Anda di halaman 1dari 17

1

SANGGUPKAH PENGELUARAN PEMERINTAH

MEREDUKSI KEMISKINAN?

Agussalim1

ABSTRACT

The main purpose of this research is to reveal how the effects of government spending to
poverty through dynamic interactions between economic growth and income inequality.
The research findings are as follows; (i) public spending on education and health is
considered to be appropriate policies for “pro-poor”, (ii) among all government
expenditures, only public spending on health has greatest effect on all poverty indicators
(poverty headcount, poverty gap, dan poverty severity); (iii) all poverty indicators have
systematical correlation with “pro-growth policies” in particular for macroeconomic
stability (inflation) and openness to international trade; and (iv) fuel subsidy (subsidi
BBM) encourages income inequality in relation to the increment of poverty rate, and
otherwise non-fuel subsidy (subsidi Non-BBM) reduces income inequality and poverty
rate.

Key words: economic growth, government spending, income inequality, and poverty.

1. Pendahuluan

Lebih dari empat dekade terakhir, debat mengenai relasi antara kebijakan,

pertumbuhan ekonomi, ketimpangan, dan kemiskinan terus berlangsung. Pertanyaan

yang kerapkali memicu debat, antara lain: betulkah pertumbuhan ekonomi sanggup

memperbaiki ketimpangan distribusi pendapatan dan mereduksi kemiskinan; apakah

pertumbuhan ekonomi dapat memberi manfaat secara luas bagi seluruh kelompok dalam

masyarakat, termasuk kelompok miskin; adakah korelasi positif antara pertumbuhan

ekonomi dengan perbaikan taraf hidup masyarakat; apakah terjadi trade-off antara

strategi yang pro-pertumbuhan (pro-growth) dengan pro-kemiskinan (pro-poor); apakah

kebijakan yang pro-pertumbuhan juga dapat diharapkan menjadi kebijakan terbaik bagi

pengurangan kemiskinan; dan seterusnya.

Fakta menarik yang diungkapkan oleh Bank Dunia dalam World Development

Report 2003, telah memicu debat menjadi kian ekstensif. Dalam laporan tersebut

1
Staf Pengajar pada Fakultas Ekonomi Universitas Hasanuddin dan Tenaga Peneliti pada Pusat Studi
Kebijakan dan Manajemen Pembangunan (PSKMP) Universitas Hasanuddin, email:
agus_jero@yahoo.com.
2

disebutkan bahwa di berbagai belahan dunia, sejumlah negara telah mencatat laju

pertumbuhan ekonomi yang cukup mengesankan dan bahkan berlangsung secara

konsisten dalam satu-dua dekade, namun pertumbuhan ekonomi tersebut ternyata tidak

serta merta mereduksi kemiskinan. Disebutkan bahwa sedikitnya 3 (tiga) milyar

penduduk bumi masih berada dalam kemiskinan (hanya memperoleh pendapatan kurang

dari US$ 2 per hari).

Di Indonesia, masalah kemiskinan juga tampil secara massif. Jumlah dan

persentase penduduk miskin pada tahun 2004 relatif masih tinggi, yaitu 36 juta atau

17% dari total penduduk. Bahkan jika menggunakan garis kemiskinan US$ 2 per hari,

diperkirakan angka kemiskinan berada di atas 30% (setiap 3 orang terdapat 1 orang

miskin). Selain itu, angka kemiskinan juga tampak sangat rentan terhadap goncangan.

Krisis ekonomi yang terjadi pada tahun 1997 menyebabkan jumlah penduduk miskin

meningkat secara tajam dan berjuta-juta penduduk kembali jatuh ke jurang kemiskinan.

Pada tahun 1998, jumlah penduduk miskin meningkat lebih dari dua kali lipat dari tahun

1996 menjadi sekitar 49,5 juta jiwa atau 24,2% dari total penduduk (BPS, 1999).

Realitas ini menarik karena Indonesia selama beberapa dekade (Orde Baru) telah

mencatat laju perumbuhan ekonomi yang impressif, distribusi pendapatan relatif

moderat dan tidak menunjukkan perubahan yang signifikan, dan berbagai strategi dan

kebijakan anti-kemiskinan telah diimplementasikan secara intensif. Fakta ini, sekali lagi,

kembali memicu debat mengenai relasi antara kebijakan, pertumbuhan, ketimpangan,

dan kemiskinan.

Berdasarkan uraian di atas, penelitian ini bertujuan untuk menganalisis sejauh

mana pengeluaran pemerintah mampu mereduksi kemiskinan, melalui dinamika

pertumbuhan dan ketimpangan, di Indonesia selama periode 1976-2004. Topik ini tetap

menarik, relevan dan kontekstual karena dewasa ini pemerintah mengalami kesulitan
3

untuk melakukan ekspansi fiskal akibat anggaran yang kian terbatas, padahal angka

kemiskinan masih relatif tinggi dan pertumbuhan cenderung mengalami perlambatan.

2. Perumusan Model

Derajat kemiskinan ditentukan oleh dua faktor, yaitu: (i) tingkat pendapatan rata-

rata; dan (ii) tingkat ketimpangan (Lopez, 2004). Secara formal, dapat ditulis:

P = P(Y, GR) (2.1)

dimana P adalah ukuran kemiskinan, Y adalah pendapatan rata-rata, dan GR adalah

ukuran ketimpangan (diukur dengan koefisien Gini).

Perubahan kemiskinan dapat didekomposisi kedalam komponen pertumbuhan

(perubahan Y terhadap P) dan komponen ketimpangan (perubahan GR terhadap P).

Secara umum, kenaikan dalam pendapatan rata-rata (pertumbuhan) akan menurunkan

kemiskinan. Dengan demikian, elastisitas kemiskinan dikaitkan dengan pertumbuhan

dapat ditulis sebagai berikut:

∂P Y
γ = <0 (2.2)
∂Y P

Sedangkan kenaikan dalam ketimpangan (koefisien Gini) akan meningkatkan

kemiskinan. Dengan demikian, elastisitas kemiskinan dikaitkan dengan koefisien Gini

dapat dinyatakan dengan:

∂P GR
δ= >0 (2.3)
∂GR P

Selanjutnya, perubahan kemiskinan dikaitkan dengan perubahan kebijakan X

dapat diekspresikan sebagai berikut:

∂P X ∂Y X ∂P Y ∂GR X ∂P GR
= + (2.4)
∂X P ∂X Y ∂Y P ∂X GR ∂GR P

atau dengan menggunakan persamaan (2.2) dan (2.3) di atas, maka:

∂P X ∂Y X ∂GR X
= ×γ + ×δ (2.5)
∂X P ∂X Y ∂X GR
4

Persamaan (2.5) di atas menunjukkan bahwa dampak perubahan kebijakan X

terhadap kemiskinan tergantung pada: (i) dampak kebijakan terhadap pertumbuhan; (ii)

bagaimana pertumbuhan diterjemahkan kedalam pengurangan kemiskinan; (iii) dampak

simultan kebijakan terhadap ketimpangan; dan (iv) bagaimana perubahan ketimpangan

diterjemahkan kedalam pengurangan kemiskinan.

Pengaruh tingkat pertumbuhan dan ketimpangan terhadap pengurangan

kemiskinan di atas sekaligus memberi inferensi bahwa untuk mengetahui bagaimana

suatu kebijakan mempengaruhi kemiskinan, memerlukan pengetahuan tentang pengaruh

kebijakan terhadap pertumbuhan dan ketimpangan sekaligus.

Pada umumnya, model empiris yang ada didasarkan pada struktur dinamik

(dinamic structure) sebagai berikut:

yt - yt-1 = αyt-1 + βxt + υt (2.6)

gt - gt-1 = ηgt-1 + λxt + εt (2.7)

dimana y adalah log pendapatan per kapita, g adalah log koefisien Gini, x menunjukkan

sejumlah variabel penjelas (explanatory variables) selain variabel lag pendapatan, υ dan

ε masing-masing adalah error term, dan t menunjukkan periode waktu.

Selain perhatian terhadap koefisien dampak kebijakan yang mungkin berbeda

terhadap pertumbuhan dan ketimpangan, persamaan (2.6) dan (2.7) juga dapat

digunakan untuk menghasilkan estimasi mengenai bagaimana perubahan kemiskinan

dikaitkan dengan perubahan kebijakan j (dalam set X). Sebagai contoh, perubahan

kebijakan j dalam jangka pendek menghasilkan:

dp
= β j ×γ + λ j ×δ (2.8)
dx j

dimana p adalah log ukuran kemiskinan.


5

Tampak jelas bahwa jika dinamika dalam persamaan (2.6) dan (2.7) adalah

serupa (yaitu, jika α sama dengan η) maka persamaan (2.8) sepenuhnya ditentukan oleh

perubahan kebijakan. Tetapi jika salah satu variabel melakukan penyesuaian yang lebih

cepat dibandingkan dengan variabel lainnya, maka juga diharapkan dapat ditemukan

dinamika dalam kemiskinan. Kedua paramater tersebut diharapkan akan

memperlihatkan hasil yang konsisten bahwa kebijakan mempunyai pengaruh positif

terhadap pertumbuhan dan pengaruh negatif terhadap ketimpangan.

Oleh karena itu, untuk menghitung interaksi potensial antara keduanya, maka

telah dikembangkan model sebagai berikut:

yt - yt-1 = αyt-1 + βxt + ξgt + υt (2.9)

gt - gt-1 = ηgt-1 + λxt + χyt + εt (2.10)

Persamaan (2.9) dan (2.10) sekarang menghasilkan ekspresi berbeda mengenai

perubahan dalam derajat kemiskinan, dimana dalam kasus ini ditunjukkan oleh:

dp
= ( β j + ξ λj ) × γ  + (λ j + χ βj ) × δ 
    (2.11)
dx j 

tampak bahwa untuk ξ = χ = 0, persamaan (2.11) tidak lain adalah persamaan (2.8).

Komponen pertama pada sisi kanan persamaan (2.11), menunjukkan dampak kebijakan

terhadap kemiskinan melalui pertumbuhan, sedangkan komponen kedua pada sisi kanan

persamaan (2.11) menunjukkan dampak kebijakan terhadap kemiskinan melalui

ketimpangan. Dengan demikian, secara kumulatif, persamaan (2.11) menunjukkan

dampak kebijakan terhadap kemiskinan melalui interaksi dinamis pertumbuhan dan

ketimpangan.

Pengeluaran pemerintah merupakan salah satu instrumen penting untuk

mereduksi kemiskinan. Jenis pengeluaran pemerintah yang diidentifikasi mempunyai

pengaruh, baik secara langsung maupun tidak langsung, terhadap kemiskinan adalah
6

pengeluaran untuk pendidikan, kesehatan, infrastruktur, teknologi, perumahan, subsidi,

dan transfer (Filmer dan Pritchett, 1997; Bidani dan Ravallion, 1997; Fan, Hazell, dan

Thorat, 1999; Dollar dan Kraay, 2001; Fan, Zhang, dan Zhang, 2002; Bigsten dan

Levin, 2001; Fan, Zhang, dan Rao, 2004; Laabas dan Limam, 2004; dan Klasen, 2005).

3. Pembentukan Model Estimasi

Untuk meneliti pengaruh pengeluaran pemerintah terhadap kemiskinan melalui

pertumbuhan dan ketimpangan akan digunakan kerangka modeling yang bersifat

simultan (simultaneous equation regression model) dengan menggunakan teknik regresi

two stage least square (2SLS). Dalam model ini, pertumbuhan, ketimpangan, dan

kemiskinan diperlakukan sebagai variabel endogen, sedangkan pengeluaran pemerintah

(pendidikan, kesehatan, infrastruktur, teknologi, perumahan, subsidi, dan kesejahteraan

sosial) dan variabel makro-ekonomi (investasi, keterbukaan, inflasi, dan tenaga kerja)

diperlakukan sebagai variabel eksogen. Dengan demikian, spesifikasi umum sistem

persamaan struktural yang digunakan dalam penelitian ini adalah:

YP = F(GR, INV, OPN, TK, GE) (3.1)

GR = F(YP, INV, OPN, INF, GE) (3.2)

P = F(GR, YP, PL, INV, OPN, TK, INF, GE) (3.3)

dimana YP adalah tingkat pendapatan rata-rata, GR adalah ukuran ketimpangan, P

adalah ukuran kemiskinan yang terdiri atas poverty headcount (PH), poverty gap (PG),

dan poverty severity (PS), INV adalah rasio investasi terhadap PDB, OPN adalah rasio

ekspor dan impor terhadap PDB, TK adalah jumlah tenaga kerja, INF adalah tingkat

inflasi, PL adalah garis kemiskinan, dan GE adalah rasio pengeluaran pemerintah

terhadap PDB, yang terdiri atas pengeluaran pendidikan, pengeluaran kesehatan,

pengeluaran perumahan, pengeluaran infrastruktur, pengeluaran teknologi, pengeluaran

subsidi (BBM dan Non-BBM), dan pengeluaran kesejahteraan sosial.


7

Berdasarkan persamaan struktural di atas tampak bahwa beberapa variabel

mempunyai saling ketergantungan satu sama lain sehingga memenuhi persyaratan

aplikasi persamaan simultan. Metode two-stage least square (2SLS) selanjutnya dapat

diaplikasikan pada sistem persamaan simultan dimaksud.

Selanjutnya jika variabel endogen LYP dan GR dalam persamaan struktural

diganti oleh masing-masing nilai estimasinya, maka diperoleh:

^ 8
LYPt = κ0 + κ1 G Rt + κ INV + κ OPN + κ LTK + ∑κ GE
2 t 3 t 4 t
a =5
a at + ε1* (3.4)

^ 9

GRt = µ 0 + µ 1
L Y Pt + µ 2INFt + µ 3OPNt + µ 4INFt + ∑µ GE
a =5
b bt + ε2* (3.5)

^ ^ 6

PHt = ρ 0 + ρ 1
L Y P+ ρ 2
G Rt + ρ 3LPLt + ∑ρ GE c ct + ε3* (3.6)
t c =4

^ ^ 6

PGt = σ 0 + σ 1
L Y P+ σ 2
G Rt + σ 3LPLt + ∑σ GE c ct + ε4* (3.7)
t c =4

^ ^ 6

PSt = χ 0 + χ 1
L Y Pt + χ G Rt + χ 2 3LPLt + ∑χ GE
c =4
c ct + ε5* (3.8)

Berdasarkan persamaan di atas, dapat dianalisis pengaruh pengeluaran

pemerintah terhadap kemiskinan melalui dinamika pertumbuhan dan ketimpangan.

Selanjutnya untuk memperoleh pembenaran atas model yang digunakan dalam

penelitian ini dilakukan unit root test, order of integration, Hausman test, cointegration

test, test for exogenity, dan identified test yang digunakan untuk memastikan

penggunaan mtode 2SLS. Selain evaluasi model ekonometrika, juga dilakukan

pengujian hipotesis seperti uji-t, uji-F, dan uji-R2 serta pengujian diagnostik seperti uji

otokorelasi, uji multikolinearitas, uji heteroskedastisitas, uji linearitas, dan uji

normalitas.

4. Hasil dan Pembahasan


8

Hasil estimasi pengaruh pengeluaran pemerintah, pertumbuhan, ketimpangan,

dan variabel makro-ekonomi lainnya terhadap kemiskinan, secara umum, relatif cukup

baik. Sebagian besar variabel yang diidentifikasi mempunyai pengaruh terhadap ketiga

ukuran kemiskinan [poverty headcount (PH), poverty gap (PG), dan poverty severity

(PS)], memperlihatkan tanda pengaruh netto (net effect) seperti yang diharapkan.

Berbagai pengujian ekonometrik juga menunjukkan hasil yang cukup baik, bahwa data

yang digunakan bersifat stationer pada derajat I(0) atau I(1), model persamaan dapat

diperlakukan sebagai persamaan simultan, dan penempatan variabel endogen dan

eksogen sudah tepat. Demikian pula dengan pengujian statistik, juga menunjukkan hasil

yang sangat baik, dimana semua persamaan memperlihatkan R2 di atas 0,80 dan F-

hitung lebih besar dari F-tabel.

Salah satu temuan penting penelitian ini adalah pengeluaran pemerintah untuk

pendidikan (GED) dan kesehatan (GHE) merupakan sebuah kebijakan yang ”pro-poor”,

bahkan untuk semua ukuran kemiskinan, sebagaimana persepsi popular yang

berkembang selama ini. Yang menarik, pengeluaran kesehatan − tidak seperti halnya

pengeluaran pendidikan − disamping merupakan sebuah kebijakan yang “pro-poor”,

juga sekaligus merupakan sebuah kebijakan yang ”pro-growth”. Dengan kata lain,

pengeluaran kesehatan merupakan “win-win policies”. Artinya, jenis pengeluaran ini

disamping potensial mengurangi angka kemiskinan, juga potensial mendorong laju

pertumbuhan. Secara sekilas, variabel ini tampak agak paradoksal, karena di satu sisi

mempunyai dampak buruk terhadap distribusi pendapatan, tetapi di sisi lain mempunyai

dampak yang sangat baik bagi penurunan kemiskinan. Namun jika dicermati interaksi

dinamis antara kemiskinan dengan pertumbuhan dan ketimpangan, hasil ini akan mudah

dipahami. Kemiskinan tampak lebih responsif terhadap pertumbuhan ketimbang

ketimpangan. Sedangkan pengeluaran kesehatan mempunyai pengaruh yang jauh lebih


9

besar terhadap pertumbuhan daripada ketimpangan. Dengan demikian, meskipun

pengeluaran kesehatan memberi efek yang buruk bagi ketimpangan, namun tetap

diharapkan memberi efek yang baik bagi penurunan kemiskinan.

Pengaruh Netto Pengeluaran Pemerintah dan Variabel Makro-Ekonomi


Terhadap Kemiskinan, Melalui Pertumbuhan dan/atau Ketimpangan

Xj PH PG PS
GED -3,2186 -0,1694 -0,0014
GHE -8,9040 -0,1711 -0,0638
GIN 0,7440 0,0204 0,0041
GTE 1,6562 0,0453 0,0091
GHO 3,6330 0,1656 0,0067
GSU1 1,3094 0,0597 0,0024
GSU2 -0,6728 -0,0307 -0,0012
GSW 3,1524 0,4312 -0,3198
INV 0,2721 0,0172 -0,0005
OPN -0,4036 0,0000 0,0000
LTK -10,0937 -0,2762 -0,0556
INF 0,1995 0,0091 0,0004
LPL 19,5297 2,2510 0,5800
Sumber: Hasil Olahan Data
Keterangan:
PH=poverty headcount; PG=poverty gap; PS=poverty severity;
Xj menunjukkan jenis-jenis pengeluaran pemerintah dan variabel-variabel makro ekonomi, yang terdiri
atas: GED=pengeluaran pendidikan; GHE=pengeluaran kesehatan; GIN=pengeluaran infrastruktur;
GTE=pengeluaran teknologi; GHO= pengeluaran perumahan; GSU1=pengeluaran subsidi BBM;
GSU2=pengeluaran subsidi Non-BBM; GSW=pengeluaran kesejahteraan sosial; INV=investasi; OPN=
keterbukaan perdagangan; LTK= tenaga kerja; INF=inflasi; dan LPL=garis kemiskinan.

Selain pengeluaran pendidikan dan pengeluaran kesehatan, jenis pengeluaran

lainnya yang diidentifikasi mempunyai pengaruh terhadap kemiskinan adalah

pengeluaran infrastruktur (GIN), pengeluaran teknologi (GTE), dan pengeluaran

perumahan (GHO). Namun berbeda dengan pengeluaran pendidikan dan pengeluaran

kesehatan, ketiga jenis pengeluaran pemerintah ini mempunyai pengaruh yang baik bagi

distribusi pendapatan, tetapi buruk bagi kemiskinan. Isyarat penting dari temuan ini

adalah bahwa kelompok penduduk berpendapatan menengah memperoleh manfaat yang

relatif lebih besar dibandingkan dengan kelompok penduduk paling kaya (klas pertama)

dan kelompok penduduk paling miskin (klas kelima).


10

Pola penyebaran infrastruktur, teknologi, dan perumahan yang cenderung

terkonsentrasi pada wilayah-wilayah tertentu, boleh jadi juga menjadi penyebab

mengapa jenis pengeluaran ini tidak mampu mereduksi kemiskinan. Ferreira (1995)

mencatat bahwa investasi publik yang bersifat produktif, secara potensial dapat

memperbaiki ketimpangan dan mengurangi kemiskinan hanya jika pengeluaran tersebut

didistribusikan secara merata.

Menyangkut pengeluaran subsidi, tertanam semacam persepsi yang kuat di

kalangan para pengambil kebijakan bahwa subsidi pemerintah, apapun bentuknya,

adalah baik bagi kaum miskin. Persepsi ini lahir dari sebuah perspektif bahwa dengan

subsidi, daya beli masyarakat dapat dinaikkan, kegiatan produksi dapat ditingkatkan,

aktifitas ekonomi dapat berkembang, dan produktifitas dapat didongkrak, sehingga pada

gilirannya taraf hidup masyarakat miskin dapat lebih baik. Namun hasil penelitian ini

menunjukkan gambaran yang agak sedikit kontras. Pengeluaran subsidi BBM (GSU1),

mempunyai pengaruh netto yang positif terhadap semua ukuran kemiskinan. Ini bisa

dimaknai bahwa kenaikan rasio pengeluaran subsidi BBM terhadap PDB akan

menaikkan semua ukuran kemiskinan. Ini terkait dengan fakta bahwa pengeluaran

subsidi BBM memperburuk distribusi pendapatan, yang selanjutnya dapat dikaitkan

dengan peningkatan angka kemiskinan.

Jika ditelusuri data empiris, temuan ini setidaknya memperoleh pembenaran.

Berdasarkan data empiris, subsidi BBM tidak hanya dinikmati oleh penduduk miskin,

tetapi justru sebagian besar dinikmati oleh penduduk berpendapatan menengah ke atas.

Konsumsi terbesar BBM, khususnya premium yang hingga saat ini masih di subsidi,

dilakukan oleh kelompok berpendapatan menengah ke atas. Menurut kalkulasi Bank

Dunia (2001), hanya sekitar enam persen dari besarnya subsidi BBM yang dinikmati
11

oleh penduduk miskin (yang menurut ukuran konsumsi rumah tangga merupakan 20

persen dari lapisan terbawah penduduk Indonesia).

Berbeda dengan pengeluaran subsidi BBM, pengeluaran subsidi Non-BBM

(GSU2) justru menunjukkan pengaruh yang negatif terhadap semua ukuran kemiskinan.

Ini mengindikasikan bahwa kenaikan pengeluaran subsidi Non-BBM akan menurunkan

persentase penduduk miskin, memperkecil jurang kemiskinan, dan memperbaiki

kedalaman kemiskinan, meskipun dengan persentase yang relatif kecil.

Relatif kecilnya dampak pengeluaran subsidi Non-BBM terhadap semua ukuran

kemiskinan, diduga terkait erat dengan adanya masalah-masalah yang dihadapi saat

mentargetkan masyarakat miskin. Menurut laporan Bank Dunia (2001), bantuan sosial

tidak hanya menguntungkan masyarakat miskin tetapi juga non-miskin. Dalam Program

Raskin (bantuan beras untuk orang miskin) misalnya, 64 persen masyarakat miskin

memperoleh tunjangan beras, sedangkan 36 persen masyarakat non-miskin juga

menerima subsidi beras. Belum lagi dari total anggaran untuk Raskin, 30 persen harus

disisihkan untuk biaya operasional. Secara umum, program Raskin ini tidak hanya

ditargetkan secara buruk, bocor ke masyarakat yang tidak miskin, biaya pelaksanaan

yang relatif mahal, tetapi juga program ini berskala luas sehingga pengalokasikannya

relatif kecil untuk setiap individu. Akibatnya, program Raskin ini relatif tidak signifikan

dalam hal manfaat yang diberikan bagi kaum miskin.

Pengeluaran pemerintah untuk kesejahteraan sosial (GSW) juga hanya tampak

baik bagi ukuran kedalaman kemiskinan, meski dengan nilai pengaruh hanya sebesar

0,32. Ini mudah dipahami karena jenis pengeluaran ini memang lebih diperuntukkan

bagi mereka yang sangat menderita akibat kemiskinan.

Mengamati berbagai dampak pengeluaran pemerintah, khususnya subsidi dan

transfer, terhadap kemiskinan, tampaknya menarik untuk mengkaitkannya dengan


12

pernyataan Squire (1993) jauh sebelumnya. Menurut Squire, pembuat kebijakan (policy

maker) memang seringkali menghadapi dilemma ketika berusaha memerangi

kemiskinan. Dilemma tersebut timbul karena program-program anti kemiskinan yang

bersifat universal cenderung mahal dengan tingkat kebocoran yang tinggi, tetapi

sebaliknya, program-program dengan target yang jelas, cenderung memiliki cakupan

(coverage) yang relatif terbatas dan tidak bisa sepenuhnya menjangkau keseluruhan

penduduk miskin. Kedua hal inilah, menurut Squire, yang menyebabkan mengapa

dampak kebijakan publik terhadap kemiskinan tidak bisa diharapkan terlalu signifikan.

Faktor lainnya yang membuat hasil penelitian ini menarik adalah bahwa seluruh

variabel makro-ekonomi, kecuali investasi (INV), memperlihatkan pengaruh netto

dengan tanda seperti yang diharapkan. Keterbukaan (OPN) memperlihatkan pengaruh

yang negatif, yang mengindikasikan bahwa kenaikan rasio perdagangan internasional

terhadap PDB akan mengurangi angka kemiskinan. Temuan ini konsisten dengan hasil

studi empiris yang dilakukan oleh Heshmati (2004) dan Lopez (2004). Demikian pula

dengan dan tenaga kerja (LTK) juga memperlihatkan pengaruh netto dengan tanda

seperti yang diharapkan, yaitu negatif. Temuan ini menginsyaratkan bahwa peningkatan

jumlah orang yang bekerja akan menyebabkan angka kemiskinan berkurang.

Inflasi (INF) juga memperlihatkan pengaruh netto dengan tanda seperti yang

diharapkan, yaitu positif. Ini mengisyaratkan bahwa penurunan inflasi merupakan

sesuatu yang baik semua ukuran kemiskinan. Hasil ini konsisten dengan studi Lopez

(2004) yang menunjukkan bahwa inflasi merupakan ’penalti’ bagi kaum miskin dan

negara-negara dengan tingkat inflasi yang rendah cenderung mempunyai distribusi

pendapatan yang lebih merata. Studi empiris yang dilakukan oleh Easterly dan Fisher

(2001) dan Lundberg dan Squire (2003) juga memperlihatkan hasil serupa.
13

Secara umum, temuan yang terkait dengan seluruh variabel makro-ekonomi ini,

agak mirip dengan hasil studi Dollar dan Kraay (2001) yang meneliti 92 negara dengan

memanfaatkan data selama empat dekade lampau. Dollar dan Kraay menemukan bahwa

pendapatan kaum miskin tampak berkaitan secara sistematis dengan kebijakan-

kebijakan yang dipersepsi sebagai pro-pertumbuhan (pro-growth policies), seperti

stabilitas ekonomi makro, keterbukaan dalam perdagangan internasional, disiplin fiskal,

dan aturan hukum yang jelas.

Namun jika dilihat dari aspek yang lain, temuan penelitian ini berbeda secara

kontras dengan hasil studi tersebut, dimana Dollar dan Kraay (2001) menemukan bahwa

kebijakan yang dipersepsi sebagai pro-kemiskinan (pro-poor policies), seperti

pengeluaran publik untuk pendidikan dan kesehatan, ternyata tidak mempunyai dampak

signifikan terhadap pendapatan kelompok miskin. Hasil penelitian ini justru

memperlihatkan gambaran yang sebaliknya, dimana pengeluaran untuk pendidikan dan

kesehatan justru merupakan kebijakan yang pro-kemiskinan (pro-poor policies), seperti

halnya hasil studi Fan, Hazell, dan Thorat (1999), dan Fan, Zhang, dan Zhang (2002).

Selanjutnya, hasil penelitian ini juga menunjukkan bahwa tingkat kemiskinan

amat sensitif terhadap garis kemiskinan (LPL) yang digunakan, dalam arti jika ambang

batas dinaikkan akan menghasilkan kenaikan persentase penduduk miskin yang relatif

lebih besar. Secara implisit, ini menunjukkan masih cukup besarnya jumlah penduduk

yang berada dalam keadaan marginal dan nyaris miskin. Dari hasil estimasi tampak

bahwa jika garis kemiskinan dinaikkan satu persen akan menyebabkan persentase

penduduk miskin meningkat 19 persen. Hasil ini tampaknya sejalan dengan hasil studi

Ikhsan (1997), meskipun terdapat sedikit perbedaan nilai pengaruh. Ikhsan

menunjukkan bahwa jika garis kemiskinan dinaikkan 10 persen, maka jumlah penduduk

miskin di Indonesia meningkat sebesar 16 persen dalam tahun 1996. Temuan Ikhsan
14

tersebut terbukti kemudian dengan meningkatnya tingkat kemiskinan secara signifikan

selama periode 1996-1999 sebagai akibat dari krisis ekonomi dan El Nino.

Perbedaan nilai pengaruh antara Ikhsan dengan hasil penelitian ini tampaknya

lebih disebabkan oleh perbedaan periode pengamatan. Studi Ikhsan dilakukan sebelum

krisis ekonomi, sementara penelitian ini mencakup periode krisis ekonomi, dimana pada

periode tersebut terjadi pembengkakan jumlah penduduk marginal dan nyaris miskin

akibat penurunan pendapatan dan daya beli. Namun kedua hasil studi ini tetap

menegaskan hal yang sama bahwa penentuan batas kemiskinan merupakan sesuatu yang

kritikal, karena jumlah dan persentase penduduk miskin akan bertambah besar hanya

dengan menaikkan sedikit saja batas kemiskinan.

Biasanya peningkatan persentase penduduk miskin akibat kenaikan garis

kemiskinan akan diiikuti pula dengan peningkatan jurang kemiskinan dan tingkat

kedalaman kemiskinan. Penelitian ini menunjukkan hasil yang sepenuhnya konsisten.

Seperti halnya terhadap persentase penduduk miskin, garis kemiskinan juga mempunyai

pengaruh yang positif, baik terhadap jurang kemiskinan maupun terhadap kedalaman

kemiskinan. Setiap kenaikan satu persen garis kemiskinan akan menyebabkan kenaikan

dua persen jurang kemiskinan dan 0,6 persen kedalaman kemiskinan.

5. Simpulan dan Saran

Simpulan penting penelitian ini adalah: (i) pertumbuhan dan penurunan

ketimpangan merupakan sesuatu yang baik bagi si miskin; (ii) kemiskinan tampak lebih

responsif terhadap pertumbuhan daripada ketimpangan; (iii) pengeluaran pendidikan

dan pengeluaran kesehatan merupakan kebijakan yang ”pro-poor”, sebagaimana

dipersepsi secara luas selama ini; (iv) diantara semua jenis pengeluaran pemerintah,

pengeluaran kesehatan yang paling besar pengaruhnya terhadap semua ukuran

kemiskinan (persentase penduduk miskin, jurang kemiskinan, dan kedalaman


15

kemiskinan); (v) pengeluaran subsidi BBM memperlebar ketimpangan yang dapat

dikaitkan dengan peningkatan kemiskinan; (vi) pengeluaran subsidi Non-BBM, meski

merupakan sebuah kebijakan yang baik bagi penurunan semua ukuran kemiskinan,

namun manfaatnya relatif kecil; (vii) pengeluaran kesejahteraan sosial hanya berdampak

baik bagi perbaikan kedalaman kemiskinan (poverty severity); (viii) semua ukuran

kemiskinan yang digunakan (poverty headcount, poverty gap, dan poverty severity)

tampak sangat sensitif terhadap perubahan garis kemiskinan (poverty line); dan (ix)

semua variabel makro-ekonomi (yang dipersepsi sebagai pro-poor policies), kecuali

investasi, mempunyai pengaruh terhadap kemiskinan seperti yang diharapkan.

Beberapa saran yang dapat diajukan: (i) variabel-variabel yang bersifat kualitatif,

khususnya yang terkait dengan kepemerintahan yang baik (good governance), seperti

kualitas kelembagaan, penegakan hukum, tingkat korupsi, pelayanan publik,

akuntabilitas, transparansi, dan lain-lain, perlu semakin dipertimbangkan untuk

diintroduksi kedalam model karena variabel-variabel dimaksud diyakini mempunyai

pengaruh, baik langsung maupun tidak langsung, terhadap kemiskinan; (ii) untuk

melihat lebih jauh efektifitas berbagai kebijakan pengeluaran pemerintah maupun

dampak simultannya terhadap pertumbuhan, ketimpangan, dan kemiskinan, perlu

dilakukan studi pada level propinsi ataupun kabupaten/kota. Studi seperti ini penting

dilakukan karena setiap daerah, terutama sejak pelaksanaan desentralisasi dan otonomi

daerah, memiliki tekanan kebijakan yang berbeda maupun derajat ketimpangan dan

intensitas kemiskinan yang berbeda pula; (iii) jika pemerintah memang concern

terhadap pengentasan kemiskinan, maka pemerintah perlu mengalokasikan anggaran

yang lebih besar untuk pendidikan dan kesehatan. Upaya ini harus diikuti pula secara

paralel dengan upaya penyebaran, perluasan, dan keterjangkauan sarana dan prasarana

pendidikan dan kesehatan bagi kelompok masyarakat miskin; (iv) perlu dilakukan kajian
16

mendalam (indept-study) mengenai subsidi-subsidi apa saja yang dapat dihapuskan

(subsidi bahan bakar minyak dan kredit, mungkin dua diantaranya), walaupun mungkin

terdapat biaya politik yang harus dibayar.

Daftar Pustaka

Adams, Richard H. Jr. 2003. Economic Growth, Inequality, and Poverty: Finding from
a New Data Set. Policy Research Working Paper #2972. World Bank. February.
Bigsten, Arne and Jorgen Levin. 2000. Growth, Income Distribution, and Poverty: A
Review. Melalui <http://rru.worldbank.org/PaperLinks/Economic-Growth-Poverty-
Allevition> [09/01/05].
Bourguignon, Francois. 2004. Poverty-Growth-Inequality Triangle. Melalui
<http://web.worldbank.org/wbsite/external> [10/02/05].
Dollar, David and Aart Kraay. 2001. Trade, Growth, and Poverty. Melalui
<http://are.berkeley.edu/~harrison/ globalpoverty/> [09/01/05].
Dollar, David and Aart Kraay. 2002. Growth is Good for the Poor. Melalui
<http://web.worldbank.org/wbsite/ external> [10/02/05].
Easterly, W. and S. Fisher. 2001. Inflation and the Poor. Journal of Money, Credit and
Banking No. 33.
Fan, S., L. Zhang, and X. Zhang. 2002. Growth, Inequality, and Poverty in Rural
China: The Role of Public Investments. Melalui <http://web.worldbank.org/
wbsite/external/> [09/02/05].
Fan, S., P. Hazell, and S. Thorat. 1999. Linkages Between Government Spending,
Growth, and Poverty in Rural India. Melalui <http://web.worldbank.org/ wbsite/
external> [09/02/05].
Fan, S., X. Zhang, and N. Rao. 2004. Public Expenditure, Growth, And Poverty
Reduction In Rural Uganda. DSGD Discussion Paper No. 5. March.
Ferreira, F. 1995. Roads to equality: Wealth Distribution Dynamics with Public-Private
Capital Complementarity. LSE Discussion Paper TE/95/286.
Filmer, Deon and Lant Pritchett. 1997. The Impact of Public Spending on Health: Does
Money Matter? Social Science and Medicine 49: 1309-1323.
Heshmati, Almas. 2004. Growth, Inequality and Poverty Relationship. Discussion Paper
Series. IZA DP No. 1338. Institute for the Study of Labor. October.
Kakwani, Nanak and E. Pernia. 2000. What Is Pro-Poor Growth? Melalui
<http://povlibrary.worldbank.org/library/view> [08/05/05].
Klasen, Stephen. 2005. Economic Growth and Poverty Reduction: Measurement and
Policy Issues. Paper Prepared for POVNET for the Work Program on Pro-Poor
Growth.
Kraay, Aart. 2004. When Is Growth Pro-Poor? Evidence from a Panel of Countries.
Melalui <http://web.worldbank.org/wbsite/external> [10/02/05].
17

Laabas, Belkacem and Imed Limam. 2004. Impact of Public Policies on Poverty,
Income Distribution and Growth. Arab Planning Institute.
Lopez, J. Humberto. 2004. Pro-Growth, Pro-Poor: Is There a Tradeoff?. Policy
Research Working Paper #3378. World Bank.
Lundberg, M. and L. Squire. 2003. The Simultaneous Evolution of Growth and
Inequality. The Economic Journal No. 113.
Mohamad Ikhsan. 2001. Deregulasi Ekonomi, Kemiskinan, dan Ketimpangan. Makalah
yang Disampaikan pada Konferensi Sehari “Domestic Trade, Decentralization and
Globalization”. Hotel Borobudur Jakarta. 21 April 2001.
Ravallion, M. and S. Chen. 2003. Measuring Pro-Poor Growth. Economics Letters
(78): 93-99.
Son, H. and N. Kakwani. 2003. Poverty Reduction: Do Initials Conditions Matter?.
Mimeo, The World Bank.
World Bank. 2003. Sustainable Development In A Dinamic World; Transforming
Institutions, Growth, and Quality of Life. World Development Report 2003. Oxford
University Press.
World Bank. 2001. Indonesia: Constructing a New Strategy for Poverty Reduction.
Report No. 23028-IND. October.