato svojstvo da odreeno lice (vie lica) bude nosilac prava i obaveza u upravnom postupku ili da je u postupku angaovan kakav pravni interes odreenog (odreenih) lica. Pod pitanjem stranake sposobnosti podrazumeva se pitanje ko moe biti stranka u upravnom postupku. Tako, stranka u upravnom postupku moe biti odnosno stranaka sposobnost se, po odredbama Zakona o optem upravnom postupku, moe priznati:  svakom fizikom i pravnom licu (lan 40. stav 1),  dravnom organu, organizaciji, naselju, grupi lica i dr. koji nemaju svojstvo pravnog lica, ukoliko mogu biti nosioci prava i obaveza ili pravnih interesa o kojima se reava u postupku (lan 40. stav 2), tj. ako se posebnim materijalnim propisima predviaju i za njih kakva prava ili obaveze u upravnim stvarima, iako nemaju svojstvo pravnog lica, mogu biti stranke u postupku u kojem su u pitanju takva prava i obaveze. Stranaka (stvarna) legitimacija je odnos lica kao pravnog subjekta prema predmetu postupka koja se procenjuje prema konkretnom predmetu postupka i odnosu stranke prema njemu. Stranaku legitimaciju poseduje:

KZhALBI 01.indd 16

13. 1. 10. 11.51

17
 kao optu stranaku legitimaciju direktna ili indirektna stranka (lan 39 ZUP);  kao posebnu stranaku legitimaciju: sindikalna organizacija ako se postupak odnosi na neko pravo ili pravni interes lana te organizacije, to znai da stranaka sposobnost i legitimacija sindikalne organizacije, u smislu ovog lana, proizilazi iz uloge predstavnika i zatitnika interesa njenih lanova (lan 41); j avni tuilac, javni pravobranilac i drugi dravni organi koji stiu poloaj stranke po osnovu posebnih propisa odnosno kada su zakonom ovlaeni da u postupku zastupaju javni interes, imaju, u granicama tih ovlaenja, prava i dunosti stranke (lan 42 stav 1), s tim da u postupku ne mogu imati ira ovlaenja nego to ih imaju stranke, osim ako su im takva ovlaenja data zakonom (lan 42 stav 2).
Procesna sposobnost predstavlja mogunost odreenog lica da samostalno vri radnje u postupku. Procesna sposobnost podrazumeva postojanje stranake sposobnosti, tako da se pitanje stranake sposobnosti vezuje za pitanje ko moe biti stranka u upravnom postupku, a pitanje procesne sposobnosti je pitanje ko moe samostalno vriti radnje u postupku. Mogunost samostalnog vrenja radnji u postupku predstavlja procesno ovlaenje iz kojeg proizilazi da lice koje ima procesnu sposobnost ima pravo izbora da sm vri radnje u postupku, ili da putem punomoja ovlasti drugo (struno ili ne) lice da u njegovo ime i za njegov raun vri radnje u postupku.

Odstupanja od naela dvostepenosti (kada nije mogue izjaviti albu ili kada je alba iskljuena)

Iskljuenje prava na albu ini se izuzetno, a moe se propisati samo zakonom, a ne drugim propisom pod uslovom da u tom sluaju mora biti obezbeena druga pravna zatita. alba kao ustavna kategorija, odnosno druga pravna zatita prava i pravnih interesa stranke, znai da protiv prvostepenih upravnih akta ne mogu biti iskljueni kumulativno i alba (kao redovan pravni lek upravne kontrole), i tuba u upravnom sporu, odnosno drugom sudskom postupku kao vanupravna kontrola zakonitosti.

KZhALBI 01.indd 17

13. 1. 10. 11.51

18 alba moe biti iskljuena u odreenim upravnim stvarima posebnim odnosno materijalnim zakonom iz odreene oblasti. Samim ZUP-om alba je iskljuena (lan 214): a.  uvek protiv prvostepenih reenja Vlade (stav 2), a to znai da su takva reenja konana i da se protiv istih moe podneti tuba u upravnom sporu; b.  iako to ZUP-om nije izriito predvieno, po prirodi stvari, iskljuenje se odnosi i na pojedinana reenja Narodne skuptine i Reenja Predsednika drave, to proizilazi iz statusa samostalnosti ovih organa u odnosu na kojih nema vie upravne instance; c.  protiv prvostepenog reenja ministarstva ili drugog republikog organa uprave, odnosno upravne organizacije, uz mogunost (dve situacije ) da se zakonom moe predvideti alba, kao i onda kada je re o upravnoj stvari u kojoj je iskljuen upravni spor(stav 1), to znai da postoje dve grupe situacija kada se alba moe izjaviti iako je citiranom odredbom ZUP-a generalno iskljuena (kada je alba predviena zakonom, i kada su u pitanju stvari u kojima je iskljuena sudska zatita). Tako, Zakon o dravnoj upravi predvia da po albi reava Vlada, ako zakonom nije drukije odreeno. alba je u sutini fakultativno pravno sredstvo jer zavisi od toga da li e ga stranka upotrebiti, i tek izjavljivanjem albe aktivira se postupak kontrole upravnog akta i drugostepeni postupak koji se vodi povodom albe. Ovo dalje znai da alilac moe, do donoenja reenja po albi, od nje odustati. U tom sluaju, postupak se obustavlja zakljukom. Zakljuak donosi onaj organ kod kojeg se alba nalazi (prvostepeni ili drugostepeni).

2. NADLENOST ORGANA ZA REAVANJE PO ALBI

2.1. Za reavanje u drugom stepenu nadlean je organ odreen zakonom (lan 215 ZUP). Nadlenost je, prema tome, odreena upuujuom normom. Drugostepeni organ nosilac je upravne kontrole zakonitosti i ( ili ) celishodnosti akta povodom izjavljene albe. Zbog toga to alba ima devolutivno dejstvo. Odluivanje o albi poverava se drugom organu tj. drugoj instanci (l. 216 i 217 ZUP-a).

KZhALBI 01.indd 18

13. 1. 10. 11.51

19
NAPOMENA PODSETNIK: Pojam organa po Zakonu o optem upravnom postupku Zakon o optem upravnom postupku u lanu 4 odreuje optu definicija pojma organ izraz upotrebljen u ovom zakonu. Pod organom koji vodi postupak, odnosno reava, u upravnim stvarima smatra se organ uprave ili drugi dravni organ, kao i preduzee i druga organizacija kojima je zakonom povereno javno ovlaenje. Ova definicija odnosi se na organe kao nosioce upravnog rada, a ne na organe kao nosioce prava i obaveza, u sluajevima kada se pojavljuju u upravnom postupku kao stranke. Prema Ustavu Republike Srbije i Zakonu o dravnoj upravi, organi uprave kao osnovni nosioci upravnog rada jesu: 1.  organi dravne uprave koji vre upravne poslove u okviru prava i dunosti Republike, a ine je ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava (uprave, inspektorati, direkcije), i posebne organizacije (sekretarijati, zavodi), koji autoritativno istupaju u reavanju konkretne pravne situacije, a imaju utvren delokrug rada (koji se utvruje propisima o osnivanju organa) i nadlenost (koja se odreuje materijalnim i organizacionim propisima);5 2.  drugi dravni organi (sudovi u upravnim poslovima, Ustavni sud. i drugi); 3.  organi autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave; 4.  preduzea, ustanove, organizacije i pojedinci; 5.  posebni organi preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima, a kojima je povereno vrenje javnih ovlaenja; 6.  pojedinci kada im je zakonom povereno javno ovlaenje. Prema Ustavu, dravna uprava je samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi (lan 136 stav 1). Poslove dravne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi dravne uprave odreeni zakonom, a poslove dravne uprave i broj ministarstava odreuju se zakonom ( st. 2 i 3).
5

Zakon o dravnoj upravi (Slubeni glasnik RS, broj 79/2005)

KZhALBI 01.indd 19

13. 1. 10. 11.51

20
Kako je dravna uprava centralizovana nadlenost u drugom stepenu, to ona preteno pripada ministarstvima ili drugom centralnom dravnom organu uprave ili posebne organizacije. Prema Zakonu o dravnoj upravi, dravnu upravu ine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstva (uprave, inspektorati i direkcije), i posebne organizacije, i sve su to organi dravne uprave.  Pojedini poslovi dravne uprave zakonom se mogu poveriti autonomnim pokrajinama, optini, gradovima, i gradu Beogradu, javnim preduzeima, ustanovama, javnim agencijama i drugim organizacijama (lan 4 Zakona).  Posebne organizacije (sekretarijati i zavodi, ili organizacije drugaijeg naziva) obrazuju se za strune i s njima povezane izvrne poslove ija priroda zahteva veu samostalnost od one koju ima organ u sastavu (l. 33 i 34 Zakona).  Organi dravne uprave reavaju o albama i vanrednim pravnim sredstvima na upravne akte koje su doneli organi dravne uprave ili imaoci javnih ovlaenja (lan 17, stav 2 Zakona). Posebnim propisom kojim se obrazuju posebne organizacije ili poverava javno ovlaenje, moe se odrediti i drugostepena nadlenost u tim sluajevima. Ukoliko nije odreen drugostepeni organ, po albi reava dravni organ nadlean za odgovarajuu upravnu oblast (lan 219 ZUP-a).

2.2. albena nadlenost kod sloenih (zbirnih) reenja (lan 218 ZUP-a) Kod sloenih reenja, u donoenju istih uestvuju dva ili vie organa tako da se nadlenost organa u drugostepenom postupku moe odrediti: a.  posebnim zakonom, i b.  odredbama ZUP-a, na dva naina:  prema nadlenosti organa koji je izdao reenje (lan 193),  prema nadlenosti organa koji je doneo reenje (lan 194). Drugostepeni organ moe samo ponititi prvostepeno reenje, a ne moe ga izmeniti.

KZhALBI 01.indd 20

13. 1. 10. 11.51

21
3. ROK ZA ALBU. PRAVNO DEJSTVO ALBE

3.1. Opti rok za albu je 15 dana, a poseban rok moe biti odreen posebnim zakonom. Rok za albu rauna se od urednog dostavljanja reenja stranci (obavezno lino dostavljanje). Rok za albu je prekluzivan. Uputstvo o pravnom leku treba da sadri rok (poseban ili opti), a ukoliko je to proputeno, vai rok iz lana 220 ZUPa). (Sudska praksa pod 2 i 3): 3.2. alba ima suspenzivno (odgodno) i devolutivno dejstvo. Suspenzivno dejstvo albe znai da alba, i sm albeni tok, zadravaju nastupanje izvrnosti reenja (lan 221). To znai da se u toku roka za albu ne moe izvriti reenje, i da se izjavljivanjem albe mogunost izvrenja vezuje za dostavljanje donesenog reenja drugostepenog organa povodom albe. Prema iznetom, ukoliko je alba doputena, odnosno nije iskljuena, a i sm albeni tok, odlau nastupanje izvrnosti reenja, to znai da se u toku roka za albu reenje ne moe oglasiti izvrnim, a ukoliko je alba izjavljena, mora se saekati ishod odluke po albi i dostavljanje tog drugostepenog reenja stranci. Ako alba odlae izvrenje reenja, a reenje se odnosi na dve ili vie stranaka koje uestvuju u postupku sa istovrsnim zahtevima, onda alba jedne stranke spreava izvrnost reenja, to znai da ima odgodno dejstvo i u odnosu na stranke koje albu nisu izjavile. Meutim, ako su stranke sa suprotnim interesima, suspenzivno dejstvo albe jedne stranke ne protee se na sve stranke u postupku. Odstupanja od suspenzivnog dejstva albe moraju biti izriito zakonski predviena, a to su sluajevi:  kada je zakonom predvieno da albeni rok i izjavljena alba ne utiu na izvrnost reenja (lan 221, stav 2);  u sluaju preduzimanja hitnih mera (lan 221, stav 2 u vezi lana 131, stav 1, taka 4);  ako bi usled odlaganja bila naneta teta stranci koja se ne bi mogla popraviti. U navedenim situacijama mora se izriito u dispozitivu reenja navesti da alba ne zadrava izvrenje reenja (lan 198, stav 5). 3.3. Devolutivno dejstvo albe znai da o albi odluuje drugi organ, a ne donosilac odnosno izdavalac akta, odnosno drugostepeni organ, po pravilu, instanciono vii organ koji ima ovlaenja da odlui o reenju odnosno o smoj upravnoj stvari.

KZhALBI 01.indd 21

13. 1. 10. 11.51

22
4. SADRAJ ALBE

alba, kao i svaki podnesak, treba da sadri podatke na osnovu kojih bi organ mogao da postupa, to znai da, pre svega, treba da sadri podatke iz lana 57 ZUP-a. U albi se mora navesti reenje koje se pobija, i oznaiti naziv organa koji ga je doneo, kao i oznaku reenja. alilac nije obavezan da albu posebno obrazlae, ali je organ koji odluuje u drugom stepenu obavezan da povodom albe oceni zakonitost i (ili) celishodnost reenja, bez obzira na razloge date u albi. U albi se mogu iznositi nove injenice i dokazi, ali uz obrazloenje, zbog ega nisu izneti u prvostepenom postupku. Ukoliko u postupku uestvuju dve ili vie stranaka sa suprotnim interesima, a alba sadri nove injenice i nove dokaze, dostavlja se obavezno na odgovor protivnoj stranci. (ZUP inae ne sadri odredbu o obaveznom dostavljanju albe na odgovor).

5. PREDAVANJE ALBE

alba se izjavljuje nadlenom drugostepenom organu (koji bi trebalo da bude naznaen u uputstvu o pravnom leku u reenju prvostepenog organa), ali se neposredno predaje ili alje donosiocu pobijanog reenja tj. prvostepenom organu. Neposredna predaja albe moe biti: a) predaja pisanog podneska sastavljene albe u prijemnoj slubi organa, i b) usmeno saoptavanje albe na zapisnik kod organa. Pisana alba, kao podnesak, moe biti upuena i putem pote: a) obinom poiljkom (u kojem sluaju bi alba bila blagovremena samo ako je prispela do isteka roka za albu). ili b) preporuenom poiljkom (kada se blagovremenost rauna po datumu predaje poti), ili c) telegrafski, odnosno telefaksom (lan 54. ZUP-a), a i elektronskim putem de lege ferenda. Ako je alba predata ili poslata neposredno drugostepenom organu, on je odmah alje prvostepenom organu. U pogledu roka, prijem kod drugostepenog organa smatra se kao da je prispeo blagovremeno prvostepenom organu (lan 223 ZUP-a).

KZhALBI 01.indd 22

13. 1. 10. 11.51

23
6. RAD PRVOSTEPENOG ORGANA PO ALBI

Postupak aktiviran albom je, prema odredbama ZUP-a, predvien u dve faze: rad prvostepenog organa po albi (l. 224 do l. 228 ZUP-a), i reavanje drugostepenog organa po albi (l. 239 do l. 246 ZUP-a). 6.1. Prvostepeni organ prijemom albe aktivira prethodno ispitivanje albe u pogledu njene: doputenosti, blagovremenosti i ocene da li je ista izjavljena od ovlaenog lica (lan 224). a.  Ukoliko alba nije doputena (bilo da nije predviena ili da je iskljuena), prvostepeni organ zakljukom odbacuje albu. b. O  vlaena lica za izjavljivanje albe su ona koja imaju poloaj direktne, odnosno indirektne stranke, kao i javni tuilac, javni pravobranilac ili drugi organ pod uslovima iz zakona. Ukoliko je alba izjavljena od lica koje nije ovlaeno zakljukom se odbacuje. (Sudska praksa pod 4) c.  Ukoliko alba nije blagovremena, odbacuje se takoe zakljukom. Iako ova odredba ZUP-a ne navodi mogunost odbacivanja albe kao preuranjene (kod albe zbog utanja uprave odnosno administracije) u upravnosudskoj praksi alba se odbacuje zakljukom ukoliko nije istekao rok iz lana 208 ZUP-a za izdavanje reenja. Protiv zakljuka o odbacivanju albe usled toga to nije doputena, blagovremena i izjavljena od neovlaenog lica, predviena je posebna alba. U sluaju da drugostepeni organ koji odluuje o albi na zakljuak nae da je alba opravdana, istovremeno uzima u postupak i smu albu u odnosu na pobijano reenje prvostepenog organa, i donosi samo jedno reenje (stav 4 istog lana). 6.2. Prvostepeni organ ima ovlaenje da povodom izjavljene albe izvri kontrolu sopstvenog akta tj. samokontrolu ako organ koji je doneo reenje nae da je alba osnovana, a nije potrebno sprovoditi nov ispitni postupak, moe stvar reiti drukije i novim reenjem zameniti reenje koje se albom pobija. Protiv novog reenja stranka ima pravo albe (lan 225). Ovo ovlaenje je diskreciono i, po pravilu, moe se primeniti kog jednostranakih stvari, jer onda ne mora da se sprovodi poseban ispitni postupak prema odredbama l. 132 i 133 ZUP-a. (Sudska praksa pod 5)

KZhALBI 01.indd 23

13. 1. 10. 11.51

24 6.3. Dopuna postupka pred prvostepenim organom povodom albe (lan 226) U fazi prethodnog rada prvostepenog o organa po albi dato je ovlaenje donosiocu akta da moe dopuniti postupak i ,prema rezultatu dopunjenog postupka, a u granicama zahteva stranke, stvar reiti drukije i novim reenjem zameniti reenje koje se albom pobija. Protiv novog reenja stranka ima pravo na albu. Ova mogunost predviena je: a.  ako organ koji je doneo reenje nae da je postupak bio nepotpun, a od znaaja je za reenje, ili b.  ako alilac iznese u albi injenice koje bi mogle biti od uticaja na drukije reenje, ili c.  ako aliocu nije data mogunost da uestvuje u postupku, odnosno ako mu je bila data, ali je on nije iskoristio, i opravdao je to proputanje u albi. (Sudska praksa pod 6) 6.3. Naknadno sprovoenje posebnog ispitnog postupka i zahtev u albi za sprovoenje posebnog ispitnog postupka (lan 227) Kada je reenje doneseno po skraenom postupku (lan 131), a trebalo je sprovesti ispitni postupak, ili je reenje doneseno po lanu 131, stav 1, taka 1, 2 i 3, a stranka u albi trai da se ispitni postupak sprovede, prvostepeni organ obavezan je da povodom albe sprovede ispitni postupak. Na osnovu rezultata tog postupka, organ moe uvaiti zahtev albe i doneti novo reenje. 6.4. Dostavljanje albe drugostepenom organu na reavanje po albi, sa spisima koji se odnose na predmet, mora se sprovesti bez odlaganja, a najdocnije u roku od 15 dana od prijema albe, ako organ nae da je alba doputena, blagovremena i izjavljena od ovlaenog lica, a nije potrebno dopuniti postupak, odnosno sprovoditi poseban ispitni postupak povodom albe.(Sudska praksa pod 7)

7. REAVANJE DRUGOSTEPENOG ORGANA PO ALBI

7. 1. Drugostepeni organ nakon provere svoje nadlenosti, takoe, ispituje da li je alba doputena, blagovremena ili izjavljena od ovlaenog lica i, ako je ne odbaci, uzima je u razmatranje u kojem sluaju albu moe: odbiti, ponititi reenje u celini ili delimino, ili ga izmeniti (lan 229 ZUP-a). Drugostepeni organ iznova ocenjuje da li je alba doputena, blagovremena ili izjavljena od ovlaenog lica.

KZhALBI 01.indd 24

13. 1. 10. 11.51

25 Ukoliko je prvostepeni organ albu odbacio zakljukom, tada drugostepeni organ prvo ocenjuje albu na zakljuak, pa ukoliko nae da je alba osnovana tj. da je doputena, blagovremena i izjavljena od ovlaenog lica jednim reenjem odluuje i o albi na osnovno reenje. Ukoliko je prvostepeni organ pogreno ocenio da je alba doputena, blagovremena i izjavljena od ovlaenog lica, i da postoji koja od ovih procesnih prepreka, drugostepeni organ zakljukom albu odbacuje. 7.2. Reavajui o albi na reenje ukoliko je alba doputena, izjavljena od ovlaenog lica i blagovremena, drugostepeni organ moe (l. 229 do l. 235 ZUP-a) da: a.  Odbije albu lan 230; b. O  glasi reenje nitavim, pazei po slubenoj dunosti na nepravilnost koje ine reenje nitavim, kao i na onaj deo postupka koji je sproveden posle te nepravilnosti lan 231, stav 1 u vezi sa lanom 257; c.  Poniti reenje usled nenadlenosti prvostepenog organa i dostavi predmet nadlenom organu na reavanje lan 231, stav 2, o emu je obavezan da pazi po slubenoj dunosti; d. P  oniti reenje, i sm rei stvar lan 232, stav1. (uz prethodnu dopunu postupka, sm ili preko prvostepenog organa, ukoliko su odlune injenice nepotpuno i pogreno utvrene, ili su uinjene povrede pravila postupka od znaaja za reenje stvari, ili je dispozitiv nejasan ili protivrean sa obrazloenjem), i lan 233, stav 1 (ako drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom reenju pogreno ocenjeni dokazi, da je iz utvrenih injenica izveden pogrean zakljuak u pogledu injeninog stanja, da je pogreno primenjen pravni propis, ili ako je na osnovu slobodne ocene trebalo doneti drukije reenje). e.  Pogrena ocena dokaza predstavlja netanu ocenu organa o vrednosti znaaju pojedinog dokaza, a pogrean zakljuak o injeninom stanju kada iz tih dokaza ne proizilazi zakljuak koji je dao organ. Pogrena primena materijalnog propisa predstavlja: kada organ ne primeni odgovarajui propis, kada ga ne protumai pravilno i kada prekorai granice ovlaenja slobodne ocene, ili vri slobodnu ocenu protivno cilju. f.  Poniti reenje, i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak lan 232, stav 2 (ako e nedostatke prvostepenog postupka bre i ekonominije otkloniti prvostepeni organ); g. I  zmeni reenje lan 233, stav 2. (kod slobodne diskrecione ocene kada se cilj zbog kojeg je doneseno reenje moe postii i drugim sredstvima, povoljnijim za stranku);

KZhALBI 01.indd 25

13. 1. 10. 11.51

26 h.  Izmeni reenje lan 234. Izmena reenja povodom albe u korist alioca, i mimo zahteva postavljenog u albi, ako se time ne vrea pravo treeg lica reformacio in melios (stav 1) , a na tetu alioca reformacio in peius, ali samo iz nekog od razloga predvienih u lanovima 253 (ponitavanje i ukidanje po osnovu slubenog nadzora), 256 (vanredno ukidanje), i 257 (oglaavanje reenja nitavim).

8. ALBA KADA PRVOSTEPENO REENJE NIJE DONESENO UTANJE UPRAVE (LAN 236 ZUP-A)

Kada prvostepeni organ nije doneo reenje u zakonom predvienom roku (bilo da je rok odreen po posebnom propisu ili po ZUP-u), vai zakonska pretpostavka da je doneseno negativno reenje, protiv kojeg se alba moe izjaviti ukoliko je u tom postupku inae predviena. Odredbom citiranog lana ureen je tok postupka po ovoj albi, i u vezi sa tim postupanje prvostepenog i drugostepenog organa. (Sudska praksa pod 8 i 9)

9. ROK ZA DONOENJE REENJA PO ALBI

Opti rok po odredbi ZUP-a u lanu 237 jeste dva meseca od predaje albe. Posebnim zakonom moe biti odreen krai rok. Ovaj rok je od znaaja u vezi sa mogunou pokretanja upravnog spora zbog utanja uprave (lan 24 Zakona o upravnim sporovima).

10. ALBA NA ZAKLJUAK

Zakljukom se u upravnom postupku kao pomonim aktom ureuju procesnopravna pitanja (spajanje postupka, prekid, povraaj u preanje stanje, i drugo), pitanja koja se pojave kao sporedna (izuzee, trokovi vetaka, svedoka, i slino). Posebno su znaajni zakljuci koji utiu na postupak, kao to je odbacivanje zahteva za pokretanje postupka, poravnanje, nedolazak stranke povodom ijeg zahteva je pokrenut postupak na raspravu, obustava postupka, odustanak od zahteva. Pitanje pobijanja zakljuaka pravnim sredstvima razliito je reeno u ZUP-u, i to:

KZhALBI 01.indd 26

13. 1. 10. 11.51

27 a.  protiv zakljuka moe se izjaviti posebna alba samo kada je to zakonom izriito predvieno (lan 212, stav 1 ZUP-a); b.  zakljuci protiv kojih nije dozvoljena posebna alba mogu se pobijati samo uz albu protiv reenja o glavnoj stvari, kao na primer: zakljuak kojim se iskljuuje javnost sa usmene rasprave (lan 212, stav 3 ZUP-a); c.  prema odredbi citiranog lana, u stavu 3, drugi deo reenice, protiv odreenih zakljuaka je alba iskljuena (na primer: zakljuak o izuzeu slubenog lica ili zakljuak kada se dozvoljava povraaj u preanje stanje), u kojem sluaju ova pitanja se ocenjuju u okviru zakonitosti postupka (u postupku po albi na reenje ili upravnom sporu).

11. DOSTAVLJANJE DRUGOSTEPENOG REENJA

Organ koji je doneo drugostepeno reenje alje, po pravilu, svoje reenje, sa spisima predmeta, prvostepenom organu, koji je duan da ga dostavi strankama u roku od 8 dana od dana prijema spisa. (Sudska praksa pod 10).

SUDSKA PRAKSA Primeri koji su dati su u viedecenijskoj primeni i jo uvek aktuelni: 1.  Izjava stranke pred upravnim organom da se nee aliti, ne ini podnesenu albu nedoputenom (VSJ, U. 6771/61). 2.  U rok za izjavu albe u upravnom postupku ne rauna se dan prijema prvostepenog reenja, a kao dan podnoenja albe uzima se dan kada je stranka predala albu organu ili (i) preporuenom poiljkom na poti (VSS, U.1464/75). 3.  Telegrafski izjavljena alba u roku smatra se blagovremenom (SVS, U. 1660/62). 4.  Potpisivanje albe od neovlaenog lica predstavlja formalni nedostatak koji se ispravlja primenom lana 58 ZUP-a, pa se alba ne moe odbaciti pre nego se nedostatak ne otkloni. (SVS, U. 89/66).

KZhALBI 01.indd 27

13. 1. 10. 11.51

28
5.  Povodom izjavljene albe, prvostepeni organ moe izmeniti svoje reenje samo ukoliko novim reenjem ne dira u eventualna prava protivne stranke (SVS, U.5830/58). 6.  Kada je povodom albe, sm prvostepeni organ dopunio postupak ocenivi dokaze na koje se stranka pozvala, a koje je propustio da oceni, pa na podlozi rezultata dopunjenog postupka zakljuio da je stvar pravilno reena, u tom sluaju organ ne donosi negativno reenje nego se alba sa svim spisima sa dopunjenim postupkom dostavlja drugostepenom organu na odluku po albi (VSS, U. 1485764). 7.  Reenje o stvari prelazi na drugostepeni organ od trenutka kada prvostepeni organ dostavi albu sa spisima drugostepenom organu; u takvom sluaju, prvostepeni organ nema vie mogunosti da reava o istoj stvari (SVS, U. 1776/53). 8.  Drugostepeni organ po albi za utanje administracije ne moe da donese odluku kojom e naloiti prvostepenom organu da odlui o zahtevu, ako prethodno ne ispita razloge nedonoenja prvostepenog reenja (VSS,U. 4917/73). 9.  Drugostepeni organ duan je da sm sprovede postupak i rei stvar ako prvostepeni organ nije opravdao nedonoenje reenja, niti mu dostavio spise predmeta (VSS, U. 4959/81). 10. D  rugostepeno reenje u upravnom postupku ne moe postati konano pre nego to se urui stranci (VSS Pravni stav Odeljenja za upravne sporove od 17. 5. 1978. godine).

KZhALBI 01.indd 28

13. 1. 10. 11.51

29

VA N R E D N A P R AV N A S R E D S T VA P O Z A K O N U O O P T E M U P R AV N O M POSTUPKU

PONAVLJANJE UPRAVNOG POSTUPKA

Zakonom o optem upravnom postupku ponavljanje postupka je u posebnom odeljku glave XV odredbama l. 239 do 250 u celini obraeno. Ovo pravno sredstvo predstavlja pravnu mogunost da se na osnovu zakonom odreenih procesnih razloga obnovi postupak okonan reenjem protiv kojeg nema redovnog pravnog sredstva u upravnom postupku, odnosno nije uopte ili nije vie mogue izjaviti albu. To znai da se ponavljanje postupka kao vanrednog pravnog sredstva moe traiti u odnosu na reenje kojim je u drugostepenom postupku meritorno okonan postupak nakon odluke po albi, kao i protiv reenja koje je postalo konano jer je alba iskljuena, ili protiv kojeg alba nije koriena. Ukoliko je reenje postalo i pravnosnano, nije smetnja da se ovo pravno sredstvo koristi. Pomou ovog pravnog sredstva donosilac meritornog reenja ponavlja postupak ili deo postupka koji je prethodio donoenju ve konanog reenja i ponovo, na osnovu rezultata pribavljenih u ranijem i ponovljenom postupku, odluuje o tome, da li e konano reenje ostaviti na snazi ili e ga zameniti novim.

KZhALBI 01.indd 29

13. 1. 10. 11.51

30 Razlozi za ponavljanje postupka predvieni su taksativnim nabrajanjem u jedanaest taaka odredbom lana 239 ZUP-a, i to:  ako se sazna za nove injenice, ili se nae i stekne mogunost da se upotrebe novi dokazi koji bi, sami ili u vezi sa ve izvedenim i upotrebljenim dokazima, mogli dovesti do drukijeg reenja da su te injenice, odnosno dokazi, bili izneseni ili upotrebljeni u ranijem postupku;  ako je reenje doneseno na osnovu lane isprave ili lanog iskaza svedoka ili vetaka, ili ako je dolo kao posledica dela kanjivog po krivinom zakonu;  ako se reenje zasniva na presudi donesenoj u krivinom postupku, ili u postupku za privredni prestup, a ta presuda je pravnosnano ukinuta;  ako je reenje povoljno za stranku doneseno na osnovu neistinitih navoda stranke kojima je organ koji je vodio postupak bio doveden u zabludu;  ako se reenje organa koji je vodio postupak zasniva na nekom prethodnom pitanju, a nadleni organ je to pitanje docnije reio bitno drukije;  ako je u donoenju reenja uestvovalo slubeno lice koje je po zakonu moralo biti izuzeto;  ako je reenje donelo slubeno lice koje nije bilo ovlaeno za njegovo donoenje (tzv. funkcionalna nadlenost);  ako kolegijalni organ koji je doneo reenje nije reavao u sastavu predvienom vaeim propisima, ili ako za reenje nije glasala propisana veina;  ako licu koje trebalo da uestvuje u svojstvu stranke nije bila data mogunost da uestvuje u postupku;  ako stranku nije zastupao zakonski zastupnik, a po zakonu je trebalo da je zastupa, i ako licu koje je uestvovalo u postupku nije bila data mogunost da se pod uslovima iz zakona slui svojim jezikom i pismom. Ponavljanje postupka moe se pokrenuti po predlogu stranke ili javnog tuioca, a organ koji je doneo reenje kojim je postupak okonan, po slubenoj dunosti. Rokovi za ponavljanje. Objektivni rok od pet godina poinje da tee od dostavljanja reenja stranci. Meutim, i taj rok moe se prekoraiti kada su razlozi za ponavljanje postupka iz lana 239, taka 2, 3 i 5 ZUP-a. Subjektivni rok za stranku koja trai ponavljanje postupka iznosi mesec dana, a otpoinje da tee zavisno toga o kojem je razlogu za ponavljanje

KZhALBI 01.indd 30

13. 1. 10. 11.51

31 re. Kada se ponavljanje postupka pokree po slubenoj dunosti, nije predvien subjektivni rok (lan 242) Predlog za ponavljanje stranka predaje ili alje organu koji je o predmetu postupka reavao u prvom stepenu, ili organu koji je doneo konano reenje. Nadlean organ za reavanje po predlogu jeste organ kojim je postupak okonan. Ispitivanje procesnih pretpostavki za ponavljanje postupka vri nadlean organ i to:  da li je predlog blagovremen,  da li je predlog podnelo ovlaeno lice,  da li je okolnost na kojoj se predlog zasniva uinjena verovatnom. Odbacivanje predloga zakljukom. Ovi procesni uslovi moraju biti ispunjeni kumulativno. Usled izostanka kojeg od ovih uslova, organ zakljukom odbacuje predlog. Protiv ovog zakljuka dozvoljena je posebna alba. Odbijanje predloga zakljukom. Ukoliko organ ne odbaci predlog, prelazi se na ispitivanje da li su okolnosti, odnosno dokazi koji se iznose kao razlog za ponavljanje takvi da bi mogli dovesti do drukijeg reenja, pa ako utvrdi da nisu, odbie predlog svojim reenjem. Ovde se ocenjuje da li okolnost iznesena kao razlog za ponavljanje ili dati dokaz bitno utie na konano reenje, odnosno da li bi dolo do drugaijeg reenja da je organ imao to u vidu u ranijem postupku. U ovoj fazi razmatranja predloga organ se, u sutini, uputa u meritorno ispitivanje predloga, tako da odluuje reenjem. Zakljuak kojim se dozvoljava ponavljanje postupka donosi organ ukoliko oceni da je potrebno ponoviti postupak u celini, ili samo u jednom delu da bi se, na osnovu podataka pribavljenih u ranijem i ponovljenom postupku, odluilo da li konano reenje ostaje na snazi ili ne. Protiv zakljuka kojim se dozvoljava ponavljanje predviena je posebna alba ako je reenje doneo prvostepeni organ. Ako je zakljuak doneo drugostepeni organ, moe se neposredno pokrenuti upravni spor.

KZhALBI 01.indd 31

13. 1. 10. 11.51

32 Kada je to prema okolnostima sluaja mogue, a u interesu je ubrzanja postupka, nadleni organ moe prei na radnje postupka koje treba ponoviti, ne donosei poseban zakljuak kojim se ponavljanje dozvoljava. Sprovoenje radnji ponavljanja postupka, odnosno njegovog dela rezultira ocenom o tome da li konano reenje ostaje na snazi ili se zamenjuje novim. Tek tada organ donosi reenje kojim neposredno odluuje o konanom reenju koje je predmet postupka ponavljanja. Tada moe oduiti da reenje ostaje na snazi, ili se zamenjuje novim. Ukoliko se zamenjuje novim, konano reenje ga ponitava ili ukida. alba, odnosno upravni spor moe se izjaviti protiv reenja donesenog po predlogu za ponavljanje, ili po odbijanju predloga za ponavljanje, kao i protiv reenja donesenog u ponovljenom postupku, zavisno od toga da li je reenje doneo prvostepeni, odnosno drugostepeni organ. Dejstvo predloga za ponavljanje postupka i dejstvo zakljuka kojim se dozvoljava ponavljanje. Predlog za ponavljanje postupka ne odlae izvrenje reenja ije se ponavljanje trai, ali organ, ocenjujui sve okolnosti sluaja, moe reiti da se izvrenje odloi. Zakljuak kojim se dozvoljava ponavljanje postupka odlae izvrenje reenja protiv kojeg je ponavljanje dozvoljeno.

NAROITI SLUAJEVI PONITAVANJA, UKIDANJA I MENJANJA REENJA

Zakon o optem upravnom postupku predvia posebna pravna sredstva koja su, pored Ponavljanja postupka, propisana u Glavi XVI ZUP-a, pod gore navedenim optim naslovom. Naelo materijalne pravnosnanosti reenja (lan 13 ZUP-a), po kojem reenja kojima je utvreno pravo ili je odreena obaveza mogu biti ponitena, ukinuta ili izmenjena samo u sluajevima koji su predvieni zakonom, upuuje na mogunost primene vanrednih pravnih sredstava po ZUP-u. Pravne greke koje sadri upravni akt vode, po pravilu, uklanjanju takvog pravnog akta iz pravnog saobraaja. Od teine pravne greke zavisi i to

KZhALBI 01.indd 32

13. 1. 10. 11.51

33 koje e se pravno sredstvo upotrebiti za uklanjanje takvog manljivog akta i sa kakvim dejstvom. U pravnoj teoriji razlikujemo ruljive i nitave pravne akta. Ruljivi pravni akti sadre laku vrstu pravne greke, i mogu se uklanjati ponitavati i ukidati u odreenim rokovima, primenom odgovarajuih pravnih sredstava, s tim to opstaju u pravnom saobraaju sa snagom pravnosnanosti ukoliko u propisanim rokovima nisu uklonjena, ili je upotrebljeno pravno sredstvo bilo bezuspeno. Nitavi pravni akti sadre unapred zakonom propisane pravne greke koje odreuju sluajeve nitavosti, i mogu se uklanjati iz pravnog saobraaja bez ogranienja rokovima i sa dejstvom unazad, tj. kao da nisu donesena, ime se uklanjaju i pravne posledice takvih akata. Sredstva vanredne upravne kontrole po Zakonu o optem upravnom postupku su: 1. Menjanje i ponitavanje reenja u vezi sa upravnim sporom (l. 251 ZUP-a) Donosilac akta koji je osporen tubom, a u upravnom sporu ima poloaj tuenog, moe u toku upravno-sudskog postupka da donese novi akt, kojim ponitava ili menja svoje reenje koje je tubom osporeno. Ovo je vrsta upravne samokontrole donosioca akta. Zakonski uslovi za primenu ovog vanrednog pravnog sredstva u odnosu na konano reenje jesu: a.  da je predmet novog akta koji se povodom tube menja ili ponitava konani, a tubom osporeni akt; b.  da je tueni organ kao donosilac osporenog akta povodom tube saglasan sa zahtevom tube u celini; c.  da, u tom sluaju, ponitava ili menja svoje reenje, ali iz onih istih razloga iz kojih bi i sud mogao ponititi takvo reenje; d.  da se ovim novim reenjem ne vrea pravo stranke u upravnom postupku ili pravo treeg lica; e.  da novi akt donese do pravnosnanog okonanja upravnog spora. (Sudska praksa pod 1).

KZhALBI 01.indd 33

13. 1. 10. 11.51

34 2. Zahtev za zatitu zakonitosti (l. 252 ZUP-a) Zahtev za zatitu zakonitosti predstavlja vid upravne kontrole kao vanredno pravno sredstvo predvieno ZUP-om, radi zatite objektivne zakonitosti, ali i subjektivnih prava stranke. Zahtev za zatitu zakonitosti podnosi javni tuilac. Predmet vanredne kontrole je pravnosnano reenje, ali samo ono u pogledu kojeg nije obezbeena nikakva sudska zatita, ni u upravnom ni van upravnog spora. Takvo reenje postalo je pravnosnano istovremeno i sa nastupanjem konanosti, jer je iskljuena mogunost sudskog postupka. Zbog toga je javnom tuiocu dato ovlaenje da pokree postupak upravne kontrole zakonitosti (ne i celishodnosti). Republiki javni tuilac ovlaen je za podnoenje ovog zahteva. Zahtev se podnosi, i o njemu reava republiki organ drugog stepena u odnosu na donosioca akta, a ako takvog nema Vlada. Javni tuilac, po sopstvenoj inicijativi ili inicijativi stranke koja je pogoena pravnosnanim aktom, podnosi zahtev za zatitu zakonitosti ukoliko utvrdi da je dolo do povrede zakona. Rok za podnoenje zahteva:  mesec dana od dostavljanja akta javnom tuiocu, odnosno  ako javnom tuiocu nije dostavljeno est meseci od dostavljanja stranci. Nadleni organ za reavanje po zahtevu moe:  zahtev uvaiti i ukinuti pobijano reenje, ili  zahtev odbiti. Protiv ovog reenja ne moe se izjaviti alba. 3. Ponitavanje i ukidanje po osnovu slubenog nadzora (l. 253 i 254 ZUP-a) Ponitavanje i ukidanje po osnovu slubenog nadzora je sredstvo vanredne upravne kontrole kojim se u upravnom postupku titi objektivna zakonitost.

KZhALBI 01.indd 34

13. 1. 10. 11.51

35 3.1. Predmet slubenog nadzora Konano reenje je ono protiv kojeg nema redovnog pravnog sredstva u postupku, a moe biti kako drugostepeno reenje, tako i prvostepeno (ako alba nije bila doputena, ili nije blagovremeno bila izjavljena od strane ovlaenog lica). Za primenu ovog vanrednog sredstva ne predstavlja smetnju ako je konano reenje postalo i pravnosnano. 3.2. Nadlean organ za slubeni nadzor (lan 254, stav 1 ZUP-a) Ovlaenje ima drugostepeni organ u odnosu na donosioca reenja. Kada ne postoji drugostepeni organ onda je to organ koji vri nadzor prema organu koji je doneo reenje. Kada je reenje doneo samostalni dravni organ uprave nadzorni dravni organ je Vlada. Posebnim zakonom iz odreene oblasti moe biti odreen organ koji vri nadzor. 3.3. Cilj i pravni osnov pravnog sredstva slubene kontrole i pravno dejstvo kontrole Ovo vanredno pravno sredstvo upravne kontrole ima za cilj da se iz pravnog saobraaja ukloni reenje koje sadri pravne greke, koje su navedene u lanu 253 ZUP-a, ali pod uslovima i ogranienjima iz te odredbe. Ono se pojavljuje u dva vida : ponitavanje reenja stav 1 ovog lana, i ukidanje reenja stav 2 istog lana. 3.4. Nadzor je ogranien, i to: ispituje se samo zakonitost, a ne i celishodnost akta, i ne obuhvata meritorno reavanje ve samo ponitaj, odnosno ukidanje. Ponitavanje reenja Pravne greke predviene stavom prvim u pet taaka takve su prirode da je organ koji vri slubeni nadzor duan da reenje sa takvom grekom poniti, a to su:

KZhALBI 01.indd 35

13. 1. 10. 11.51

36 Ta. 1) A  ko je reenje doneo stvarno nenadlean organ, a nije re o sluaju predvienom u lanu apsolutne nenadlenosti upravnog organa, prema lanu 257. ta.1. To znai da se reenje koje je doneseno uz povredu tzv. relativne stvarne nenadlenosti ponitava primenom ovog pravnog sredstva, a kada je povreda apsolutne nenadlenosti, reenje se uklanja oglaavanjem reenja nitavim (na primer: reenje po predlogu za ponavljanje doneo je prvostepeni organ iako je postupak, ije se ponavljanje trai, okonano drugostepenim reenjem meritorno). Odstupanje je predvieno stavom 3, prema kojem ako je za donoenje reenja nadlean republiki organ ili organizacija a reenje je donela Vlada, takvo reenje ne moe se ponititi primenom ovog sredstva. Ta. 2) U  koliko postoje dva reenja u istoj upravnoj stvari, kojim je ranijim pravosnanim reenjem drukije reena ta upravna stvar). Ista upravna stvar je: isti ivotni dogaaj i identitet stranaka u oba reenja kojima je stvar razliito reena. Ta. 3)  Ako je reenje doneo jedan organ bez saglasnosti, potvrde, odobrenja ili miljenja drugog organa, a to je potrebno po zakonu ili drugom propisu. To znai da se kod slubenog nadzora u ovakvoj situaciji procenjuju modaliteti koji su propisani l. 193 i 194 ZUP-a, a nadlenost organa za vrenje slubenog nadzora procenjuje se u odnosu na izdavaoca, odnosno donosioca reenja. (Sudska praksa pod 2 i 3). Ta. 4) P  ovreda mesne nadlenosti je razlog za ponitavanje reenja po pravu nadzora. To je u situaciji kada je organ svojim reenjem povredio odredbe o zasnivanju svoje mesne nadlenosti i podruje svog postupanja. Ta. 5) A  ko je reenje doneseno kao posledica prinude, iznude, ucene, pritiska ili druge nedozvoljene radnje (kao to su obmana, prevara, podmiivanje, i slino), ponitava se po slubenom nadzoru. Utvrivanje ovih injenica i zakljuak o tome u pogledu injeninog i pravnog stanja, a s obzirom na to da su citirane radnje istovremeno i predviene kao krivina dela, trebalo bi da se kree na osnovu tog zakonskog okvira. Ukoliko ve postoji pravnosnana odluka u krivinom postupku o tome, ona moe sluiti kao osnov za ponitaj po pravu nadzora reenja koje je doneseno kao rezultat tog dela.

KZhALBI 01.indd 36

13. 1. 10. 11.51

37 Rok za donoenje reenja za ponitaj reenja je razliit u odnosu na pravni osnov po kojem se vri slubeni nadzor:  Rok od 5 godina od dana kada je reenje postalo konano je predvien za sluajeve: ako je reenje doneo stvarno nenadleni organ; ako o istoj stvari postoji pravnosnano reenje; ako ga je doneo bez saglasnosti, potvrde i miljenja drugog organa.  Rok od 1 godine predvien je za reenje koje je doneo mesno nenadleni organ.  Bez obzira na rok moe se ponititi reenje doneto kao posledica prinude, iznude, ucene, pritiska ili druge nedozvoljene radnje. Nadleni organ donosi reenje o ponitenju: po slubenoj dunosti, po zahtevu stranke ili javnog tuioca. Ukidanje reenja Po osnovu slubenog nadzora moe se, na osnovu stava drugog ovog lana, ukinuti reenje kod kojeg je oigledno povreen materijalni zakon. Ukidanjem reenja spreavaju se pravna dejstva reenja koje je ukinuto ubudue (ex nunc). Reenje o ukidanju moe doneti nadleni organ po slubenoj dunosti ili zahtevu javnog tuioca (ne i stranke). Stranka moe dati inicijativu, to znai da nadleni organ nema obavezu da donese reenje po zahtevu, a stranka ne moe pokretati postupak utanja administracije. Razlog za ukidanje konanog reenja primenom ovog vanrednog pravnog sredstva je oigledna povreda materijalnog zakona. Pod ovom oiglednom povredom upravnosudska praksa podrazumeva direktnu povredu, a ne i onu koja je nastala usled povrede procesnih odredaba, odnosno pogreno i nepotpuno utvrenog injeninog stanja. Ukoliko u toj upravnoj stvari uestvuju dve ili vie stranaka sa suprotnim interesima reenje se moe ukinuti samo po pristanku zainteresovanih stranaka (Sudska praksa pod 7). Rok za donoenje reenja o ukidanju po osnovu slubenog nadzora je jedna godina od dana kada je reenje postalo konano. Protiv reenja o ponitaju i ukidanju po osnovu slubenog nadzora alba nije doputena ve se neposredno protiv istog moe pokrenuti upravni spor (Sudska praksa pod 2 do 8).

KZhALBI 01.indd 37

13. 1. 10. 11.51

38 4. Ukidanje i menjanje pravnosnanog reenja uz pristanak ili po zahtevu stranke (l. 255 ZUP-a) Predmet kontrole odnosno ukidanja ili menjanja jeste pravnosnano reenje, kako ono kojim je stranka stekla pravo ili joj je odreena obaveza, tako i ono koje je za stranku nepovoljno. Organ nije duan da donese reenje po ovom pravnom sredstvu jer mu je dato pravo diskrecione ocene formulacijom smatra i moe. Modaliteti ovog pravnog sredstva su:  ako je stranka stekla neko pravo, a organ koji je doneo to reenje smatra da nepravilno primenjen materijalni zakon u tom reenju moe ovo reenje izmeniti ili ukinuti radi usklaivanja sa zakonom, samo ako je stranka koja je stekla pravo po tom reenju na to pristala; p  ristanak stranke je obavezan i za izmenu na tetu stranke pravnosnanog reenja kojim je odreena obaveza; n  epovoljno reenje po stranku moe se po njenom zahtevu ukinuti ili izmeniti pod istim uslovima, kao napred navedeno. Ako organ smatra da nema potrebe da donese reenje kojim ukida i menja reenje, on samo obavetava stranku o tome, ali ne donosi reenje. Organ donosi reenje samo onda ako smatra da zbog nepravilne primene materijalnog prava reenje treba ukinuti ili izmeniti. Nadlean organ za odluivanje je organ koji je doneo pravnosnano reenje kojim je stvar meritorno reena. alba protiv novog reenja dozvoljena je samo ako ga je doneo prvostepeni organ; ako ga je doneo drugostepeni organ, moe se pokrenuti upravni spor. Novo reenje ima pravno dejstvo samo ubudue. (Sudska praksa pod 9). 5. Vanredno ukidanje (l. 256 ZUP-a) Reenja koja su u upravnom postupku stekla izvrnost mogu biti ukinuta pod uslovima predvienim ovim lanom. Osnovno je da se mogunost vanrednog ukidanja ne vezuje za pravilnost reenja ve radi zatite odnosno otklanjanja teke i neposredne opasnosti za ivot i zdravlje ljudi, javnu bezbednost, javni mir i poredak ili moral, kao i radi otklanjanja poremeaja u privredi. Reenje moe biti ukinuto i delimino, odnosno u meri u kojoj je potrebno da se otkloni navedena opasnost.

KZhALBI 01.indd 38

13. 1. 10. 11.51

39 Vanredno ukidanje vri se po slubenoj dunosti bez roka u kojem se moe izvriti, jer je vezano za faktiku situaciju zatite javnih dobara, odnosno javnih vrednosti. (Sudska praksa pod 12). Zakljuak sa Savetovanja upravnih odeljenja republikih i pokrajinskih sudova od 9. 12. 1986. godine: Nadleni organ za donoenje reenja o vanrednom ukidanju izvrnog reenja je organ koji je doneo izvrno reenje, a moe ga ukinuti i drugostepeni organ, ako takvog nema, onda je i organ koji vri nadzor nad radom prvostepenog organa. Postupak za vanredno ukidanje izvrnog reenja pokree se, i reenje se donosi samo po slubenoj dunosti. Zainteresovani organi, organizacije i pojedinci mogu dati inicijativu za donoenje reenja o ukidanju izvrnog reenja, a ako je organ ne prihvati, ne donosi reenje o tome ve samo obavetava podnosioca inicijative. 6. Oglaavanje reenja nitavim (l. 257 i 258 ZUP-a) Nitavi pravni akti sadre unapred zakonom propisane pravne greke koje odreuju sluajeve nitavosti i mogu se uklanjati iz pravnog saobraaja bez ogranienja rokovima i sa dejstvom unazad, tj. kao da nisu donesena, ime se uklanjaju i pravne posledice takvih akata. Razlozi nitavosti mogu biti propisani posebnim zakonom, a optim propisom sadrani su u lanu 257 ZUP-a. Razlozi za oglaavanje reenja nitavim su: 1.  Reenje koje je u upravnom postupku doneseno iz sudske nadlenosti i u stvari o kojoj se uopte ne moe reavati u upravnom postupku. 2.  Reenje koje bi svojim izvrenjem moglo prouzrokovati neko delo kanjivo po krivinom zakonu. 3.  Reenje ije izvrenje uopte nije mogue. 4.  Reenje koje je organ doneo bez prethodnog zahteva stranke (l. 116), a na to stranka nije naknadno izriito ili preutno pristala. 5.  Reenje koje sadri nepravilnost koja je po izriitoj zakonskoj odredbi predviena kao razlog nitavosti. 6.  (Sudska praksa, od 13 do 20).

KZhALBI 01.indd 39

13. 1. 10. 11.51

40 Prema l. 258 ZUP-a reenje se moe u svako doba oglasiti nitavim po slubenoj dunosti ili po predlogu stranke ili javnog tuioca. Moe se oglasiti nitavim u celini ili delimino odnosno u delu koji je zahvaen pravnom grekom nitavosti. Protiv reenja kojim se reenje oglaava nitavim ili odbija predlog stranke ili javnog tuioca dozvoljena je alba, a ako nema organa koji reava po albi, moe se pokrenuti upravni spor. 7. Pravne posledice ponitavanja i ukidanja (l. 259 ZUP-a) 7.1. Ponitavanjem reenja i oglaavanjem reenja nitavim ponitavaju se i pravne posledice koje je to reenje proizvelo. Reenja koja su ponitena ili oglaena nitavim ne proizvode pravna dejstva unatrag, tj. od trenutka donoenja reenja koje se uklanja (retroaktivno dejstvo) dejstvo ex tunc, a spreava se i dejstvo ubudue. Reeno je, ve, da se nitava reenja uklanjaju iz pravnog saobraaja oglaavanjem nitavim, a ti sluajevi predvieni su u l. 257 i 258 ZUP-a. Ruljiva reenja reenja sa manjim pravnim grekama uklanjaju se ponitavanjem ili ukidanjem . U ZUP-u predvieni sluajevi: p  onitavanja su povodom albe (l. 231, stav 2; l. 233, stav 1); povodom pokrenutog upravnog spora (l. 251); po osnovu slubenog nadzora (l. 253, stav 1); n  itavosti iz l. 257. 7.2. Ukidanjem reenja ne ponitavaju se pravne posledice koje je reenje ve proizvelo, ali se onemoguava dalje nastupanje pravnih posledica ukinutog reenja. U ZUP-u predvieni sluajevi su:  povodom zahteva za zatitu zakonitosti (l. 252, stav 5);  po osnovu slubenog nadzora (l. 253, stav 2);  uz pristanak ili po zahtevu stranke (l. 255);

KZhALBI 01.indd 40

13. 1. 10. 11.51

41  vanredno ukidanje (l. 256);  mogunost ukidanja u ponovljenom postupku (l. 248, reenica druga). 7. 3. Pravno dejstvo izmene reenja nije citiranim lanom posebno obraeno. U ZUP-u predvieni sluajevi izmene reenja jesu:  po albi (l. 233, stav 2, i l. 234);  u vezi sa upravnim sporom (l. 251);  uz pristanak ili po zahtevu stranke (l. 255). S obzirom na to da se prilikom izmene reenja ranije doneseno reenje zamenjuje drugim reenjem, odnosno reenjem drukijeg dejstva, ono bi trebalo takoe da deluje unazad od dana otpoinjanja dejstva zamenjenog reenja, izuzev u sluaju menjanja reenja uz pristanak ili po zahtevu stranke, jer je lanom 255, stav 3 ZUP-a izriito predvieno da je dejstvo reenja samo ubudue. Takoe, i posebnim propisom moe biti predvieno da je dejstvo izmenjenog akta samo ubudue. (Sudska praksa pod 9).

NAPOMENA PODSETNIK Ko n a n o s t , p r a v n o s n a n o s t i i z v r n o s t r e e n j a Konano reenje je ono protiv kojeg nema redovnog pravnog sredstva u upravnom postupku. To znai da reenje postaje konano:  dostavljanjem reenja protiv kojeg je iskljuena alba;  istekom roka za albu, ako alba nije izjavljena ili je odbaena;  dostavljanjem reenja kojim je alba odbijena. Reenje protiv kojeg se ne moe vie ili ne moe uopte izjaviti alba, niti pokrenuti upravni spor je pravosnano reenje. Pravnosnano postaje reenje:  istekom roka za pokretanje upravnog spora;  odbacivanjem tube u upravnom sporu;

KZhALBI 01.indd 41

13. 1. 10. 11.51

42
 odbijanjem tube u upravnom sporu;  istovremeno sa konanou, ukoliko je upravni spor iskljuen. Izvrno reenje Izvrenje reenja donesenog u postupku sprovodi se radi ostvarivanja novanih ili nenovanih obaveza. Prvostepeno reenje postaje izvrno:  istekom roka za albu, ako alba nije izjavljena;  dostavljanjem stranci, ako alba nije doputena;  dostavljanjem stranci, ako alba ne zadrava izvrenje;  dostavljanjem stranci reenja, ako alba ne odlae izvrenje;  dostavljanjem stranci reenja kojim se alba odbacuje ili odbija. Drugostepeno reenje kojim je izmenjeno prvostepeno reenje postaje izvrno kada se dostavi stranci. Ako je u reenju odreeno da se radnja koja je predmet izvrenja moe izvriti u ostavljenom roku, reenje postaje izvrno istekom tog roka, a ukoliko nije odreen u reenju iznosi 15 dana od dana dostavljanja.

REZIME

Vanredna pravna sredstva upravne kontrole imaju za cilj zatitu objektivne zakonitosti i javnog interesa kao i naela zatite prava graana. Ovi sluajevi imaju ovlaenje vanredne kontrole zakonitosti, a ne i celishodnosti reenja. Mogu se grupisati na sluajeve: a.  Vanredne upravne samokontrole: ponavljanje postupka, menjanje i ponitavanje reenja u vezi sa upravnim sporom, ukidanje i menjanje pravnosnanog reenja uz pristanak ili po zahtevu stranke. b.  Vanredne upravne kontrole (instanciona, ili organa nadlenog za nadzor): zahtev za zatitu zakonitosti, ponitavanje i ukidanje po osnovu slubenog nadzora. c.  Vanredno ukidanje i oglaavanje reenja nitavim: od izdavaoca akta ili drugostepeni organ, odnosno onaj koji vri nadzor.

KZhALBI 01.indd 42

13. 1. 10. 11.51

43 U odnosu na koja reenja se mogu primeniti vanredna pravna sredstva tj. u odnosu na koja reenja postoji mogunost pravnih intervencija: a.  Konana: ponavljanje postupka, menjanje i ponitavanje reenja u vezi sa upravnim sporom, ponitavanje i ukidanje po osnovu slubenog nadzora. b. P  ravnosnana: zahtev za zatitu zakonitosti, ukidanje i ponitavanje reenja uz pristanak ili po zahtevu stranke. c.  Izvrna: vanredno ukidanje. d.  Oglaavanje reenja nitavim: sva reenja u svim fazama postupka. I povodom albe, kao odstupanje od naela zabrane reformacio in peius, organ koji reava po albi duan je da, po slubenoj dunosti, vodi rauna o postojanju nekog od razloga predvienih u l. 253 (ponitavanje i ukidanje po osnovu slubenog nadzora), l. 256 (vanredno ukidanje), i l. 257 (oglaavanje reenja nitavim). Javni tuilac moe traiti ponavljanje postupka pod istim uslovima kao i stranka (l. 240, stav 4 ZUP-a); staviti zahtev za ponitavanje ili ukidanje reenja po osnovu slubenog nadzora (l. 254, stav 2); predloiti da se reenje oglasi nitavim (l. 258, stav 1), iskljuivo pravo za zahtev za zatitu zakonitosti (l. 258, stav 1).

SUDSKA PRAKSA 1.  Uee dve ili vie stranaka u pravnom postupku nije smetnja da se primeni odredba lana 251. (ranije 261) ZUP-a. Cilj zakonodavca je bio da se postigne vea efikasnost u radu organa uprave, a da stranke dolaze bre do ostvarivanja svojih zakonskih prava. (Naelni stav upravnih odeljenja na zajednikoj sednici republikih i pokrajinskih vrhovnih sudova od 27. 9. 1988). 2.  Donoenje sloenog reenja od strane samo jednog organa bez propisanog uea drugog organa, zakonski je razlog za ponitenje takvog sloenog reenja po pravu nadzora, ali se pod ovaj zakonski razlog ne moe podvesti sluaj donoenja reenja od nenadlenog organa. (VSS, U. 10116/59). 3.  Saglasnost koja se daje od strane jednog organa drugom bitni je element akta, pa se usled tog nedostatka ponitava (SVS, U. 1287/58).

KZhALBI 01.indd 43

13. 1. 10. 11.51

44
4.  Nadzorni organ ne moe ukinuti konano reenje nieg organa na osnovu lana 253 ZUP-a, ako smatra da je ono zasnovano na nepravilnoj oceni dokaza od strane donosioca reenja (VSS, U. 153/61). 5.  Drugostepeni organ ne moe se uputati u ocenu dokaza koje je ve ocenio prvostepeni organ, i na taj utvrivati drukije injenino stanje (VSJ, Uzz. 2/73). 6.  Protivno zakonu je reenje o ukidanju konanog reenja po lanu 253 ZUP-a, po isteku roka od jedne godine od dana kada je postalo konano (SVS, U. 667/58). 7.  Organ ne moe svoje sopstveno reenje ponititi ili ukinuti po pravu nadzora (SVS, U.64/58). 8.  Kada je reenje doneseno po pravu nadzora u zakonskom roku iz lana 254 ZUP-a da bude poniteno presudom u upravnom sporu, organ uprave moe u izvrenju sudske presude doneti novo reenje i posle isteka roka predvienog ovim zakonskim propisom (SVS, Pravno shvatanje odeljenja za upravne sporove od 21. 5. 1962. godine). 9.  Kada je re o ukidanju i menjanju pravnosnanog reenja po zahtevu stranke, organ nije vezan zahtevom stranke ve je re o diskrecionom ovlaenju (SVS, U. 7143/58). 10.  Za reavanje u smislu lana 256 ZUP-a nadlean je onaj organ koji je doneo reenje u redovnom postupku, a ako je nadlenost u meuvremenu izmenjena, onda organ na kojeg je prela nadlenost da u odgovarajuem stepenu reava u redovnom postupku (SVS, U. 7651/61). 11.  Nedoputen je upravni spor protiv reenja donesenog po pristanku stranke, ako se u istoj stvari svojevremeno nije mogao voditi upravni spor protiv konanog reenja (SVJ, U. 4240/64). 12.  Za ocenu pitanja, da li bi izvrenjem akta nastala teka opasnost po ivot i zdravlje ljudi nije potrebno da je takva opasnost nastala nekom neposredno izvrenom radnjom ve je dovoljno da bi izvrenjem akta postojala objektivna

KZhALBI 01.indd 44

13. 1. 10. 11.51

45
mogunost ugroavanja ivota i bezbednosti ljudi (SVS, U. 5398/57). 13.  Nitavo je reenje organa uprave kojim se reava spor izmeu graana raznih sela oko peake staze, jer je to imovinskopravni spor (VSS, U. 1204/58). 14.  Vlasnik stana ne smatra se bespravno useljenim licem, pa se po zahtevu ovlaenog lica o njegovom iseljenju ne moe reavati u upravnom postupku (VSS, U. 9313/72). 15.  Pod nemogunou izvrenja reenja iz take 3, lana 257, ZUP ima u vidu kako faktiku tako i pravnu nemogunost izvrenja, pa reenje koje je suprotno osnovnim principima pravnog poretka nije moguno izvriti (USS, U. 1198/78). 16.  U smislu lana 257, taka ZUP-a nije nitavo reenje iji dispozitiv sadri nedostatke koji se naknadno mogu otkloniti postupanjem suda ili organa uprave (VSBiH, U. 4645/73) 17.  Ako je lokacija za izgradnju individualne porodine stambene zgrade izdata na osnovu osnovnog urbanistikog plana, a do donoenja detaljnog plana zgrada nije izgraena ve samo zapoeta izgradnja, takva lokacija odnosno reenje kojim je ista odobrena, oglaava se nitavim u smislu lana 257, taka 3 ZUP-a kao pravno neizvrivo, budui da nije u saglasnosti sa detaljnim urbanistikim planom (VSS, U. 96/82). 18.  Ne moe se oglasiti nitavim reenje iz razloga to je doneseno bez zahteva stranke ako stranka nije uestvovala u postupku oglaavanja reenja nitavim, i ako joj nije data mogunost da u postupku naknadno izriito ili preutno da pristanak na ve doneseno reenje (VSS, U. 11377/67). 19.  Ukidanjem konanog, odnosno pravosnanog reenja ostaju ouvane pozitivne posledice koje je reenje proizvelo (VSS, U. 8653/61). 20.  Kao dan kojim prestaju pravne posledice reenja ukinutog po pravu nadzora treba uzeti dan u kojem je stranci dostavljeno reenje o ukidanju (VSH, U. 8249/70).

KZhALBI 01.indd 45

13. 1. 10. 11.51

Fondacija Konrad Adenauer Program pravna drava Jugoistona Evropa

Fondacija Konrad Adenauer

Fondacija Konrad Adenauer je nemaka politika fondacija koja se irom sveta, u okviru mnogobrojnih savetodavnih i dijalokih programa, zalae

Fondacija Konrad Adenauer (KAdrave, S) je nemaka politika za unapreenje demokratije i pravne kao i za osiguranje osnovnih
ifondacija. ljudskih prava. Jo od 1990, Adenauer dopunjava svoje KAS deluje nezFondacija avisno uKonrad oblastima politik og projektne aktivnosti u oblasti unapreenja demokratije i politikog dijaloga regionalnim programima za jaanje pravne drave koji obuhvataju vie zemalja.

savetovanja i obrazovanja. Od 1964. godine nosi ime prvog svoju obavezu. Fondacija je prisutna u mnogim zemljama

nemakog saveznog kancelara, ije principe Fondacija sledi kao

sveta, a se, i u na Nema koj ima raz vijenu mreu Obrazovnih centara. Fondacija taj nain, zalae za sledee:
 za strukture pravne drave i glavne institucionalne elemente pravne drave, kao to su funkcionalno ustavno ukljuujui i e. Svim Srbija i Crna g ora nalaze se trenu tnosudstvo, u procesu tranzicij korienje pravnih sredstava; izaz ovi koje treba prevazii: u priznato ekonoms kom, socijalnom za podelu  vlasti, posebno za jako, i nezavisno sudstvo i i savladavanje prolosti iz perioda pre uspostavljanja pravne drave uz

graanima drutva, ukljuujui i politiare, predstoje veliki drut venom domenu. zakonitost rada uprave;

 za obezbeenje osnovnih i ljudskih prava, i to za njihovu materijalno za jaanje regionalne saradnje i regionalnih udruenja u svrhu jaanja pravnu i procesno-pravnu dimenziju; Fondacija Konrad Adenauer eli u pozitivnom duhu da isprati

ove procese. Nai seminari, radionice i konferencije treba da doprinesu boljem razumevanju principa Evropske unije,
pravne drave i demokratije.

odgov ornosti partija Evrope, i parlamenta, poimanju pFondacija ravne dr ave i U zemljama Jugoistone razvoj pravne drave Konrad
Adenauer podrava odPosebno 2006. godine preaamo svega sprovodei slobodnih medija. se obr mladim iaktivnosti politiki u okviru Programa pravna drava Jugoistona Evropa, ije je sedite u zainteres ovanim ljudima. devet zemalja: Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Crna Gora, Bukuretu, Rumunija. Program pravna drava Jugoistona Evropa deluje u

Oblasti rada Fondacije Konrad Adenauer za Srbiju i Crnu g oru su: Hrvatska, Makedonija, Moldavija, Rumunija, i Srbija. Podrka razvoju
funkcionalnog ustavnog sudstva, koje je jedan od glavnih elemenata pravne drave, predstavlja jedno od teita rada ovog Programa od samog Partije i parlamentarno sav et ovanje njegovog poetka. U tom okviru, ovaj Program organizuje godinje konferencije, seminare, letnje kole, studijske programe, i objavljuje strune publikacije.
KZhALBI 01.indd 46

Jaanje evropske sposobnosti Srbije i Crne g ore u spostavljanje pravne drave Obuka novinara multikulturalni i meureligijski dijalog Program stipendiranja.

Pruanje informacija o socijalnoj trinoj ekonomiji

13. 1. 10. 11.51

Vie informacija o projektima na ovu temu, kao i uopte o Programu pravne drave Jugoistona Evropa moete nai na internet adresi www.kas.de/rspsoe.

Kontakt: Rechtsstaatsprogramm Sdosteuropa Konrad-Adenauer-Stiftung Strada Plantelor 50 RO 023975 Bukarest Rumnien Tel.: +40 21 323 31 26 Fax: +40 21 326 04 07 E-mail: office.rspsoe@kas.ro

KZhALBI 01.indd 47

13. 1. 10. 11.51

CIP , 342.22(497.11)(082) 340.131(497.11)(082) - (2009 ; ) Vladavina prava odgovornost i kontrola vlasti : zbornik referata i izlganja / struni skup u organizaciji Fakulteta za evropske pravno-politike studije i Fondacije Konrad Adenauer, Program pravna drava Jugoistona Evropa, Sremska Kamenica, juni 2009. godine ; [urednici Ljubica orevi, Aleksandra Popovi] Beograd : Fondacija Konrad Adenauer, Program Pravna drava Jugoistona Evropa, 2009 (Beograd : Caligraph). 136 str. ; 21 cm Tira 1.000. Str. 78: Predgovor / izdavai i urednici. Napomene i bibliografske reference uz tekst. ISBN 978-86-86661-35-7 1. - ( ) 2. , () ) b) COBISS.SR-ID 171558668

KZhALBI 01.indd 48

13. 1. 10. 11.51