Anda di halaman 1dari 13

 

 
   
 
    

AWALIL RIZKY  
 ANCAMAN UTANG 
PEMERINTAH 
NASYITH MAJIDI 
 
www.brightindonesia.com
 
This Analysis Brief is part of the BRIGHT Indonesia research  © 2009 BRIGHT Indonesia .         
brief series. It present policy‐oriented  summaries of individual   All rights reserved. No part 
published, peer review documents or of body of published  of this publication may be 
work. BRIGHT Indonesia is a private institute devoted to  used or reproduced in any 
manner whatsoever without 
independent & non‐partisan economic research. We provide  permission in writing from 
high quality research analysis and recommendations for  BRIGHT Indonesia except in 
decision makers on the full range of challenges facing and  the case of brief quotations 
increasingly interdependent world. Our innovative policy  embodied in critical articles 
solutions to inform the public discussions. 
and reviews.              
 
Cover: Anton & Berty                    

Analysis Brief | 2  
 

 
  Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Departemen Keuangan
mempublikasikan
  data outstanding Surat Berharga Negara (SBN) Disebutkan
Data outstanding SBN per 12 Maret 2009 adalah sebesar Rp972 triliun,
 
meningkat pesat dibandingkan data beberapa bulan sebelumnya, yakni Rp801
 
triliun per 31 Desember 2008
 
 
  IKHTISAR 
 
 • Dalam  data  per  12  Maret  2009,  SBN  telah  naik  menjadi  Rp  972  trilun,   
sedangkan  publikasi  terakhir  mengenai 
  loan  adalah  per  31  Januari  2009 
sebesar  USD65,73  miliar  atau  setara  Rp  746  triliun  kurs  ketika  itu.  Jika 
loan  dianggap  belum  berubah  dan  perhitungan  perubahan  kurs,  maka 
total utang pemerintah saat ini telah mencapai Rp 1.750 triliun.  
 
• Perkembangan  stok  utang  pemerintah  selama  beberapa  tahun  terakhir 
(posisi per 31 Desember), menunjukkan kecenderungan untuk meningkat 
meskipun  sempat  terkesan  stagnan  untuk  beberapa  tahun. 
Kecenderungan  menaik  lebih  tampak  jika  dinyatakan  dalam  denominasi 
rupiah.  
 
• Target penurunan rasio utang pemerintah terhadap PDB  menjadi sekitar 
30%  pada  tahun  2009  diperkirakan  tidak  akan  bisa  dicapai.  BRIGHT 
Indonesia meprediksi rasio  berada pada kisaran 35%.  
 
• Ada  banyak  definisi  yang  bisa  diterapkan  untuk  posisi  utang  luar  negeri 
(ULN)  yang  Pemerintah,  sehingga  pernyataan  mengenai  penurunannya 
adalah kurang jelas.  
 
• BRIGHT  Indonesia  menilai  kondisi  utang  pemerintah  sudah 
mengkhawatirkan, terutama berkaitan dengan pembayaran beban utang 
setiap tahunnya, yang diperkirakan akan terus meningkat.  
 
• BRIGHT  Indonesia  merekomendasikan  perlunya  perubahan  mendasar 
dalam kebijakan utang pemerintah Indonesia. 
 

Analysis Brief | 3  
 

D ampak  krisis  global  terhadap  perekonomian  Indonesia  yang  telah  diakui 


secara resmi oleh Pemerintah adalah meningkatnya rencana defisit APBN 
2009  secara  cukup  dramatis,  dari  Rp51,3  triliun  menjadi  Rp139,5  trliun. 
Posisi  utang  pemerintah  dipastikan  akan  meningkat,  karena  sebagian  besar 
sumber pembiayaan adalah dari utang. Padahal, stok utang Pemerintah jika dilihat 
dalam  denominasi  rupiah  sudah  bertambah  amat  signifikan  selama  tahun  2008, 
terutama  karena  depresiasi  rupiah.  Dari  Rp1.387  trilun  pada  akhir  2007  menjadi 
Rp1.623 triliun pada akhir 2008.  
 
Fakta  mutakhir  ini  berbeda  dengan  semangat  pidato  kenegaraan  Presiden  Susilo 
Bambang Yudhoyono dalam mengantarkan Nota Keuangan dan RAPBN 2009 pada 
tanggal 15 Agustus 2008, yang masih mengatakan : ”Dengan demikian, suatu saat 
nanti  kita  dapat  bangga  menyampaikan  pada  generasi  penerus,  anak  cucu  kita, 
bahwa  kita  mewariskan  Negara  dengan  kekayaan  yang  makin  meningkat, 
kemakmuran yang merata, dan utang yang makin kecil atau bahkan tidak ada.” 
 
Pada  bagian  lain  pidato  dikatakan  :  ”  Dengan  kebutuhan  pembiayaan,  baik  yang 
berasal  dari  dalam  negeri  maupun  pembiayaan  luar  negeri  sebagaimana  saya 
kemukakan  tadi,  maka  rasio  utang  pemerintah  terhadap  PDB  dalam  tahun  2009 
diperkirakan  akan  menurun  dari  sekitar  54  persen  pada  tahun  2004,  menjadi 
sekitar 30 persen. Tingkat rasio utang ini, membuktikan tekad yang kita canangkan 
bahwa Indonesia harus bisa dibangun dengan semaksimal mungkin menggunakan 
sumber daya kita sendiri.”  
 
Presiden  kemudian  mengutip  angka  RAPBN  yang  bersifat  teknis,  yaitu:  “Defisit 
anggaran  sebesar  Rp  99,6  triliun  (1,9  persen  PDB)  dalam  RAPBN  tahun  2009, 
direncanakan  dibiayai  dari  sumber‐sumber  pembiayaan  dalam  negeri  sekitar  Rp 
110,7  triliun,  dan  pembiayaan  luar  negeri  neto  minus  Rp  11,1  triliun.  Dengan 
demikian  pembayaran  cicilan  pokok  utang  luar  negeri  yang  kita  lakukan,  lebih 
besar dari pada jumlah utang luar negeri baru. Hal ini sesuai dengan tujuan untuk 
terus mengurangi porsi utang luar negeri dalam pembiayaan defisit kita.”  
 
Hanya  dalam  dua  bulan,  sikap  Pemerintah  tersebut  ingin  direvisi.  Usulan 
perubahan  Anggaran  pada  13  oktober  2008  lalu  mengajukan  pembiayaan  luar 
negeri  (neto)  sebesar  positif  Rp  9,2  triliun.  Usul  Pembiayaan  luar  negeri  dengan 
angka  positif,  yang  berarti  penarikan  lebih  besar  dari  pembayaran  cicilan  pokok, 
adalah  untuk  pertamakalinya  dalam  beberapa  tahun  terakhir.  Namun,  setelah 
melalui  pembahasan  alot  di  DPR  dan  perhitungan  ulang  atas  berbagai  item 
pembiayaan, APBN yang ditetapkan masih mencantumkan pembiayaan luar negeri 
(neto) negatif. 
 
Usulan  Pemerintah  melalui  dokumen  perubahan  pada  Februari  2009  kembali 
membuka peluang pembiayaan luar negeri (neto) yang positif. Caranya lebih halus 
dan  diplomatis,  yakni  dengan  mencantumkan  pos  ’tambahan  utang’  sebesar 
Rp44,5  triliun.  Pemerintah  mengakui  kemungkinan  tidak  optimalnya  pasar 
keuangan  melalui  penerbitan  surat  berharga  negara  (SBN)  sebagai  sumber  dana. 
Sehingga  dikatakan  secara  terus  terang  bahwa  :  ”Untuk  mengantisipasi  hal 
tersebut,  Pemerintah  telah  melakukan  pembicaraan  secara  intensif  dengan 

Analysis Brief | 4  
 

kreditur konvensional dari lembaga multilateral dan/atau negara‐negara pemberi 
pinjaman  bilateral  untuk  memberikan  dukungan  (back  up)  berupa  pemberian 
pinjaman siaga dalam hal penerbitan SBN tidak dapat dilakukan secara optimal.”  
 
 
Perkembangan Posisi Utang pemerintah 
 
Dalam data Pemerintah per 31 Januari 2009, loan telah mencapai USD65,73 miliar 
atau  setara  Rp746 triliun kurs ketika itu. Sedangkan  surat berharga negara (SBN) 
adalah  sebesar  Rp920  triliun.  Sehingga  total  Utang  Pemerintah  adalah  Rp1.667 
triliun. Dalam data per 12 Maret 2009, SBN telah naik menjadi Rp972 trilun, dan 
belum  ada  publikasi  mengenai  loan.  Jika  dianggap  loan  belum  berubah  dan 
dengan  memperhitungkan  kurs,  BRIGHT  Indonesia  memperkirakan  total  utang 
pemerintah saat ini telah mencapai Rp1.750 triliun.  
 
Perkembangan utang pemerintah selama beberapa tahun terakhir, dengan posisi 
per  31  Desember,  menunjukkan  kecenderungan  untuk  meningkat,  meski  sempat 
terkesan stagnan untuk beberapa tahun. Grafik 1 memperlihatkan posisi atau stok 
(outstanding)  utang  itu  dalam  denominasi  dolar,  sedangkan  grafik  2  dalam 
denominasi  rupiah.  Semua  konversi  memakai  kurs  tangah  BI  pada  akhir  tahun 
bersangkutan.  
 
Grafik 1. Perkembangan Posisi Utang pemerintah (USD miliar) 
160
140
120
100

80
60
40
20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Loan Surat Berharga Negara


 
Sumber: Depkeu, diolah 
   

Analysis Brief | 5  
 

Grafik 2. Perkembangan Posisi Utang pemerintah (Triliun Rupiah) 
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Loan Surat Berharga Negara


 
Sumber: Depkeu, diolah 
 
 
Soal Rasio Utang Pemerintah Terhadap PDB Yang Menurun  
 
Kutipan  pidato  Presiden  di  atas  telah  menyebut  target  penurunan  rasio  utang 
pemerintah  terhadap  PDB  menjadi  sekitar  30%  pada  tahun  2009.  Target  yang 
diperkirakan  BRIGHT  Indonesia  tidak  akan  bisa  dicapai.  Rasio  untuk  tahun  2008 
yang  sebelumnya  diperkirakan  sebesar  itu  pula  ternyata  masih  bertahan  pada 
kisaran 35%, tidak banyak berubah dari tahun 2007. Besar kemungkinan rasionya 
masih demikian pada tahun 2009.  
 
Dalam  Undang‐Undang  No.17/2003  tentang  Keuangan  Negara  diatur  bahwa 
besarnya  defisit  dari  General  Governments  maksimal  3  persen  dari  PDB  dan 
besarnya  rasio  utang  dari  General  Governments  terhadap  PDB  maksimal  60 
persen.  Target  rasio  yang  sedemikian  tampaknya  terlalu  mudah  dicapai,  dan 
Pemerintah  menjadi  memiliki  argumen  mengenai  nominal  stok  utang  yang 
cenderung  meningkat.  Dikatakan,  rasionya  telah  menurun  secara  konsisten 
sehingga  diklaim  sebagai  kemampuan  mengelola  beban  dan  kewajiban  utang 
secara berkelanjutan. Biasanya yang dijadikan standar adalah kriteria Bank Dunia 
sekitar 21 persen– 49 persen, dan IMF sekitar 26 persen – 58 persen. 
 
Keberhasilan  pemerintah  dalam  mengendalikan  rasio  stok  utang  terhadap  PDB 
sebenarnya  harus  diperiksa  secara  lebih  kritis.  Masih  banyak  detil  yang  harus 
dicermati dibalik penurunan rasio itu, selain apakah penurunan sebesar demikian 
cukup  memadai  bagi  perekonomian  Indonesia.  Sebagai  contoh,  kita  harus 
memperhitungkan  adanya  inflasi  yang  tinggi  pada  tahun  2005  yang  otomatis 
menggelembungkan  PDB  menurut  harga  berlaku,  sehingga  bilangan  penyebut 
menyumbang  signifikan  dalam  penurunan  rasio.  Begitu  pula  dengan  inflasi  yang 
cukup  tinggi  pada  tahun  2008  dibandingkan  tahun  sebelumnya,    justeru  telah 
memperbaiki  rasio  dimaksud.  Padahal  stok  utang  melonjak  dramatis  akibat 
depresiasi rupiah.  
 

Analysis Brief | 6  
 

BRIGHT Indonesia mengkhawatirkan adanya berbagai teknik keuangan untuk “gali 
lobang  tutup  lobang”,  dimana  stok  utang  bisa  dikendalikan  namun  biayanya 
meningkat. Sebagai contoh, pemerintah bisa melakukan buyback, debt switch, dan 
atau  menerbitkan  lebih  dahulu  SUN  yang  hasilnya  dipakai  membayar  yang  jatuh 
tempo. Begitupun ULN memang sedikit dikurangi namun diganti dengan SUN. Satu 
langkah atau gabungan dari semuanya, akan membuat stok nominal utang hanya 
sedikit berubah. Bahkan bisa menurun jika yang dianalisis adalah rasio stok utang 
dengan  PDB,  karena  PDBnya  (sebagai  bilangan  penyebut)  meningkat.  Padahal, 
biaya utangnya meningkat. Contoh lain adalah langkah agar pemegang SUN lama 
bersedia  menukarkannya  dengan  yang  baru  pasti  harus  ditawarkan  yield  yang 
lebih baik. Pelunasan yang dipercepat memerlukan insentif keuntungan lebih baik 
dilihat dari sisi pemegang SUN.  
 
Sekalipun  secara  teknis  tidak  sama,  BRIGHT  Indonesia  mengkhawatirkan  teknik 
rekayasa keuangan pemerintah mengenai utang ini memiliki kesamaan paradigma 
dengan  berbagai  korporasi  keuangan  global  yang  mengalami  kebangkrutan.  Jika 
tidak  hati‐hati,  maka  Pemerintah  pun  bisa  bangkrut  secara  keuangan,  ketika 
gelembung rekayasan tersebut meletus. 
 
Grafik 3. Rasio Utang Pemerintah dengan PDB 
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Rasio Stock Utang / PDB


 
Sumber: Depkeu, diolah 
 
 
 
 
Utang Luar Negeri Pemerintah Tidak Betul‐Betul Menurun 
 
Pernyataan  mengenai  utang  luar  negeri  (ULN)  yang  menurun  dari  Pemerintah 
telah  berulang  kali  dikemukakan.  Seolah  ada  komitmen  kuat  untuk  terus 
menurunkan  posisi  (outstanding)  utang  luar  negerinya,  baik  secara  nominal 
maupun  angka  rasionya  terhadap  PDB.    Ada  beberapa  hal  yang  membutuhkan 
kejelasan dari target semacam itu. Salah satunya adalah soal definisi Pinjaman luar 
negeri atau utang luar negeri (ULN) pemerintah.  
 

Analysis Brief | 7  
 

PP No.2 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman dan/atau Penerimaan 
Hibah serta Penerusan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri (pasal1) menyatakan 
bahwa pinjaman luar negeri adalah setiap penerimaan negara baik dalam bentuk 
devisa  dan/atau  devisa  yang  dirupiahkan,  rupiah,  maupun  dalam  bentuk  barang 
dan/atau  jasa  yang  diperoleh  dari  pemberi  pinjaman  luar  negeri  yang  harus 
dibayar kembali dengan persyaratan tertentu. 
 
Dalam publikasi resmi, ULN biasa diartikan sebagai pinjaman yang bersumber dari: 
multilateral, bilateral, komersial dan kredit ekspor. Jika diartikan demikian,  maka 
nominalnya selama era Pemerintahan SBY memang sempat menurun (2004‐2006), 
kemudian  perlahan  menaik  kembali.  Perkembangan  ULN  pemerintah  versi  ini 
tercatat  sebesar  USD  68,58  miliar  (2004),  USD  63,09  miliar  (2005),  USD  62,02 
miliar  (2006),  USD  62,25  (2007),  dan  USD  65,45  (2008).  BRIGHT  Indonesia 
memperkirakan  angkanya  bertambah  lagi  pada  tahun  2009,  sehingga  selama 
pemerintahan  ini  besar  kemungkinan  tidak  terjadi  penurunan  stok  utang, 
berlawanan dengan klaim retoriknya. 
 
Jika ULN Pemerintah diartikan sebagai utang dalam denominasi mata uang asing, 
maka  obligasi  negara  berdenominasi  dolar  Amerika  harus  dimasukkan  dalam 
perhitungan.  Stok  ULN  Pemerintah  jelas  lebih  besar  dari  versi  terdahulu,  dan 
memiliki  kecenderungan  kenaikan  yang  lebih  tinggi.  Posisinya  adalah  :  USD66,76 
miliar  (2005),  USD67,52  miliar  (2006),  USD69,25  miliar  (2007),  USD76,65  miliar 
(2008).  
 
Meskipun tidak lazim dalam publikasi resmi, pengertian ULN bisa diperluas sebagai 
utang yang  dananya berasal  dari luar  negeri. Maka SBN yang dimiliki pihak  asing 
(non  residen)  sebesar  Rp  83,94  triliun  per  29  Februari  2009  harus  dimasukkan 
dalam  perhitungan.  Data  sebelumnya  adalah:  Rp  10,74  triliun  (2004),  Rp  31,09 
triliun (2005), Rp 54,92 triliun (2006), Rp 78,16 triliun, Rp 87,61 triliun. 
 
Dalam dua bulan pertama tahun 2009, ULN pemerintah jika dikonversikan ke nilai 
rupiah  mengalami  kenaikan  lagi  karena  perubahan  kurs,  meski  dalam  nilai  dólar 
Amerika relatif belum banyak berubah. Sekadar ilustrasi, tabel 1 menggambarkan 
perbedaan besaran ULN menurut masing‐masing definisi per 3 Februari 2009.  
 
Tabel 1. Posisi ULN Pemerintah berdasar definisi per  3 Februari 2009 
  USD miliar  Rp triliun 
1. Konvensional (loans)  65,73  771 
2. Ditambah SUN denominasi USD  76,93  902 
3. Ditambah SUN rupiah dimiliki asing  84,29  988 
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber 
 
Perlu diketahui pula bahwa sebagian besar SUN yang bisa diperdagangkan dimiliki 
oleh lembaga keuangan, seperti: bank, reksadana dan asuransi. Berbagai lembaga 
tersebut  memang  tergolong penduduk (residen) secara  hukum.  Namun, proporsi 
kepemilikan asing atas saham‐sahamnya terus membesar. 
 

Analysis Brief | 8  
 

Sejauh  ini,  pengertian  pemerintah  yang  kita  pakai  adalah  Pemerintah  Pusat 
(central government). Ada pula yang disebut dengan Pemerintah Umum (general 
government), yang antara lain memasukkan Pemerintah Daerah. Istilah yang lebih 
luas adalah sektor publik (public sector), yang antara lain juga memasukkan bank 
sentral dan BUMN. Sebagai  ilustrasi, Bank Indonesia memiliki  ULN dan ada Surat 
Berharga Bank Indonesia (SBI) yang dimiliki oleh pihak asing.  
 
Dengan  demikian,  penetapan  target  ULN  pemerintah  membutuhkan  ketegasan 
dan konsistensi penggunaan definisi, agar kondisinya mudah dinilai oleh publik.  
 
 
Beban Utang Pemerintah yang semakin Berat 
 
Utang  pemerintah  Indonesia  sudah  bermasalah  sejak  awal.  Ada  banyak  bukti 
mengenai  kekeliruan  dalam  perencanaan  utang,  seperti:  alasan  berutang, 
kelayakan  proyek  yang  didanai,  pilihan  jenis  utang,  dan  sebagainya.  Kemudian 
diperparah  oleh  kesalahan  dalam  pengelolaan  utang,  terutama  dengan  adanya 
korupsi (KKN). Sebagian besar kesalahan bisa dituduhkan kepada para pengambil 
kebijakan  di  era  pemerintahan  Soeharto.  Namun,  kesalahan  dalam  pengelolaan 
utang masih berlangsung hingga kini.  
 
Di  masa  lalu,  aspek  pengelolaan  utang  yang  utama  adalah  bagaimana 
memanfaatkan  dana  utang  secara  efisien  dan  efektif.  Sedangkan  masalah  utama 
dari utang pemerintah pada saat ini dan di masa datang adalah beban utang yang 
terus  membesar.  Besarnya  beban  bisa  dilihat  dari  nilai  absolutnya,  maupun 
perbandingannya  dengan  pos‐pos  lain  dari  pengeluaran  pemerintah,  atau  PDB. 
Perbandingan tersebut akan memberi gambaran tentang ruang yang tersedia bagi 
kebijakan fiskal, serta dampak beban utang bagi perekonomian nasional. 
 
Istilah beban utang pemerintah bisa diartikan sebagai nominal pengeluaran yang 
harus  dikeluarkan  pemerintah  terkait  dengan  utangnya  selama  satu  tahun 
anggaran.  Yakni  pelunasan  pokok  (cicilan)  utang  ditambah  dengan  biaya  utang. 
Biaya yang terbesar adalah bunga dari utang tersebut, yang antara lain berwujud: 
interest  untuk  pinjaman  luar  negeri  dan  kupon  untuk  SBN.  Ada  biaya  lain  untuk 
loan,  seperti:  commitment  fee,  management  fee,  dan  premi  asuransi.  Secara 
awam, biaya itu antara lain adalah: ongkos untuk perundingan, proses pencairan, 
pengawasan  dan  ongkos  pembatalan  (tidak  jadi  dicairkan  padahal  sudah 
disepakati), keterlambatan pencairan, denda, dsb. Sedangkan untuk SBN, biayanya 
adalah  terkait  dengan  imbal  hasil  (yield)  yang  diperoleh  investor  (pembeli)  serta 
biaya penerbitan dan distribusinya.  
 
Besarnya bunga utang yang dibayar pada tahun tertentu langsung terlihat dalam 
APBN, baik ketika masih berupa rencana (RAPBN, APBN, APBN‐P) maupun dalam 
realisasinya  (PAN  dan  LKPP).  Dinyatakan  sebagai  item  pembayaran  bunga  utang 
pada  bagian  belanja  pemerintah  pusat  menurut  jenis  belanja.  Sedangkan  beban 
pelunasan  atau  pembayaran  cicilan  pokok  utang  tercatat  dalam  bagian 
pembiayaan. 
 
Analysis Brief | 9  
 

Pembayaran  bunga  utang  pemerintah  selama  beberapa  tahun  terakhir  ini 


besarnya adalah: Rp87,7 triliun (2002), Rp65,4 triliun (2003), Rp62,5 triliun (2004), 
Rp65,2 triliun(2005), Rp79,0 triliun (2006), Rp79,6 triliun (2007), dan Rp88,6 triliun 
(2008).  Sedangkan  pada  tahun  2009  direncanakan  akan  dibayar  Rp110,6  triliun 
(berdasar dokumen perubahan 24 februari 2009).   
 
Jika  yang  dihitung  adalah  termasuk  pembayaran  cicilan  pokok,  maka  jumlahnya 
rata‐rata  mencapai  dua  kali  lipatnya  dalam  beberapa  tahun  terakhir,  yaitu: 
Rp126,5 triliun (2005), Rp143,1 triliun (2006), dan Rp197,5 triliun (2007). Laporan 
realisasi  2008  belum  diberikan,  namun  akan  di  kisaran  Rp210  triliun,  dan  2009 
direncanakan sekitar Rp220 triliun. 
 
Menarik  pula  untuk  dicermati  bahwa  dari  tahun  2002  sampai  dengan  2006, 
pembayaran  bunga  utang  lebih  besar  daripada  pembayaran  cicilan  pokok  utang 
(lihat Grafik 4). 
 
 
 
 
 
 
 
 
Grafik 4. Perkembangan Pembayaran Beban Utang Pemerintah (Rp miliar) 
 
250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Pokok UDN Pokok ULN Bunga UDN Bunga ULN Total
 
 
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber seperti : PAN, LKPP, APBN, dll 
 
Pembayaran  beban  utang  bisa  dibandingkan  dengan  realisasi  Pendapatan  dan 
Belanja  pemerintah  setiap  tahunnya.  Akan  terlihat  berapa  banyak  porsi 
pendapatan dan porsi belanja yang terkait dengan beban utang (lihat Grafik 5 dan 
6).  Perlu  diingat  bahwa  angka  beban  utang  tersebut  masih  belum  memasukkan 
biaya selain bunga. 
 
   

Analysis Brief | 10  
 

Grafik 5. Pembayaran Beban Utang dengan Pendapatan dan Belanja Pemerintah  
 
1200

1000

800

600

400

200

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Beban Utang Pendapatan Belanja
 
 
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber seperti : PAN, LKPP, APBN, dll

Grafik 6. Porsi Beban Utang Terhadap Pendapatan dan Belanja

80
70
60
50
40
30
20
10
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Porsi beban utang terhadap pendapatan


Porsi beban utang terhadap belanja  
 
BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber seperti : PAN, LKPP, APBN, dll 
 
 
Rekomendasi BRIGHT Indonesia 
 
BRIGHT  Indonesia  menilai  kondisi  utang  pemerintah  sudah  mengkhawatirkan, 
terutama  berkaitan  dengan  pembayaran  beban  utang  setiap  tahunnya.  Berdasar 
profil  utang  dan  waktu  jatuh  temponya,  maka  beban  tersebut  cenderung  tidak 
akan menurun pada waktu yang akan datang.  Jika ada goncangan eksternal  atau 
melemahnya perekonomian domestik secara signifikan maka soal beratnya beban 

Analysis Brief | 11  
 

utang  pemerintah  akan  langsung  memperparah  keadaan,  seperti  yang  akan 


dialami  tahun  2009  ini.  Pilihan  kebijakan  Pemerintah  menjadi  sangat  terbatas 
karena sempitnya ruang fiskal yang tersedia.  
 
BRIGHT  Indonesia  merekomendasikan  perlunya  perubahan  mendasar  dalam 
kebijakan  utang  pemerintah  Indonesia.  Sekurang‐kurangnya  ada  tiga  kebijakan 
utama  yang  perlu  diubah,  dimana  sebagian  bersifat  agak  radikal,  dan  sebagian 
lainnya menawarkan langkah yang lebih moderat. Pertama, sikap terhadap utang 
dari  masa  lalu,  termasuk  yang  berasal  dari  era  pemerintahan  Soeharto.  Kedua, 
cara  mengelola  utang  yang  sudah  ada,  termasuk  beban  utangnya.  Ketiga, 
kebijakan dalam persetujuan dan pencairan utang baru. 
 
Khusus  berkenaan  dengan  soal  yang  pertama,  pilihan  untuk  repudiasi  atau 
“ngemplang” ULN yang  diajukan  sebagian pihak yang amat  kritis  memang terasa 
menarik  secara  politik.  Argumen  Pemerintah  dan  ahli  ekonomi  pendukungnya 
dalam menanggapi pandangan semacam itu berlebihan, dengan mengedepankan 
ketakutan  akan  reaksi  balik  yang  diduga  akan  lebih  merugikan  Indonesia. 
Meskipun  dampak  simultan  berkenaan  dengan  ekspor‐impor  dan  hubungan 
ekonomi  internasional  lainnya  akan  berantai,  perhitungan  yang  lebih  rasional 
tentang untung ruginya tetap bisa dilakukan secara cermat. 
 
BRIGHT  Indonesia  menilai  ada  pandangan  dan  langkah  lebih  masuk  akal  dan 
rasional.  Kedua  pandangan,  patuh  membayar  sepenuhnya  dan  repudiasi,  adalah 
titik  ekstrim.  Kepatuhan  membuta  menunaikan,  termasuk  ketepatan  waktu, 
membayar ULN terbukti membebani perekonomian dan semakin menyengsarakan 
rakyat  Indonesia.  Sedangkan  repudiasi  akan  mengundang  ”reaksi  balik”  ataupun 
berkurangnya  kesempatan  untuk  memanfaatkan  hubungan  ekonomi 
internasional.  Opsi  wajarnya  adalah  jalan  tengah  antara  kedua  titik  ekstrim  itu, 
yang  dilakukan  secara  cermat  dan  dinamis.  Cermat  dalam  arti  menelusuri  setiap 
item  ULN  secara  detil,  menyangkut  sejarah  komitmen,  pencairan  dan 
penggunaannya. Dinamis dalam arti dilakukan negosiasi terus menerus, dan tidak 
menutup kemungkinan kesediaan kita membayar beban utang yang lebih berat di 
waktu  akan  datang  jika  segala  kondisi‐kondisi  tertentu  terpenuhi.  Misalnya  bisa 
saja  dikaitkan  antara  batas  minimal/maksimal  pembayaran  beban  utang  (secara 
total) dengan PDB atau volume APBN. Sedangkan untuk masing‐masing utang atau 
kreditur dapat dibuat perjanjian baru yang lebih detil dan mengandung beberapa 
klausa berdasar skenario yang berbeda untuk hal‐hal yang mungkin terjadi di masa 
datang.  
 
Berkenaan  dengan  loan  yang  dibutuhkan  adalah  “perundingan”  yang  serius 
dengan  para  kreditur.  Hasil  akhirnya  harus  berupa  pengurangan  beban  utang 
secara  sangat  signifikan  untuk  jangka  waktu  yang  cukup  panjang,  setidaknya 
sepuluh tahun ke depan. Akan ada penghapusan sebagian cukup besar ULN atau 
peniadaan  (setidaknya  pengurangan  secara  berarti)  pembayaran  bunga,  atau 
kombinasi  dari  keduanya.  Secara  teknis  keuangan,  ada  banyak  opsi  yang  bisa 
dipilih  dan  dikombinasikan,  serta  dibicarakan  pula  konsep‐konsep  baru  dalam 
masalah tersebut.  
 

Analysis Brief | 12  
 

Dalam  praktik  keuangan  internasional  dewasa  ini  ada  banyak  variasi  jenis  atau 
bentuk kesepakatan baru antara kreditur dan debitur. Sampai sejauh ini, Indonesia 
hanya menjalankan beberapa diantaranya, serta dalam nominal ULN yang belum 
signifikan  dibandingkan  beban  utang  yang  ditanggung.  Selain  itu,  pihak  kreditur 
lah  yang  lebih  banyak  berinisiatif  dibandingkan  pemerintah  Indonesia.  Secara 
nalar,  mestinya  pihak  pemerintah  Indonesia  sebagai  debitur  lah  yang  berupaya 
keras untuk bernegosiasi. 
 
Sementara itu, cara pengelolaan utang berupa Surat Berharga Negara (SBN) perlu 
ditinjau  ulang.  Target  berlebihan  untuk  sekadar  membiayai  defisit  APBN  akan 
membuat beban di masa datang semakin berat dan mungkin tak tertanggungkan 
oleh perekonomian Indonesia. Upaya untuk menekan biaya SBN dan perhitungan 
mengenai  sutainaibilitas  pengelolaannya  lebih  bersifat  retorik.  Pengelolaan  SBN 
terindikasi  amat  berperspektif  jangka  pendek,  sehingga  bisa  dicurigai  akan 
menguntungkan sekelompok pihak dalam artian ekonomis maupun politik.    
 
 
 
 
 
****** 

Analysis Brief | 13