1

RENT SEEKING BEHAVIOUR DALAM RELASI BIROKRASI DAN DUNIA BISNIS Syamsul Maarif Dosen Jurusan Administrasi Negara FISIP UNILA ABSTRACT
Private sector is one of the important element in the economic system driven by market mechanism. It means that development process needs the entrepreneur group which is characterized as competitive and independent. However in Indonesia, this faction never grew yet since Indonesia took independence. What happened in Indonesia is the rise of group named " client entrepreneur " client businessmen! which their e"istence is highly dependent on the #patronage$ and protection given by the state. While economic globalization which recently wide spreads over the world demands governments to reduce their involvement in many economic activity in order to increase the role of private sector. %his last phenomenon has been going on since too large involvement of government bureaucracies have resulted failure and un&efficiency. %hat's why numerous countries, including to Indonesia, have been conducting economic reforms to open the greater room to market mechanism.

Kata Kunci: businessmen, bureaucracy, economics PENDAHULUAN Pelibatan sektor swasta dalam kegiatan embangunan dan elayanan ublik dilakukan dengan asumsi ba!wa sektor swasta lebi! efisien dibanding emerinta!" Namun krisis ekonomi yang melanda Indonesia se#ak $%%& membuktikan beta a swasta Indonesia ternyata lebi! ra u! dibanding emerinta!" 'anyak erusa!aan swasta besar #atu! di!antam krisis" (utang sektor swasta yang sangat besar men#adi enyebab utama ter#adinya krisis" Akibatnya !am ir )* ersen erusa!aan swasta besar tak mam u lagi men#alankan roda usa!anya" +onse good governance yang memadukan endekatan berorientasi asar untuk mewu#udkan ertumbu!an ekonomi dan emberdayaan civil society melalui demokratisasi kemudian diyakini sebagai solusi untuk keluar dari krisis" +onse good governance itu bisa terwu#ud bila sektor swasta, selaku sala! satu ilar endukungnya, memiliki sifat kom etitif, otonom, dan bebas dari ketergantungan atas emerinta!" Sedangkan fenomena yang ter#adi di Indonesia #ustru mem erli!atkan ge#ala yang sebaliknya" 'erbagai raktek kons irasi antara engusa!a dan enguasa tumbu! subur terutama ada ta!unta!un terak!ir emerinta!an .rde 'aru" 'anyak kebi#akan ekonomi dikeluarkan re/im Soe!arto dengan menggunakan #ustifikasi 0demi ke entingan nasional0, ada!al kebi#akan tersebut se#atinya !anya demi menguntungkan kelom okkelom ok tertentu" (al inila! yang menyebabkan timbulnya distorsi dan inefisiensi dalam ke!idu an ekonomi" 1e#ala kons irasi di antara engusa!a dan enguasa, dalam ka#ian ekonomi olitik, disebut dengan istila! erilaku erburuan rente 2rent seeking behaviour3

Perilaku sema4am ini suda! berlangsung sangat lama di Indonesia" Menurut Didik J" 5a4!bini 26**$3, raktek rent seeking behaviour di Indonesia ditandai ole! se#umla! 4iri utama, yaitu7 pertama, maraknya ertumbu!an erusa!aanerusa!aan 0modal dengkul0 2higly leveraged firm3 teta i menger#akan bidang eker#aan s ekulatif dalam skala besar8 dan kedua, utang luar negeri swasta dalam skala nasional yang semula ke4il tiba-tiba membengkak sangat besar se#ak $%%*-an dan kemudian ba!kan melebi!i utang emerinta!" Ini berarti sebagian besar enyebab krisis bersumber dari erilaku ara aktor di negeri ini" RENT SEEKING BEHAVIOUR Dalam literatur ekonomi, Ni4!olson 2$%%%3 menyebut rente atau sewa ekonomi atas faktor roduksi tertentu sebagai kelebi!an embayaran atas biaya minimum yang di erlukan untuk teta mengkonsumsi faktor roduksi tersebut 2Deliarno9, 6**:7;%3" <onto! rente adala! laba yang diterima ole! sebua! erusa!aan mono olis dalam #angka an#ang" Laba ini ter4i ta karena adanya kekuatan mono oli atas faktor roduksi tertentu se!ingga menyebabkan tingginya embayaran atas faktor roduksi tersebut dari #umla! yang mungkin diterima seandainya faktor tersebut #uga dimiliki ole! erusa!aan lain" Se#ak itu, segala bentuk keuntungan eksesif 2super normal3 yang ber!ubungan dengan struktur asar mono olistis disebut rente" Perusa!aan yang bisa men4i takan !alangan masuk asar 2barrier to entry3 denan 4ara menguasai sumber daya strategis atau mengu ayakan agar tidak ada

barang engganti 2subtitusi3, akan da at menikmati laba su er normal atau rente yang lebi! tinggi" Untuk mem erole! rente yang lebi! tinggi, kadang-kadang engusa!a berkolusi dengan enguasa agar mengeluarkan kebi#akan-kebi#akan yang menguntungkan engusa!a" Sebagai balasannya, engusa!a memberikan imbalan, baik beru a uang tunai mau un 0!adia!0" Dalam literatur ekonomi olitik, imbalan yang diterima enguasa melalui kekuasaan yang dimilikinya dan digunakan untuk menge#ar ke entingan ribadinya #uga disebut rente" Sedangkan erilaku a arat emerinta! atau enguasa yang meng!ara kan 0imbalan0 atas kebi#akan yang dikeluarkannya disebut erilaku erburuan rente 2rent seeking behaviour3" Mengenai #rent seeking behaviour$, 1ordon =ullo4k mendefinisikannya sebagai $(ollusive pursuit by producers of restriction on competition that transfer consumer surplus into producers surplus$ 2dalam Deliarno9, 6**: 7 :*3" Dalam konteks Indonesia, ers ektif patrimonialism da at digunakan untuk men#elaskan fenomena $rent seeking behaviour$ yang ter#adi di antara birokrasi emerinta! dan dunia bisnis di masa lalu" Patrimonialism meru#uk ada sistem olitik di mana ara enguasa men4ari dukungan yang dibangun berdasarkan ertukaran ke entingan materi, sebagai imbal #asa bagi eng!ormatan dan loyalitas bawa!an ke ada atasannya 2<rou4!, $%)% 7 ;)$-;&)3" Pers ektif Patrimonialism, menurut Ma4kie 2$%&>3 berargumen ba!wa kekuasaan ter usat di sekitar #a#aran ekonomi- olitik teratas yang sekaligus menguasai sumber-sumber alam, lisensi, kredit, dan faktor-faktor kun4i lainnya yang menentukan

akumulasi kekayaan 2Irwan, 6***7:&3" Pers ektif ini digunakan 5obinson untuk mengamati karakteristik olitik Indonesia semasa .rde baru yang menam akkan watak dirigisme 2dalam Saidi, $%%&7;>3" =erminologi dirigisme ini meru#uk ada ke4enderungan negara untuk melakukan inter9ensi ada engelolaan kegiatan-kegiatan kemasyarakatan mau un ekonomi 2Saidi, $%%&7;>3" Menurut 5obinson, watak dirigisme dalam era .rde 'aru bersifat dwimuka7 satu muka beru a inter9ensi negara merkantilistik dan muka yang lain adala! ke4enderungan untuk mengontrol ekonomi se4ara atrimonialistik 2dalam Saidi, $%%& 7 ;>3" Namun #ustru karena kuatnya inter9ensi negara itu ula, re/im .rde 'aru menam akkan wataknya selaku negara redator, yaitu negara di mana birokrasi menguasai dan mendominasi masyarakat, teta i tidak mam u mewu#udkan ide dan kemauan olitik, karena dikuasai oknum-oknum yang koru dan !anya berkolusi dengan sektor swasta untuk ke entingan vested interest kolusi antar oknum" Negara redator ini tidak mam u melakukan lom atan sinergi yang efektif dalam meng!asilkan kiner#a yang bersaing dengan negara lain 2?ibisono, $%%:7&3" ?eber memandang ba!wa dalam birokrasi sema4am ini ber4orak atrimonial, di mana indi9idu-indi9idu dan golongan @ golongan yang berkuasa mengontrol kekuasaan dan otoritas #abatan untuk ke entingan olitik dan ekonomi mereka" Ini berbeda dengan #enis otoritas birokratis dalam ka italis industri modern, yang didefinisikan di dalam kerangka legal-rasional di mana e#abat- e#abat yang diangkat untuk melaksanakan kebi#akan

emerinta! di isa!kan dari saranasarana roduksi dan administrasi 2Mu!aimin,$%%$7%3" 'irokrasi atrimonial menurut ka#ian yang dikemukakan Aisenstadt memiliki 4iri4iri7 pertama, e#abat- e#abat disaring atas dasar kriteria ribadi dan olitik8 kedua, #abatan di andang sebagai sumber kekayaan atau keuntungan8 ketiga, e#abat- e#abat mengontrol, baik fungsi olitik atau administratif, karena tidak ada emisa!an antara sarana-sarana roduksi dan administrasi8 keempat, setia tindakan diara!kan ole! !ubungan ribadi dan olitik 2Santoso, $%%B 7 66-6B3" Menurut Croom 2$%&67B;3, ti e birokrasi bergaya tradisional ini akan ditanamkan sebagai Dwa#ar0 dalam kultur setem at" =i e ini un di andang layak bagi situasi-situasi lainnya, se erti misalnya dalam erusa!aan- erusa!aan bisnis atau wiraswasta" +ekuasaan di usatkan ada un4ak- un4ak organisasi" .rang-orang yang mengurusinya umumnya ara emilik atau kaum kerabat, dan 4enderung menggunakannya sebagai milik ribadi" Dalam !ubungannya dengan enguasa, ara engusa!a berusa!a untuk men#aga kondisi-kondisi yang yang sestabil mungkin" Sebaliknya enguasa un menggunakan osisinya untuk memanfaatkan erusa!aan bisnis tersebut demi ke entingan ribadinya" Dalam andangan ?eber, lingkungan atrimonial dari sistem ini tidak erlu meru akan !ambatan bagi ertumbu!an ekonomi ada ta!a -ta!a awal embangunan" Dalam suasana se erti itu, enanaman- enanaman modal, baik asing mau un dalam negeri, akan mem erole! keamanan yang mereka erlukan dengan #alan menem atkan diri mereka di bawa! erlindungan

atron- atron yang berkuasa di kalangan elit birokrasi" Akan teta i untuk #angka an#ang, #enis struktur ini mungkin men#adi !ambatan serius bagi kelangsungan embangunan ekonomi, karena adanya ketidaksesuaian yang melekat ada struktur ini, antara kebutu!an suatu sistem ka italis industri yang sulit diramalkan dengan gaya emerinta!an yang atrimonial 2Mu!aimin, $%%$7$*3" NEGARA & PEMBANGUNAN Peran negara sangat menentukan dalam fase-fase awal embangunan se erti yang erna! ter#adi di Je ang" Pada abad ke-$%, emerinta! Mei#i menem u! kebi#aksanaan untuk memberikan roteksi dan subsidi guna mendorong ertumbu!an suatu kelom ok bor#uasi industri nasional dalam suatu situasi yang miri dengan yang terda at di Indonesia, di mana sumber-sumber daya kelas engusa!a nasional tidak da at menandingi a a yang dimiliki ole! erusa!aan- erusa!aan asing" Pemerinta! Mei#i memberikan modal, kontrak-kontrak dan roteksi ke ada kelas engusa!a ribumi dan #uga menyediakan abrik, erlengka an, dan modal erusa!aan-bagi kelom ok industrialis nasional" 'erbagai u aya emerinta!an Mei#i itu ber!asil menumbu!kan suatu kelas engusa!a nasional yang mandiri, kuat dan efektif dalam suatu sistem birokrasi yang modern, tidak atrimornial 2Mu!aimin, $%%$7)3" Peran negara di Indonesia belum mam u menyamai eran yang tela! dimainkan ole! negara di Je ang" Peran negara di Indonesia #ustru !anya memun4ulkan !ubungan-!ubungan atron-klien antara elit olitik dalam birokrasi

dengan ara engusa!a serta kelom ok-kelom ok usa!a tertentu" Di sini ara elit birokrasi memberikan modal, kontrak, konsesi dan kredit ke ada engusa!a- engusa!a nasional tertentu dengan imbalan beru a dukungan atas kekuasaan" Pengusa!a- engusa!a #enis ini bero erasi di bawa! roteksi berbagai #aringan kekuasaan emerinta!" Mereka mem unyai atron dalam kelom ok kekuasaan olitik-birokrasi dan mereka sangat tergantung ke ada konsesi dan mono oli yang diberikan emerinta!" Mereka la!ir di luar a arat birokrasi, namun bergantung ke ada birokrasi" U aya emerinta! Indonesia menumbu!kan suatu kelas bor#uasi ribumi tela! dimulai ada eriode Demokrasi Parlementer melalui kebi#akan yang terkenal dengan Program 'enteng" Program 'enteng di erkenalkan sebagai bagian dari DProgram Industrialisasi Mendesak0 ole! +abinet Natsir 2Se tember $%;*-Maret $%;63 dan ditindaklan#uti ole! IskaE =#okroadisur#o, Menteri Urusan Akonomi dalam kabinet Ali Sastroamid#o#o I 2Agustus $%;BNo9ember $%;>3" =u#uan rogram ini adala! untuk mendorong Dnasionalisasi0, atau lebi! te at DIndonesianisasi0 sistem ekonomi8 mengembangkan usa!a-usa!a ribumi se!ingga bisa menggantikan eran ekonomi engusa!a 'elanda dan <ina" Dalam kerangka rogram 'enteng, emerinta! meng!ara kan tumbu! dan berkembangnya kelas engusa!a ribumi yang da at menguasai sektor erdagangan dan industri, sementara emerinta! akan teta menguasai 4abang-4abang industri berat, dan modal asing diberi kesem atan Dmembantu0 kegiatan engusa!a ribumi ada sektor industri yang tidak enting 2<!oirie, 6**>7%$3"

Namun ternyata Program 'enteng gagal men4i takan kelas engusa!a ribumi yang kuat" Menurut Ma4kie 2Santoso, $%%B7;&3, ada se#umla! faktor enyebab7 pertama, karena faktor atrimonial masyarakat se!ingga emerinta! tidak selektif dalam memberikan kredit dan !ak-!ak istimewa ada golongan ribumi" (am ir seluru! engusa!a ribumi yang menda atkan kredit dan keistimewaan usa!a erdagangan bukanla! yang memiliki kea!lian berwiraswasta serta memiliki #iwa entrepreneurship, teta i !anya yang dekat atau mem unyai !ubungan tertentu dengan e#abat birokrasi" (al ini mengakibatkan enyala!gunaan wewenang a arat birokrasi, se!ingga membuat birokrasi men#adi koru dan tidak bertanggung#awab" )edua, kegagalan tersebut di er!ebat dengan tumbu!nya engusa!a dan erusa!aan yang disebut DAli 'aba0" Dalam #aringan kegiatan ekonomi se erti itu, engusa!a ribumi yang tela! menda atkan lisensi dari emerinta! berusa!a men#ualnya ke ada orang <ina" Di sini orang ribumi !anya men#adikan dirinya sebagai Dtameng0 belaka, sedangkan yang men#alankan kegiatan usa!a ekonominya adala! orang <ina tersebut" Program 'enteng membawa dam ak amat luar biasa" Perusa!aan im or banyak yang bermun4ulan, teta i sama sekali tidak membantu emuli!an ekonomi karena lebi! banyak makelar dari ada erusa!aan yang sunggu!-sunggu! men#alankan usa!a" =imbula! resesi ekonomi diiringi dengan merebaknya aksi se aratisme di berbagai daera!, terutama di sebagian Sumatera dan Indonesia 'agian =imur" Instabilitas olitik dan ekonomi makin meningkat ketika konflik se utar Irian 'arat yang

berdam ak nasionalisasi erusa!aan elayaran antar ulau milik 'elanda, tela! menyebabkan andalan Indonesia beru a eks or !asil roduksi erkebunan dan ertambangan menurun se4ara ta#am" Di tenga! situasi chaos tersebut, golongan komunis men4oba untuk merebut kekuasaan, namun u aya tersebut #ustru membuat golongan komunis mengalami ke!an4uran" Akibat berlangsungnya krisis ekonomi dan olitik itula!, kekuasaan Presiden Soekarno ak!irnya #atu!" 'erak!irnya kekuasaan Presiden Soekarno di ta!un $%:: tela! menem atkan golongan militer ada osisi strategis di lingkungan birokrasi emerinta! .rde 'aru" Pada eriode .rde 'aru, er!atian emerinta! lebi! terfokus ke masala! embangunan ekonomi" Pemerinta! meyakini ba!wa kebangkrutan ekonomi da at diatasi melalui embangunan yang berorientasi ertumbu!an ekonomi" Penataan kembali ke!idu an olitik melalui strategi de olitisasi, deideologi, dan de ar olisasi, dengan birokrasi emerinta! sebagai kekuatan utamanya, kemudian dilakukan demi terwu#udnya stabilitas olitik bagi kelangsungan embangunan ekonomi" Ada un atribut utama birokrasi emerinta! yang sentralistis adala! monoloyalitas dan kemam uan melaksanakan erinta! atasan" Pemerinta! .rde 'aru ber enda at ba!wa birokrasi emerinta! akan da at ber eran selaku motor ertumbu!an ekonomi #ika birokrasi mem unyai struktur komando yang sentralistis" Maka birokrasi tidak dituntut untuk eka atas as irasi rakyat" 'a!kan fungsinya lebi! diara!kan sebagai mobilisator massa ketimbang sebagai artikulator massa" Pili!an ter!ada

birokrasi ini se#alan dengan enda at Saul M" +at/ 2dalam Santoso, $%%B 7 $BB3 ba!wa birokrasi emerinta! adala! satu-satunya organisasi yang mungkin sekali memiliki akses enguasaan atas seluru! sumbersumber nasional" .le! karena itu, ada umumnya emerinta! dengan birokrasinya memiliki lebi! banyak kemam uan untuk melaksanakan embangunan dari ada organisasiorganisasi kemasyarakatan lainnya" Pembangunan sebagai roses eruba!an dalam berbagai as ek ke!idu an manusia membutu!kan agent of change yang benar-benar memiliki kekuasaan dan sumber daya yang besar" Justru karena itu, emerinta! melalui birokrasinya meru akan 4onto! terbaik untuk itu" Dalam u ayanya menata ke!idu an ekonomi, emerinta! .rde 'aru berusa!a keras melindungi ke entingan dan erusa!aan asing" (al ini berkaitan dengan ili!an strategi embanguan ekonomi yang Dberorientasi keluar0" Pemerinta! #uga tidak se4ara formal melakukan diskriminasi ter!ada golongan <ina" Sebaliknya, emerinta! berusa!a untuk mendorong dan mema#ukan sektor-sektor usa!a swasta" Pada masa ini atronase engusa!a dilakukan ter!ada golongan militer yang memegang osisi strategis di dalam birokrasi negara" Para elit birokrasi ini menguasai sumber daya, kesem atan in9estasi, intu masuk asar, kredit-kredit bank negara, dan berbagai konsesi" +euntungan yang di erole! dari usa!a-usa!a ini #arang digunakan untuk akumulasi modal roduksi, melainkan lebi! sering digunakan untuk memeli!ara dukungan olitik dalam birokrasi si il mau un militer" Dengan dana itula! #aringan-#aringan engikut setia dibiayai se!ingga kelanggengan kekuasaan da at di erta!ankan"

Dengan demikian terbentukla! a a yang ole! (ans Dieter e9ers 2$%%*3 disebut sebagai Dkelom ok-kelom ok strategis0" Se#umla! engusa!a klien yang timbul ada eriode 'enteng dan da at berta!an ada eriode- eriode berikutnya, terus berta!an di bawa! emerinta!an .rde 'aru" Pengusa!a klien yang mun4ul ada eriode .rde baru ada umumnya berasal dari kalangan yang mem unyai !ubungan dekat dengan elit-elit militer, karena yang aling menentukan keber!asilan dalam dunia bisnis adala! atronase olitik, disam ing modal" +emam uan mereka untuk terus bero erasi !am ir seluru!nya berkat keber!asilan mereka membina !ubungan dengan elit-elit birokrasi .rde 'aru, atau karena mereka memasuki bidang atungan dengan modal-modal asing" Sebagian klienklien itu mengawali usa!a sebagai e#abat yang memanfaatkan kekuasaannya untuk mendirikan erusa!aan @mereka sering disebut sebagai D engusa!a birokrat0 atau Dka italis birokrat0- sebagian yang lain mengawali usa!anya sebagai engusa!a ribumi yang inde enden, yang menggunakan kema!iran mereka dalam mengadakan ersekutuan dengan atron birokrasi 2Mu!aimin, $%%$3" Para engusa!a ribumi berangga an ba!wa sumber-sumber keuangan beru a konsesi, kredit, dan lisensi yang masi! dikuasai elit-elit militer !arus direbut ole! golongan ribumi, dan bukan orang-orang <ina" Maka setia engusa!a ribumi yang memerlukan sumber keuangan !arus mam u mengadakan !ubungan ribadi dengan elit-elit birokrasi dan militer" =er#adila! suatu ertarungan tersembunyi antara kelom okkelom ok klien ribumi dengan

engusa!a <ina" Dalam ersaingan tersebut, engusa!a ribumi 4enderung merosot dibanding dengan engusa!a <ina" Menurut 5i4!ard 5obinson 2dalam Santoso, $%%B7:*-:$3, ke4enderungan ini !arus dili!at ke dalam tatanan kelas ka italis <ina di Indonesia" A abila emberikan fasilitas atau kemuda!an ke ada golongan ribumi lebi! didasarkan karena alasan olitik atau kekeluargaan, maka emberian fasilitas ke ada engusa!a <ina dilakukan karena satu alasan sa#a, yaitu mereka di andang sebagai orang-orang yang efisien, da at di er4aya, dan andai meng!asilkan keuntungan" +arena itu golongan <ina lebi! mam u memanfaatkan kesem atan erluasan enguasaan modal dibanding kebanyakan golongan ribumi yang sering tidak lebi! dari sekedar en4ari kemuda!an belaka" Da at dikatakan ba!wa ola atronase, se erti berlangsung ada era Program 'enteng, kembali terwu#ud di era .rde baru kendati dalam 4ara yang berbeda" Para elit birokrasi menawarkan berbagai kontrak yang sangat menguntungkan, konsesi-konsesi !utan, manufaktur, lisensi eks or-im or, dan kedudukan mono oli ke ada engusa!a ribumi tertentu, atau ke ada engusa!a asing dan engusa!a <ina yang menyelenggarakan usa!a-usa!a atungan dengan artner ribumi atas nama elit itu" 'erkembangla! kemudian a a yang disebut dengan the crony capitalism, ka italisme kekerabatan" Dalam sistem se erti itu, mereka yang berkembang se4ara ekonomi lebi! ditentukan ole! lobby olitiknya dan kedekatan atau kekerabatannya dengan usat kekuasaan" Se erti !alnya eriode 'enteng, engaturan itu menimbulkan a a yang ole! Fred

5iggs 2dalam La Palombara, $%:B7$>63 dinamakan sebagai Dsuatu simbiotik antara e#abat birokrasi dan ara engusa!a swasta0" Menurut Pande 5a#a Silala!i 2dalam (ariand#a, $%%%7:&3, emi!akan emerinta! ke ada engusa!a nasional ternyata tak kun#ung mendewasakan sebagian besar dari mereka" Mun4ula! konglomerasi yang la!ir bukan akibat berlakunya !ukum besi asar bebas 2free fight competition3, melainkan karena erlindungan olitik dan fasilitas birokrasi" +onsentrasi modal di tangan konglomerat Indonesia suda! sedemikian besar dan amat merisaukan" Menurut la oran 'ank Dunia 2dalam (ariand#a, $%%%3, om/et $* konglomerat terbesar di Indonesia di erkirakan sekitar B* ersen dari PD'" Jadi sebanyak 6**B** konglomerat tela! menguasai sekitar :* ersen PD'" Akibatnya, ter#adi kenaikan !arga komoditas yang semakin mem ersulit ke!idu an >* ersen enduduk ber enda atan renda!" Sedangkan, konglomerasi yang men#adi-#adi tela! mengakibatkan banyaknya usa!a ke4il menenga! yang gulung tikar karena tidak mam u bersaing" Sementara itu, di tubu! birokrasi sendiri, kuatnya ke4enderungan sentralisasi tela! menyebabkan birokrasi emerinta! .rde 'aru di!ingga i budaya birokrasi yang bersifat kounter- roduktif ter!ada embangunan nasional" 'erbagai raktek budaya atrimonial tela! menguasai !ubungan-!ubungan antar birokrat mau un !ubungan antara birokrat dengan kom onen lain" Dalam !ubungan se erti ini kema#uan karir birokrat tergantung ada ke4erdikannya memanfaatkan dan memeli!ara !ubungan ribadi dengan atasan" +arena itu timbul ke4enderungan untuk memuaskan

atasan dengan 4ara-4ara berlebi!an" Sementara itu !ubungan birokrasi dengan kekuatan ekonomi tela! meruba! !akekat birokrasi men#adi comprador yang berkolusi dengan kekuatan ekonomi tadi untuk mem erkaya diri" +esemuanya mengara! ada a a yang ole! Soed#atmoko 2dalam =#okrowinoto, 6**$7:3 disebut sebagai Ddis*unction between power and morality0 yang ditandai dengan dominasi nilai-nilai materialisme serta !edonisme dalam tubu! birokrasi" Indonesia men#adi sala! satu negeri terkoru di dunia, dan men4erminkan fenomena yang ole! 'ank Dunia 2dalam =#okrowinoto, 6**$7:3 disebut bad governance dengan 4iri-4iri7 2$3 +ailure to make a clear separation between what is public and what is private, and hence a tendency to divert public resources for private gain, -! +ailure to establish a predictable framework of law and government behaviour conducive to development, or arbitrariness in the application of rules and laws, .! /"cessive rules, regulation, licencing re0uirement and so forth which impede the finctioning of markets and encourage rent seeking, 1! Priorities inconsistent with development, resulting in misalocation of resources, 2! /"cessisively narrowly based or non transparent decision making" GOOD GOVERNANCE Pada ak!irnya ola !ubungan kolusif dan ne otis yang mewarnai sentralisme kekuasaan re#im .rde 'aru mengantarkan Indonesia menu#u krisis multidimensi $%%)$%%&" 5untu!nya re#im .rde 'aru dan la!irnya era 5eformasi memberi eluang dan !ara an bagi roses eruba!an mendasar menu#u ke ara!

yang lebi! baik" Pemerinta! transisi, se erti dinyatakan Presiden '"J" (abibie ada tanggal $$ Agustus $%%&, mengakui ba!wa sumber dari segala krisis ekonomi adala! kekeliruan kebi#akan ekonomi selama tiga dasawarsa" +ebi#akan ekonomi yang keliru tersebut misalnya menge#ar ertumbu!an ekonomi dengan mengabaikan emerataan se!ingga ter#adi konglomerasi yang menyebabkan kekuatan ekonomi ter usat ada se#umla! engusa!a" =erabaikannya embangunan basis erekonomian rakyat sebagai ondasi ekonomi nasional menyebabkan bangunan ekonomi tersebut muda! !an4ur diter a krisis 2Media Indonesia, $$F&F$%%&3" Se#umla! langka! eruba!an tela! dilakukan, se#ak dari amandemen Undang-Undang Dasar, en4abutan lima aket undang-undang olitik, elaksanaan kebi#akan desentralisasi G otonomi, elaksanaan ri9atisasi, stabilisasi ekonomi, elonggaran kebebasan ers, emberantasan koru si, larangan raktek mono oli, !ingga reformasi birokrasi" Meski un kebi#akan dan strategi embangunan yang dianut as4a .rde 'aru masi! belum terkristalisasi, namun agaknya tidak ada i!ak yang berkeratan untuk mewu#udkan a a yang dikenal dengan good governance, yang memadukan endekatan ekonomi berorientasi asar untuk mewu#udkan ertumbu!an ekonomi dan emberdayaan civil society melalui demokratisasi" Se4ara konse tual 3ood governance didefinisikan Meier 2dalam Masoed, $%%>7;%3 sebagai 4ara mengatur emerinta!an yang memungkinkan layanan ubliknya efisien, sistem engadilannya bisa diandalkan, dan administrasinya bertanggung#awab ke ada ublik" 3ood governance #uga dikonse sikan

+!an 2dalam =#okrowinoto, 6***763 sebagai sebua! kerangka institusional yang menyeluru!, yang di dalamnya masyarakat dii/inkan untuk berinteraksi dan bertransaksi se4ara bebas ada semua tingkatan untuk menyalurkan as irasi olitik, ekonomi, dan as irasi sosial mereka" +onse ini, menurut A4!wan 26***3, meng!endaki kese#a#aran !ubungan antara institusi negara, asar, dan masyarakat, se!ingga erlu ada sebua! redefinisi eran dan !ubungan di antara ketiga institusi tersebut di atas yang ada ak!irnya di!ara kan akan memun4ulkan !ubungan yang !armonis di antara ketiganya" (ubungan yang !armonis ini di!ara kan akan meng!asilkan emerinta! yang bersi! dan res onsif, maraknya masyarakat si il, dan ke!idu an bisnis yang bertanggung#awab" Misi utama good governance adala! meruba! wilaya! olitik dari arena enegasan identitas kelom ok men#adi arena demokrasi" Suatu arena yang ditandai ole! semaraknya ke!idu an berbagai erkum ulan atau organisasi sukarela yang meng!ormati rinsi uni9ersalisme dan men4intai enyelesaian konflik se4ara damai 2A4!wan, 6***3" +onsekuensinya erlu dilakukan dilakukannya embagian kekuasaan dari emerinta! ke ada lembagalembaga lain 2 asar dan masyarakat3, se!ingga emerinta! tidak lagi men#adi satu-satunya lembaga yang men#alankan fungsi governing" Dalam konse ini emerinta! !anya men#adi sala! satu aktor yang di!aruskan beker#asama dengan aktor-aktor non emerinta!" Se!ingga wilaya! olitik tidak !anya dikuasai ole! satu kelom ok dan men#adi arena enegasan identitas kelom ok tertentu yang berkuasa

dalam emerinta!an, teta i men#adi sebua! wilaya! yang demokratis" Dengan demikian konse good governance sesunggu!nya identik dengan democratic governance, ba!kan di antara keduanya da at di ertukarkan" 'adan P'' untuk rogram embangunan, UNDP, menegaskan ba!wa aradigma good governance yang menekankan keseimbangan interaksi antara emerinta!, swasta, dan masyarakat 2civil society3, ditandai ole! adanya karakteristik atau rinsi - rinsi 7 Partisi asi 2Participation38 Aturan (ukum 24ule of 5aw38 =rans aransi 2%ransparancy38 Daya =angga 24esponsiveness38 'erorientasi +onsensus 2(onsensus 6rientation38 'erkeadilan 2/0uity38 Afekti9itas dan Afisiensi 2/ffectiveness and /fficiency38 Akuntabilitas 27ccountability38 'er9isi Strategis 28trategic 9ision38 dan Saling +eterkaitan 2Interrelated3 2Soe!aryo dan Fernanda, 6**B7B$-B>3" Menurut Hates 2dalam =!o!a, 6***3, tata ke emerinta!an yang demokratis, mengandung asumsiasumsi ba!wa7 pertama, terda at banyak kelom ok ke entingan yang beranekaragam, dan saling berkom etisi satu sama lainnya dalam roses olitik8 kedua, emerinta! se!arusnya menawarkan ke ada kelom ok-kelom ok ke entingan tersebut suatu akses dan sarana ber artisi asi8 ketiga, emerinta! se!arusnya melakukan enyebaran usat- usat kekuasaan yang banyak untuk men#amin terselenggaranya desentralisasi baik 9ertikal mau un !ori/ontal dan terselenggaranya roses check and balance8 keempat, saling kom etisi di antara institusi emerinta! dan non emerinta! da at meng!asilkan roses bargaining dan kom romi yang se!at dan ada gilirannya nanti

10

da at membua!kan keseimbangan kekuasaan dalam masyarakat" .le! karena itu kesamaan dera#at di antara kom onen emerinta!, masyarakat, dan usa!awan akan sangat ber engaru! ter!ada u aya men4i takan tata ke emerinta!an yang baik" Sebaliknya ketidakseimbangan konstelasi di antara ketiga kom onen tersebut akan berdam ak meng!ambat ter4i tanya tata ke emerinta!an yang baik" Di dalam tatanan ke emerinta!an yang baik ini, kom onen masyarakat si il 2 civil society3 memang mem erole! eran yang utama" Namun #ika eran masyarakat si il terlalu kuat, engalaman Indonesia di ta!un $%;*-an membuktikan ba!wa !al itu ternyata menimbulkan situasi chaos dan anark!i" Demikian ula sektor swasta turut ber eran enting men4i takan tata ke emerinta!an yang baik" Namun #ika eran sektor swasta melebi!i dua kom onen lainnya, keadaan se erti ini akan men4i takan 4orak sistem administrasi ublik yang kolusif dan ne otis" +emungkinan lain yang bisa ter#adi adala! bila kekuasaan negara melebi!i dua kom onen tersebut" Jika !al ini ter#adi, maka akan timbul sistem administrasi ublik yang sentralistik dan otokratis" AGENDA PERUBAHAN 'ela#ar dari kesala!an emerinta! di masa lalu, emerinta! kini di!ada kan ada se#umla! tuntutan re osisi" Pertama, emerinta! di!ara kan mam u men#embatani !ubungan asar 2sektor swasta3 dengan masyarakat" Peran ini menuntut emerinta! untuk mam u melindungi masyarakat dari kemungkinan raktek- raktek bisnis yang tak fair yang dilakukan sektor

swasta" )edua, emerinta! di!ara kan mam u men#embatani !ubungan antara negara dan asar 2sektor swasta3" Peran ini menuntut emerinta! untuk mam u melakukan inter9ensi ke asar dengan ertimbangan selektif agar asar teta berfungsi se4ara se!at dan men#amin erlakuan adil atas semua elaku bisnis" Ada se#umla! agenda yang !arus ditem u! emerinta!: Pertama, menegaskan kembali eran o ulis emerinta!" 1una mewu#udkan 4ita-4ita ekonomi Indonesia, emerinta! !arus menem atkan diri sebagai regulator" Pengertian regulator tentu berbeda dengan konse si kaum neoliberal yang mengasumsikan emerinta! sebatas bertindak sebagai wasit" Pemerinta! memang !arus mengatur ara elaku dunia usa!a agar tidak berlaku 4urang, melakukan mono oli, atau un berbagai tindakan yang mengganggu mekanisme ersaingan se!at" Namun lebi! dari itu birokrasi #uga !arus memastikan ba!wa setia interaksi bisnis berdam ak ositif bagi eningkatan kese#a!teraan, kemakmuran, dan rasa keadilan" Dalam konteks ini, emerinta! !arus mem erli!atkan keber i!akan ke ada sektor usa!a ke4il, menenga!, dan ko erasi, yang terbukti mam u berta!an dari !antaman krisis" Dengan kata lain emerinta! !arus ber i!ak dengan mem rioritaskan ke entingan ublik" Penegasan ini meru akan suatu kenis4ayaan karena konstitusi tela! mengamanatkan !al itu" )edua, beru aya membangun kemandirian birokrasi emerinta!" Dalam konteks !ubungan kekuasaan, birokrasi emerinta! ada dasarnya men#embatani !ubungan negara dengan masyarakat" 'irokrasi emerinta! ada dasarnya meru akan Dmesin emerinta!0 yang

11

beker#a untuk melaksanakan setia kebi#akan ublik dalam rangka merealisasikan ke entingan ublik" Sebagai Dmesin emerinta!0, birokrasi emerinta! #elas tidak netral dari engaru! emerinta!" Namun !al ini tidak berarti birokrasi emerinta! tidak memiliki kemandirian" Justru karena tugasnya selaku Dmesin0 emerinta! inila! maka birokrasi emerinta! memerlukan kemandirian" +emandirian birokrasi emerinta! da at di a!ami sebagai netralisasi dari engaru! ke entingan artai olitik atau kekuatan olitik tertentu yang sedang memerinta!, yang diukur dari se#au! mana birokrasi emerinta! da at bertindak dan ber i!ak ke ada seluru! masyarakat" Dengan demikian, dalam ketidaknetralannya itu, birokrasi emerinta! teta memiliki kemandirian fungsional, yaitu melayani ke entingan masyarakat se4ara keseluru!an" Ia menem atkan diri lebi! sebagai Dabdi masyarakat0 dari ada Dabdi negara0, atau setidaknya ada keseimbangan diantara keduanya" U aya ini ditem u! dengan membebaskan birokrasi dan a arat birokrasi dari keterkaitan struktural dengan artai olitik atau kekuatan olitik mana un, serta menera kan sanksi tegas atas segala bentuk olitisasi birokrasi" Dalam konteks ini, reformasi birokrasi emerinta! tak da at dile askan dari reformasi sistem emerinta!an se4ara keseluru!an" )etiga, re osisi !ubungan birokrasi-swasta" Pola !ubungan dengan sektor swasta yang sebelumnya diwarnai ola- ola atronase !arus diruba! men#adi ola !ubungan yang ber i#ak ada rinsi kemitraan" Ada se#umla! rinsi yang !arus men#adi egangan manakala bermitra dengan Swasta 7

2$3 =eta seiring dengan a/as, tu#uan, sasaran dan wawasan dalam enyelenggaraan embangunan nasional8 263 Saling membutu!kan, mem erkuat, dan menguntungkan8 2B3 Meningkatkan efisiensi dan kualitas embangunan dan atau enyelolaan infrastruktur8 2>3 Mendorong ertumbu!an ekonomi8 2;3 Meningkatkan kualitas elayanan dan memberi manfaat ke ada masyarakat8 2:3 Pemili!an mitra swasta melalui tender yang terbuka dan trans aran akan mendorong semakin berkembangnya iklim in9estasi yang kondusif" Untuk itu ada se#umla! faktor enting yang !arus di er!atikan sebelum kemitraan dilaksanakan7 2$3 Adanya kebutu!an dan ermintaan yang tinggi atas #asa dari elayanan yang akan dimitrakan8 263 Adanya disain teknis yang ino9atif8 2B3 Adanya ro osal embiayaan royek yang menarik8 2>3 Meru akan kegiatan strategis8 2;3 'ermanfaat dalam meningkatkan elayanan ke ada masyarakat8 2:3 Adanya ersia an teknis yang lengka 8 2)3 =erda atnya ka#ian analisis8 2&3 =erda atnya ka#ian ter!ada ili!an bentuk kontrak ker#asama8 2%3 Adanya ka#ian mengenai unsur risiko" PENUTUP +eber!asilan dalam meningkatkan artisi asi sektor swasta tak bisa dile askan dari dukungan birokrasi yang bersi!" 'a!kan birokrasi yang bersi! meru akan sala! satu rasyarat untuk men4i takan lingkungan yang kondusif bagi berkembangnya artisi asi sektor swasta" A alagi kini dunia di!ada kan ada ersaingan global di mana masing-masing negara berlomba-lomba menarik sebanyak mungkin masuknya in9estasi sektor swasta" Dalam

12

konteks ini emba!aruan birokrasi di Indonesia mutlak di erlukan" DAFTAR PUSTAKA

<!oirie, A" Affendy, 6**>, Privatisasi 9ersus :eo&8osialisme Indonesia , Jakarta7 LPBAS" Deliarno9, 6**:, /konomi Politik, Jakarta7 Arlangga" A9ers, (ans Dieter dan =ilman S4!iel, $%%*, )elompok&)elompok 8trategis; 8tudi Perbandingan tentang :egara, <irokrasi, dan Pembentukan )elas di =unia )etiga, Jakarta7 yayasan .bor Indonesia" (ariand#a, Denny '"<", $%%%, 'irokrasi Nan Ponga!, Hogyakarta7 Penerbit +anisius" Irwan, AleIander, 6***", >e*ak&>e*ak )risis Industrialisasi, Hogyakarta7 +anisius" di 7sia, /konomi Politik

Masoed, Mo4!tar , $%%>, Politik, <irokras,i dan Pembangunan, Hogyakarta7 Pustaka Pela#ar" =#okrowinoto, Moel#arto, 6**$, <irokrasi dan (ivil 8ociety, Malang7 UMM Press" Mu!aimin, Ha!ya A", $%%$, <isnis dan Politik, )ebi*aksanaan /konomi Indonesia ?@2A&?@BA, Jakarta7 LPBAS" 5a4!bini, Didik J", 6**$, 0Akonomi Politik +elembagaan7 Men4ari Jawaban Atas +risis Akonomi dan Politik0, dalam <isnis dan /konomi Politik, Col >2B37 !lm" $$-6B" 5iggs, Fred ?, D'ureau4rat and Politi4al De9elo ment7 A ParadoIi4al Ciew, dalam La Palombara 2ed3, $%:B, <ureaucracy and Political =evelopment , Prin4eton Uni9ersity Press" Saidi, Jaim, $%%&, Soe!arto Men#aring Mata!ari, =arik Ulur Peruba!an +ebi#akan Akonomi Pas4a $%&*-an, 'andung7 Mi/an" Santoso, Priyo 'udi, $%%B, <irokrasi Pemerintah 6rde <aru, Perspektif )ultural dan 8truktural, Jakarta7 5a#a 1rafindo Persada" Soe!aryo, Salamoen, dan Desi Fernanda, 6**B, /tika 6rganisasi Pemerintah , 'a!an a#ar Diklat Pra#abatan 1olongan III, Jakarta7 Lembaga Administrasi Negara" =!o!a, Mifta!, 6***, Peran Ilmu 7dministrasi Publik dalam Cewu*udkan %ata )epemerintahan Dang <aik, Materi Pembukaan +ulia! Program

13

Pas4asar#ana Uni9ersitas 1ad#a! Mada =a!un akademik 6***F6**$, Hogyakarta > Se tember" Croom, <"?", $%&6, DPembangunan 6rganisasi; 8ebuah %elaah Elang tentang %esis <irokrasi Patrimonial&4asional di 7sia0, Prisma :, Jakarta7 LPBAS" ?ibisono, <!ristianto, $%%:, 7natomi <EC: =i Indonesia, 8e*arah, Casalah dan Prospek, +AL.LA No" $BFC" ARTIKEL A4!wan, 5o4!man , 6***, 3ood 3overnance Canifesto Politik 7bad )e&-? , Artikel, +.MPAS 6& Juni" MAKALAH SEMINAR =#okrowinoto, Moel#arto, 6***, DPengembangan Sumber Daya 'irokrasi0 , Makala! Seminar Nasional Profesionalisasi <irokrasi dan Peningkatan )iner*a Pelayanan Publik, Hogyakarta7 Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Uni9ersitas 1ad#a! Mada"