Anda di halaman 1dari 20

BAB III

Tipologi Pemerintahan Lokal dan Asas-Asas Penyelenggaraan


Pemerintahan Daerah



Deskripsi Pokok Bahasan :
Pemerintahan lokal di berbagai negara memiliki berbagai jenis tipologi, tergantung
kepada struktur pemerintahan dan pembagian wilayah dari masing-masing negara.
Namun, secara umum terdapat dua tipe pemerintahan daerah.

Tujuan instruksional umum:
1. Mahasiswa dapat menjelaskan tipe-tipe pemerintahan lokal.
2. Mahasiswa dapat menjelaskan asas-asas penyelenggaraan pemerintahan daerah
di Indonesia.

A. Tipologi Pemerintahan Daerah
Pemerintahan daerah yang diselenggarakan menurut asas dekonsentrasi dan
desentralisasi terdapat dua tipe, yaitu:
1. Sistem Fungsional (Functional System)
Menurut sistem fungsional, dalam rangka dekonsentrasi setiap departemen
menempatkan kepala-kepala instansi vertikal di wilayah administrasi untuk
memberikan pelayanan umum di bidangnya (sektoral) secara fungsional.
Menteri/ pejabat pusat menetapkan suatu wilayah kerja pejabatnya di daerah
dengan penentuan batas-batas yang didasarkan atas kriteria sesuai dengan
keperluan department yang bersangkutan, seperti pembagian beban tugas,
jenjang pengawasan, dan efisiensi administrasi untuk pemberian pelayanan
umum. Dengan demikian, maka setiap kepala instalasi vertikal mempunyai
wilayah kerja (jurisdiksi) dengan batas masing-masing.
Dalam sistem fungsional keberadaan daerah otonom yang dibentuk berdasarkan
asas desentralisasi batas-batasnya juga tidak harus sama dengan wilayah kerja
kepala-kepala instansi vertikal. Daerah otonom mempunyai batas-batas sendiri.
Batas-batas daerah otonom tidak perlu mengikuti salah satu batas-batas wilayah
kerja kepala-kepala instansi vertikal. Dengan demikian, batas daerah otonom
tidak harus sama dengan batas wilayah kerja kepala instansi vertikal di
daerahnya.
Karena setiap departmen mempunyai wilayah kerja (jurisdiksi) dengan batas
masing-masing di wilayah Negara, maka bisa terjadi perbedaan batas wilayah
kerja (jurisdiksi) antara satu department dengan department lainnya. Misalnya,
Kanwil Departemen Perhubungan wilayah kerjanya bisa tidak sama dengan
Kanwil Departemen Pertanian.
Dalam sistem fungsional, pada wilayah negara tidak terdapat wilayah
administrasi yang dipimpin oleh seorang kepala wilayah administrasi seperti
gubernur, bupati/walikota, camat, dan lurah. Yang ada hanyalah wilayah kerja
(jurisdiksi) kepala-kepala instansi vertikal yang dipimpin oleh masing-masing
kepalanya. Oleh karena itu, sistem ini seringkali menimbulkan masalah
koordinasi horizontal. Untuk mengatasi masalah ini maka koordinasi di tingkat
daerah dilakukan apabila dipandang perlu melalui pembentukan panitia antar
departemen yang bersifat sementara.
Tipe ini memperlihatkan keterpisahan antara departemen dalam melaksanakan
fungsi pelayanan pada wilayah kerja pejabatnya di daerah. Oleh karena itu, tipe
ini dikenal dengan fragmented field administration, wilayah administrasi yang
terfragmentasi. Dalam fragmented field administration wilayah jurisdiki
pemerintahan daerah tidak terlalu berimpit atau mengikuti wilayah jurisdiki
instansi vertikal. Karena itu, dalam model ini dimungkinkan membentuk local
special purpose respresentative government seperti school district dan sanitary
district. Model ini umumnya diatur negara-negara yang dipengaruhi oleh sistem
fungsional, karena lebih mengutamakan fungsi pelayanan yag bersifat sektoral.

2. Sistem Prefektur (Prefectoral System)
Jika dalam sistem fungsional wilayah nasional dibagi ke dalam fungsi-fungsi
pelayanan department secara terfragmentasi, maka dalam sistem prefektur,
teoriti nasional dibagi ke dalam wilayah administrasi dan atau daerah otonom
dengan batas juridikasi yang sama dengan sebutan yang sama pula. Misalnya,
Provinsi Daerah Tingkat I, Kabupaten/Kota, Daerah Tingkat II, dan
Kecamatan/Kota administratif. Provinsi, Kabupaten/Kotamadya, dan
Kecamatan/Kota administratif merujuk pada pengertian wilayah administrasi
(local state government) sedangkan Daerah Tingkat I dan Daerah Tingkat II
menunjuk pada pengertian daerah otonom (local self government).
Dalam sistem prefektur, pada wilayah administrasi yang dibentuk berdasarkan
asas dekonsentrasi, ditempatkan seorang wakil pemerintah pusat yang
bertaggung jawab kepada Pemerintah Pusat di bawah pembinaan Mentri Dalam
Negeri. Misalnya gubernur, bupati/walikotamadya, camat/walikota administratif.
Wakil pemerintah pusat tersebut menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan yang
merupakan kewenangan pemerintah pusat menyelenggarakan pemerintahan
umum, mengakkan hukum dan menjaga ketertiban umum, mengawasi semua
kegitan yang dilakukan oleh instansi vertikal dari setiap departemen dengan
batas wilayah kerja (jurisdiksinya) sama dengan wilayah administrasi. Dengan
demikian, batas wilayah kerja (jurisdiksi) kepala instansi vertikal berimpit
dengan batas wilayah administrasi.
Sementara itu, dalam teoriti yang sama juga dibentuk daerah otonom
berdasarkan asas desentraliasi. Daerah otonom tersebut diselenggarakan oleh
pemerintah daerah yang penyelenggaraanya dilakukan oleh kepala daerah dan
DPRD. Pemerintah daerah menjalankan fungsi pelayanan publik merupakan
urusan masyarakat setempat (bersifat lokalitas) dan bertanggung jawab pada
masyarakat setempat.
Jika sistem prefektur dijalankan berdasarkan asas dekonsetrasi dan asas
desentralisasi secara terpisah, maka ia disebut sistem prefektur tak terintegrasi
(unintegrated prefectoral system). Pada sistem ini dalam teritori nasional terdapt
satu prefektur yang di dalamnya terdapat lembaga yang di atur berdasarkan asas
dekonsetrasi dan asas desentralisasi. Asas dekonsentrasi melahirkan wilayah
administrasi sedangkan desentralisasi melahirkan daerah otonom. Menurut
sistem ini, dalam satu prefektur terdapat: 1) wilayah administrasi yang dipimpin
oleh pejabat sebagai wakil pemerintah pusat, 2) wilayah kerja instansi vertikal
yang dipimpin oleh kepala instansi vertikal, 3) daerah otonom yang dipimpin
oleh kepala daerah otonom. Masing-masing pejabat menjalankan fungsinya
sendiri-sendiri dan terpisah. Oleh karena itu, sistem ini disebut juga dualisme
personal: fungsi-fungsi diberikan kepada figur yang berbeda. Dengan sistem ini
dimungkinkan terbentuknya local special purpose government baik dengan
perwakilan maupun tanpa perwakilan. Misal pada zaman Belanda di daerah
setingkat kabupaten terdapat kepala daerah otonomi, yaitu bupati, kepala
wilayah administrasi, yaitu Controluer, dan kepala-kepala instansi vertikal. Baik
bupati, Controluer, maupaun kepala-kepala instansi vertikal menjalankan
fungsinya secara sendiri-sendiri dan terpisah. Saat ini sistem ini dianut oleh
Italia.
Sebaliknya jika sistem prefektur tersebut dijalankan dalam bentuk terintegrasi
antara asas desentralisasi (daerah otonom/local self government) dan
dekonsentrasi (wilayah administrasi/local state government) maka ia disebut
sistem prefektur terintegrasi (integrated prefectoral system). Sistem ini dianut
oleh Perancis. Disebut terintegrasi karena pertama, dilihat dari elemen wilayah,
batas pelayanan antara wilayah administrasi (local state government), wilayah
kerja kepala- kepala instansi vertikal, dan batas geografis daerah otonom (local
self government/local general purpose respresentative government) adalah
berimpit, kedua dilihat dari elemen jabatan, pejabat yang mengepalai wilayah
administrasi dan daerah otonom adalah sama yaitu melekat pada satu orang.
Karena itu, dalam sistem prefektur terintegrasi, kepala wilayah administrasi dan
kepala daerah otonom dijabat oleh satu orang denagn peran ganda (dualisme
fungsional). Maksudnya pejabat tersebut merangkap dua status: sebagai wakil
pemerintah pusat dan kedua sebagai kepala daerah otonom.
Sistem pemerintahan di negara kita berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 jo No.
32 Tahun 2004 menganut sistem prefektur terintegrasi pada tingkat provinsi.
Pada tingkat provinsi, gubernur adalah kepala daerah otonom provinsi, sekaligus
sebagai wakil pemerintah pusat di wilayah administrasi yang dipimpinnya
(Rahmat Salam, 2002). Sedangkan sistem pemerintahan daerah zaman Orde
Baru berdasarkan UU No.5/1974 menganut sistem prefektur terintegrasi pada
tingkat kabupaten/kotamadya. Berdasarkan UU No.5/1974, wilayah administrasi
berimpit dengan wilayah otonom tingkat I dan wilayah administrasi
kabupaten/kotamadya berimpit dengan wilayah otonom tingkat II.

B. Asas-Asas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Sentralisasi, dekonsentrasi dan desentralisasi adalah konsep-konsep yang
berhubungan dengan pengambilan keputusan dalam organisasi termasuk dalam
organisasi negara. Menurut M. Faltas tedapat dua kategori dalam pengambilan
keputusan :
1) Keputusan politik/political authority yaitu decisions that are
allocative, the commit public values, the coercive power of govermental
regulation and other public values, to authoritatively chosen ends, dan
2) Keputusan administratif/administrative authority yaitu decisions of
implementation about now and where resources have to be used, who
would qualify for services resulting from the allocation and whether the
allocated recources have been properly used.

Berkenaan dengan pengertian tersebut maka keputusan politik sering disebut
juga dengan keputusan alokasi sedangkan keputusan administratif sering pula
disebut dengan keputusan pelaksanaan.
Dua jenis pengambilan keputusan tersebut dalam struktur organisasi
dapat bervariasi :
1. Keputusan alokasi dan keputusan pelaksanaan dilakukan pada puncak
hirarki secara terpusat. Inilah yang disebut dengan sentralisasi penuh.
2. Keputusan alokasi diambil pada puncak organisasi sedangkan keputusan
pelaksanaan dilakukan pada jenjang-jenjang yang lebih rendah. Inilah
yang disebut dengan dekonsentrasi.
3. Keputusan alokasi dan keputusan pelaksanaan semuanya diserahkan
sepenuhnya pada jenjang-jenjang organisasi yang lebih rendah. Inilah
yang disebut dengan desentralisasi
JHA Logemann menyebut butir 2 dan 3 sebagai desentralisasi. Logemann
memasukkan dekonsentrasi dalam desentralisasi. Dengan demikian
desentralisasi mempunyai arti yang luas. Logemann membagi desentralisasi
menjadi dua macam
1. Dekonsentrasi atau desentralisasi jabatan (ambtelijke decentralisatie) yaitu
pelimpahan kekuasan dari alat perlengkapan negara tingkatan lebih atas
kepada bawahannya guna melancarkan pekerjaan di dalam melaksanakan
tugas pemerintahan. Misalnya pelimpahan dari menteri kepada gubernur,
dari gubernur kepada bupati/walikota dan seterusnya secara berjenjang.
Desentrlisasi semacam ini rakyat atau lembaga perwakilan rakyat daerah
tidak ikut campur atau dibawa-bawa.
2. Desentralisasi ketatanegaraan atau staatkundige decentralisatie yang sering
juga disebur sebagai desentralisasi politik, yaitu pelimpahan kekuasaan
perundangan dan pemerintahan (regelende en bestuurende bevoerheid)
kepada daerah-daerah otonom di dalam lingkungannya. Di dalam
desentralisasi politik semacsm ini, rakyat dengan menggunakan dan
memanfaatkan saluran-saluran tertentu (perwakilan) ikut serta di dalam
pemerintahan, dengan batas wilayah daerah masing-masing. Desentralisasi
ini dibedakan menjadi dua.
a. Desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie) yaitu penyerahan
kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri
(autonomic), batas pengeluarannya adalah daerah. Desentralisasi
territorial mengakibatkan adanya otonomi pada daerah yang menerima
penyerahan.
b. Desentralisasi fungsional (funcionale desentralisatie) yaitu pelimpahan
kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi
Bayu Surianingrat (1980;28-29) membagi desentralisasi atas :
1) Desentralisasi jabatan (ambtelijke decentralisatie), yaitu pemudaran
kekuasaan atau lebih tepat pemlimpahan kekuasaan dari atasan kepada
bawahannya dalam rangka kepegawaian untuk meningkatkan kelancaran
pekerjaan. Oleh karena itu desentralisasi ini disebut juga dekonsentrasi
2) Desentralisasi kenegaraan (statkundige decentralisatie), yaitu penyerahan
kekuasaan untuk mengatur daerah dalam lingkungannya untuk mewujudkan
asas demokrasi dalam pemerintahan Negara. Di dalam desentralisasi ini
rakyat secara langsung mempunyai kesempatan untuk turut serta
(participation) dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerahnya.
Ahli lain yaitu A.H Manson membagi desentralisasi menjadi dua yaitu
desentralisasi politik dan desentralisasi administratif/birokrasi. Desentralisasi
politik disebut juga dengan devolusi sedangkan desentralisasi administratif
disebut juga dengan dekonsentrasi.
James W.F menjelaskan
Decentralization in French usage is a term reserved for the transfer of
powers from a central government to an really or functionally specializer
authority of distinct legal personality, deconcentration on the other
hand, is the French equivalent for administrative decentralization (or
political decentralization) involves the delegation of political authority,
through which political institutions can be created with the right to make
ploticies for local areas. Deconcentralization (or administrative
bureaucratie authority, on the other hand, involves the delegation of
bureaucratie authority, that is, the delegation of responsibility.

The local government is operated through political authority and by
institutions within an area defined by community characteristics, a system
of devolution (or federalism) can be said to exist on the other hand, service
defined areas, bureaucratic authority, and field personnel produce only
field administration or deconcentration.

Baik desentralisasi maupun dekonsentrasi merupakan instrumen dalam bidang
division of power. Maksudnya dua konsep tersebut merupakan konsep administrasi,
yaitu bagaimana proses-proses kegiatan untuk mencapai tujuan dilaksanakan dalam
organisasi dan manajemen. Dengan demikian menjadi jelas bahwa baik dekonsentrasi
maupun desentralisasi bermula dari sentralisasi dalam organisasi. Oleh karena itu,
konsep sentralisasi dan desentralisasi bukanlah konsep yang dikotomis, tapi satu
rangkaian kesatuan (kontinum). Dalam organisasi negara, tak ada yang sepenuhnya
sentralisasi atau sepenuhnya desentralisasi. Karena implemenstasi dari dua konsep
tersebut tetap dalam lingkup satu organisasi.
Istilah desentralisasi dan dekonsentrasi digunakan sesuai dengan konteks
kajiannya. Sebagai gambaranya perhatikan tabel berikut:
Tabel :
Penggunaan istilah Desentralisasi dan Dekonsentrasi
Term Associated with Deconcentration Decentralization
Organizing principle Deconcentration (French writer)
Dconcentration (UN Report)
Bureaucratic Decentralization
Administrative Decentralization
Deconcentration (French writer)
Devolution (UN Report)
Democratic Decentralization
Political Decentralization
Structure in which
the principle
dominates
Field Administration
Regional Administration
Prefectoral Administration
Local Government
Local Self Government
Municipal Administration
Practice Delegation of Power Devolution of Power

Dalam konteks negara Indonesia, negara Indonesia adalah negara kesatuan.
Sebagai negara kesatuan maka kedaulatan negara adalah tunggal, tidak tersebar pada
negara-negara bagian seperti dalam negara federal/serikat. Karena itu, pada dasarnya
system pemerintahan dalam negara kesatuan adalah sentralisasi atau pengahalusannya
dekonsentrasi. Artinya pemerintah pusat memegang kekuasaan penuh. Namun
mengingat negara Indonesia sangat luas yang terdiri atas puluhan ribu pulau besar dan
kecil dan penduduknya terdiri atas beragam suku bangsa, beragam etnis, beragam
golongan dan memluk agama yang berbeda-beda, sesuai dengan pasal 18, 18A, dan 18B
UUD 1945 penyelenggaraan pemerintahannya tidak diselenggarakan secara sentralisasi
tapi desentralisasi. Dalam pasal-pasal tersebut ditegaskan bahwa pemerintah terdiri atas
pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang diatur dengan undang-undang.
Sejalan dengan keharusan membentuk pemerintahan daerah dalam sitem
administrasi negara Indonesia maka sejak proklamasi kemerdekaan sampai sekarang
negara Indonesia telah mengeluarkan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah :
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948, Undang-Undang Nomor 1 tahun 1957,
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965, Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1974,
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, dan terakhir Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2004. Melalui Undang-Undang tersebut bangsa Indonesia menyelenggarakan
pemerintahan daerah dalam system administrasi pemerintahnya.
Sebagai negara kesatuan, negara Indonesia tidak mempunyai kesatuan-kesatuan
pemerintahan di dalamnya yang mempunyai kedaulatan. Dalam istilah Penjelasan UUD
1945, Indonesia tidak akan mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat
Staat, Negara. Dalam negara kesatuan kedaulatan yang melekat pada rakyat, bangsa,
dan Negara Republik Indonesia tidak akan terbagi di antara kesatuan-kesatuan
pemerintahan. Kesatuan-kesatuan pemerintah lain di luar pemerintah tidak memiliki apa
yang disebut oleh R. Kranenburg sebagai pouvoir constituent, kekuasaan untuk
membentuk UUD/UU dan organisasinya sendiri. Hal inilah yang membedakan negara
kesatuan dengan negara federal. Negara federal adalah negara majemuk sehingga
masing-masing negara bagian mempunyai kekuasaan membentuk UUD/UU. Sedangkan
negara kesatuan adalah negara tunggal (Bhenyamin Hoessein, 2002).
Pembentukan organisasi-organisasi pemerintah di daerah atau pemerintaha
daerah tidak sama dengan pembentukan negara bagian seperti dalam negara federal.
Kedudukan pemerintah daerah dalam sistem negara kesatuan adalah subdivisi
pemerintahan nasional. Pemerintah daerah tidak memiliki kedaulatan sendiri
sebagaimana negara bagian dalam negara federal. Hubungan pemerintah daerah dengan
pemerintah pusat adalah dependent dan sub-ordinat sedangkan hubungan negara bagian
dengan negara federal/pusat dalam negara federal adalah independent dan koordinatif.
Berdasarkan konsepsi demikian, pada dasarnya kewenangan pemerintahan baik
politik maupun administrasi dimiliki secara tunggal oleh pemerintah pusat. Pemerintah
daerah hakekatnya tidak mempunyai kewenangan pemerintahan. Pemerintahan daerah
baru mempunyai kewenangan pemerintahan setelah memperoleh penyerahan dari
pemerintah pusat (desentralisasi/devolusi).
Berdasarkan konsepsi demikian, pada dasarnya kewenangan pemerintahan baik
politik maupun administrasi dimiliki secara tunggal oleh pemerintah pusat.
Pemerintahan daerah hakekatnya tidak mempunyai kewenangan pemerintahan.
Pemerintahan daerah baru mempunyai kewenangan pemerintahan setelah memperoleh
penyerahan dari pemerintah pusat (desentralisasi/devolusi).
Hubungan kewenangan antara pusat dan daerah dalam system negara kesatuan
ini melahirkan konsep sentralisasi dan desentralisasi. Sentralisasi adalah pemusatan
semua kewenangan pemerintahan (politik dan administrasi) pada pemerintah pusat.
Yang dimaksud pemerintah pusat adalah presiden dan para menteri. Jika suatu negara
memusatkan semua kewenangan pemerintahannya pada tangan presiden dan para
menteri, tidak dibagi-bagi kepada pejabatnya di daeraf dan/atau pada daerah otonom
maka disebut sentralisasi.
Kewenangan yang dipusatkan di tangan presiden dan para menteri (pemerintah
pusat) tadi adalah kewenangan pemerintahan, bukan kewenangan lain (legislatif dan
judikatif). Kewenangan pemerintahan terdiri atas dua jenis: kewenangan politik dan
kewenangan administrasi. Kewenangan politik adalah kewenangan membuat kebijakan
sedangkan kewenangan administrasi adalah kewenangan melaksanakan kebijakan.
Dalam sentralisasi semua kewenangan tersebut baik politik maupun administrasi
berada ditangan presiden dan apata menteri (pemerintah pusat). Atau dengan kata lain
berada pada puncak jenjang organisasi. Sebagai konsekuensinya dalam melaksanakan
kewenangan ini anggarannya dibebankan pada APBN.
Adanya pemerintahan daerah dimulai dari kebijakan desentralisasi.
Desentralisasi berasal dari bahasa latin, yaitu De yang berarti lepas dan Centrum yang
artinya pusat. Decentrum berarti melepas dari pusat. Dengan denikian, maka
desentralisasi yang berasal dari sentralisasi yang mendapat awal de berarti melepas atau
menjauh dari pemusatan. Desentralisasi tidak putus sama sekali dengan pusat tapi hanya
menjauh dari pusat.
Sebagaimana telah dijelaskan di depan, desentralisasi berkaitan dengan aspek
administrasi. Perlu diingat bahwa salah satu bagian penting dari administrasi adalah
organisasi. Sebuah organisasi selalu terdiri atas jenjang hirarki. Jenjang hirarki ini ada
yang tingkatannya banyak dan ada yang tingkatannya sedikit. Misalnya, satuan
pemerintahan yang terdiri atas Pemerintahan Pusat, Pemerintahan Daerah Tingkat I,
dan Pemerintah Daerah Tingkat II, dan Pemerintahan Daerah Tingkat III, adalah contoh
organisasi pemerintahan dengan jenjang hirarki yang lebih panjang dari satuan
pemerintahan yang terdiri atas Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah Tingkat I, dan
Pemerintah Daerah Tingkat II. Dan Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi/Daerah
Tingkat I, dan Pemerintah Kabupaten/Kotamadya/Daerah Tingkat II, dan Pemerintahan
Wilayah Kecamatan lebih panjang dari Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi, dan
Pemerintah Kabupaten/Kota. Pada setiap jenjang hirarki terdapat penjabat yang
bertanggung jawab atas satuan organisasi yang menjadi wewenangnya. Misal pada
pemerintah provinsi terdapat gubernur, pada pemerintah kabupaten terdapat buapati dan
pada pemerintah kota terdapat walikota. Gubernur bertanggung jawab atas
penyelenggaraan pemerintah provinsi. Bupat bertanggung jawab atas penyelenggaraan
pemerintahan kabupaten. Dan walikota bertanggung jawab atas penyelenggaraan
pemerintahan kota.
Organisasi yang besar dan kompleks seperti Negara Indonesia tak akan efisien
jika semua kewenangan politik dan administrasi diletakkan pada puncak.hirarji
organisasi/pemerintah pusat, karena pemerintah pusat akan menanggung beban yang
berat. Juga tidak cukup jika hanya dilimpahkan secara dekonsentratif kepada para
pejabatnya di beberapa wilayah negara. Agar kewenangan tersebut dapat
diimplementasikan secara efisien dan akuntabel, maka sebagian kewenangan politik dan
administrasi perlu diserahkan pada jenjang organisasi yang lebih rendah. Penyerahan
sebagian kewenangan politik dan administrasi pada jenjang organisasi yang lebih
rendah disebut desentralisasi. Jadi, desentralisasi adalah penyerahan wewenang politik
dan administrasi dari puncak hirarki organisasi (pemerintah pusat) kepada jenjang
organisasi di bawahnya (pemerintah daerah). Dua kewenangan tersebut (politik dan
administrasi) diserahkan kepada pemerintah daerah.
Karena jenjang hirarki yang lebih rendah (pemerintah daerah) tersebut diserahi
wewenang penuh, baik politik maupun administrasi, maka pada jenjang organisasi yang
diberi penyerahan wewenang tersebut timbul otonomi. Otonomi artinya kebebasan
masyarakat yang tinggal di daerah yang bersangkutan untuk mengatur dan mengurus
kepentingannya yang bersifat local, bukan yang bersifat nasional. Karena itu.,
desentralisasi menimbulkan otonomi daerah, yaitu kebebasan masyarakat yang tinggal
di daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingannya yang bersifat local.
Jadi, otonomi daerah adalah konsekuensi logis penerapan asas desentralisasi pada
pemerintah daerah.


a. Desentralisasi
Henry Maddick (1963) menjelaskan, desentralisasi adalah penyerahan
kekuasaan secara hukum untuk menangani bidang-bidang/fungsi-fungsi
tertentu kepada daerah otonom. Sedangkan Rondinelli, Nellis, dan Chema
(1983) mengemukakan, desentralisasi merupakan penciptaan atau penguatan,
baik keuangan maupun hukum, pada unit-unit pemerintahan subnasional yang
penyelenggaraannya secara substansial berada di luar kontrol langsung
pemerintah pusat.
Parsons (1961) mendefinisikan desentralisasi sebagai berbagi (sharing)
kekuasaan pemerintahan antara kelompok pemegang kekuasaan di pusat
dengan kelompok-kelompok lainnya, dimana masing-masing kelompok
tersebut memiliki otoritas untuk mengatur bidang-bidang tertentu dalam
lingkup teritorial suatu negara. Sementara itu, dekonsentrasi menurut Parsons
adalah berbagi kekuasaan (sharing of power) di antara kelompok elite
penguasa (ruling group) yang sama untuk kemudian mendapatkan otoritas
dalam mengatur bidang-bidang tertentu berdasarkan wilayah pemerintahan
yang ada.
Dengan merajuk pada formulasi definisi seperti dikemukakan oleh Parson di
atas, Mawhood (1987) kemudian dengan tegas mengatakaan desentralisasi
adalah penyerahan (devolution) kekuasaan dari pemerintah pusat kepada
pemerintah daerah. Sementara itu, dekonsentrasi, yang dalam pengertian
Mawhood adalah desentralisasi administrasi, merupakan pemindahan
tanggung jawab dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.
Smith (1985) juga merumuskan definisi desentralisasi sebagai penyerahan
kekuasaan dari tingkatan [organisasi] lebih ke atas ke tingkatan terendah,
dalam suatu hierarki teritorial, yang dapat saja berlaku pada organisasi
pemerintah dalam suatu negara, maupun pada organisasi-organisasi besar
lainnya [organisasi non pemerintah]. Sekali lagi, Smith terlihat dengan jelas
telah memberikan tekanan khusus pada aspek penyerahan kekuasaan
sebagai isu sentral dalam desentralisasi.
Sedikit berbeda dengan para ilmuwan lainnya, Rondinelli dan Cheema (1983)
merumuskan definisi desntralisasi dengan lebih didasarkan pada perspektif
administrasi. Dalam buku mereka yang berjudul Decentralization and
Development: Policy Implementation in Developing Countries, dinyatakan
secara jelas bahwa desentralisasi adalah penyerahan (wewenang)
perencanaan, pengambilan keputusan, dan/atau wewenang administratif
(administrative authorities) dari pemerintah pusat kepada: pemerintah daerah,
oragnisasi-organisasi vertikal pemerintah pusat di daerah (field
organizations); unit-unit pelaksana administratif daerah; organisasi-organisasi
semi otonom; dan/atau organisasi non pemerintah (1983:18)
Berdasarkan definisi ini, Rondinelli dan Cheema, kemudian merumuskan
sedikitnya ada empat bentuk desentralisasi, yaitu: pertama, dekonsentrasi
yang berarti redistribusi tanggung jawab administratif di lingkungan
pemerintah pusat, kedua, pendelegasian kepada organisasi-organisasi semi
otonom atau parastatal (semi autonomous, or parastatal organistatations),
yang berarti pendelegasian otoritas dalam pengambilan keputusan dan dalam
pengelolaan fungsi-fungsi tertentu [spesifik] dimana tidak langsung di bawah
kontrol kementrian pemerintah pusat, ketiga, devolusi, dalam arti penyerahan
fungsi dan otoritas dari pemerintah pusat ke pemerintah-pemerintah daerah.
Bentuk desentralisasi yang terakhir adalah penyerahan fungsi tertentu [urusa
tertentu] dari pemerintah pusat ke lembaga-lembaga non pemerintah.
Penyerahan fungsi yang dimaksud adalah_penyerahan beberapa tanggung
jawab dalam perencanaan administratif, atau bahkan, beberapa fungsi
pelayanan publik_dari pemerintah pusat kepada organisasi-organisasi
sukarela (voluntary organistations), pihak swasta (private organizations),
atau dalam beberapa kasus tertentu, kepada organisasi-organisasi paralel
(parallel organizations) (1983:18-25).


Tujuan Desentralisasi
Secara umum, tujuan desentralisasi dapat dibedakan dalam dua kategori
utama, yaitu tujuan politik dan tujuan ekonomi. Klasifikasi ini dibangun
dengan merujuk pada klasifikasi yang telah dirumuskan oleh Smith. Dalam
bukunya, Decentralization: The Teritorrial Demention of the State, Smith
(1985) menjelaskan ada dua nilai utama desentralisasi, yaitu: nilai politik dan
nilai ekonomi (political and economic values). Tujuan kedua desentralisasi
dari sisi kepentingan nasional adalah to provide training in political
leadership (untuk latihan kepemimpinan). Praktik desentralisasi dan otonomi
daerah dalam hal ini juga berfungsi sebagai sarana untuk training bagi para
politisi dan birokrat di daerah sebelum mereka menduduki berbagai posisi
penting di tingkat nasional. Oleh karena itu, melalui kebijksanaan
desentralisasi, diharapakan akan mampu memotivasi dan melahirkan calon-
calon pimpinan yang andal pada level nasional. Tujuan ketiga desentralisasi
dari sisi kepentingan nasional adalah to create political stability (untuk
menciptakan stabilitas politik). Maksudnya adalah melalui pelaksanaan
kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, maka diharapkan tidak saja akan
mampu meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan
di tingkat lokal, tetapi juga akan meningkatkan sensitivitas dan kemampuan
politik para penyelenggara pemerintah daerah dalam mengakomodasi
berbagai tuntutan yang disampaikan oleh masyarakat. Kondisi ini pada
gilirannya akan menjadi prasyarat penting bagi terciptanya stabilitas politik.
Sementara itu, dari sisi kepentingan pemerintah daerah, tujuan pertama
desentralisasi adalah untuk mewujudkan political equality, yakni semakin
terbukanya kesempatan bagi masyarakat untuk berpatisipasi dalam berbagai
aktivitas politik di tingkat lokal. Tujuan kedua desentralisasi adalah local
accountability, yaitu semkin meningkatakn tanggung jawab pemerintah
daerah dalam berhadapan dengan masyarakat. Sementara itu, tujuan ketiga
desentralisasi dari sisi kepentingan pemerintah daerah adalah local
responsiveness. Pemerintah daerah dalam hal ini dianggap lebih mengetahui
lebih banyak tentang berbagai masalah yang dihadapi oleh komunitasnya.
Maka, pelaksanaan desentralisasi diharapkan akan menjadi jalan yang terbaik
untuk mengatasi dan sekaligus meningkatkan akselarasi dari pembagunan
sosial dan ekonomi di daerah. Dalam dimensi ekonomi, acapkali
dikemukakan bahwa urgensi dari diterapkannya desentralisasi adalah untuk
meningkatkan kemampuan pemerintah daerah dalam menyediakan public
good and services (barang dan jasa untuk umum), serta untuk meningkatkan
efisensi dan efektivitas pembangunan ekonomi di daerah (Rondinelli,
1983:4).
Argumentasi ini menyiratkan bahwa fungsi desentralisasi tidak lain adalah
sebagai sarana (alat) untuk memeperluas ruang bagi masyarakat dalam
melakukan pilihan terhadap barang dan jasa pelayanan umum, yang pada
akhirnya akan memberikan kontribusi terhadap terwujudnya keseimbangan
antara hak individu dan kesejahteraan kolektif. Dengan kata lain, melalui
penerapan suatu kebijakan desentralisasi diharapkan akan dapat mengurangi
biaya pembangunan, meningkatkan capaian target (output), dan akan lebih
mengefektifkan pemanfaatan sumber daya yang dimilki oleh daerah. Tujuan
ekonomi lainnya desentralisasi dikemukakan oleh Jurgen Ruland (1992). Ia
berpendapat bahwa desentralisasi yang selanjutnya akan melahirkan otonomi
daerah sangat diperlukan dalam upaya meningkatkan partisipasi politik
masyarkat, yang pada akhirnya akan menunjang pembangunan sosial-
ekonomi (1992:3). Dengan kata lain, Ruland meyakini bahwa melalui
implementasi kebijakan desentralisasi, akan terjadi peningkatan
pembangunan sosio-ekonomi dan adanya perbaikan kondisi kehidupan sosial.
Sementara itu, secara politis, tujuan desentralisasi, antara lain: untuk
meningkatkan keterampilan dan kemampuan politik para penyelenggara
pemerintah dan masyarakat, dan untuk mempertahankan integrasi nasional.
Sejalan dengan dalil ini, Yluisaker kemudian mengatakan bahwa sedikitnya
ada tiga aspek utama yang terkait dengan democratic decentralization
(desentralisasi-demokrasi), yaitu: kebebasan (liberty), persamaan hak
(equlity), dan kesejahteraan (welfare) (1959:30).
Dalam formulasi yang lebih mikro, Smith (1985) membedakan tujuan
desentralisasi dan otonomi daerah berdasarkan kepentingan nasional dan
daerah. Bila dilihat dari sisi kepentingan nasional, tulis Smith (1985),
sedikitnya ada tiga tujuan utama dari desentralisasi.
Pertama, untuk mewujudkan apa yang disebut dengan Political
Education (pendidikan poltik). Di antara argumen yang sering
dikemukakan untuk menjustifikasi pentingnya Political Education
sebagai bagian tujuan desentralisasi adalah, pernyataan Maddick (1963)
yang menyebutkan bahwa tujuan hakiki desentralisasi, atau lebih luas
lagi, pembentukan pemerintah daerah adalah untuk menciptakan
pemahaman politik yang sehat, (healthy political understanding) bagi
masyarakat, khususnya yang berkaitan dengan mekanisme
penyelenggaraan negara. Melalui desentralisasi, tulis Maddick, maka
masyarakat akan belajar mengenali dan memahami berbagai persoalan
sosial, ekonomi, dan politik yang mereka hadapi; menghindari atau
bahkan menolak untuk memilih calon legistlatif yang tidak memiliki
kualifikasi kemampuan politik yang diharapkan; dan belajar mengkritisi
berbagai kebijaksanaan pemerintah, termasuk di dalamnya mengkritisi
masalah penerimaan dan belanja daerah (1963:50-106).

Faktor-faktor yang Mempengaruhi Pelaksanaan Desentralisasi
Keberhasilan atau kegagalan kebijakan desentralisasi dipengaruhi oleh beberapa
faktor. Menurut Rondineli (1983) faktor-faktor tersebut adalah:
1. Derajat komitemen politik dan dukungan administrasi yang diberikan
terutama oleh pemerintah pusat dan elite serta masyarakat daerah itu sendiri.
Komitmen pemerintah pusat, dalam hal ini adalah Departemen Dalam
Negeri dan departemen teknis pusat merupakan faktor yang sangat
menentukan. Wujud komitmen ini ditunjukan dalam bentuk berbagai
tindakan yang didukung oleh legal frame work yang jelas sehingga
pelaksanaan desentralisai dapat terlaksana dengan baik. Di samping
pemerintah pusat, elite dan masyarakat daerah yang bersangkutan juga
merupakan faktor yang tidak kalah pentingnya. Kesiapan elite dan
masyarakat daerah menjadi faktor yang sangat menentukan pelaksanaan
desentralisasi. Elite dan masyarakat daerah yang tidak siap hanya menunggu
perintah dan petunjuk dari pusat akan tidak mampu menyelenggarakan
pemerintahan dengan baik.
2. Sikap, perilaku dan budaya masyarakat terhadap kebijakan desentralisasi.
Sikap, perilaku dan budaya masyarakat terutama ditunjukkan oleh elitnya
baik aparat, anggota DPRD, maupun tokoh-tokoh masyarakat yang
menganut pola paternalistik dan feodalistik akan menghambat pelaksanaan
desentralisasi. Desentralisasi menuntut kreativitas, kemampuan dan
kemandirian masyarakat lokal dalam mengindentifikasi, merumuskan dan
mengatur dan mengurus urusan-urusan yag bersifat lokal. Tanpa adanya
kemampuan ini desentralisasi tidak akan berjalan dengan baik.
3. Dukungan organisasi pemerintah yang mampu menjalankan kebijakan
desentralisasi secara efektif da efisien. Dukungan organisasi ini sangat
penting karena kebijakan desentralisasi tidak akan dapat diimplementasikan
tanpa didukung oleh organisasi pelaksananya.
4. Tersedianya sumber daya yang memadai: manusia, keuangan dan
infrastruktur. Kebijakan desentralisasi tidak akan berjalan jika tidak
didukung dengan sumber daya yang memadai. Sumber daya manusia,
keuangan dan infrastruktur yang memadai merupakan faktor penentu dalam
kesuksesan desentralisasi.

Studi tentang Desentralisasi di Beberapa Negara Berkembang: Mengapa
Mayoritas Negara-negara sedang Berkembang Menghendaki
Desentralisasi?
Smith (1985), misalnya mencatat sedikitnya ada tiga alasan utama yang dapat
menjelaskan mengapa sebagian besar Negara-negara sedang berkembang
menganggap penting mengaplikasikan desentralisasi, yaitu: untuk
menciptakan efisiensi penyelanggaraan administratif pemerintahan; untuk
memperluas otonomi daerah; dan pada beberapa kasus sebagai strategi untuk
mengatasi instabilitas politik. Sementara itu, Nelson Kasfir (1987), dalam
salah satu tulisannya tentang iplementasi kebijakan desentralisasi di Negara-
negara Afrika tropis, mengatakan bahwa sebagian besar Negara sedang
berkembang memiliki alasan serupa dalam menjustifikasi tuntutan akan
kehadiran desentralisasi. Di antara alasan-alasan tersebut adalah karena
desentralisasi telah dianggap sebagai salah satu resep untuk membangkitkan
partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan dan untuk
memacu percepatan proses pembangunan ekonomi daerah.
Penjelasan yang relatif lebih komprehensif dikemukakan oleh Conyer (1983).
Menurut Conyer, munculnya tuntutan akan desentralisasi di sebagian besar
negara-negara yang sedang berkembang pada dekade 1950-an dan 1960-an,
khususnya di negara-negara Afrika mantan jajahan Inggris, sangat berkaitan
erat dengan fenomena transformasi status dari negara kolonial (jajahan)
menjadi negara berdaulat (merdeka). Keberadaan desentralisasi kemudian
telah diartikulasi sebagai faktor yang sangat penting dalam rangka
mewujudkan percepatan pembangunan dan dalam upaya menciptakan tatanan
pemerintahan daerah yang demokratis. Lebih spesifiknya, kehadiran
desentralisasi dalam hal ini tidak saja diyakini dapat difungsikan sebagai
suatu strategi untuk memindahkan beban pemerintah pusat dalam penyediaan
pelayanan publik kepada daerah, tetapi juga sebagai sarana untuk mendorong
terciptanya pendidikan politik dan partisipasi masyrakat tingkat lokal
(Conyer, 1983:99).
Sementara itu, dari perspektif ekonomi, acapkali dikemukakan bahwa
munculnya tuntunan akan perlunya praktik desentralisasi di sebahagian besar
negara-negara yang sedang berkembang tidak bisa dipisahkan dari reaksi atas
kegagalan model pembangunan sentralistik yang diterapkan di negara-negara
tersebut pada 1960-an. Rondinelli (1983), misalnya, dengan tegas
menjelaskan bahwa kegagalan dari model perencanaan sentralistik pada tahun
1960-an telah menyebabkan mayoritas negara-negara sedang berkembang
percaya betul, bahwa kebijakan desentralisasi, akan mampu untuk, antara
lain: (a) mengurangi peranan dominan pemerintah pusat dalam perumusan
perencanaan nasional; (b) memberi kewenangan yang lebih luas dalam bidang
perencanaan pembangunan dan manajemen pemerintahan kepada para pejabat
yang bersentuhan langsung dengan masyarakat; (c) mengurangi masalah-
masalah kompleksitas birokrasi dan korupsi di tingkat daerah; (d)
meningkatkan ketrampilan serta pengetahuan para pejabat daerah, yang
selanjutnya akan berdampak pada peningkatan daya sentivitas mereka
terhadap berbagai persoalan sosial dan ekonomi yag dihadapi; serta (e) akan
memungkinkan para pimpinan pemerintah daerah melokalisasi pelyanan
publik secara lebih efektif di lingkungan komunitasnya.

b. Dekonsentrasi
Dekonsentrasi adalah penyerahan beban kerja dari kementerian pusat kepada
pejabat-pejabatnya yang berada di wilayah. Penyerahan ini tidak diikuti oleh
kewenangan membuat keputusan dan diskresi untuk melaksanakannya.

c. Delegasi (Pelimpahan Wewenang pada lembaga semi otonom)
Selain dalam bentuk dekonsentrasi dan devolusi, desentralisasi juga bisa
dilakukan dengan cara pendelegasian pembuatan keputusan dan kewenangan
administratif kepada organisasi-organisasi yang melakukan fungsi-fungsi
tertentu, yang tidak di bawah pengawasan pemerintah pusat. Sebagaimana
diketahui dalam suatu pemerintahan terdapat organisasi-organisasi yan
melakukan fungsi-fungsi tertentu dengan kewenangan yang agak independen.
Organisasi ini adakalanya tidak ditempatkan dalam struktur reguler
pemerintah. Misalnya BUMN seperti Telkom, Bank, jalan tol, dan lain lain.
Badan perencanaan pembangunan darah, badan-badan otoritas, dan lain-lain.
Terhadap organisasi semacam ini pada dasarnya diberikan kewenangan semi
independen untuk melaksanakan tugas dan tanggung jawabnya. Bahkan
kadang-kadang berada di luar ketentuan yang diatur oleh pemerintah, karena
bersifat komersial dan mengutamakan efisiensi daripada prosedur birokratis
dan politis.
Pendelegasian tersebut menyebabkan pemindahan atau penciptaan
kewenangan yang luas pada suatu organisasi yang secara teknis dan
administratif mampu menanganinya, baik dalam merencanakan maupun
melaksanakan. Semua kegiatan yang dilakukan tersebut tidak mendapat
supervisi langsung dari pemerintah pusat.

d. Devolusi
Devolusi adalah pelepasan fungsi-fungsi tertentu dari pemerintah pusat untuk
membuat satuan pemerintah baru yang tidak dikontrol secara langsung.
Tujuan devolusi untuk memperkuat satuan pemerintahan di bawah
pemerintah pusat dengan cara mendelegasikan fungsi dan kewenangan.
Devolusi dalam bentuknya yang paling murni, memiliki lima ciri
fundamental:
i. Unit pemerintahan setempat bersifat otonom, mandiri, dan secara tegas
terpisah dari tingkat-tingkat pemerintahan. Pemerintah pusat tidak
melakukan pengawasan langsung terhadapnya.
ii. Unit pemerintahan tersebut diakui memiliki batas geografi yang jelas
dan legal, yang mempunyai wewenang untuk melakukan tugas-tugas
umum pemerintahan.
iii. Pemerintah daerah berstatus badan hukum dan memiliki kekuasaan
untuk mengelola dan memanfaatkan sumber daya yang dimiliki untuk
mendukung pelaksanaan tugasnya
iv. Pemerintah daerah diakui oleh warganya sebagai suatu lembaga yang
akan memberikan pelayanan kepada masyarakat dan memenuhi
kebutuhan mereka. Oleh karena itu, pemerintah daerah ini mempunyai
pengaruh dan kewibawaan terhadap warganya.
v. Terdapat hubungan saling menguntungkan melalui koordinasi antara
pemerintah pusat dan pemerintah daerah serta unit-unit organisasi
lainnya dalam suatu sistem pemerintahan. Oleh karena itu, pemerintah
daerah adalah bagian dari pemerintah nasional dan bukan sebagai
elemen yang independen dari pemerintah pusat. Dalam devolusi tidak
ada hirarki antara pemerintah daerah satu dengan pemerintah daerah
lainnya, karena yang menjadi dasar adalah koordinasi dan sistem saling
hubungan antara satu unit dengan unit lain secara independen dan
timbal-balik.

e. Privatisasi
Desentralisasi dapat juga berbentuk penyerahan fungsi-fungsi tertentu dari
pemerintah pusat kepada lembaga non-pemerintah atau lembaga swadaya
masyarakat. Bentuk ini sering dikenal dengan privatisasi. Privatisasi adalah
suatu tindakan pemberian wewenang dari pemerintah kepada badan-badan
sukarela, swasta, dan swadaya masyarakat atau dapat pula merupakan
peleburan badan pemerintah menjadi badan swasta, misalnya BUMN dan
BUMD menjadi PT. termasuk dalam pengertian ini adalah tindakan
pemerintah mentransfer beberapa kegiatan kepada kamar dagang dan industri,
koperasi dan asosiasi lainnya untuk mengeluarkan izin-izin, bimbingan dan
pengawasan, yang semula dilakukan oleh pemerintah. Dalam bidang sosial
misalnya pemerintah memberikan kewenangan dan tanggung jawab kepada
lembaga swadaya masyarakat, pembinaan ksejehateraan keluarga, koperasi
tani, dan koperasi nelayan untuk melakukan kegiatan-kegiatan sosial dan
kesejahteraan keluarga, petani, dan sebagainya.

Tugas dan Latihan
1. Jelaskan dua tipologi pemerintahan lokal.
2. Jelaskan perbedaan antara kelima bentuk asas-asas pemerintahan daerah.

Anda mungkin juga menyukai