Anda di halaman 1dari 20

Konsep Birokrasi

Sebelum masuk pada pandangan Weber soal Birokrasi ada baiknya ditinjau etimologi (asal-usul) konsep ini yang berasal dari kata bureau. Kata bureau berasal dari Perancis yang kemudian diasimilasi oleh Jerman. Artinya adalah meja atau kadang diperluas jadi kantor. Sebab itu, terminologi birokrasi adalah aturan yang dikendalikan lewat meja atau kantor. Di masa kontemporer, birokrasi adalah "mesin" yang mengerjakan pekerjaan-pekerjaan yang ada di organisasi baik pemerintah maupun swasta. Pada pucuk kekuasaan organisasi terdapat sekumpulan orang yang menjalankan kekuasaan secara kurang birokratis, dan dalam konteks negara, mereka misalnya parlemen atau lembaga kepresidenan.

Hal yang perlu disampaikan, Max Weber sendiri tidak pernah secara definitif menyebutkan makna Birokrasi. Weber menyebut begitu saja konsep ini lalu menganalisis ciri-ciri apa yang seharusnya melekat pada birokrasi. Gejala birokrasi yang dikaji Weber sesungguhnya birokrasi-patrimonial. Birokrasi-Patrimonial ini berlangsung di waktu hidup Weber, yaitu birokrasi yang dikembangkan pada Dinasti Hohenzollern di Prussia.

Birokrasi tersebut dianggap oleh Weber sebagai tidak rasional. Banyak pengangkatan pejabat yang mengacu pada political-will pimpinan Dinasti. Akibatnya banyak pekerjaan negara yang salah-urus atau tidak mencapai hasil secara maksimal. Atas dasar ketidakrasional itu, Weber kemudian mengembangkan apa yang seharusnya (ideal typhus) melekat di sebuah birokrasi.

Weber terkenal dengan konsepsinya mengenai tipe ideal (ideal typhus) bagi sebuah otoritas legal dapat diselenggarakan, yaitu:

1. tugas-tugas

pejabat

diorganisir

atas

dasar

aturan

yang

berkesinambungan; 2. tugas-tugas tersebut dibagi atas bidang-bidang yang berbeda sesuai dengan fungsi-fungsinya, yang masing-masing dilengkapi dengan syarat otoritas dan sanksi-sanksi; 3. jabatan-jabatan tersusun secara hirarkis, yang disertai dengan rincian hak-hak kontrol dan pengaduan (complaint); 4. aturan-aturan yang sesuai dengan pekerjaan diarahkan baik secara teknis maupun secara legal. Dalam kedua kasus tersebut, manusia yang terlatih menjadi diperlukan; 5. anggota sebagai sumber daya organisasi berbeda dengan anggota sebagai individu pribadi; 6. pemegang jabatan tidaklah sama dengan jabatannya; 7. administrasi didasarkan pada dokumen-dokumen tertulis dan hal ini cenderung menjadikan kantor (biro) sebagai pusat organisasi modern; dan 8. sistem-sistem otoritas legal dapat mengambil banyak bentuk, tetapi dilihat pada bentuk aslinya, sistem tersebut tetap berada dalam suatu staf administrasi birokratik.

Bagi Weber, jika ke-8 sifat di atas dilekatkan ke sebuah birokrasi, maka birokrasi tersebut dapat dikatakan bercorak legal-rasional.

Selanjutnya, Weber melanjutkan ke sisi pekerja (staf) di organisasi yang legal-rasional. Bagi Weber, kedudukan staf di sebuah organisasi legal-rasional adalah sebagai berikut:

1. para anggota staf bersifat bebas secara pribadi, dalam arti hanya menjalankan tugas-tugas impersonal sesuai dengan jabatan mereka;

2. terdapat hirarki jabatan yang jelas; 3. fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara tegas; 4. para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak; 5. para pejabat dipilih berdasarkan kualifikasi profesional, idealnya didasarkan pada suatu diploma (ijazah) yang diperoleh melalui ujian; 6. para pejabat memiliki gaji dan biasanya juga dilengkapi hak-hak pensiun. Gaji bersifat berjenjang menurut kedudukan dalam hirarki. Pejabat dapat selalu menempati posnya, dan dalam keadaankeadaan tertentu, pejabat juga dapat diberhentikan; 7. pos jabatan adalah lapangan kerja yang pokok bagi para pejabat; 8. suatu struktur karir dn promosi dimungkinkan atas dasar senioritas dan keahlian (merit) serta menurut pertimbangan keunggulan (superior); 9. pejabat sangat mungkin tidak sesuai dengan pos jabatannya maupun dengan sumber-sumber yang tersedia di pos terbut, dan; 10. pejabat tunduk pada sisstem disiplin dan kontrol yang seragam.

Weber juga menyatakan, birokrasi itu sistem kekuasaan, di mana pemimpin (superordinat) mempraktekkan kontrol atas bawahan (subordinat). Sistem birokrasi menekankan pada aspek disiplin. Sebab itu, Weber juga memasukkan birokrasi sebagai sistem legal-rasional. Legal oleh sebab tunduk pada aturan-aturan tertulis dan dapat disimak oleh siapa pun juga. Rasional artinya dapat dipahami, dipelajari, dan jelas penjelasan sebab-akibatnya.

Khususnya, Weber memperhatikan fenomena kontrol superordinat atas subordinat. Kontrol ini, jika tidak dilakukan pembatasan, berakibat pada akumulasi kekuatan absolut di tangan superordinat. Akibatnya, organisasi tidak lagi berjalan secara rasional melainkan sesuai keinginan

pemimpin belaka. Bagi Weber, perlu dilakukan pembatasan atas setiap kekuasaan yang ada di dalam birokrasi, yang meliputi point-point berikut:

1. Kolegialitas. Kolegialitas adalah suatu prinsip pelibatan orang lain dalam pengambilan suatu keputusan. Weber mengakui bahwa dalam birokrasi, satu atasan mengambil satu keputusan sendiri. Namun, prinsip kolegialitas dapat saja diterapkan guna mencegah korupsi kekuasaan. 2. Pemisahan Kekuasaan. Pemisahan kekuasaan berarti pembagian tanggung jawab terhadap fungsi yang sama antara dua badan atau lebih. Misalnya, untuk menyepakati anggaran negara, perlu keputusan bersama antara badan DPR dan Presiden. Pemisahan kekuasaan, menurut Weber, tidaklah stabil tetapi dapat membatasi akumulasi kekuasaan. 3. Administrasi pemerintah Amatir. tidak Administrasi mampu amatir dibutuhkan orang-orang tatkala untuk

membayar

mengerjakan tugas birokrasi, dapat saja direkrut warganegara yang dapat melaksanakan tugas tersebut. Misalnya, tatkala KPU (birokrasi negara Indonesia) kerepotan menghitung surat suara bagi tiap TPS, ibu-ibu rumah tangga diberi kesempatan menghitung dan diberi honor. Tentu saja, pejabat KPU ada yang mendampingi selama pelaksanaan tugas tersebut. 4. Demokrasi membuat Langsung. Demokrasi langsung kepada berguna suatu dalam majelis.

orang bertanggung jawab

Misalnya, Gubernur Bank Indonesia, meski merupakan prerogatif Presiden guna mengangkatnya, terlebih dahulu harus di-fit and proper-test oleh DPR. Ini berguna agar Gubernur BI yang diangkat merasa bertanggung jawab kepada rakyat secara keseluruhan. 5. Representasi. Representasi didasarkan pengertian seorang pejabat yang diangkat mewakili para pemilihnya. Dalam kinerja birokrasi,

partai-partai politik dapat diandalkan dalam mengawasi kinerja pejabat dan staf birokrasi. Ini akibat pengertian tak langsung bahwa anggota DPR dari partai politik mewakili rakyat pemilih mereka. Hingga kini, pengertian orang mengenai birokrasi sangat

dipengaruhi oleh pandangan-pandangan Max Weber di atas. Dengan modifikasi dan penolakan di sana-sini atas pandangan Weber, analisis birokrasi mereka lakukan.

PRAKTIK BIROKRASI Tipe ideal suatu birokrasi yang dicetuskan oleh Max Weber, dalam penerapan organisasi birokratik di Indonesia tidak berjalan

seperti yang diuraikan dalam teori. Birokrasi dalam pembangunan memegang peranan yang sangat penting, namun pada kenyataannya menimbulkan berbagai keprihatinan dan ketidakpuasan terhadap

keberadaan dan kualitas yang diembannya sebagai aparatur publik yang dipercaya untuk melaksanakan visi, misi, tujuan serta sasarajn yang dirumuskan untuk membangun bangsa ini. Dalam praktik

birokrasi di Indonesia, terdapat beberapa aspek yang kontradiktif dengan teori birokrasi yang dicetuskan oleh Weber, antara lain adalah sebagai berikut: 1. Sistem Merit Aparatur Seperti yang telah disampaikan sebelumnya, menurut Weber, dalam suatu birokrasi, perlu diterapkan merit system pada pegawai. Kenyataan di dalam praktiknya, mulai dari masalah proses dan pola rekruitmen pegawai, jenjang karir sampai kepada pemilihan pejabat di lingkungan birokrat masih terkesan tertutup dan menerapkan

senioritas atau masih belum sepenuhnya berdasarkan pada sistem merit (merit system). Hal ini mengakibatkan dampak yang cukup

signifikan terhadap kinerja (performance) sektor publik. Di samping itu, karakter budaya kerja yang tidak professional, lamban dan tidak transparan mengakibatkan ketidakpuasan masyarakat terhadap

pelayanan yang diberikan oleh aparatur pemerintah. Padahal, di era globalisasi dibutuhkan. Birokrasi di Indonesia umumnya masih belum memperlihatkan sikap yang belum profesional saat melaksanakan pelayanan dan dan persaingan, tuntutan kinerja yang baik, sangat mutlak

mengemban tugas pemerintahan. Hal ini dapat disebabkan oleh belum terbangunnya kode etik (code sistem of kompensasi berdasarkan kepegawaian meningkatkan kinerja; serta pada

ethics) terus

yang mengarah prestasi,

kesanggupan

untuk

menjunjung

integritas, mematuhi pada peraturan dan kejujuran, menjaga sikap sopan dan santun sebagai aparatur. 2. Citra Inefisiensi Praktik Birokrasi Praktik birokrasi pemerintahan di Indonesia tidak simultan menampilkan citra efisiensi seperti yang disampaikan oleh Weber. Bahkan berbagai bentuk penyalahgunaan wewenang serta kekuasaan oleh oknum aparatur pemerintah telah sangat merugikan keuangan

negara. Fakta-fakta yang terungkap dan temuan-temuan kecurangan dan penyelewengan keuangan negara telah dipublikasikan di berbagai surat kabar nasional maupun daerah pada Era Reformasi yang lebih transparan ini. Termasuk didalamnya adalah berita hasil pemeriksaan laporan keuangan pemerintah oleh BPK, sampai kepada berita

temuan korupsi oleh KPK. Berita dan diskusi tentang pemberantasan korupsi kolusi, korupsi, nepotismo serta pencegahan kebocoran serta pemborosan kekayaan dan keuangan negara memberikan nuansa transparansi yang berbeda di era reformasi ini dengan era sebelumnya. Hasil temuan tersebut juga memberikan bukti nyata betapa

'semrawutnya' tata birokrasi pemerintahan dan keuangan di negara kita

ini. Hal ini tidak saja menjadi pelanggaran secara hukum saja, lebih jauh lagi, hal ini dapat mengakibatkan turunnya kepercayaan masyarakat kepada pemerintah. Birokrasi yang profesional dan bersih sangat besar

pengaruhnya terhadap peningkatan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah (Cooper, 2008). Pemerintahan yang kuat di Indonesia harus didukung oleh birokrasi yang profesional serta memiliki tingkat akuntabilitas yang tinggi terhadap masyarakat sebagai client utama pemerintah. Praktek-praktek kesewenangan atau otoriter, korupsi dan kolusi tidak bisa ditolerir lagi untuk mewujudkan strong government dan clean government. Sejak era reformasi, temuan-temuan yang berindikasi korupsi dan ketidakefisienan di sektor publik dilaporkan oleh satu lembaga ketiga UUD pemeriksa 1945 keuangan negara 23E ayat 1), (berdasarkan yaitu Badan

perubahan

pasal

Pemeriksa Keuangan (BPK) kepada DPR/DPRD. Berdasarkan mandat dari Undang Undang Paket Keuangan Negara, laporan hasil

pemeriksaan (LHP) dari BPK ini juga harus dipulikasikan kepada masyarakat, sehingga publik dapat dilibatkan untuk berperan sebagai control (pengendali dan pengawas) bagi sektor publik. Ini adalah suatu perubahan yang cukup signifikan untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas sektor publik di negara kita. Sejak diberlakukannya

perubahan ketiga UUD 1945 (2001) dan Undang-Undang Paket Keuangan Negara (2003-2004), temuan hasil pemeriksaan BPK sering terpampang sebagai berita utama (head- line) di berbagai surat kabar dan media lainnya.

Meskipun masalah birokrasi ini sudah lama dibicarakan oleh masyarakat luas, masih belum optimal dan efektifnya langkah-langkah yang dilakukan untuk menindaklanjuti malpraktik yang dilakukan oleh para pelaku korupsi di pencucian uang lingkungan administrasi laundering) uang pemerintahan dan

(money

negara. Pembenahan

birokrasi terus dilakukan terhadap lembaga-lembaga penegakan hukum atau investigators, mulai dari kejaksaan, kepolisian dan Komisi

Pemberantasan Korupsi (KPK). Salah satu upaya yang sudah dilakukan, agar hasil temuan pemeriksaan keuangan negara yang berindikasi penyelewengan dan korupsi ditindaklanjuti secara serius oleh pihakpihak yang berkaitan adalah penandatanganan MOU) antara kerjasama BPK, Kantor

(Memorandum

of Understanding atau

Kejaksaan Republik Indonsia, Kepolisian Republik Indonesia (POLRI), Pusat Pelaporan Analisis dan Transaksi Keuangan (PPATK) dan KPK. Hal ini adalah langkah konkrit pembenahan dan reformasi yang dilakukan pemerintah untuk administrasi pemerintahan mengatasi masalah praktik birokrasi di lingkup Indonesia agar dari KKN dapat menciptakan

keuangan di yang bersih

(clean government) dan

kepemerintahan yang baik (good governance).

Dalam perubahan UUD 1945, reformasi birokrasi didefinisikan sebagai penataan ulang terhadap sistem penyelenggaraan pemerintahan yang dijalankan aparatur pemerintah baik di tingkat lokal maupun nasional. Pendekatan merupakan yang digunakan yang pada secara konstitusi lebih

pendekatan sistemik komprehensi

konseptual lebih ekstensi. Guna

mengutamakan

dibandingkan

menciptakan pembaruan, penyegaran sikap dan perilaku serta budaya kerja birokrasi yang lebih tanggap terhadap aspirasi dan kepentingan rakyat, Kementrian merekomendasikan Pendayagunaan kebijakan Aparatur Negara RI telah

reformasi

birokrasi berdasarkan

amandemen landasan konstitusional negara kita. Kebijakan ini dapat dikelompokkan menjadi empat dimensi yang perlu ditata ulang, yaitu: (1) masalah restrukturisasi atau pembenahan kelembagaan/organisasi, (2) masalah rasionalisasi dan relokasi sumber daya aparatur, (3) masalah ketatalaksanan dan sistem prosedur yang dapat diupayakan lebih sederhana dan didukung oleh sarana prasarana teknologi yang

memadai, (4) dekulturisasi budaya lama dengan menginkulturisasi budaya baru untuk mengatasi permasalahan budaya birokrasi.

Berbagai kebijakan-kebijakan yang telah dirumuskan merupakan upaya reformasi yang diarahkan cukup tepat untuk mencapai sasaran yang ditentukan. Namun, pada kenyataannya, permasalahan birokrasi masih belum bisa diselesaikan secara tuntas di republik ini. Bila kita telaah dengan seksama, sejak diberlakukannya amandemen UUD 1945, pembentukan pemerintahan dilakukan melalui instrumen demokrasi yang bernuansa politis, seperti dilakukannya pemilihan presiden dan pemilihan kepala daerah secara langsung. Hal ini juga mempengaruhi terhadap aspek-aspek lainnya disamping aspek politis. Dimana, calon presiden terpilih akan menyediakan sejumlah kursi mentri bagi orang-orang yang dianggap olehnya berjasa atas kemenangannya. Bahkan

pengusaha-pengusaha yang menjadi penyandang dana (sponsorship) pada saat kompetisi mendapatkan kursi yang diduduki presiden

terpilih juga akan mendapatkan kemudahan akses berbagai pelayanan dari pemerintah. Meskipun hal ini dianggap lumrah dalam kehidupan berpolitik, namun hal ini dapat menimbulkan ketidakyakinan di

kalangan birokrat terhadap kapasitas kepala pemerintahan terpilih. Reformasi birokrasi dalam paradigma teoritikal kajian birokrasi lebih condong pada struktural efisiensi. Beberapa hal yang perlu dipahami dalam hal ini adalah: 1. Birokrasi sifatnya relatif permanen dan perlu dipahami

sebagai kerangka berpikir kita dalam melakukan reformasi birokrasi di Indonesia. Jadi, berganti agenda meskipun pemimpin kekuasaan, birokrasi dalam tetap yang

pemerintahan dibutuhkan

menduduki reformasi

berkesinambungan. 2. Perlu dilakukan strategi dan program untuk mewujudkan professionalitas birokrasi. Hal ini sangat dibutuhkan agar

kebijakan dapat diimplementasikan dengan baik dan tanpa dipengaruhi oleh siapa yang menjadi tampuk pemerintahan atau tanpa dipengaruhi oleh partai politik apa yang

menjadi pemenangnya. Fred W. Riggs menjelaskan perbandingan praktik birokrasi di berbagai negara berkembang dan negara maju dengan melalui model 'prismatic societies' (kondisi masyarakat yang berbeda). Riggs dilahirkan di Cina dan anak seorang insinyur pertanian, yang bertugas mulai dari memberikan penyuluhan bagi para petani sampai kepada para

akademisi dan praktisi di lingkungan departemen pertanian di Cina. Hasil pengamatannya yang pertama dalam pengembangan

administrasi adalah metode yang dikembangkan oleh Amerika dalam teknik pertaniannya tidak dapat diterapkan di Cina. Menurut Riggs, produk dasar dalam administrasi publik dapat dibedakan dalam 2 kurun waktu yang berbeda. Pertama, yang berkembang pada jaman kerajaan atau sebelum industrialisasi. Yang kedua, adalah produk pada jaman modern setelah adanya revolusi industrialisasi (Frederickson, 2008: 977-978). Banyak nilai dan norma budaya tradisional suatu negara yang perlu tetap dipertahankan walaupun secara berkesinambungan dapat meng-import berbagai pola dan metode yang berkembang. Jadi, dapat disimpulkan, bahwa meng-import suatu metode atau

strategi yang dilakukan negara lain juga dapat mengakibatkan counter productive atau kepada hal yang tidak diharapkan terjadi, karena kultur dan perubahan dinamis masyarakat juga akan mempengaruhinya. Besarnya pengaruh politik dan kekuasaan mengakibatkan birokrasi di Indonesia tidak pernah tenang dan profesional dalam bekerja. Birokrasi dengan kultur yang dibangunnya, cenderung lebih sibuk melayani penguasa dari pada menjalankan fungsi utamanya sebagai pelayan masyarakat. Oleh karena itu, wajah birokrasi pemerintah di Indonesia dari dulu hingga kini boleh dikatakan belum menunjukkan perubahan yang

cukup berarti. Birokrasi tetap diliputi berbagai praktik penyimpangan dan ketidakefisienan. Birokrasi kita sekarang ini dalam banyak hal masih menunjukkan watak buruknya seperti enggan terhadap perubahan (status quo), eksklusif, rigit dan terlalu dominan, sehingga hampir seluruh urusan masyarakat membutuhkan sentuhan-sentuhan birokrasi, yang secara umum kemudian dipersepsikan memiliki konsekuensi inefektifitas dan inefisiensi. Indikator lain yang merefleksikan potret buruk birokrasi adalah tingginya biaya yang dibebankan untuk pengurusan hal tertentu baik yang berupa legal cost maupun illegal cost, waktu tunggu yang lama, banyaknya pintu layanan yang harus dilewati atau service style yang tidak berperspektif pelanggan. Turut menyempurnakan buruknya kinerja

birokrasi adalah rendahnya penguasaan kompetensi birokrat yang disinyalir disebabkan oleh renggangnya kualitas filter rekrutmen dan rendahnya kualitas pembinaan kepegawaian serta dominannya

kepentingan politis dalam kinerja birokrasi. Dalam bidang pelayanan publik, upaya-upaya telah dilakukan dengan menetapkan standar pelayanan publik, dengan harapan

pelayanan yang cepat, tepat, murah dan transparan dapat terwujud. Namun upaya tersebut belum banyak dinikmati masyarakat. Hal tersebut terkait dengan pelaksanaan sistem dan prosedur pelayanan yang kurang efektif, berbelit-belit, lamban, tidak merespon kepentingan pelanggan, dan lain-lain adalah sederetan atribut negatif yang ditimpakan kepada birokrasi. Indikasi tersebut merupakan cerminan bahwa kondisi birokrasi dewasa ini dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat masih belum sesuai dengan harapan dan keinginan masyarakat. Ketidakpuasan terhadap kinerja pelayanan publik dapat dilihat dari keengganan masyarakat berhubungan dengan birokrasi pemerintah atau dengan kata lain adanya kesan untuk sejauh mungkin menghindari birokrasi pemerintah. Fenomena high cost, kurang responsif, kurang informatif, kurang accessible, kurang koordinasi, kurang mau mendengar

keluhan/saran/aspirasi masyarakat, inefisiensi dan birokratis, merupakan kondisi pelayanan publik yang dirasakan oleh masyarakat selama ini. Fenomena pelayanan publik tersebut disebabkan antara lain oleh masih banyaknya fungsi dan peran kelembagaan yang tumpang tindih,

pemerintahan yang dirasakan masih sentralistik, kurangnya infrastruktur eGovernment, masih menguatnya budaya dilayani bukan melayani, transparansi biaya dan prosedur pelayanan yang belum jelas; serta sistem insentif, penghargaan dan sanksi belum memadai. Banyak sudah contoh yang ditemukan di kehidupan masyarakat itu sendiri tentang fakta bahwa birokrasi masih belum bisa menjadi pelayan public yang ideal. Misalnya saja dalam hal pembuatan KTP (kartu tanda penduduk) yang di beberapa daerah di indoenesia masih saja sulit untuk mendapatkan pelayanan seputar pembuatannya mulai dari pungutan liar, waktu yang lama untuk bisa mendapatkan KTP serta cara yang berbelit-belit yaitu harus banyak pintu yang harus dilewati, selain KTP juga ada lagi yaitu seperti mendapatkan surat keterangan tidak mampu untuk warga miskin serta banyak lagi. Ada kesan di pihak birokrasi kalau mereka itu bukanlah yang harusnya melayani kepentingan rakyat akan tetapi mereka adalah seorang pejabat tinggi Negara yang seharusnya rakyat itu tidak punya hak apa-apa atas mereka. Banyak juga fenomena yang bisa ditemukan di kehidupan sehari-hari seputar penyelewangan jabatan para birokrat misalnya saja kendaraan dinas yang berplat merah yaitu seharusnya kendaran itu hanya bisa digunakan pada saat keperluan kantor dan bukan pribadi seperti belanja di mall atau digunakan untuk tamasya keluarga bahkan mudik sekalipun. Padahal itu bukan hak mereka untuk menggunakan kendaraan dinas atas nama kepentingan pribadi. Selain itu juga, birokrasi di Indonesia ini sepertinya memang memiliki budaya yang sulit diberantas seperti misalnya, banyak pegawai yang jika hari kerja tetapi diselingi oleh libur panjang maka ia malas untuk masuk kerja atau bahkan jika atasannya tidak masuk kerja, mereka jadi malas-

malasan dalam melaksanakan tugas pekerjaannya. Karena mindset mereka adalah mereka tidak mempunyai tanggung jawab apa-apa kepada rakyat akan tetapi tanggung jawab terhadap atasan yang sangat besar karena mereka diangkat oleh atasan. Padahal benar-benar pemikiran seperti itu salah. Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan pemerintahan, birokrasi sebagai ujung tombak pelaksana pelayanan publik mencakup berbagai program-program pembangunan dan kebijaksanaan-kebijaksanaan

pemerintah. Tetapi dalam kenyataannya, birokrasi yang dimaksudkan untuk melaksanakan tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan tersebut, seringkali diartikulasikan berbeda oleh masyarakat. Birokrasi di dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan

(termasuk di dalamnya penyelenggaraan pelayanan publik) diberi kesan adanya proses panjang urusannya dan berbelit-belit dengan apabila masyarakat aparatur

menyelesaikan

berkaitan

pelayanan

pemerintahan . Akibatnya, birokrasi selalu mendapatkan citra negatif yang tidak menguntungkan bagi perkembangan birokrasi itu sendiri (khususnya dalam hal pelayanan publik). Seperti itulah realita yang ada dalam tubuh birokrasi kita. Masih jauh dari kata ideal. Untuk itu, maka diperlukannya regulasi dari pemerintah agar birokrasi ini bisa dijadikan lebih baik lagi. Yaitu dengan segera melaksanakan Reformasi Birokrasi dalam pelayanan public saat ini. Melalui pelaksanaan fungsi-fungsi kepemerintahan, birokrasi memiliki arti dan peran penting dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Pentingnya birokrasi terletak pada pengaruhnya terhadap efektifitas pelaksanaan tugas pemerintahan dalam perjuangan

mewujudkan cita-cita dan tujuan bangsa bernegara sebagaimana diamanatkan dalam Pembukaan UUD 1945. Hal tersebut dilakukannya melalui pelaksanaan pengelolaan kebijakan dan pelayanan masyarakat secara professional dan senantiasa terarah pada meningkanya

kesejahteraan, kemandirian, daya saing, kemajuan perekonomian seluruh rakyat, serta terpeliharanya kedaulatan dan keutuhan wilayah negara bangsa. Dalam hubungan itu, konsep dan prakarsa reformasi birokrasi tidak terlepas dari pertimbangan mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi kondisi, dinamika, dan kinerja birokrasi, meliputi baik faktor-faktor internal birokrasi maupun faktor-faktor lingkungan strategis, termasuk pemahaman mengenai posisi dan peran birokrasi dalam sistem administrasi negara kita. Keseluruhan faktor tersebut perlu dipertimbangkan dalam menentukan format birokrasi yang dikehendaki dan berkemampuan merespon tantangan lingkungan strategis yang semakin kompleks dan meningkat. Dengan menggunakan pendekatan manajemen strategis, rencana reformasi birokrasi bertolak dari berbagai fenomena yang dinilai menjadi kelemahan birokrasi yang telah diuraikan sebelumnya untuk selanjutnya dicarikan solusinya. Solusi tersebut terarah pada pengurangan kelemahan sehingga terwujud birokrasi yang mampu menangkap peluang-peluang dan merespon tantangan yang merupakan tuntutan masyarakat dan dinamika global. Kelemahan-kelemahan yang melekat pada pelayanan publik meliputi aspek kelembagaan, ketatalaksanaan, dan SDM. Rencana tindak ke depan berisikan upaya-upaya yang dapat dilakukan untuk mengurangi atau menghilangkan kelemahan-kelemahan tersebut. Pertama, untuk mengatasi tumpang tindihnya fungsi dan peran kelembagaan perlu

dilakukan reformulasi kelembagaan yang ada dengan pembenahan struktur penjabaran stugas dan fungsi yang jelas dan tidak tumpang tindih, peninjauan kembali peraturan perundang-undangan mengenai

memberikan pelayanan publik yang tumpang tindih, menata kembali sistem dan prosedur pelayanan publik, dan menempatkan orang yang

tepat pada jabatan/pekerjaan yang tepat, meningkatkann komitmen dan kompetensi pelayanan. Keempat, masih menguatnya sikap dan perilaku dilayani bukan melayani merupakan penyakit birokrasi yang akut. Hal ini dapat dirubah dengan melakukan dan membangun pola pikir aparatur yang berorientasi pada pelayanan, membangun kemitraan antara pemerintah dan masyarakat dalam penyelenmggaraan pelayanan publik, mengurangi peran lembaga pemerintah untuk hal-hal yang sudah dapat dilakukan masyarakat, membangun organisasi pemerintah berdasarkan pada kepercayaan, dan mengembangkan sistem yang berorientasi pada kepuasan pelanggan. Kelima, standar pelayanan yang meliputi tingkat biaya, prosedur pelayanan, dan jangka waktu pelayanan yang belum jelas. Hal ini perlu ditangani dengan jalan mendorong terciptanya

lembaga pelayanan publik yang standar dan terukur, dengan membangun sistem standarisasi pelayanan publik mulai dari input, proses dan output dalam pelayanan, kemudian dituangkan dalam SOP yang transparan sebagai pedoman bagi setiap lembaga pelayanan, dalam upaya mendorong dan prosedur yang lebih baik dalam pelayanan, dan

meningkatkan kepedulian aparatur dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Keenam, sistem insentif yang lemah perlu diperbaiki dengan lebih menekankan keseimbangan kualifikasi, kinerja, dan penghargaan, merubah peraturan perun-dang-undangan tentang sistem remunerasi yang menjamin terpemenuhinya standar hidup layak dan kesejahtraan PNS, serta berorientasi pada kelayakan kualifikasi dan kinerja pegawai dengan penghasilan yang diterima. Ketujuh, penghargaan dan sanksi belum memadai. Hal ini perlu diperbaiki dengan membangun sistem penilaian kinerja dan pengawasan yang berorientasi pada pemberian penghargaan dan sanksi pada individu pada setiap institusi pemerintah, dan didukung dengan peraturan dan ketentuan perundang-undangan tentang pemberian penghargaan dan sanksi yang tepat.

Atau lepas dari itu, melihat apa yang menjadi kenyataan tentang bagaimana kurangnya pelayanan public yang dilakukan oleh birokrasi, maka dapat disimpulkan bahwa untuk mengatasi persoalan kemunduran tersebut, sebagai solusi strateginya perlu memperhatikan beberapa hal, yakni: (1) merubah persepsi dan paradigma birokrasi mengenai konsep pelayanan; (2) adanya kebijakan publik yang lebih mengutamakan kepentingan publik dan pelayanan publik dibanding dengan kepentingan penguasa atau elit tertentu; (3) unsur pemerintah, privat dan masyarakat harus merupakan all together yang sinergi; (4) adanya peraturan daerah yang mampu menjelaskan mengenai standart minimal pelayanan publik dan sanksi yang diberikan bagi yang melanggarnya; (5) adanya mekanisme pengawasan sosial yang jelas mengenai pelayanan publik antara birokrat dan masyarakat yang dilayani; (6) adanya kepemimpinan yang kuat (strong leadership) dalam melaksanakan komitmen pelayanan publik; (7) adanya upaya pembaharuan dibidang sistem administrasi publik (administrative reform); (8) adanya upaya untuk memberdayakan masyarakat (empowerment) secara terus menerus dan demokratis, dst. Reformasi birokrasi pada dasarnya merupakan upaya perubahan yang dilakukan secara sadar, untuk memposisikan diri (birokrasi) kembali, dalam rangka menyesuaikan diri dengan dinamika lingkungan yang dinamis. Upaya tersebut, dikakukan untuk melaksanakan peran dan fungsi secara tepat dan konsisten, guna menghasilkan manfaat sebagaimana diamanatkan konstitusi. Kesadaran diri untuk melakukan upaya

perubahan ke arah yang lebih baik, merupakan cerminan dari sebuah kebutuhan. Kebutuhan tersebut, bertitik tolak dari fakta adanya peran birokrasi saat ini yang masih jauh dari harapan. Realitas ini,

sesungguhnya juga menunjukkan kesadaran bahwa terdapat kesenjangan antara apa sebenarnya diharapkan dengan fakta aktual mengenai peran birokrasi dewasa ini. Reformasi birokrasi memerlukan proses, tahapan waktu, kesinambungan dan ketertiban sebagai kesatuan komponen yang

saling terkait dan berinteraksi dengan tujuan untuk mewujudkan tujuan reformasi birokrasi. Reformasi birokrasi bertujuan untuk mewujudkan aparatur negara yang amanah dan mampu mendukung pembangunan nasional serta menjawab kebutuhan dinamika bangsa berdasarkan Pancasila dan UUD 1945. Pemerintah perlu menjadikan birokrasinya saling bersaing, antar bagian dalam memberikan pendampingan dan penyediaan regulasi dan barang-barang kebutuhan publik. Dalam menyusun arah reformasi birokrasi Indonesia, perlu memperhitungkan terjadinya perubahan

lingkungan kerja dan kecenderungan dinamika sosial ekonomi masyarkat universal, seperti yang dikemukakan berikut : Gejala Lama Sekarang/Akan Datang Unskilled Work (pekerjaan tanpa keahlian) Knowledge work (pekerjaan dengan keahlian) Meaningless repetitive task (pekerjaan berulang tak bermakna Innovation and caring (menemukan cara baru dan punya kepedulian) Individual work (pekerjaan perorangan) Team work (pekerjaan kelompok) Functional-based work (pekerjaan berbasis

fungsional) Team work (pekerjaan kelompok) Single skilled (satu bidang keahlian) Multiskilled (beragam keahlian) Power of bosses (atasan berkuasa) Power of costumers/public/stakeholder (konsumen/public

berkuasa) Coordination from above (koordinasi dari atasan) Coordination among pears (koordinasi antar rekan kerja) Sumber : Gifford and Pinchot, 1993 Berikut ini perbandingan dari system birokrasi dan kemungkinan perubahan menjadi arah reformasi sebagai berikut : Sistem Birokrasi Sistem Pemerintahan Enterpreuner Rowing (mendayung/bekerja sendiri) Steering (menyetir/mengarahkan) Service (melayani) Empowering

(memberdayakan) Monopoly (menguasai sendirian) Competition (ada persaingan) Rule-driven (digerakan oleh aturan) Mission driven (digerakan oleh misi) Budgeting inputs (menunggu anggaran) Funding outcomes (menghasilkan dana) Bureaucracy-driven (dikendalikan birokrat) Customer driven (dikendalikan pelanggan/pembayaran pajak Spending

(pengeluaran) Earning (penghasilan/tabungan) Curing (penyembuhan) Preventing (pencegahan) Hierarchy (berjenjang) Teamwork/participation (pelibatan/kerja kelompok) Organization (organisasi, lembaga) Market (pasar, keseimbangan orang banyak) Dalam praktiknya di Negara dunia ketiga yang memiliki sifat patron-client yang kental, ciri hirarkis birokrasi weber, dianggap berdampak telah mematikan inisiatif masyarakat dan kualitas pelayanan masyarakat menjadi tidak efisien. Contoh birokrasi yang terlalu hirarkis, terlihat ketika ada kebiasaan kerja bahwa setiap hal atau pekerjaan harus menunggu petunjuk, perintah dan persetujuan dari atasan. Akibatnya kreativitas, inisiatif dan sikap kemandirian birokrasi menjadi berkurang. Kualitas pelayanan birokrasi dinilai buruk, lama, berbelit-belit. Hal itu berbeda sekali dengan swasta yang memberikan pelayanan interaktif, kompetitif dan cepat. Jika tidak begitu, swasta khawatir akan ditinggalkan oleh pelanggannya. Dalam model

enterpreuner, pemerintah dan birokrasi hanya mengarahkan, bukan mengurus semua bidang, melakukan pemberdayaan masyarkat, saling bersaing dalam memberikan pelayanan yang terbaik, digerakan oleh misi yang ditetapkan oleh Negara bukan aturan yang dibuat sendiri, menghasilkan pendanaan bukan menunggu anggaran, dikendalikan oleh warga Negara pembayar pajak, memperhitungkan tabungan, mencegah daripada mengobati, melakukan kerja kelompok bukan kerja individu dan memperhatikan kemauan pasar atau publik. Sebelum adanya kebijakan zero growth, kecenderungan jumlah personilnya dibuat membesar untuk menampung pencari kerja dan para kader politiknya. Keadaan itu menunjukan gejala over-bureaucratic, jumlah personal tidak sebanding dengan beban kerja birokrasi yang sebenarnya. Birokrasi ini jika tidak dibatasi peran dan fungsinya maka dengan sendirinya akan mengurusi dan memaksa masuk semua bidang kemasyarakat menjadi urusannya, yang semestinya bisa dilakukan oleh masyarakat sendiri. Padahal urusan masyarakat dan pasar tersebut akan lebih cepat, efisien dan bisa berjalan dengan sendirinya tanpa memerlukan campur tangan berlebihan dari

birokrasi. Berikut ini paradigma baru atau model yang ditawarkan untuk birokrasi Indonesia masa depan. Sasarannya agar Indonesia mampu keluar dari terulangnya gejala pembusukan politik dan melanjutkan penerapan agenda demokratisasi yang sedang dibangun, sebagai berikut : Model Reformasi Birokrasi Untuk Indonesia Model Model lama Birokrasi Model baru Birokrasi Kultur dan structural kerja Irasional-hirarkis Rasionalegaliter Hubungan kerja Komando-intervensionis Partisipan-outonomus Tujuan kerja Penguasaan, pengendalian public Pemberdayaan public, demokratisasi Sikap terhadap public Rent-seeking (ekonomi biaya tinggi) Professional pelayanan public, transparansi biaya (public accountability) Pola rekruitmen, pengawasan & penghargaan Spoil System (nepotisme, diskriminasi, reward berdasarkan ikatan primordial-suku, ras, agama) Merit system (pengangkatan karena keahlian, [engawasan kolektif, objektif) Model pelayanan Tidak ada kompetisi dalam pelayanan Kompetitif dalam memberikan pelayanan Keterkaitan dengan politik Birokrasi berpolitik Netralitas politik birokrasi Perlu dibangun birokrasi kultur rasional-egaliter, bukan irasional-hirarkis, caranya dengan pelatihan untuk menghargai penggunaan nalar sehat dan menggunakan hasil-hasil ilmu pengetahuan. Perlunya memiliki semangat pioneer, bukan

memelihara budaya minta petunjuk dari atasan. Perlu dibiasakan mencari cara-cara baru yang praktis untuk pelayanan publik, memandang semua orang sederajat di muka hukum, menghargai prinsip kesederajatan kemanusiaan, setiap orang yang berurusan diperlakukan dengan sama pentingnya. Birokrasi yang propartisipan-outonomus bukan komandohirarkis. Birokrasi Indonesia kedepan perlu mendukung dan melakukan peran pemberdayaan dan memerdekakan masyarkat untuk berkarya hak ekspresi masyarakat. Perlu ditingkatkan cara-cara penguasaan

masyarakat lewat kooptasi kelembagaan dan dihindari sikap dominasi. Birokrasi bertindak professional terhadap publik. Berperan menjadi pelayan masyarkat (public servent). Dalam memberikan pelayanan ada transparansi biaya dan tidak terjadi pungutan liar. PNS perlu memberikan

informasi dan transparansi sebagai hak masyarakat dan bisa diminati pertanggungjawabannnya (public accountability) lewat dengar pendapat (hearing) dengan legislatif atau kelompok kepentingan yang datang. Melakukan pemberdayaan publik dan mendukung terbangunnya proses demokratisasi. Birokrasi yang saling bersaing antar bagian dalam meningkatkan kualitas dan kuantitas dalam melayani publik secara kompetitif, bukan minta dilayani atau membebani masyarkat dengan pungutan liar, salah urus, dan ketidakpedulian. Birokrasi yang melakukan rekruitmen sumber daya manusianya melalui seleksi fit and proper test, bukan mengangkat staf atau pimpinan karena alasan kolusi dan nepotisme. Birokrasi yang memberikan reward merist system

(memberikan penghargaan dan imbalan gaji sesuai pencapaian prestasi) bukan spoil system (hubungan kerja yang kolutif, diskriminatif dan kurang mendidik, pola reward dan punishment kurang berjalan). Birokrasi yang bersikap netralitas politik, tidak diskriminatif, tidak memanfaatkan fasilitas Negara untuk kepentingan partai politik tertentu.

Iskandar, Dadi J. 2006. Birokrasi Indoensia Kontemporer, Alqaprint: Sumedang. Wicaksono, Kristian Widya. 2006. Administrasi dan Birokrasi

Pemerintahan. Graha Ilmu: Yogyakarta. Martin Albrow. Birokrasi. Cet.3, 2004 Yogyakarta: Tiara Wacana