Mercado, eleccin pblica e instituciones

Una revisin de las modernas teoras del Estado

Jos Ayala Espino

UNAM / Miguel ngel Porra

Mxico DF

1996

Este material se utiliza con fines exclusivamente didcticos

NDICE
PRESENTACIN .................................................................................................................................. 7 AGRADECIMIENTOS .......................................................................................................................... 9 PREFACIO............................................................................................................................................ 13 Objetivos .................................................................................................................................. 16 Plan del libro ............................................................................................................................ 18 Sumario de la obra ................................................................................................................... 22 Introduccin........................................................................................................................................... 25 Importancia y necesidad de una teora del Estado ................................................................... 27 Teora econmica o economa poltica del Estado? ............................................................... 31 El concepto de Estado .............................................................................................................. 32 Teoras positivas y teoras normativas del Estado ................................................................... 33 Teora del Estado y aplicaciones prcticas .............................................................................. 34 Economa de mercado, fallas del mercado y fallas del gobierno ............................................. 35 Economa de mercado ................................................................................................ 35 Fallas del mercado ..................................................................................................... 37 Fallas del gobierno ..................................................................................................... 40 Estado, instituciones, elecciones econmicas, acciones colectivas y problemas de coordinacin ................................................................................................... 41 Estado, economa, poltica y sociedad ........................................................................ 41 Estado, instituciones y reglas del juego ...................................................................... 42 Egosmo, elecciones individuales y acciones colectivas.............................................. 44 Decisiones del Estado: eleccin pblica y accin colectiva ....................................... 46 Elecciones pblicas y disyuntivas sociales ................................................................. 48 Capacidades, poderes y restricciones del Estado........................................................ 50 Crecimiento del Estado ............................................................................................................ 52 Existe un tamao ptimo del Estado? ....................................................................... 53 Las funciones del Estado ......................................................................................................... 55 El papel del Estado en la asignacin de recursos ....................................................... 56 Distribucin del ingreso ............................................................................................. 57 Estabilizacin econmica ........................................................................................... 57 Regulacin econmica ................................................................................................ 58 Apndice: Un panorama general sobre la nueva economa pblica ........................................ 59 Origen y evolucin de la economa pblica ............................................................... 61 Sumario .................................................................................................................................... 70 Nota bibliogrfica .................................................................................................................... 72 Bibliografa .............................................................................................................................. 74

Captulo 1 LA ECONOMA DE LOS MERCADOS COMPETITIVOS, LA EFICIENCIA Y LAS TEORAS DEL ESTADO MNIMO ....................................................................................... 77 El modelo de competencia perfecta: el Estado una variable exgena ..................................... 82 Mercados competitivos ............................................................................................... 82 Competencia y eficiencia ............................................................................................ 83 Competencia imperfecta y mercados disputables ....................................................... 85 Crtica a los modelos de competencia perfecta e imperfecta ..................................... 88 El criterio de Pareto y la intervencin estatal .......................................................................... 91 Definiciones bsicas ................................................................................................... 91 El criterio de Pareto, la competencia y la eficiencia................................................... 93 La economa del bienestar y el papel del Estado en la economa ............................................ 95 Los teoremas fundamentales de la economa del bienestar ........................................ 95 2

El primer teorema de la economa del bienestar ........................................................ 96 El segundo teorema de la economa del bienestar ...................................................... 98 La funcin social del bienestar ................................................................................. 100 Apndice: El modelo liberal de Estado de Hayek: la crtica al intervencionismo estatal ...... 110 La crtica al modelo de competencia perfecta .......................................................... 111 El papel del mercado: transmitir informacin ......................................................... 113 La visin del Estado de Hayek .................................................................................. 115 La crtica al intervencionismo estatal ...................................................................... 119 Competencia, libre mercado, eficiencia y libertad poltica ...................................... 121 Crticas a la concepcin de Hayek sobre el mercado y el gobierno ......................... 124 Sumario .................................................................................................................................. 125 Nota bibliogrfica .................................................................................................................. 128 Bibliografa ............................................................................................................................ 130

Captulo 2 LA TEORA DE LAS FALLAS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN LA ECONOMA ........................................................ 133 La crtica de los teoremas de la economa de bienestar: las fallas del mercado .................... 133 Antecedentes de la teora de las fallas del mercado .................................................. 138 El papel del Estado frente a las fallas del mercado .................................................. 141 Definicin y tipo de fallas del mercado ................................................................................. 143 Fallas de competencia y monopolios ........................................................................ 148 Bienes pblicos ......................................................................................................... 152 Externalidades .......................................................................................................... 159 Desequilibrios en los mercados ................................................................................ 165 Fallas del mercado por informacin incompleta e imperfecta ............................................... 167 Informacin incompleta ............................................................................................ 169 Informacin asimtrica ............................................................................................. 170 Soluciones a problemas de informacin sin intervencin del Estado: liberalizacin de mercados, contratos y reputacin ................................................. 172 Conclusiones .......................................................................................................................... 176 Nota bibliogrfica .................................................................................................................. 179 Bibliografa ............................................................................................................................ 179

Captulo 3 LAS TEORAS MACROECONMICAS Y EL PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMA .......................................................................... 181 La macroeconoma keynesiana y el papel del Estado en la economa .................................. 182 La crtica de la teora keynesiana a la economa neoclsica ................................... 184 El papel del Estado en la economa segn el modelo keynesiano simple ................. 191 La intervencin del Estado en el modelo keynesiano ampliado ............................... 196 La nueva visin keynesiana sobre la intervencin del Estado en la economa: fallas macroeconmicas y problemas de coordinacin .......................................................... 200 Las fallas macroeconmicas del mercado ................................................................ 201 El papel del Estado en la coordinacin econmica................................................... 204 Conclusiones bsicas sobre el papel del Estado ...................................................... 206 Otros enfoques macroeconmicos sobre el Estado ................................................................ 208 Crticas al modelo keynesiano y a la intervencin del Estado en la economa ........ 208 Enfoques alternativos a la teora keynesiana sobre el papel del Estado .................. 211 La visin monetarista sobre el intervencionismo estatal .......................................... 211 La concepcin de las expectativas racionales sobre el papel del Estado ................ 216 La perspectiva del ofertismo sobre el intervencionismo estatal ............................... 219 Conclusiones: El Estado en las teoras macroeconmicas 224 3

Apndice: La visin de Keynes sobre el Estado: del laissez faire al aider a faire ................ 225 El inters pblico: moral y filosofa del Estado keynesiano ..................................... 226 Las funciones econmicas del Estado segn Keynes ................................................ 231 Sumario .................................................................................................................................. 235 Nota bibliogrfica .................................................................................................................. 239 Bibliografa ............................................................................................................................ 240

Captulo 4 LA TEORA DEL ESTADO EN LA ESCUELA DE LA ELECCIN PBLICA .......................................................................... 243 La visin del Estado en la escuela de la eleccin pblica ..................................................... 249 El Estado como un contrato social entre gobernantes y gobernados ....................... 252 El Estado como una organizacin monopolista ....................................................... 256 El Estado maximizador del presupuesto ................................................................... 258 Constitucin y restriccin del Estado-Leviatn ........................................................ 259 Teora de la burocracia: el gobierno maximizador del presupuesto ...................................... 262 El modelo de Niskanen ............................................................................................. 262 El modelo de Romer y Rosenthal .............................................................................. 265 El modelo del ciclo poltico de los negocios ............................................................. 267 El modelo de Findlay y Wilson ................................................................................. 269 La teora de la bsqueda de la renta: el modelo del Estado depredador ................................ 273 Modelo bsico de la bsqueda de la renta ............................................................... 274 Monopolios, competencia y bsqueda de la renta ..................................................... 277 La estructura del gobierno, la presin de los grupos de inters y la bsqueda de la renta .......................................................................................... 280 Conclusiones bsicas sobre la bsqueda de la renta ............................................... 283 Las fallas del gobierno y el diseo de polticas pblicas ....................................................... 285 La teora de las fallas del gobierno .......................................................................... 285 La burocracia maximizadora del presupuesto pblico ............................................. 287 Tipos de fallas del gobierno ...................................................................................... 290 La presin de los votantes sobre la burocracia para aumentar el presupuesto pblico ..................................................................... 291 La demanda de bienes pblicos, el sistema electoral y la maximizacin del presupuesto ........................................................................... 294 Las fallas del gobierno y el diseo de polticas pblicas ......................................... 298 Mecanismos de evaluacin de las polticas pblicas ................................................ 300 Conclusiones bsicas de la escuela de la eleccin pblica ...................................... 301 Apndice: El modelo de Tullock sobre la bsqueda de la renta: el Estado depredador ........ 303 Sumario .................................................................................................................................. 309 Nota bibliogrfica .................................................................................................................. 312 Bibliografa ............................................................................................................................ 312

Captulo 5 UNA TEORA NEOINSTITUCIONALISTA DEL ESTADO .......................................................... 315 Conceptos y categoras bsicas del neoinstitucionalismo econmico ................................... 318 Instituciones .............................................................................................................. 321 Restricciones institucionales ..................................................................................... 330 Derechos de propiedad ............................................................................................. 333 Contratos .................................................................................................................. 337 El poder coercitivo del Estado .................................................................................. 340 Conducta y elecciones econmicas de los agentes ................................................... 342 Organizaciones econmicas ..................................................................................... 343 Costos de transaccin ............................................................................................... 346 4

La relacin entre el principal y la agencia ............................................................... 351 Estructuras de gobernacin ...................................................................................... 353 La visin neoinstitucionalista del Estado .............................................................................. 354 Estado, instituciones e intercambio .......................................................................... 357 Instituciones, Estado y desempeo econmico ......................................................... 359 Instituciones y costos de transaccin ........................................................................ 360 Instituciones, negociaciones y proceso poltico ........................................................ 362 Instituciones y acciones colectivas ........................................................................... 363 El papel del Estado en la economa segn el neoinstitucionalismo econmico .................... 367 El papel del Estado en la atenuacin de problemas de informacin ........................ 368 Conclusin ............................................................................................................................. 371 Apndice: La visin neoinstitucionalista del Estado de Douglas North ................................ 373 Sumario .................................................................................................................................. 384 Nota bibliogrfica .................................................................................................................. 386 Bibliografa ............................................................................................................................ 387

Captulo 6 TEORAS DEL CRECIMIENTO DEL ESTADO ............................................................................. 389 Por qu crece el Estado? ...................................................................................................... 390 La ley de Wagner: el crecimiento del gasto pblico................................................. 393 Musgrave/Wagner ..................................................................................................... 394 Peacock y Wiseman: los conflictos blicos y sociales .............................................. 394 La teora de la ilusin fiscal ..................................................................................... 395 Meltzer y Richardson: la puja por la distribucin del ingreso ................................. 395 Fallas del mercado ................................................................................................... 396 Niskanen: burocracia maximizadora del presupuesto ............................................. 396 Baumol: diferenciales de productividad ................................................................... 396 Fallas del gobierno ................................................................................................... 397 Nordhaus: el ciclo poltico ....................................................................................... 397 Downs y Olson: los grupos de inters ...................................................................... 397 La teora partidista ................................................................................................... 398 Principales teoras que explican el crecimiento del Estado .................................................... 398 Ley de Wagner: el crecimiento de la demanda de bienes y servicios pblicos ........ 398 La variante Wagner/Musgrave ................................................................................. 400 La oferta de bienes pblicos y el crecimiento del Estado ......................................... 404 Modelo de Meltzer y Richardson .............................................................................. 406 La burocracia maximizadora del presupuesto ......................................................... 410 La teora de Peacock y Wiseman .............................................................................. 414 Las fallas del mercado y del gobierno y el crecimiento del Estado ......................... 416 Conclusin: polticas que han influido en el crecimiento del Estado ....................... 419 El tamao y la medicin del Estado ...................................................................................... 420 Definiciones del sector pblico ................................................................................. 422 Medicin del tamao del sector pblico ................................................................... 427 Formas del gasto pblico ......................................................................................... 430 Tendencias bsicas del crecimiento del gasto pblico .............................................. 436 Crecimiento del Estado y crecimiento econmico .................................................... 437 Tamao y calidad del Estado .................................................................................... 439 Sumario .................................................................................................................................. 442 Nota bibliogrfica .................................................................................................................. 446 BIBLIOGRAFA ................................................................................................................... 447 GLOSARIO DE CONCEPTOS CLAVE ........................................................................................... 451 BIBLIOGRAFA GENERAL ............................................................................................................. 489

INTRODUCCIN
ESTADO, INSTITUCIONES, ELECCIONES ECONMICAS, ACCIONES COLECTIVAS Y PROBLEMAS DE COORDINACIN Estado, economa, poltica y sociedad El Estado no es una organizacin institucional deus ex machina, que por encima de los sistemas econmico, poltico y social, impone su dominio sin ninguna clase de mediaciones, por el contrario, en el Estado confluyen esos sistemas. Desde una perspectiva sistmica, el Estado puede ser analizado como un grupo multifuncional y heterogneo de instituciones econmicas y polticas, que inciden diferencialmente en el funcionamiento y operacin de los distintos sistemas (Offe, 1990, p. 17). El anlisis sistmico del Estado se preocupa por estudiar las relaciones del Estado con los sistemas econmico, poltico y social como procesos mutuamente interinfluyentes. Estas relaciones son sistmicas, porque los sistemas mantienen determinadas relaciones entre s, pero, al mismo tiempo, tienen cierta autonoma y se encuentran separados de un entorno determinado. La conocida tesis de Luhmann sostiene que en los ltimos aos, los sistemas se han vuelto ms complejos y, al mismo tiempo, se ha acentuado su diferenciacin funcional. En efecto, los sistemas econmico, poltico y social tienden a desarrollar cada vez funciones, informacin y conocimientos ms especializados, creando agencias o estructuras organizacionales separadas, con sus propias reglas y normas de operacin, pero ello no obsta para que la interdependencia entre sistemas tambin sea mayor (Luhmann, 1990, p. 46). Entre los distintos sistemas se establecen, adems, relaciones estratgicas, en el sentido que las decisiones de un sistema afectarn al otro, ms all del mbito del sistema en el cual originalmente se tom la accin o decisin, lo cual tiene mucha importancia en el caso de las elecciones pblicas y las acciones colectivas. Estado, instituciones y reglas del juego El Estado es una organizacin que juega un papel crucial en el diseo, creacin y mantenimiento de las instituciones pblicas y privadas que fijan las reglas del juego al intercambio. Las instituciones tienen importancia para el desempeo de los sistemas econmico, poltico y social y, por supuesto, del mismo Estado. La economa y la sociedad se han convertido en un sistema de organizaciones, lo cual es cierto para el Estado y la sociedad. Por ello, no es extrao que las teoras recientes del Estado concedan, cada vez, ms importancia al papel de las instituciones como factores que influyen en el comportamiento, acciones y elecciones de los individuos y agentes econmicos. Por ejemplo, el neoinstitucionalismo econmico ha destacado dos ideas clave: primera, los mercados y los estados de distintos pases son organizaciones institucionales que pueden operar de acuerdo con reglas y normas particulares, y alcanzar resultados econmicos polticos y sociales muy diferentes; y segunda, la conducta y elecciones de los agentes econmicos reciben la influencia de distintos conjuntos de instituciones. La perspectiva institucionalista permite introducir algunos temas relevantes, que la teora econmica convencional elude, o no explica satisfactoriamente. La teora de las organizaciones, por su parte, estudia al Estado, no slo desde la perspectiva del proceso legislativo, sino desde el punto de vista del conjunto de organizaciones que lo constituyen. Los estados formulan sus polticas en un espacio organizado (Crozier y Erhard, 1990). Entre esos temas destacan: Los factores no econmicos que pueden explicar las variaciones, a veces notables, en las tasas de crecimiento de distintas economas; El tipo de variables que explican que unos pases sean ms exitosos que otros, en trminos de crecimiento econmico, distribucin del ingreso, productividad, competitividad y expansin de las exportaciones; Las condiciones necesarias para que un incremento real del ingreso se traduzca, efectivamente, en una expansin de las oportunidades y elevacin del bienestar social de todos los grupos de la poblacin y, Los factores que explican una exitosa intervencin del Estado en unos pases y en otros un fracaso.

Este es el tipo de temas que muchos economistas estudian actualmente desde la perspectiva de la economa poltica y el neoinstitucionalismo.1 La economa neoclsica asume que los individuos eligen las reglas que mejor sirven a sus intereses maximizadores, omitiendo el problema de las elecciones sociales o colectivas, que no son la simple agregacin de las preferencias individuales. Por el contrario, dado que los individuos tienen diversas preferencias, el llegar a un acuerdo social es un proceso complejo y contradictorio, que incluso podra desembocar en la anarqua y la destruccin de incentivos para producir, invertir e innovar. En contraste, los analistas que se interesan por el estudio de las instituciones, las organizaciones y las polticas pblicas, ponen la atencin en cmo las reglas organizan el intercambio y guan las elecciones maximizadoras de los individuos, en contextos definidos por restricciones econmicas, institucionales y polticas. Las polticas pblicas involucran cambios institucionales y organizacionales, i.e., cambios en las reglas y en las organizaciones, en repuesta a los cambios en el entorno. En suma, estos enfoques reconocen, que las instituciones, las organizaciones y las polticas pblicas tienen efectos diferentes sobre el comportamiento econmico de los agentes econmicos, a diferencia de los modelos basados en la eleccin racional. Al analizar el gobierno se pueden encontrar una amplia gama de comportamientos en la formulacin de polticas, dependiendo de las circunstancias del entorno. Egosmo, elecciones individuales y acciones colectivas La economa dominante ha colocado al homo economicus egosta como un individuo racional y maximizador que no necesita otra cosa para alcanzar su bienestar que dar rienda suelta a sus instintos. El Estado o cualquier otra institucin son innecesarios. En realidad, habra que reconocer que los individuos racionales persiguen sus verdaderas ventajas solamente en raras circunstancias. Asumir la conducta racional y maximizadora como nica, significa descartar otras dimensiones del comportamiento humano, igual o ms importantes que el egosmo.2 La existencia del Estado y las funciones que desempea en la economa, son aspectos que pueden examinarse a la luz de las relaciones que se entablan entre las elecciones individuales y las elecciones colectivas que ocurren simultneamente en los sectores privado y pblico de la economa. Una eleccin colectiva entraa, tambin, una accin colectiva. Las elecciones colectivas, desde las ms sencillas hasta las ms complejas, pueden ilustrar algunos de los problemas sobre el origen y funciones del Estado. Explicar una accin colectiva es explicar por qu los individuos cooperan y cules son las motivaciones individuales para la cooperacin. Los resultados de las acciones de unos individuos dependen de las acciones de otros individuos. Las acciones y elecciones individuales son guiadas por la maximizacin de beneficios, ello genera una estrategia, segn la cual, cada individuo toma en consideracin las acciones y elecciones de otros as, por ejemplo, si el individuo A elige X accin, hace la conjetura de que el individuo B har la accin Y, i.e., hay una interdependencia de las conjeturas personales de los individuos. Las acciones de los individuos, guiadas exclusivamente por sus intereses egostas y clculos racionales maximizadores, conduce, inevitablemente a una trayectoria de colisin de intereses o a la generacin de un juego no cooperativo y an a la anarqua. La estrategia maximizadora es racional para el individuo, pero no para un grupo social; lo que es bueno para cada individuo maximizador, no es bueno para la sociedad en su conjunto. Para evitar que ello ocurra es necesario que las elecciones de los individuos estn coordinadas. La coordinacin puede hacerse efectiva a travs de la adopcin de instituciones, reglas, convenciones y normas que restringen la conducta egosta y crean incentivos para generar un ambiente cooperativo, con mayor certidumbre y confianza, que resulte beneficioso para todos los individuos.3 La accin colectiva es, al mismo tiempo, una accin cooperativa, pero no necesariamente es un resultado que se alcanza espontneamente como el resultado de un acto libre y voluntario. En general, todos los individuos se benefician si existen condiciones de cooperacin, pero el beneficio individual es mayor si un individuo no coopera, mientras otros s lo hacen, pues de cualquier modo obtendr los frutos derivados de sta sin pagar los costos de participar en una accin colectiva. Las acciones colectivas adems, implican
Por ejemplo, vase North, 1991; Olson, 1990, pp. 213 y ss., y Bates, 1990. En opinin de Holmes, la teora liberal clsica de la conducta egosta de los individuos debera ser reinterpretada como una doctrina normativa y no como una teora positiva. De acuerdo con este autor los economistas neoclsicos contemporneos han reducido la complejidad de la conducta a un modelo racionalista que condena al individuo a la condicin de mero animal econmico. Ello dice Holmes es una teora, no una descripcin. Esta simplificacin deliberada nos permite construir modelos matemticos del comportamiento humano, que podran permitir llegar a predicciones verificables (pero no describe la conducta real de los humanos) (vase Holmes, 1995, pp. 4 y 45). 3 E1 ejemplo clsico para ilustrar la contradiccin entre intereses individuales y sociales, es el dilema del prisionero. Hay un ejemplo detallado en Schotter, 1985.
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costos de negociacin y arbitraje entre las partes involucradas. Los individuos no se involucrarn voluntariamente en acciones colectivas, si los costos marginales exceden a los beneficios marginales. Por lo anterior, el Estado juega un papel decisivo para inducir a los individuos a participar en acciones colectivas como un rbitro o tercera fuerza que fija, vigila y, en ltima instancia, obliga coercitivamente al cumplimiento de las reglas, indispensables para un juego cooperativo, lo cual propiciar las acciones colectivas que permitan obtener los frutos del intercambio, la divisin del trabajo y la cooperacin. Decisiones del Estado: eleccin pblica y accin colectiva La toma de decisiones por parte del Estado, es un proceso econmico, poltico y social complejo, ya que involucra simultneamente modelos econmicos, arreglos institucionales y pactos sociales de distinta naturaleza. Sobre estos procesos surgen muchas preguntas: Qu factores explican y determinan la adopcin de unos mecanismos de eleccin pblica y no de otros? Por qu en unos pases se han establecido procesos democrticos, participativos, descentralizados y plurales, y en cambio en otros han predominado procesos excluyentes, autoritarios y centralizados? Qu factores explican que unos sistemas sean ms flexibles para adoptar reformas polticas y econmicas y que otros sean excesivamente rgidos? Cmo influyen los modelos decisionales en la estabilidad y/o en el cambio del Estado? Las teoras del Estado se han propuesto explicar por qu los ciudadanos y las burocracias adoptan ciertos mecanismos especficos en la toma de decisiones en las democracias. La escuela de la eleccin pblica desarroll la teora de las votaciones, para analizar los procedimientos electorales, que adoptan los agentes, para elegir polticas pblicas diversas: programas de gasto pblico, reformas tributarias, entre otras. Las democracias modernas han aplicado estos mecanismos, sin embargo, se ha descubierto que no reflejan realmente las preferencias de todos los individuos en la sociedad, porque: La formacin de las preferencias sociales no es el resultado mecnico de la suma de las preferencias individuales que se reflejan en los votos de los ciudadanos; Los votantes no cuentan con los mecanismos de vigilancia sobre las decisiones de poltica pblica, despus de realizadas las elecciones; Los electores, antes de ir a las urnas, no disponen de la informacin completa sobre las distintas ofertas polticas de los partidos contendientes y, finalmente, Los electores no eligen a sus gobernantes nicamente por su habilidad econmica para administrar los asuntos pblicos, sino tambin por sus apreciaciones subjetivas de los candidatos, por ejemplo, su percepcin sobre aspectos como la honestidad y el carisma, que influyen en las preferencias electorales.

En suma, no todos los individuos tienen igual acceso al mercado poltico. El mercado poltico, como otros mercados, tambin tiene distintas imperfecciones. Los conflictos de valores y preferencias en la sociedad estn sujetos al arbitraje de distintos rganos judiciales, y producen resultados que reflejan el acuerdo temporal de las partes involucradas, admitiendo que se trata de un juego justo, sin embargo, los intereses egostas de los individuos pueden desviar el juego y la negociacin hacia resultados que las partes involucradas, podran no admitir como claramente limpios. Elecciones pblicas y disyuntivas sociales Las elecciones en materia de polticas pblicas plantean claras disyuntivas econmicas, polticas y sociales, las cuales, desafortunadamente, no tienen respuestas unvocas en las teoras positivas y normativas. Toda disyuntiva involucra juicios de valor, preferencias sociales y polticas y distintas visiones ideolgicas. Una decisin sobre cunto ms de una cosa, por ejemplo, impuestos, no slo implica fijar una tasa que maximice los ingresos pblicos, porque ello usualmente significa menos de alguna otra cosa, por ejemplo, ingreso disponible para el consumo o para la inversin de las familias y las empresas, lo cual, choca con la conducta maximizadora. En este sentido, la eleccin de cualquier poltica, no es un aspecto slo tcnico e instrumental (fijar la carga tributaria ptima) que pueda omitir el contexto poltico, social y tico. En ltimo trmino, la eleccin de una poltica es un asunto poltico y tico, sobre el cual el tomador de decisiones difcilmente podra mantenerse neutral, sus decisiones estarn fundadas en algn modelo terico y en el anlisis emprico, pero es indudable, que tambin influir de manera importante, su visin de la sociedad.

Los resultados de la eleccin tampoco son neutrales o indiferentes. Cualquier eleccin afectar a los individuos desigualmente, beneficindolos o perjudicndolos. As, una poltica pblica altera la distribucin del ingreso, los incentivos para invertir o ahorrar y, por supuesto, el mismo poder poltico. En este sentido, la aplicacin de cualquier poltica pblica genera beneficios y costos. Es decir, en la sociedad habr ganadores y perdedores, y ello irremediablemente conduce a conflictos sociales y pugnas distributivas entre los individuos y grupos, porque de alguna manera habr que distribuir beneficios y costos. El Estado busca fijar unas reglas para generar un juego cooperativo, pero ello no quiere decir que lo logre sin costos y conflictos. El ideal paretiano de introducir slo aquellos cambios por los cuales todos los miembros de la sociedad ganen y nadie pierda es simplemente ideal. En la prctica, siempre hay un sacrificio.4 La existencia de disyuntivas sociales, no descalifica, sino al contrario, pone de relieve la necesidad de modelos normativos, que no brinden criterios, conforme a los cuales, las polticas pblicas puedan y deban jerarquizarse de acuerdo con las elecciones democrticas de los ciudadanos y con las restricciones presupuestales, institucionales, y polticas que la sociedad haya creado y acordado. Ello incluye, por supuesto, las restricciones ticas que la sociedad ha elegido. Algunos ejemplos ilustran lo anterior. No podemos determinar el tamao objetivamente correcto del Estado o de su presupuesto. Para unos puede ser muy grande y para otros muy pequeo. En la poltica educativa Cmo saber si mejora el bienestar de la sociedad, cuando el Estado decide incrementar el gasto en educacin, a costa de otros rubros del gasto? La respuesta no es sencilla, ni nica, porque no es posible encontrar una regla objetiva para jerarquizar, y poner, en primer lugar, a la poltica de fomento educativo frente a otras polticas, porque a final de cuentas, cualquier regla o criterio de decisin est basado en un juicio de valor. Tampoco puede asegurarse que la mejor opcin de poltica es dedicar el 6 por ciento del gasto pblico a la educacin, a expensas de disminuir el gasto pblico dedicado a otros rubros, como los subsidios a los agricultores, esto ltimo podra significar un grave dao a la economa, a pesar de lo mucho que se justifique y valore la educacin. En efecto, los individuos y la sociedad se dividen por sus distintos intereses y valoraciones: unos pueden pensar que el Estado es muy pequeo, en tanto para otros, el Estado ha crecido demasiado. Para unos el Estado destina muy poco gasto a la educacin, pero para otros puede ser exagerado. Sin embargo, de este tipo de dificultades no puede concluirse que sea intil decir algo sobre qu polticas podran ser ms adecuadas que otras. Habra que estar conscientes de que, a veces, la asignacin y distribucin de recursos a travs del mercado o de cualquier sistema de eleccin pblica, no emite seales claras para jerarquizar los objetivos de las polticas y la magnitud de las intervenciones pblicas. Entonces, resulta crucial clarificar cules juicios de valor estamos aplicando, cuando reclamamos que la poltica A es mejor que la B. Clarificar los juicios de valor ayuda a entender, y hacer explcitas, las consideraciones ticas, polticas y sociales en las cuales se sustentan, en ltimo trmino, las polticas pblicas. Capacidades, poderes y restricciones del Estado Los lmites del poder del Estado tambin son un tema controvertido. Para la mayora de las teoras modernas de la democracia econmica, los poderes estatales son limitados por un sistema de pesos y contrapesos (checks and balances) y de rendimiento de cuentas (accountability). En cambio, para otras teoras, por ejemplo, la escuela de la eleccin pblica, el poder estatal es virtualmente ilimitado, y an en el caso de que existieran restricciones constitucionales y sanciones sociales, el Estado-Leviatn sera capaz de eludirlas. Aunque el debate est abierto, no puede exagerarse el poder del Estado para imponer obligaciones a los ciudadanos y sobrestimar su campo de accin. Pero tampoco pueden subestimarse los efectos perversos que el Estado pudiera eventualmente ejercer sobre el mercado y la sociedad. En principio, sera razonable pensar que el Estado, al igual que otras organizaciones, incluidas las mercantiles, enfrenta restricciones econmicas e institucionales en el cumplimiento de sus funciones. El Estado no tiene poderes omnmodos, ni siquiera en el caso extremo de un Estado dictatorial capaz de lograr sus objetivos por medios autoritarios y el uso de la fuerza. En este caso, el poder del Estado autoritario est restringido, por la amenaza de otros grupos de la sociedad y de los grupos en el propio Estado. Es evidente que en los regmenes democrticos, los poderes del Estado, enfrentan restricciones. El Estado tiene lmites institucionales y jurdicos, y ellos restringen justamente su accin. En las democracias, el poder estatal se encuentra limitado por el marco institucional y jurdico, y por
E1 cientista social italiano Vilfredo Pareto, defini en su Manual de economa poltica, que existe una mejora social, cuando algunos individuos (o todos) resultan beneficiados y ninguno se ve perjudicado como resultado de una accin privada, pblica o social.
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los mismos grupos organizados de la sociedad en partidos polticos, en sindicatos, grupos de inters y coaliciones, etctera. El marco institucional determina lo que puede y no puede hacer el Estado. La constitucin y las leyes reglamentarias delimitan las fronteras entre lo pblico y lo privado. Las demandas de la sociedad y del sector privado balancean a las polticas pblicas. Por ejemplo, el gobierno est obligado a pagar a los empleados pblicos salarios similares a sus equivalentes en el sector privado, y a emplear un nmero similar de trabajadores para cumplir con funciones tambin similares. Ciertamente, esta restriccin no siempre se cumple, y existe un problema de informacin, por ejemplo, el gobierno puede ocultar al pblico lo que efectivamente est haciendo en materia salarial o de empleo, o encubrirlo de distintas maneras, a travs de compensaciones salariales, uso de trabajadores temporales o contratacin de servicios a terceros. Sin embargo, a final de cuentas, la opinin pblica llegar a conocer cul es el nivel de desempeo de las distintas funciones del gobierno, ms an, cuando stas son similares a las del sector privado. El gobierno no acta en un vaco social en el cual pueda orientar, arbitraria y libremente, los programas de gasto pblico o imponer ciertas polticas tributarias a favor de ciertos grupos y en contra de otros. En las democracias, es posible fiscalizar al gobierno, porque existen mecanismos institucionales, legales y polticos que permiten a los ciudadanos vigilar la aplicacin de los programas de gasto. Estas son, sin duda, las restricciones ms importantes que enfrenta el Estado.

CRECIMIENTO DEL ESTADO Un problema sobre el que se ha discutido mucho, son las teoras que buscan explicar las causas y razones del crecimiento (o retraimiento) del Estado. Aunque en el largo plazo se ha observado una tendencia al crecimiento de ste, en casi todo el mundo, las tasas de crecimiento y la evolucin del comportamiento de los distintos indicadores pueden llegar a variar mucho entre las distintas economas. Un anlisis ms preciso del crecimiento del gobierno requerira poner la atencin en aspectos ms puntuales, por ejemplo: Los patrones del gasto e inversin pblica en el largo plazo; La evolucin de los ingresos pblicos, de los distintos impuestos y la incidencia del sistema tributario sobre la inversin, el ahorro y el trabajo; La estructura y composicin de la deuda pblica, los cambios de los mecanismos de financiamiento del dficit pblico, entre otros aspectos y, La importancia relativa de las empresas pblicas, dentro de distintos indicadores macro y microeconmicos, una evaluacin de su desempeo y reas de participacin, entre otros aspectos.

Es un hecho documentable que el Estado se ha expandido, la gran mayora de los estudios empricos as lo ilustran; sin embargo, los modelos tericos que han intentado explicar esta tendencia secular no siempre coinciden en las causas que lo explican y, en ello le otorgan importancia diversa a las variables econmicas consideradas. Adems, convendra tener presente, que el crecimiento del Estado tambin depende de variables extraeconmicas. Por ejemplo, es importante considerar el tipo de rgimen poltico, el grado de organizacin social y poltica de los agentes, el marco jurdico-institucional, la organizacin burocrtica del Estado, los procesos de toma de decisiones y, por supuesto, el grado relativo del desarrollo econmico alcanzado. Otro tema, igualmente relevante, es el anlisis de la importancia de la intervencin del Estado en el crecimiento econmico. Las distintas teoras que se han desarrollado a este respecto, mantienen un debate importante. En efecto, algunas postulan que una intervencin significativa del Estado, explica el lento crecimiento econmico y la mala distribucin de la riqueza, mientras que para otras es la causa del crecimiento econmico acelerado y de una razonablemente buena distribucin del ingreso. No hay conclusiones definitivas al respecto, pues los resultados a los cuales ha llegado el anlisis emprico varan notablemente. Sin embargo, existe un consenso de que se trata de una cuestin tericamente pertinente, y no solamente de un asunto sujeto a escrutinio emprico. Las distintas teoras sobre el crecimiento del Estado han hecho importantes contribuciones, no slo para explicar las causas de su crecimiento, sino tambin para ayudar a poner en perspectiva la discusin sobre el balance entre los sectores pblico y privado, mostrando que es un asunto complejo sin soluciones fciles basadas en los datos. Estos siempre son objeto de interpretacin subjetiva. Algunos aspectos de la intervencin del Estado pueden medirse con ciertos lmites, por ejemplo, el impacto de las polticas pblicas 10

en la eficiencia y la distribucin de recursos; pero hay un conjunto de puntos relevantes que es virtualmente imposible cuantificar: la libertad personal, el respeto a los derechos humanos, entre otros aspectos controvertidos en cuanto a la definicin de sus fronteras. Existe un tamao ptimo del Estado? Si se admite la necesidad de la intervencin del Estado, en algn grado, la pregunta que surge inmediatamente es saber si se puede determinar un tamao ptimo del gobierno para obtener las mximas ventajas posibles, en trminos de eficiencia y bienestar. sta es una de esas preguntas, que aparentemente, pueden responderse objetiva y experimentalmente, pero en realidad, se trata de un asunto normativo, es decir, su respuesta depende de la apreciacin subjetiva y valorativa de cada agente. Si de algn modo pudiera determinarse el nivel ptimo del tamao del Estado, por ejemplo, de acuerdo a una participacin fija de distintos indicadores (gasto pblico, empleo del gobierno, dficit fiscal y endeudamiento pblico) en el producto interno bruto, misma que debera quedar establecida en la Constitucin por medio de una eleccin y acuerdo entre todos los ciudadanos, a travs de algn mecanismo de votacin. An en este caso, el tamao del gobierno, determinado de este modo, podra no coincidir con la necesidad de ms empleos, ampliacin de la infraestructura, fortalecimiento de la defensa nacional, mejoramiento de la educacin, entre otros. El tamao ptimo del gobierno, no puede determinarse nicamente por el nivel fijo de un conjunto de indicadores fiscales como sugiere la escuela de la eleccin pblica en su teora de las constituciones sino, primordialmente, por las necesidades sociales, que se transforman permanentemente. Llegar a determinar, eventualmente, el nivel ptimo, dependera de muchos otros factores, lo que con frecuencia sobrepasa la capacidad de decisin de la propia burocracia estatal: Cules son las restricciones presupuestarias? Cules son las posibilidades de elevar los ingresos pblicos? y Cunto debe endeudarse el gobierno? Las respuestas no dependen slo de burcratas perversos o de votantes ilusos y miopes, sino de complejos sistemas decisionales y aparatos institucionales. La idea de que la intervencin del Estado puede mejorar (o empeorar) la eficiencia en todos los mercados, todo el tiempo y en todo lugar es simplista y errnea. Cuando se intenta disear polticas pblicas ptimas se vuelve necesario balancear las ineficiencias en la asignacin y distribucin de recursos creadas por la intervencin del Estado, as como las que surgen de las fallas del mercado. La teora de la segunda mejor opcin (second best) demuestra que la intervencin del Estado puede empeorar la situacin ms que mejorarla.

LAS FUNCIONES DEL ESTADO Mucho se ha discutido sobre los lmites y alcances de las funciones econmicas del Estado, al respecto no hay conclusiones definitivas. Sin embargo, las funciones bsicas que distintas teoras le atribuyen son: mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos, garantizar la equidad en la distribucin del ingreso y estabilizacin de la economa. El gobierno tiene dos instrumentos para cumplir estas funciones: el presupuesto pblico, que es un mecanismo de intervencin directa en la economa y, las instituciones pblicas y leyes econmicas, que son medios indirectos aplicados por el gobierno para fijar las reglas del juego en la economa. Por medio de ellos, el gobierno influye en el comportamiento de los agentes econmicos, especialmente, en sus decisiones de invertir, ahorrar, trabajar y consumir. Musgrave atribuye al Estado cinco funciones sustantivas: asignacin de recursos, distribucin del ingreso, estabilizacin, promocin del crecimiento y regulacin econmica (vase el siguiente cuadro).
FUNCIONES ECONMICAS DEL ESTADO Objetivos Instrumentos 1. Mejorar la asignacin de recursos. ==> Produccin y provisin de bienes pblicos, regulacin de monopolios, etctera. 2. Mejorar la distribucin del ingreso. ==> Asistencia social, pensiones y jubilaciones, salud y educacin pblicas, subsidios y transferencias. 3. Estabilizacin y pleno empleo. ==> Administracin de la demanda y manejo de la poltica econmica. 4. Promocin del crecimiento. ==> Polticas sectoriales: industrial, agraria y comercial. 5. Garantizar el cumplimiento de los derechos de ==> Promulgacin de leyes econmicas y creacin de propiedad, contratos y regulaciones. instituciones pblicas, a travs de los poderes Legislativo y Judicial.

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El papel del Estado en la asignacin de recursos El modelo de mercados competitivos supone la existencia de derechos de propiedad. Los derechos de propiedad dan a los individuos el derecho de explotar y/o usufructuar ciertos bienes y excluir a otros de sus beneficios. La distribucin de los derechos de propiedad puede considerarse como dada, aunque ciertamente es un supuesto restrictivo. Los derechos de propiedad estn definidos con mayor o menor precisin en las instituciones que los codifican. En todo acto de intercambio los individuos transan bienes y servicios en el mercado y fuera de l, pero en realidad estn intercambiando derechos de propiedad. La definicin, intercambio y cumplimiento de los derechos de propiedad son procesos que involucran costos. Si los derechos de propiedad son ambiguos y su cumplimiento difcil de garantizar, los costos para preservarlos se elevarn significativamente. La naturaleza de los bienes y servicios juega un papel importante en el intercambio y, especialmente, en el intercambio de derechos de propiedad. En algunos bienes, por ejemplo, los bienes pblicos y los bienes comunales, los derechos de propiedad son ambiguos y es difcil obligar su cumplimiento. En este contexto, el Estado juega un papel clave en la definicin de las reglas que permiten el intercambio y cumplimiento de los derechos de propiedad. Las fallas del mercado y las dificultades para llegar al intercambio voluntario, abren un espacio amplio para que el Estado intervenga en la asignacin de recursos. El Estado puede mejorar la asignacin de recursos a travs de la regulacin de la operacin de los monopolios; la produccin y/o provisin de bienes pblicos, por medio de las empresas pblicas; la creacin de externalidades positivas, mediante la obra pblica y la infraestructura; la correccin de las externalidades negativas, a travs de impuestos y regulaciones; propiciar la formacin de mercados, cuando stos son incompletos; y mejorar la calidad y disponibilidad de informacin. Distribucin del ingreso En el modelo de mercados competitivos la asignacin de recursos eficiente (en el sentido de Pareto), supone una distribucin inicial de recursos, ingreso, derechos de propiedad, habilidades, etctera. La distribucin de la riqueza depende de la distribucin de los derechos de propiedad heredados o acumulados a lo largo de una generacin; y la distribucin de ganancias depende de la distribucin de habilidades, y del precio que con el tiempo, alcancen en el mercado. La distribucin del ingreso, riqueza y bienestar que resulte del mercado puede no coincidir con el bienestar que la sociedad considera socialmente justo. Esta ltima, es la razn por la cual el Estado puede jugar un papel importante en la distribucin. Por supuesto, el problema consiste en definir cul es la distribucin del ingreso que la sociedad prefiere. As, el Estado puede promover la redistribucin del ingreso por razones, tanto de eficiencia, como de justicia social. Esta funcin va ms lejos de los mecanismos fiscales tradicionales que han procurado compensar a los grupos menos favorecidos. El Estado no slo invoca una razn tica, ciertamente relevante, sino tambin argumentos a favor de la justicia social, para preservar la gobernabilidad de la economa. Muchos coinciden en que la sociedad no debe resignarse a aceptar la distribucin del ingreso que resulta del mercado, ya que el gobierno puede hacer mucho por mejorarla, a travs de impuestos y subvenciones. Estabilizacin econmica Algunas teoras macroeconmicas sostienen la tesis de que los mercados tienen capacidad autorregulatoria, en el sentido de que las fuerzas del mercado conducirn al equilibrio de la demanda y oferta agregadas. Sin embargo, para otras teoras, si el mercado no est suficientemente coordinado surgir un desequilibrio o una falla macroeconmica que puede conducir al desempleo, la inflacin y el desequilibrio externo. La falla macroeconmica puede ser analizada como una falla de comunicacin entre los diferentes agentes que operan en diferentes mercados en la economa. Son buenos ejemplos el desequilibrio entre ahorro ex ante e inversin y el desajuste entre demanda efectiva y oferta. Estos desequilibrios pueden conducir a una tasa de crecimiento real de la economa menor a la potencial, debido a problemas de oferta o demanda, por lo que la amenaza de la recesin econmica se hace presente. Adems, la conducta maximizadora de los agentes puede conducir a cambios abruptos en los precios, las tasas de inters, el tipo de cambio y otros precios relativos, lo cual pone en peligro la estabilidad macroeconmica. El Estado puede tambin impulsar el crecimiento econmico por medio de las polticas sectoriales: industrial, agraria y comercial, que promuevan la inversin y el ahorro, para evitar que en la economa permanezcan recursos productivos ociosos. La posicin estratgica del gobierno en la economa, le permite mejorar la coordinacin econmica de los agentes frente a los cambios del entorno domstico e internacional.

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El fracaso de la coordinacin macroeconmica, a travs del mercado, provee de un poderoso argumento para que el Estado intervenga en la macroeconoma. El Estado puede usar los instrumentos de las polticas monetaria y fiscal para crear un ambiente econmico ms favorable al crecimiento, la estabilidad y el pleno empleo. Regulacin econmica El Estado juega un papel regulatorio cuando interviene en la asignacin y distribucin de recursos, pero hay otras reas en las cuales puede regular la conducta de los productores para proteger a los consumidores. Los productores no se involucrarn en la implantacin de mecanismos de autorregulacin, porque son maximizadores de beneficios y la autorregulacin tiene costos. Los consumidores, por su parte, tampoco pueden llevar a cabo la regulacin de los productores o la autorregulacin de su propio consumo, porque no tienen incentivos, informacin y capacidad financiera y organizativa suficiente para hacerlo. Por ello, el Estado es la nica organizacin que puede establecer un sistema de regulacin y control que genere la informacin y asuma los costos sociales de administrar el sistema. La regulacin y el control pueden disearse para incrementar el bienestar de ciertos grupos de la sociedad, protegiendo sus intereses. Entonces, el Estado interviene y regula la asignacin de recursos a travs de distintos medios: legislacin antimonoplica, regulacin de mercados financieros, proteccin al consumo, proteccin a la salud, seguridad en el trabajo, etctera. El gobierno regula, adems, la oferta de dinero y los precios de los bienes y servicios pblicos, y con ello ampla significativamente su rea de influencia en la asignacin de recursos y en la distribucin del ingreso. Los economistas no discuten la pertinencia de un sistema de regulacin y control, en cambio, debaten sobre la extensin que debe tener la regulacin, su eficiencia, y quienes ganan o pierden. As, el Estado al promulgar las leyes y vigilar su cumplimiento en aspectos econmicos tales como los derechos de propiedad, los contratos y reglamentos, crea confianza y mayor certidumbre para el intercambio entre los distintos agentes y mercados. Las instituciones y leyes pueden ayudar a prevenir los efectos adversos o negativos que pudieran tener las acciones econmicas de algunos agentes, no slo para mejorar sus beneficios individuales, sino tambin los de la sociedad en su conjunto.

APNDICE: UN PANORAMA GENERAL SOBRE LA NUEVA ECONOMA PBLICA La economa, como otras disciplinas, se ha caracterizado por la acumulacin, y al mismo tiempo, renovacin de conocimientos, metodologas, instrumentos, temas de su agenda de investigacin y prescripcin de polticas. Las teoras que han contribuido al estudio del papel del Estado en la economa no han sido la excepcin. Esta renovacin, ha ampliado la coleccin de descripciones de las formas y mecanismos en que parece que funcionan y se comportan las instituciones y las organizaciones del capitalismo, y entre ellas destacadamente el Estado. Como generalmente ocurre, el desarrollo de la teora econmica en los aos cincuenta impuls y mejor las teoras en el campo del sector pblico. Este progreso, a su vez, ha perfeccionado a la teora econmica. Los fundamentos microeconmicos de la economa del sector pblico, son actualmente ms slidos.5 En la evolucin de las finanzas pblicas como disciplina, hay dos tradiciones: la anglosajona con Marshall-Pigou y sus seguidores, y la escandinava-italiana con Wicksell, Lindhal y Pareto. Para Marshall el campo de las finanzas pblicas se reduce a los temas relacionados con la distorsin en los precios que generan los impuestos en una economa competitiva de equilibrio parcial, la preocupacin principal, es estudiar el concepto de incidencia fiscal. Marshall proporcion una teora positiva para estudiar los efectos de los impuestos sobre los cambios en los precios relativos y en la produccin, en condiciones de equilibrio parcial; ms tarde, en los aos cincuenta el modelo marshalliano se extiende al equilibrio general. Marshall tambin present una teora fiscal normativa, basada en el enfoque utilitarista de Pigou, para analizar los temas relacionados con la distribucin de la carga fiscal entre los individuos. Este fue el enfoque de finanzas pblicas dominante en el mundo anglosajn, hasta los aos cincuenta. Dos omisiones importantes resaltaron en esos aos:

Buenos ejemplos de los trabajos en esta direccin son los libros sobre la teora de las finanzas pblicas y economa pblica de Musgrave y Musgrave, 1992; Buchanan, 1967; Stiglitz, 1988; Cullis y Jones, 1992 y Usher, 1992.

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i)

El gasto pblico fue poco estudiado y, de hecho, no era un tema sustantivo, temas como el anlisis costo-beneficio, los problemas de oferta y demanda en la provisin de bienes y servicios pblicos, la programacin del gasto, entre otros, eran prcticamente desconocidos y, ii) El proceso de decisin y accin colectiva fue completamente ignorado, como si el Estado fuera el nico actor que decida, unilateralmente, la poltica presupuestaria.

La tradicin escandinava-italiana, con Wicksell, Lindhal y Pareto a la cabeza, estudi a las finanzas pblicas como un proceso de intercambio. La escuela italiana de finanzas pblicas logr elevar los temas del gasto y la imposicin fiscal, a la categora de subdisciplinas ampliamente reconocidas por su elegancia y utilidad prctica. Pareto se preocup por analizar el problema de la eficiencia de las polticas de gasto. Wicksell y Lindhal contribuyeron a integrar el estudio del gasto y los impuestos, como las dos caras de un mismo proceso. Buchanan ha dicho que estos autores contribuyeron a ver el proceso decisional del gasto y los impuestos como un ejercicio de eleccin pblica, de hecho, estos autores sentaron las bases de la escuela moderna de la eleccin pblica. Lindhal analiz la relacin entre eficiencia econmica y el proceso poltico de negociaciones sobre el gasto y el ingreso pblicos. Present un modelo de intercambio voluntario para analizar la provisin de bienes pblicos, bajo el supuesto de que existe un acuerdo unnime entre los agentes involucrados, para luego contrastarlo con un modelo que introduce la coercin pblica, que obliga a los agentes a pagar impuestos para financiar el programa de provisin de bienes pblicos. La escuela de la eleccin pblica tiene el mrito de haber construido, entre los aos cincuenta y sesenta, los puentes analticos necesarios para comunicar a la escuela sajona con la europea y, as producir un nuevo enfoque de finanzas pblicas, que gradualmente ha ido ganando adeptos. Origen y evolucin de la economa pblica La economa pblica, es una innovacin reciente, probablemente se inaugur con la publicacin en 1965 del libro de L. Johansson, titulado justamente, Economa pblica. Antes de este libro, el estudio tradicional de la intervencin estatal se reduca a los temas convencionales de finanzas pblicas, la hacienda pblica y las teoras puras del gasto y del ingreso. Estos temas eran estudiados como asuntos independientes en compartimentos estancos. El importante desarrollo de la economa pblica como una nueva disciplina, no es algo accidental, por el contrario, responde a dos fenmenos: i) Es un reflejo de la mayor relevancia del gobierno en la economa y del grado de sofisticacin que han alcanzado sus distintos mecanismos de intervencin y, ii) Es una respuesta a las carencias tericas que el estudio convencional de la teora de las finanzas pblicas ha revelado. Los enfoques tradicionales del estudio de las finanzas pblicas se haban caracterizado por dos rasgos: Una excesiva especializacin y segmentacin, es decir, se estudiaba, a las polticas de gasto e impuestos, la provisin de bienes pblicos, la promocin del crecimiento y la estabilidad, las polticas distributivas y de pleno empleo, entre otros, como si se tratara de aspectos autnomos y, Un nfasis excesivo en la descripcin del funcionamiento legal, administrativo y funcional, aspectos indudablemente importantes, pero que no pueden suplir, sino complementar, los temas econmicos sustantivos.

En el plano terico era particularmente notable la separacin de aspectos sustantivos: Los aspectos micro y macroeconmicos; Los planos positivo y normativo y, Los modelos tericos y sus aplicaciones instrumentales.

En contraste, la economa pblica moderna, propone una agenda de investigacin ms amplia: las relaciones entre las polticas de gasto e ingreso; las polticas de estabilizacin; el cambio estructural inducido por la poltica pblica; los procesos polticos que acompaan la toma de decisiones en el mbito pblico y, la 14

participacin de los agentes econmicos y sus organizaciones sociales, polticas y corporativas, entre otros temas. La economa pblica trata de descubrir e interpretar las relaciones causa-efecto de estos temas. La economa pblica amalgama tres ramas de la economa: la economa del bienestar, la eleccin pblica y las finanzas pblicas, esta ltima, la ms antigua de ellas. La economa del bienestar tradicional, contribuy al entendimiento del papel del Estado, primero, descubri que en el mercado podran surgir fallas que provocaran prdidas de eficiencia y bienestar, y segundo, ide la nocin de funcin social del bienestar, construida a partir de las preferencias individuales y expresadas por algn mtodo de votacin. La propuesta bsica fue que la intervencin gubernamental permitira alcanzar una ms eficiente asignacin de recursos y una mejor distribucin del ingreso. Esta original propuesta desafi a los modelos convencionales de equilibrio general y competencia perfecta que se haban instalado como pilares decisivos de la economa convencional. De acuerdo a estos modelos, el mercado permita automticamente: i) La asignacin ms eficiente de recursos y la maximizacin del bienestar social sin necesidad de que interviniera el Estado en la economa y, ii) No era posible introducir un cambio en la asignacin o distribucin de recursos sin perjudicar al menos a algn individuo. Los tericos de la economa del bienestar pensaron, con cierto aire de triunfalismo, que el desempeo eficiente de la economa y la mejor distribucin del ingreso se resolva con intervenciones pblicas crecientes, sin reparar que la excesiva intervencin tambin podra acarrear problemas. Sin embargo, la economa del bienestar avanz sobre sus propias limitaciones e introdujo dos nociones nuevas: a) Que las soluciones basadas en la intervencin del Estado podran no ser ptimas en el sentido de Pareto, pero s superiores a las de los mercados competitivos, i.e., podran surgir soluciones segundo mejor ptimo (second best) y, b) Que el Estado tambin puede fallar porque enfrenta problemas de informacin y del conocimiento de las preferencias de los agentes econmicos, i.e., relativiz la capacidad del gobierno para resolver eficientemente la asignacin de recursos. La eleccin pblica (public choice), se preocup por estudiar los problemas originados en los procesos decisionales de los agentes, incluido el Estado. Formul teoras sobre el crecimiento del Estado a travs de distintos modelos; desarroll una teora de las votaciones, mejorando los modelos tradicionales de la economa del bienestar que explicaban las decisiones sociales; introdujo el papel de las instituciones por medio de la denominada teora de las constituciones, para relacionar el papel de las leyes en la economa (economic and law). Adems, critic la exagerada importancia que daba la economa del bienestar a la intervencin del gobierno para resolver cualquier problema econmico. Tambin desarroll, bajo la inspiracin de las teoras contractualistas del Estado, una visin de acuerdo con la cual entre el gobierno y la sociedad se establece un contrato social. El contrato le imprimira al Estado una tendencia al crecimiento ilimitado, i.e., el gobierno crecera ms all de lo socialmente necesario y de lo econmicamente eficiente, porque habra irremediablemente una fuerte solidaridad entre electores, polticos y burcratas para que el gasto pblico ao tras ao creciera. As, la intervencin pblica de un poderoso Leviatn, terminara por impedir que los mercados funcionaran adecuadamente. La conclusin evidente es que el Estado podra fallar en mejorar la eficiencia econmica y social y, en consecuencia, debera concentrar su atencin exclusivamente en fijar un marco regulatorio mnimo para favorecer el establecimiento de un ambiente econmico de competencia. Las finanzas pblicas, por su parte, lograron avanzar en aspectos tcnico-instrumentales y, especialmente, mejoraron mucho los sistemas para programar el gasto y optimizar el ingreso pblico. Las mediciones del gasto y la incidencia fiscal fueron cada vez superiores. Las definiciones del sector pblico a travs del sistema de cuentas nacionales se precisaron significativamente. La econometra y las series de tiempo fueron aplicadas con xito para analizar las relaciones entre el gasto pblico, los impuestos y el crecimiento de la economa. Un avance prctico importante, consisti en la mejora de los modelos de anlisis costo-beneficio para tomar decisiones en materia de poltica de gasto pblico, en contextos caracterizados por la competencia entre proyectos, sometidos a alto riesgo e incertidumbre, y con informacin incompleta. El anlisis de la optimizacin fiscal tambin avanz, en los ltimos aos, se han desarrollado modelos analtico-contables para analizar los problemas de sustentabilidad de la poltica fiscal.

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La interaccin entre la economa del bienestar, la eleccin pblica y la nueva teora de las finanzas pblicas se ha visto indudablemente beneficiada; pero tambin ha sido desafiada por los aportes recientes del neoinstitucionalismo econmico y de la nueva economa poltica, que buscan imprimirle mayor realismo al estudio de temas de la economa pblica. Estos enfoques, se han preocupado por incorporar la dimensin institucional y poltica, como variables decisivas. Ejemplos relevantes de ello, son la renovacin de la teora de las instituciones, la escuela de los derechos de propiedad, la teora de las decisiones, la economa de los costos de transaccin y el enfoque del principal y la agencia, que tienen mltiples aplicaciones al estudio de la economa pblica. Es indudable que, a pesar de los problemas tericos que an persisten, la interaccin interdisciplinaria comienza a dar buenos resultados: La nueva economa del bienestar se ha convertido en un ejercicio menos estril y repetitivo que su antecesora, incorporando nuevos desarrollos instrumentales y tericos; La eleccin pblica ha intentado superar las limitaciones impuestas por sus supuestos restrictivos y sus conclusiones normativas sesgadas y, ha buscado reas de aplicacin ms prctica y, Las finanzas pblicas estn alcanzando una mejor fundamentacin terica, ms all de los aspectos operativos, de los instrumentos de medicin, de los enfoques microeconmicos, y en general, de sus anteriores limitaciones.

Por supuesto, como lo han reconocido muchos, la economa pblica todava tiene mucho trabajo por delante: i) Revisar las bases microeconmicas de los modelos de competencia perfecta, equilibrio general y eleccin racional, que todava influyen exageradamente en algunos de los desarrollos tericos recientes de la economa pblica y, ii) Poner ms atencin al estudio de los problemas prcticos y reales que intervienen en el diseo de las diversas polticas pblicas: el papel que juegan las instituciones y los ordenamientos jurdicos, normativos y regulatorios en el desempeo econmico; el significado de los arreglos institucionales, pactos y negociaciones sociales y coaliciones polticas; la influencia de los derechos de propiedad, de sus diversas estructuras, esquemas de organizacin, regmenes jurdicos y econmicos en los incentivos o desincentivos para la inversin y el ahorro en una economa dada; la incidencia de las estructuras organizacionales y contractuales de las diferentes organizaciones como las empresas, los organismos pblicos, y en general, de diversas organizaciones sociales en la determinacin de diferentes estructuras de costos de transaccin; las relaciones entre costos de transformacin y los costos de transaccin, y su influencia en el desempeo econmico; las acciones colectivas, los procesos de toma de decisiones y los mecanismos de eleccin pblica para mejorar la coordinacin econmica y; finalmente, el cambio institucional en una economa expuesta a la competencia internacional y la globalizacin. Conviene tener presente que las disciplinas y teoras se han preocupado por renovar sus enfoques y agendas. Es cierto que estos temas representan desafos tericos y empricos, pero no deberan ser obstculos insalvables para intentar mejorar los marcos conceptuales que nos permitan captar los mecanismos particulares que producen los fenmenos antes enlistados. Los nuevos temas no siempre son bien recibidos, existe una resistencia a aceptar la necesidad de trabajar problemas nuevos, innovar mtodos y procesar nueva informacin, porque se requiere del aprendizaje de los nuevos enfoques y, en muchas ocasiones, las teoras ya conocidas, an rinden buenos frutos prcticos. En el siguiente cuadro sinptico, a ttulo de ilustracin, se enlistan algunas de las aportaciones tericas, instrumentos y los principales campos de estudio de la economa pblica moderna.

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TEORAS, ENFOQUES Y REAS DE ESTUDIO QUE FORMAN PARTE DE LA NUEVA ECONOMA PBLICA Teoras y enfoques Campos de estudio y/o aplicacin Teora de las finanzas pblicas Funciones clsicas del Estado: Teoras en las que se apoya: -Gasto pblico -Ingreso pblico -Macroeconoma -Economa del bienestar -Eleccin pblica -Polticas de gasto -Anlisis costo-beneficio Economa del sector pblico Teoras en las que se apoya: -Empresa pblica -Teora de la burocracia -Teora de las fallas del mercado -Teora de la planificacin Teora de la poltica econmica Teoras en las que se apoya: -Macroeconoma -Poltica fiscal -Poltica monetaria -Polticas sectoriales Economa del bienestar Teoras en las que se apoya: -Teoremas bsicos del bienestar -Funcin social de bienestar -Fallas del mercado -Evaluacin de proyectos -Teora de la justicia distributiva Eleccin pblica Teoras en las que se apoya: -Teora econmica de la poltica -Teora de las constituciones -Teora de las votaciones -Teora econmica de la burocracia -Teora de la accin colectiva -Fallas del gobierno -Eleccin social -Teora de las decisiones -Teoras del crecimiento del Estado Institucionalismo econmico Teoras en las que se apoya: -Teora de las instituciones -Derechos de propiedad -Costos de transaccin -Teora de la regulacin -Teora del contrato -Teora del principal y la agencia Anlisis costo-beneficio Teoras en las que se apoya: -Microeconoma -Asignacin de recursos -Distribucin del ingreso -Estabilizacin econmica y pleno empleo Gasto pblico: -Presupuestacin y programacin del gasto pblico -Financiamiento del gasto pblico Ingreso: -Fuentes de ingresos -Tributacin ptima -Incidencia fiscal -Deuda pblica Finanzas internacionales Anlisis de las cuentas pblicas (financieras y de produccin) Estado productor: -Produccin pblica de bienes privados -Provisin pblica de bienes pblicos y privados Regulacin econmica: -Regulacin de precios -Subsidios al consumo -Transferencias Polticas macroeconmicas estabilizadoras: -Fiscal -Monetaria y financiera -Cambiaria -Comercial Polticas microeconmicas para el cambio estructural y la promocin del crecimiento: -Polticas sectoriales (industrial, agraria, desarrollo regional, etctera) -Economas externas (infraestructura bsica) -Polticas promotoras del mejoramiento del capital humano y fsico Polticas distributivas: -Polticas de distribucin del ingreso y la riqueza -Polticas de combate a la pobreza Polticas de gasto pblico: -Diseo y eleccin de polticas de gasto -Evaluacin de polticas de gasto Polticas de bienestar: -Seguridad social

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-Gasto pblico: precios sombra, valor presente descontado, excedente del consumidor

-Educacin -Pensiones y jubilaciones Polticas de regulacin econmica: -Medio ambiente y recursos naturales -Competencia y monopolios Decisiones: -No mercantiles -Del mercado poltico Gasto e ingreso pblicos Comportamiento de la burocracia Sistemas electorales y mecanismos de votacin Restricciones institucionales al gobierno Eficiencia y fallas del gobierno Generacin y transferencia de rentas derivadas de las actividades del sector pblico Negociaciones colectivas Crecimiento del Estado y la burocracia Derechos de propiedad Incentivos econmicos Contratos Costos de transaccin Evaluacin de proyectos de inversin del sector pblico Costos de oportunidad de los proyectos de inversin del sector pblico Anlisis de costos enterrados en proyectos Eficiencia y equidad Proyectos productivos e improductivos

SUMARIO En este captulo se ofrece una introduccin a los principales enfoques que han estudiado la intervencin del Estado en la economa, as como tambin algunos de los temas sobre los cuales se discute e investiga. En el captulo se destacan dos aspectos: La preocupacin por la formulacin de teoras econmicas del Estado, es un hecho relativamente reciente y, No existe una teora unnimemente aceptada.

La economa neoclsica no se interes por el estudio del Estado porque su vertiente dominante (Walras-Arrow-Debreu) construy el poderoso paradigma de la competencia perfecta y equilibrio general, de acuerdo con la cual, la asignacin de recursos es eficiente por definicin, de modo que la intervencin del Estado es innecesaria y/o generadora de distorsiones. En consecuencia, no es necesaria ninguna teora del Estado. Recientemente la teora econmica ha comenzado a interesarse por introducir el Estado como una variable relevante, no slo por la importancia econmica del Estado en s misma, sino por la falta de realismo de los supuestos de la economa neoclsica. El surgimiento de teoras econmicas del Estado ha sido estimulado, en buena medida, por la crtica a los teoremas del bienestar, a los modelos competitivos, de equilibrio e informacin perfecta y al teorema de Pareto sobre la eficiencia econmica, entre otros temas relevantes. La confianza en que los mercados son eficientes se ha reducido. Ello ha permitido introducir temas relacionados estrechamente con la intervencin estatal, as como destacar sus ventajas y desventajas. Las nuevas teoras reconocen que:

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Los mercados competitivos no necesariamente conducen a una asignacin eficiente de recursos y a una distribucin del ingreso socialmente justa; Si se viola algunos de los supuestos del modelo de mercados: competencia perfecta, mercados completos, informacin completa, cero costos de transaccin, preferencias estables, y derechos de propiedad definidos, no se logran resultados eficientes y, El Estado tambin puede fallar en alcanzar resultados eficientes porque enfrenta problemas similares al mercado: informacin incompleta, mercados incompletos.

Las preguntas sobre el origen, evolucin y eficiencia del Estado actualmente comienzan a encararse desde nuevas perspectivas que asuman el papel de las instituciones, las negociaciones, las fallas del mercado, las elecciones pblicas, la informacin incompleta y asimtrica, los mercados incompletos; etctera. Estos temas han ganado una importancia creciente que la economa tradicional haba despreciado. La economa poltica y sus distintas variantes, entre las que destacan la escuela de la eleccin pblica, el neoinstitucionalismo econmico, la economa poltica positiva, y la eleccin social racional enfocan, de una u otra manera, el comportamiento del Estado desde la perspectiva de las relaciones que se entablan entre: La racionalidad individual y la racionalidad social; Las elecciones individuales y las elecciones colectivas; Las acciones sociales y las negociaciones y, Las instituciones y los incentivos.

La literatura reciente refleja el inters por trascender las limitaciones de los enfoques dominantes y dar lugar a teoras que admitan el estudio de las relaciones que se establecen entre economa, poltica y sociedad. La intervencin estatal involucra disyuntivas sociales, econmicas y polticas. Las elecciones pblicas no estn relacionadas nicamente con la asignacin eficiente de recursos, sino tambin con la valoracin tica sobre la distribucin del ingreso. El mercado y el Estado son mecanismos importantes de asignacin de recursos y ninguno de ellos es eficiente por definicin. El Estado es algo ms que una organizacin que interviene en la asignacin de recursos, tambin es una institucin dotada de poder econmico y poltico, para imponer el marco de obligaciones, regulaciones y restricciones al intercambio econmico. El Estado al igual que cualquier otra organizacin enfrenta restricciones y limitaciones, tanto econmicas como institucionales en el cumplimiento de sus funciones. Las funciones econmicas del Estado giran alrededor de los siguientes objetivos: Mejorar la asignacin de recursos; Mejorar la distribucin del ingreso; Establecer y vigilar el cumplimiento de un marco institucional que favorezca la estabilidad y certidumbre de los agentes para involucrarse en el intercambio y, Fijar mecanismos que favorezcan la coordinacin de las acciones individuales de los agentes para favorecer una racionalidad social.

Las finanzas pblicas, la economa pblica, la economa del bienestar, la eleccin pblica y el neoinstitucionalismo econmico han contribuido a mejorar las teoras existentes del Estado. Estas disciplinas han conocido un desarrollo importante.

NOTA BIBLIOGRFICA La formulacin de teoras econmicas del Estado es una tarea nueva en la agenda de investigacin del anlisis econmico. Ciertamente existen antecedentes, pero la economa no lleg a desarrollar un cuerpo terico slido al respecto. Es indudable que existen distintas teoras, aunque ninguna ha llegado a constituirse en la referencia dominante. Las teoras del Estado se han desarrollado en paralelo a ciertas subdisciplinas y, en muchos casos, como un subproducto de: las finanzas pblicas, la economa pblica, la economa del bienestar, la teora de la eleccin social, etctera. En rigor, siempre existe una formulacin expresa de una 19

teora del Estado. A pesar de lo anterior, la bibliografa sobre las teoras del Estado se ha desarrollado significativamente en los ltimos aos. Destacan las siguientes tendencias: a) Los economistas han comenzado a reconocer, recientemente, la necesidad de introducir en el anlisis econmico el papel del Estado como un factor relevante. En efecto, los textos contemporneos de economa, intermedios y avanzados, incluyen con relativa amplitud el estudio del Estado desde la perspectiva de la economa poltica y el neoinstitucionalismo econmico. Ejemplos significativos de ello son los libros de anlisis econmico de Phelps (1986), Kreps (1990), Varian (1993) y Stiglitz (1994). Estos autores reconocen la pertinencia de estudiar los fundamentos microeconmicos del comportamiento econmico del Estado, como un paso indispensable para mejorar el entendimiento de su papel en la macroeconoma, en la conducta individual de los agentes, en los procesos polticos y sociales, y en las elecciones pblicas y las acciones colectivas. b) A partir de los aos ochenta se ha mantenido la produccin de importantes libros de texto sobre finanzas pblicas, economa del sector pblico, economa del bienestar y teora de la eleccin pblica. Todos ellos contienen importantes referencias a las teoras econmicas del Estado. Algunos ejemplos significativos son Atkinson y Stiglitz (1980), Auerbach y Feldstein (1987), Laffont (1988), Stiglitz (1988), Starret (1988), Brown y Jackson (1990), Przeworski (1990), Cullis y Jones (1992), Usher (1992), finalmente, pero no menos importante, la referencia obligada es el texto de Musgrave y Musgrave (1992). c) Los avances tericos recientes ponen de relieve la importancia de las contribuciones pioneras de muchos autores clsicos. A este respecto, una fuente de consulta imprescindible es la recopilacin de textos e ideas de los clsicos sobre teora de las finanzas pblicas, economa pblica y eleccin pblica realizada por Musgrave y Peacock (1964), Buchanan y Tullock (1962) y Peacock (1992). d) Una serie de autores contemporneos son actualmente una referencia obligada por su contribucin a la teora econmica del Estado. Algunos de los ms importantes son: Dahl y Lindblom (1992), Downs (1957), Buchanan y Tullock (1962), Olson (1965), Schotter (1981) y North (1984).

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