Anda di halaman 1dari 198

Jurnal Masyarakat dan Budaya, Volume 12 No.

2 Tahun 2010
i
Daftar Isi
Jurnal MASYARAKAT DAN BUDAYA
Volume 12 Nomor 2 Tahun 2010

Halaman
Pengantar Redaksi iv
Topik
Refleksi Selintas Tentang Primordialisme,
Pluralisme, dan Demokrasi 181
Taufik Abdullah

Kajian Budaya dalam Perspektif Filosofi 209
Sutamat Arybowo

Masalah-masalah Sosial Budaya dalam
Pembangunan Kesehatan di Indonesia 231
Rusmin Tumanggor

Realitas Masyarakat Adat di Indonesia:
Sebuah Refleksi 257
John Haba

Underground Economy dan Kejahatan Birokrat 277
Mohammad Kemal Dermawan

Nelayan Desa Bendar: Strategi dalam Mengatasi
Kendala Usaha Perikanan Tangkap 307
M. Azzam Manan

Pencegahan dan Penanggulangan Perdagangan
Perempuan yang Berorientasi Perlindungan
Korban 331
D.T.P. Kusumawardhani

Tinjauan Pustaka
Otonomi Bidang Kesehatan yang Setengah Hati 363
Jane KP
J urnal Masyarakat dan Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
ii
MASYARAKAT DAN BUDAYA.
Sebuah jurnal masalah kemasyarakatan
dan kebudayaan, yang menyajikan
karangan ilmiah dalam bentuk hasil
penelitian, tinjauan teori maupun
konsep, penilaian terhadap hasil
penelitian dan pendekatan baru, serta
tinjauan buku. Diterbitkan secara
berkala dua kali dalamsetahun (dalam
bahasa Indonesia atau Inggris), oleh
Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan
Kebudayaan Lembaga Ilmu
Pengetahuan Indonesia (PMBLIPI),
dengan ISSN 1410-4830, berdasarkan
Surat Keputusan Ketua LIPI Nomor
472/E/1995 tertanggal 17 Mei 1995.

Redaksi menerima tulisan ilmiah
dalam bentuk artikel atau tinjauan
buku, dalam bahasa Indonesia atau
Inggris. Panjang tulisan 1525
halaman A4, diketik 1,5 spasi,
dengan abstrak dalam bahasa Inggris
untuk tulisan berbahasa Indonesia
dan dalam bahasa Indonesia untuk
tulisan berbahasa Inggris. Panjang
abstrak tidak lebih dari 300 kata.
Referensi sumber dicantumkan dalam
kurung di dalam teks, dengan
susunan: nama pengarang, tahun
karangan dan nomor halaman yang
dikutip. Penulisan bibliografi
mengikuti susunan sebagai berikut:
nama pengarang, tahun, judul
karangan, nama kota, dan nama
penerbit. Catatan kaki (footnote)
hanya berisi penjelasan tentang teks,
dan diketik di bagian bawah dari
lembar teks yang dijelaskan.
Pengiriman artikel bisa dilakukan
melalui e-mail, fax ataupun pos,
dengan disertai disket file.







Pelindung
Ketua Lembaga Ilmu Pengetahuan
Indonesia

PenanggungJawab
Deputi Bidang Ilmu Pengetahuan
Sosial dan Kemanusiaan LIPI
Kepala Pusat Penelitian
Kemasyarakatan dan Kebudayaan
(PMB) LIPI

PenasehatEditorial
Prof. Dr. Taufik Abdullah
Prof. Dr. Dewi Fortuna Anwar, MA
Dr. Riwanto Tirtosudarmo
Prof. Drs. Rusdi Muchtar, MA

MitraBestari
Prof. Dr. Muriel Charras
(French National Research Institute)
Dr. Iwan Gardono
(Universitas Indonesia)

PemimpinRedaksi
Dr. M. Hisyam

WakilPemimpinRedaksi
Drs. Masyhuri Imron, MA

DewanRedaksi
Dr. Rusydi Syahra
Drs. Dundin Zaenuddin, MA
Lilis Mulyani, SH, LLM

RedaksiPelaksana
Leolita Masnun, SH, MA

PembantuRedaksi
Djoko Kristijanto, S.Sos

Alamat Redaksi:
PMB-LIPI,
Widya Graha Lt. VI & IX
Jl. Jend. Gatot Subroto No. 10,
Jakarta Selatan 12190.
Telpon : (021) 570 1232, 525 1542
Ext. 676/671
Fax : (021) 570 1232.
E-mail : masyarakat_budaya@yahoo.co.id
J urnal Masyarakat dan Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
iii







Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan
Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (PMB
LIPI) adalah lembaga pemerintah yang bergerak
dalam bidang penelitian, khususnya berkaitan dengan
masalah-masalah kemasyarakatan dan kebudayaan.
Didukung oleh kurang lebih 60 tenaga peneliti dari
berbagai bidang ilmu sosial dan kemanusiaan, PMB
LIPI siap memberikan pelayanan jasa ilmiah berupa
penelitian/survei, konsultasi ilmiah, seminar dan
pelatihan. PMBLIPI terdiri dari tiga bidang, yaitu:
Bidang Dinamika Masyarakat yang mempelajari
masalah-masalah kemasyarakatan, Bidang Humaniora
yang mempelajari masalah humaniora dan budaya,
serta Bidang Hukum yang mempelajari masalah-
masalah hukum.

Untuk informasi lebih lanjut, hubungi:

PMB LIPI
Widya Graha Lt. VI & IX
Jl. Jend. Gatot Subroto No. 10
Jakarta Selatan 12190
Telp/Fax: (021) 570 1232
E-mail: masyarakat_budaya@yahoo.co.id

J urnal Masyarakat dan Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
iv
Pengantar Redaksi

Pembaca yang budiman,
Jurnal Masyarakat dan Budaya kembali hadir di hadapan
Anda dalam edisi kedua di tahun 2010 ini. Perkembangan isu-isu
budaya, demokrasi, hukum dan kebijakan, maupun isu sosial
lainnya semakin menarik untuk disimak. Beberapa hasil kajian dari
penulis kami hadirkan di dalam nomer ini khusus untuk Anda.
Edisi kali ini dibuka dengan tulisan Taufik Abdullah
mengenai kajian sejarah tentang hubungan primordialisme,
pluralisme dan demokrasi. Dalam tulisan ini dijelaskan bagaimana
perdebatan tentang demokrasi dan pluralisme berkembang di era
kolonial yang menjadi salah satu pemicu terbentuknya gerakan
kemerdekaan Indonesia. Paska proklamasi, perdebatan semakin
berkembang dan demokrasi dikatakan baru akan tercapai apabila
masyarakat Indonesia dapat membebaskan dirinya dari ikatan-
ikatan primordial. Tentunya tulisan ini menjadi sangat menarik dan
relevan mengingat saat ini justru ikatan-ikatan primordial semakin
kuat, dan kelompok-kelompok masyarakat yang didasarkan pada
ikatan kesukuan semakin sering terlibat konflik.
Tulisan kedua tidak kalah menarik ditulis oleh Sutamat
Arybowo, mengenai pendekatan filsafat terhadap kajian budaya
(cultural studies). Dalam tulisannya ini Sutamat menggunakan
pendekatan filsafat yaitu melakukan refleksi mendalam tentang
permasalahan kebudayaan dalam rangka memberikan rekomendasi
kebijakan kebudayaan yang lebih tepat. Menggunakan tiga
komponen, ontologi, epistemologi dan aksiologi; penulis
menemukan bahwa ada pemahaman baru tentang kajian budaya
yang melihatnya sebagai sebuah proses pemaknaan dimana
kebudayaan tidak lagi dilihat sebagai sesuatu yang given.
Dari kebijakan kebudayaan, kita beralih ke kebijakan
kesehatan. Tulisan Rusmin Tumanggor selanjutnya membawa kita
pada penjelasan mengenai masalah-masalah sosial budaya dalam
J urnal Masyarakat dan Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
v
pembangunan kesehatan di Indonesia. Sebagai sebuah kebutuhan
dasar, upaya peningkatan kesehatan merupakan program utama
pemerintah di Indonesia. Tulisan ini menjelaskan secara mendalam
mengenai bentuk-bentuk upaya pemerintah di dalam bidang
kesehatan, termasuk subjek penerima manfaat, permasalahan
spasial, institusional, hingga permasalahan-permasalahan lain di
dalam pelaksanaan kebijakan bidang kesehatan.
Tulisan selanjutnya menggunakan pendekatan kriminologi
dan hukum untuk menjelaskan tentang ekonomi bawah tanah
atau underground economy dan kejahatan birokrat. Penulis,
Mohammad Kemal Dermawan, menjelaskan tentang tipologi,
modus dan pelaku underground economy dalam sektor usaha tekstil
mulai dari jaringan teratas hingga jaringan terbawahnya. Dalam
tulisan ini dipaparkan bahwa kenyataannya aktivitas ekonomi yang
tidak terdata, atau bahkan illegal justru jumlahnya sangat banyak,
diantaranya karena adanya kejahatan oleh birokrat dari sektor
terkait sendiri.
Penggambaran realitas kehidupan masyarakat Indonesia
lainnya dituliskan oleh J ohn Haba yaitu mengenai masyarakat adat
di Indonesia. Permasalahan masyarakat adat kembali digambarkan
secara reflektif oleh penulis, mengingatkan kembali bahwa
kenyataan masyarakat adat di Indonesia masih diperdebatkan baik
dari sisi definisi, pengakuan pemerintah terhadap hak-hak mereka,
dan bagaimana cara agar masyarakat adat dapat lebih maksimal
turut serta dalam proses pembangunan nasional. Tulisan ini
menganalisis secara mendalam semua permasalahan yang dihadapi
masyarakat adat. Penulis melihat kesenjangan-kesenjangan antara
kebijakan dan kenyataan di lapangan, maupun masalah lain dari
masyarakat adat di Indonesia. Tentunya semua bisa Anda simak di
dalam tulisan ini.
Artikel selanjutnya adalah mengenai nelayan di Desa
Bendar di Kabupaten Pati Jawa Tengah dalam menyiasati
kesulitan dalam usaha perikanan. M. Azzam Manan,
menggambarkan kesulitan-kesulitan yang dihadapi para nelayan,
diantaranya aturan-aturan yang melarang penggunaan beberapa
J urnal Masyarakat dan Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
vi
jenis alat tangkap yang biasa mereka gunakan, kesulitan birokrasi,
kekurangan modal, sistem pasar yang tidak berpihak pada nelayan
kecil, dan instabilitas pendapatan mereka. Strategi apa sajakah
yang mereka lakukan untuk menyiasati permasalahan-
permasalahan yang mereka hadapi? Semua itu dibahas secara
mendalam di dalam tulisan ini.
Kajian mengenai kejahatan terhadap perempuan, dalam hal
ini perdagangan perempuan atau women trafficking, menjadi kajian
yang penting karena pemerintah Indonesia juga mulai
menempatkannya dalam skala prioritas tertinggi untuk isu
perempuan. DTP. Kusumawardhani menggambarkan bahwa
berdasarkan hasil kajiannya ada banyak faktor yang mendorong
dan menarik banyak subjek maupun korban trafficking. Para pelaku
kejahatan (trafficker dan perekrut) memanfaatkan celah hukum
yang ada sehingga dapat beroperasi di daerah-daerah pedesaan.
Tulisan ini juga menggambarkan bentuk-bentuk pekerjaan terburuk
yang dipaksakan kepada para korban. Bagaimana pemerintah dapat
menangani kejahatan perdagangan orang ini? Tulisan ini akan
memberikan beberapa masukan rekomendasi terhadap kebijakan
yang terkait dengan perdagangan perempuan.
Demikianlah pembaca, beberapa hasil kajian yang kami
sajikan untuk menambah pengetahuan dan referensi bagi Anda.
Semoga tulisan-tulisan yang kami sajikan dalam edisi kali ini
bermanfaat bagi Anda.
Selamat membaca!
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 181
REFLEKSI SELINTAS TENTANG
PRIMORDIALISME, PLURALISME, DAN DEMOKRASI

Taufik Abdullah
1


Abstract
This writing is a reflective analytical description on the
relations between primordialism, pluralism and democracy.
By using historical analysis, the writer tries to unfold how the
words democracy arose as an idea that led to a social
movement. Democracy was used to largely interpreted as
modernism or developed, which later debates also
included the desire for equality of rights and status. This later
idea has brought the first social movement against
colonialism. By the time Indonesia gained its independence,
democracy was thought to be and can only be achieved if
the people can free themselves from primordial bounds. the
imagined democratic community is a community with a social
structure and system that is able to bloom a Cultural
Bazaar condition, a market that spares room for
pluralism. Then, under this conditions, new values can be
nurtured as a base to re-create the new society.
Keywords: primordialism, pluralism, democracy, historical
analysis

Sejarah dan Mitos
Sikap "taken thing for granted' kalau boleh memakai
ungkapan yang dilarang oleh kebijaksanaan "berbahasa yang baik dan
benar" terhadap segala sesuatu yang telah menjadi bagian dari
pengalaman keseharian adalah kecenderungan yang biasa. Apalagi bila
segala sesuatu yang telah dirasakan sebagai yang semestinya saja itu
telah pula mendapat pengesahan dalam sistem pengetahuan yang
dianggap sah dan ideologi yang dominan. Kalau telah begini, maka hal
yang mungkin bisa dipertanyakan tidak lagi tertanyakan. Begitulah
umpamanya sikap dan pandangan yang dipelihara terhadap corak dan

1
Ketua Komisi Ilmu-Ilmu Sosial, akademi Ilmu Pengetahuan
Indonesia (AIPI).
182 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
keberadaan bangsa dan negara. Adalah hal yang sangat biasa kalau
strategi ideologis dari pemegang kekuasaan untuk menekankan
keutuhan jalur sejarah yang dikatakan otentik akan keabsahan dari
kehadirannya. Maka siapapun bisa saja terbuai oleh apa yang dikatakan
sebagai kenyataan historis, meskipun sesungguhnya hal itu tidak lebih
daripada mitologisasi dari realitas sejarah saja. Dikatakanlah,
umpamanya, bahwa Indonesia adalah satu bangsa yang utuh dan
bersatu sejak zaman purbakala dan bahwa keutuhan sejarahnya hanya
terganggu oleh intervensi kolonial, yang dikatakan lagi-lagi sebuah
mitos, tetapi lebih menyesatkan dan lebih bodoh berlangsung selama
350 tahun.
Memang kalau dipikir-pikir tidak ada satu bangsa pun, bahkan
tidak satu komunitas sekali pun, betapapun kecil dan sederhananya,
yang tidak memerlukan mitos integratif. Mitos bukan saja men-
transformasikan ingatan sejarah tentang peristiwa yang terjadi di masa
lalu menjadi ajaran moral yang bersifat integratif dan bahkan inspiratif
ataupun merupakan refleksi dari keprihatinan kultural, tetapi juga
memberi jawab terhadap kemungkinan adanya ketimpangan antara
sistem logika dengan realitas empiris yang dihadapi. Mengapa dijajah
padahal kita adalah bangsa yang berbudaya tinggi? Maka mitos pun
tampil untuk memberi jawab terhadap diskrepansi historis yang
menyakitkan ini.
Akan tetapi memang harus disadari juga bahwa tidak jarang
mitos adalah juga pantulan dari subjektivitas kolektif yang bersifat
hegemonik. Dengan sifatnya yang hegemonik ini biasa sekali mitos itu
mempunyai kecenderungan untuk meniadakan keabsahan pertanyaan,
yang bisa mempertentangkan kebenaran yang diajukannya dengan
tinjauan rasional atas struktur realitas empiris. Karena itulah meskipun
bisa memberikan ketenangan perasaan dan suasana kemantapan sosial,
mitos tidak menolong dalam usaha untuk mendapatkan kearifan
kultural dalam menghadapi berbagai corak cobaan dan perubahan yang
dialami. Mitos lebih cenderung menampilkan dirinya sebagai pemberi
jawab akhir yang memberi kesan final.
Sebab itulah dalam usaha untuk memahami corak dinamika
dan perkembangan Indonesia (dan tentu saja negeri lain) sekali-sekali
mitos itu perlu juga dijauhi, meskipun mungkin hanya untuk sementara,
dengan mendekatkan diri pada sejarah. Merekonstruksi peristiwa yang
terjadi di suatu lokalitas dalam suatu rentangan waktu adalah tugas
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 183
utama dari sejarah, sebagai sebuah cabang keilmuan. Sejarah bukan
saja berusaha sejauh dan seutuh mungkin me-rekonstruksi apa yang
pernah terjadi, di mana dan bila terjadinya dan siapa pula terlibat di
dalamnya tetapi juga berusaha mendapatkan jawab terhadap pertanyaan
mengapa semua itu harus begini, bukannya begitu. Ketika semua
telah ditulis tidak pula jarang sejarah memancing untuk merenungkan
pesan, bahkan tidak pula jarang, makna yang dipancarkan oleh peristiwa
yang terjadi di masa lalu itu. Apakah peristiwa di masa lalu itu
meninggalkan pesan moral atau apa saja atau bahkan memantulkan
makna tentang dirinya dan masa depan? Ataukah hanya terasa sebagai
peristiwa yang lewat dalam lintasan waktu belaka? Lewat dan berlalu
begitu saja.
Meskipun sedemikian banyak kemungkinan yang dipunyainya,
sejarah tidak mempunyai claim dan bahkan tidak pula mempunyai hak
untuk memberi jawaban yang final. Sejarah malah lebih cenderung
untuk membuka pertanyaan yang seakan-akan tanpa henti. Maka, jika
hendak kembali pada masalah semula, yaitu tentang eksistensi bangsa
dan negara, sejarah pun tanpa segan-segan akan mengatakan bahwa
bukan saja semua itu adalah bagian dari gejala sejarah modern, tetapi
juga bahwa kehadiran keduanya tidak terjadi dengan begitu saja.
Kehadiran bangsa dan negara sesungguhnya adalah hasil dari pilihan
yang diperjuangkan. Selanjutnya sejarahpun berusaha pula
memberitahukan bahwa dalam proses memperjuangkan hasil pilihan itu,
perdebatan intelektual dan ideologi, yang kadang-kadang sangat sengit,
terjadi di antara para pemilih cita-cita ke arah terwujudnya nation-
formation dan kelanjutan prosesnya, yaitu nation-building.
Batas-batas 'bangsa', azas kebangsaan bahkan keabsahan
religius dari konsep kebangsaan itu sendiri dan landasan ideologis
perjuangan dari negara-bangsa yang dicita-citakan, adalah hal-hal
fundamental yang pernah diperdebatkan dalam proses pembentukan
bangsa dan negara. Kini, setelah sekitar satu abad berlalu mungkin
terasa aneh juga kalau dikatakan bahwa konsep demokrasi, apalagi
keadilan sosial, yang mula-mula hanya diartikan sebagai perlawanan
terhadap kemiskinan dan keterbelakangan, ternyata tidak pemah
diperdebatkan dengan sungguh-sungguh di masa awal pergerakan
kebangsaan di negeri ini. Tampak bagi kalangan kaum pergerakan
Indonesia kedua konsep ideal ini lebih diperlakukan sebagai hal yang
telah semestinya saja, meskipun sebenarnya kerap juga diejek oleh
mereka yang mempertahankan status quo, sang pembela kemantapan
184 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
lama. Keduanya adalah bagian yang esensial dari hasrat untuk
memperbaiki situasi dari eksistensi diri dan komunitas.
Kalau sejarah wacana politik di tanah air tercinta ini boleh
dikaji lagi, maka tampaklah bahwa ketika kata "demokrasi" pertama kali
dipakai konsep ini hanya dipahami sebagai bagian yang esensial dari
"kemajuan" dan dunia maju. Kedua hal inilah yang menjadi landasan
ideologis yang paling awal mempengaruhi segelintir golongan (agak)
terpelajar (dalam pengertian Barat) yang berdiam di kota-kota.
"Demokrasi", sebagai pengakuan akan hak untuk ikut serta mengatur
masyarakat sendiri dianggap sebagai ekspresi dari "kemajuan",
sebagaimana ditunjukkan oleh negeri-negeri yang telah maju. J adi ciri
utama dari negeri yang maju adalah demokrasi? Hanya sesederhana
itu saja pemahaman tentang demokrasi pada mulanya. Barulah
kemudian dalam perkembangan selanjutnya konsep ini diartikan sebagai
cetusan dari hasrat persamaan hak dan status dalam konteks masyarakat
kolonial. Maka seruan demokrasi pun tampil sebagai pantulan dari
semangat egaliter-pengingkaran terhadap stratifikasi sosial kolonial dan
sekaligus merupakan tuntutan bagi keikutsertaan dalam pengaturan
sosial pemerintahan (Abdullah, 2009: 187; 1972). Dalam kaitan inilah
slogan "sama rasa, sama rata", sebagaimana dirumuskan untuk pertama
kali oleh Mas Marco Kartodikromo (Loir, 1974) di sekitar awal tahun
1920an, bisa dilihat sebagai perpaduan antara hasrat demokratis dan
"keadilan sosial" (sebuah konsep yang baru kemudian dirumuskan).
Perkembangan pemahaman terhadap demokrasi ini terjadi
dalam konteks pemikiran yang belum melampaui ikatan lokal.
Demokrasi berarti dimungkinkannya anak negeri untuk ikut serta dalam
raad lokal atau dewan pemerintahan setempat. Inilah suasana dalam
periode setelah kekalahan melawan kolonialisme telah dialami dan di
saat keharusan untuk menemukan pegangan baru, yang dapat
merelatifkan makna penjajahan secara psikologis, semakin diperlukan.
Dalam tahap perkembangan sejarah seperti ini masyarakat anak jajahan
bisa dikatakan sedang berada situasi perantara
2
seakan-akan sang
penjajah sesungguhnya adalah pemberi contoh dalam peningkatan
peradaban.

2
Konsep Masyarakat Perantara atau dalam bahasa gadogado
yang pernah dipakai the Schakel Societ.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 185
Tetapi ketika kolonialisme telah mulai secara intelektual
diartikan sebagai penghinaan atas harkat diri dan sebagai penghisap
kekayaan tanah air, maka ketika itu pula pergerakan rakyat mulai
memvisualisasikan kehadiran adanya sebuah "bangsa", yang melampaui
ikatan lokalitas dan etnis. Dalam suasana ini kemajuan dan demokrasi
dianggap dan bahkan diperlakukan sebagai sine qua non dari eksistensi
bangsa yang bersifat antaretnis dan multietnis. Adalah sebuah
keyakinan politik yang paling awal dari kaum pergerakan bahwa sebuah
bangsa yang bersifat multietnik dan multikultural hanya mungkin
tumbuh dan berkembang dalam tatanan sosial dan politik yang bercorak
demokratis. Di masa pergerakan kebangsaan telah semakin meningkat
barangkali bisa juga sambil lalu dicatat bahwa adalah Bung Hatta yang
paling enggan memperlakukan cita-cita demokratis sebagai semboyan
demi kemodernan saja. Berbagai tulisannya yang ditulis sejak ia
masih belajar di negeri Belanda memperlihatkan usahanya yang serius
dan konsisten untuk mencari sistem demokrasi yang sesuai bagi
Indonesia modern tetapi mempunyai latar belakang yang multikultural
(Hatta, 1952).

Demokrasi dalam Wacana
Perdebatan tentang demokrasi barulah semakin menjadi marak
sekian tahun setelah kemerdekaan tercapai dan kedaulatan negara telah
didapatkan. Perdebatan ini terjadi setelah Presiden Sukarno (1956),
yang gelisah dengan ketidakstabilan politik yang dihasilkan sistem
demokrasi parlementer, yang mempunyai Undang Undang Dasar
Sementara (UUDS 1950) yang menempatkan Presiden hanya sebagai
kepala dan simbol negara belaka. Dalam salah satu pidatonya
mengatakan bahwa ia "bermimpi semua partai bersedia membubarkan
dirinya". "Mimpi" yang kemudian diikuti oleh konsepsi Presiden
(1957) serta merta dirasakan sebagian pemimpin partai sebagai
ancaman terhadap demokrasi. Bagi Bung Karno pelaksanaan sistem
demokrasi di Indonesia yang baru mengecap kemerdekaannya untuk
mengatur diri sendiri itu dengan jelas memperlihatkan betapa tidak
sesuainya tradisi Indonesia dengan sistem demokrasi yang, katanya
diimpor dari Barat. Demokrasi liberal yang dijalankan hanyalah
berarti tidak lebih daripada 50% tambah satu. Sistem ini bahkan juga
memberi kesempatan bagi kepura-puraan politik untuk mendapatkan
dukungan yang bisa dipergunakan untuk kepentingan yang sama sekali
tak ada kaitannya dengan cita-cita demokrasi. Bukankah demokrasi
186 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
yang dikatakan Bung Karno liberal itu telah pula menyebabkan
terganggunya kestabilan pemerintahan? Bukankah sistem demokrasi
yang dipakai itu sesungguhnya bukan saja telah menjauh dari
kepribadian nasional tetapi juga mengingkari pentingnya peranan
fungsi kepemimpinan dalam kehidupan kenegaraan? Semua kelemahan
ini sangat ditekankan apalagi ketika berbagai impian nasional, seperti
kesejahteraan rakyat, penyebaran pendidikan dan keutuhan rasa
persatuan masih jauh dari rangkulan bangsa (Feith, 1964).
Maka begitulah perdebatan tentang esensi demokrasi pun
menjadi semakin marak. Klimaks dari perdebatan ini ialah sebuah esei
klasik dari Bung Hatta, Demokrasi Kita (1960), yang juga melihat
dengan jelas segala kelemahan demokrasi sebagai sebuah sistem, yang
mungkin bisa merangsang hasrat individualisme. Tetapi ia tidak sekadar
melihat aspek-aspek kelemahan demokrasi. Bung Hatta, sang pejuang
demokrasi sejak muda, memperlihatkan juga kekuatan sistem yang
memberi penghargaan atas hak politik individu ini. Kelemahan dalam
pelaksanaan demokrasi, katanya, tidak bisa diselesaikan dengan
penciptaan sistem pemerintahan yang diktatorial, sebagaimana yang
dilaksanakan Sukarno. Demokrasi bisa tenggelam karena kesalahan para
pelaksananya, tetapi adalah sebuah hukum besi sejarah, katanya,
demokrasi akan hidup kembali.
Tetapi sementara itu Dekrit Presiden telah dikeluarkan. Sejak
bulan J uli 1959 Indonesia telah resmi kembali ke UUD 1945.
Demokrasi Terpimpin, yang didominasi oleh eksekutif, telah berdiri.
Sejak itu praktis konsep pembagian kekuasaan antara badan legislatif,
eksekutif dan yudikatif telah digantikan oleh konsep yang dianggap
lebih sesuai, yaitu pembagian tugas. Kecurigaan yang pernah
disuarakan oleh golongan oposisi bahwa demokrasi parlementer telah
terancam kini telah menjadi kenyataan. Maka perdebatan pun terhenti.
Pemimpin Besar Revolusi bukan saja Kepala Negara dan Pemerintahan
dan Panglima Tertinggi, sebagaimana ditentukan konstitusi, tetapi
adalah juga pemegang monopoli dari keabsahan wacana politik dan
ideologi.
Perdebatan tentang demokrasi yang terhenti ini kembali marak
di saat Demokrasi Terpimpin telah lumpuh dan Orde Baru masih berada
dalam tahap konsolidasi kekuasaan. Tetapi ternyata perdebatan itu tak
lebih daripada "musim panas Indian", yang hangat secercah sebelum
musim dingin otoritarianisme datang menempa. Seperti halnya dengan
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 187
Demokrasi Terpimpin, yang digantikannya, Orde Baru, yang ingin
menampilkan diri sebagai penyelamat UUD 1945 yang "telah
diselewengkan", memperkokoh kedudukan dan kekuasaannya dengan
konsep dan sistem demokrasi "anything but democratic. Begitulah,
kecuali beberapa tahun di saat-saat peralihan dari Demokrasi
Terpimpin ke Orde Baru selama hampir empat puluh tahun (1959
1998) Indonesia harus berada di bawah sistem yang mengingkari
keyakinan awal dari pergerakan kebangsaan.
Tetapi sudahlah. Sejarah dihamparkan bukan untuk diumpat dan
dimaki atau bahkan dibangga-banggakan, tetapi sebagai usaha untuk
merekonstruksi pengalaman yang mungkin bisa dijadikan sebagai salah
satu sumber untuk mendapatkan kearifan dalam memahami hari ini dan
merintis hari depan. Pengalaman kesejarahan yang dikisahkan di atas
memperlihatkan bahwa demokrasi salah satu prinsip yang paling
fundamental dalam kehidupan berbangsa dan bernegara barulah
kembali diperdebatkan dengan sungguh-sungguh ketika cita-cita ini
dirasakan sedang menghadapi ujian yang memprihatinkan. Demokrasi
diperdebatkan di saat sistem ini sedang menghadapi ancaman. Meskipun
hal ini terasa agak janggal juga, tetapi bisa juga dipahami, kalau saja
ditilik kembali sejarah pemikiran kebangsaan Indonesia.
Maka kembali sebuah flashback kesejarahan bisa dilihat lagi,
hanya saja sekali ini lebih jauh ke belakang. Sejak negeri yang masih
bernama Hindia Belanda ini memasuki zaman eksploitasi kapitalistik
yang modern menjelang awal tahun 1900an beberapa gelintir
kaum terpelajar, yang menampilkan diri sebagai pelopor kemajuan,
telah merasakan dan menyadari bahwa keterbelakangan masyarakat
"bumiputera" hanyalah mungkin diakhiri dengan membebaskan diri
dari ikatan tradisi yang kaku. Dunia maju dan 'kemajuan' hanya
mungkin didekati kalau buaian primordialisme, yang serba ramah, tetapi
melenakan, bisa diatasi. Sejak saat itu pula beberapa tokoh dari
kalangan terpelajar (Barat) yang masih segelintir itu mulai berusaha
mendapatkan sebuah masyarakat baru. Mereka adalah para perantau,
yang secara fisik telah terpisah dari tanah kelahiran dan secara
intelektual telah pula mulai merasakan perlunya melepaskan diri dari
ikatan kultural masyarakatnya yang intim, asli, dan primordial. Berada
di dunia luar, di kota-kota pusat kekuasaan dan ekonomi kolonial,
mereka mendapatkan perspektif perbandingan. Mereka memasuki
pergaulan kota, yaitu sebuah lingkungan sosial yang tumbuh dari
tumpukan "komunitas orang asing" (communities of strangers) yang
188 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
berdatangan dari mana-mana, yang secara bertahap semakin
mendapatkan sistem komunikasi simbolik. Secara bertahap tetapi
semakin kelihatan para orang asing yang berdatangan dari mana-mana
ini semakin berhasil membentuk suatu komunitas kota yang bisa saling
mengerti. Ketika rasa keasingan telah buyar maka secara pelan sebuah
komunitas baru mulai berfungsi.
Dalam masa ketika proses masyarakat kota telah tumbuh ini,
maka kaum yang relatif terpelajar inipun menjadi bagian dari struktur
dari masyarakat kota. Hanya saja kota kolonial, bukanlah kota yang
dihuni oleh komunitas yang mempunyai harkat hidup yang sama. Kota
kolonial diatur berdasarkan sistem hirarki dan status, yang bercorak
kolonial dan rasial. Urbane, terpelajar, tetapi mereka kaum perantau ini
berada pada jenjang status kolonial yang rendah. Mereka menyadari
juga bahwa usaha untuk memasuki "dunia maju", yang bebas dari
keterbelakangan dan kemiskinan, tidak dapat berjalan baik dalam
suasana keterikatan pada ikatan tradisional dan primordial, yang asli.
Mereka tahu juga bahwa suasana keramahan dan keakraban kultural
yang diberikan oleh primordialisme harus dibayar dengan keterikatan
pada keharusan struktural yang mengekang. Dalam suasana ini cita-cita
kemajuan, yang membayangkan suatu situasi yang melampaui struktur
kekinian dan ikatan kultural yang berakar dari masa lalu, akan dengan
serta merta menimbulkan berbagai dilema kultural yang tak mudah
diselesaikan. Karena itulah sejak semula mereka merasakan perlunya
sebuah suasana dan masyarakat baru, yang mengatasi, tetapi tidak
mengingkari, apalagi menghancurkan, ikatan primordial itu.
3

Primodialisme adalah suasana keakraban "pulang kampung",
yang memuaskan rasa kerinduan kepada keaslian yang dianggap belum
ternoda, tetapi masyarakat baru adalah sebuah pengembaraan yang
memperkaya dan memperluan cakrawala pandangan. Masyarakat baru
yang terbayangkan adalah sesuatu yang bersifat majemuk, pluralistik,

3
Dalam realitas sudah jelas masalahnya tidaklah sesederhana ini.
Tetapi kalau sejarah formal tidak bisa terlalu jauh memasuki suasana dilematis
antara keharusan memasuki dunia baru dan keterikatan pada dunia lama,
maka sastra dengan sangat baik menunjukkannya. Lihat Abdoel Moeis, Salah
Asuhan, Djakarta, Balai Pustaka, yang telah diterbitkan beberapa kali. Pada
tingkat yang lebih sophisticated, ketika suasana dilematis telah semakin
kompleks, lihat Armijn Pane, Belenggu, Djakarta, 1940. Kupasan historis
terhadap kedua novel ini dan pendahulunya, Marah Roesli, Sitti Noerbaja.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 189
tetapi diikat oleh hasrat untuk menggapai keluasan cakrawala kehidupan
dan pengetahuan serta didukung oleh keyakinan akan masa depan yang
lebih cerah. Masyarakat majemuk yang terbayangkan tidaklah berarti
keharusan lahirnya sebuah dunia sosial yang asing dan menakutkan
tetapi sesuatu yang senantiasa bisa menambah pengkayaan
kultural.Maka begitulah pluralisme, yang diikat oleh harapan tentang
hari depan yang cerah dan terbuka semakin tumbuh dan berkembang
juga.
Masyarakat yang diinginkan adalah sebuah tatanan sistem
pergaulan yang dapat memupuk suasana cultural bazaar, sebuah "pasar"
bagi setiap unsur kultural untuk tampil memperkenalkan diri. Yang
diinginkan ialah tumbuhnya suasana untuk bergaul bahkan bersaing,
saling belajar dan saling berusaha memperlihatan keunggulan modal
tradisional yang telah dimiliki maisng-masing. Dalam proses inilah
terjadi pengkayaan dan, bila perlu, transformasi dari unsur-unsur
kultural yang telah menjadi bagian dari kehidupan. Dalam suasana
inilah pula nilai simbolik yang baru bisa dipupuk untuk kemudian
menjadi dasar dari masyarakat baru yang sedang dalam proses
pembentukan itu.
Masyarakat baru yang diinginkan itu adalah sebuah struktur
yang dibentuk dan ditentukan oleh keharusan "dunia maju", yang
terbebas dari keharusan yang askriptif. Masyarakat dan suasana baru
inilah yang secara konseptual menghadapkan dirinya terhadap berbagai
masalah dalam usaha memasuki suasana kemajuan. Suasana dan
masyarakat baru inilah yang kemudian disebut 'bangsa'suatu corak
komunitas yang dilahirkan oleh hasrat dan dorongan untuk
mendapatkan harkat kemanusiaan yang modern, maju, dan progresif.
Sejak semula kelahirannya 'bangsa' telah terkait erat dengan pengakuan
akan kenyataan internal dirinya yang mempunyai unsur-unsur yang
majemuk, yang multikultural dan multietnik. Di saat ini mulai
tumbuh usaha untuk meninggalkan suasana bazaar dengan melahirkan
suatu bentukan kultural yang baru, progresif dan modern. Ketika yang
tampil sebagai sebagai contoh dari unsur-unsur yang mewakili suasana
serba maju dan terbuka itu adalah dunia Barat, bisa jugalah dipahami
adanya seruan untuk bersama-sama menunju dunia Barat yang
modern, maju, kuat dan dinamis. Kalau hal ini telah terjadi maka
perdebatan intelektual pun tidak terelakkan. Apakah hal ini berarti
meniadakan esensi diri sendiri yang telah diwarisi? Maka dalam
sejarahn tercatat kegairahan intelektual dan pergolakan pemikiran
190 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
kebudayaan dalam episode yang disebut sebagai polemik kebudayaan
di akhir tahun 1930an (Abdullah, 2001).
Penjelajahan sejarah modern Indonesia akan semakin jauh juga
kalau ditelusuri dinamika tumbuhnya akar-akar yang menyebabkan
kemajemukan ini sehingga akhirnya bisa tumbuh menjadi sebuah
"bangsa". Tetapi dalam konteks sejarah modern bisalah dikatakan
bahwa apapun mungkin akar-akar itu, namun satu hal perlu juga
diingatkan bahwa para pendekar kebangsaan itu sejak semula telah
terlibat dalam budaya cetak yang sedang bersemi.
4
Kata-kata yang
tertulis dan yang bisa diproduksi secara besar-besaran serta disebarkan
ke mana saja memberikan kemungkinan untuk menyamakan persepsi
tentang pengalaman sejarah dan struktur kekinian yang dialami.
Kegairahan ini semakin menaik juga karena teks-teks yang dicetak itu
bisa juga dijual dan sekaligus memberi penghasilan utama atau lebih
sering tambahan bagi sang penghasil teks. Makna dari kehadiran teks
-teks itu semakin penting juga karena ketika itu partai-partai yang
saling bersaingan ideologi, telah pula berperan sebagai penyalur cita-
cita dan pemikiran yang semula hanya disalurkan lewat teks. Di
samping teks, pemikiran itu bisa disampaikan lewat kegiatan dan
pertemuan tatap muka. Berbagai perkumpulan sosial, yang tidak secara
langsung melibatkan diri dalam perdebatan dan kegiatan politik bisa
juga sebagai brokers of ideas. Tanpa dimaksud dan mungkin bahkan
tanpa mengatakan apa-apa akan tetapi tenaga birokrasi kolonial dan
pengajar dan guru yang dipindah-pindah dari satu tempat ke tempat lain
secara langsung ataupun tidak adalah juga penyalur suasana persamaan
yang sebangsa dari kesatuan-kesatuan etnis dan daerah yang pada
dasarnya bersifat pluralistik.
Secara konseptual "bangsa" suatu state of mind kata Hans
Kohns sekian puluh tahun yang lalu. Dan biasa sekali dikutip oleh para
nasionalis bisa dibayangkan sebagai suasana dan alam pikiran sosial
politik yang memberi kemungkinan bagi berbagai inovasi kultural untuk
menampilkan diri. Bangsa atau komunitas yang dibayangkan itu,
sebagaimana dikatakan Ben Anderson, adalah pula suasana yang dapat
menghindarkan diri dari berbagai dilema kultural yang mungkin
dihadapi oleh masyarakat-masyarakat primordial dalam berhadapan
dengan dunia modern. Adalah "bangsa" yang akan menentukan bahwa

4
Tentang peranan sentral dari budaya cetak, tetapi disebutnya, print
capitalism.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 191
bentuk negara yang modern ialah "republik yang demokratis dengan
pimpinan yang dipilih secara demokratik dan disebut Presiden".
Keabsahan dari kehadiran masyarakat tradisional dan primordial,
dengan sistem status dan kekuasaannya masing-masing, secara
konseptual tidak disinggung dan tidak pula diganggu. Semuanya
dibiarkan sebagai bagian dari sejarah dan unsur dari perbendaharaan
kultural yang dibiarkan begitu saja.
Segala perdebatan dan pergolakan berada dalam suasana
'bangsa'. Pemilihan bahasa Melayu sebagai bahasa persatuan dari
"bangsa" yang sedang berada dalam tahap pembentukan ini adalah
contoh betapa pilihan itu sekaligus memberikan kebebasan kultural
relatif dalam pembentukan sistem simbol dan mengelakkan dilema
kultural dari ikatan sosial yang primordial (Abdullah, 1983).
Begitulah setelah melalui berbagai proses perdebatan tentang
batas-batasnya dan pemilihan nama maka atas usul Perhimpunan
Indonesia (1924), dan mendapat pengesahan dalam Sumpah Pemuda
(1928) bangsa yang berada dalam pembentukannya itu dinamakan
"Indonesia". Meskipun sesungguhnya secara konseptual bangsa ini
hanyalah satu, tetapi dalam realitas terdiri atas dua lapis. Yang pertama,
bercorak primordial, asli, akrab, dan secara kultural masing-masing
kesatuan relatif bersifat homogen; Kedua, bersifat pluralistik yang
selalu berada dalam proses pembentukan diri. Karena keduanya adalah
unsur-unsur yang organis dan dinamis, maka dengan mudah dapat
dibayangkan bahwa kedua lapis ini saling memasuki dan saling
mempengaruhi. Kadang-kadang pengaruh itu saling memperkuat, tetapi
bisa pula saling menggerogoti. Ketika yang pertama yang terjadi berarti
integrasi nasional telah semakin utuh tetapi di saat yang kedua
dianggap telah terjadi orangpun mulai berbicara tentang ancaman
"disintegrasi nasional". Ketika yang pertama harus dipelihara, diskusi
tentang masalah desentralisasi pun dilancarkan. Namun bila yang kedua
telah semakin mencekam maka kekuatiran tentang separatisme dan
sentralisme yang eksesif seperti tidak terelakkan.
Lagi-lagi peristiwa kebahasaan dapat dipakai sebagai contoh.
Bagaimanapun juga ternyata bahasa adalah unsur kebudayaan yang
paling strategis untuk melihat hubungan dan kompetisi dari kedua lapis
situasi konseptual ini. Kini para literati daerah sering mengeluh tentang
betapa pengaruh bahasa Indonesia yang semakin mengental yang
bahkan telah menciptakan krisis dalam kebahasaan dan sastra daerah.
192 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Sebaliknya, bukankah sering juga terdengar keluhan para ahli bahasa
Indonesia betapa struktur dan lafal bahasa daerah mengganggu
penggunaan bahasa Indonesia yang "baik dan benar"?
J ika sejarah pergerakan kebangsaan dikaji lagi, maka sejak
semula telah terlihat juga adanya pergulatan dan persaingan antara para
pendukung nasionalisme kultural yang cenderung primordialis dan
pendukung nasionalisme politik yang pluralis, dalam menentukan
corak wacana intelektual. Kekuatiran dari para pendukung
"nasionalisme kultural" beralasan juga, sebab para nasionalis politik,
yang bertolak dari suasana kultural yang bercorak bazaar, tidak saja
mempersoalkan keampuhan landasan kultural dari ikatan primordial
dalam berhadapan dengan masalah kontemporer dan tantangan zaman,
tetapi juga keabsahan yang mengancam seluruh struktur ikatan tersebut.
Bagi para pendukung "nasionalisme kultural" keunggulan tatanan yang
pluralistik adalah kehilangan dunia yang akrab dan membanggakan.
Tetapi ketika akhirnya Proklamasi Kemerdekaan diucapkan dan
revolusi kemerdekaan meletus, siapapun bisa juga berkata bahwa
sebuah bangsa yang utuh telah ingin mengikat dirinya dalam sebuah
negara-bangsa yang berdaulat dan bersatu. Mukaddimah atau
Pembukaaan UUD bukan saja merupakan latar belakang intelektual dari
teks Proklamasi Kemerdekaan yang sangat ringkas dan lugas tersebut,
tetapi bisa pula dilihat sebagai dokumen tentang kemenangan dari
nasionalisme politik. Dalam suasana inilah pula tatanan demokratis
diperlakukan sebagai hal yang semestinya saja. Maka bisalah dipahami
kalau Bhinneka Tunggal Ika sebagai simbol negara dihasilkan oleh
periode demokrasi parlementer.
Seperti halnya dengan masalah demokrasi, yang diperdebatkan
ketika landasan ideal ini dianggap terancam, begitu pula halnya dengan
hubungan antara tarikan primordialisme, baik yang bercorak etnis-
kultural ataupun ikatan keagamaan atau, lebih sering, keduanya, yang
selalu riil dalam kehidupan bangsa, dan pluralisme, yang berasal dari
dinamika sejarah dan perubahan sosial serta landasan dari eksistensi
negara. Masalah ini baru diperdebatkan ketika suasana sewajarnya yang
selama ini dipelihara mulai dirasakan mengalami situasi yang porak
poranda. Dan di saat ini pula kembali esensi dari kehidupan yang
demokratis menjadi masalah besar.
Belum pernah dalam sejarah pasca-kemerdekaan bangsa dan
negara terjadi keporak-porandaan "bangsa" dan demokrasi' dua aspek
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 193
yang saling berkaitan dalam proses pertumbuhan kenegaraan Indonesia
sebagaimana yang terjadi ketika arus Reformasi sedang melanda tanah
air tercinta ini. Bahkan suasana ini masih terasa sampai sekarang. Ada
saat-saat ketika perbedaan ideologi yang tajam rnenyebabkan bangsa
terpecah atas berbagai pasangan konflik aliran politik. Pernah situasi
konflik antara komunisme dan kekuatan yang menyebut dirinya
Pancasila berubah menjadi konflik terbuka. Ada pula masanya ketika
kecenderungan sentralisme yang dianggap eksesif berhadapan keras
dengan hasrat regionalisme yang tidak sabar. Tetapi bagaimana sejak
Reformasi bermula? Apa saja corak pasangan yang secara teoretis
mungkin bisa dilihat sebagai berada dalam situasi konflik yang kini
mungkin berada dalam ancaman konflik terbuka yang keras? Apakah
yang akan dikatakan ketika terjadi konflik terbuka dan bersifat fisik dari
dua desa yang bertetangga, murid-murid dari sekolah yang berdekatan,
pendatang dengan penduduk setempat, pemakai jalan dengan penduduk
yang tinggal di pinggir jalan, aparat pemerintah dengan pedagang kaki
lima atau pengemudi ojek, preman yang berkeliaran dengan penduduk
setempat, kesatuan etnis yang berbeda, pribumi dengan non-pribumi,
Islam dan Kristen, kaya dan miskin, pengikut doktrin yang orthodoks
dengan yang dianggap heterodoks, bahkan antara militer dengan polisi,
dan entah pasangan situasi konflik apa lagi. Bahkan lebih sering
berbagai pasangan dalam situasi konflik menentukan afinitas masing-
masing dan menghasilkan konflik terbuka yang lebih keras.
Kesemuanya bukan saja menunjukkan ciri-ciri disintegrasi sosial, tetapi
bahkan juga memperlihatkan tanda-tanda dari anarki sosial. J ika hal ini
saja belum cukup, integrasi nasional dan teritorial pun telah pula
menjadi taruhan. Kalau Timor Timur bisa dikatakan sebagai suatu
historical deviation dan Irian J aya/ Papua adalah anggota baru dalam
mainstream of history dalam proses pembentukan bangsa,
bagaimanakah halnya dengan kecenderungan separatisme yang pernah
terjadi di Aceh? Sementara hal-hal ini mulai terselesaikan dan negara
telah meninggalkan kecenderungan otoritarianisme dan sentralisme
yang kaku, gerakan internal separatismepun seakan-akan dengan tiba-
tiba menjadi marak. Pemekaran wilayah tiba-tiba dengan begitu saja
seakan-akan telah menjadi rule of the game. Tanpa disadari provinsi
yang semula 27 setelah dikurangi satu (dengan berpisahnya Timor
Timur) dalam waktu yang relatif singkat jumlah propinsi malah
menjadi 33 dan jumlah kabupaten/kota lebih 400. Tiba-tiba pula
194 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
dikatakan atau tidak seruan putra daerahpun diperdengarkan sebagai
alat negosiasi politik dan pancingan untuk mendapatkan suara.
Dalam situasi yang penuh kegalauan ini ada kalanya
primordialisme lama merupakan perlindungan terhadap ancaman yang
dianggap datang dari kelompok lain atau menjadi landasan sikap agresif
terhadap yang lain, tetapi tak jarang pula landasan ini sama sekali tidak
berfungsi apa-apa. Corak pluralitas yang semakin kompleks telah tidak
lagi bisa dengan begitu saja dipasangkan dengan primodialisme dalam
pengertiannya yang semula.
Salah satu tragedi dalam sejarah pasca-kemerdekaan Indonesia
terjadi ketika kompleksitas yang semakin menaik dari situasi
kemajemukan dinisbikan dengan begitu saja oleh sistem kekuasaan.
Hal ini dilakukan dengan pemupukan mitos persatuan dan kesatuan
dan pengadaan reifikasi
5
dari konsep keserasian, keselarasan,
keseimbangan" serta peniadaan keabsahan dari keterbukaan dan
perbedaan yang demokratis. Dengan dalih "kepribadian nasional" dan
"revolusi belum selesai", seperti yang diindoktrinasikan oleh rezim
Demokrasi Terpimpin Soekarno atau "jati-diri bangsa" dan
"pembangunan nasional" sebagaimana yang di-P4-kan (diajarkan
sebagai bahan indoktrinasi) oleh Orde Baru Soeharto, bukan saja
keterbukaan dari kehidupan demokrasi dikekang, penetrasi kultural
yang subversif dan tanpa kompetisi dari unsur kultural primordialisme
yang dominan ke dalam kehidupan nasional yang pluralistik dibiarkan
begitu saja terjadi. Maka ketika sistem akhirnya tumbang, segala
kekuatan dan aspirasi yang selama ini tanpa diberi kesempatan untuk
menguji keampuhan logikanya tiba-tiba merebak ke luar dan ke luar
tanpa ujian akan keabsahan logika dan aspirasi.
Keabsahan dari mitos, reifikasi, dan penetrasi primordialisme
yang subversif terhadap pluralisme itu seakan-akan mendapat
pembenaran selama dukungan dari sistem kekuasaan yang otoriter dan
dari sistem patronage ekonomi yang kolusif masih kuat. Tetapi ketika
sistem otoriter itu goyah dan kemampuan sistem patronage tergoncang
oleh krisis moneter maka pilar-pilar yang mendukung sistem itupun
saling bertumbangan. Ketika hal itu terjadi segala keampuhan untuk
menjaga riak-riak dinamis yang dipantulkan oleh tatanan sosial yang

5
Yaitu kecenderungan untuk menyamakan saja konsep analitis
ataupun konstruksi normatif dengan realitas yang sesungguhnya).
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 195
pluralistik pun menjadi problematik yang serius. Ketika itulah realitas
semu yang diciptakan oleh mitos, reifikasi konsep, dan penetrasi unsur
primordialisme yang subversif pun mendapat tantangan yang keras dari
perkembangan realitas sosial yang sesungguhnya.
Perdebatan tentang "demokrasi" dan ketegangan antara
primordialisme dan pluralisme" menjadi gencar ketika suasana krisis
sedang melanda. J awaban yang tepat belum tentu didapatkan, tetapi
harga dari kealpaan dalam mempersoalkan masalah yang terlanjur telah
dilebur dalam suasana konsensus harus dibayar mahal. Akhirnya sebuah
pertanyaan tertanyakan juga. Mestikah bangsa harus selalu menanti
untuk mempersoalkan segala sesuatu ketika krisis telah melanda dan di
saat luka sosial telah mendalam?

Sebagai Gejala Sejarah Sosial
Tuduhan Orde Baru bahwa baik sistem demokrasi parlementer,
yang dikatakan "liberal", dan maupun demokrasi terpimpin dari rezim
Demokrasi Terpimpin yang dinamakan "Orde Lama", telah gagal
memenuhi janji-janji Proklamasi untuk menjalankan pembangunan
bangsa, tidak seluruhnya menggambarkan kenyataan yang
sesungguhnya. Betapapun juga dalam usaha ke arah demokratisasi
pendidikan, kedua periode yang dinista dalam sejarah politik itu telah
dapat juga memberikan hasil betapapun mungkin tidak terlalu
memuaskan. Tetapi, memang tidak pula bisa dibantah bahwa percepatan
pembangunan ekonomi barulah terjadi dalam masa Orde Baru.
Perbaikan sistem transportasi dan komunikasi sampai dengan
sebelum krismon melanda pengurangan kemiskinan; mulai dari
pembangunan gedung-gedung mewah dan perumahan rakyat, baik yang
rumah sederhana (RS) maupun rumah sangat sederhana (RSS), sampai
dengan penyebaran puskesmas dan posyandu di desa-desa. Berapa
banyakkah kota-kota baru atau bahkan juga kota-kota satelit yang
tumbuh dan berapakah jumlah jembatan serta jalan raya baru yang
sempat dibangun di masa ini? Kota-kota manakah yang tidak
mengalami pertumbuhan dan peningkatan kecanggihan modern? Namun
seandainya proses pembangunan itu tidak dilihat hanya sebagai
tonggak-tonggak statistik yang pasif, melainkan sebagai sesuatu yang
bergerak, maka akan bertemulah gerak perubahan sosial yang seakan-
akan tanpa henti. Tampaklah bahwa sesungguhnya esensi pembangunan
itu adalah perubahan. Demikianlah selama periode yang disebut masa
pembangunan itu berlangsung terjadi jugalah percepatan mobilitas
196 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
geografis, yang didorong urban bias dan konservatisme dalam
penentuan wilayah pertumbuhan.
Betapapun masyarakat desa dan pembangunan pertanian secara
ideologis termasuk prioritas dari Orde Baru tetapi dari sudut manapun
ingin dilihat, kesan akan kuatnya bias kekotaan dari pelaksanaan
pembangunan tidak terhindarkan. Ketika pertumbuhan ekonomi telah
dijadikan sebagai strategi utama, dengan dalih "membesarkan kue,
sebelum dibagi-bagi", dan di saat pilihan telah dijatuhkan pada usaha
industrialisasi, maka sengaja atau tidak penekanan pada pengembangan
kota pun tidak terhindarkan. Strategi dan pelaksanaan pembangunan
nasional yang mempunyai bias kekotaan inilah yang menyebabkan
percepatan yang sangat hebat dari urbanisasi. Baik sebagai pekerja
industri yang menetap maupun sebagai pekerja konstruksi bangunan
yang bersifat musiman para pekerja mendatangi kota yang dianggap
serba-menjanjikan. Gejala ini bukan saja menyebabkan penetrasi
urbanisme ke dalam kehidupan desa sebuah gejala kultural yang bisa
diperkirakan terjadi dalam konteks ekonomi kapitalistik tetapi juga
penyebaran proletarianisme di kota-kota. Maka di kota-kota pun
berdiam komunitas-komunitas yang rnenjadi dan diperlakukan sebagai
golongan yang kalau ungkapan lama dari Toynbee boleh dipakai
in but not of the society. Mungkinkah proses penciptaan proletarisme
telah terjadi pula?
Di samping itu ketidakseimbangan regional dalam kesempatan
ekonomi atau regional discrepancy dari pembangunan nasional yang
telah dilancarkan menyebabkan kota-kota dan daerah-daerah tertentu
memantulkan efek magnetis yang kuat bagi terjadinya migrasi.
Begitulah, pembangunan Orde Baru praktis menjadikan berbagai kota
dan daerah tertentu sebagai mozaik dari keragaman etnisitas dan agama.
Sekarang tidak satu wilayah pun yang bisa menyebutkan dirinya
homogen. Perbedaan dari struktur kependudukan di antara kota-kota
lebih banyak ditentukan oleh kadar heterogenitas yang dialaminya dan
kemampuan kota untuk melebur communities of strangers, dengan
simbol dan kelembagaan khas masing-masing. Apakah rumah
peribadatan, organisasi orang sekampung dan sebagainya, berusaha
membawa semua keragaman etnisitas dan agama ke dalam lingkungan
masyarakat kota yang bersifat inklusif. Mungkinkah penduduk kota
yang majemuk diikat oleh simbol kebersamaan. Bisakah kota
memberikan suasana "at home bagi penduduknya?
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 197
Tetapi, memang, masalahnya tidaklah semudah keberhasilan
mempunyai pusat kesenian yang membanggakan ataupun kesebelasan
sepak bola yang selalu menjadi juara. Sebab masalahnya ialah bahwa
tidak pula jarang anggota yang menjadi bagian dari komunitas masing-
masing itu komunitas yang "asing" bagi yang lain bersifat transient,
sementara. Mereka di sana untuk waktu tertentu menjelang
mendapatkan kesempatan yang lebih baik di tempat lain. Transient
community tak pernah merasa akrab dengan lingkungannya dan tak
jarang pula menjadi kecurigaan dari penduduk setempat.
Pembangunan ekonomi bukan saja bisa mempercepat mobilitas
geografis, baik spontan dan menjadi bagian dari dinamika kehidupan
kota, maupun yang diatur dalam program transmigrasi dan diharapkan
menjadi pendorong pembangunan pertanian, tetapi juga memperluas
kesempatan untuk terjadinya mobilitas sosial. Hal ini tentu saja
dimungkinkan oleh dinamika yang dihasilkan oleh kekuatan pasar,
penyebaran pendidikan dan birokrasi. Hanya saja mobilitas sosial ini
menambah kompleksitas dari kemajemukan sosial yang disebabkan
mobilitas geografis. Kalau dinamika pasar adalah sebuah wilayah
kompetitif yang "tak mengenal bendera" sedangkan keberhasilan dalam
dunia pendidikan sangat tergantung pada kemampuan ekonomis dan
intelektual, maka aliansi politik yang tepat boleh dikatakan merupakan
saluran terpendek untuk mendapatkan tempat dalam sistem birokrasi.
Dalam suasana ini bukanlah hal yang aneh jadinya kalau pendatang bisa
lebih berhasil dalam usaha menaiki tempat yang lebih tinggi dalam
proses mobilitas sosial. Bukankah perantau atau pendatang adalah pada
dasarnya pengelana yang telah menyediakan diri untuk terlibat dalam
berbagai macam pergulatan nasib? Maka bisa pula dibayangkan dalam
dinamika pasar yang enggan untuk mengenal prejudice hal ini bukan
tidak mungkin menyebabkan para pendatang lebih berhasil
memenangkan persaingan di pasar terbuka itu.
Demokratisasi pendidikan, mekanisme dan dinamika pasar, dan
birokratisasi kehidupan politik adalah faktor-faktor yang dapat
menyebabkan dipertanyakan dan bahkan digugahnya kemantapan
sistem hirarki dan status yang telah berurat berakar. Pola distribusi
wibawa dan kekuasaan yang selama ini diterima sebagai sewajarnya
saja bisa saja mengalami goncangan. Pendidikan dan pasar yang
semakin terbuka menghasilkan orang baru, yang menuntut tempat
yang sesuai dengan tingkat mobilitas yang dialaminya. Masalahnya pun
menjadi lebih rumit jika saja masyarakat setempat itu terdiri atas
198 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
komunitas-komunitas yang sejak semula berbeda secara horizontal.
Ketika inilah primodialisme mengalami transformasi menjadi pluralitas
yang kompetitif. Birokratisasi dalam kehidupan politik, seperti yang
dijalankan Orde baru, menjadikan suasana kompetitif harus diselesaikan
dalam suasana aliansi politik yang didominasi oleh sistem kekuasaan,
bukan oleh kecenderungan sosial politik masyarakat.
Sudah dapat diperkirakan bahwa situasi konflik yang dilahirkan
oleh kompleksitas dari hubungan kemajemukan horizontal, yang
ditentukan oleh perbedaan ras, etnis, dan agama, dengan kemajemukan
vertikal, yang bersifat hirarkis dan yang didapatkan dalam situasi
persaingan, sangat keras di kota-kota. Semakin kota tersebut menjadi
tarikan ekonomi dan pusat persaingan birokrasi maka semakin keras
pulalah situasi konflik itu. Meskipun demikian, bolehlah dikatakan
bahwa tanpa kecuali semua ibukota propinsi merupakan jaringan dari
pasangan situasi konflik yang bersifat multi-dimensional.
Konsep situasi konflik hanyalah mengacu bahwa pasangan yang
berada dalam situasi itu secara hipotetis dimungkinkan untuk terlibat
dalam kompetisi untuk mendapatkan status dan wibawa yang lebih
dalam keterbatasan sumber kekuasaan atau kekayaan. Kesemuanya
tidak akan lebih daripada kemungkinan analitis belaka jika saja
kemampuan conflict management yang dipunyai dan dipelihara oleh
kekuatan wibawa dan wewenang dari sang pemegang kekuasaan masih
kuat dan dihormati. Semuanya barulah merupakan potensi konflik
belaka jika kesempatan ekonomi yang tersedia tidak menutup
kemungkinan golongan-golongan yang tertinggal dalam persaingan
untuk mendapatkan bagian mereka, betapapun mungkin kecilnya.
Kalau segala hasrat normatif yang tumbuh dalam konteks pluralitas
yang kompleks ini mendapat saluran yang wajar maka bisa juga
diperkirakan bahwa semua situasi konflik yang berdimensi banyak ini
akan berangsur-angsur menemukan pola peleburannya. Kemungkinan
ini semakin besar kalau saja sistem kepemimpinan lokal yang didukung
oleh tradisi "masyarakat madani" sehat dan kreatif. Tetapi bagaimana
kalau semua prasyarat kelembagaan itu absen atau kehilangannya
fungsinya?

Pluralisme dan Masyarakat
Semboyan Bhinneka Tunggal Ika dilahirkan ketika kedaulatan
negara baru saja mendapat pengakuan internasional dan Indonesia
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 199
masih berada dalam suasana demokrasi parlementer. Semboyan, yang
terpatri pada lambang negara, ini adalah pantulan yang murni dari
semangat pluralisme keragaman yang diikat oleh hasrat persatuan
dalam sebuah negara-bangsa. Tetapi kini terasa juga kadang-kadang
semboyan ini seperti telah kehilangan makna. Hanya ketika sentralisme
dirasakan sangat menyesakkan dada orang masih ingin juga menyebut-
nyebutnya. Bukankah di masa Orde Baru semboyan yang selalu
diulang ialah persatuan dan kesatuan, bukannya semboyan yang
diambil dari naskah kuno yang ditulis Mpu Tantular itu?
Setiap rezim selalu ingin dan berusaha meninggalkan jejak
dalam sejarah. Setiap rezim juga ingin memperkenalkan simbol dan
mitos demi peneguhan kekuasaan dan legitimasinya. Pemilihan
ungkapan klasik yang dirumuskan oleh pujangga J awa Kuno, Mpu
Tantular, bukan saja merupakan pengakuan akan keabsahan historis dan
antropologis Indonesia yang pluralistik tetapi juga kebanggaan akan
sistem demokrasi yang menjadi landasan ideal dari keragaman.
Bukankah pola lukisan "garuda" yang dipakai sebagai lambang seakan-
akan mengatakan bahwa Pancasila, yang menjadi landasan negara,
didukung oleh pengakuan akan "keragaman dalam persatuan" itu?
Maka, ketika konsep "persatuan dan kesatuan" diperkenalkan oleh Orde
Baru di samping keragaman secara simbolis telah "dipersatukan",
kesemuanya pun dibayangkan sebagai berada dalam "kesatuan"
komando. Dengan begini maka bukan saja pluralisme dinisbikan,
sentralisasi sistem kekuasaan pun diperkenalkan pula.
Kalau Soekarno dengan Demokrasi Terpimpinnya, yang
terpukau oleh hasrat untuk memimpin a multi complex revolution
dan a summary of many revolutions in one generation, bertolak dari
"paradigma konflik", maka Soeharto dengan Orde Barunya
memperkenalkan "paradigma konsensus". Kalau "paradigma konflik"
melihat dunia sebagai terdiri atas pasangan-pasangan kontradiksi yang
antagonistik maka paradigma konsensus meniadakan secara
konseptual konflik dan perbedaan. Soekarno akan "mengganyang"
semua lawan yang "reaksioner" dan Soeharto "mendiamkan" atau
"menjadikan tak ada" segala unsur disonan, mbalelo, yang dianggap
merusak konsensus yang "bulat" dan utuh. Dalam kedua suasana ini
pluralisme dianggap sebagai ketidakwajaran, penyimpangan, yang harus
dibereskan. Soekarno, sang nasionalis, mungkin menyadari
kemajemukan bangsa, tetapi Soekarno, sang penguasa, terlalu
menyadari bahwa sorga para antropolog adalah mimpi jelek dari
200 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
administrator. lapun melebur keragaman internal dengan menantang
dunia luar dengan sikap agresif. Tetapi Soeharto adalah militer yang
hanya menghargai mata rantai komando yang utuh dan tunggal.
Dengan alasan "revolusi belum selesai" dan demi pencapaian
sasaran revolusi Presiden Sukarno membuat berbagai perangkat politik
mulai DPRGR dan MPRS dengan para anggota yang diangkat, Front
Nasional, dan sebagainya untuk memperkecil kemungkinan
keragaman aspirasi yang tumbuh dari bawah. Maka realitas yang
majemuk pun makin kehilangan saluran yang sah. Dengan dalih
"kepribadian nasional", sebagai pengganti demokrasi Barat, yang
dikatakan bercorak "free fight liberalism, Presiden Sukarno
memperkenalkan konsep musyawarah dan mufakat, tetapi sekaligus ia
melakukan penetrasi kultural primordialisrne yang subversif ke dalam
konteks negaranasional yang berakar pluralistik. Dalam hal ini
Presiden Soeharto bukan saja pengikut setia pendahulunya, tetapi adalah
juga murid yang berhasil mengatasi kepintaran dan kecanggihan sang
guru. Dengan dalih yang tampaknya masuk akal bahwa "pembangunan
nasional" memerlukan stabilitas politik, maka segala macam
kelembagaan ektrakonstitusional pun diperkenalkan dan konsep
dwifungsi ABRI pun bukan saja dipersuci tetapi diaktualkan sampai
titik optimal (Abdullah, 2009). Lebih daripada apa yang sempat
terpikirkan oleh Sukarno, seorang tokoh yang menurut Dahm
dipengaruhi oleh alam pikiran wayang (Dahm, 1969), Soeharto dengan
konsep "jati-diri bangsa" melakukan penetrasi kultural primordial yang
sangat subversif ke dalam cita-cita demokrasi yang sejak semula
menjadi landasan persatuan bangsa. Entah sengaja, entah tidak,
keduanya bukan saja menampilkan diri sebagai penguasa dari sebuah
sistem royal presidency, tetapi ironisnya kedua mereka juga menjadi
penguasa tradisional yang primordial dari sebuah negara bangsa yang
modern.
Berbagai perundangan yang dihasilkan Orde Baru jangankan
kebijaksanaan politik lebih sering bersifat pengingkaran atas keabsahan
kemajemukan dan pluralisme. UU No. 5, Tahun 1974 tentang Otonomi
Daerah, menjadi daerah sangat tergantung pada keputusan pusat. UU No.
5, Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa bukan saja menjadikan seluruh
desa harus mengikuti pola Jawa, tetapi juga praktis mengancam
keberlanjutan masyarakat desa yang organik. Negara telah memasuki
seluruh aspek kehidupan masyarakat desa. Sistem pemilihan umum yang
proporsional dengan urutan calon berdasarkan ketentuan pusat memberi
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 201
kesempatan yang terbatas bagi daerah untuk menentukan wakilnya
sendiri. Dengan segala macam penilitikan khusus yang dilakukan
terhadap para calon, maka kemungkinan calon yang dianggap terlalu
independen untuk tampil diperkecil pula. Kebijaksanaan politik yang
terang-terangan mengharuskan PNS dan bahkan kepala desa, yang
resminya bukan aparatur negara, sebagai kader Golkar, pelaksanaan
konsep floating mass, yang tak membolehkan partai-partai (kecuali
Golkar, yang dikatakan bukan partai) untuk berfungsi di bawah
kabupaten adalah langkah-langkah ke arah penggerogotan kewibawaan
dan wewenang moral pemimpin informal lokal. Pergerakan wanita pun
mengalami kemerosotan ketika segala fasilitas diberikan pada Dharma
Wanita, persatuan para isteri pegawai negeri. Kebijaksanaan ini semakin
terjamin setelah "asas tunggal" menjadi keharusan. Pemegang
kekuasaan negara pun menjadi satu-satunya penafsir Pancasila yang
sah.
Berbagai hal lain masih bisa didaftarkan, tetapi kesemuanya
hanya memperlihatkan betapa inginnya Orde Baru membina sebuah
negara yang aman, tenteram, stabil, di bawah sebuah sistem yang
otoriter. Bahwa negara adalah pemegang legitimasi politik adalah
patokan yang semestinya saja dan bahwa negara adalah pula pemegang
patronage ekonomi hanyalah sekadar kesaksian akan berlakunya sistem
"kapitalisme negara", yang pada gilirannya bisa juga menghasilkan
erzats capitalism, kapitalisme semu, yang didukung sistem kekuasaan.
Tetapi bila negara adalah pula pemegang hak tunggal sebagai penentu
ideologi dan haluan negara, maka sebuah sistem yang menutup
kemungkinan bagi munculnya alternatif telah didirikan. Maka, apakah
yang didapatkan selain dari penampilan yang sombong dari sebuah
"negara yang serakah"? Inilah negara yang tak puas hanya dengan
kepatuhan warga negara, sumber ekonomi, dan legitimasi politik, tetapi
juga ingin menguasai kesadaran manusia.
Demikianlah, seluruh sistem yang dirintis Demokrasi Terpimpin
dan mencapai klimaks yang tertinggi di zaman Orde Baru menuju ke
pada serbaketunggalan. Sistem politik yang bercorak konsentrik yang
diperkenalkan kedua rezim ini, bukan saja menjadikan pusat semakin
kuat dalam berhadapan dengan daerah, tetapi memperkokoh segala hak-
hak ekstra konstitusional dan prerogatif yang diberikan kepada
Presiden. Ketika semua unsur dari sistem kekuasaan ini ingin diberi
landasan ideologis maka ketika itu yang terjadi bukan saja
diperlakukannya penafsiran kultural terhadap politik tetapi juga
202 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
sesungguhnya penetrasi primordialisme yang subversif terhadap
wilayah kultural bangsa yang pluralistik. Maka marginalisasi dari cita-
cita kehidupan kenegaraan yang awal pun tertinggal dan negara hukum,
yang dicita-citakan, semakin memperlihatkan dirinya sebagai sebuah
negara kekuasaan (machtstaat). Kemungkinan yang sempat menjadi
keprihatinan beberapa orang founding fathers bangsa ternyata menjadi
realitas yang keras juga.
Selagi ekonomi berjalan lancar dan selama economic miracle
dirasakan sebagai sebuah realitas yang akan berlanjut terus segala
kesenjangan ideologis ataupun ketidakserasian realitas sosial yang
hidup dengan keharusan sosial-politik yang dipaksakan masih bisa
diterima sebagai hal yang sifatnya sementara. Kesemua corak
discrepancies, ketimpangan, yang dirasakan ataupun riil itu mungkin
masih bisa ditolerir kalau semua keperluan ekonomis terpenuhi.
Demikian pula halnya dengan berbagai keharusan politik yang
sentralistis, otoriter, dan konsentrik mungkin tertahankan juga selama
rasa keamanan terjamin. Tetapi ketika kegoncangan ekonomi terjadi dan
kemantapan politik menjadi taruhan, tiba-tiba kesemuanya pun menjadi
goyah. Baik dari sudut keharusan teoritis, maupun dan apalagi dari
kenyataan empirik, ternyatalah bahwa keseluruhan sistem yang
dibangun dan dibina adalah taruhan yang sangat riskan dalam
menghadapi berbagai kemungkinan perubahan sosial-ekonomi yang
terjadi, yang datangnya tak selalu dengan mudah bisa diramalkan. Bisa
jadi bahkan sangat mungkin berbagai goncangan sosial malahan
juga anarki sosial yang terjadi di beberapa daerah yang akhir-akhir ini
adalah buah dari kecanggihan para provokator, apapun mungkin tujuan
politiknya. Tetapi provokasi hanyalah mungkin "berhasil dengan
memuaskan" jika dilaksanakan pada lahan sosial yang telah masak
untuk dipermainkan.
Berbagai corak tragedi sosial yang kini kadang-kadang, bahkan
agak sering juga, dihadapi bangsa memperlihatkan bahwa keragaman
situasi-konflik (the multiplicity of conflict situation) rupanya telah
mengalami proses keausan untuk bisa menjadi landasan kestabilan
sosial. Keragaman situasi-konflik tidak lagi menghasilkan ekuilibrium,
sebagaimana pernah diteorikan. Berbagai pasangan situasi konflik
bahkan mendapatkan afinitas dengan yang lain maka konflik terbuka
pun terjadi. Apakah corak konflik ini? Ketika pasar swalayan, mobil
dan rumah mewah dibakar dan dijarah massa, siapapun mungkin bisa
berkata bahwa kesemua ini adalah pertanda bahwa konflik kelas telah
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 203
terjadi. Tetapi bagaimana kalau dalam waktu bersamaan masjid dibakar
dan gereja dihancurkan serta kantor-kantor pemerintah dirusak pula?
Masjid, gereja, dan rumah suci lain bukanlah sekadar gedung, tetapi
secara sosiologis adalah pula simbol dari identitas kedirian dan
komunitas yang paling hakiki. Dan, apa pula yang akan dikatakan kalau
ketika itu rumah-rumah sederhana serta kios-kios kecil di tengah pasar
dijadikan mangsa api? Pada tahap yang paling awal dan mendasar
bagaimanakah akan mengelak dari pandangan bahwa kesemua
peristiwa yang memprihatinkan itu adalah pertanda dari kegagalan dari
sistem otoritas dan ketidakmampuan aparat keamanan untuk
menjalankan fungsinya yang utama. Kegagalan ini tidak bisa
disembunyikan dengan dalih apapun. Dalam situasi inilah inilah
perhatian utama harus diberikan dan pertanggungjawaban politik dan
hukum harus dituntut.
Tetapi pada tahap analisis selanjutnya, tragedi ini
memperlihatkan kegagalan daya tahan sosial, social resilience,
menghadapi tantangan. Kesemuanya juga menunjukkan betapa
kebekuan pandangan kultural terhadap perbedaan mengakibatkan orang
mudah lari kepada perlindungan yang paling akrab atau menjadi agresif
terhadap segala unsur yang dianggap sebagai wakil dari "keasingan". Di
saat yang kritis maka sekecil apapun perbedaan telah tampak sebagai
momok yang mengancam. Dalam situasi seperti inilah bisa tampak
pula betapa mahalnya harga yang harus dibayar masyarakat setelah
pranata sosial lokal yang organik telah digerogoti oleh sistem kekuasaan
yang otoriter dan sentralistik. Ketika krisis sedang terjadi masyarakat
yang pluralistik berubah menjadi atom-atom yang terpencar-pencar
yang terbawa oleh psikologi massa. Di saat seperti ini mereka bisa saja
terbius oleh hasutan yang dihembuskan para agent provocateur. Ketika
krisis meledak maka atom-atom masyarakat itupun terpaksa mencari
perlindungan sendiri-sendiri. Pada tahap ini semakin jelas pula
kelihatan betapa sistem yang dibangun dan dipelihara sistem sentralistis
dan otoriter bukan saja telah melemahkan pranata kepemimpinan lokal
tetapi juga tidak memberi kesempatan lagi tumbuhnya masyarakat
madani, yang bisa berperan sebagai perantara antara dunia kekuasaan
yang disebut negara, dengan the state of nature anggora masyarakat.
Ketiadaan atau ketidaberdayaan masyarakat madani, yang sehat
dan independen, berarti individu tidak mempunyai perlindungan
terhadap kemungkinan penetrasi kekuasaan negara yang berlebihan.
Ketiadaan masyarakat madani (civil society) berarti pula tiadanya
204 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
pranata sosial yang bisa mengisi fungsi yang berada di luar kemampuan
negara untuk menjamahnya. Dalam situasi ini maka orang perseorangan
(individu) terperangkap dalam keadaan telanjang sosial dalam
menghadapi segala corak ancaman. Betapa "sunyi" jadinya hidup
kemasyarakatan jika terjadi dalam konteks masyarakat yang semakin
majemuk, baik secara horizontal maupun vertikal, ketika keragaman
sosialkultural telah semakin kompleks dan di saat sistem status sosial
semakin berjenjang. Betapa tak berdayanya seseorang dalam konteks
sistem politik yang otoriter. Dalam "kesunyian" struktural ini iapun tak
dimungkinkan untuk menyampaikan impian dan keluhannya kepada
negara yang dianggapnya sebagai pelindung, tetapi berada jauh di
sana.
Mungkin berlebih-lebihan tetapi pada tahap analisa sosiologis
huru-hara sosial atau bahkan anarki sosial yang masih juga kadang-
kadang terasa di beberapa daerah adalah pantulan yang keras dari
masyarakat majemuk yang berada dalam kesunyian tanpa
perlindungan sistem kepemimpinan lokal dan masyarakat madani yang
sehat dan fungsional. Kesemuanya memperlihatkan betapa keterlepasan
situasi kemajemukan dari pluralisme dan tatanan yang demokratis
dengan mudah menjadi menjadi mangsa dari afinitas unsur-unsur
primodialismebikinan, yang muncul dari persentuhan unsur
disintegratif dari kemajemukan vertikal dan horizontal.

Penutup
Barangkali "penutup" ini tidak diperlukan. J ika saja uraian
analitis ini bisa dipertanggungjawabkan, maka pemecahannya
masalahnya pun telah menjadi pembicaraan dan perdebatan sehari-hari.
Demokratisasi, dalam arti teknis terciptanya sebuah pemerintahan yang
bertanggungjawab kepada rakyat pemilih sang pemegang kedaulatan,
dalam pengertian filsafat politik dalam kehidupan kenegaraan adalah
suatu keharusan yang tak bisa lagi dilarutkan dalam argumen "jati-diri
bangsa" dan sebagainya. Pemupukan pertumbuhan masyarakat madani
yang sehat dan kreatif adalah pula sebuah keharusan, karena hanya
dengan begini individu yang terlibat dalam pergaulan masyarakat
bangsa yang pluralistik, di satu pihak terlepas dari ikatan
primordialisme yang sempit dan kaku, dan di pihak lain, mendapatkan
perlindungan dari kemungkinan bangkitnya kembali negara yang
serakah.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 205
Akhirnya, bagaimanakah akan melupakan masa depan yang
semakin bercorak globalistik? Globalisme adalah masa depan tidak
ubahnya dengan suatu kekuatan yang telah berada di kamar tidur tanpa
lebih dulu mengetok pintu. Tantangan globalisme, yang bisa
mengancam terjadinya penyeragaman (homogenisasi) kebudayaan,
dengan mudah bisa menghidupkan primordialisme, apalagi kalau sikap
kultural "klasik", yang selama ini dipegang. Bangsa, yang pluralistik,
seperti juga dunia global, tetapi didukung oleh sikap kultural yang
dinamis dan semangat pluralisme, akan lebih bisa menahan penetrasi
subversif dari globalisasi. Dunia yang global adalah dunia yang tanpa
ingatan. Ia datang dan memasuki kehidupan sosial begitu saja, diundang
ataupun tidak. Tetapi bangsa adalah sebuah dunia yang dibina dan
dipupuk oleh ingatan yang senantiasa dipupukdi suatu masa inilah
yang terjadi... Dan betapa mengharukan kejadian itu.Bukankah pula
kelahiran dan pertumbuhan sebuah bangsa didorong oleh imajinasi
kreatif yang diperjuangkan? Dan perjuangan selalu meninggalkan bekas
dalam ingatansuatu kenangan tentang masa lalu yang senantiasa terasa
bagaikan memberi sinar dalam menjelajahi masa depan.
Maka, begitulah bisa juga dikatakan bahwa pandangan dan
sikap hidup yang didukung semangat primordialisme mungkin juga bisa
memberikan cultural sanctuary, perlindungan kultural, ketika ancaman
terhadap eksistensi diri dirasakan dan di saat jawab atau response yang
kreatif tak tersedia. Tetapi pluralisme, yang didukung oleh tatanan
demokratis (dengan segala ciri ideal yang terkait padanya), yang lebih
mungkin melihat masa depan dengan kaca mata yang optimis.
Pluralisme dengan wajar bisa melihat dan memahami perjalanan dunia
yang senantiasa bergolak dengan rasa percaya diri yang tinggi. Terlepas
segala macam bentrokan dan konflik sosial yang kadang-kadang
mengancam pada akhirnya pluralisme akan menyadari bahwa
bagaimanapun juga dunia ini milik bersama dan umat manusia memang
terdiri atas berbagai corak keragaman yang senantiasa berserak dan
bergolak.

Daftar Pustaka
Benedict Anderson. 1991. Imagined Communities: Reflections on the Origin
and Spread of Nationalism, London, New York: Verso, revised
edition.
206 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Bernard Dahm.1969. Sukarno and the struggle for Indonesian independence,
(terjemahan dari bahasa jerman oleh Mary F. SomersHeidhues),
Ithaca, New York: Cornell University Press,
Henri ChambertLoir. 1974. Mas Marco Kartodikromo (c.18901932) ou
lEducationPolitique. Dalam P.B. Lafort & D. Lombart (Editors),
Literature Contemporaines de lAsie du Sudest, Paris: Revue a
lAsiatique.
Herbert Feith. 1964. The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia,
Ithaca, New York: Cornell University Press.
Mohamad Hatta. 1952. Verspreiden Geschiften, Djakarta, Amsterdam, Surabaja,
Van fder Piet.
Mohamad Hatta. 1960. Demokrasi Kita. Djakarta: Demokrasi Ita,
Taufik Abdullah. 1972. Indonesia. Towards Democracy, Singapore: ISEAS,
2009,187. Dalam Claire Holt, et. al. (Eds), Culture and Politics in
Indonesia, Ithaca, London: Cornell University Press.
Taufik Abdullah. 1977. The Making of the Schakel Society; The
Minangkabau Region in the Late Nineteen Century. Majalah Ilmu
Ilmu Sastra.
Taufik Abdullah, Historical Reflections on three prewar Indonesia. Dalam
Taufik Abdullah (Editor) Papers on the Fourth IndonesiaDutch
History Conference, Yogyakjarta, 2429 July 1983, Volume Two
Lietaruture and Hitory. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press,
1986, 215234.
Taufik Abdullah. 2001. Inherited Identity and the New Nation: The
Politics of Cultural Discourse in Indonesia. Dalam Identity, Locality
and Globalization: Expereiences of India and Indonesia. New Delhi:
India Council of Social Science Research.
Taufik Abdullah, Nation Formation and Structural Concern: A Problem in
Indonesia Historiography, Prisma: The Indonesian Indicator, 29,
(September 1983), 3143.
Taufik Abdullah, Indonesia Towards Democracy, 279306, 356381.




J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 207



























208 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010



J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 209
KAJIAN BUDAYA DALAM PERSPEKTIF FILOSOFI

Sutamat Arybowo
1


Abstract
This paper is part of desk research on the analytical reflection
on daily lives. Writer tries to explain the importance of
cultural studies from philosophical perspective. The aim of
the approach of this writing is to put culture in its proper
context, in order to give better recommendation for cultural
policy reform.
Recent years has witnessed the vast and dynamic development
of cultural studies. One of the approaches is by using
philosophical perspectives and methods. Differs with other
methods, this research tries to prove that scientific truth can
be reached through philosophical reasoning, which includes
three main components, namely ontology, epistemology and
axiology.
With this method, culture has found a new meaning as a
process of understanding, and no longer it is seen as
something that is already given. This process is
continuously negotiated through the whole social interaction,
which depend on the characters of power relation and other
relations in the society that changes from time to time.
Keywords: cultural studies, philosophical perspectives

Pendahuluan
Dinamika kajian budaya (cultural studies) telah membawa
pengaruh penting dalam memahami sebuah kebudayaan. Mengkaji
sebuah kebudayaan berarti harus berani mendefinisikan kembali
kebudayaan itu sendiri sebagai sebuah proses pemaknaan. Kebudayaan
bukan dipandang sebagai hal generik yang merupakan pedoman yang
diturunkan atau diwariskan, melainkan dipandang sebagai kebudayaan
diferensial yang dinegosiasikan dalam keseluruhan interaksi sosial.
Kebudayaan semacam itu bukan lagi suatu warisan yang secara turun-

1
Peneliti pada Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan
(PMB)-LIPI. Widya Graha Lantai 9, J ln. J enderal Gatot Subroto No. 10,
J akarta Selatan 12710, E-mail: s_arybowo@yahoo.com.

210 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
temurun dibagi bersama secara kolektif, melainkan lebih bersifat
situasional yang keberadaannya bergantung kepada karakter kekuasaan
dan hubungan yang berubah dari masa ke masa secara kontekstual.
Asumsi tersebut sekaligus menegaskan bahwa betapa dekatnya
kebudayaan menyatu dengan kehidupan sehari-hari umat manusia
(Kleden, 2006).
Kajian budaya memberi ruang gerak secara leluasa untuk
merespons pergeseran konteks semacam itu. Hal ini menunjukkan pula
adanya perubahan perspektif sebagai respons atas perkembangan studi
lapangan antropologi masa lalu. Ini berarti ada kecerdasan melihat
bidang-bidang kajian yang menyangkut keterbukaan penelitian
kebudayaan, khususnya dalam melihat bagaimana makna kebudayaan
mengalami konstruksi, reproduksi, dan dekonstruksi dalam berbagai
sub-kultur (Abdullah, 2006:9). Apabila terjadi konstruksi dan
reproduksi kebudayaan, berarti merupakan proses penegasan identitas
budaya yang dilakukan oleh berbagai pertemuan-pertemuan kebudayaan
yang menegaskan eksistensi kebudayaan asalnya. Hal ini akan tampak
dan diperlihatkan pada berbagai bentuk ekspresi kebudayaan yang
direpresentasikan para elite kekuasaan yang ada di daerah-daerah di
wilayah Nusantara. Kebudayaan dalam konteks semacam ini dihadirkan
melalui dekonstruksi dan pertarungan makna yang menegaskan
kehadiran identitas kelompok. Meskipun masing-masing kelompok cara
merepresentasikannya berbeda, tetapi dasar konstruksi dan reproduksi
kebudayaan lebih disebabkan adanya usaha menghadirkan masa lalu ke
dalam kehidupan masa kini. Dalam kaitannya dengan realitas politik
kebudayaan dan identitas budaya, maka dapatlah dijelaskan dengan
berbagai pemaknaan. Di sini sangat jelas, dalam kajian budaya telah
memandang bahwa kebudayaan bukan sesuatu yang sudah jadi,
melainkan sebuah proses yang diperjuangkan secara terus menerus
dengan pemaknaan.
Perlu dipahami bahwa kajian budaya merupakan kawasan
pluralistik dari berbagai perspektif yang bersaing, lewat produksi teori,
berusaha mengintervensi politik budaya. Kajian budaya juga
mengekplorasi kebudayaan sebagai praktik pemaknaan dalam konteks
kekuatan sosial. Dalam melakukan hal ini banyak mengambil berbagai
teori, termasuk Marxisme, Strukturalisme, Pascastrukturalisme dan
Feminisme. Dengan metode yang eklektis, kajian budaya menyatakan
posisionalnya pada semua ilmu pengetahuan, termasuk pengetahuannya
sendiri yang menyatu di sekitar ide-ide utama kebudayaan, praktik

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 211
pemaknaan, representasi, diskursus, kekuasaan, artikulasi, teks,
pembaca dan konsumen.
Kajian budaya juga merupakan bidang penelitian multidisipliner
atau post-disipliner yang mengeksplorasi produksi dan pemakaian peta
makna. Karena itu dapat dideskripsikan sebagai permainan bahasa atau
bangunan diskursif yang terkait dengan isu kekuasaan dalam praktik
pemaknaan kehidupan manusia. Kajian budaya dalam hal ini dianggap
suatu proyek cair dan luar biasa yang mengisahkan citra tentang dunia
yang tengah berubah dengan harapan agar manusia dapat
memperbaikinya (Barker, 2004:36). Kalau gagasan ini dipahami, berarti
merupakan kerja besar dalam rangka mengangkat kajian budaya sebagai
perangkat utama untuk membela yang lemah dengan penalaran
intelektual.
Pada era post-modern, akhirnya banyak ilmuwan yang
menyerah dan mengakui adanya sesuatu yang disebut the other (yang
lain) dalam peradaban kemanusiaan. Realitas tersebut merupakan
paradigma baru dalam kajian budaya. Hal seperti ini bukan tidak
mungkin merupakan suatu bentuk pasca-antropologi dan sosiologi. Ini
berarti paradigma substansial studi kebudayaan yang dulu didominasi
antropologi sudah berakhir. Selain itu pada bidang teknologi pun telah
terjadi pergeseran dari abad teknologi menjadi abad pencitraan (Piliang,
2004). Inilah pentingnya dibuka selebar-lebarnya kajian budaya di
Indonesia, dalam rangka turut mengantisipasi perubahan besar dunia.
Artikel ini, ingin menjelaskan pentingnya kajian budaya dewasa
ini dalam hubungannya dengan masalah filosofi, untuk menjadi bahan
agar kebudayaan dilihat dalam konteks yang sewajarnya. Di sini
diharapkan supaya dapat memberikan jalan untuk menentukan
kebijakan-kebijakan di bidang kebudayaan secara tepat. Selain itu juga
menjelaskan pengembangan kajian budaya dari perpektif filosofi.
Dalam memberikan penjelasan ini digunakan pendekatan filosofi, dalam
arti agar kebenarannya dapat dicapai melalui penalaran tiga komponen,
antara lain: ontologi, epistemologi dan aksiologi.

Munculnya Kajian Budaya
Kajian Budaya pertama kali muncul di Inggris. Pada tahun
1960-an, Universitas Birmingham salah satu universitas tua di Inggris,
telah melakukan penelitian di bawah Birmingham Centre for
Contemporary Cultural Studies. Kontribusinya antara lain membuat

212 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
studi untuk mencari makna ideologis dari bentuk kebudayaan yang ada.
Melalui Birmingham Centre ini beberapa ilmuwan telah memelopori
pemakaian semiotika dalam cultural studies. Pada mulanya tema-tema
penelitiannya masih terbatas mengenai hal-hal kecil, seperti gaya hidup
para remaja, mode pakaian, musik dan karya-karya fiksi. Kemudian
memfokuskan pada penelitian sub-kultur dan kebudayaan marjinal. Dari
Birmingham Centre inilah, kemudian menjadi sumber inspirasi dalam
kajian budaya di seluruh dunia (Barker, 2004:6).
Pada tahun 1960-an di J erman terdapat pula kelompok yang
lebih dikenal dengan sebutan Frankfurt School
2
atau kelompok New
Left, padahal isinya adalah kajian budaya. Di Amerika Serikat
berkembang kajian budaya dengan tema untuk mengkaji mass culture
(budaya massa) dan budaya pop. Dalam perkembangan selanjutnya di
Amerika Serikat, Australia, Afrika, dan Amerika Latin, kajian budaya
mencari bentuknya sendiri. Sampai tahun 1990-an tema kajian yang
dimunculkan Birmingham Centre maupun Frankfurt School tersebut
masih aktual untuk dibicarakan. Adapun di Indonesia studi kebudayaan
masih belum memasuki tema-tema kebudayaan marjinal atau hal-hal
kecil seperti di atas. Studi kebudayaan di Indonesia masih menekankan
kepada tema-tema besar dan teori-teori etnologi atau etnografi yang
mengacu pada studi antropologi.
Di Eropa ada usaha untuk membangun kajian budaya sebagai
disiplin ilmu tersendiri. Bennett (1998) menawarkan landasan kajian
budaya, seperti berikut: (i) Kajian budaya adalah suatu kawasan
interdisipliner dimana perspektif dari disiplin yang berlainan secara
selektif dapat diambil dalam rangka menguji hubungan antara
kebudayaan dan kekuasaan; (ii) Kajian budaya terkait dengan semua
praktik, institusi dan sistem klasifikasi yang tertanam dalam nilai-nilai,
kepercayaan, kompetensi, rutinitas kehidupan, dan bentuk-bentuk
kebiasaan perilaku suatu masyarakat; (iii) Bentuk-bentuk kekuasaan
yang diekplorasi oleh kajian budaya sangat beragam, termasuk gender,
ras, kelas, kolonialisme, dan lain-lain. Kajian budaya berusaha
mengeksplorasi hubungan antara bentuk-bentuk kekuasaan ini dan
berusaha mengembangkan cara berpikir tentang kebudayaan dan

2
Sebuah mazhab keilmuan atau aliran yang berkembang di J erman
Barat pada saat itu. Tokohnya antara lain, Adorno, Horkheimer, dan Herbert
Marcuse. Berhubung pikiran mereka sangat radikal, pada masa itu kelompok
lain menyebutnya sebagai ilmuwan yang mengikuti aliran kiri baru.

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 213
kekuasaan yang dapat dimanfaatkan oleh sejumlah agen dalam
usahanya melakukan perubahan, dan (iv) Kawasan institusional utama
bagi kajian budaya adalah Perguruan Tinggi, dengan demikian kajian
budaya menjadi disiplin akademis seperti yang lain. Meskipun demikian
kajian budaya mencoba membangun hubungan di luar akademis dengan
gerakan sosial dan gerakan politik, para pekerja dalam institusi-institusi
budaya dan manajemen budaya.
Dalam perkembangannya, kajian budaya juga muncul di
Indonesia, walaupun belum meluas seperti di Eropa dan Amerika.
Dewasa ini kajian budaya di Indonesia telah dikembangkan di
Universitas Udayana Denpasar, di Universitas Indonesia J akarta, dan
dibuka di Universitas Gadjah Mada Yogyakarta. Selain itu beberapa
lembaga swadaya masyarakat (LSM), telah memulai dengan kegiatan
diskusi-diskusi dan kegiatan penerbitan, antara lain: Bentara Budaya
J akarta, Teater Utan Kayu (TUK), Desantara Depok, Asrama Realino
dan Yayasan Rumah Cemeti Yogyakarta. Hingga kini para penggagas
kajian budaya di Indonesia ingin agar pendekatan yang dipakai untuk
mendiagnosa fenomena budaya benar-benar menggunakan metode
kritis.

Realitas Kebudayaan
Pada saat ini bangsa Indonesia sedang menghadapi tantangan
berat untuk mengatasi krisis multidimensional, salah satunya adalah
krisis di bidang kebudayaan yang belum tersentuh untuk ditangani
secara serius. Memang bangsa Indonesia sedang sibuk melanjutkan
proses reformasi, namun masih berkutat untuk membicarakan
pembangunan ekonomi karena dianggap sebagai skala prioritas untuk
mengatasi kebutuhan hidup sehari-hari. Para elite sekarang barangkali
memandang bahwa urusan yang bersifat ekonomi hanya dilihat sebagai
sesuatu yang menyangkut kesejahteraan hidup, khususnya dari sudut
material.
Untuk itu para peneliti diharapkan segera mencermati, apa
sebenarnya yang tersangkut ke dalam urusan ekonomi tersebut. Seperti
tampak di mana-mana, hal yang dibutuhkan orang dan hal yang
dijajakan orang, bukan lagi komuditi berupa benda-benda yang
digunakan untuk memenuhi kebutuhan hidup fisik, melainkan semakin
merambah ke kebudayaan, pikiran, selera, dan citarasa, yang tersebar
melalui transfer ekonomi. Menyebarnya unsur-unsur itu secara halus

214 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
dan dapat terjadi secara langsung karena unsur itu terkandung di dalam
hasil industri budaya yang diperdagangkan. Dapat juga terjadi secara
tidak langsung melalui penciptaan sistem yang seolah-olah mengikat
masyarakat, seperti dalam sistem media massa pada umumnya.
(Sedyawati, 2004:2).
Hadirnya industri budaya, seperti KFC, Mc Donald, cafe-cafe,
vcd, dvd, dan internet dari kota besar hingga ke kota kecil bahkan
sampai di pedesaan, telah membawa penduduk setempat pada suatu
gaya hidup baru dan hanya menonjolkan sisi hiburannya. Di satu pihak
hal itu merupakan informasi kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi
mutakhir, tetapi di lain pihak, cenderung menjauhkan orang dari
kebanggaan terhadap kekayaan budaya sendiri.
Munculnya industri budaya hingga ke pedalaman tersebut
bukan harus dibenci, melainkan perlu disikapi dan diwaspadai. Memang
ada industri budaya yang bermanfaat yang dapat memperluas cakrawala
ilmu pengetahuan, tetapi tidak sedikit yang merugikan kebudayaan
milik bangsa sendiri.
Penayangan media massa dalam bentuknya audio-visual dapat
digolongkan sebagai industri budaya, walaupun dibungkus dengan
menekankan asfek informasi. J adi industri budaya adalah mencakup
segala yang menghasilkan produk pesan budaya dan berfungsi sebagai
sarana penyampaian pesan dan dapat mempengaruhi pandangan hidup,
pikiran, sikap, perilaku, dan selera masyarakat yang mengkonsumsinya.
Secara konkrit dapat pula berupa buku bacaaan, vcd, dvd, seni kriya,
kerajinan, rekaman musik, film, sinetron, kemasan makanan, pakaian,
dan sebagainya.
Paling kurang ada tiga hal yang dijadikan titik persoalan
sehingga kajian budaya memiliki posisi penting untuk dikembangkan di
Indonesia.

Fase Budaya Industri
Pada masa Orde Baru, bangsa Indonesia telah menjalankan
pembangunan dan modernisasi, melalui pentahapan lima tahunan yang
dikenal dengan Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita).
Selama pemerintahan Orde Baru tersebut telah berhasil dilaksanakan

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 215
enam kali Pelita.
3
Pada Pelita I (19681973) dan Pelita II (19731978)
dilaksanakan melalui konsep Trilogi Pembangunan, dengan urutan: (i)
Pertumbuhan ekonomi; (ii) Pemerataan pembangunan, dan (iii)
Stabilitas sosial. Hasilnya adalah pembangunan di bidang stabilitas
sosial dapat mencapai target kehidupan politik dan keamanan, dan
dibidang ekonomi mengalami kemajuan yang begitu cepat, namun
pemerataan tertinggal, sehingga terjadi kesenjangan ekonomi. Karena
itu pada Pelita III (19781983) skala urutan Trilogi Pembangunan
diubah menjadi: (i) Pemerataan pembangunan; (ii) Pertumbuhan
ekonomi, dan (iii) Stabilitas sosial. Tujuannya adalah untuk mengurangi
kesenjangan ekonomi.
Hingga Pelita IV (19831988) dapat dikatakan pembangunan
fisik dan proses modernisasi di Indonesia telah mencapai kemajuan,
sehingga jumlah kemiskinan dan pengangguran dapat ditekan. Dalam
tataran fisik telah terjadi perubahan dari masyarakat agraris menuju ke
masyarakat industri. Pada periode tersebut telah terjadi mekanisasi
pertanian dan proyek pelistrikan masuk desa. J alan-jalan desa, terutama
di pulau J awa telah dikeraskan dan ditingkatkan fungsinya. J alur
transportasi, informasi, dan komunikasi mulai maju dan menyebar
hingga ke daerah terpencil di tanah air.
Sayang sekali keberhasilan tersebut tidak diimbangi dengan
perubahan pikiran dan belum dipersiapkan komponen mengenai
masyarakat industri. Padahal di negeri industri maju, seperti di J erman,
masyarakatnya pernah mengalami kegoncangan akibat manusia
mengalami keterasingan dengan dunianya. Herbert Marcuse (1964)
dalam bukunya yang berjudul One Dimensional Man telah mengkritik
bahwa masyarakat industri maju adalah manusia yang berdimensi satu.
Hal ini menyalahi kodrat manusia yang sesungguhnya berdimensi
banyak.
Masyarakat industri maju pada saat itu juga mendapat kecaman
dari kelompok Frankfurt School lainnya, seperti dikatakan oleh
Horkheimer bahwa ada kecenderungan masyarakat industri modern itu
mengalami dilema manusia rasional (Sindhunata, 1983:4). Kelihatannya
keberhasilan yang dicapai atas modernisasi sangat rasional, tetapi jika

3
Satu kali Pelita belum terlaksana, yakni Pelita VII (ketujuh), karena
terjadi krisis ekonomi di Asia Tenggara dan Presiden Suharto mengundurkan
diri dari jabatannya.

216 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
dilihat terjadi ketergantungan dan kesenjangan juga keterasingan berarti
hal itu irasional.

Fase Budaya Transisi
Bangsa Indonesia pernah mengalami masa transisi, yakni pada
waktu terjadi perubahan sosial bersamaan dengan saat keberhasilan
Pelita V (19881993) dan Pelita VI (19931998). Perubahan sosial yang
berlangsung secara mendadak dan diikuti pula lompatan mobilitas sosial
vertikal secara tiba-tiba, membawa beban kultural pada masyarakat.
Menurut Victor Turner (sebagaimana dikutip Sairin, 2002:19),
masyarakat yang mengalami proses perpindahan status berada pada
suatu fase yang disebut liminality (liminalitas). Dalam fase itu
masyarakat yang mengalami perubahan sebenarnya belum
meninggalkan status lamanya secara keseluruhan dan belum pula
menginjak status barunya dengan seutuhnya (Sairin, 2002: 196).
Masyarakat yang mengalami perubahan sosial diibaratkan
sedang berdiri di pintu gerbang, tidak berada di dalam budaya lamanya
dan tidak pula dalam budaya baru yang sedang dijejakinya. Dalam
sejarah perkembangan bangsa Indonesia terdapat dua hal penting,
sehingga terjadi mobilitas sosial vertikal secara besar-besaran. Pertama,
ketika bangsa Indonesia berhasil merebut kemerdekaan dari tangan
Belanda. Kedua, ketika pemerintah Orde Baru mendapat keuntungan
besar dalam melaksanakan pembangunan ekonomi, terutama atas
naiknya harga minyak bumi pada tahun 1970-an.
Masyarakat yang mengalami fase transisional seolah-olah tidak
punya norma dan sistem nilai yang jelas. Pada masa Orde Baru terjadi
pola kehidupan yang koruptif akibat beban kultural. Beban ini muncul
akibat kondisi transisional dengan semakin maraknya budaya konsumtif
di tengah kehidupan masyarakat. Selain itu ada semacam ekspektasi
pada diri masyarakat dalam menduduki jabatan tertentu untuk
memenuhi standar simbol-simbol kehidupan tertentu sesuai dengan
tuntutan zaman. Sebagai contoh anak petani tiba-tiba dapat menjadi
pegawai negeri, atau seorang pegawai negeri tiba-tiba dipromosikan
menjabat struktural dalam birokrasi. Akibat mobilitas sosial vertikal
seperti itu maka beban kultural melekat padanya.
Terjadinya mobilitas sosial vertikal secara besar-besaran
tersebut, dapat mengubah pejabat yang latar belakangnya dari kelas
bawah memikul beban kultural yang melandasi praktik korupsi, seperti

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 217
mereka harus menyantuni keluarga atau kerabat. Hal ini juga melekat
pada kebudayaan negara-negara berkembang pada umumnya. Pada
masyarakat seperti itu setiap pemberian harus dikembalikan.
Pengasuh kasih sayang anak perlu dikembalikan kepada keluarga, jika
seorang anak sudah mampu berdiri sendiri atau menjadi orang.
4

Menurut Sairin, budaya konsumtiflah yang sangat riskan
terhadap perilaku korupsi. Wong Cilik yang mengalami mobilitas
vertikal begitu cepat, bisa melakukan budaya nrabas (menerobos).
Dalam kaitan ini kata-kata proyek menjadi sangat bermakna. Orang
memilih pekerjaan di tempat yang basah dan tidak mau di tempat
yang kering. Pada zaman Orde Baru, para eksekutif muda dengan
bangganya mencari pekerjaan di wilayah basah. J abatan-jabatan di
tempat yang basah selalu menjadi rebutan. Di sinilah menjadi awal
munculnya pengelompokan sehingga beban kultural itu makin
membebani kehidupan dan pola konsumtif makin menyebar tak
terbendung (Sairin, 2002:218).
Budaya transisi juga muncul dari fenomena perubahan sosial
yang sifatnya simultan, seperti tampak dalam masyarakat dewasa ini.
Paling kurang terdapat tiga kategori masa transisi tersebut (Wibisono
2004: 8), yaitu: (i) Masa transisinya masyarakat dengan budaya agraris-
tradisional menuju masyarakat dengan budaya industri-modern. Dalam
hal ini peran mitos mulai diambil alih oleh logos (akal pikir). Bukan lagi
kekuatan-kekuatan kosmis yang secara mitologis dianggap sebagai
penguasa alam sekitar, melainkan akal pikir dengan daya penalarannya
yang handal dan kini dijadikan kerangka acuan untuk meramalkan dan
mengatur kehidupan; (ii) Masa transisinya budaya etnis-kedaerahan
menuju budaya nasional-kebangsaan. Puncak-puncak kebudayaan di
daerah sebagaimana tercantum di dalam penjelasan Undang-Undang
Dasar 1945 mencair secara konvergen menuju satu kesatuan pranata
demi tegaknya suatu negara-kebangsaan; (iii) Masa transisinya budaya
nasional-kebangsaan menuju budaya global-mondial. Dalam hal ini visi,

4
Menurut tradisi J awa, sebutan menjadi Orang maksudnya sudah
sukses dalam kehidupan, baik secara status sosial maupun ekonomi. Secara
simbolik, menjadi Orang berarti sudah memiliki 5 hal, yaitu: wismo, garwo,
kukilo, turonggo, cirigo, (rumah, isteri, burung, kuda, keris). Dewasa ini
dikonkritkan dalam bentuk: rumah gedung bertingkat, isteri yang cantik,
hiburan audio-visual, mobil mewah, dan senjata api atau rumahnya dijaga
satpam.

218 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
orientasi, dan persepsi mengenai nilai-nilai universal seperti hak asasi
manusia, demokrasi, keadilan, kebebasan, juga mengenai masalah
lingkungan hidup, dilepaskan dari ikatan fanatisme primordial
kesukuan, ataupun keagamaan menuju ke kesadaran mondial dalam satu
kesatuan sintesis yang lebih konkrit.
Pada hakikatnya masa transisi tersebut adalah bersangkutan
dengan problem budaya. Oleh karena itu jika tidak ditangani secara
serius, dikhawatirkan secara psikologis akan menjadi hambatan dalam
mengatasi ketenteraman masyarakat, dan dampaknya bisa terjadi
ketidakstabilan sosial.

Fase Budaya Global
Menurut sejarah, istilah global atau globalisasi sebenarnya
bukan barang baru. Dipandang dari segi historis, gejala globalisasi pada
masa lalu dikenal sebagai gejala mondialisasi, yang sejak zaman kuno
dialami oleh umat manusia. Hanya bedanya globalisasi masa kini
mempunyai tempo amat cepat dan kontinyu serta intensif, karena media
memakai teknologi yang semakin canggih (Kartodirdjo, 2003:11).
Penulisan sejarah umat manusia serta peradabannya yang
disusun oleh UNESCO pada tahun 1950-an sudah dianggap tidak
relevan lagi menjelang tahun 1980-an. Hal ini dikarenakan selang tiga
dasawarsa itu wajah permukaan politik dunia sudah berubah dengan
banyaknya negara baru yang muncul. Selain itu, di sisi lain timbulnya
kecenderungan kuat ke arah integrasi yang semakin meluas serta
dibentuknya unit komunitas supra-nasional seperti Uni Eropa, ASEAN,
APEC dan sebagainya.
Sementara Uni Eropa mengalami integrasi pesat dengan diawali
realisasi satu mata uang, tetapi pada masa reformasi ada kontradiksi
nyata timbulnya gerakan neo-etnisitas dan separatisme di Indonesia.
Misalnya, gerakan Papua Merdeka, Aceh Merdeka, dan Riau Merdeka.
J uga kerusuhan-kerusuhan etnis dan agama di beberapa tempat, seperti
di Ambon, Poso, Palu, Sampit, Sambas, dan pembunuhan para Kiai di
Banyuwangi. Masalah di Indonesia sangat kompleks, oleh karena itu
perlu hati-hati dan tidak membuat distorsi gambaran realitas, perlu
diperhitungkan baik proses globalisasi maupun faktor primordial dan
sifat pluralistik pada umumnya dan potensi konflik lainnya.

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 219
Walaupun lambat, secara gradual permasalahan integrasi dan
politik tampaknya bisa diatasi. J ustru yang sulit adalah pembangunan
ekonomi yang sudah amburadul dengan industri budaya yang
diakibatkan oleh merambahnya globalisasi yang tidak terasa meluasnya.
Perkembangan teknologi transportasi, informasi, komunikasi, dan gaya
hidup masyarakat industri, membawa bangsa Indonesia berada di dalam
alam liminalitas. Berarti masyarakatnya mengalami kegoncangan yang
dahsyat, secara ekonomi tidak bisa lagi memperhitungkan jumlah
penghasilan dengan jumlah pengeluaran sehari-hari. Gaya hidup
konsumtif makin merajalela, sehingga keadaan ekonomi dari sektor
yang terkecil yaitu keluarga akan mengalami defisit terus menerus dan
tidak disadarinya. Dengan demikian ekses globalisasi yang paling tidak
dirasakan lagi yaitu kehidupan kamuflase.
5

Dampak globalisasi menunjukkan pula berkembangnya suatu
standarisasi kehidupan di berbagai bidang, dan hal itu semakin
kompleks karena masyarakat hidup dengan standar ganda. Di satu
pihak, orang ingin mempertahankan nilai-nilai budaya lama yang
diimprovisasikan untuk melayani perkembangan baru yang melahirkan
sub-culture. Di pihak lain, muncul tindakan-tindakan yang bersifat
melawan terhadap perubahan-perubahan yang dirasakan sebagai
penyebab nestapa dari mereka yang dipinggirkan, dan melahirkan
counter culture (Wibisono, 2004:9).
Berdasarkan identifikasi tiga fase di atas, yakni munculnya
budaya industri, budaya transisi, dan budaya global, mau tidak mau,
perlu diterima sebagai realitas budaya dan disikapi secara bijak. Pada
zaman sekarang sungguh tidak bisa melawan globalisasi secara frontal
atau lebih-lebih dengan cara terorisme. Globalisasi adalah jiwa
zaman, sehingga perlu dihadapi dengan usaha rasional dan produktif
dengan etos baru, sebagaimana di lakukan oleh masyarakat Eropa.
Begitu mereka membaca fenomena dunia akan mengalami krisis,
kemudian mereka bersatu mendirikan Uni Eropa yang direalisasi
dengan satu mata uang. Sekarang sejarah membuktikan bahwa negara-

5
Dewasa ini banyak orang berpenampilan yang tidak jelas dan
mengandung kepalsuan-kepalsuan. Rumahnya gedung bertingkat, tetapi
kenyataannya hidupnya keropos. Mobilnya mewah, tetapi diperoleh dari kredit.
Pakaiannya glamour, tetapi barang pinjaman. Pendeknya, penghasilan yang
diperoleh dengan pengeluaran, ternyata lebih besar pengeluarannya, sehingga
hidupnya selalu mengalami defisit.

220 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
negara kecil di Eropa tetap eksis di bawah lindungan Uni Eropa. J ustru
jenis mata uang yang berlaku di sana, yakni Euro, nilainya lebih tinggi
dari US $ milik Amerika Serikat.
Kasus Uni Eropa itu sekedar contoh bagaimana mereka
menghadapi globalisasi. Negeri-negeri kecil saling melindungi hak
miliknya, tanpa mengorbankan negeri anggota. Walaupun negerinya
diterapkan pasar bebas, ia tetap bisa mempertahankan produk domestik
tanpa takut bersaing dengan produk dari luar negeri. Inilah jiwa zaman,
kalau suatu negeri menolak produk luar, berarti ia tidak akan bisa
menjual produknya ke luar negeri. Padahal globalisasi tidak mengenal
lagi batas ideologi, geografi, benua, etnis, agama, atau budaya. Secara
budaya gerakan mereka adalah bagian dari pluralisasi dan menganggap
dunia adalah satu.
Bagaimana dengan kasus di Indonesia? Negara Indonesia
terletak di posisi silang yang sangat strategis di dunia, yaitu berhadapan
langsung dengan Selat Malaka yang menghubungkan antara Samudra
Atlantik dan Pasifik, dan dekat dengan Singapura yang menjadi pusat
perniagaan internasional. Letak Indonesia juga menjadi persinggahan
yang dapat menghubungkan Laut Cina Selatan dan Samudra Hindia
yang begitu luas menghampar hingga ke benua Australia. Mengingat
letak Indonesia yang terbuka itu, maka mau tidak mau globalisasi pasti
akan merambah sampai ke pelosok tanah air. Bangsa Indonesia tidak
perlu takut, tetapi justru harus memanfaatkan yang positif dan dapat
mengambil keuntungan dari globalisasi tersebut.
Globalisasi bisa dimanfaatkan untuk mengatasi pengangguran,
kemiskinan, keterbelakangan, dan untuk membuka daerah terpencil
yang tertinggal. Namun agar bangsa Indonesia tidak terseret oleh arus
globalisasi yang cepat tersebut, ia benar-benar harus menyiapkan
sumber daya manusia (SDM), seperti yang dilakukan Malaysia,
Philipina, Taiwan, Cina, dan Korea Selatan. Supaya tidak terjerat oleh
ketergantungan, bangsa Indonesia perlu membangun kembali etos-
nasionalisme dan selalu mengadakan revitalisasi terhadap jiwa
nasionalisme. J uga agar tidak terkontaminasi gaya hidup konsumerisme
dan kemewahan, maka perlu disosialisasikan kembali paham asketisme
sosial dan asketisme intelektual
6
(Kartodirdjo, 2003:119).

6
Menurut Prof. Sartono Kartodirdjo, para pemimpin zaman dulu
seperti Soekarno dan Hatta perlu ditiru. Dalam berjuang dua pemimpin tersebut

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 221
Untuk menghadapi keterasingan, liminalitas, akibat globalisasi
di atas, maka kajian budaya memiliki arti penting. Lebih-lebih dalam
rangka ikut mengatasi krisis multidimensional di era reformasi sekarang
ini akibat kekurangsiapan menerima budaya industri, budaya transisi,
dan budaya global, kajian budaya diharapkan partisipasinya secara
emansipatoris ikut menyelesaikan krisis itu.

Fondasi Utama Kajian Budaya
Setelah diketengahkan realitas budaya di bagian sebelumnya,
kiranya lebih tepat bila diadakan perenungan filosofi. Bangsa Indonesia
mempunyai Pancasila sebagai pandangan hidup yang sudah lama
diyakini mengandung nilai-nilai yang dikembangkan dari bumi
Nusantara. Secara keseluruhan dapat dikatakan bahwa Pancasila
merupakan metode berpikir dalam memandang dunia tanpa batas
diskriminasi (J oesoef, 1986:14). Dengan kelima silanya memberi
keleluasaan mengajarkan suatu kombinasi dan keanekaragaman pikiran.
Sejak lama Pancasila sudah mengenal pluralisme, demokrasi, dan hak
asasi manusia. Oleh karena itu apa yang dikehendaki oleh gerakan
globalisasi sesungguhnya sudah terakomodasi di dalamnya.
Globalisasi adalah gerakan yang sangat halus, dan bisa masuk
dari segala penjuru kehidupan. Orang tidak bisa menangkal begitu saja
melalui ideologi negara atau dengan gerakan politik praktis. Dampak
globalisasi yang paling dahsyat dan sulit ditangkal pada saat ini adalah
penyebaran hasil industri budaya, yang merambah secara halus bisa
mengubah jiwa manusia, pikiran, dan pandangan hidup masyarakat.
Realitas di lapangan, posisi bangsa Indonesia sekarang ini
terdesak dan dilanda oleh hasil industri budaya milik negara maju,
khususnya berupa produk audio-visual, seperti sinetron, rekaman audio-
visual yang dapat dibeli di mana-mana sampai ke pelosok pedesaan.
Hasil industri budaya itu juga menular ke produk dalam negeri, yang
pada hakekatnya adalah tiruan belaka dari budaya bangsa lain. Hasil
budaya yang serius tampak kalah oleh hasil budaya yang instan, ringan,
glamour, dan sensasional. Oleh anak-anak muda, semua itu dianggap
kebutuhan zaman dan dikehendaki oleh pasar.

mampu menahan diri, tidak menumpuk kekayaan untuk diri sendiri, sampai
perjuangannya berhasil. Dengan kata lain, jangan tergesa hidup mewah,
sebelum cita-cita berhasil.

222 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Menghadapi industri budaya tersebut, industri budaya milik
bangsa Indonesia perlu dibela dan dibangkitkan, kebudayaan nasional
Indonesia perlu dikuatkan kembali supaya berwibawa. Potensi kreatif
yang dimiliki oleh bangsa Indonesia harus dilindungi dengan dukungan
permodalan atau Undang-Undang Negara. Keterdesakan budaya yang
disebabkan oleh ketidakseimbangan antara industri budaya dari negara
maju dengan dari dalam negeri, maka perlu diatasi secara sistematik
secepat mungkin melalui studi yang lebih serius (Sedyawati, 2004:11).

Hubungan Kajian Budaya dengan Filosofi
Apabila bangsa Indonesia ingin mengembangkan kajian
budaya, secara substansial hendaknya memprioritaskan tema industri
budaya, mengingat masalah ini belum ditangani secara serius. Industri
budaya adalah anak kandung dari globalisasi yang sedang merambah
tanah air Indonesia. Sudah barang tentu supaya kajian budaya memiliki
empati atau keberpihakan pada industri budaya dalam negeri, maka
diperlukan pendekatan yang mengandung perspektif filosofi. Ini berarti
realita dan kebenaran itu perlu dilandasi beberapa komponen ontologi,
epistemologi dan aksiologi. Hal yang diusulkan tersebut adalah
bersangkutan dengan proses pengembangan pengusahaan ilmu
pengetahuan dan menitikberatkan pada masalah hubungan antara dunia
ilmiah dengan dunia kenyataan sehari-hari yang bersifat pra-ilmiah.
Dengan demikian hubungan kajian budaya dengan filosofi yang
dulu belum mendapat perhatian ternyata dalam ilmu pengetahuan yang
lain (setelah dihubungkan dengan konteks industri budaya), justru dapat
menjadi pusat perhatian. Sifat sistematik yang melekat pada setiap
kegiatan ilmu pengetahuan menyebabkan bahwa kegiatan ilmiah itu
berusaha untuk meliputi segenap bidang yang dapat diselidikinya.
Filosofi sebagai perenungan yang bersifat kritis terhadap hakikat ilmu
yang integral dan integratif tidak dapat menghindarkan diri dari adanya
pertanyaan yang mempersoalkan di manakah letak pemikiran yang
bersifat ilmiah itu dalam keseluruhan kehidupan manusia di dunia.
Walaupun filosofi bersifat kritis terhadap hakikat ilmu, para
ilmuwan tidak boleh beranggapan bahwa ilmu itu abadi. Perkembangan
dewasa ini menunjukkan bahwa ilmu itu tidak abadi melainkan berubah.
Apabila hal ini benar maka semua ilmu harus keluar dari persembunyian
ketidakberubahan untuk mau disoroti oleh analisis-analisis perubahan
(van Peursen, 1985:7). Filosofi kini semakin disadari oleh masyarakat

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 223
untuk dipahami mahasiswa, dosen, dan para pekerja ilmiah agar mereka
dapat meletakkan jaringan interaksi menuju hakikat ilmu yang integratif
tersebut. Kehadiran etika dan moral semakin dirasakan, sehingga sikap
yang dahulu menganggap ilmu adalah bebas nilai, sekarang makin
ditinggalkan orang.
Bidang yang digarap filosofi seperti disinggung di atas, antara
lain mencakup komponen ontologi, epistemologi, dan aksiologi. Ketiga
hal itu diharapkan dapat menjadi penyangga eksistensi ilmu. Ontologi
mencakup apa hakikat ilmu itu, apa hakekat kebenaran dan kenyataan
yang inheren dengan pengetahuan ilmiah, yang tidak terlepas dari
persepsi filosofi tentang apa dan bagaimana (yang) ada itu.
Epistemologi mencakup sumber, sarana, tata cara untuk menggunakan
sarana tersebut dalam mencapai pengetahuan ilmiah. Perbedaan
mengenai pilihan landasan ontologi akan mengakibatkan perbedaan
dalam menentukan sarana yang dipilih, akal, pengalaman, atau intuisi.
Aksiologi mencakup nilai-nilai yang bersifat normatif dalam pemberian
makna terhadap kebenaran dan kenyataan. Nilai-nilai ini wajib dipatuhi
dalam kegiatan ilmiah baik dalam melakukan penelitian maupun dalam
penerapan ilmu.
Mengikuti pandangan Bahm (1980), ontologi dari ilmu
pengetahuan adalah masalah, epistemologinya adalah metode, dan
aksiologinya adalah sikap. Karena itu komponen filosofi yang terdiri
dari ontologi, epistemologi dan aksiologi, yang berkaitan dengan apa,
bagaimana dan mengapa adalah landasan pengembangan ilmu
pengetahuan. Karena itu ontologi yang berkaitan dengan pertanyaan
apa berarti menggambarkan realitas yang diteliti. Epistemologi
yang berkaitan dengan pertanyaan bagaimana artinya menggambarkan
metode yang digunakan. Sedangkan aksiologi yang berkaitan dengan
pertanyaan mengapa/untuk apa artinya menggambarkan nilai-nilai
yang dianut atau tujuan penelitian.
Selain itu berpikir filosofi sangat penting, hal ini dapat
mengajak para peneliti atau ilmuwan untuk bersikap rasional, kritis,
terbuka, tidak fanatik, dan rendah hati dalam menyampaikan hasil
temuannya. Berpikir filosofi ini dapat memberikan gambaran
bagaimana hubungan berbagai cabang ilmu sehingga dapat
mempermudah pendekatan antar disiplin. Dengan demikian,
pengembangan kajian budaya sungguh perlu didampingi filosofi, karena
akan mudah memahami pendekatan multidisipliner tersebut.

224 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Apabila dihubungkan dengan tujuan program penelitian di
beberapa lembaga penelitian, dalam hal ini termasuk di universitas-
universitas, jelas filosofi sangat diperlukan, supaya seorang peneliti
memiliki kualifikasi, sebagai berikut: (i) Mempunyai kemampuan
mengembangkan konsep ilmu, teknologi dan/atau kesenian baru di
dalam bidang keahliannya melalui penelitian; (ii) Mempunyai
kemampuan mengelola, memimpin, dan mengembangkan program
penelitian; (iii) Mempunyai kemampuan pendekatan multidisipliner
dalam berkarya di bidang keahliannya. Kualifikasi yang diwujudkan
dalam ketiga syarat tersebut, berarti filosofi patut diberikan atau
dimasukkan di dalam etika penelitian atau sistem perkuliahan di
Perguruan Tinggi.
Mengingat luasnya telaah bidang filosofi, maka untuk kajian
budaya yang dipentingkan adalah dapat memahami proses kegiatan
ilmiah dan metode berpikir kritis. Selama ini dalam memahami
penelitian selalu dihadapkan pada pikiran hitam-putih dengan
pendekatan kuantitatif atau kualitatif, tanpa mengetahui latar
belakang pemilihan pendekatan tersebut. Padahal ketika seorang peneliti
menentukan pilihan terhadap metode, sudah barang tentu ia sadar:
Metode apa yang dipakai? Mengapa memilih metode tersebut? Apa
alasan-alasannya? J uga sadarkah kelebihan dan kelemahan terhadap
metode yang dipilih? Di sinilah peran filosofi akan menjelaskan sistem
penelitian dan pengusahaan ilmu pengetahuan.
Dalam menentukan pilihan terhadap metodologi yang dilandasi
filosofi tersebut juga akan berhadapan dengan beberapa aliran atau
paham dalam kefilsafatan. Untuk itu yang perlu disadari oleh para
peneliti, bahwa setiap aliran atau paham hampir punya kelebihan dan
kekurangan. Dengan demikian peneliti diharapkan supaya tidak
terperangkap atas pilihan terhadap metode yang dipilihnya.
Perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi, juga
implemetasinya ke modernisasi begitu cepat, sebagaimana tampak pada
bidang transportasi, informasi, komunikasi, dan industri budaya, maka
dalam hal ini komitmen bangsa Indonesia dalam menyusun strategi
kebudayaan hendaknya menggunakan nilai budaya sendiri, seyogyanya
filosofi Pancasila dapat pula dijadikan orientasi sebagai ilmu
pengetahuan (Wibisono, 1987:38), agar bangsa Indonesia tidak
terperangkap terhadap kemungkinan perubahan ilmu pengetahuan.
Untuk membangun minat dalam usaha mengembangkan sistem filosofi

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 225
Pancasila tersebut maka diperlukan syarat, antara lain tersedianya
kondisi psikologis bagi para ilmuwan agar bebas dan mandiri, serta
dibutuhkan kematangan rasa tanggungjawab dalam arti luas, baik etis,
moral, maupun religius.
Selanjutnya sebagaimana dikemukakan di depan bahwa kajian
budaya merupakan sebuah kajian multidisipliner yang mendasarkan
dirinya pada gagasan budaya yang memiliki relasi sosial dan mencakup
segala hal yang digunakan untuk mempelajari aneka implementasinya.
Karakteristik yang diusulkan melalui makalah ini adalah segala aktivitas
yang berhubungan dengan proses globalisasi baik yang berlevel lokal,
regional, nasional, maupun global. Dalam konteks itu kajian budaya
perlu memperhatikan industri budaya yang merupakan gerakan halus
yang dapat mengubah pikiran, pandangan hidup, citarasa suatu bangsa.
Kemasan-kemasan baru berupa audio-visual yang ditayangkan lewat
televisi, radio, surat kabar, majalah, CD ROM, internet, dan lain-lain,
semuanya dengan terang-terangan berselimutkan informasi. Ditambah
lagi perkembangan teknologi dunia digital dan selular, telah
mengalahkan budaya lokal yang pada masa lalu menjadi acuan dalam
kehidupan.
Pengembangan kajian budaya di Indonesia hendaknya jangan
terjebak oleh redefinisi konsep kebudayaan, namun tetap kritis
menghadapi fenomena budaya yang berkembang di tengah masyarakat.
Dalam sejarah perkembangan bangsa Indonesia, para tokoh pergerakan
nasional membuktikan sangat kritis dan kreatif dalam melihat fenomena
tersebut. Terbukti munculnya polemik kebudayaan antara Sutan Takdir
Alisjahbana dengan Ki Hadjar Dewantara pada tahun 1930-an. Sungguh
menakjubkan dan pada masa itu benar-benar spektakuler dalam
memahami konsep kebudayaan yang hingga kini tetap aktual (Mihardja,
1998: 30). Pada pasca kemerdekaan juga muncul tokoh-tokoh yang
tergabung dalam perkumpulan-perkumpulan atau organisasi kebudayaan,
seperti Manifes Kebudayaan, Lembaga Kebudayaan Rakyat, Lembaga
Seni Budaya Muslimim, Lembaga Kebudayaan Nasional, dan
sebagainya. Pikiran-pikiran mereka dapat membongkar atau
mendekonstruksi kezaliman kekuasaan melalui kritik kebudayaan.
Dalam perkembangannya dewasa ini kajian budaya berusaha
mencari penjelasan perbedaan kebudayaan dan praktik kebudayaan,
tidak dengan menunjuk nilai-nilai intrinsik yang abadi, melainkan
menunjuk seluruh peta relasi sosial. Karena itu secara keilmuan ia

226 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
terbuka menampung segala aspirasi ilmiah untuk melihat fenomena
budaya yang dihadapi umat manusia, khususnya mengenai globalisasi.
Maka kajian budaya diharapkan dapat membangun sebuah kerangka
kerja dan berusaha menempatkan atau menemukan kembali kebudayaan
dari komunitas yang sampai sekarang dilupakan atau terlupakan.
Hingga kini kajian budaya belum mempunyai ranah yang terdefinisikan
dengan jelas. Ia tumbuh subur pada batas-batas dan pertemuan pada
bermacam wacana yang sudah dilembagakan, terutama sastra, sejarah,
linguistik, semiotik, antropologi, sosiologi, filosofi, dan sebagainya.
Tujuannya adalah untuk mengetahui bagaimana kebudayaan sebagai
produk sosial dapat dijelaskan dalam dirinya sendiri dan dalam
hubungannya dengan ekonomi, politik, atau relasi sosial.
Untuk mengantisipasi metode kajian budaya yang
kebablasan, khususnya untuk menjembatani pandangan yang sudah
kuat yaitu mazhab empiris (Inggris) dan mazhab pragmatis (Amerika),
maka kajian budaya di Indonesia hendaknya tidak berat sebelah,
melainkan masih memperhatikan aspek obyektivitas tetapi juga
menekankan perlunya aspek nilai (Bahm, 1980:14). Dengan kata lain,
landasan kajian budaya di Indonesia hendaknya senantiasa
memperhatikan etika dan moral (Sastrapratedja, 2004:2). Hal ini untuk
menghidari penelitian-penelitian atau kajian-kajian yang sifatnya
sensasional dan kurang memperhitungkan tanggungjawabnya di
masyarakat, dan justru merugikan masyarakat yang diteliti. Di sinilah
pentingnya peran filosofi dalam kajian budaya di Indonesia, yang
senantiasa mengikuti perkembangan dan aplikasi ilmu pengetahuan,
sehingga filosofi bisa menghadapi penyimpangan ilmu pengetahuan dan
eksesnya.

Penutup
Artikel ini dapat disimpulkan, sebagai berikut: (i) Kajian
budaya memiliki nilai signifikan sebagai usaha untuk mengatasi krisis
dan mengantisipasi ekses globalisasi yang demikian cepat. Dengan
mengutamakan pendekatan multidisipiner, berarti kajian budaya
merupakan perangkat ilmu pengetahuan yang lebih cair dan terbuka; (ii)
Kajian budaya memiliki hubungan logis dengan filosofi karena metode
yang dipakai adalah metode kritis, sehingga penalaran yang digunakan
sifatnya kefilsafatan; (iii) Filsofi dapat membantu mencapai kebenaran
dan kenyataan, melalui komponen ontologi, epistemologi dan aksiologi.
Kebenaran dan kenyataan bukanlah suatu yang sudah jadi atau selesai,

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 227
melainkan suatu paradigma yang selalu terbuka, dan (iv) Dengan
memahami ontologi, epistemologi dan aksiologi, maka cakrawala
ilmiah dalam kajian budaya dapat diperluas dan diperdalam sehingga
para ilmuwan akan bijak, terhindar dari arogansi intelektual yang
kurang memperhatikan tanggungjawab sosial.
Untuk merealisasi konsep dan gagasan tersebut perlu
diperhatikan hal-hal, sebagai berikut: (i) Kajian budaya merupakan
kajian komprehensif multidisipliner, menggunakan metode kritis, dan
memikirkan masyarakat yang termarjinalkan. Untuk itu dalam
menyelesaikan krisis dewasa ini dan dampak globalisasi, maka kajian
budaya perlu dikembangkan untuk menyelamatkan nilai-nilai
kemanusiaan; (ii) Filsofi disepakati dapat membantu penalaran
akademis, karena itu diharapkan dapat menyangga kajian budaya dalam
menciptakan masyarakat intelektual dan ilmuwan profesional yang
memiliki etika dan moral untuk ikut memikirkan proses modernisasi di
Indonesia dan mengatasi eksesnya; (iii) Lembaga-lembaga penelitian
dan Perguruan Tinggi perlu ikut mensosialisasikan pentingnya kajian
budaya dalam rangka mengantisipasi ekses globalisasi yang meluas di
tanah air Indonesia.
Sekarang ini diperlukan kebijakan negara yang dapat
melindungi kekuatan budaya sendiri, dan tidak membiarkan industri
budaya diarahkan oleh pasar yang tidak perduli pada kandungan isi
yang dapat melemahkan jati diri bangsa. Oleh karena itu pada dewasa
ini sangat penting mengembangkan kajian budaya di Indonesia dengan
keberpihakan pada industri budaya yang bertumpu pada nilai-nilai
yang ada di tanah air sendiri. Meskipun demikian agar keberpihakan itu
tidak mengurangi nilai obyektivitas dalam kajian ilmiah, maka kajian
budaya yang dikembangkan perlu dilandasi dan dikembangkan secara
filosofis.

Daftar Pustaka
Abdulllah, Irwan. 2006. Konstruksi dan Reproduksi Kebudayaan.
Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Bagus, I Gusti Ngurah. 2004. Mengritisi Peradaban Hegemonik.
Denpasar: Kajian Budaya Books.

228 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Bahm, Archie J . 1980. What is Science?. Dalam Axiology: The
Science of Values. World Books, New Mexiko: Albuquerque.
Hlm. 1449.
Barker, Chris. 2004. Cultural Studies: Teori & Praktik. Penerjemah
Nurhadi. Yogyakarta: Kreasi Wacana.
Hadiwijono, Harun. 1980. Sari Sejarah Filsafat Barat. J ilid 1 & 2.
Yogyakarta: Kanisius.
J oesoef, Daoed. 1987. Pancasila, Kebudayaan, dan Ilmu Pengetahuan.
Dalam Soeroso H. Prawirohardjo, dkk. (ed.). Pancasila Sebagai
Orientasi Pengembangan Ilmu. Yogyakarta: Kedaulatan
Rakyat. Hlm. 137.
Kartodirdjo, Sartono. 2003. Multidimensi Pembangunan Bangsa: Etos
Nasionalsme dan Negara Kesatuan. Yogyakarta: Kanisius.
Kleden, Ignas. 2006. Cultural Studies dan Masalah Kebudayaan di
Indonesia (makalah). Seminar Peringatan Berdirinya Program
Studi Kajian Budaya Universitas Udayana, 20 Februari.
Marcuse, Herbert. 1964. One Dimensional Man. Boston: Beacon Press.
Mihardja, Achdiat K. 1998. Polemik Kebudayaan. J akarta: Balai
Pustaka.
Mudana, I Gede. 2003. Pemahaman Budaya di Tengah Perubahan.
Denpasar: Program Kajian Budaya Universitas Udayana.
Piliang, Yasraf Amir. 2004. Dunia yang Dilipat: Tamasya Melampaui
Batas-batas Kebudayaan. Yogyakarta: J alasutra.
Poespowardojo, Soerjanto. 1989. Strategi Kebudayaan: Suatu
Pendekatan Filosofis. J akarta: LPSP & PT Gramedia.
Said, Edward W. 1995. Kebudayaan dan Kekuasaan: Membongkar
Mitos Hegemoni Barat. Penerjemah Rahmani Astuti. Bandung:
Mizan.
Sairin, Sjafri. 2002. Perubahan Sosial Masyarakat Indonesia:
Perspektif Antropologi. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Sastrapratedja, M. 2004. Landasan Moral Etika Penelitian. Makalah
pada Semiloka Tentang Etika Penelitian Perguruan Tinggi,
diselenggarakan oleh Lembaga Penelitian UGM, Yogyakarta,
10 Maret.

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 229
Sedyawati, Edi. 2004. Kesadaran Budaya dalam Pendidikan,
Informasi, dan Industri. Makalah pada Seminar Nasional
Kesadaran Budaya Memperkuat Bangsa, J akarta, 15 J anuari.
Storey, J ohn. 2004. Teori Budaya dan Budaya Pop: Memetakan
Lanskap Konseptual Cultural Studies. Penerjemah Elli El Fajri.
Yogyakarta: Qalam.
Sindhunata. 1983. Dilema Usaha Manusia Rasional. J akarta: PT
Gramedia.
Van Peursen, C.A. 1985. Susunan Ilmu Pengetahuan: Sebuah
Pengantar Filsafat Ilmu. Diterjemahkan oleh J . Drost. J akarta:
PT Gramedia.
Wibisono, Koento. 1987. Filsafat Pancasila dan Aliran-Aliran Filsafat
Barat. Dalam Soeroso H. Prawirohardjo, dkk. (Ed.). Pancasila
Sebagai Orientasi Pengembangan Ilmu. Yogyakarta:
Kedaulatan Rakyat. Hlm. 3845.
Wibisono, Koento. 2004. Hubungan Filsafat, Ilmu Pengetahuan dan
Budaya. Paper bahan kuliah Filsafat Ilmu, pada Program
Pascasarjana S-3 Kajian Budaya Universitas Udayana
Denpasar, 29 September.













230 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010









J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 231
MASALAH-MASALAH SOSIAL BUDAYA DALAM
PEMBANGUNAN KESEHATAN DI INDONESIA

Rusmin Tumanggor
1


Abstract
Health is one of basic needs of human being. The health
program effort are including constructive, preventive,
curative, rehabilitative, and preservative. Objects of program
ranging from individuals, households, families, communities,
nations to the world community. Region spatially, starting
from the village, subdistrict, district, provincial, national,
and international. Institutions ranging from neighborhood
health center services, public health offices, health centers,
and government-run hospitals and the community. Health
implementation efforts have strengths, weaknesses, opportunities
and challenges. The multidimentional components contribute to
health status of society. Socio-cultural factors could also be
considered as one of determinant factors of health status.
Keywords: health, health seeking effort, socio-cultural.

Pendahuluan
Upaya kesehatan di Indonesia mengadopsi sistem kesehatan dan
medis modern yang latar masyarakat penggunanya adalah sosial-budaya
Barat. Atas dasar itu tidak sedikit kendala dalam pembangunan
kesehatan maupun pengobatan serta penyembuhan penyakit ketika
dilayankan kepada masyarakat Indonesia, karena pengetahuan naturalnya
terintegrasi dalam pengetahuan supernaturalnya yang berbeda jauh dari
nilai dan norma masyarakat Barat. Untuk memahami itu lebih luas
tulisan ini dimaksudkan sebagai upaya penyadaran para pihak terkait
serta menawarkan solusinya agar sukses.
Dalam Sistem Kesehatan Nasional (SKN) tahun 1982 dan
diperkuat pada GBHN 1988 dinyatakan bahwa kesehatan integral dalam
pembangunan nasional lewat optimalisasi derajat kesehatan, sebagai
unsur kesejahteraan umum dalam upaya mencapai kemakmuran materil


1
Rusmin Tumanggor adalah dosen (guru besar) pada Fakultas
Kedokteran dan Ilmu Kesehatan Universitas Islam Syarif Hidayatullah J akarta.
E-mail: rusmintumanggor@gmail.com.
232 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
dan spiritual sesuai ciri manusia Indonesia seutuhnya (Tap MPR No.
II/MPR/1988). Dalam perkembangan terakhir Sistem Kesehatan
Nasional diperkuat oleh UU RI No. 23 Tahun 1992 tentang Kesehatan
dan yang disempurnakan kemudian dalam UU RI No. 36 Tahun 2009
Tentang Kesehatan. Dalam UU yang terakhir disebut dinyatakan:
Pembangunan kesehatan diselenggarakan dengan
berasaskan perikemanusiaan, keseimbangan, manfaat,
perlindungan, penghormatan terhadap hak dan kewajiban,
keadilan, gender dan nondiskriminatif dan norma-norma
agama. Bertujuan untuk meningkatkan kesadaran, kemauan,
dan kemampuan hidup sehat bagi setiap orang agar terwujud
derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya,
sebagai investasi bagi pembangunan sumber daya manusia
yang produktif secara sosial dan ekonomis.
Ini terkait dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah tahun
2004-2009 yang meliputi upaya solusi atas sejumlah masalah, yaitu: (1)
Disparitas status kesehatan antartingkat sosial ekonomi, kawasan,
perkotaan-pedesaan yang sangat tinggi; (2) Beban ganda penyakit yang
diderita masyarakat begitu komplit dan kompleks; (3) Kinerja pelayanan
kesehatan rendah; (4) Perilaku masyarakat kurang mendukung pola hidup
bersih dan sehat; (5) Rendahnya kondisi kesehatan lingkungan; (6)
Rendahnya kualitas, pemerataan dan keterjangkauan pelayanan kesehatan;
(7) Terbatasnya tenaga kesehatan dan distribusi tidak merata; (8)
Rendahnya status kesehatan penduduk miskin.
Sasarannya adalah: (1) Meningkatnya umur harapan hidup dari
66,2 tahun menjadi 70.6 tahun; (2) Menurunnya angka kematian bayi
dari 35 menjadi 26 per 1.000 kelahiran hidup; (3) Menurunya angka
kematian ibu melahirkan dari 307 menjadi 226 per 100.000 kelahiran
hidup; dan menurunnya prevalensi gizi kurang pada anak balita dari
25,8% menjadi 20.0%. Berarti jika pembangunan kesehatan lancar, pada
tahun 1025 kondisi kesehatan maksimal atau zero (0) dari pelbagai
kelemahan kesehatan dapat dicapai di Indonesia (RPJ M, 2004-2009:
309-400).
Pembangunan kesehatan berorientasi pada tujuan kesegaran
jasmani (fitness) dan kesehatan (wellness), tidak lagi paradigma
penanggulangan penyakit semata sesuai visi Indonesia Sehat 2010.
Faktor kunci adalah manusia/masyarakat, perilaku, dan lingkungan.
Ketiga faktor ini saling terkait. Dinamika interaksi antarfaktor berjalan
atas dasar sosial budaya setempat (Loedin, 1982:9; Corbin et. al.,
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 233
2004:5) yakni nilai, norma dan eksistensi keorganisasian sosial
pendukung pencapaian kesehatan. Pada RPJ M 2004-2009 kesehatan
menjadi utama selain pendidikan dan pendapatan, karena dipandang
sebagai investasi pembangunan ekonomi, penanggulangan kemiskinan,
bagian strategi mencapai Millennium Development Goals (MDGs).
Strategi pembangunan kesehatan di Indonesia, mengacu pada
ruang lingkup dan kualitas sehat yang didambakan. Acuannya adalah
pengertian sehat yang telah ditetapkan pemerintah seperti dinyatakan
dalam UU RI No. 36 Tahun 2009 Tentang Kesehatan bahwa keadaan
sehat meliputi fisik, mental, spiritual maupun sosial yang
memungkinkan setiap orang untuk hidup produktif secara sosial dan
ekonomis. Pengertian tersebut berasal dari definisi yang disusun oleh
World Health Organization (WHO) dari tahun 1980 sampai tahun 1998
yang menyatakan: "Health is a state of physical, mental and social
wellbeing and not merely the absence of disease or infirmity (Heerjan,
1987:5). Sementara tahun 1999 hingga 2002, WHO memperluas
pengertian kesehatan meliputi kesehatan emosional dan spiritual,
sehingga bunyinya "Health is a state of physical, mental, social,
emotional and spiritual wellbeing and not merely the absence of disease
or infirmity (Marrison, 2002:5).
Kualitas kesehatan yang ingin dicapai dirujuk pada kemajuan
dan kemampuan sesuatu bangsa. Indonesia termasuk kategori negara
berkembang yang terlibat aktif dalam proses dan arus pembangunan
kesehatan, mengapresiasi komitmen internasional dalam pertemuan
Alma Ata tahun 1978 (SKN, 1982:19; Rukmono, 1982:24) yakni
"primary health care" (PHC) pendekatan pokok mencapai "kesehatan
bagi semuanya di tahun 2000 (Health for All by The 2000 Year-HFA).
Dalam pencapaian target, segi manusia/masyarakat atau
kependudukan, harus diperhatikan dalam upaya kesehatan. Dari segi
perilaku, gaya hidup (life style) yang dipengaruhi sosial budaya,
pendidikan, pengertian sehat dan sakit, pengobatan sendiri, dan
penggunaan sumber daya kesehatan. Dari segi lingkungan, ekonomi,
kehidupan fisik dan biologik. Semua komponen ini menentukan interval
maksimum yaitu sehat sampai yang minimum yaitu sakit menjelang
mati.
Sistem kesehatan nasional memperhitungkan prinsip, yaitu:
menyeluruh holistik, terpadu unity, merata evenly, dapat diterima
acceptable dan terjangkau achievable oleh masyarakat. Warga
234 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
diperankan play the role
,
didayagunakan ilmu pengetahuan serta
teknologi tepat guna empowering, dan biaya yang terpikul pemerintah
serta masyarakat budgeting. Pelaksanaannya pada pelayanan
masyarakat luas sampai tercapai kesehatan maksimal dengan tidak
mengurangi pelayanan individu.
Kesehatan merupakan subsistem Ketahanan Nasional. Karena
itu harus melibatkan sub-sistem lainnya lewat interaksi, interrelasi dan
interdependensi, di samping kemandirian agar tercapai kesehatan
bangsa. Landasannya: (1) Warga berhak atas kesehatan optimal, agar
hidup layak; (2) Pemerintah dan masyarakat bertanggung jawab
memelihara kesehatan; (3) Penyelenggaraan upaya kesehatan diatur dan
dilakukan pemerintah dan masyarakat secara terpadu; (4) Dilandasi nilai
Ketuhanan Yang Maha Esa: kemanusiaan, kepentingan rakyat banyak
persatuan dan bukan kesatuan atau perorangan; (5) Kekeluargaan
dan kegotongroyongan bagi penbangunan kesehatan; (6) Adil dan
merata; (7) Warga wajib menjunjung tinggi regulasi kesehatan; dan (8)
Pembangunan kesehatan bersendikan kepribadian bangsa (SKN,1982:
6-7; RPJ M, 2004-2009:401).
J angkauan upaya dan penyediaan sarana di seluruh nusantara.
Mencakup pembangunan rumah sakit pusat, daerah provinsi dan
kabupaten/kota, puskesmas di kecamatan
,
puskesmas pembantu serta
balai kesehatan di kelurahan/desa tertentu ditambah pertumbuhan
posyandu di setiap desa/kelurahan (SKN, 1982: 37). Berarti upaya
kesehatan mencakup: promotif, preventif, kuratif dan rehabilitatif dan
prolonged atau preservative yang efisien serta bersifat empowering.
Karena itu faktor sosial-budaya sangat berpengaruh terhadap upaya
kesehatan. Apa lagi jika diingat bahwa dalam upaya kesehatan nasional
diberi peluang pendayagunaan Sistem Medis Tradisional di samping
medis modern yang masih lebih diutamakan dalam kebijakan kesehatan
masyarakat. Implikasinya memerlukan model yang dapat
mempertemukan kedua sistem ini sehingga tidak kontra produktif dalam
institusionalisasi kesehatan (Boedhihartono, 1989: 23). RPJ M tahun
2004-2009 tidak eksplisit menyinggung peran medis tradisional dalam
pembangunan kesehatan masyarakat yang menurut penulis sebaiknya
tetap diupayakan kontinuitasnya karena banyak sisi positifnya.

Keterkaitan Sosial Budaya dalam Upaya Kesehatan di Indonesia
Kebudayaan adalah modal dasar masyarakat untuk
mengantisipasi dan mengadaptasi kebutuhan. C. Geertz (1973:89)
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 235
menekankan: "The culture concept..., it denotes an historically
transmitted pattern of meanings embodied in simbols: a system of
inherited conceptions expressed in symbolic forms by means of which
men: communicate, perpetuate, and develop their knowledge about and
attitudes toward life". Berarti kebudayaan adalah pola pengertian atau
makna menyeluruh dalam simbol-simbol yang ditransmisikan secara
historis; sistem konsepsi-konsepsi yang diwariskan: dalam bentuk-
bentuk simbolis yang dengan cara tersebut manusia berkomunikasi,
melestarikan dan mengembangkan pengetahuan dan sikap mereka
terhadap kehidupan. Simbolik yang dimaksud Geertz adalah suatu cara
memberi bentuk konseptual objektif terhadap kenyataan sosial dan
kejiwaan warganya.
Dapat pula dihubungkan dengan kebudayaan universal yang
dikemukakan sistematis oleh Tylor 1874 dan Koentjaraningrat 1979.
Konsep para ahli antropologi tersebut membentangkan idea, aktivitas
sosial serta materi kebudayaan yang jadi pelapisan lini bagi tujuh unsur
kebudayaan yang satu sama lainnya pengaruh-mempengaruhi yaitu: (1)
Agama; (2) Ilmu pengetahuan; (3) Teknologi; (4) Ekonomi; (5)
Organisasi sosial; (6) Bahasa dan komunikasi; dan (7) Kesenian
(Suparlan,1988: 5).
J ika diskemakan pola makna yang dikemukakan Geertz
dikaitkan dengan tujuh unsur universal kebudayaan yang dikemukakan
Tylor di atas, akan terlihat sebagai berikut:
Bagan 1: Pelapisan dan Unsur Budaya Universal

Sumber: Tylor, 1874.
Culture Core (Idea):
Pola Makna Atau Model
Pengeetahuan; Aktivitas Sosial;
Materi Kebudayaan
Agama/Religion:
SistemKeyakinan
Ilmu Pengetahuan Peralatan Hidup:
Teknologi
Bahasa &
Komunikasi
Ekonomi:
Mata Pencaharian
Organisasi Sosial Kesenian
236 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Suparlan (1988:6) menekankan pentingnya pemenuhan
kebutuhan dan kesejahteraan manusia teknologi dan ekonomi.
Melibatkan aspek biologis dan emosi yang bersangkutan. Memenuhi
kualitas itu kecerdikan manusia memanipulasi macam-macam sumber
daya dan energi yang tersedia dalam lingkungan. Beliau membuat
skema sebagai berikut ini:
Bagan 2: Kebudayaan Pemenuhan Kebutuhan

Sumber: Suparlan, 1988.
Kaitan unsur-unsur kebudayaan dalam tindakan memenuhi kebutuhan
digambarkan Suparlan lewat penelitian model pengetahuan pentingnya
banyak anak dalam keluarga, sbb:








Kebudayaan
Kebudayaan
Pranat. Sos

Lingkungan
Fisik/Alam/
Sosial
Budaya
Pemanfaatan Sumber Daya/
Energi dari Lingkungan
Kesejahteraan Hidup
Pribadi dan Masyarakat
Kebudayaan Teknologi dan
Ekonomi
Aspek Biologi
Proses Mental
Aspek Emosi

Kebutuhan-kebutuhan Manusia
Pranat. Sos
Tindakan
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 237
Bagan 3: Sistem Kebudayaan dan Pranata Sosial

Sumber: Suparlan, 1988.
Sekarang telah terlihat bagaimana hubungan kebudayaan
dengan pemenuhan kebutahan dan pengaruhnya terhadap pembentukan
pranata-pranata sosial sebagai sarana untuk mengukuhkan berbagai
tradisi atau kebiasaan yang berlaku dalam struktur masyarakat setempat.
Kebudayaan
Teknologi Ilmu Pengetahuan Bahasa dan Komunikasi
Agama Organisasi Sosial Ekonomi
Model Pengetahuan
Tentang Baik dan Buruk
Sistem
Politik
Sistem
Produksi
SistemKekerabatan
SistemReproduksi dan
Pemuasan Dorongan Seksual
Sistem
Distribusi
Pola Perkawinan dan
Kekeluargaan
SistemKonsumsi
Model Pengetahuan:
Banyak Anak
Kebudayaan
Proses Mental

Kebutuhan Manusia
Lingkungan
Alam/Fisik
Sosial Budaya
Tindakan
P
r
a
n
a
t
a

S
o
s
i
a
l

238 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Walaupun menurut penulis ada kelemahan dari skema tersebut, yaitu
tidak mencantumkan jaringan konsep kesenian (artistic) dan perannya
padahal konsep ini menjadi bagian yang sering muncul dalam semua
aktivitas unsur budaya tersebut. Seperti seni peralatan dan teknologi
produksi, pengemasan obat dan pengobatan serta komunikasi pengobat
dengan pasien.
Sejalan dengan itu A.A. Loedin (1982:10) menjelaskan tahapan
ilmu pengetahuan dan teknologi manusia dalam upaya kesehatan
sebagai: (1) Mistik-religious, (2) Kedokteran, dan (3) Kesehatan.
Tahapan ini terkait dengan konsepsi masyarakat tentang sehat-sakit-
penyebab-pengobatan dan penyembuhannya, yang terus berkembang
seiring dinamika sejarah kebudayaan dan peradaban.
Disebut tahap mistik-religious, karena penyakit dipandang
disebabkan dunia luar "supernatural". Seperti kemasukan jin dan setan
serta teguran arwah leluhur, kutukan Tuhan atau Dewa terinspirasi
pelbagai ajaran agama. Penyembuhannya juga lewat pengusiran atau
bujukan kepada kekuatan supernatural tersebut keluar dari penderita.
Dinamakan tahap kedokteran, ditemukannya pertama kali tahun 1850
oleb Robert Koch, penyebab Bacteri Tuberculosa. Manusia memahami
penyebab penyakit bukan dari dunia 1uar, tetapi dari sesuatu di dunia
nyata ini "microcosmos" atau "natural" masuk ke tubuh manusia.
Sehingga ilmu kedokteran menitikberatkan hasil laboratorium dan
patho-microbiologi. Dikatakan tahap kesehatan, khususnya pada
peralihan abad terakhir, karena ilmu kedokteran kembali mengkaji
manusia yang sehat dan faktor pencapaiannya, sebelum sakit dan
seluruh faktor yang menjadi mata rantai penyakitnya. Disadari manusia
sehat berasal dari masyarakat dan lingkungan ekologi sehat. Seseorang
sakit dari masyarakat dan alam sekitar yang sakit. Siklus sehat-sakit
daurnya disitu. Epidemi, prevalensi, endemi, dan pandemi penyakit
terjadi akibat perubahan musim dan memburuknya kondisi lingkungan.
Merentankan penjangkitan penyakit seseorang ke warga masyarakat
lainnya.
Semenjak itu, kesehatan dan ilmu kesehatan, menjadi bagian dari
proses pembangunan manusia. Melepaskan penderitaan dan mencapai
kenikmatan hidup sosial ekonomi yang dapat menjamin upaya kesehatan
masyarakat dan lingkungan menyeluruh "holistik" dan keterkaitan
struktural dan fungsional sistemik (Loedin,1982:11; Foster, 1986: 45).
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 239
Selanjutnya, bagaimana kesehatan dalam kerangka kebudayaan
di Indonesia? Ini bermula dari fenomena kebutuhan manusia meliputi:
pangan, sandang, papan, kesehatan, pendidikan, sumber pendapatan
(mata pencaharian, kecocokan jam kerja dengan upah), air bersih,
tabungan hari tua (saving), transportasi, peralatan dan perabotan dasar
hidup rumah tangga, partisipasi sosial, dan masa istirahat dengan atau
tanpa rekreasi (Susenas, 1982).
Bagan 4 berikut ini menggambarkan sistem sosial khusus dari
sistem pelayanan kesehatan biomedis, yang dikendalikan oleh sistem
kebudayaan (Koentjaraningrat, 1982:19). Dalam bagan ini terlihat
dinamika interaksi dalam sistem sosial yang ditentukan oleh sistem
budaya dalam sistem pelayanan biomedis tersebut.
Bagan 4: Sistem Budaya dan Pelayanan Biomedis


Sumber: Koentjaraningrat, 1982.

SistemBudaya
DalamSistemPelayanan Biomedis
Karyawan
Pelayanan
Kesehatan
Konsumen
Pelayanan
Kesehatan
Sistem
Nilai
Sistem
Norma
Pengetahuan
Motivasi
Sikap
Mental
Motivasi
Sikap
Mental
Pengetahuan
Sistem
Norma
Sistem
Nilai

SistemSosial
Tingkah Laku
Perilaku Tindakan
Tingkah Laku
Perilaku Tindakan
240 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Nilai dan norma kebudayaan serta sistem sosial menentukan
usaha kesehatan. Baik biomedis (medis modern), kesehatan tradisional
(medis tradisional), maupun kesehatan keluarga atau sendiri (home atau
self treatment). Menurut penulis kelemahan konsep sistem sosial ini
tidak eksplisit membedakan indikator tingkah laku dan perilaku serta
tindakan yang pada hakikatnya satu ciri saja yakni dinamika bahasa
fisik (body language) mengaktualisasikan organisasi respon dalam jiwa
berupa sistem gerak gerik yang diwujudkan. Namun esensi nilai dan
norma serta keorganisasian sosial yang menyertainya memberi makna
bahwa upaya kesehatan, penyebab dan penyebaran penyakit serta model
pengobatan dan penyembuhannya dipengaruhi kebudayaan dan
peradaban masyarakat setempat.

Masalah-masalah Upaya Kesehatan di Indonesia
Ada empat komponen yang layak didiskusikan dalam
pembahasan upaya kesehatan di Indonesia, yaitu: kebutuhan pelayanan
kesehatan; jenis-jenis pengobatan dan penyembuhan; pendekatan
multidipliner dan interdisipliner dalam strategi pengembangan
kesehatan dan; target yang ingin dicapai.
Pertama, komponen kebutuhan pelayanan kesehatan. Ledakan
penduduk begitu cepat dari 180 juta di tahun 1995, hingga tahun 2010
mencapai 230 juta jiwa. Memenuhi kebutuhan termasuk kesehatan
mereka merupakan beban berat. J enis penyakit meliputi infeksi menular
berupa tuberkulosis paru, infeksi saluran pernafasan akut (ISPA),
malaria, diare, penyakit kulit, polio, filariasis, kusta dan pneumonia.
Pada saat bersamaan muncul penyakit tidak menular seperti penyakit
jantung dan pembuluh darah (gangguan sirkulasi), serta diabetes
mellitus dan kanker. Sementara itu Indonesia juga diterpa penyakit
dadakan emerging diseases seperti demam berdarah dengue (DBD),
HIV/AIDS, Chikunguya, Severe Acute Respiratory Syndrome (SARS)
dengan Flu Burung dan Flu Babi. Tingkat keparahan ada yang ringan
dan berat, kronis dan akut. Kesemuanya ini melengkapi transisi
epidemiologi Indonesia ke beban ganda (double burdens).
Konsekuansinya perlu penemuan berbagai obat yang tepat, memadai
dan terjangkau. Menghendaki fasilitas dan pranata kesehatan lengkap:
puskesmas, rumah sakit, balai pengobatan, klinik dan sejenisnya hingga
Pos Pelayanan Terpadu (Posyandu) sebagai pranata pelayanan
kesehatan terakar rumput produk kerja sama masyarakat dengan
pemerintah. Dari kegiatan diagnosa penyakit, menuntut peralatan medis
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 241
lengkap. Baik laboratorium, alat rontgen, radiologi maupun instrumen
lainnya. Tim medis dan terapi, membutuhkan sejumlah dokter, para
medis, ahli kesehatan masyarakat, ahli gizi, ahli teknologi peralatan
kesehatan, farmakolog, psikolog telaten, terampil dan memadai. Re-
generasi pengobat, penyembuh dan pengembang ilmu kedokteran dan
kesehatan memerlukan lembaga pendidikan yang sempurna serta
lengkap, seperti fakultas-fakultas kedokteran dan psikologi, sekolah
tinggi atau akademi: keperawatan, kebidanan, dan farmasi. Akademi
atau sekolah analis kesehatan/asisten apoteker, pendidikan penataan
rontgen, pendidikan komputer dan lainnya. dari keluasan kondisi, letak
wilayah cakupan kesehatan, kelancaran tugas, diperlukan sarana dan
prasarana jalan, alat transportasi, penerangan serta jaringan komunikasi
efektif.
Kedua, jenis pengobatan dan penyembuhan. Keanekaragaman
pengobatan dan penyembuhan yang hidup dalam masyarakat memerlukan
pendekatan tepat untuk didayagunakan. Ada jenis pengobatan dan
penyembuhan yang muncul dari kepercayaan ilmiah mendasarkan
rasionalitas logis, bertolak dari pengujian laboratorium tentang bakteri,
mikrobiologi, kimiawi, rontgen, radiologi, dll. Model ini dianut dokter dan
para medis, bersumber dari sistem medis modern. Ada jenis pengobatan
dan penyembuhan berakar dari kepercayaan gaib, magis dan religiusitas,
bertolak dari kepercayaan campur-tangan agen nirnyata (supernatural)
tentang penyebab penyakit. Pengobatan dan penyembahan ditekankan pada
keharmonisan hubungan atau pengusiran agen penyakit itu. Model ini
dianut para penyembuhnya dengan pelbagai sebutan yaitu dukun, orang
pintar, kiai, para normal, prana, dll. Model ini dilabelkan medis tradisional.
Di samping ke dua jenis tersebut, ada pengobatan datang dari pengetahuan
masyarakat umum tentang penyakit dan obat-obat tertentu yang dikerjakan
sendiri atau anggota keluarga lainnya. Baik melalui obat-obat bebas yang
diperdagangkan di apotik, depot obat atau warung, maupun obat dari
tumbuh-tumbuhan, hewan atau mineral tertentu dari bahan yang tersedia di
lingkungannya (tanaman obat keluarga Toga). Ini yg disebut dengan
pengobatan sendiri atau pengobatan keluarga (self atau home treatment).
Sumber pengetahuan tentang khasiat dan cara penggunaannya diperoleh
dari orang tua-tua sebelumnya secara turun-temurun atau dari mulut ke
mulut kerabat maupun tetangganya. Berarti antara sistem medis modern
dengan sistem medis tradisional (penyembuh lokal/mengobati sendiri),
karena sama-sama hidup di masyarakat Indonesia, memerlukan pemecahan
pengembangan masing-masing di satu sisi, upaya integrasi, terpadu,
242 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
likuidasi, penyandingan, koordinasi serta legalisasi di sisi lain. Sekaligus
menyangkut penelitian eksistensi, efektivitas, sosialisasi, regulasi legalitas,
hingga pembudayaan.
Tentu diperlukan keterbukaan pintu hati ahli-ahli ilmu
kesehatan dan kedokteran modern, medis tradisional, hukum, agama,
sosial, bersama menjembatani perbedaan kepercayaan, metode dan
pendekatan masing-masing sistem medis tersebut sebagai suatu
kekuatan besar dalam dunia medis Indonesia dengan mengabaikan ego
sentris medis masing-masing, sepanjang penggunaan lintas medis itu
real fungsional dan strukturisasi serta aksiologinya.
Ketiga, segi pendekatan multidipliner dalam strategi kesehatan.
Perkembangan visi, misi, tujuan, strategi dan program kesehatan bergeser
dari orientasi kedokteran yaitu penyakit "Diseases", kepada orientasi
kesehatan "hygiene" yang arah pembinaannya menjadi lebih luas fitness to
wellness whell. Pembinaan kesehatan dipusatkan kepada kualitas
kesehatan masyarakat yang kawasannya eco-socio-religio-cultural
masyarakat. Konsep kesehatan diserasikan dengan konsep lingkungan-
sosial-agama-budaya lokal atau modal dasar masyarakat local wisdom and
social capital. Masalah kesehatan tidak ditangani Dokter, Para Medis dan
Apoteker serta Analis, Perawat, Bidan, Ahli Kesehatan Masyarakat semata,
tetapi bekerja sama dengan ahli ilmu sosial budaya dan agama medico
team worker. Baik itu ahli ekonomi, geologi, teknologi, hukum, sosiologi,
bahasa, agama, dan antropologi serta disiplin terkait lainnya. Bagaimana
cara, pendekatan, model, dan penataan kerja sama di antara tenaga-tenaga
ahli di bidang masing-masing sampai terintegrasi merupakan masalah yang
membutuhkan pemecahan serius. Termasuk pemecahan kendala koordinasi
struktur dan fungsional serta jangkauan teritorial.
Kempat, segi target yang ingin dicapai. Upaya kesehatan bagian
dari kesejahteraan hidup manusia Indonesia seutuhnya, harus berwujud
tahapan-tahapan kemajuan terukur yang hendak dicapai. Seperti
digariskan WHO Kesehatan untuk semua tahun 2000: Health for all in
2000 years. Cakupannya meliputi: Penanggulangan jenis penyakit,
pemenuhan gizi, kesehatan lingkungan, keluarga berencana dan
kependudukan yang baik
,
penanganan penyakit akut dan kronis, faktor-
faktor psikososiobudaya dan agama dalam penyakit infeksi, masalah
kesehatan dan keabnormalan jiwa, temuan teknologi baru untuk semua
kegiatan kesehatan, sanitasi dan vaksinasi, perencanaan, pelaksanaan
dan penilaian sistem kesehatan serta berbagai penelitian dan
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 243
pengembangan yang dibutuhkan. Semua ini membutuhkan penanganan
serius, pendanaan, kerja sama ahli antardisiplin serta partisipasi warga
berbagai kalangan. Bahkan memerlukan bantuan masyarakat
internasional (Rukmono, 1982: 26; Naggar, 1986: 15).

Faktor-Faktor Pendukung Pembangunan Kesehatan di Indonesia
Upaya pembangunan kesehatan diperlukan dukungan berbagai
faktor: Birokrasi (Pemerintah); Ahli: Kedokteran; Ilmu Ilmu Sosial serta
Teknologi; Sosial Budaya Masyarakat; Medis Tradisional; Dan
Hubungan Internasional.
Birokrasi (Pemerintah). Pemerintah melalui Keputusan Menteri
Kesehatan RI No. 99-a/Men.Kes/SK/III/1982 tanggal 2 Maret 1982
menetapkan berlakunya Sistem Kesehatan Nasional (SKN) untuk
menentukan arah, tujuan dan dasar-dasar pembangunan kesehatan
sebagai kesatuan yang menyeluruh, terpadu serta berkesinambungan
sebagai bagian dari pembangunan nasional. Baik yang diselenggarakan
pemerintah, organisasi, maupun perorangan.
Untuk pembangunan kesehatan, pemerintah pusat menyediakan
anggaran setiap tahun, baik untuk perangkat keras maupun lunak.
Anggaran untuk sektor ini terus meningkat. Tahun 19921997 antara
1,52,5% dan tahun meningkat menjadi 20042009 57,5% dari
Anggaran Belanja Negara. Dalam RPJ M 20092014 anggarannya
sekitar 7,59%. Selain itu ada juga biaya yang berasal dari masyarakat
dan Pemerintah Daerah (provinsi, kabupaten dan kota) yang rinciannya
belum diketahui.
Pendanaan pembangunan kesehatan yang dibutuhkan ditujukan
kepada sektor-sektor: perencanaan perluasan jangkauan upaya
kesehatan; peningkatan kuantitas dan kualitas sumber daya tenaga
kesehatan; pengadaan dan pengendalian obat-obatan; managemen upaya
kesehatan; meningkatkan peran serta masyarakat; dan kerja sama lintas
sektoral.
Ahli-Ahli Kedokteran, Ilmu-Ilmu Sosial dan Teknologi. Disiplin
Kedokteran, terus berusaha mengembangkan ilmunya, baik terkait
penyakit fisik dan psikologis serta pengobatan dan penyembuhannya.
Perkembangan spesialisasi di bidang kedokteran pun meluas, seperti
spesialisasi: gizi

radiologi, THT, kebidanan, anak, mata, kulit, penyakit
dalam, paru, saraf, gigi dan mulut serta orthodontik, ahli bedah/ortopedi
244 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
dan traumatologi, ahli jiwa/psikiater, termasuk akupunktur (Rukmono,
1982:27). Demikian juga pembinaan kesehatan menyeluruh. Mulai
promotif/konstruktif, preventif, rehabilitatif bahkan preservatif, selain
fungsi kuratif. Pihak kedokteran juga bekerja sama dengan ahli lainnya
menangani masalah kesehatan secara meluas.
Disiplin Ilmu Sosial. Ilmu-ilmu sosial menyumbangkan data,
konsep, teori, model pendekatan, membantu pengembangan ilmu
kesehatan. Sosiolog misalnya mengidentifikasi 'key-person' dalam
masyarakat yang berguna untuk mengembangkan partisipasi masyarakat
dalam program-program kesehatan. Antropolog, menyumbangkan
pengetahuan kebiasaan makan golongan-golongan etnik, menu makanan
yang disajikan sehari-hari, pembagian makanan di antara anggota
keluarga
,
pengetahuan mengenai nilai dan norma gizi makanan lokal.
Ahli hukum dapat menetapkan butir hukum mengenai etik kedokteran
pada tenaga kesehatan dan masyarakat awam atau kebijaksanaan harga
makanan terkait pemenuhan gizi dan kualitas kesehatan. Ahli
pertahanan dan keamanan misalnya, mengembangkan konsep stabilitas
yang sehat sehingga memberi iklim cerah untuk pembangunan
kesehatan di segala sektor. Ahli agama, misalnya, memberikan dasar-
dasar hukum agama mengenai akhlak, yang berkaitan dengan kegiatan
kesehatan (Suparlan, 1988:6; Sadli, 1982:30; Hanlon, 1966: 288), dan
demikian seterusnya.
Teknologi. Faktor pendukung dari disiplin ini terhadap
kemajuan upaya kesehatan adalah semakin derasnya perhatian para tek-
nolog dalam merancang dan memproduksi peralatan-peralatan modern,
khususnya peralatan yang memberi kemudahan bagi proses kegiatan
pemeriksaan (cek) kesehatan, diagnosa serta penyembuhan sesuatu
penyakit dengan sistem laser. Termasuk dalam hal ini peralatan-
peralatan rumah sakit. Tidak ketinggalan, perangkat komputer
(Muzaham, 1982: 67).
Faktor Sosial Budaya. Warga masyarakat Indonesia pada
dasarnya tidak berbeda dengan warga masyarakat lainnya di dunia ini
dalam prinsip upaya kesehatan. Penanggulangan penyakit merupakan
bagian dari tanggung jawab warga masyarakat yang sehat khususnya
kerabat terdekat terhadap seseorang yang menderita penyakit. Ide
pembangunan kesehatan, pencegahan dan penyembuhan penyakit,
bahkan yang bersifat rehabilitasi, merupakan kegiatan yang tidak
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 245
terpisahkan dari pola kehidupan masyarakat Indonesia, meskipun
barangkali porsinya masih kecil.
Warga masyarakat umumnya memperlihatkan kemauannya
mendatangi tempat pelayanan kesehatan jika ada yang sakit. Malah
bersedia membiayai penyembuhan penyakitnya atau keluarganya. Ada
yang bersedia menyumbangkan harta benda, uang, dan juga darah, baik
terhadap negara, lembaga swasta maupun terhadap usaha perorangan
(SKN, 1982: 31 dan RPJ M 2004-2009).
Begitu pula menjaga kesehatan rumah tangga, masyarakat, serta
ekologinya. Warga banyak menunjukkan kesadaran tinggi, melahirkan
perilaku menguntungkan kesehatan. Robertson dalam tulisannya "Social
Aspect of Health and Illness menyatakan ada 4 hal yang membuat
seseorang tertarik kepada upaya kesehatan: (1) Ada penilaian orang
bersangkutan terhadap sesuatu gangguan atau ancaman atas fungsi
kesehatannya; (2) Timbulnya kecemasan terhadap kejadian tersebut; (3)
Penerapan pengetahuan orang bersangkutan dengan masalah kesehatan,
khususnya gangguan yang dialaminya; (4) Dilakukannya tindakan
manipulatif meniadakan gangguan tersebut. Atas dasar ini Saparinah
Sadli mengkaitkan dengan model perilaku kesehatan masyarakat
Indonesia dimana individu dan lingkungan sosial saling berpengaruh.
Perilaku individu selalu dalam jaringan norma sosial tertentu. Pertama,
perilaku kesehatan individu, sikap dan kebiasaan bertindak berkaitan
erat dengan keterikatannya dalam tiga lingkungan berikut; Kedua,
lingkungan keluarga; Kebiasaan-kebiasaan mengenai kesehatan; Ketiga,
lingkungan terbatas: Tradisi khusus mengenai cara mengobati orang
sakit, definisi khusus apa itu sakit dan pengobatan serta pranata
puskesmas; Keempat, lingkungan umum: Undang-undang kesehatan
serta program kesehatan dan gizi (Sadli, 1982: 29). Semua faktor
tersebut dapat membantu, mempercepat pembangunan negara di bidang
kesehatan atau sebaliknya.

Faktor-Faktor Penghambat Pengembangan Kesehatan di Indonesia
Faktor penghambat disoroti dari sudut sosial budaya. Telah
dibentangkan di awal unsur budaya universal, meliputi: Agama;
Ekonomi; Ilmu Pengetahuan; Teknologi; Organisasi Sosial; Bahasa dan
Komunikasi; serta Kesenian.
Faktor Agama dan Kepercayaan Gaib Non Religi. Agama yang
hidup di tanah air memiliki nilai dan norma pembentukan mental bangsa
246 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
di bidang ritual dan seremonial serta akhlak berupa moral serta etika
dan tatakrama dalam kehidupan. Selanjutnya ada juga ajaran agama
tentang campur tangan tuhan seketika tatkala umatnya sudah keterlaluan
dalam perilaku menyimpang dalam penjamahan alam atau komunikasi
sesama manusia. Khusus dalam hal pembangunan kesehatan di
Indonesia, banyak didapatkan data tentang pengaruh kepercayaan yang
dapat menghambat upaya pembinaan kesehatan secara biomedis.
Misalnya kepercayaan bahwa penyakit seseorang disebabkan oleh
campur tangan agen penyakit yang bersumber dari luar diri dan luar
lingkungan alam manusia. Dipercayai juga penyembuhannya, mesti
dengan membujuk atau mengusir agen atau mengobati dosa kepada
supernatural penyebab penyakit itu. Hal ini bisa mengakibatkan
seseorang penderita berkunjung ke puskesmas atau rumah sakit atau
klinik (J ordaan, 1985:126). Di samping itu banyak pula kepercayaan
tentang penyakit diare balita di berbagai wilayah di Indonesia ciri
pertumbuhan seperti: "mau pandai jalan dan bicara, "tumbuh gigi",
dsb. Penderita tidak diobati, dibiarkan mengalami dehidrasi
(kekurangan cairan tubuh) lebih lama dan bisa membawa kematian
(Depkes, 1986:77).
Di beberapa tempat anak menderita sakit kulit, korengan,
dipercayai karena banyak makan yang asam-asam, sehingga jadi
korengan. Dari itu asam harus dipantangkan. Padahal vitamin C yang
bersumber pada makanan yang asam-asam penting bagi pembentukan
kulit baru jika luka atau sakit. J ika penyakit diare balita atau anak
korengan itu bertamban parah, dianggap karena kemasukan roh halus
atau kesambat, maka penyembuhannya membujuk atau mengusir roh
tadi, melalui penyembuh tradisional atau agama. Banyak juga pemuka
agama yang melarang melakukan sesuatu kegiatan pengembangan
program kesehatan karena diyakini bertentangan dengan agama seperti
mengharamkan program keluarga berencana secara total tanpa
kategorisasi aspeknya, sehingga penduduk setempat tidak berani
melakukannya takut dikucilkan atau dapat sanksi sosial dalam
komunitasnya. Hal ini memperlambat pengendalian ledakan penduduk
yang juga berdampak negatif ke kesehatan (UNICEF Indonesia,
1986:3).
Segi Ekonomi. Sebagian besar warga masyarakat pedesaan dan
pinggiran kota yang miskin (40% penduduk Indonesia dari acuan
sembilan bahan pokok/dapur), merasa berat memikul biaya pengobatan
biomedis yang diselenggarakan di puskesmas, rumah sakit dan klinik
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 247
pemerintah, terutama yang diselenggarakan swasta. Warga masyarakat
sering menghindari pengobatan biomedis, pergi ke penyembuh medis
tradisional yang biayanya sukarela atau pengobatan sendiri
(Boedhihartono, 1989:17; Soenardi, 1989:86).
Segi Ilmu Pengetahuan. Hambatan dari segi ilmu pengetahuan,
dapat bersumber dari lembaga pengembangan ilmu pengetahuan
biomedis, dari sistem medis tradisianal serta dari warga masyarakat.
Dari bagian pengembangan ilmu di lembaga pendidikan kesehatan
misalnya fakultas kedokteran, terlihat antara lain: (1) Konsep baru
dalam pembangunan kesehatan belum disosialissikan secara luas
sehingga kurang dipahami masyarakat; (2) Pengembangan fakultas
dalam beberapa segi lebih mementingkan mutu internasional daripada
kebutuhan pembangunan nasional, lokal, pulau terluar dan komunitas
adat terpencil; (3) Orientasi fakultas masih mempertahankan zaman
emas spesialis klinik, sedikit sekali pada kesehatan prima; (4)
Pandangan lebih dominan atas pendekatan monodisipliner daripada
inter dan multidisipliner; (5) Bagian kesehatan masyarakat belum
mampu mengubah suasana orientasi penyakit ke arah kesehatan secara
luas (Loedin, 1982:11). Hal ini terbawa oleh dokter-dokter atau para-
medis sebagai alumni yang berpraktik di institusi-institusi kesehatan,
baik di Pemerintahan maupun Swasta.
Dari bagian medis tradisional lain lagi. Sistem pengetahuan dari
pelayanan kesehatan secara tradisional banyak yang bersifat lisan dan
karena itu sulit dimengerti, diawasi dan dibakukan. Peralihannya dari
satu angkatan yang tua ke angkatan muda berikutnya juga bersifat lisan
dan diam-diam (esoteris). Biasanya melalui sistem magang. Seorang
yang ingin menjadi penyembuh seperti dukun, dengan atau tanpa isyarat
Ilham kesaktian, mulai dengan membantu seorang dukun yang sudah
terkenal dan seringkali sejak ia masih kecil (Suparlan, l991:11).
Hal penting dari pemraktik medis modern dan medis
tradisional, yang jadi hambatan adalah: (1) Perbedaan dalam proses
sosialisasi dan profesionalisasi, sehingga persepsi terhadap sesuatu
objek yang sama akan dapat berbeda; (2) Suasana saling mengecilkan
arti upaya kesehatan antara satu dengan lainnya; (3) Kurangnya ilmu
pengetahuan dari masing masing sistem medis itu yang sesuai dengan
tuntutan perkembangan berbagai penyakit yang timbul seperti:
penyembuhan asma, tumor/kanker, dan aids.
248 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Sebaliknya dari pihak warga masyarakat. Di Indonesia berlaku
juga apa yang dikatakan J . Kosa dan L.S. Robertson dalam artikelnya
social aspect of health and illness yang isinya perilaku kesehatan
individu cenderung dipengaruhi kepercayaan yang bersangkutan
terhadap kondisi kesehatan yang diinginkan dan kurang didasarkan pada
pengetahuan ilmu-ilmu biologi. Termasuk konsep sehat dan sakit.
Secara biomedis telah digariskan dalam SKN dan WHO sehat itu adalah
kondisi seseorang yang lepas dari gangguan kimiawi, gizi, bakteri, cacat
serta kelemahan fisik. J uga memiliki ketenangan jiwa, kesenangan,
kegembiraan atau kebahagiaan dalam hidup. Sebaliknya adalah sakit.
Akan tetapi warga masyarakat di desa umumnya memahami sehat
adalah seseorang yang dapat menjalankan tugas hidup atau sosialnya.
Sakit adalah orang yang tidak berdaya keluar rumah melakukan
rutinitasnya. Sementara yang disebut sembuh menurut medis modern,
jika kondisi sehat itu mencapai lepas dari gangguan kimiawi, gizi,
bakteri/infeksi dan kelemahan) diseases. Sedangkan menurut warga
masyarakat sembuh adalah tidak lagi merasakan sakit atau kelainan
perasaan dari sejumlah komponen organnya illness. J adi berorientasi
pada gejala simptom. Berbeda dengan pendekatan biomedis yang
berorientasi pada penyebab gejala (etio-simptomatology) seperti
perasaan panas dingin kaitannya dengan typhus/bakteri salmonella, dll.
(Landy 1977:170; Young. 1982:265).
Hal ini berhubungan pula dengan banyaknya perilaku warga
masyarakat yang sengaja atau tidak sengaja merugikan (di samping
menguntungkan) warga masyarakat dari segi kesehatan, seperti
dilukiskan oleh Kalangie (1982:56), sebagai alternatif-alternatif perilaku
kesehatan yang diskemakan oleh Dunn sebagai berikut:

Tabel 1 Hubungan Antara Perilaku Kesehatan dengan Status Kesehatan

Perilaku Sengaja Tidak Sengaja
Merugikan Kesehatan 1 3
Menguntungkan Kesehatan 2 4
Sumber: Dunn dikutip oleh Kalangie (1982).
Di Indonesia misalnya, kebiasaan (merugikan) mandi malam
sebagai sumber penyakit rheumatic; merokok (merugikan umum di
berbagai negara) potensil melahirkan penyakit paru-paru, jantung,
kanker, impotensi, gangguan kehamilan dan janin; membuang sampah
di sembarang tempat mengakibatkan saluran air rumah tangga tidak
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 249
lancar menyuburkan pembiakan nyamuk aedes penular penyakit demam
berdarah (dengue), dan seterusnya. Kebiasaan (menguntungkan) bersugi
tembakau bagi ibu-ibu pemakan sirih dapat memperkuat giginya; petani
turun ke sawah pada pagi selesai shalat subuh atau menjelang fajar
menyingsing membuat paru-paru dan pernafasannya lebih sehat.
Segi Teknologi. Dari sistem medis modern, banyak alat
diagnosa dan therapi baru belum dimiliki oleh kebanyakan rumah sakit
dan puskesmas daerah, khususnya Tingkat II dan Kecamatan. Adapun
dari sistem medis tradisional sering sekali menggunakan peralatan-
peralatan dari benda-benda yang kurang higienis atau tidak steril,
sehingga terjadi dampak negatif. Seorang paraji (dukun bayi) sering
sekali memotong tali pusar bayi dengan sembilu, pisau atau gunting
yang kurang bersih. Kemudian bekas potongan ditutup dengan abu
dapur yang mungkin mengandung bakteri. Hal demikian, dapat
menimbulkan kejang-kejang bagi bayi, menderita tetanus dan akhirnya
meninggal.
Segi Organisasi Sosial. Pranata sosial di desa, ujung tombak
pembangunan kesehatan nasional belum manggembirakan. Misalnya
posyandu sebagai inti kekuatan pranata kesehatan di pedalaman, banyak
yang tersendat bahkan mati. Terkadang disebabkan warga masyarakat
yang suami-istri sama-sama bekerja. Atau anak mereka banyak kecil-
kecil sementara saat posyandu buka, tidak ada yang jaga sebagian
anaknya. Kalau dibawa semua anak biaya jajan anak lebih
membengkak. Saat lain, disebabkan petugas teknis medis puskesmas
(dokter atau para medis) yang membinanya sering datang terlambat atau
tidak datang. Di sudut lain warga masyarakat kurang mau ke posyandu
karena kalau ada anak sakit, posyandu tidak mengobatinya kecuali
sekedar menganjurkan ke puskesmas atau ke rumah sakit, sehingga
warga masyarakat lebih cenderung langsung saja ke puskesmas daripada
ke posyandu (Riskesdas, 2008: 223227).
Segi Pranata Hukum Legalitas Kesehatan. Sejumlah praktik
medis tradisional telah dilegalisasi oleh Kementerian Kesehatan seperti:
akupunktur, tetapi pemraktik lainnya seperti magik-religious, herbalis,
dukun patah tulang, dan paraji, belum secara resmi mendapat izin
praktik. Masalahnya selain cara bekerjanya yang belum dapat diketahui
secara tepat, juga masih memerlukan diskusi para ilmuan seperti yang
dikemukakan oleh Boedhihartono (1989:24) tentang apakah mereka
berhak mengeluarkan "surat sakit seorang pasien", surat keterangan
250 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
meninggal", "sebagai saksi di pengadilan tentang visum sebab-sebab
meninggalnya seseorang karena black magic atau biasa", atau "berlaku
tidaknya surat keterangan penyembuhan tradisional untuk mendapatkan
asuransi kesehatan maupun asuransi kecelakaan yang berhubungan
dengan jiwa atau harta benda, dsb. Tentu perlu melibatkan
Kementerian Kehakiman, Kementerian Kesehatan dan Kementerian
Pendidikan Nasional, bahkan Kementerian Agama. Apakah semua
pengobatan atau penyembuhan medis tradisional akan diperlakukan
sama atau ada kekecualian, masih belum tuntas hingga sekarang
walaupun landasan hukumnya sudah ada, yaitu pada UU No. 36 Tahun
2009.
Di Indonesia banyak terdapat masyarakat tradisional dan
bahkan kumunitas terpencil. Sifat anggota masyarakat seperti ini masih
penganut sistem kepercayaan yang sukar membedakan tindakan rasional
dengan irrasional. J adi sistem pengobatan tradisional masih perlu
dipetarangkum dan didokumentasikan secara menyeluruh. Hingga
sekarang belum terdata secara rinci. Kekayaan data pengobatan
alternatif sungguh penting sebagai dasar menentukan kategorisasi,
acuan, prosedur atau proses yang serasi. Tidak tumpang tindih dengan
biomedis dalam bentuk inkorporasi, integrasi, adopsi atau legalisasi atau
apapun strategi yang disepakati (Boedhihartono, 1989:21).
Segi Bahasa. Acapkali istilah atau penjelasan dalam dunia
kedokteran tidak dipahami warga masyarakat sewaktu dikomunikasikan
oleh petugas kesehatan. Sehingga warga yang awam cenderung salah
menginterpretasi (mis-komunikasi). Begitu juga tentang pemraktik
medis tradisional cenderung menjelaskan kepada warga masyarakat
istilah kedokteran modern (untuk jastifikasi) dengan mengkomunikasikannya
dengan istilah-istilah medis tradisional yang sebenarnya tidak sama. Di
satu segi warga masyarakat merasa dapat dukungan spiritual yaitu
mendapatkan pengobatan sebenarnya dari pengobat tradisional seperti
dukun sebagai pengganti dokter biomedis. Akan tetapi sesungguhnya
penyakit menuntut penyembuhan ke tingkat medis modern (biomedis),
seperti penyakit infeksi, tetanus dan tumor yang dipandang karena
kesambat atau terkena black magic. J ika diskemakan kerangka
konseptual yang penulis tawarkan dalam artikel ini adalah sebagai
berikut:


J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 251
Bagan 5: Hubungan Pelayanan Kesehatan dengan Rekayasa Kesehatan


Kesimpulan
Pembangunan kesehatan di Indonesia pada dekade terakhir
cukup pesat. Pembangunan kesehatan meliputi biomedis, tradisional,
keluarga atau sendiri. Disangga sejumlah faktor pendukung (stimulant)
dan faktor kendala (barrier). Ada yang datang dari penyelenggara
biomedis, pemraktik tradisional dan juga dari pemraktik keluarga atau
sendiri. Baik dari pemerintah, swasta dan warga masyarakat. Dari
pemraktik disiplin kedokteran dan ilmu-ilmu sosial. Proposisi hipotesis
sebagai kecambah teori besar (grand theory) yang dapat penulis bangun
dari uraian terdahulu adalah semakin intensif studi faktor pendukung
dan penghambat dari segi ekologi, biologi, psikologi, social, budaya,
dan religi dibarengi uji coba inovasi medis ansih dalam biomedis serta
psikotherapi sebagai acuan mendasari pengambilan kebijakan dan
implementasinya dalam pembangunan kesehatan di Indonesia, akan
mewujudkan idea utopis tentang kesehatan menyeluruh.
Selama 40 tahun lalu program kesehatan yang dilaksanakan
oleh Kementerian Kesehatan RI terlalu berorientasi pada teknis
biomedis dan kurang memperhatikan faktor sosial budaya dan perilaku
bahkan sampai sekarang (tahun 2010) masih minim. Hasil-hasil
penelitian yang diperoleh Litbangkes Depkes lebih mengarah pada
kepentingan pengembangan ilmu dan penerapan biomedis ansich yang
jauh hubungan dengan faktor sosial budaya. Banyak masalah kesehatan
tidak dapat dipecahkan oleh ilmu kedokteran melalui pendekatan teknis
biomedis semata. Akan tetapi memerlukan sinergi dan kolaborasi
dengan berbagai disiplin sosial budaya. Untuk itu harus diperhitungkan
arah perubahan sosial, keadaan sosial budaya dari penerima (recipient),
Upaya
Pelayanan
Kesehatan
Pemraktik
Bio-Psiko-Sos-
Bud-Spiritual
Medis
Kesehatan
Menyeluruh
Seutuhnya
Riset Eko-Bio-
Psiko-Sos-Bud-
Spiritual dan
Medis
Inovasi /Rekayasa
Kesehatan
252 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
kehendak dan aspirasi mereka terhadap perubahan serta hubungan sosial
yang telah tertanam nilai dan normanya dalam masyarakat.
Ilmu-ilmu sosial budaya membantu merumuskan tipe perubahan
masyarakat dalam berbagai keadaan. Berguna dalam penentuan
kebijaksanaan, strategi, perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi upaya
kesehatan fisik, psikis, sosial, emosional, dan spiritual. Memberi
masukan kepada sistem monitoring pelaksanaan program-program
kesehatan.
Perlu identifikasi hambatan antara ilmu/ilmuwan sosial dengan
ilmu/ilmuwan dan pemberi jasa kesehatan. Hambatan dari usia ilmu-
ilmu sosial, birokrasi, serta kemungkinan lain. Digali lewat penelitian
pendekatan "ethic-emic" yaitu data dari keprofesionalan ilmu
kedokteran dan ilmu-ilmu sosial (akademis), maupun dari fenomena
sosial budaya yang hidup sebagai kebiasaan yang menjadi adat istiadat
masyarakat (social customs). Kemudian dicari solusi lewat workshop
intersubjektivitas. Dengan demikian diharapkan pembangunan
kesehatan di Indonesia, berhasil mencapai tujuan dan sasarannya yaitu
"manusia indonesia sehat seutuhnya.

Daftar Pustaka
Adhyatma NI.1986. Peningkatan Upaya Pencegahan dalam Program
Pemberantasan Penyakit Diare. J akarta: Direktorat J enderal
Pemberantasan Penyakit Menular.
Boedhihartona. 1982. Current State and Future Perspective of
Traditional Healers in Indonesia. Dalam David Mitchell, (Ed.),
'Indonesia Medical Traditions. Monash University, Melbourne.
Budhisantoso, S. 1987. Jawanisasi atau Keterikatan Budaya dalam
Kontak Antarkebudayaan. Dalam Muhajir, dkk. (Penyunting
Seminar Budaya Februari 1987) Evaluasi dan Strategi
Kebudayaan. J akarta: UI Press.
Clark, Margaret, 1959. Health in The Mexican-American Culture: A
Community Study. Berkeley: University of California Press.
Cunningham, W.H. 1970. Thai 'Injection Doctors': Antibiotic Mediators.
Social Science & Medicine 4: 124.
Depkes RI, 2009. Undang-Undang RI Nomor 36 Tahun 2009 Tentang
Kesehatan. J akarta: Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 253
------------, 2008. Laporan Hasil Penelitian Dasar (Riskesdas) Indonesia-
Tahun 2007. Jakarta: Badan Penelitian dan Pengembangan Kesehatan
Depkes RI
Foster, George M. 1976. Medical Anthropoloy and International Health
Planning. Edited by Medical Anthropology Newsletter.
Berkeley: University of Califernia.
Geertz
.
, Clifford. 1973. The Interpretation of Cultures. New York:
Basic, Books, Inc., Publishers.
Heerjan, Soeharto. 1987. Apa Itu Kesehatan Jiwa? Suatu Pengantar Ke
Bidang Kesehatan Jiwa Masyarakat. J akarta: Penerbit Fakultas
Kedokteram UI.
Hartono, G. 1989. Peranan Pemberantasan Penyakit Diare dalam
Peningkatan Kualitas Hidup dan kelangsungan Hidup Anak di
Indonesia. J akarta: Percetakan Negara dan Depkes RI.
Kalangie, Nico S. 1977. Beberapa Masalah Sosial-Budaya dalam
Inovasi Kesehatan dalam Suatu Komuniti Pedesaan. J akarta:
Medika, No. 5 Tahun III.
Koentjaraningrat. 1982. Ilmu-Ilmu Sosial dan Pembangunan Kesehatan.
J akarta: Proceeding, Seminar Badan Penelitian dan
Pengembangan Kesehatan Depkes RI.
Landi, David. 197l. Cultate, Diseases and Healing. Studies in Medical
Anthtropology. New York: Macmillan Publishing Co., Inc.
Loedin, A.A. 1982. Peranan Ilmu-Ilmu Sosial dan Pengembangan
Kesehatan, J akarta: Departemen Kesehatan RI.
Lubis, S. dan Abdi, Moh. 1979.Pengobatan Cara Timur dan Barat.
Surabaya: Usaha Nasional.
Marrison, Malcom. 2002. Cocept of Health & Fitness. The Exercise
Teachers Academy in The American Journal of Health
Promotion.
Mahoncy, Elizabeth Anne. 1976. Tehnik Mengumpulkan dan Mencatat
Riwayat Kesehatan. J akarta: Pusat Pendidikan dan Latihan
Pegawai Departemen Kesehatan RI.
254 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Muzaham, Fauz. 1982. Penelitian Kesehatan di Indonesia. (Sebuah
Tinjauan dan Pembahasan). J akarta: Pusat Penelitian Ekologi
Kesehatan, Depkes RI
-
.
Polgar, Steven.1962. Health and Human Behavior: Areas of Interest
Common to The Social and Medical Sciences. Current Anthro-
pology 3: 159-205.
Pemerintah RI. 2005. Peraturan Pemerintah RI No. 7 Tahun 2005
Tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional
Tahun 2004-2009. J akarta: CV. Tamita Utama.
Rukmana, Bintari.1982. Peranan Ilmu-Ilmu Sosial dan Ilmuannya
Dalam Penelitian: Bidang Kesehatan. J akarta: Departemen
Kesehatan RI.
Sastroamidjojo, Seno. 1982. Peranan Penelitian Ilmu-Ilmu Sosial dalam
Pembangunan Kesehatan. J akarta: Fakultas Psikologi UI.
Spradley, J .P. 1972. Foundation of Culture Knowledge. Dalam Culture
and Cognition: Rules, Maps, and Plans, Edited by J .F. Spradley.
San Francisco: Chandler Inc.
Sri Kardjati. 1985. Aspek Kesehatan dan Gizi Anak Balita, J akarta:
Direktorat Bina Gizi Masyarakat dan Yayasan Obor Indonesia.
Suparlan, Parsudi. 1987. Evaluasi Keberhasilan Program Peningkatan
Kesehatan Masyarakat dengan Menggunakan Model
Experimental Field-Base Training. J akarta: Pusat Pendidikan
dan Latihan Pegawai Depkes RI
---------------------, 1991. The Javanese Dukun. Jakarta: Feka Publication.
Tan, Mely G.1982. Pelayanan Kesehatan. Mempranatakan Kerja Sama
Ilmuan Kesehatam dan Ilmuan Sosial. J akarta: Letnakes-LIPI,
Young, Allan. 1987. The Anthronologies of Illness and Sickness.
America: Reviews Anthropology Inc.
Watson, Goodwin. 1968. Resistance to Change. Dalam The Planning of
Change (Ed, by Warren G, Bennis et. Al.), New York: Holt
Rinehart and Winston, Inc.
World Health Organization (WHO). 1999. Ethical Issues and
Professional Responsibilty. Bulletin International Digest of
Health Legislation Vol. 50, No. 4, 1999.
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 255
REALITAS MASYARAKAT ADAT DI INDONESIA:
SEBUAH REFLEKSI
1


J ohn Haba
2


Abstract
Adat Community around the globe particularly in Indonesia is
facing a massive problem. This phenomenon refers to two
cardinal issues namely: the willingness of the government to
recogize their rights and existence, and how to maximizing
their participation in national development programs. This
paper deals with certain issues such as definition and
concepts being debated, inconsistency to link between local
history, identity socio-cultural and economic rights of the
adat community. In this stage, the first party responsible for
empowering the adat community is the government, however
there is an immense disparity between ideal plan to empower
them, and systemic deteriorating of the peoples life condition
and all of their right. Implying some definitions and
categories, this paper underlines as well as the actual life
condition of adat community currently, that is not merely
impacted on external factors but also from internal factors.
This paper ends with six conclusions to emphazise ways for
coping with current crisis of the adat community in Indonesia.
Keywords: adat community, current realities and reflection.

Pendahuluan
Wacana mengenai masyarakat adat telah, sementara, dan akan
terus berlangsung di negeri ini, sepanjang status dan hak-haknya belum
secara resmi dan penuh dijamin oleh undang-undang dan
diimplementasi di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik

1
Tulisan ini merupakan revisi dari materi yang disampaikan pada
acara Focus Group Discussion Puslitbang Kementerian Dalam Negeri,
bertema Pemberdayaan Masyarakat Adat dalam Pembangunan, J ln. Kramat
Raya No. 132, J akarta Pusat, tanggal 9 Juli 2010.
2
Peneliti Utama pada Pusat Kemasyarakatan dan Kebudayaan
Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (PMB-LIPI), J akarta. email:
darahkubiru@yahoo.com
256 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
Indonesia. Artikel ini mencakup isu-isu: konsep atau teori tentang
masyarakat adat, kebijakan pemerintah (pro atau kontra), polemik
tentang pemberdayaan masyarakat adat, isu-isu krusial dan penutup. Isu
tentang masyarakat adat di Indonesia telah lama berlangsung, tetapi
gejala ini semakin bertambah pada era otonomi daerah (Otoda); sebab
wewenang yang berada pada pemerintah daerah cukup besar, dan
tekanan dari kelompok masyarakat adat yang menuntut hak-hak mereka.
Hasil dari beberapa Kongres Masyarakat Adat di Indonesia secara
umum membuktikan bahwa terdapat kegelisahan sosial dan ekonomi di
antara warga masyarakat adat. Pengambilalihan tanah dan hutan yang
diklaim sebagai milik mereka oleh pemerintah dan para pemilik modal,
menjadi faktor utama tuntutan pengembalian hak-hak masyarakat adat.
Data yang digunakan dalam artikel ini terdiri dari konsep-konsep
mengenai masyarakat adat, kebijakan pemerintah yang sejak
pemerintahan Orde Baru sangat merugikan masyarakat adat, dan
bagaimana reaksi mereka terhadap kebijakan-kebijakan yang merugikan
itu. Belum berhasilnya perjuangan masyarakat adat disebabkan antara
lain juga oleh konflik kepentingan internal yang mengakibatkan
perpecahan di kalangan mereka sendiri. Berhadapan dengan pihak-pihak
(pemerintah, pemilik modal dan warga masyarakat adat sendiri), maka
hingga saat ini perjuangan masyarakat adat di Indonesia belum
membuahkan hasil berarti. Data yang dipergunakan dalam tulisan ini
berasal dari berbagai tulisan/dokumen, dan diperoleh melalui studi
kepustakaan, dengan mempergunakan pendekatan sosiologis.

Konsep dan Teori tentang Masyarakat Adat
Menurut Soekanto (2001: 91) Masyarakat merupakan suatu
bentuk kehidupan bersama, yang warga-warganya hidup bersama untuk
jangka waktu yang cukup lama, sehingga menghasilkan kebudayaan.
Masyarakat adat didefinisikan sebagai Sebuah kesatuan hukum,
kesatuan penguasa dan kesatuan lingkungan hidup berdasarkan hak
bersama atas tanah dan air bagi semua warganya (Hazairin, 1970:44).
Dari dua definisi mengenai masyarakat dan masyarakat adat
terdapat sejumlah unsur yang harus dijustifikasi di lapangan (di antara
masyarakat adat sendiri dan pihak-pihak terkait) yaitu: organisasi sosial
beserta anggota-anggotanya yang berhubungan dengan sesamanya
dalam menghasilkan kebudayaan, kesatuan hukum penguasa,
lingkungan hidup, tanah dan air. Secara de facto kenyataan fisik ini
dimiliki oleh setiap masyarakat (adat), tetapi pengakuan resmi terhadap
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 257
keberadaan dan hak-hak mereka harus disahkan oleh Perda (aspek
yuridis formil) tersendiri.
Pengakuan akan eksistensi masyarakat adat sebenarnya telah
dicantumkan dalam Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 18, serta
penjelasannya tentang zelfbestuurende landschappen (daerah-daerah
swapraja) dan volksgemeenschappen (masyarakat adat); di mana
negara berkewajban menghormati hak-hak usul daerah-daerah
bersangkutan. Amandemen UUD 1945 menempatkan isu mengenai
masyarakat adat pada Pasal 18 B ayat 2
3
yang berhubungan dengan
pemerintahan daerah; dan Pasal 28 ayat 3 mengenai Hak-Hak Asasi
Manusia (HAM). Terdapat inkonsistensi dalam pengalimatan di sini
sebab, Pasal 18 B mempergunakan istilah masyarakat hukum adat dan
Pasal 28 ayat 1 merujuk pada masyarakat tradisional; di mana kedua
Pasal ini sesungguhnya merujuk kepada entitas yang sama yakni
masyarakat adat (Masyarakat Adat dan Pengurangan Kemiskinan di
Indonesia, 2001:20). Definisi dan konsep tentang masyarakat adat sudah
banyak dilakukan oleh berbagai pakar dan lembaga,
4
seperti AMAN
(Aliansi Masyarakat Adat Nusantara). AMAN mendefinisikan
masyarakat adat sebagai Komunitas-komunitas yang hidup
berdasarkan asal-usul secara turun temurun di atas suatu wilayah adat,
yang memiliki kedaulatan atas tanah dan kekayaan alam, kehidupan
sosial budaya yang diatur oleh hukum adat dan lembaga adat yang
mengelola keberlangsungan kehidupan masyarakatnya (AMAN,
2001:9). Memiliki roh yang sama dengan definisi AMAN tentang
msyarakat adat (Dahi dan Parrellada, 2001:10) mendefinisikan
masyarakat adat sebagai Kelompok masyarakat yang memiliki asal-
usul leluhur (secara turun temurun) di wilayah geografis tertentu, serta
memiliki sistim nilai, ideologi, ekonomi, politik, budaya, sosial dan
wilayah sendiri Berdasarkan dua definisi tentang masyarakat adat di

3
Isi dari Pasal 18 B ayat 2 Undang-Undang Dasar 1945 (yang
diamandemen) adalah Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan
masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya. Isi Pasal 18 ayat 2 ini
berhubungan nuansanya dengan Pasal 28 ayat 1 yang menegaskan identitas
budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan
zaman dan peradaban.
4
Asian Development Bank mendefenisikan masyarakat adat sebagai
masyarakat yang memunyai identitas social budaya berbeda dengan
masyarakat yang utama atau masyarakat yang dominan sehingga menjadikan
mereka rentan atau tidak diuntungkan dalam proses pembangunan.
258 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
atas, terdapat sejumlah syarat penting untuk mengidentifikasikan
keberadaan masyarakat adat dan hak-hak mereka.
5

Pertarungan di dalam masyarakat adat mencakup isu-isu:
identitas diri, pandangan hidup, hak-hak atas tanah, hutan atau
sumberdaya alam (SDA), klaim atas wilayah/wilayah tradisional, dsb.
Unifikasi konseptual tentang empat faktor dominan itu rawan
sifatnya; yang memudahkan eksistensi dan peran serta tuntutan
masyarakat adat menjadi termarginalisasi. Tiga isu yang berbenturan
berdampak pada lemahnya posisi masyarakat adat seperti superioritas
versus inferioritas, power versus powerless groups, dan modern
versus tradisional. Oposisi kembar (binary opposition) yang
dikembangkan oleh kelompok dominan (pemerintah kolonial,
pemerintah Orde Baru, pemilik modal dan kelompok kepentingan
lainnya) terus mendesak masyarakat adat menuju posisi tidak
menguntungkan.
Sesungguhnya, Konvensi 107 tahun 1957 dan 169 tahun 1989
dari International Labor Organization telah menggariskan isu-isu krusial
yang berkaitan dengan masyarakat adat atau indigenous peoples.
Pertama, mengidentifikasikan dan melindungi masyarakat adat. Kedua,
mengakui hak-hak sosial, budaya dan ekonomi masyarakat adat. Ketiga,
Mengkonsultasikan dengan masyarakat adat tentang hukum yang
mereka anut/akui. Keempat, menghormati adat masyarakat adat, dan
kelima, melindungi sumberdaya alam masyarakat adat.
Definisi yang lebih jelas dan di dalamnya terdapat kategori-
kategori tentang siapakah itu sejatinya masyarakat adat digariskan
dalam International Labor Convention No. 169 of 1989 sebagai berikut.
Bangsa, suku, dan masyarakat adat adalah sekelompok orang yang
memiliki jejak sejarah dengan masyarakat sebelum masa invasi dan
penjajahan, yang berkembang di daerah mereka, menganggap diri
mereka berbeda dengan komunitas lain yang sekarang berada di daerah
mereka atau bukan bagian dari komunitas tersebut. Mereka bukan
merupakan bagian yang dominan dari masyarakat dan bertekad untuk

5
Unsur-unsur itu antara lain sejarah, geografis, ideologi dan piranti
hukum adat dan identitas sosial budaya. Unsur-unsur itu tidak cukup kuat
untuk memperjuangkan hak-hak masyarakat adat, sebab pemerintah Indonesia
melalui perangkat hukum yang ada seperti Undang-Undang No 41 tentang
Kehutanan tahun 1999 menganulir unsur-unsur itu sejauh identitas dan
persyaratan yang diwajibkan masih ada.
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 259
memelihara, mengembangkan, dan mewariskan daerah leluhur dan
identitas etnik mereka kepada generasi selanjutnya; sebagai dasar bagi
kelangsungan keberadaan mereka selaku suatu suku bangsa, sesuai
dengan pola budaya, lembaga sosial dan sistem hukum mereka.
Kategori-kategori dalam rumusan ILO 1989 ini terdiri dari
unsur-unsur utama meliputi sejarah kelompok (etnis), eksistensi
sebelum invasi atau kolonialisasi, memiliki teritori/wilayah sendiri,
identitas berbeda dari kelompok lain mayoritas, bukan bagian dominan
dari kelompok lain, terdapat semangat/kemauan untuk memelihara,
mengembangkan dan mewariskan daerah leluhur dan identitas mereka,
memiliki pola budaya, lembaga sosial dan sistem hukum yang tipikal.
Kategori-kategori ini lazimnya dianggap oleh setiap kelompok
masyarakat adat masih eksis, dan dapat dipergunakan sebagai dasar
untuk mengklaim diri sebagai masyarakat adat yang hidup di wilayah
tertentu dengan berbagai hak-haknya. Secara konstitusional, terdapat
lima aspek yang harus dipenuhi untuk mengklaim diri sebagai sebuah
komunitas (hukum) adat, masing-masing: (1) Bentuk masyarakatnya
adalah paguyuban (rechtsgemeenschapen); (2) Terdapat kelembagaan
dalam bentuk perangkat penguasa adat; (3) Ada wilayah/teritori hukum
adat yang jelas; (4) Terdapat pranata dan perangkat hukum, khususnya
adat yang masih ditaati, dan (5) Masih mengadakan pemungutan hasil
hutan di wilayah hutan sekitarnya untuk memenuhi pemenuhan hidup
sehari-hari.
Kalau dua kriteria di atas (Konvensi ILO 1989 dan lima unsur
untuk mengadopsi dan mengakui eksistensi masyarakat adat dan hak-
haknya; maka akan tampak tiga hal mencolok dan paradoks. Pertama,
Konvensi ILO 1989 dengan terang benderang membentangkan berbagai
elemen yang berhubungan dengan masyarakat adat atau indigenous
peoples, seperti wilayah, sejarah, kebudayaan, dan kemauan untuk
melestarikan warisan leluhur masyarakat adat di suatu tempat dan untuk
waktu yang lama. Kedua, lima butir persyaratan untuk mengakui
eksistensi masyarakat adat mereduksi sejumlah syarat yang tidak mudah
dipenuhi oleh (mungkin oleh semua kelompok) masyarakat adat di
Indonesia. Dalam era globalisasi, informasi dan teknologi (termasuk di
dalamnya mobilisasi penduduk seperti transmigrasi dan migrasi), maka
pertanyaannya adalah berapa jumlah masyarakat yang masih asli
berbentuk paguyuban (dalam pengertian sebenarnya), lembaga adat
260 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
serta pranata hukum yang masih dipatuhi oleh seluruh warganya?.
6

Ketiga, mencermati jumlah Perda yang sangat minim berurusan dengan
masyarakat adat, maka kendala utama bukan saja berada pada internal
komunitas masyarakat adat, tetapi akan berasal dari pemerintah (sisi
regulasi), dan realitas sosial ini akan terus memperburuk tuntutan
masyarakat adat di Indonesia.
7

Terminologi masyarakat adat merujuk pada sejumlah indikator
yaitu: yang mengklaim dirinya sebagai penduduk asli di wilayah
tertentu, merupakan kelompok minoritas di antara kelompok
(kelompok) mayoritas, dan kelompok yang tercerabut hak-hak mereka/
marginal/tertindas. Masyarakat adat dipadankan dengan masyarakat
pribumi/indigenous/aboriginal. Dalam Konvensi ILO 107 tahun 1957
dan 169 tahun 1989 dari Departemen Urusan Sosial dan Ekonomi
Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB), istilah masyarakat adat dan
masyarakat pribumi dipergunakan secara bergantian. Atau
kebanyakan dari mereka yang menyebut diri sebagai bumiputra agar
mereka dapat dimasukkan ke dalam diskusi-diskusi yang sedang

6
Unsur-unsur ini untuk mengakui keberadaan masyarakat adat menjadi
rumit sebab proses dan tingkat pembauran (asimilasi) penduduk dengan
kebudayaan masing-masing, telah berdampak pada penentuan mana
sesungguhnya paguyuban (asli) yang dimaksud, peradilan adat dan sistem
hukum adat mana dan untuk warga mana di sebuah wilayah yang akan
ditetapkan, kalau semua unsur ini belum dikompilasi, disosialisasi, apalagi
mesti ditetapkan melalui Peraturan Daerah.
7
Salah satu titik lemah dari perjuangan masyarakat adat selama ini
akan hak-hak dan pengakuan akan eksistensi mereka dari pemerintah (daerah
dan pusat) adalah, belum seluruh masyarakat adat di satu wilayah tertentu yang
mengklaim dirinya secara serempak, dan dengan konsisten berjuangan untuk
kepentingan bersama (ada friksi?). Terkesan, perjuangan masyarakat adat
merupakan urusan elit/kelompok tertentu, sehingga setiap terjadi resistensi dari
pihak luar (pemerintah dan pemilik modal), maka gerakan segelintir orang
menjadi tidak berdaya. Faktor yang memperlemah perjuangan masyarakat adat
adalah sikap inkonsistensi para wakil masyarakat adat yang cepat menyerah
terhadap tawaran damai pihak luar untuk menganeksasi hutan/tanah (adat),
dengan cara murahan (pro dan kontra internal) tentang hak
mengalihkan/menjual tanah/hutan. Faktor lain yang perlu diperhatikan adalah
kesanggupan menolak tekanan dan rayuan uang, sehingga fokus
mempertahankan hak-hak adat terkulai di tengah jalan. Kuatnya pengaruh
uang dan kekuasaan dapat mengkerdilkan upaya masyarakat adat yang tidak
bersatu, di mana setiap usaha hanya bersifat parsial, temporer dan inkonsisten.
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 261
berlangsung di tingkat PBB. Untuk tujuan praktis istilah bumiputra
dan masyarakat adat dipakai sebagai sinonim dalam sistem PBB, saat
orang-orang yang bersangkutan mengidentifikasikan diri mereka di
bawah agenda masyarakat asli
8
(Wikipedia bahasa Indonesia,
ensiklopedia bebas: 1).
Istilah masyarakat (hukum) adat terkait dengan istilah-istilah
hukum bahasa Belanda seperti adat gemeenschap, adat
rechtgemeenschap, volkgemeenschap dan recht gemeenschapen. Istilah-
istilah itu merujuk juga pada kelompok masyarakat yang memiliki
seperangkat sistem hukum, budaya, pranata dan sejarah yang khas jika
dibandingkan dengan kelompok (mayoritas) lainnya. Hukum adat itu
melingkupi tata perkawinan, masalah warisan, perceraian, harta milik,
tata pemerintahan, dst. Aspek-aspek yang terangkum dalam sistim
hukum (adat) itu bervariasi dari satu lokasi ke lokasi. Menurut Mahfud
MD (http://mahkamahkonstitusi.go.id/ index.php?page=website) varian-
varian ini mengakibatkan tidak mudah menyusun sebuah hukum adat
(lokal/nasional), sebab salah satu aspek krusial adalah tentang
kepemimpinan. Perubahan besar dalam tata pemerintahan (kampung
sebagai sebuah persekutuan kewilayahan) menjadi desa; di mana terjadi
amalgamasi wilayah dan kesatuan hidup sosial (termasuk kawin
mawin); berdampak pada kesulitan menetapkan sebuah sistem hukum
yang berlaku bagi seluruh warga yang memiliki latar belakang sejarah,
teritori, budaya dengan nilai yang berlaku umum. Varian-varian (sosial)
ini barangkali menjadi konsideransi pemerintah daerah dan penentu
kebijakan di tingkat pusat untuk kurang serius mengurus isu masyarakat
adat.
9

Rumusan mengenai masyarakat adat menurut Tania Murray Li
berdasarkan wawancara dengan J opi adalah masyarakat yang hidupnya
tergantung dari pada sumberdaya alam dan akses tersebut diperoleh

8
Terdapat diversifikasi interpretasi terdapat terminologi pribumi/
bumiputra atau indigeneous ini kalau ditinjau dari segi politik, semantik dan
normatif. Tetapi secara prinsipil terminologi yang merujuk kepada identitas
masyarakat adat sebagaimana dipergunakan dalam diskusi ini umumnya
diterima secara luas.
9
Asumsi penulis dengan mempertimbangkan proses pembauran etnis,
wilayah, agama, adat istiadat dan batas-batas keetnisan terutama pada masa
otonomi daerah saat ini. Kendatipun realitas sosial ini menjadi tantangan, tetapi
niat politik dan kehendak baik semua pemangku kepentingan mesti dilanjutkan
untuk mencapai sebuah konsensus.
262 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
secara adat atau kebiasaan. Artinya, akses tersebut diraih bukan karena
peraturan pemerintah seperti sertifikat dan lain-lain (http://ytm.or.id/
content/view/14/34.hlm.1). Agar pemerintah dapat diyakinkan bahwa
masyarakat adat tergantung dari sumberdaya alam (hutan dan tanah)
maka lanjut Li Ukurannya adalah ketika masyarakat bisa
menunjukkan bahwa sudah ada pengakuan terhadap hak-hak individu
maupun kelompok untuk mengelola sumberdaya alam. J adi itu tanda-
tanda kecil yang menggambarkan bahwa ada sistem adat dan kebiasaan
yang justru mengatur hubungan masyarakat dengan sumberdaya alam
(http://ytm.or.id/content/ view/14/34.hlm.1).
Pengidentifikasian tentang individu terutama kelompok yang
mengklaim dirinya sebagai berbeda dan kini lazim disebutkan orang
Asli di Malaysia, Kingsbury (1995:33) memberikan petanda sebagai
berikut self identifications as a distinct ethnic group, experience of
exploitation, dislocation and vulnerability, long connection with the
region, the wish to sustain their distinct identity, non-dominance in
national society, close affinity a particular land or territory, historic
continuity with prior occupants of land in the region, regarded as
indigeneous by the ambient population, distinct objective characteristics
such as language, race, material and spiritual culture, etc. Unsur-
unsur Orang Asli
10
yang diperkenalkan oleh Kingsbury itu setidaknya
mirip dengan yang dipergunakan dalam konvensi lembaga-lembaga
internasional dan nasional dalam mengidentifikasikan masyarakat adat.
Hal itu dapat dipahami sebab kendatipun terdapat istilah yang berbeda
(Orang Asli dan Masyarakat Adat), tetapi kedua terminologi tersebut
merujuk pada kelompok manusia dengan karakteristik yang sama.
Tidak saja mirip dalam unsur-unsurnya, tetapi juga kenyataan dan
pergulatan yang mereka hadapi dengan kolonialisme dan pemerintahan
sendiri tentang eksploitasi, eksklusi sosial, peminggiran hak-hak terjadi
hampir di semua masyarakat pribumi atau masyarakat adat.

10
Di Semenanjung Malaysia, Before 1960, the Orang Asli, as an
ethnic cateory, did not exist. The various indigeneous minority peoples in the
peninsula did not see themselves as a homogeneous group, nor they
consciously adopt common ethnic makers to dfferentiate themselves from the
dominat population (Nicholas, 2000). Disparitas kebudayaan merujuk kepada
komunitas Orang Asli lainnya, dan perbedaan yang dibayangkan/ ditemukan
relatif besar d antara mereka sebagai petanda sebuah komunitas (berbeda) di
antara Orang Asli sendiri.
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 263
Kebijakan Pemerintah: Berpihak atau Bertentangan?
11

Dikotomi tentang ada tidaknya masyarakat adat dapat
diklasifikasikan dalam dua bagian, yaitu (1) Pengakuan secara yuridis
dan (2) Realitas/pengalaman empirik yang dimiliki oleh masyarakat
adat
12
Berbagai Undang-Undang, merefleksikan pengakuan akan eksistensi
masyarakat adat. Hasil amandemen Undang-undang Dasar 1945, Pasal
18 pun masih mengadopsi dan memberikan ruang pada masyarakat
adapt. Ironisnya, dari ribuan undang-undang dan peraturan-peraturan
yang ada di Indonesia hingga tahun 2005, sangat minim bagi
pemerintah daerah yang meratifikasi (atau setidaknya membuat konsep/
draft) tentang masyarakat adat.
Di bidang kesejahteraan, masyarakat adat diidentikan dengan
kelompok rentan (miskin), kendatipun penamaan demikian tidak selalu
relevan. Untuk memberdayakan dan meningkatkan kualitas hidup
masyarakat termasuk masyarakat adat, atau dalam mengurangi kondisi
miskin yang dialami oleh kelompok ini, maka sejumlah program
pengurangan kemiskinan (alleviation of poverty programs)
diimplementasikan kepada mereka. Program-program itu meliputi
Program Inpres Desa Tertinggal (IDT), Program J aring Pengaman
Sosial (J PS), Program Pengembangan Kecamatan (PPK), Program
Kehutanan Multipihak (PKMP), Program Pemberdayaan Masyarakat
seperti yang diimplementaikan di Nawaripi, Tifuka, Papau dan
Pengembangan Credit Union di Kalimantan Barat (AMAN, 2001:33-
38). Meskipun sudah diimplementasikan berbagai program untuk
masyarakat adat, hasil yang diharapkan belum memenuhi sasaran yang
dicanangkan. Dua faktor menjadi penyebab dari lambat dan belum
berhasilnya program-program pemberdayaan itu, seperti tingkat

11
Kondisi kekinian masyarakat adat diebabkan oleh beberapa faktor
antara lain: dimarjinalkan dengan sengaja/berencana, pengaruh agama-agama
dunia yang merubah kepercayaan dan cara hidup mereka, kapital global dan
nasional yang mengeksploitasi sumberdaya alam di mana mereka hidup, dan
politik sentralistik sejak zaman pemerintahan Soeharto, yang menganeksasi
wilayah adat dan kekayaan alam di wilayah masyarakat adat.
12
Di Indonesia terdapat sekitar 250 daerah-daerah dengan susunan asli
(zelfbesturende/volksgemeenschapen) banding marga, dusun dan negeri.
Selain masyarakat adat diatur (disebut) dalam UUD 1945, terdapat juga
UUPA No. 5 tahun 1960, UUPK No. 5 tahun 1967, dan UU No. 541 tahun
1999 tentang Kehutanan (Menyongsong Berakhirnya Abad Masyarakat Adat):
http://dte.gn.apc.org/AMAN/publikasi/Artikel
264 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
pemahaman masyarakat adat terhadap program-program yang
diberlakukan dan unsur pendampingan yang sangat minim bagi
masyarakat adat. Berbagai program yang sudah dan sementara diberikan
kepada masyarakat adat tidak mengurangi tuntutan mereka terhadap
pengakuan akan keberadaan dan hak-hak tradisionalnya. Tuntutan ini
berbenturan dengan perundang-undangan yang berlaku, karena tidak
seriusnya pemerintah Indonesia menangani sejumlah hambatan
13
yang
ada selama ini.
Dalam periode waktu 55 tahun (1950-2005), undang-undang
yang diterbitkan pemerintah pusat sebanyak 1137 buah, belum ditambah
PP dan Penetapan Presiden yang berjumlah ribuan. Berbicara tentang
peraturan daerah (Perda), dalam jangka waktu tujuh tahun sudah
diterbitkan 13.530 Perda hasil kerjasama Pemerintah daerah dan Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Ironisnya, dari 2.639 Perda itu,
kalau tidak keliru hanya terdapat sekitar 29 Perda yang berurusan
dengan lembaga adat (www.perdaonline.org), dan hanya tiga Perda
yang secara langsung berkaitan dengan masyarakat hukum adat
(Firdaus, 2007).
Pijakan-pijakan konstitusional (ILO
14
dan UUD 1945) serta
regulasi nasional lainnya (UUPA No. 5 /1960, UUPK No. 5 /1967 dan

13
Hambatan regulasi dan penjabaran dalam peraturan perundang-
undangan terlihat pada Undang-Undang Pokok Agraria tahun 1960 Pasal 3, di
mana hanya terbatas ada pengakuan atas hak ulayat, pengakuan yang diberikan
itu sifatnya bersyarat, sebab kelompok etnis di Indonesia tidak mandiri (lagi),
maka hak menguasai ada pada negara selaku penguasa tertinggi. Menurut
Fauzi (2000:107) praktik itu disebut negarasasi tanah-tanah adat. Setelah
dikeluarkannya UUPA tahun 1960, bermunculanlah Undang-Undang Pokok
Kehutanan (UUPK) No. 5 tahun 1967, Undang-Undang No. 5 tahun 1990
tentang Konservasi Sumberdaya Alam Hayati dan Ekosistemnya, dan sebagai
pengganti UUPK tahun 1967 adalah Undang-Undang No. 41 tahun 1999
tentang Kehutanan yang tidak lebih baik, sebaliknya memarginalisasikan
masyarakat adat. Pasal 1 angka 6 menurut Undang-Undang Kehutanan
disebutkan Hutan adat adalah hutan negara yang berada dalam wilayah
masyarakat adat
14
Kendatipun konvensi internasional seperti ILO tahun 1957 dan 1989
menggarisbawahi isu indigenous peoples, tetapi harus diingat akan kedaulatan
setiap negara dalam mengadopsi (meratifikasi) dan mengimplementasi
konvensi-konvensi itu, melalui berbagai kebijakan berdasarkan undang-undang
negara bersangkutan termasuk Indonesia (tidak otomatis!).
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 265
UU tentang Kehutanan tahun 1999) sudah boleh menjadi dasar untuk
memberikan perhatian dan ruang untuk memperhatikan kondisi hidup
masyarakat adat. Kendati pun demikian, wacana mengenai masa depan
masyarakat adat belum menjadikan para penentu kebijakan negara
menjadi gelisah akan ketidakpastian masyarakat adat hingga saat ini.
Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 18 telah menegaskan tentang
eksistensi dan hakhak masyarakat adat, tetapi dalam penurunan
amanah Konstitusi ini ke undang-undang dan peraturan pemerintah
lainnya, jelas terlihat ketidakseriusan bahkan pemerintah daerah,
sekalipun untuk mempersiapkan dan melegislasikan Undang-undang
atau Peraturan Daerah (Perda) yang berpihak kepada masyarakat adat.
Terhadap perkembangan perumusan hukum/legislasi dan
komitmen pemerintah daerah untuk menganggap isu masyarakat adat
sebagai bagian penting, sebagaimana perjuangan setiap Pemda untuk
mensukseskan Perda-Perda di sektor lainnya, maka dapat dikatakan
bahwa hingga saat ini keberpihakan pemerintah kepada masyarakat adat
masih sangat minim. Dari periode presiden Soekarno: Undang-Undang
Pokok Agraria tahun 1960,
15
masa pemerintahan Soeharto dengan
Undang-Undang Pokok Kehutanan No. 5 tahun 1967,
16
Undang-
Undang Pemerintahan Desa No. 5 tahun 1979 dan Undang-Undang
Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah No.45 tahun 1974,
17
Undang-

15
Menurut Undang-Undang Pokok Agraria tentang Peraturan Dasar
digarisbawahi bahwa pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak lainnya dari
masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada harus
sedemikian rupa sehingga sesuai dengan kepentingan nasional dan negara,
yang berdasarkan atas persatuan bangsa tidak boleh bertentangan dengan
Undang-undang dan peraturan-peraturan yang lebih tinggi. J ika ditinjau dari
perspektif historis (keberadaan UUPA tahun 1960), maka kelompok
masyarakat adat yang telah lama mempraktikkan adat mereka akan keberatan
kalau hak-hak dan adat mereka dinafikan oleh UUPA tahun 1960 atau regulasi
yang sejenis.
16
Pasal 17 UUPK No. 5 tahun 1967 termasuk salah satu tangan
pemerintah Orde Baru yang menistakan hak-hak masyarakat adat (al. Dayak)
berbunyi Karena itu tidak dibenarkan, andaikata hak ulayat suatu masyarakat
hukum adat setempat digunakan untuk menghalang-halangi pelaksanaan umum
rencana pemerintah, misalnya: menolak dibukanya hutan secara besar-besaran
untuk proyek-proyek besar, kepentingan transmigrasi, dan lain sebagainya
(Fauzi, 1997:144).
17
Pergantian nagari, sosor, lumban, kampong, jorong,
huta dan bentuk-bentuk institusi pemerintahan adat menjadi desa, maka
266 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
Undang No. 41 tentang Kehutanan
18
periode Reformasi sudah menjadi
bukti bahwa pembelaan dan keberpihakan yang utuh, dan komitmen
yang berkelanjutan untuk menyikapi keberadaan masyarakat adat masih
menjadi persoalan utama.
Proses marginalisasi masyarakat adat akan terus berlangsung
dalam era globalisasi (Haba, Gayatri, Noveria, 2003, Haba, 2009) ketika
arus modal begitu kuat, dan perputaran modal yang tidak dapat dibatasi
pada ruang dan waktu akan menerpa masyarakat adat yang masih
menduduki wilayah dengan sumberdaya alam berlimpah (kayu, tanah,
bahan-bahan tambang). Kebutuhan pasar global, regional dan domestik
akan raw materials (bahan-bahan mentah)
19
akan terus bertambah,
dan sumberdaya tersebut banyak terdapat di wilayah yang diklaim oleh
masyarakat adat (Dayak, Papua, Atoni, dst). Sebagai contoh,
perselisihan warga Suku Amungme dan suku-suku lainnya dengan
pihak PT Freeport tidak saja bertalian dengan faktor ganti rugi
(material), tetapi juga terkait dengan faktor non-material (nilai, religi,
identitas dan harga diri) ikut dipertaruhkan. Sengketa tanah antara
masyarakat adat Amungme dan PT Freeport Indonesia berdampak pada
ketiadaan lahan untuk bertani. Suku Amungme akhirnya harus hidup

wewenang (lama) untuk mengurus dan mengatur telah hilang, dan yang tinggal
hanyalah wewenang untuk menyelenggarakan rumah tangga sendiri (Zakaria,
1999:156).
18
Harapan masyarakat adat bahwa Undang-undang No. 41 tentang
Kehutanan tahun 1999 akan lebih progresif dalam formulasi dan semangatnya
ternyata masih menyimpan permasalahan; di mana terdapat rumusan hutan
adat ditempatkan atau berada dalam hutan negara. Klausul ini telah
menguburkan harapan dan perjuangan masyarakat adat untuk diperlakukan adil
dalam mengelola dan menikmati hasil-hasil hutan di sekitar wilayah tempat
tinggal mereka (lihat Haba, 2001: 84104).
19
Permintaan pasar global (J epang, USA dan negara-negara Eropah)
akan kayu, rotan dan minyak akan menekan sumberdaya alam di Papua,
Kalimantan, Sumatera, Sulawesi, dll, untuk dieksploitasi tanpa batas. Kekuatan
modal tidak dapat dicegah, sebab ia menjadi kebutuhan masyarakat dunia,
termasuk masyarakat adat. Selagi keberpihakan pemerintah daerah dan pusat
lebih pada pembangunan yang membutuhkan modal besar, maka kawasan
hutan akan dikonversi dengan berbagai dalih. Dalam kenyataan ini, posisi
masyarakat adat akan dihadapkan dengan pilihan: tunduk pada rencana
pembangunan pemerintah untuk mengeksploitasi hutan dan tambang, atau
melakukan resistensi? Apa dasar hukum yang dapat dipergunakan untuk
menggugah pemerintah?
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 267
tanpa tanah. Ibarat seorang anak tanpa ibu, mereka tertekan karena
harus hidup menumpang di tanah orang lain. Rute-rute tradisional dan
sakral mereka telah menjadi daerah terlarang (Suhenda-Winarni,
1998).
Bagaikan gayung bersambut, permintaan pasar bertemu dengan
nuansa otonomi daerah (desentralisasi); di mana setiap pemerintah
daerah (Pemda) membutuhkan dana besar untuk pembangunan. Salah
satu sumber pemasukan adalah sumberdaya alam yang tersedia, dan
Pemda berupaya bagaimana membuat regulasi yang mendukung
pengeksploitasian sumberdaya alam sebanyak mungkin. Kalau ijin
berskala besar berasal dari pemerintah pusat (Kementerian Kehutanan
dan Kementerian Pertambangan), maka Pemda pun memiliki wewenang
untuk mengeluarkan (membuat Perda) yang menyentuh wilayah dan
hak-hak adat masyarakat. Kewajiban untuk memproteksi masyarakat
(adat) harus disandingkan dengan keharusan memenuhi panggilan
pembangunan, sehingga pilihan yang sulit harus dilewati. Banyak
kebijakan yang diambil adalah mengorbankan kepentingan kelompok
marginal (adat) dan meneruskan amanat pembangunan. Wujud nyata
dari ketidakberpihakan Pemda dan pemerintah pusat dapat dilacak pada
setiap regulasi (undang-undang, peraturan, keputusan dan ketetapan).
20

Salah satu indikator untuk mengukur keberpihakan pemerintah
terhadap masyarakat adat adalah isu kepemilikan (property rights).
Hak milik bukan hanya satu aspek saja, tetapi sekumpulan hak (a
bundle of rights), yang terdiri dari right to manage the forest, right to
use and sell its products, and right to residual income and its disposal
(Nathan, 2004: 68-69). Agar terwujudnya kepemilikan (adat), maka
salah satu cara adalah dibutuhkannya perlakukan yang setara oleh
penentu kebijakan terhadap setiap warga negara dan tidak saja bagi
pemilik modal atau penguasa, tetapi idealnya bagi masyarakat. Idealnya,
penentu kebijakan (pemerintah daerah dan pemerintah pusat) selalu

20
Dalam kaitan dengan pertanyaan berpihak atau tidakkah pemerintah
terhadap masyarakat adat?, maka jawabannya dapat dicari pada dua format
paradigma yang paradoks, yakni developmentalism dan environmentalism.
Pengusung paradigma pembangunan menyadari akan diversivitas masyarakat
dan hak-haknya, tetapi kesadaran itu bukan menjadi prioritas mereka.
Pembangunan berwawasan lingkungan atau pembangunan berkelanjutan adalah
sebuah konsep yang ideal, dan tidak selalu berbentuk ketika modal dan
kebutuhan pembangunan menjadi panglima.
268 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
mewujudkan suasana demokratis, tidak diskriminatif, hegemonik serta
otoriter tetapi sebaliknya more policy locally considered rather than
centralized (Nathan, 2004:35).

Polemik tentang Pemberdayaan Masyarakat Adat
21

Setiap kali ada wacana tentang masyarakat adat dan
pemberdayaan (empowerment),
22
bersamaan dengan itu timbul sikap
ambiguitas, baik dari pihak masyarakat adat sendiri maupun dari
luar/kalangan masyarakat adat. Disparitas konseptual menjadi cikal
bakal timbulnya multitafsir yang menggangu implementasi setiap
kebijakan. Terdapat Program untuk memberdayakan masyarakat adat di
lima provinsi yaitu Bali, NTT, Sumatera Barat, Sumatera Selatan, dan
Kalimantan Barat pada tahun 2002-2005. Program bertemakan
Pendekatan Pemberdayaan Masyarakat Adat tersebut berdimensi
ganda yaitu: melakukan penelitian dan advokasi. Adapun strategi yang
dikembangkan adalah pengembangan wacana, pengembangan
partisipasi (Acciaioli 2006:18), pengembangan kemitraan,
pengembangan jejaring dan penghargaan terhadap proses. Lima tahapan
pengembangan ini sungguh strategis dan kalau dilaksanakan secara
serempak di seluruh komunitas masyarakat adat akan sangat
bermanfaat. Hambatan pokok dari pemberdayaan masyarakat adat
ditemukan pada faktor kultural, yang meliputi: lambatnya mengikuti
program pembangunan dan masih patuh pada pimpinan adat dan norma
hukum adat. Selanjutnya juga adanya prasangka buruk terhadap
intervensi dari luar komunitas, institusi lokal kurang berperan sebagai
agen pembaharuan, rendahnya komitmen lembaga pemerintah dalam
mensosialisasi dan mendampingi program-program pemberdayaan
(Syani, tanpa tahun/tt).


21
Kata adat berasal dari kata Arab berarti kebiasaan. adat
merupakan keseluruhan ajaran dan pandangan yang mengatur cara hidup rakyat
Indonesia, dan tumbuh dari konsepsi rakyat tentang manusia dan dunia,
sebagaimana (Koesno 1971:3) dalam Franz von Benda-Beckmann, 2000:138.
22
Landasan perundang-undangan: UUD 1945, UU No. 39 tahun 1999
tentang HAM, UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Keppres
No 111 tahun 1999 tentang Pemberdayaan Komunitas Adat Terpencil (KAT),
dan, Peraturan Mendagri No. 5 tahun 2007 tentang Lembaga Kemasyarakatan.
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 269
Faktor Internal Masyarakat Adat
Penentuan batas wilayah antar kelompok dan sub-kelompok,
kriteria yang dipergunakan untuk mengadopsi berbagai kepentingan, dll.
Isu wilayah dan tuntutan atas benda bergerak dan tidak bergerak (tanah)
terjadi ketika proyek pembangunan yang bernilai milyaran rupiah
dilaksanakan. Naiknya nilai tanah dan benda-benda diatasnya
(kayu/pohon) mengakibatkan friksi diantara warga masyarakat adat.
Mengejar ganti rugi akan memecah belah anggota masyarakat adat,
sebab ketentuan hak dan batas wilayah begitu cairnya, sehingga
kepentingan masyarakat adat dinomorduakan, dan sebaliknya
kepentingan individu, keluarga dan kelompok lebih dikedepankan. Isu
kepemimpinan masyarakat adat di satu wilayah, kriteria penentuan
berdasarkan sejarah, geografis, peran sosial, (achieved or ascribed
status). Pengakuan akan status dan peranan pemimpin dengan
kharisma/wibawa sosial akan dapat mereduksi potensi konflik internal
dan menaikkan kemampuan bargaining dengan pihak-pihak pemilik
modal, pemerintah atau kelompok kepemimpinan lainnya. Konflik
internal masyarakat adat sendiri berkontribusi terhadap lemahnya posisi
tawar mayarakat adat di hadapan pemerintah dan pemilik modal. Tidak
solidnya masyarakat adat secara internal (tokoh yang mewakili
kelompok masyarakat adat dalam negosiasi atau musyarawarah dengan
pihak luar) tidak konsisten untuk tetap mempertahankan kepentingan
bersama, dst. Fragmentasi internal dan tidak satunya ideologi
masyarakat adat membuat faktor kepentingan individu dan kelompok
lebih dominan; dan fenomena ini mudah dimainkan oleh pihak-pihak
berkepentingan.
Dalam kaitan dengan tantangan internal masyarakat adat,
Francis Ateng (http://franciskusateng.blogspot.com/2008/03/ masyarakat-adat-
di-era-reformasi) menyebutkan beberapa kendala. Pertama, pembangunan
organisasi masyarakat adat sendiri yang kerapkali mengalami
perpecahan dan dibangun tidak sistematis. Kedua, proses pengambilan
keputusan yang bersifat elitis di sebagian besar masyarakat adat,
sehingga pemilik modal mudah memanfaatkan kondisi ini. J ika dikaji
lebih jauh, dalam struktur masyarakat (adat), tendensi kuat terjadi di
sektor kepemimpinan di mana pribadi/individu atau kelompok yang
dianggap berasal dari keturunan tertentu (ascribed status)
23
selalu

23
Kepemimpinan atau primus interparis yang diperoleh berdasarkan
keturunan, atau adanya posisi sosial tertentu sebab suksesi. Sebaliknya
270 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
mendominasi kepemimpinan masyarakat (adat) dalam pengambilan
keputusan, sehingga sulit bagi warga masyarakat mengedepankan
pikiran berbeda. Faktor yang memperlemah bargaining position
kelompok adat, sebagai contoh, dapat dilihat dari kelompok Talang
Mamak di Kabupaten Indragiri Ilir, Provinsi Riau.
24
Praktik jual beli
lahan oleh kepala desa dan anggota Talang Mamak, dan masalah Ijin
Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu Hutan Tanaman (IUPHHKHT)
mengakibatkan keterpecahan dalam kelompok sebab kepentingan para
pihak yang sulit dibendung. Indikasi yang dapat diperoleh dari praktik
jual beli lahan ini menghadirkan sebuah fenomena adanya disunifikasi
sosial (terbaginya warga masyarakat sebab kepentingan tertentu), dan
fenomena ini menggejala di kalangan masyarakat adat.
Batas wilayah adat pun menjadi kendala internal bagi
masyarakat adat untuk memperjuangkan hak-hak mereka di hadapan
pemerintah daerah dan pemerintah pusat. Kasus batas wilayah adat di
Kabupaten Kaimana, Papua, ketika suku Koiway dan suku-suku lainnya
mengklaim batas wilayah, ketika masuknya proyek besar ke daerah itu.
Tuntutan ganti rugi terjadi dan persoalannya, siapkah para pihak terkait
mewakili dan bernegosisasi dengan pihak luar? Widjoyo (2009)
mencatat bahwa selain isu tapal batas antara suku yang rumit di Papua,
isu kepemimpinan dan lemahnya posisi tawar sebab ketidakpastian
kondisi internal masyarakat adat yang banyak faksinya (seperti Koiway
dan suku-suku sekitarnya), ikut menggangu posisi masyarakat adat.
Agar sanggup berjuang keluar dari lingkungan sosial dan fisiknya,
konsolidasi internal dan membangun anggota akar rumput (grassroot)
menjadi kewajiban pokok, sehingga fragmen-fragmen sosial di dalam
masyarakat adat tidak menjadi kendala yang merugikan perjuangan
masyarakat adat itu sendiri.


achieved status adalah posisi atau peran sosial yang diperoleh sebab
usaha/perjuangan dan prestasi. Di kalangan masyarakat yang mengenal dan
mengadopsi prinsip stratifikasi sosial, maka faktor ascribed status berperan
dominan dan sukar terjadi perbedaan atau keputusan diambil secara
demokratis.
24
Mantan Kepala Desa Durian Cacau H dan mantan patih I cucu
luar patih Lamo diduga terlibat penjualan hutan Talang Mamak (Kompas,
Senen, 17 Mei 2010).
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 271
Faktor Eksternal Masyarakat Adat
Banyak contoh yang paradoks dan dipandang merugikan
masyarakat adat di Indonesia, seperti: (1) Rancangan Peraturan
Pemerintah Hutan Rakyat (RPPHR) di Papua yang secara transparan
dianggap bertentangan dengan Hak-hak Asasi Internasional dari United
Nations Declaration on the Right of Indigeneous People dan masyarakat
adat Papua. RPPHR tampaknya tidak sejalan (sejiwa) dengan Undang-
Undang Dasar 1945 Pasal 18B ayat 2 dan Pasal 28 I ayat 3
(Amandemen 2 tahun 2000); (2) Undang-undang No. 41 tahun 1999
tentang Kehutanan, di mana diformulasikan bahwa hutan adat
ditempatkan atau berada di hutan negara. J elas Undang-undang No. 41
tahun 1999 tentang Kehutanan tidak mengandung pengakuan yang utuh
dan jelas tentang hutan adat oleh pemerintah. Kebijakan pemerintah
untuk lebih mengedepankan pengumpulan devisa melalui HPH (Hak
Penguasaan Hutan) bagi pembangunan telah merugikan masyarakat
adat. Djuweng (1999) mencatat tiga sektor utama yang sangat
merugikan bagi masyarakat adat Dayak. Pertama, menyampaikan hak-
hak masyarakat adat (al. Banua),
25
di Ketapang, Kalimantan Barat.
Kedua, menggusur sumber mata pencaharian masyarakat; dan, ketiga,
menggeser tatanan sosial budaya lokal.
Menghadapi gempuran yang tidak pernah berakhir, masyarakat
adat harus menguatkan kualitas dan kesadaran warganya, sehingga
perjuangan ini dimaknai sebagai perjuangan bersama bukan hanya
segelintir elit yang mengatasnamakan masyarakat adat. Pengalaman di
berbagai negara berkembang di Asia, negara seringkali dianggap
sebagai sumber sengketa dari pada mitra kerja bagi masyarakat (adat).
Appadurai (1996) mengatakan bahwa negara bukanlah institusi yang
mewakili masyarakat pribumi (indigenous peoples) untuk
mengembangkan berbagai aspirasi yang timbul dari kalangan
masyarakat adat. Isu sentral yang sejatinya terjadi adalah negara
justru merampas hak-hak ekonomi dan kebudayaan masyarakat (adat),
sehingga sebagian warga bermimpi untuk hidup lebih baik tetapi yang
lain sementara tertindas.

25
Salah satu contoh dari sekian banyak kasus di Kalimantan yang
dialami oleh kelompok masyarakat adat Dayak (lihat al. Fauzi, 1997 Sengketa
dan aneksasi hak milik adat juga terjadi antara lain terhadap Atoni Meto di
Biboki, Kabupaten Timor Tengah Utara, Provinsi Nusa Tenggara Timur
(Ruwiastuti, 2000).
272 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
Isu Krusial
Salah persepsi selama ini bahwa kondisi obyektif masyarakat
adat yang terpuruk dikarenakan semata-mata oleh pemerintah, tetapi
kenyataannya ada faktor-faktor internal yang menjadi pemicu
ketidakberdayaan bagi masyaraat adat, seperti: (1) Lemahnya
penguatan organisasi lokal dan aturan main; (2) Tidak memiliki
kepemimpinan yang kuat dan dapat diterima oleh semua faksi; (3)
Rendahnya komitmen dan konsistensi untuk memperjuangkan
kepentingan masyarakat adat; (4) Rentan menghadapi tekanan modal
lokal, nasional, regional dan global atas sumberdaya alam yang ada, dan
(5) Tidak berdaya bernegosiasi dengan pemerintah daerah untuk
mempersiapkan Perda yang memihak eksistensi dan hak-hak
masyarakat adat. Pekerjaan rumah ini kalau dapat dikerjakan secara
serempak di seluruh Indonesia, untuk meyakinkan pemerintah (daerah
dan pusat) bahwa isu masyarakat adat juga penting seperti isu-isu
ekonomi, politik dan keamanan. Selama ini upaya-upaya bersifat
fragmen dan tidak terfokus, banyaknya LSM
26
dan institusi yang
berafilisasi dengan masyarakat adat belum mampu untuk secara
nasional mensukseskan perjuangan masyarakat adat. Apakah adanya
berbagai badan menandakan perpecahan di kalangan masyarakat adat;
ataukah merupakan strategi untuk memudahkan perjuangan?
Pemerintah (Pemda) adalah mitra yang perlu didekati dengan strategi-
strategi tertentu (al. dialog/musyawarah), dan masyarakat adat harus
memiliki agenda dan jejaring tetap serta berkelanjutan untuk mencapi
tujuan-tujuannya.

Kesimpulan
Dari uraian di atas dapat ditarik beberapa kesimpulan sebagai
berikut. Pertama, wacana tentang masyarakat adat akan terus berlanjut,
sebab ia merupakan bagian integral dari masyarakat Indonesia. Berbagai

26
Di Kalimantan, khususnya Kalimantan Tengah terdapat bermacam
LSM, seperti: IDRB, LBBT, YKSPK, LBBP, Yayasan Talusung Dammar,
Puruk Cahu, LP3SEPK, AMA (Aliansi Masyarakat Adat). Misi dan Visi yang
terpecah akan berdampak pada lemahnya perjuangan bagi kepentingan
masyarakat adat. Istilah dan penamaan masyarakat adat dalam status institusi
tidak berpengaruh pada substansi dan hasil positif bagi masyarakat adat. Pihak
pemerintah pun sulit berhadapan dengan berbagai LSM yang meng-
atasnamakan masyarakat (adat) dan memiliki tuntutan-tuntutan sendiri.
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 273
istilah yang berbeda, tetapi artinya merujuk kepada identitas yang
sama dengan karakteristik kelompok yang tipikal (al. kebudayaan,
sejarah, wilayah). Kedua, konstitusi Republik Indonesia, UUD 1945,
Pasal 18, UUPA No. 5/1960, UUPK No. 41/ 1999 tentang Kehutanan
dan Konvensi ILO No. 169 tahun 1989 menggarisbawahi isu
masyarakat adat, kendatipun pengalimatan dan peraturan yang
mengikutinya menihilkan eksistensi dan hak-hak masyarakat adat.
Ketiga, berbagai program pemberdayaan bagi masyarakat (adat)
haruslah dimaknai dari seberapa jauh program itu merupakan wujud
dari penerjemahan regulasi yang ada, dan komitmen berkelanjutan
pemerintah. Sepanjang UU, PP dan regulasi mulai dari tingkat daerah
hingga ke pusat tidak mendukung eksistensi masyarakat adat, maka
program-program pemberdayaan boleh dinamakan program karitatif,
sebab masyarakat (adat) tidak memiliki perasaan memiliki program-
program itu. Keempat, kelemahan-kelemahan dan persoalan-persoalan
internal masyarakat adat (kepemiminan, organisasi, aturan, konsistensi,
komitmen dan fokus) pada perjuangannya mesti diperbaiki. Masyarakat
adat terlalu banyak memiliki organisasi lokal, daerah dan pusat, dan
kesatuan konseptual yang dipahami bersama semua anggota menjadi PR
tersendiri. Kelima, pemerintah daerah dan pusat adalah mitra, dan
membangun kerjasama yang setara penting terutama dalam
memformulasi regulasi yang berpihak kepada masyarakat adat.
Membangun jejaring dengan konsep, strategi dan program prioritas di
akar rumput (grassroot) sangat dibutuhkan. Keenam, dibutuhkan
perwakilan masyarakat adat yang representatif dan dapat diterima oleh
setiap kelompok dan memiliki integritas dan daya negosiasi yang
handal. Tanpa perwakilan masyarakat adat di setiap daerah yang
memiliki integritas, jujur dan berwibawa, maka posisi tawar di hadapan
pemerintah
27
dan pemilik modal (pemangku kepentingan) akan mudah
diperdaya.


27
Diharapkan Pemerintah harus mempertimbangkan faktor-faktor
non-yuridis ketika membuktikan apakah sebidang tanah telah diduduki untuk
waktu yang lama atau turun temurun. J angan sampai warga negara sendiri
diperlakukan seperti orang lain (asing) yang telah diberikan hak menggarap
tanah negara, sehingga tanpa kompromi mereka harus dipinggirkan dari tanah
yang menurut buku tertulis bukan haknya (J ulianto, 2000:22).
274 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
Daftar Pustaka
Acciaioli, Greg. 2006. Indigenous To Lindu Conservation Strategies
and the Reclaiming of Customary Land and Resources in
Central Sulawei. Dalam Masyarakat Indonesia. Majalah Ilmu-
Ilmu Sosial Indonesia. J ilid XXXII. No. 2, Hlm. 129, J akarta:
Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia.
AMAN. 2001. Mengenal Lebih dekat AMAN (Draft Final), J akarta.
Appadurai, Arjun, 1996, Modernity at Large, New Delhi: Oxford
University press.
Definisi Masyarakat Adat J auh Lebih Kompleks. Hasil wawancara
J opi dengan Tania Murray Li: dimuat pada Seputar Rakyat
edisi 04/Tahun I/Apeil 2003 (http://ytm.or.id/content/view/
14/34. hlm 1) diakses tanggal 4 J uli 2010.
Djuweng, Stepanus. 1999. Pembangunan dan Marginalisasi
Masyarakat Adat Dayak. Suara dari Kalimantan. Dalam
Menuju Masyarakat Terbuka. Lacak Jejak Pembaruan Sosial di
Indonesia, Yogyakarta: Ashoka Indonesia dan Insist, hlm. 185-
186.
Fauzi, Noer. 1997, Anatomi Politik Agraria Orde Baru. Dalam Tanah
dan Pembangunan: Risalah dari Konferensi IFD, hlm. 117-170,
J akarta: Penerbit Sinar Harapan.
Firdaus, Asep, Yunan. 2007. Masih Eksiskah Hukum Masyarakat
(Hukum) Adat di Indonesia? Makalah disampaikan pada
kegiatan Advanced Training Tahap I tentang Hak-Hak
Masyarakat Adat bagi Dosen Pengajar Hukum dan HAM.
Yogyakarta 2124 Agustus. Diselenggarakan oleh Pusham UII
bekerjasama dengan Norwegian Center for Human Rights
(NHCR), Universitas Oslo.
Haba, J ohn. 2001. Otonomi Daerah dan Potensi Konflik di Sektor
Kehutanan dan Pertanahan. Dalam Jurnal PSPP (Majalah
Ilmiah Pusat Studi Pengembangan Pemerintahan). Vol. 4, No.
1, J anuariJ uni, hlm. 84104, J akarta: Universitas Satyagama.
Haba, J ohn, Irene, H. Gayatri dan Mita Noveria. 2003. Konflik di
Kawasan Ilegal Logging di Kalimantan Tengah. J akarta:
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 275
Proyek Pengembangan Riset Unggulan/Kompetetif/Program Isu
LIPI.
Haba, J ohn. 2009. Multiculturalism, Globalization and Adat
Communities. The 18 Biennial General Conference of the
Association of Asian Social Science Research Councils
(AASSREC), Bangkok 27-29 August.
Hazairin. 1970. Demokrasi Pancasila. J akarta: Tintamas.
J ulianto, Ferry, J oko. 2000. Tanah Untuk Rakyat, Pasar Minggu
J akarta: Pustaka Zaman.
Kingsbury, Benedict.1995. Indigenous Peoples as an International
Legal Concept. In Barnes, R.H. Andrew Grey and Benedict
Kingxbury (eds). Indigenous Peoples of Asia. Monograph and
Occasional Paper No. 48. The Association for Asian Studies.
Inc. Ann Arbor, Michigan, Pp. 1334.
Koesno. 1971. Dalam Franz von Benda-Beckmann. 2000. Properti dan
Kesinambngan Sosial. Kesinambungan dan Perubahan Sosial
Dalam Pemeliharaan Hubungan-Hubungan Properti Sepanjang
Masa di Minangkabau (terjemahan). J akarta: Grasindo.
Masyarakat Adat dan Pengurangan Kemiskinan di Indonesia. 2001.
Draft Laporan Lokakarya Nasional Masyarakat Adat dan
Pengurangan Kemiskinan. Jakarta 25-26 September (disiapkan
untuk Bank Pembangunan Asia (ADB).
M.D. Mahfud. 2009. Susahnya Merumuskan Masyarakat Hukum
Adat. J akarta: Mahkamah Konstitusi Republic Indonesia
(http://mahkamah konstitusi.go.id/index.php?page=website)
diakses tanggal 6 J uli 2010.
Nathan, Dev. 2004. Environment Services and the Case for Local
Management. In Globalization and Indigenous Peoples in
Asia. Changing the Local-Global Interface (Dev Nathan,
Govind Kelkar and Pierre Walter, eds). Pp. 4172. New Delhi:
Sage Publications.
Nicholas, Colin. 2000. The Orang Asli and the Contest for Resources.
Indigenous Politics, Development and Identity in Peninsular
Malaysia, Copenhagen-Denmark: International Work Group for
Indigenous Affairs.
276 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
Ruwiastuti, Maria, Rita. 2000. Sesat Pikir. Politik Agraria,
Membongkar Alas Penguasaan Negara Atas Hak-Hak Adat
(Penyunting Noer Fauzi), Yogyakarta: Insist Press, KPA dan
Pustaka Pelajar.
Soekanto, Soerjono. 2001. Hukum Adat Indonesia, J akarta: PT Raja
Grafindo Persada.
Suhendar, Endang & Yohana Budi Winarni. 1998. Petani dan Konflik
Agraria, Bandung: Akatiga.
Syahi, Abdul. (tanpa tahun). Hambatan Kultural dan Strategi
Pemberdayaan Masyarakat Adat Lampung Saibatin (makalah).
Wijoyo, Muridan. 2009. Aspirasi dan Kegelisahan Masyarakat Adat di
Kaimana. Sabtu 7 November (http://muridan.blogspot.com)
diakses 6 J uli 2010.
Zakaria, R, Yando. 1999. Kembalikan Kedaulatan Hak Ulayat
Masyarakat Adat. Dalam Menggugat Posisi Masyarakat Adat
Terhadap Negara (Serasehan Masyarakat Adat Nusantara),
tanggal 1516 Maret, hlm. 146165. J akarta: LSPP dan
Sekretariat AMAN.










Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 277
UNDERGROUND ECONOMY DAN
KEJAHATAN BIROKRAT

Mohammad Kemal Dermawan
1


Abstract
To comprehend the reality of this underground economy
certainly requires an understanding of the upstream and the
downstream network of the activity. Several studies about
underground economy have conducted in many countries
indicate that this economic activity has involved many
actors. Underground economy is also a complex
phenomenon, present to an important extent even in the most
industrialized and developed economies. People engage in
underground economic activity for a variety of reasons;
among the most important are, to avoid government
actions, most notably taxation and regulation. This paper is
also concerned with the bureaucrats crime. It uses the
context of the garment import sector in Indonesia to further
analyze issues relating to corruption in both private and
public sector. The author argues that blaming the
bureaucrats or the private businesses alone would not do
justice to the problem. Neither will it help in finding
appropriate policies to solve this important problem in
governance and development.
Keywords: underground economy, corruption, bureaucrats
crime, government, tax reform.

Pendahuluan
Kegiatan underground economy adalah kenyataan yang harus
dihadapi oleh negara di seluruh dunia, dan hampir semua anggota
masyarakat terlibat dalam upaya untuk mengendalikan aktivitas-
aktivitas ini melalui pendidikan, penghukuman, atau penuntutan.
Mengumpulkan statistik tentang siapa saja yang aktif dalam aktivitas-
aktivitas underground economy, frekuensi aktivitas-aktivitas yang

1
Mohammad Kemal Dermawan adalah Dosen Profesional pada
Departemen Kriminologi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas
Indonesia. E-mail: emka_dermawan@yahoo.co.id; moh.kemal@ui.edu.
278 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
terkait dengan underground economy yang terjadi dan kepentingannya
serta luasnya aktivitas-aktivitas ini, adalah suatu hal yang penting untuk
membuat suatu keputusan yang efektif dan efisien mengenai
pengalokasian sumber-sumber daya dalam area ini. Sangatlah sulit
untuk mendapat informasi yang akurat tentang aktivitas-aktivitas
underground economy, karena individu yang terlibat dalam aktivitas-
aktivitas ini sangat mungkin tidak ingin dikenali. Oleh karena itulah
maka perkiraan aktivitas-aktivitas underground economy dapat
dianggap sebagai sebuah keinginan ilmiah untuk mengetahui sesuatu
yang sulit diketahui.
Penelitian-penelitian yang berusaha untuk mengeksplor
underground economy pertama kali akan menghadapi kesulitan untuk
mendefinisikan underground economy. Sebagai contoh, salah satu
definisi umum underground economy adalah meliputi semua kegiatan
ekonomi yang terjadi yang berkontribusi pada perhitungan atau
observasi resmi Gross National Product. Smith (1994:18)
mendefinisikan underground economy sebagai produksi barang dan
jasa berdasar pasar, baik legal maupun ilegal, yang lolos dari deteksi
perkiraan resmi Gross Domestic Product.
Banyak pakar juga mengartikan underground economy itu
meliputi pendapatan yang tidak dilaporkan dari produksi barang-barang
dan jasa-jasa, baik dari transaksi keuangan maupun barter, semua
kegiatan ekonomi yang secara umum dapat dikenakan pajak harus
dilaporkan kepada otoritas pajak. Secara umum, satu definisi yang tepat
tampaknya sulit, bahkan mungkin mustahil, karena underground
economy sejak semula berkembang sesuai dengan 'prinsip air mengalir':
hal ini memerlukan penyesuaian perubahan dalam pajak, sanksi dari
otoritas pajak, dan sikap moral secara keseluruhan, dan lain-lain.
(Mogensen, et. al, 1995:5).
Dalam upaya lebih mengenali underground economy maka
perlu kiranya dikaji terlebih dahulu kegiatan underground economy itu
sendiri yang mencakup pula dinamika relasi yang terjadi dalam aktivitas
underground economy, mengenali karakteristik pelaku-pelaku yang
terlibat di dalamnya, mengenali mekanisme, aturan main, nilai, budaya
yang digunakan dalam relasi ekonomi antar pelaku underground
economy.
Penulis pernah meneliti kegiatan underground economy pada
sektor tekstil dan produk tekstil, yang meliputi kegiatan pengadaan
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 279
bahan baku, proses produksi dan distribusi barang produk tekstil yang
menekankan keutuhan informasi pada jalur hulu hilir pada sektor
tekstil dan produk tekstil (Dermawan dan Chotim, 2009).
2
Dalam
penelitian ini (Dermawan dan Chotim, 2009), peneliti memilih kegiatan
underground economy pada sektor tekstil dan produk tekstil dengan
beberapa pertimbangan, yakni bahwa pada masa krisis ekonomi dan
masa pemulihannya telah terjadi kebangkrutan sektor industri
khususnya sektor Tekstil dan Produk Tekstil (TPT) yang berdampak
pada kinerja dan produktivitas tekstil yang dihasilkannya. Namun
ironisnya, realitas lapangan menunjukkan hal yang cenderung bertolak
belakang. Sementara, pada satu sisi perusahaan-perusahan tekstil sedang
berjuang untuk bertahan hidup, namun pada sisi lain terdapat beragam
produk tekstil di pasaran dengan harga yang sangat murah. Barang-
barang tersebut didistribusikan tidak saja di mall atau sentra penjualan
besar seperti Tanah Abang dan Mangga Dua, tetapi juga di sektor-sektor
informal bahkan meluas sampai ke beberapa propinsi di Indonesia.
Berdasar pada realitas tersebut maka terdapat sumber barang
yang tidak jelas yang diduga berasal dari maraknya penyelundupan
tekstil dan produk tekstil (Dermawan dan Chotim, 2009). Maraknya
penyelundupan tekstil dan produk tekstil tersebut diduga menjadi
penyebab biaya produksi yang tidak normal, sehingga barang tersebut
dapat dijual dengan harga yang murah. Faktor-faktor tersebut ditengarai
sebagai pemicu hilangnya daya saing industri tekstil. Data Asosiasi
Garmen Indonesia (Dermawan dan Chotim, 2009), menunjukkan lebih
dari separuh pasar tekstil dan produk tekstil di Indonesia telah dikuasai
produk impor ilegal berasal dari China, Korea, Jepang, Taiwan dan
Hongkong.
Fenomena di atas menggambarkan tidak sekedar nilai
kerugian secara ekonomi dari aspek pendapatan pajak negara akibat
perdagangan produk-produk ilegal melalui kegiatan ekonomi ilegal,
tetapi juga menyebabkan menyempitnya ruang gerak industri tekstil
nasional dan perluasan kesempatan kerja yang tercipta. Fenomena

2
Penelitian ini menetapkan lokasi penelitian yaitu di Jakarta dan
Medan. Berdasarkan reportase Majalah Times, Desember 2008, disebutkan
bahwa Medan merupakan titik potensial kedua setelah Jakarta sebagai
konsentrasi underground economy di Jakarta. Pasar Cipadu di Tangerang dan
Pasar Ikan Lama di Medan, kemudian, dipilih sebagai sentra underground
economy yang dijadikan lokasi penelitian.
280 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
kegiatan ekonomi ilegal tersebut menunjukkan satu wujud ekonomi
yang dikenal dengan underground economy. Secara riil aktivitas
underground economy ini ditandai dengan aktivitas pengolahan barang
setengah jadi atau bahan jadi dan distribusinya yang berasal dari bahan
baku yang diperoleh secara ilegal.
Upaya pengukuran ini sangatlah problematis, karena aktivitas-
aktivitas underground economy dilakukan sedemikian rupa untuk
menghindari berbagai bentuk pendeteksian resmi. Lebih dari itu, jika
kita bertanya kepada akademisi, ahli mengenai sektor publik, analis
kebijakan atau analis ekonomi, ataupun politikus, mengenai apa yang
terjadi dalam underground economy, dan berapa besarnya, kita akan
memperoleh suatu jawaban yang sangat luas cakupannya.
Namun demikian, ada suatu peningkatan perhatian terhadap
fenomena underground uconomy, dan ada beberapa alasan penting
mengapa politikus dan praktisi di sektor publik harus mencemaskan
kebangkitan dan pertumbuhan underground uconomy.
Beberapa hal yang paling penting adalah, pertama, jika
peningkatan underground economy penyebab utamanya adalah
meningkatnya pajak secara keseluruhan serta beban jaminan sosial, hal
ini dapat mendorong ke arah erosi pajak dan jaminan sosial secara
mendasar yang pada akhirnya terjadi penurunan penerimaan uang pajak,
dan dampak lebih jauh terjadi defisit anggaran atau meningkatnya
besaran pajak dengan konsekuensi meningkatnya Underground
Economy, dan begitulah seterusnya. Oleh karena itu, berkembangnya
underground economy dapat dilihat sebagai sebuah reaksi dari pelaku
ekonomi yang merasa terbebani oleh aktivitas-aktivitas negara.
Kedua, dengan tumbuhnya underground economy, kebijakan
ekonomi didasarkan pada indikator formal yang keliru (seperti
pengangguran, angkatan kerja formal, pendapatan, konsumsi), atau
setidaknya indikator yang tidak akurat besarannya. Dalam beberapa
situasi, kemakmuran yang dihasilkan oleh underground economy dapat
menyebabkan politisi menghadapi suatu kesulitan, karena memperoleh
indikator formal yang tidak handal berdampak pada pengukuran arah
kecenderungan politik yang bisa jadi kemudian diragukan.
Ketiga, di satu sisi, pertumbuhan underground economy dapat
memberikan insentif yang kuat untuk menarik pekerja (domestik dan
asing) dari ekonomi yang formal. Di sisi lainnya, setidaknya dua per
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 281
tiga dari pendapatan yang diperoleh dari underground economy dengan
segera dibelanjakan dalam ekonomi resmi sehingga hal ini merupakan
efek stimulan yang positif bagi ekonomi resmi.

Pelaku Usaha dalam Underground Economy
Pada bagian ini akan diuraikan secara singkat mengenai pelaku-
pelaku usaha yang terlibat dalam kegiatan underground economy
beserta ragam relasi antar pelaku baik ekonomi, sosial, budaya maupun
politik. Uraian mengenai karakteristik pelaku underground economy
dapat menjelaskan sinergi dan tumpang tindih pengertian antara
kegiatan-kegiatan ekonomi formal, informal, underground economy dan
illegal economy. Uraian pada bagian ini juga akan membahas pelaku-
pelaku usaha yang terlibat dalam underground economy pada tahap-
tahap kegiatan yakni pelaku-pelaku usaha jalur hulu, jalur produksi dan
jalur hilir.
Gambar1. Jalur Pelaku Usaha dalam Underground Economy

Sumber: Laporan Penelitian Hibah Strategis Universitas Indonesia, 2009.
Pelaku Usaha Pengadaan Bahan Baku (Jalur Hulu)
Penjelasan pelaku hulu terbagi dalam dua kelompok, yaitu aktor
yang terkait langsung dengan jalur bahan baku dan kelompok birokrasi
atau sistem administrasi yang melayani dan bertanggung jawab terhadap
282 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
arus masuk dan keluarnya barang. Pelaku usaha yang terkait dengan
bahan baku secara umum terbagi pada dua kategori, yaitu pengadaan
bahan baku impor dan pengadaan bahan baku lokal. Sementara
pengadaan bahan baku impor dilakukan oleh importir dan pihak
distributor bahan baku dengan ragam skalanya.
Temuan lapangan menunjukkan bahwa importir terbagi dalam
dua kategori, yaitu importir formal berupa perusahaan dengan seluruh
legalitasnya, serta importir kolektif yang merupakan individu-individu
pelaku usaha yang memiliki kontak, jaringan dan modal di negara-
negara produsen bahan baku.
Dalam kategori pertama, perusahaan importir adalah
perusahaan formal di mana seluruh perijinan yang dimilikinya
memenuhi ketentuan pemerintah sebagai importir. Perusahaan dalam
kategori ini juga tergabung dalam sebuah asosiasi yang berfungsi
sebagai wadah yang secara fungsional memperjuangkan kepentingan-
kepentingan pengusaha dalam kaitan dengan perijinan, produksi dan
kebijakan-kebijakan yang secara langsung dan tidak langsung terkait
dengan posisi pengusaha-pengusaha tekstil dan produk tekstil di
Indonesia.
Perusahaan importir dalam melakukan pekerjaan pengadaan
bahan baku maupun bahan pendukung dapat dikategorikan menjadi
importir legal dan importir ilegal. Importir legal adalah perusahaan-
perusahaan yang memenuhi seluruh prosedur dan ketentuan pemerintah
yang ditetapkan dalam melakukan kegiatan pengadaan barang impor.
Sementara importir ilegal dalam kategori ini adalah importir yang
berbadan hukum (formal) tetapi dalam praktiknya melakukan berbagai
strategi untuk terlepas dan membebaskan dari berbagai ketetapan
prosedur dan ketentuan pemerintah. Keseluruhan strategi yang
dilakukan pada intinya adalah menekan atau meniadakan biaya yang
dikeluarkan dalam kaitan dengan kegiatan pengadaan bahan baku
impor. Melalui penekanan atau penghilangan pada biaya-biaya tertentu,
pengusaha mendapatkan keuntungan yang lebih besar.
Secara konseptual, perusahaan formal diartikan sebagai
perusahaan yang legal. Sebaliknya dipahami pula bahwa perusahaan
tidak formal (tidak dilengkapi dengan perijinan) dianggap sebagai
perusahaan yang ilegal. Pada konteks underground economy, khususnya
pada perusahaan yang bergerak pada pengadaan bahan baku impor,
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 283
perusahaan-perusahaan formal seringkali juga melakukan kegiatan-
kegiatan yang ilegal.
Sementara itu, importir dalam kategori kedua, yakni importir
kolektif yang secara langsung berangkat ke negara tertentu untuk
mencari dan mendapatkan bahan baku yang dibutuhkan. Ketika ada
kepastian ketersediaan bahan baku yang dibutuhkan, importir dalam
kategori ini akan menghubungi jaringan pengusaha yang dimilikinya
untuk mengumpulkan sejumlah dana yang dibutuhkan. Selanjutnya,
importir ini menghubungi perusahaan importir yang ada di negara asal
bahan baku dan memanfaatkan jasa perusahaan importir untuk
mengirimkan bahan baku tersebut sampai ke negara tujuan (Indonesia).
Biaya yang ditetapkan untuk pengiriman barang tersebut adalah
borongan. Dalam format pembayaran tersebut kesepakatan adalah
barang diterima di tempat tujuan (gudang).
Importir kategori kedua ini, umumnya telah memiliki jaringan
yang sangat kuat dengan petugas-petugas yang berhubungan dengan
jasa pemasukan barang. Biaya yang dikenakan pada umumnya di bawah
biaya resmi, besaran pajak resmi yang seharusnya dibebankan kepada
pihak-pihak importir. Dengan kata lain proses barang masuk
menggunakan strategi tidak resmi atau ilegal. Perusahaan importir
bekerjasama dengan jasa ekspedisi tertentu dan bekerjasama dengan
petugas-petugas pelabuhan Belawan dan pelabuhan Tanjung Priok
untuk memperlancar pengiriman barang-barang tersebut.
Dalam kegiatannya, seringkali baik importir kategori pertama
maupun kategori kedua, menggunakan perusahaan importir yang sudah
tidak beroperasi atau sudah habis ijin usahanya.
Dari hasil penelitian di Cipadu Jaya (Dermawan dan Chotim,
2009), terlihat bahwa para pelaku usaha yang terlibat dalam hal
pengadaan bahan baku tekstil, dapat digolongkan ke dalam 5 kategori.
Pertama, pelaku usaha dalam kategori usaha skala besar dan
menengah. Kategori ini didasarkan pada besaran modal dan asset yang
dimiliki.
3
Kedua, pelaku usaha yang memiliki jaringan usaha (business

3
Dalam definisi Departemen Perindustrian dan Perdagangan RI, skala
besar dirikan dengan modal yang dimiliki yang telah mencapai Rp 600 juta.
Dan karena ciri tersebut maka perusahaan-perusahaan pada kategori ini harus
formal. Dengan kata lain harus dapat memenuhi seluruh perijinan formal yang
ditetapkan oleh pemerintah, dikenai pajak dan dikenai kewajiban untuk
284 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
networking) yang luas. Pelaku usaha masuk dalam bidang ini karena
memiliki akumulasi pengalaman pada sektor tersebut tetapi juga
memiliki jaringan yang luas antara sesama pengusaha importir baik di
dalam negeri maupun di beberapa negara produsen bahan baku. Ketiga,
pelaku usaha yang memiliki relasi yang baik dengan pelaku-pelaku lain
yang bergerak secara langsung maupun tidak langsung dengan kegiatan
impor barang, baik birokrasi maupun perusahaan jasa pendukung,
seperti perusahaan jasa pengiriman, perusahaan jasa pergudangan,
perusahaan dan petugas depo (penampungan dan penyimpanan barang),
bahkan dengan petugas-petugas keamanan yang pada umumnya
digunakan untuk mengawal pengiriman barang. Keempat, pelaku usaha
yang memiliki akses informasi yang sangat baik tentang bahan-bahan
baku langka yang tidak dimiliki pengusaha yang lain. Akses informasi
ini yang pada realitasnya menjadi faktor yang mengatur jaringan bisnis
dan jaringan pasar. Terakhir, pelaku usaha yang memiliki jaringan
dengan produsen-produsen skala besar dan menengah. Mereka menjadi
jaringan tetap yang dapat secara langsung mendapatkan akses terhadap
bahan baku yang ada.
Sementara pelaku pengadaan bahan baku lokal memiliki relasi,
jaringan dan mekanisme yang berbeda dengan importir. Pelaku
pengadaan bahan baku lokal pada umumnya memiliki relasi dengan
pabrik-pabrik skala besar, menengah dan bahkan kecil, dengan sentra-
sentra produksi tertentu.
Hubungan antara pelaku pengadaan bahan baku, khususnya
pelaku pengadaan bahan baku skala besar dan menengah, dengan
pabrik-pabrik tekstil pada umumnya merupakan hubungan yang telah
berlangsung lama. Bahkan beberapa usaha skala besar dan menengah
yang dikembangkan oleh pelaku pangadaan bahan baku saat ini
merupakan usaha warisan orang tua yang juga menekuni usaha
pengadaan bahan baku. Hubungan yang telah terbangun lama
membentuk kepercayaan kedua pihak untuk terus menjaga hubungan
kerjasamanya.
Salah satu wujud kepercayaannya adalah dalam mekanisme
pembayaran. Pabrik tekstil dapat memberlakukan sistem pembayaran
giro (maksimal satu bulan) kepada distributor langganannya. Pabrik

memperbaharui seluruh perijinan yang dimiliki setiap kategori waktu yang


ditetapkan.
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 285
tekstil juga secara rutin akan memberikan informasi yang kiranya akan
berpengaruh pada keuntungan atau kerugian usaha distributor kainnya.
Dengan informasi yang diberikan, pihak distributor dapat melakukan
upaya-upaya pengamanan misalnya dengan membeli stock bahan baku
lebih banyak, dan memberikan informasi yang sama kepada
pelanggannya. Melalui cara tersebut distributor dapat terhindar dari
kerugian dalam jumlah besar akibat kenaikan bahan baku yang tidak
diprediksi sebelumnya.
Pelaku penyedia bahan baku baik distributor maupun pemilik
toko juga membangun jaringan dengan pabrik tekstil berbagai skala
usaha. Umumnya pabrik tekstil skala usaha menengah atau besar
memiliki kepentingan untuk berhubungan secara tetap atau
berlangganan dengan toko bahan baku tertentu. Hal tersebut dilakukan
sebagai strategi untuk memperoleh kualitas, kuantitas yang dibutuhkan
dan harga yang relatif murah dan tidak fluktuatif.
Pabrik tekstil skala menengah dan besar pada umumnya telah
memperoleh pesanan dari pelanggan dalam jumlah dan kurun waktu
tertentu. Untuk memenuhi kebutuhan pesanan tersebut maka pabrik
tekstil harus dapat memastikan mendapatkan bahan baku dalam kualitas
yang sama dan dengan harga sama atau stabil. Kebutuhan tersebut yang
mendorong pabrik tekstil skala besar dan menengah membangun
hubungan relatif tetap (berlangganan) dengan toko atau distributor
bahan baku tertentu.
Berbeda dengan pabrik tekstil skala kecil yang kebutuhan
terhadap bahan baku tidak selalu dalam jumlah besar dan tetap. Untuk
memenuhi kebutuhannya tersebut, pabrik tekstil kecil cenderung
memilih berbelanja kebutuhan bahan baku pada toko-toko yang
terdekat. Dengan membeli di toko bahan baku terdekat, maka mereka
dapat menekan biaya transportasi yang harus dikeluarkan.

Birokrasi Masuk Barang
Proses masuknya barang di Pelabuhan, termasuk Tanjung Priok
dan Belawan adalah merupakan rangkaian dari sejumlah kegiatan yang
dilayani oleh instansi yang berbeda-beda. Di pelabuhan ada sejumlah
institusi yang bekerja terkait dengan keluar masuknya barang, antara
lain: (1) Administrator Pelabuhan Utama (Adpel). Adpel berada di
bawah Departemen Perhubungan memiliki tugas dan wewenang
mengatur lalu lintas kapal dan keselamatan, serta kelaikan kapal; (2) PT
286 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
(Persero) Pelabuhan Indonesia yang merupakan BUMN milik
Departemen Perhubungan, bertugas memberikan pelayanan jasa
kepelabuhan, di antaranya kapal pandu, penyediaan listrik, air, dan lain-
lain; (3) Kantor Pengawasan dan Pelayanan Bea dan Cukai yang
merupakan instansi pelaksana dari Kementerian Keuangan yang
melaksanakan semua tugas yang terkait dengan kepabeanan; (4) Kantor
Imigrasi yang bertugas mengawasi lalu lintas orang asing di Pelabuhan
Belawan; (5) Kepolisian Resor Kesatuan Pelaksana Pengamanan
Pelabuhan (Polres KP3) yang bertanggung jawab atas keamanan
pelabuhan di luar wilayah kepabeanan; (6) Direktorat Kepolisian Air
(Polair) Kepolisian Daerah (Polda) yang bertanggung jawab atas
keamanan perairan pelabuhan di luar wilayah kepabeanan; (7) Kesatuan
Penjaga Laut dan Pantai (KPLP) merupakan salah satu direktorat
tepatnya di bawah Direktorat Jenderal Perhubungan Laut Kementerian
Perhubungan, yang bertanggung jawab terhadap keselamatan keamanan
pelayaran, dan melakukan pengamanan dan ketertiban serta pengawasan
segala peraturan perhubungan laut yang berkenaan tentang keamanan
dan keselamatan pelayaran dan operasional kepelabuhanan; (8) Kantor
Kesehatan Pelabuhan yang merupakan Unit Pelaksana Teknis di
Lingkungan Kementerian Kesehatan yang berada di bawah dan
bertanggung jawab kepada Direktur Jenderal Pemberantasan Penyakit
Menular dan Penyehatan lingkungan; (9) Balai Besar Karantina
Pertanian Kementerian Pertanian.
Selain instansi-instansi tersebut di wilayah pelabuhan, juga ada
pangkalan militer, yaitu Pangkalan Utama Angkatan Laut (Lantamal),
Marinir, dan Polisi Militer. Institusi-institusi militer ini juga termasuk
dalam kelompok Port Security bersama-sama dengan Security PT
Pelindo, Kesatuan Penjaga Laut dan Pantai (KPLP), Polres KP3
(sebagai Port Security Officer), dan Polair Polda, dengan Administrator
Pelabuhan sebagai instansi penjuru. Selanjutnya, selain Port Security,
kelompok lainnya adalah Custom yaitu Bea Cukai dan Quarantine,
yaitu Kantor Kesehatan Pelabuhan dan Balai Besar Karantina.
Selain berbagai institusi formal yang bekerja terkait dengan
keluar masuknya barang, terdapat pula pihak yang juga berperan dalam
pengurusan pemberitahuan pabean atas barang impor atau ekspor yang
harus dilakukan oleh pengangkut, importir atau eksportir. Pihak yang
berperan dalam pengurusan pemberitahuan pabean atas barang impor
atau ekspor tersebut adalah Pengusaha Pengurusan Jasa Kepabeanan
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 287
(PPJK), yaitu badan usaha yang melakukan kegiatan pengurusan
pemenuhan kewajiban pabean untuk importir atau eksportir.

Jalur Proses Produksi
1. Produsen: Besar, Menengah, dan Kecil
Secara umum pelaku usaha (produsen) di Cipadu dan Pasar Ikan
Lama, dapat dikategorikan ke dalam tiga skala usaha, yaitu produsen
skala besar, produsen skala menengah, dan produsen skala kecil.
Pengkategorian skala usaha di tingkat lokal didasarkan pada beberapa
kriteria, yaitu: besaran pembelian bahan baku dan jenis bahan baku
yang dipakai. Besaran dan jenis bahan baku yang digunakan akan
menentukan besaran modal usaha seorang pelaku usaha. Kriteria lain
adalah mekanisme pembayaran dan jaringan perolehan bahan baku.
Ukuran tersebut merupakan kriteria umum di tingkat lokal untuk
menentukan skala usaha seorang pengusaha.
Sebagian besar pelaku usaha menjalankan produksinya tanpa
izin, berapapun besaran modal yang mereka miliki. Kendati data
memang menunjukkan bahwa semakin besar modal usaha semakin
besar pula proporsi yang mengurus dan memiliki ijin usaha. Perlu
dijelaskan di sini, bahwa ijin usaha berbeda dengan ijin usaha resmi
yang ditetapkan pemerintah. Ijin usaha yang dimaksudkan di sini
adalah ijin tertulis dari aparat di tingkat lokal dan ijin verbal dari
tetangga sekitar lokasi usaha. Namun hampir dapat dipastikan bahwa
antara satu produsen dengan produsen lain akan saling mengijinkan dan
mendukung usaha yang dilakukan di sentra wilayah tersebut. Intensitas
pelaku usaha yang terlibat dalam usaha tersebut juga memberikan
kemudahan tersendiri untuk pelaku usaha di wilayah tersebut.
Dengan karakteristik kepemilikan perijinan (formalitas) usaha
seperti yang dimaksud di atas, maka perijinan dalam konteks di wilayah
penelitian ini tidak dominan dijadikan sebagai salah satu indikator yang
menentukan skala usaha. Tidak ada data yang lengkap tentang seluruh
pelaku usaha yang terlibat sebagai produsen di wilayah Cipadu Jaya.
Data yang tersedia di tingkat kelurahan hanya menunjukkan sebagian
kecil pelaku usaha yang terdaftar dan memiliki perijinan usaha secara
lengkap (Dermawan dan Chotim, 2009:76).
Kepemilikan perijinan usaha secara lengkap pada sebuah usaha
seringkali dikaitkan dengan kebutuhan-kebutuhan tertentu khususnya
288 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
terkait dengan pengembangan usaha dan kebutuhan penambahan modal
usaha dari jasa perbankan. Sementara, sebagian besar pelaku usaha
lainnya tidak terdaftar dan tidak memiliki perijinan usaha. Alasan
mereka tidak memiliki perijinan usaha karena: (1) Besaran modal usaha
yang dimiliki masih kecil, sehingga tidak masuk dalam kategori
perusahaan yang wajib memiliki perijinan usaha; (2) Pelaku usaha tidak
merasa bahwa perijinan merupakan hal penting yang harus dimiliki.
Mereka merasa bahwa belum ada kebutuhan untuk menambah modal
usaha yang besar sehingga harus berhubungan dengan perbankan yang
membutuhkan kelengkapan perijinan usaha; (3) Prosedur yang rumit
dan biaya yang mahal dalam perijinan usaha, dan (4) Menghindari
pungutan liar dan pungutan pajak yang dirasakan masih cukup
memberatkan secara umum bagi pelaku usaha di tingkat lokal.
(Dermawan dan Chotim, 2009:76-77).
Kendati keberadaan sebagian besar pelaku-pelaku usaha di
wilayah Cipadu Jaya merupakan pelaku-pelaku usaha yang tidak
memiliki perijinan, namun keberadaan dan kegiatan ekonomi mereka
diketahui secara umum baik oleh anggota masyarakat di wilayah
birokrasi di tingkat kelurahan dan kecamatan juga dinas-dinas teknis
terkait. Bahkan wilayah Cipadu Jaya seringkali menjadi salah satu
sentra produksi yang dilibatkan dalam beberapa kegiatan promosi
produk usaha kecil menengah di beberapa wilayah. Masyarakat secara
umum termasuk birokrat tahu bahwa sebagian bahan baku yang
digunakan oleh produsen di wilayah ini merupakan bahan baku impor.
Bahkan salah satu staf dinas terkait mengetahui bahwa bahan-bahan
baku yang digunakan sebagian ada selundupan dari beberapa negara
seperti China.
Fenomena yang terjadi di wilayah ini nampaknya berbeda
dengan kegiatan underground economy di beberapa negara Amerika
Latin yang cenderung tertutup, tersembunyi. Karakter tersebut yang
menyebabkan kegiatan-kegiatan underground economy tersebut secara
sengaja menjadi kegiatan yang tidak tercatat, terlaporkan dan pada
akhirnya merupakan kegiatan-kegiatan tanpa pengaturan dan
pengawasan dari negara.

2. Perantara
Perantara atau sering juga disebut sebagai broker merupakan
salah satu pelaku yang memiliki peran penting dalam keberadaan
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 289
underground economy dan keberlangsungannya. Secara umum,
perantara atau broker adalah pelaku yang memperantarai antara pihak
yang membutuhkan barang dengan pihak sebagai sumber atau penyedia
barang (dapat berupa bahan baku dan produk jadi).
Peran sebagai perantara di tingkat sentra, umumnya dilakukan
oleh orang-orang yang tidak memiliki modal untuk menjalankan usaha
secara mandiri. Perantara seringkali dijadikan titik masuk pelaku-pelaku
pemula pada kegiatan usaha ini. Posisi sebagai perantara diposisikan
sebagai kesempatan untuk dapat membangun hubungan dan jaringan
dengan banyak pelaku lain yang bergerak di sektor tekstil dan produk
tekstil. Pekerjaan sebagai perantara atau kantau (dalam istilah lokal)
inipun diposisikan sebagai usaha seseorang untuk memahami secara
mendalam dan menyeluruh kegiatan pada usaha tekstil dan produk
tekstil termasuk memahami jaringan pasar produk ini. Pelaku bekerja
sebagai perantara dalam upayanya untuk mengumpulkan dana sebagai
modal untuk menjalankan usahanya secara mandiri dalam skala yang
kecil-kecilan.
Berkembangnya wilayah Cipadu Jaya sebagai pusat
perdagangan dan produksi lembar tekstil dan produk-produk tekstil
berdampak pada meningkatnya jumlah perantara. Dalam
perkembangannya, perantara dalam mata rantai tekstil dan produk
tekstil dapat dikategorikan menjadi empat kelompok (Dermawan dan
Chotim, 2009:81), yaitu: (1) Perantara yang memberikan informasi
sumber bahan baku dari negara asal ke importir tertentu. Perantara pada
level ini memiliki jaringan yang luas. Seringkali perantara dalam
ketegori ini juga berperan sebagai bagian dari importir atau eksportir;
(2) Perantara yang mempertemukan informasi antara importir dengan
distributor bahan baku atau produsen skala besar dan menengah.
Importir kategori ini pada umumnya memiliki peran ganda, sebagai
perantara tetapi sekaligus juga sebagai distributor bahan baku; (3)
Perantara yang juga berperan sebagai produsen skala kecil. Peran utama
yang dijalankan adalah sebagai produsen, sementara perantara sebagai
sampingan dan tambahan, dan (4) Perantara yang banyak berada di
Pasar (Cipadu, Cipulir, Tanah Abang) dan pasar-pasar lainnya.





290 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Penyebab Utama dari Meningkatnya Underground Economy
Peningkatan Pajak dan Beban Kontribusi Jaminan Sosial
Dalam hampir semua penelitian, peningkatan pajak dan beban
kontribusi jaminan sosial adalah salah satu dari penyebab utama
meningkatnya underground economy. Ketika pajak mempengaruhi
biaya tenaga kerja dan juga menstimulasi penyedia tenaga kerja dalam
underground economy, atau sektor ekonomi tak berpajak (untaxed),
penyimpangan pilihan ini menjadi salah satu perhatian utama ahli
ekonomi dan sosiologi ekonomi. Semakin besar perbedaan antara total
biaya tenaga kerja dalam ekonomi formal dan penghasilan setelah pajak
(dari pekerjaan), semakin besar juga rangsangan untuk menghindari
perbedaan ini dan untuk mengambil bagian dalam underground
economy. Ketika perbedaan ini tergantung secara luas terhadap sistem
jaminan sosial dan keseluruhan beban pajak, maka perbedaan ini
menjadi fitur kunci bagi keberadaan dan peningkatan underground
economy (Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobaton, 1998b).
Dalam studi underground economy di Pasar Ikan Lama
(Medan) dan Cipadu Jaya (Tangerang), terungkap banyak pelanggaran
yang dilakukan oleh pelaku usaha dan aparat mengelabui peraturan
formal yang ada. Pada intinya, pelanggaran yang terjadi dilakukan
dalam rangka penghindaran pada kewajiban untuk membayar pajak
sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Penghindaran pajak dilakukan
pihak pemilik barang, pengirim barang atau pemesan barang agar
akumulasi keuntungan yang diterima atau diperoleh jauh lebih besar
dibandingkan jika mereka harus membayar pajak. Dalam konteks
kegiatan underground economy, peraturan formal dianggap sebagai
disinsentif bagi tindakan ekonomi yang berjalan. Kebijakan formal tidak
mampu menciptakan struktur insentif yang memberikan arus
keuntungan bagi pelaku-pelaku ekonomi yang terlibat di dalamnya
(Dermawan dan Chotim, 2009: 89; lihat juga Chotim, 2010:256).
Situasi dan kesadaran tersebut mendorong pelaku ekonomi
membangun relasi dengan pelaku-pelaku ekonomi tidak langsung untuk
menciptakan struktur insentif yang lain. Struktur insentif beserta seluruh
aturan, norma, kesepakatan, konvensi merupakan mekanisme adaptasi
dari pelaku dan relasinya untuk menciptakan dan mempertahankan
keuntungan dari tindakan ekonomi yang dilakukannya (Dermawan dan
Chotim, 2009:90; lihat juga Chotim, 2010).
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 291
Dorongan penciptaan struktur insentif lain pada realitanya juga
mendorong munculnya para broker, perantara atau kantau yang
memfasilitasi dorongan untuk terbangunnya keinginan dari beragam
pihak pelaku ekonomi untuk melakukan penghindaran pajak.
Keberadaan pelaku-pelaku tidak langsung dalam kegiatan ekonomi ini
pada akhirnya memperkuat aturan informal yang ada dan disepakati
(Dermawan dan Chotim, 2009:90; lihat juga Chotim, 2010).
Reformasi pajak yang dilengkapi dengan pemotongan tarif
pajak tidak akan mendorong ke arah suatu penurunan yang substansial
dari underground economy. Reformasi pajak hanya akan mampu untuk
menstabilkan ukuran underground economy dan menghindari satu
peningkatan lebih lanjut. Jaringan Sosial dan hubungan pribadi, dan
keuntungan yang tinggi dari aktivitas-aktivitas underground economy
dan investasi terkait dalam kenyataan serta modal manusia adalah suatu
ikatan kuat yang mendorong orang-orang untuk bekerja pada
underground economy.
Ikatan yang kuat di antara pelaku usaha yang mendorong
mereka untuk bekerja pada underground economy sebenarnya terwujud
sebagai suatu bentukan norma oposan, yaitu menciptakan norma
sebagai basis aturan-aturan main pelaku dan antar pelaku ekonomi yang
terlihat di dalam kegiatan ekonomi tersebut sebagai bentuk resistensi,
perlawanan tidak langsung, adaptasi dan strategi dari kebijakan-
kebijakan formal yang ada (Chotim, 2010).
Kendati telah banyak penelitian teoritis terhadap pengelakan
pajak pada dua puluh tahun terakhir, penelitian empiris mengenai
pengelakan pajak sulit untuk dilakukan. Kebanyakan penelitian tersebut
didasarkan pada eksperimen pemenuhan pajak dan mencakup hanya
beberapa bagian dari underground economy. Bukti empiris yang
meyakinkan mengenai hipotesa teoritis mengapa orang menghindari
pajak sangat sulit ditemukan dan hasilnya adalah rancu (Pommerehne
dan Weck-Hannemann, 1992). Hasil penelitian yang lebih meyakinkan
untuk underground economy: sebagai contoh, Schneider (1994a &
1994,b) dan Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobaton (1998a & 1998b)
menemukan bukti kuat mengenai pengaruh umum dari perpajakan
terhadap underground economy.
Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobatn (1998b) mencari suatu
korelasi positif antara ukuran (besaran) underground economy dan
beban pajak perusahaan. Mereka membuat suatu kesimpulan umum
292 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
bahwa ada satu perbedaan besar antara dampak pajak langsung
dibandingkan dengan beban pajak perusahaan. Aspek Institusional,
seperti efisiensi administrasi, adanya hak pengendalian yang dipegang
oleh politikus dan birokrat, dan sejumlah penyuapan serta terutama
korupsi, telah memainkan peranan penting dalam hal permainan tawar
menawar antara pemerintah dan wajib pajak.
Strategi penghindaran pajak yang dilakukan seringkali
melibatkan aparat bea cukai, aparat pelabuhan, pegawai depo, pegawai
gudang atau dari biro-biro jasa yang menawarkan fasilitas tersebut.
Praktik impor ilegal bukan hal yang baru terjadi saat ini tapi telah
berlangsung lama. Impor produk baju bekas, mulai marak masuk
Indonesia sekitar tahun 2000 yang diselundupkan melalui pelabuhan-
pelabuhan tradisional (Chotim, 2010: 256).

Intensitas Regulasi
Peningkatan intensitas regulasi (biasanya diukur dari jumlah
aturan hukum dan regulasi, seperti persyaratan lisensi) adalah faktor
penting lain yang mengurangi kebebasan atau pilihan bagi individu
untuk terlibat dalam ekonomi formal, misalnya regulasi pasar tenaga
kerja, pembatasan perdagangan, dan pembatasan bagi tenaga kerja
asing. Kendati Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobaton (1998b) tidak
menemukan bukti-bukti empiris yang signifikan secara keseluruhan,
mengenai pengaruh regulasi tenaga kerja terhadap underground
economy, namun dampaknya dapat dengan jelas digambarkan dan
secara teoritis dihasilkan pada penelitian lainnya, sebagai contoh, di
Jerman (Komisi Deregulasi 1990/91). Regulasi mendorong ke arah satu
peningkatan substansial dalam biaya tenaga kerja dalam ekonomi resmi.
Tetapi sejak sebagian besar biaya tersebut dapat dialihkan kepada
tenaga kerja bukan ditanggung oleh perusahaan, maka beban biaya ini
memberikan rangsangan lain bagi tenaga kerja untuk bekerja dalam
underground economy.
Dari temuan penelitian tentang underground economy di Medan
dan Tangerang, terungkap bahwa pelaku usaha underground economy
seringkali memilih tidak melaporkan pendapatannya untuk kepentingan
menghindari pajak langsung maupun pajak tidak langsung; juga
memilih untuk tidak menghormati regulasi ketenagakerjaan atau hukum
keimigrasian, memutuskan untuk melakukan hal-hal yang tidak resmi
untuk keperluan penghindaran prosedur birokrasi yang panjang dan
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 293
mahal, dan melakukan penipuan informasi bagi kegiatannya (Dermawan
dan Chotim, 2009:103). Dari uraian tersebut dapat disimpulkan bahwa
semakin banyak regulasi berhubungan dengan semakin besarnya
underground economy.
Pada tataran ideal, elemen formal dan informal bisa saling
terhubung memfasilitasi tindakan ekonomi para pelaku usaha untuk
mengejar kepentingannya. Proses institusionalisasi terjadi ketika
peraturan-peraturan formal menjadi basis untuk muncul dan
berkembangnya peraturan-peraturan informal atau sebaliknya.
Keterhubungan antara lingkungan makro dan dinamika mikro
membentuk, memfasilitasi dan menjaga keberlangsungan tindakan
ekonomi. Rumusan insentif dan disinsentif dikeluarkan dari lingkungan
institusional berkombinasi dengan kepentingan, kebutuhan, preference
individual, termasuk norma dan jaringan yang memungkinkan
terjadinya sebuah keserasian (compliance) antara aturan formal dan
informal. Aturan informal atas tindakan-tindakan ekonomi dapat
berbasis pada adat, kepercayaan bersama, konvensi, norma, dan aturan
yang mengarahkan tindakan pelaku usaha dalam melakukan kegiatan
ekonomi dan meraih keuntungannya (Chotim, 2010:252).
Meskipun peraturan formal dalam ragam tingkatan dan rantai
dibuat, namun pada realitasnya praktik-praktik impor ilegal masih
terus berlangsung dalam persentase yang terus menunjukkan kenaikan.
Aturan formal dibuat tidak saja untuk menyelamatkan pendapatan pajak
negara tetapi juga untuk menyelamatkan dinamika usaha pada rantai
hulu sampai hilir dari sektor tekstil dan produk tekstil lokal (Chotim,
2010: 252).
Layanan Sektor Publik
Peningkatan underground economy menyebabkan berkurangnya
pendapatan negara, yang pada gilirannya akan mengurangi kualitas dan
kuantitas barang dan jasa secara umum. Pada akhirnya, hal ini bisa
mendorong ke arah peningkatan tarif pajak untuk perusahaan dan
individu dalam sektor formal, dengan mengabaikan memburuknya
kualitas barang milik pemerintah (seperti infrastruktur publik) dan
administrasi, dengan konsekuensi merangsang pelaku usaha ekonomi
formal untuk mengambil bagian dalam underground economy.
Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobaton (1998b) menyajikan
satu model sederhana dari hubungan di atas. Temuan mereka
294 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
menunjukkan bahwa underground economy yang lebih sedikit tampak
di negara-negara dengan hasil pajak lebih tinggi, dengan cara
menerapkan tarif pajak yang lebih rendah, lebih sedikit aturan hukum
dan regulasi, serta lebih sedikit penyuapan yang dihadapi oleh
perusahaan. Negara-negara dengan suatu aturan hukum yang lebih baik,
yang dibiayai dari hasil pajak, juga mempunyai underground economy
yang lebih sedikit. Negara-negara transisi yang mempunyai tingkat
regulasi lebih tinggi, diikuti dengan tindakan penyuapan yang lebih
tinggi secara signifikan, semakin tinggi pajak efektif terhadap aktivitas-
aktivitas resmi, besarnya kerangka diskresi pada regulasi, maka
underground economy lebih banyak.

Dampak dari Underground Economy Terhadap Ekonomi Formal
Untuk mempelajari dampak underground economy pada
ekonomi formal, beberapa penelitian mengintegrasikan underground
economy ke dalam model-model makro ekonomi. Houston (1987)
mengembangkan satu teori model makro siklus bisnis seperti halnya
keterkaitan kebijakan pajak dan keuangan dengan underground
economy. Dalam penelitiannya, Houston menyimpulkan bahwa
pertumbuhan underground economy, pada satu sisi, dampaknya juga
harus diperhitungkan dalam merancang kebijakan pajak dan regulasi,
dan pada sisi yang lain, adanya underground economy bisa mendorong
ke arah satu pernyataan yang berlebihan dari dampak yang bersifat
inflasi dari fiskal atau stimulus moneter. Adam dan Ginsburgh (1985)
memfokuskan pada implikasi underground economy terhadap
pertumbuhan ekonomi formal pada penelitian mereka di Belgia. Mereka
mencari satu hubungan positif antara pertumbuhan underground
economy dan ekonomi resmi dan, di bawah asumsi tertentu (misalnya:
biaya masuk yang sangat rendah ke underground economy dikaitkan
dengan rendahnya kemungkinan penegakan aturan). Mereka
menyimpulkan bahwa satu perluasan kebijakan fiskal memberikan
stimulus positif bagi ekonomi formal maupun ekonomi informal.
Hipotesa lainnya menyatakan bahwa pengurangan secara
substansial underground economy membawa pada peningkatan yang
signifikan dalam pemasukan pajak dan oleh karenanya meningkatkan
kuantitas dan kualitas barang dan jasa publik, yang pada akhirnya bisa
menstimulasi pertumbuhan ekonomi. Beberapa peneliti menemukan
bukti untuk hipotesa ini. Sebuah penelitian terbaru yang dilakukan oleh
Loayza (1996) menyajikan satu model pertumbuhan dari dalam
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 295
ekonomi makro sederhana di mana teknologi produksi tergantung pada
layanan publik. Faktor penentu dan dampak sektor informal dipelajari,
di mana pajak dan regulasi berlebihan dikenakan oleh pemerintah maka
kemampuan pemerintah untuk memaksakan pemenuhan menjadi
rendah. Model tersebut menyimpulkan bahwa dalam ekonomi di mana
(1) Beban pajak menurut undang-undang lebih besar dari beban pajak
optimal; dan di mana (2) Penegakan aturan yang memaksa terlalu
lemah, peningkatan ukuran relatif ekonomi informal menimbulkan
pengurangan pertumbuhan ekonomi. Alasan untuk korelasi ini adalah
korelasi negatif yang kuat antara sektor informal dan indeks
infrastruktur publik, di mana infrastruktur publik adalah merupakan
elemen kunci untuk pertumbuhan ekonomi.
Dampak negatif pada kegiatan sektor informal ini terhadap
pertumbuhan ekonomi tidak diterima dengan luas. Sebagai contoh, fitur
kunci dari model ini mendapatkan kritik, karena model tersebut
didasarkan pada asumsi bahwa teknologi produksi secara esensial
tergantung pada pajak pembiayaan yang diperoleh dari pelayanan
publik. Selain itu, sektor informal tidak membayar pajak apapun tetapi
harus membayar denda yang tidak digunakan untuk membiayai
pelayanan publik. Berdasarkan pada asumsi ini, korelasi negatif antara
ukuran sektor informal dan pertumbuhan ekonomi bukanlah suatu hal
yang sangat mengejutkan.
Dalam pandangan neoklasikal, underground economy adalah
optimal dalam kaitan bahwa underground economy merupakan
tanggapan terhadap permintaan lingkungan ekonomi untuk layanan
perkotaan serta usaha kecil-kecilan. Dari segi pandangan ini, sektor
informal memberikan dampak bagi dinamika dan semangat pengusaha
dan bisa mendorong ke arah lebih banyak kompetisi, efisiensi yang
lebih tinggi dan batasan-batasan kuat serta membatasi aktivitas-aktivitas
pemerintah.
Sektor informal bisa jadi menawarkan kontribusi yang besar
bagi penciptaan pasar, peningkatan sumber-sumber daya finansial,
mendukung kewirausahaan, dan mentransformasikan institusi hukum,
sosial, dan ekonomi yang penting bagi akumulasi (Asea, 1996:166).
Oleh karena itu, maka dampak dari peningkatan underground economy
terhadap pertumbuhan ekonomi adalah tetap menjadi suatu hal yang
rancu. Bukti-bukti empiris dari hipotesa ini juga tidak jelas. Ketika
banyak negara-negara Amerika Latin memiliki tradisi regulasi
296 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
berlebihan dan lemahnya institusi pemerintah, peningkatan
underground economy mempengaruhi pertumbuhan ekonomi secara
negatif, mengurangi ketersediaan layanan publik dalam bidang ekonomi
bagi semua orang, serta penggunaan layanan publik yang kurang efisien
(Loayza,1996).
Di sisi lain, efek samping positif dari aktivitas-aktivitas
underground economy harus dipertimbangkan. Temuan Empiris
Schneider (1998b) menunjukkan dengan jelas bahwa lebih dari 66
persen penghasilan yang diperoleh dari underground economy akan
dengan segera dihabiskan dalam sektor resmi. Dampak positif dari
pembelanjaan ini bagi pertumbuhan ekonomi dan bagi pemasukan pajak
(tidak langsung) juga harus diperhitungkan.

Korupsi dan Underground Economy: Dampak Substitusi atau
Komplementer?
Lebih dari sepuluh tahun terakhir, korupsi telah meningkatkan
perhatian yang berkembang di antara para ilmuwan, politikus, dan
pejabat publik mengenai asal-usulnya, konsekuensi, dan cara untuk
melawannya. Korupsi masih dan sedang didefinisikan dengan banyak
cara tetapi definisi yang paling populer dan paling sederhana dari
korupsi adalah bahwa penyalahgunaan kekuasaan publik untuk manfaat
pribadi(Tanzi, 1998:8). Dari definisi ini sektor swasta sepertinya
dikecualikan, maka tentu diperlukan suatu definisi yang lebih umum
yaitu korupsi adalah bukan pemenuhan yang disengaja dengan
perpanjangan tangan dari perilaku ini untuk dirinya atau untuk individu
yang berhubungan (Tanzi, 1998:8).
Terdapat berbagai jenis korupsi termasuk pengurangan biaya
sebagai penyesuaian atas uang suap dan pembayaran tunai, dan ada
banyak literatur ekstensif tentang faktor-faktor yang menstimulasi
korupsi. Aktivitas-aktivitas di mana korupsi kadang-kadang terjadi
antara lain: (1) Aturan atau perijinan untuk pelaksanaan aktivitas-
aktivitas tertentu (misalnya, membuka toko, perijinan taksi); (2)
Penataan ruang dan keputusan resmi serupa yang lain; (3) Akses untuk
secara publik menyediakan barang dan jasa; (4) Kontrol terhadap
pengambilan-keputusan mengenai pengadaan kontrak yang merupakan
investasi negara; (5) Kontrol terhadap ketetapan insentif pajak, dan (6)
Kontrol terhadap sewa-menyewa dan promosi pada sektor publik.
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 297
Dampak korupsi terhadap ekonomi resmi dapat dilihat dari sisi
yang berbeda. Romer (1994) mengatakan bahwa korupsi itu, sebagai
pajak atas keuntungan yang sudah didapat, dapat secara umum
menstimulasi masuknya barang atau teknologi baru, yang memerlukan
investasi dengan biaya tetap. Sementara itu, Bardhan (1997:1329)
menyimpulkan bahwa mungkin benar untuk mengatakan bahwa proses
pertumbuhan ekonomi pada akhirnya membangkitkan cukup kekuatan
untuk mengurangi korupsi. Pandangan tersebut didukung oleh Rose-
Ackermann (1997), yang lebih lanjut berpendapat bahwa reformasi
apapun yang meningkatkan daya saing ekonomi akan membantu
mengurangi insentif untuk korupsi. Dengan begitu, kebijakan-kebijakan
yang meliberalkan perdagangan luar negeri dan menghilangkan
penghalang bagi industri akan meningkatkan kompetisi serta
mengurangi korupsi. Beberapa reformasi juga akan mendorong
perusahaan untuk beralih dari underground economy ke ekonomi
formal, dimana mereka bisa memperoleh akses ke modal pada harga
pasar. Rose-Ackermann (1997:21) menyimpulkan bahwa melakukan
kegiatan underground economy adalah sebagai substitusi bagi
penyuapan, meskipun seringkali perusahaan yang menyuap pejabat
bertujuan untuk menghindari peraturan yang resmi.
Hanya terdapat sedikit penelitian empiris yang menyelidiki
hubungan antara underground economy dan korupsi. Friedman,
Johnson, Kaufmann, dan Zoido-Lobaton (1999:27) menyimpulkan:
... Secara ringkas, hubungan antara bagian ekonomi tidak resmi dan
kepastian hukum (termasuk korupsi) adalah kuat dan konsisten sehingga
mengantarkan pernyataan bahwa negara-negara dengan lebih banyak
korupsi mempunyai andil bagi ekonomi tidak resmi yang lebih tinggi .
Sebagai ringkasan, hubungan antara bagian (ukuran)
underground economy dan jumlah korupsi adalah kuat serta konsisten,
seperti ditunjukkan oleh ukuran-ukuran yang berbeda. Negara-negara
dengan lebih banyak korupsi dan penyuapan mempunyai underground
economy yang lebih tinggi. Sedangkan Rose-Ackermann (1997:21)
menyimpulkan dari penelitiannya di mana melakukan underground
economy adalah satu substitusi untuk korupsi (penyuapan), hasil empiris
dari Johnson et. al. (1999:28) lebih menekankan pada proses
komplementer, yakni negara-negara dengan lebih banyak korupsi,
ceteris paribus, mempunyai andil lebih tinggi pada underground
economy.
298 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Sementara itu, Chotim (2010:260) dalam temuan penelitiannya,
memperlihatkan bahwa terdapat mekanisme aturan informal yang justru
berlaku dan disepakati importir pengadaan bahan baku maupun produk
jadi tekstil dengan aparat petugas yang bertanggung jawab atas
penyelenggaraan aturan pengiriman barang. Beragam strategi yang
terjadi merupakan perwujudan jaringan kuat yang telah berhasil
dibangun sehingga kegiatan pengiriman barang secara ilegal dapat
berlangsung terus menerus, bertahan dan sulit untuk diberantas. Ikatan-
ikatan dan jaringan yang terbangun antara importir pengadaan bahan
baku, perusahaan jasa ekspedisi, dengan aparat menjadi rahasia
bersama antara pelaku-pelaku yang terlibat. Praktik ini dilakukan tidak
oleh individu tetapi dilakukan secara berkelompok melintasi seluruh
rantai prosedur pengiriman barang yang harus dilalui secara cukup
panjang.
Praktik-praktik penyelundupan seringkali juga mewujudkan
ketidakkonsistenan aparat pemerintah dalam mengatur tata laksana
pengiriman barang impor. Ketidakkonsistenan pemerintah seringkali
justru menjadi alasan pembenar baik bagi pelaku usaha maupun aparat
untuk mengembangkan strategi untuk kepentingannya`(Chotim,
2010:260).

Kejahatan Birokrat dalam Underground Economy: Wujud dari
Kejahatan Kerah Putih dan Kejahatan Okupasi
Kebijakan perdagangan, baik dalam negeri maupun luar negeri,
di satu sisi berdampak positif, dan di sisi lain bisa negatif. Misalnya
dalam hal kebijakan perdagangan dalam negeri menyangkut pencegahan
barang-barang selundupan atau impor ilegal, bisa berdampak sangat
positif terhadap menurunnya angka penyelundupan. Tetapi sebaliknya,
dengan susahnya para pelaku usaha untuk memenuhi persyaratan yang
diberlakukan melalui undang-undang dan kebijakan tersebut justru
mendorong maraknya penyelundupan.
Telah disinggung di bagian depan, bahwa bagi kelompok usaha
yang tidak mampu untuk menggunakan jalur formal dan legal kemudian
berupaya mempertahankan keberlangsungan usahanya melalui
negosiasi-negosiasi non-formal dan non-legal dengan birokrasi terkait
dengan pelayanan usahanya. Selain itu, mereka juga melakukan
berbagai cara untuk menghindari persyaratan-persyaratan lainnya
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 299
sebagai konsekuensi usaha yang dilakukannya. Kegiatan-kegiatan ini
kemudian dikenal sebagai underground economy.
Dari berbagai data yang diperoleh melalui penelitian ini terlihat
bahwa kegiatan underground economy, selain menjadi aktivitas
produktif di dalam bidang ekonomi namun dalam proses kegiatannya
mencakup beberapa kegiatan yang dapat dikelompokkan sebagai
kejahatan. Beberapa kegiatan dimaksud, antara lain: (1) Menghindari
pembayaran nilai tambah apapun atau pajak; (2) Menghindari
pembayaran kontribusi-kontribusi keamanan sosial; (3) Menghindari
pemenuhan standar hukum tertentu, seperti upah minimum, jam kerja
maksimal, standar keamanan dan kesehatan pegawai, dan (4)
Menghindari pemenuhan prosedur administrasi tertentu, seperti
pengurusan perijinan, dan sebagainya.
Selain hal-hal di atas, pelaku usaha underground economy
seringkali memilih tidak melaporkan pendapatannya untuk kepentingan
menghindari pajak langsung maupun pajak tidak langsung. Selain itu,
mereka juga memilih untuk tidak menghormati regulasi ketenagakerjaan
atau hukum keimigrasian, memutuskan untuk melakukan hal-hal yang
tidak resmi untuk keperluan penghindaran prosedur birokrasi yang
panjang dan mahal, dan melakukan penipuan informasi bagi
kegiatannya. Hasil penelitian ini senada dengan apa yang dijelaskan
oleh Reuter (1983), bahwa Prosedur yang tidak melengkapi
kegiatannya dengan standar keamanan dan kesehatan tertentu dapat
digambarkan sebagai ilegal. Begitu pula penghindaran atau penipuan
pajak itu adalah suatu pelanggaran pidana.
Mengacu pada berbagai pelanggaran hukum yang muncul dari
kegiatan underground economy maka jelas bahwa terdapat keterlibatan
birokrat yang mendukung dilakukan pelanggaran hukum tersebut,
seperti melakukan praktik-praktik kolusi, korupsi dalam bentuk
pungutan, kick back. Praktik-praktik kejahatan yang terjadi
menciptakan situasi yang kondusif untuk berkembangnya aktivitas
underground economy. Situasi tersebut juga secara langsung
memberikan keistimewaan bagi pelaku-pelaku ekonomi tertentu dan
meminggirkan pelaku-pelaku ekonomi sektor riil yang sesungguhnya.
Kejahatan yang dilakukan negara dapat dikategorikan ke dalam
white collar crime (kejahatan kerah putih), kejahatan di mana hanya
bisa dilakukan oleh orang-orang yang mempunyai kedudukan yang
signifikan dengan pelanggaran hukum yang terjadi, misalnya aparat Bea
300 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
dan Cukai yang meloloskan barang impor tanpa pemenuhan persyaratan
yang diwajibkan karena menerima suap sebagi ganti pelanggaran
hukum yang dilakukannya.
Dalam konteks pejabat negara secara langsung maupun tidak
langsung memberikan keistimewaan bagi pelaku-pelaku ekonomi
tertentu dan meminggirkan pelaku-pelaku ekonomi sektor riil yang
sesungguhnya, oleh Clinard dan Queny (1967) digolongkan sebagai
occupational criminal behavior, suatu konsep yang menjelaskan
pelanggaran hukum yang dilakukan oleh aparat yang karena
kedudukannya atau tugas dan kewenangannya dapat melakukan
pelanggaran hukum tersebut.
Sementara itu, aktivitas-aktivitas ekonomi yang menyimpang
ini dapat dipahami dianalisis pula sebagai bentuk organized crime,
mengingat munculnya kegiatan underground economy ini didukung
oleh suatu jaringan fungsional yang solid, melibatkan pelaku usaha dan
jaringan kerjanya serta para aparat dari instansi yang terkait dengan
metode kerja yang rapi dan sistematis, sehingga kegiatan tersebut dapat
terealisasikan. Dengan kata lain, underground economy sebagai suatu
bentuk organized crime adalah suatu kegiatan yang tidak bersifat formal
dalam bentuk organisasi namun berlangsung sistematis karena
terpelihara oleh pelaku-pelaku yang terlibat di dalamnya.
Dari berbagai uraian di atas, maka untuk melihat kegiatan ilegal
(kejahatan) yang dilakukan oleh pelaku underground economy, dapat
dibuat tabel di bawah ini.

Tabel 1. Kejahatan dalam Underground Economy
Proses Kegiatan
Penyimpangan/
Kejahatan
Aktor yang Terlibat
Jalur Hulu:
Pengadaan
Bahan Baku
Pekerjaan
pengadaan
bahan baku
maupun
bahan
pendukung
dapat
dikategorikan
menjadi
importir legal
dan importir
ilegal.
Proses barang masuk
menggunakan strategi
tidak resmi atau
ilegal. Perusahaan
importir bekerjasama
dengan jasa ekspedisi
tertentu dan
bekerjasama dengan
petugas-petugas
pelabuhan untuk
memperlancar
pengiriman barang-
barang (penyuapan)
Importir ilegal + Petugas-
petugas yang
berhubungan dengan jasa
pemasukan barang
Konsekuensinya:
kebijakan perdagangan
dalam negeri menyangkut
pencegahan barang-
barang selundupan atau
impor ilegal sangat
lemah.
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 301
Tabel 1. Kejahatan dalam Underground Economy
Proses Kegiatan
Penyimpangan/
Kejahatan
Aktor yang Terlibat
Ragam strategi yang
dikembangkan pihak
importir ilegal
menunjukkan
kekuatan jaringan
yang terbangun
diantara pelaku usaha
dengan birokrasi
terkait dengan arus
masuk barang
(impor).
Pelanggaran terhadap
regulasi perdagangan
(Impor)
penghindaran pajak.
Produksi:
Pengolahan
bahan jadi
bahan Baku
menjadi Produk
jadi
Mengolah
bahan jadi
(bahan baku
ilegal)
menjadi
produk jadi
dan
dipasarkan.
Keberlangsungan
kegiatan ekonomi
informal pada proses
produksi tekstil yang
berkembang sangat
dipengaruhi oleh
praktik-praktik
penyuapan dan
penyogokan (bribary)
di jalur pengadaan
bahan baku
(Pelabuhan).
Pelaku usaha
menjalankan
produksinya tanpa
izin.
Sebagian kecil pelaku
usaha yang terdaftar
dan memiliki
perijinan usaha secara
lengkap.
Membangun relasi
dengan pelaku-pelaku
ekonomi tidak
langsung untuk
menciptakan struktur
insentif yang lain.
Menghindari
pembayaran nilai
tambah apapun atau
Produsen dengan petugas
pajak, pegawai
kecamatan/kelurahan/dsb.
Instansi/Pejabat yang
terkait dengan Ijin Usaha
aturan atau perijinan
untuk pelaksanaan
aktivitas-aktivitas
ekonomi tertentu.
302 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Tabel 1. Kejahatan dalam Underground Economy
Proses Kegiatan
Penyimpangan/
Kejahatan
Aktor yang Terlibat
pajak; menghindari
pembayaran
kontribusi-kontribusi
keamanan sosial;
menghindari
pemenuhan standar
hukum tertentu,
seperti upah
minimum, jam kerja
maksimal, standar
keamanan dan
kesehatan pegawai;
menghindari
pemenuhan prosedur
administrasi tertentu,
seperti pengurusan
perijinan, dan
sebagainya.
Jalur Hilir:
Distribusi/
Pemasaran
Distributor
Menjual
barang jadi
yang bahan
bakunya
ilegal
Penghindaran pajak
dilakukan pihak
pemilik barang,
pengirim barang atau
pemesan barang agar
akumulasi keuntungan
yang diterima atau
diperoleh jauh lebih
besar.
Membangun relasi
dengan pelaku-pelaku
ekonomi tidak
langsung untuk
menciptakan struktur
insentif yang lain.
Tidak melaporkan
pendapatannya untuk
kepentingan
menghindari pajak
langsung maupun
pajak tidak langsung;
juga memilih untuk
tidak menghormati
regulasi
ketenagakerjaan atau
hukum keimigrasian,
memutuskan untuk
Distributor/Pedagang
(wajib pajak) dengan
Petugas pajak.
Instansi/Pejabat yang
terkait dengan ijin usaha
aturan atau perijinan
untuk pelaksanaan
aktivitas-aktivitas tertentu
(misalnya, membuka
toko)
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 303
Tabel 1. Kejahatan dalam Underground Economy
Proses Kegiatan
Penyimpangan/
Kejahatan
Aktor yang Terlibat
melakukan hal-hal
yang tidak resmi
untuk keperluan
penghindaran
prosedur birokrasi
yang panjang dan
mahal, dan melakukan
penipuan informasi
bagi kegiatannya.
Sumber: Dermawan dan Chotim, 2009.

Penutup
Hasil penelitian yang dilakukan oleh Dermawan dan Chotim
(2009) memperlihatkan bahwa masing-masing kategori ekonomi
formal, ekonomi informal, underground economy, serta ekonomi ilegal
yang ada bukan sebuah ruang ekonomi yang terpisah secara tegas.
Realita underground economy menggambarkan aktivitas ekonomi tidak
saja sebagai sekat ruang tetapi juga sebagai sebuah alur sehingga sulit
dibedakan antara kategori ekonomi satu dengan yang lainnya (Chotim,
2010). Orientasi pada struktur insentif tertentu dari sebuah tindakan
ekonomi mendorong pelaku-pelaku ekonomi untuk bergerak atau
bergeser secara dinamis dan fleksibel. Pada kondisi-kondisi tertentu
pelaku-pelaku ekonomi dalam bersinergi, berkompetisi, tumpang tindih
atau bekerjasama dalam kategori ruang ekonomi yang ada.
Hasil penelitian menghasilkan gambaran tentang dinamika dan
keberlangsungan kegiatan ekonomi informal pada proses produksi
tekstil dan produk tekstil yang berkembang di Cipadu Jaya sangat
dipengaruhi oleh praktik-praktik penyuapan di jalur pengadaan bahan
baku (Pelabuhan Belawan dan PelabuhanTanjung Priok). Ragam stategi
yang dikembangkan pihak importir ilegal menunjukkan kekuatan
jaringan yang terbangun di antara pelaku usaha dengan birokrasi terkait
dengan arus masuk barang. Ragam strategi yang dinamis (seringkali
berubah) menunjukkan kelenturan pelaku ekonomi dan seluruh
relasinya mengikuti alur struktur insentif yang menguntungkan.
Sementara itu, beberapa butir implikasi kebijakan yang dapat
dikemukakan adalah sebagai berikut: (1) Penanganan sektor informal harus
integratif dengan penanggulangan sektor informal dan underground
304 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
economy; (2) Merumuskan kebijakan yang memperhatikan masalah
dinamika ekonomi sekaligus penanggulangan kegiatan ilegal dari
underground economy. Dengan demikian, dalam menyikapi fenomena dan
keberadaan underground economy ini pemerintah juga harus memahami
adanya jiwa kewirausahaan di kalangan pelaku usaha underground
economy, dan (3) Memperkuat monitoring negara atas pertumbuhan dan
dinamika ekonomi formal-informal-underground economy

Daftar Pustaka
Adam, Markus, C. and Victor Ginsburgh. 1985. The Effects of
Irregular Markets on Economy, Working Paper 879,
Federal Reserve Bank of Philadelphia, Philadelphia (N. J.).
Asea, Patrick K. 1996. The Informal Sector: Baby or Bath Water?
Carnegie-RochesterConference Series on Public Policy 45.,
pp. 163171.
Bardhan, Pranab. 1997. Corruption and Development: A Review of
Issues, Journal of Economic Literature, 35, pp. 13201346.
Bhattacharyya, D.K. 1993. How Does the Hidden Economy Affect
Consumers`Expenditure? An Econometric Study of the U.K.
(19601984). International Institute of Public Finance (IIPF),
Berlin.
Bhattacharyya, D.K. 1999. On the Economic Rationale of Estimating
the Hidden Economy, The Economic Journal, Vol. 109, No.
456, pp. 348359.
Feige, Edgar L. (ed.). 1988. The Underground Economies. Tax Evasion
and Information Distortion. Cambridge, New York,
Melbourne, Cambridge University Press.
Feige, Edgar L. 1994. The Underground Economy and the Currency
Enigma, Supplement to Public Finance/ Finances Publiques,
49, pp. 119136.
Friedman, E., Johnson, S., Kaufmann, D. and Zoido-Lobaton. 1999.
Dodging the Grabbing Hand: The Determinants of Unofficial
Activity in 69 Countries, Discussion Paper, Washington D.C.,
World Bank.
Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 305
Giles, David, E.A. 1999a. Measuring the Hidden Economy:
Implications for Econometric Modeling, The Economic
Journal, Vol. 109, No. 456, pp.370380.
Houston, John F. 1987. Estimating the Size and Implications of the
Underground Economy. Cambridge, MIT Press.
Johnson, Simon; Kaufmann, Daniel and Pablo Zoido-Lobaton. 1998a.
Regulatory Discretion and the Unofficial Economy. The
American Economic Review, Vol. 88, No. 2, pp. 387392.
Johnson, Simon; Kaufmann, Daniel and Pablo Zoido-Lobaton. 1998b.
Corruption, Public Finances and the Unofficial Economy.
Washington, D.C., The World Bank, Discussion Paper.
Johnson, Simon; Kaufmann, Daniel; and Andrei Shleifer. 1997. The
Unofficial Economy in Transition, Brookings Papers on
Economic Activity, Fall, Washington D.C.
Kaufmann, Daniel and Jeffrey Sachs. 1998. Determinants of
Corruption, unpublished manuscript, Harvard University.
Lippert, Owen and Michael Walker (eds.). 1997. The Underground
Economy: GlobalEvidences of its Size and Impact, Vancouver,
B.C., The Frazer Institute.
Loayza, Norman V. 1996. The Economics of the Informal Sector: a
Simple Model andSome Empirical Evidence from Latin
America. Carnegie-Rochester Conference Serieson Public
Policy 45, pp. 129162.
Mogensen, Gunnar V.; Kvist, Hans K.; Krmendi, Eszter and Soren
Pedersen, 1995, The Economics of the Invisible Hand. New
York : Simon and Schuster Book.
Pommerehne, Werner W. and Friedrich Schneider. 1985. The Decline of
Productivity : Markets and State. New York : The Free Press.
Romer, Paul. 1994. New Goods, Old Theory, and the Welfare Costs of
Trade Restrictions, Journal of Development Economics, Vol.
43, No. 1, pp. 538.
Rose-Ackermann, Susan. 1999. Corruption and Government: Causes,
Consequences and Reforms, Cambridge (Mass.), Cambridge
University Press.
306 Jurnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Schneider, Friedrich. 1997. The Shadow Economies of Western
Europe, Journal of the Institute of Economic Affairs, Vol.
17, No. 3, pp. 4248.
Schneider, Friedrich. 1998a. Further Empirical Results of the Size of
the Shadow Economy of 17 OECD Countries Over Time,
Paper to be presented at the 54 Congress of the IIPF Cordowa,
Argentina, and discussion paper, Department of Economics,
University of Linz, Linz, Austria.
Shadow Economy in Denmark. 1994. Measurement and Results, Study
No. 3, Copenhagen, The Rockwool Foundation Research Unit.
Smith, Philip. 1994. Assessing the Size of the Underground
Economy, The Canadian Enterprise Institute Journal. No.
87.pp. 155.
Tanzi, Vito. 1998. Corruption Around the World: Causes,
Consequences, Scope, and Cures, IMF Working Paper 63,
pp. 139.
Tanzi, Vito. 1999. Uses and Abuses of Estimates of the Underground
Economy, The Economic Journal, Vol. 109, No. 456, pp.
338340.

Disertasi dan Laporan Penelitian:
Chotim, Erna Ermawati. 2010. Institusionalisasi, Eksklusi dan Inklusi
Sosial pada Underground Economy di Indonesia (Studi pada
Sektor Tekstil dan Produk Tekstil di Sentra Cipadu Jaya,
Tangerang), Disertasi, Departemen Sosiologi, Fakultas Ilmu
Sosial dan Ilmu PolitikUniversitas Indonesia.
Dermawan, Mohammad Kemal dan Erna Ermawati Chotim. 2009.
Underground Economy dan Kemiskinan. Laporan Penelitian
Hibah Strategis Nasional, Tahun 2009, Universitas Indonesia.

J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 307
NELAYAN DESA BENDAR: STRATEGI DALAM
MENGATASI KENDALA USAHA PERIKANAN TANGKAP

M. Azzam Manan
1


Abstract
This article is a part of research findings on fishermen,
conducted in 2009 at fishing village of Bendar in Pati Region
of Central Java Province. The study shows that fishermen
basically face a number of handicaps or problems,
concerning with regulations that forbid operating cantrang
nets and sale of fish over the sea, bureaucracy difficulties in
terms of officials negative mental attitude, lack of capital,
market system based on middle man, and instability in
income generation. As a means of production, cantrang nets
are extremely prohibited to operate due to considered similar
to trawl nets in the way of operation.
The study is basically a qualitative research in which
informants and key persons come from fishermen themselves
and informal leaders in local community. A number of
questions as listed in interview guide have been addressed to
all of them and designed to get information in-depth as
primary data. In addition, the study also collects some data
from other sources as secondary data to support primary
data.
In coping with such problems, some actions have been done
both by fishermen and government. Regarding to regulations
on cantrang nets operation, Fishery and Marine of Central
Java Office enforces a special policy that allows such gear to
operate only by vessels with 29 GT or below in size.
However, in sight of fishermen this policy is not a real or an
expected solution. Therefore, as a preferred kind of gear they
want all cantrang nets in any size are allowed to operate
without any limitation.
In connecting with other barriers, fishermen get loans from
local banks to overcome the lack of capital, bridge good

1
Peneliti pada Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan Kebudayaan
(PMB)-LIPI. Widya Graha, Lantai IV. J l. J enderal Gatot Subroto No. 10,
J akarta Selatan, e-mail: azzam1958@yahoo.com
308 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
communication with middle men, and offer profit sharing
system to the crews.
Keywords: Fishermen, fishery barriers, regulations, capital,
marketing system, income generation.
Pendahuluan
Indonesia memiliki garis pantai sepanjang 95.181 km,
2
dan
18.108 pulau. Dua per tiga wilayahnya berupa perairan laut. Terdiri dari
laut teritoial 3.1 juta km
2
dan laut Zona Ekonomi Eksklusif (ZEE) 2,7
juta km
2
.
3
Dengan kondisi geografis yang demikian maka Indonesia
menjadi negara kepulauan atau negara maritim terluas di dunia.
Kawasan laut Indonesia yang demikian luas memiliki potensi
sumber daya laut yang sangat besar, termasuk sumber daya perikanan
yang menjadi aset ekonomi yang sangat penting bagi nelayan, termasuk
nelayan Desa Bendar, dan industri perikanan.
Pada masa Orde Baru, kekuasaan negara dalam pengelolaan
sumber daya laut sangat besar. Di bawah konsep wawasan nusantara,
pemerintah telah memperlakukan laut sebagai wilayah terbuka (open
access) yang memungkinkan seluruh masyarakat Indonesia
memanfaatkannya secara leluasa. Kebijakan ini positif karena
memungkinkan semua warga dapat memanfaatkan sumber daya laut,
tetapi pada sisi lain mengabaikan daya dukung lingkungan laut dan
kondisi sosial budaya masyarakatnya. Akibatnya muncul dampak
negatif di sejumlah daerah, seperti rusaknya terumbu karang dan
terjadinya over fishing, yang disebabkan oleh ketidakberdayaan negara
dalam melakukan pengawasan. Kebijakan sektor kelautan yang bersifat
sentralistik juga menjadi pemicu munculnya berbagai masalah sosial
kenelayanan, seperti konflik kenelayanan (Ary Wahyono, 1991).
4


2
Panjang garis pantai Indonesia tersebut sesuai dengan pengumuman
PBB pada tahun 2008. Sebelum itu, panjang garis pantai Indonesia tercatat
81.000 km. Koreksi panjang garis pantai tersebut sekaligus menempatkan
Indonesia pada urutan keempat setelah Amerika serikat pada urutan pertama,
Kanada pada urutan ke dua, dan Rusia pada urutan ke tiga. Lihat
http://seputarberita.blogspot.com/2009/03/panjang-garis-pantai-indonesia-
terbaru.html.
3
http://richocean.wordpress.com/2009/06/25/4/
4
Ary Wahyono mencontohkan bahwa di Kepulauan Sangihe Talaud
terjadi konflik antara komunitas nelayan yang menggunakan alat tangkap seke
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 309
Pada tahun 1999 setahun sesudah Indonesia memasuki era
reformasi, terjadi perubahan politik yang cukup penting dengan
disahkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Otonomi
Daerah, yang kemudian direvisi dengan Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004. Pada Bab III Pasal 18 Ayat 1, 4 dan 5 Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004 dinyatakan bahwa daerah selain memiliki
wilayah darat, juga memiliki wilayah laut paling jauh 12 mil laut dari
garis pantai ke arah laut lepas dan atau ke arah perairan kepulauan untuk
provinsi, dan sepertiganya dimiliki oleh kabupaten/kota.
5

Undang-Undang tersebut memberi ruang bagi terjadinya
perubahan bentuk pengelolaan sektor kelautan dari pengelolaan yang
bersifat sentralistik atau top-down menjadi bersifat desentralisasi atau
bottom-up. Ini dimungkinkan karena daerah diberi kewenangan untuk
mengelola laut yang menjadi wilayahnya. Sebagaimana tercantum
dalam Pasal 18 Ayat 3, kewenangan tersebut meliputi: (a) Eksplorasi;
eksploitasi; konservasi dan pengelolaan kekayaan laut; (b) Pengaturan
tata ruang; (c) Pengaturan administrasi; (d) Penegakan hukum terhadap
peraturan yang dikeluarkan oleh daerah atau yang dilimpahkan
kewenangannya oleh pusat; (e) Ikut serta dalam pemeliharaan
keamanan, dan (f) Ikut serta dalam pertahanan kedaulatan negara.
Satu hal yang sangat penting dalam Undang-Undang tentang
Otonomi Daerah adalah upaya pemerintah pusat untuk meningkatkan
kesejahteraan masyarakat di daerah. Masalahnya kini adalah dalam
sektor perikanan, pada umumnya pemerintah daerah belum berani
membuat peraturan daerah (Perda) yang tegas tentang pengelolaan
sumber daya laut, khususnya dalam sektor perikanan tangkap dan
pemberdayaan nelayan. Dalam hal zonasi wilayah penangkapan dan
perijinan misalnya, pemerintah daerah pada umumnya masih mengacu
pada kebijakan dari pusat, yaitu Surat Keputusan Menteri Pertanian No.

dengan nelayan yang mengoperasikan alat tangkap soma lingkar yang lebih
modern dan padat modal.
5
Dengan demikian, kewenangan pemerintah kabupaten/kota terbatas
pada wilayah perairan kategori jalur penangkapan satu, dan sedikit masuk ke
dalam jalur penangkapan dua, sementara kewenangan pemerintah provinsi
meliputi semua jalur dua. Adapun kewenangan pemerintah pusat meliputi
seluruh jalur tiga, yaitu yang berkaitan dengan kebijakan dan pengaturan batas-
batas maritim yang meliputi batas-batas daerah otonom di laut dan batas-batas
sesuai ketentuan hukum laut internasional.
310 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
392/Kpts/IK.120/4/99, yang membagi wilayah tangkap perikanan laut
menjadi empat jalur, yaitu: (1) J alur penangkapan satu yang meliputi
perairan pantai diukur dari permukaan air laut pada sudut terendah
sampai dengan tiga mil laut; (2) J alur penangkapan dua yang meliputi
perairan pantai di luar tiga mil laut sampai dengan enam mil laut; (3)
J alur penangkapan tiga, meliputi jalur penangkapan di luar jalur satu
sampai dengan 12 mil ke arah laut, dan (4) J alur penangkapan empat,
meliputi perairan di luar jalur dua sampai dengan Zona Ekonomi
Ekslusif (ZEE).
6

Regulasi tentang pembagian jalur wilayah tangkap berdasarkan
prinsip zonasi tersebut juga mengatur tentang jenis-jenis alat tangkap
yang boleh beroperasi pada setiap jalur. Malangnya bagi nelayan
Bendar adalah bahwa alat tangkap cantrang yang banyak mereka
gunakan tergolong alat tangkap yang dilarang beroperasi oleh
pemerintah, karena dimasukkan dalam kategori trawl yang dianggap
merusak lingkungan laut. Akibatnya mayoritas nelayan Desa Bendar
terjebak dalam situasi dilematis dan ketidakpastian yang tak kunjung
berakhir. Keadaan ini berpotensi membawa mereka kembali pada
kondisi kemiskinan seperti pada masa-masa awal.

Sejarah Kenelayanan Desa Bendar
Desa Bendar merupakan desa nelayan yang terletak di pinggir
Sungai J uwana, berjarak sekitar 14 km arah timur ibu kota Kabupaten
Pati atau sekitar 2,5 km arah timur Kota J uwana. Secara administratif,
desa ini berada dalam Kecamatan J uwana, Kabupaten Pati, Provinsi
J awa Tengah. Desa Bendar mempunyai luas 198,197 ha atau sekitar
3,54% dari keseluruhan luas Kecamatan J uwana seluas 5.592,598 ha.
Desa ini berbatasan dengan dengan Desa Growong Lor sebelah utara,
sebelah selatan dengan Desa Bimurejo, sebelah barat dengan Desa

6
Dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2004 Tentang Perikanan
dinyatakan bahwa konsekuensi hukum atas diratifikasinya konvensi
Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Hukum Laut Tahun 1982 dengan Undang-
Undang Nomor 17 Tahun 1985 tentang Pengesahan United Nations Convention
of Law of the Sea 1982 adalah menempatkan Negara Kesatuan Republik
Indonesia memiliki hak untuk melakukan pemanfaatan, konservasi dan
pengelolaan sumber daya ikan di zona ekonomi eksklusif Indonesia dan laut
lepas, yang dilaksanakan berdasarkan persyaratan atau standar internasional
yang berlaku.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 311
Bajomulyo, dan sebelah timur dengan Desa Trimulyo (Data Potensi
Desa Tahun 2007). Adapun Kecamatan J uwana sebelah utara
berabatasan dengan Laut J awa.
Desa Bendar dikenal sebagai desa nelayan karena 68%
penduduknya (sebanyak 805 orang) bermata pencaharian sebagai
nelayan (Data Potensi Desa Tahun 2007). Nelayan Bendar dikenal
pula sebagai nelayan yang berhasil atau sejahtera, yang terlihat dari
rumah-rumah permanen dan setengah permanen sebagai tempat tinggal
mereka. Sebagai nelayan, pada umumnya mereka menjalankan aktivitas
perikanan laut atau perikanan tangkap, ada juga yang menjalankan
usaha pengeringan dan pengasinan serta pemindangan dan pengasapan
ikan. Di samping itu, sebagian dari isteri-isteri nelayan berperan sebagai
bakul ikan. Komposisi pekerjaan dan jumlah penduduk tersebut tidak
mengalami perubahan yang berarti sampai tahun 2009. Oleh karena itu,
Bendar hingga kini tetap berstatus sebagai desa nelayan.
Aktivitas perikanan Desa Bendar telah berlangsung sejak
sekitar tahun 1940-an. Meskipun demikian, sejarah kenelayanan Desa
Bendar tidak bisa dilepaskan dari H. Sariyani, seorang tokoh nelayan
Desa Bendar yang tertua saat ini yang memulai aktivitas kenelayanan
sejak tahun 1952. Ia pertama kali mengoperasikan perahu layar warisan
kakeknya berukuran panjang 5 meter dan lebar 1 meter menggunakan
alat tangkap jala yang pada masa itu merupakan satu-satunya alat
tangkap yang digunakan nelayan, selain pancing. Sebagaimana
layaknya alat tangkap tradisional, perahu layar dengan alat tangkap jala
dan pancing tentu saja tidak mampu mendatangkan hasil tangkapan
yang maksimal.
Kurangnya hasil tangkapan menyebabkannya tak mampu
bertahan lama, dan kemudian pindah ke daerah Kendal yang ketika itu
dikenal sebagai daerah perikanan, untuk mengembangkan usaha
perikanannya. Di daerah perikanan yang baru tersebut ia belajar dan
menimba pengalaman tentang teknik-teknik usaha perikanan laut yang
lebih maju.
Keuletan dan kesetiaannya terhadap dunia kenelayanan telah
memancing perhatian pemerintah daerah, sehingga pada tahun 1958
mendapat kepercayaan dari Dinas Perikanan Provinsi J awa Tengah
untuk menguji coba empat alat tangkap dari nylon yang dapat
dioperasikan dengan kedalaman delapan meter dari permukaaan laut.
Alat itu kemudian dimodifikasi menjadi dua buah jaring masing-masing
312 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
sepanjang 200 meter. Meskipun masih dioperasikan dengan perahu
layar, alat tangkap hasil modifikasi ini ternyata dapat mendatangkan
hasil tangkapan yang cukup lumayan dan dapat beroperasi dalam segala
musim. Capaian tersebut telah memancing perhatian nelayan yang lain
sehingga banyak yang ikut menggunakannya. Malah ada di antara
mereka yang berani menjual tambak untuk membeli nylon, yang ketika
itu hanya dijual di J akarta.
Pada tahun 1962, nelayan Desa Bendar mengalami musim
paceklik. Menangkap ikan dengan perahu layar berukuran kecil di
perairan pantai Utara Pulau J awa yang berdekatan dengan desa mereka,
tidak lagi menguntungkan. Oleh karena itu, sebagian nelayan terpaksa
menjual perahu-perahu layar dan menggantinya dengan perahu yang
lebih besar agar dapat melaut lebih jauh sampai ke daerah Tayu,
Brondong dan Tuban. Apalagi ketika itu banyak nelayan Tuban berhasil
menangkap udang putih berukuran besar-besar. Ekspansi kawasan
menangkap yang disertai dengan perubahan ukuran kapal menjadi lebih
besar telah membuka peluang bagi nelayan Bendar untuk meningkatkan
pendapatan dengan menangkap jenis-jenis sumber daya ikan tertentu
seperti udang putih. Menurut H. Sariyani, udang putih berukuran besar
tersebut seharusnya ditangkap dengan alat tangkap nylon yang
dioperasikan dengan perahu motor.
Pada tahun 1969 H. Sariyani menerima bantuan gratis crash
program Projasma (Program J asa Maritim) dari Departemen
Perhubungan berupa mesin Kubota 36 PK seharga Rp850.000 dengan
maksud untuk memodifikasi perahu layar perikanannya agar bisa
menangkap ikan di kawasan laut antar pulau. Ia berhasil
memodifikasinya dengan mengeluarkan biaya tambahan sebesar
Rp500.000. Pada tahun 1972, ia mendapat fasilitas pinjaman modal dari
Bank BNI 1946 untuk membeli satu unit kapal seharga Rp2.000.000.
Kapal tersebut dapat menghasilkan ikan senilai Rp300.000 dalam setiap
kali operasi.
Sebagai nelayan pelopor Desa Bendar, H. Sariyani dalam
usianya yang sudah mencapai 80 tahun tetap menekuni usaha perikanan
tangkap dan menjadikannya sebagai usaha keluarga dengan melibatkan
anak-anaknya sebagai penerus. Mereka kini memiliki lima buah kapal
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 313
perikanan purse seine untuk menjalankan aktivitas perikanan samudera
7

yang beroperasi di Samudera Hindia, yang hasil tangkapannya
didaratkan di pelabuhan perikanan Muara Baru, J akarta.
Selain H. Sariyani, di Desa Bendar terdapat pula sejumlah
nelayan yang tergolong berhasil, seperti H. Supeno, H. Sumarno, dan
Kusrin. H. Supeno misalnya, adalah nelayan generasi kedua yang
menjalankan pula aktivitas perikanan samudera, dan aktivitas perikanan
nusantara yang banyak dilakukan oleh para nelayan Desa Bendar pada
umumnya. Mereka menggunakan berbagai alat tangkap modern seperti
purse seine, pancing rawai, dan pukat cantrang yang yang dioperasikan
dengan kapal-kapal besar berukuran hingga di atas 70 GT dengan mesin
berkapasitas besar hingga di atas 400 PK. Selain itu, wilayah operasi
tidak lagi terbatas di Laut J awa, melainkan sudah meluas ke kawasan
yang lebih jauh hinga ke perairan sekitar Pulau Masalembo, Kalimantan
Selatan dan Selat Makassar.

Kendala Usaha Perikanan Tangkap
1. Kendala Regulasi
Pengoperasian Alat Tangkap
Salah satu ciri nelayan Desa Bendar dalam menjalankan
aktivitas perikanan tangkap adalah keinginan mereka yang kuat untuk
memperoleh hasil tangkapan yang maksimal guna meningkatkan taraf
kesejahteraan. Pengalaman selama puluhan tahun telah mengajari
mereka bahwa salah satu caranya adalah dengan melakukan
intensifikasi alat tangkap. Di samping alat tangkap yang sederhana
seperti pancing, sejak tahun 1974 sebagian nelayan mulai beralih ke alat
tangkap purse seine atau pukat cincin, yang dioperasikan dengan kapal-
kapal motor berbagai ukuran.
8
Masa-masa efektif melaut kapal purse

7
Pada prinsipnya, aktivitas perikanan di perairan laut Indonesia
digolongkan ke dalam tiga kategori, yaitu perikanan pesisir, perikanan
nusantara dan perikanan samudera. Aktivitas perikanan pesisir dilakukan di
sekitar kawasan pantai oleh nelayan tradisional; aktivitas perikanan nusantara
dilakukan oleh kapal-kapal perikanan menggunakan teknologi perikanan
modern seperti purse seine dan cantrang di perairan laut nusantara atau
antarpulau, sementara aktivitas perikanan samudera dilakukan di Samudera
Hindia.
8
Tentang awal pengoperasian purse seine di laut J awa, lihat Butcher
(1995,19). Ia menyatakan bahwa pengoperasian alat tangkap purse seine di
314 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
seine adalah bulan Maret sampai bulan Desember. Adapun ikan hasil
tangkapannya antara lain adalah layang, kembung, sero, udang putih,
udang krosali, tongkol, rajungan, belanak, kakap merah, dan ikan
mremang. Sejak menggunakan alat tangkap purse seine, kondisi
ekonomi nelayan yang tadinya miskin dengan lingkungan desa yang
kumuh, mulai membaik. Keadaan ini berlangsung hingga tahun 1984.
Selain purse seine, nelayan Bendar juga menggunakan alat
tangkap pancing (holler), yang digunakan untuk menangkap ikan-ikan
besar seperti manyung, putih, mremang, kakap merah, pari, dan ikan
udul. Masa melaut menggunakan pancing lebih kurang satu bulan.
Seorang pembeli/pengumpul ikan di tengah laut bisa mendapatkan hasil
tangkapan sebanyak 31 ton dari 6 kapal pancing selama satu minggu.
Hasil tangkapan sesungguhnya tentu lebih banyak karena sebagian besar
dijual di pelabuhan tempat pelelangan ikan (TPI).
Purse seine termasuk alat tangkap andalan. Namun sejak dua
dekade terakhir, hasil tangkap purse seine mulai menurun. Karena itu
muncul kemudian gagasan untuk memperpanjang masa menangkap dari
satu bulan menjadi dua hingga tiga bulan. Masa melaut yang lebih lama
memunculkan masalah baru karena turunnya mutu ikan hasil tangkapan.
Oleh karena itu, muncul gagasan untuk menjual sebagian hasil
tangkapan di tengah laut kepada pembeli atau pengumpul yang pada
umumnya berasal dari Kalimantan Timur.
9
Meskipun demikian,
sebagian nelayan mulai menganggap alat tangkap ini tidak lagi efektif
dan mempunyai nilai ekonomis yang tinggi. Oleh karena itu, sejak akhir
1980-an mereka mulai mencoba beralih ke alat tangkap cantrang atau
pukat cantrang, yang dioperasikan pertama kali oleh nelayan Tegal.

Laut J awa, merupakan satu bentuk perubahan teknologi penangkapan ikan
setelah Perang Pasifik yang menyebabkan produksi ikan meningkat dengan
pesat. Penggunaan alat tangkap purse seine terjadi menyusul pengoperasian
otter trawler oleh nelayan-nelayan J epang yang dimulai pada tahun 1920
dengan memperkenalkan mekanisasi otter trawl dan purse seine. Secara
beruntun, penyebaran perubahan teknologi tersebut terjadi mulai dari Filipina,
menggunakan mesin dan perahu yang ditinggalkan oleh tentara, kemudian
merambat ke Teluk Thailand dengan dana bantuan J erman, dan selanjutnya ke
Selat Malaka, Laut J awa dan akhirnya ke Laut Arafura.
9
Belakangan muncul pengumpul yang berasal dari Desa Bendar.
Mereka membawa ikan yang dibelinya menggunakan kapal sendiri ke
pelabuhan TPI J uwana di Desa Bajomulyo. Pengumpul yang lain membawanya
ke pelabuhan perikanan lain seperti ke pelabuhan perikanan di Kalimantan.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 315
Cantrang nelayan Bendar agak berbeda dengan bentuk aslinya dari
Tegal karena sudah dimodifikasi, sehingga hasil tangkapan cantrang
nelayan Bendar lebih baik dari cantrang yang asli.
Mulanya, cantrang digunakan untuk menangkap ikan-ikan
demersal yang dijadikan sebagai umpan bagi alat tangkap pancing,
kemudian beralih ke ikan-ikan demersal yang dapat dipasarkan.
Umumnya ikan yang ditangkap adalah ikan kecil seperti ikan kapasan,
muniran, balak atau brusok dan ikan abangan. Menurut nelayan
cantrang, ikan-ikan tersebut sulit membesar dan biasanya akan mati
setelah berumur tiga bulan.
Bagi nelayan Bendar alat tangkap cantrang lebih
menguntungkan karena hasil tangkapannya banyak. Hasil tangkapan
cantrang yang tergolong tinggi mengakibatkan jumlahnya dari waktu ke
waktu terus bertambah. Data terakhir Paguyuban Cantrang Mina
Santosa menunjukkan bahwa kapal yang menggunakan alat tangkap
cantrang di Desa Bendar pada tahun 2009 berjumlah 87, yang dimiliki
oleh sekitar 30 nelayan. Kapal-kapal cantrang tersebut kebanyakan
berukuran antara 50 GT sampai 80 GT dengan wilayah operasi sampai
ke perairan Pulau Masalembo, kawasan laut sekitar Kalimantan Selatan,
dan Selat Makassar.
Masalahnya adalah Kementerian Perikanan dan Kelautan
(KKP) berpandangan bahwa cantrang itu sama dengan trawl atau pukat
harimau karena mempunyai sifat penangkapan dan daya rusak
lingkungan yang sama dengan trawl, sehingga dilarang. Sebaliknya,
nelayan menganggapnya tidak merusak lingkungan karena beroperasi
dalam keadaan diam atau berhenti dan bukan secara bergerak
sebagaimana trawl. Mereka sudah berkali-kali menjelaskan bahwa
operasi cantrang adalah operasi yang ramah lingkungan. Malah mereka
telah berkali-kali pula mengajak pihak DKP dan Dinas Perikanan dan
Kelautan Provinsi J awa Tengah untuk menyaksikan secara langsung
cara operasi kapal cantrang.
Penggunaan pukat cantrang hingga kini masih bermasalah, baik
bagi DKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi J awa Tengah
maupun bagi nelayan. Membiarkannya tetap beroperasi jelas
bertentangan dengan ketentuan, sementara menghentikannya secara
tiba-tiba mustahil dapat dilakukan. Selain itu, pelarangan penggunaan
pukat cantrang akan berdampak buruk pada nelayan, baik sebagai
pemilik maupun sebagai buruh atau pekerja karena akan mematikan
316 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
mata pencaharian. Oleh karena itu, mereka tetap mengoperasikannya
meskipun harus menghadapi risiko yang tidak ringan seperti
penangkapan.

Larangan Penjualan Ikan di Tengah Laut
Salah satu strategi dari Nelayan Bendar dalam meningkatkan
hasil produksi adalah menjual sebagian ikan hasil tangkapan di tengah
laut. Dengan cara demikian, nelayan dapat memperpanjang masa
operasi menangkap ikan menjadi lebih lama hinggga mencapai sekitar
dua bulan. Selain menyebabkan hasil tangkapan lebih banyak, cara ini
juga efektif dalam mengurangi biaya operasi kapal karena tidak perlu
menyediakan es dalam jumlah yang sangat banyak.
Masalahnya kemudian adalah keluarnya Peraturan Menteri
Kelautan dan Perikanan Nomor PER.12/MEN/2009 tanggal 19 Mei
2009 tentang perubahan atas Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan
Nomor PER.05/MEN/2008 Tentang Usaha Perikanan Tangkap, yang
melarang aktivitas penjualan ikan di laut. Dengan peraturan baru
tersebut, maka peraturan lama yang membolehkan penjualan ikan di laut
tidak berlaku lagi.
10

Bagi Nelayan Bendar, peraturan baru tersebut sungguh
memberatkan dan dapat menghambat kelancaran usaha perikanan
tangkap yang pada gilirannya berdampak negatif pada pendapatan.
Menurut nelayan, H. Sariyani, peraturan baru tersebut tidak mungkin
dapat diterapkan secara tiba-tiba dan secara menyeluruh tanpa didahului
dengan sosialisasi yang cukup dan langkah-langkah antisipasi terhadap
akibat yang ditimbulkannya. Aktivitas perikanan samudra yang bernilai
ekonomi dan komersil tinggi misalnya, akan mengalami goncangan
hebat jika pembeli atau industri tidak sanggup membeli seluruh hasil
tangkapan karena tidak memiliki fasilitas pendinginan (cool storage)
yang memadai. Akibatnya, nelayan akan mengalami kerugian besar
karena ikan yang tidak tertampung cepat membusuk. Selain itu,

10
Pasal 16 Ayat (2) Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan tahun
2008 menyebutkan bahwa kapal penangkap ikan berbendera Indonesia dapat
melakukan penitipan ikan ke kapal penangkap ikan lainnya dalam satu
kesatuan manajemen usaha termasuk yang dilakukan melalui kerjasama usaha,
dan didaratkan di pelabuhan pangkalan yang tercantum dalam SIPI kapal
penangkap ikan yang menerima penitipan ikan, serta wajib dilaporkan kepada
kepala pelabuhan dan kepala pengawas perikanan.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 317
pelarangan menjual ikan di tengah laut juga akan mematikan usaha
orang-orang yang bermata pencaharian sebagai bakul atau pembeli.
Oleh karena ikan yang dibeli di tengah laut biasanya dipasarkan bukan
hanya di TPI dimana kapal penjual terdaftar, maka distribusi dan
pasokan ikan bagi TPI-TPI yang lain dengan sendirinya ikut terganggu.
Larangan menjual ikan di tengah laut seakan-akan
menunjukkan bahwa pembangunan sektor perikanan dan kelautan
belum mengarah pada pemberdayaan nelayan. Menurut Sekretaris
J enderal Koalisi Rakyat untuk Keadilan Perikanan, Riza Damanik,
kebijakan perikanan dan kelautan belum menempatkan nelayan sebagai
elemen penting perekonomian dan sektor perikanan belum dianggap
sebagai bagian dari faktor utama ketahanan pangan nasional.
Menurutnya, pemerintah lebih berpihak pada pengembangan industri
skala besar, terutama pada investasi swasta dan penanaman modal asing
(PMA). Industri skala besar itu menguasai perikanan dari hulu sampai
hilir; menguasai dari penangkapan, penjualan, pengolahan, pengemasan
sampai pemasaran (Kompas, 7 April 2009).

2. Kendala Birokrasi
Perikanan tangkap termasuk usaha ekonomi yang senantiasa
membutuhkan pembaruan, baik kapal, peralatan maupun alat
tangkapnya. Pembaruan yang memungkinkan usaha perikanan tangkap
itu terus berlanjut tidak dapat dilakukan secara sepihak oleh nelayan
tanpa keterlibatan DKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi
sebagai instansi yang memberikan izin operasi. Kendalanya adalah
nelayan Bendar masih terbebani dengan berbelit-belitnya proses dan
lamanya waktu pengurusan izin kapal penangkap ikan yang bisa
mencapai dua bulan.
11
Selain itu, mereka juga harus memiliki begitu
banyak jenis surat atau dokumen, yaitu: (1) Cek fisik kapal; (2) SIUP
(Surat Izin Usaha Perikanan); (3) SIPI (Surat Izin Penangkapan Ikan);
12


11
Surat ijin penangkapan ikan dikeluarkan oleh instansi di tiga
tingkatan sesuai bobot/ukuran kapal, yaitu pemerintah kabupaten untuk kapal
dengan bobot maksimal 10 GT dan pemerintah provinsi untuk kapal dengan
bobot 11 sampai 70 GT; dan pemerintah pusat (DKP) untuk kapal dengan
bobot di atas 70 GT.
12
Berkaitan dengan konsistensi penerapan WPP, nelayan Bendar
kecewa dengan sikap pemerintah (DKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan) dan
aparat Polairud yang tidak peduli dengan nasib nelayan. Nelayan Suyono,
318 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
(4) SLO/Surat Laik Operasi (pengawas perikanan), dan (5) Surat Andon
yang dikeluarkan oleh DKP;
13
serta 11 surat dari instansi lain, yaitu: (1)
Pas Tahunan (Syahbandar); (2) Surat Ukur (Syahbandar); (3) Gros Akte
(Syahbandar); (4) Surat Laik Laut (dari Syahbandar); (5) SIB/Surat Izin
Berlayar (Syahbandar); (6) Surat Radio (Departemen Informasi dan
Komunikasi); (7) Surat Kesehatan (Departemen Kesehatan); (8) Buku
Daftar ABK; (9) Sijil Kapal/Perjanjian Kerja; (10) ANKAPIN/
(Departemen Perhubungan), dan (11) ATKAPIN/(Departemen
Perhubungan).

3. Kendala Modal dan Sistem Pemasaran
Aktivitas perikanan modern menggunakan kapal-kapal besar
dan alat tangkap purse seine dan cantrang membutuhkan modal yang
cukup besar. Kapal cantrang baru berukuran 70 GT lengkap dengan alat
tangkap dan perlengkapan lain harganya tidak kurang dari 750 juta
rupiah.
14
Di samping itu, pemilik kapal atau juragan juga harus
mengeluarkan biaya untuk perawatan kapal, keausan bodi dan peralatan
kapal, serta bunga pinjaman bank. Biaya lainnya adalah biaya
pengurusan kapal jika tertangkap oleh Polairud (Polisi AirUdara)
karena berbagai tuduhan seperti dokumen pelayaran yang kurang
lengkap dan kesalahan menangkap di perairan yang terlarang. Pernah
terjadi kapal nelayan Bendar dibakar di perairan Kalimantan Timur
karena aksi provokatif nelayan setempat yang menuduh pendaratan hasil
tangkapan kapal tersebut di pelabuhan perikanan setempat telah

misalnya, dalam percakapan telepon tanggal 7 Desember 2009 mengungkapkan
bahwa tindakan Polairud menangkap kapal dan nakhoda perikanan karena
tuduhan melanggar ijin wilayah tangkap merupakan tindakan semena-mena
bermotif pemerasan terhadap nelayan yang rata-rata bodoh, berpendidikan
rendah, dan tak berdaya. Seharusnya ijin WPP yang dikeluarkan di bagian
Barat, misalnya, tidak dipersoalkan oleh aparat di WPP bagian Timur dan
sebaliknya, karena WPP berdasarkan SIPI berlaku bagi kedua WPP, yaitu Barat
dan Timur. WPP Barat meliputi Selat Sunda sampai Laut J awa, dan Laut Cina
Selatan, sementara WPP Timur meliputi Selat Karimata di Kalimantan sampai
perairan Laut Makassar.
13
Surat Andon adalah surat yang menyatakan kapal perikanan boleh
mendaratkan hasil tangkapannya di pelabuhan perikanan yang bukan
merupakan pelabuhan asal pendaftaran.
14
Wawancara dengan Kusrin, seorang nelayan cantrang Desa Bendar,
J uni 2009.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 319
merusak harga pasaran ikan. Akibatnya, pemilik kapal mengalami
kerugian yang sangat besar.
15

Beban bunga bank muncul karena nelayan kekurangan modal
usaha, merupakan akibat langsung dari penjualan ikan hasil tangkapan
melalui sistem perbakulan.
16
Dalam sistem ini, bakul/pembeli tidak
membayar tunai pembelian ikan dari nelayan, dengan dalih menunggu
dulu pembayaran dari user, yaitu industri. Sistem perbakulan marak
karena Tempat Pelelangan Ikan (TPI) tidak berfungsi sebagaimana
mestinya, yaitu sebagai pembeli seluruh hasil tangkapan nelayan.
Fungsi TPI sekarang hanyalah sekadar sarana tempat pendaratan dan
jasa penimbangan ikan. Praktik perbakulan dalam industri perikanan
tangkap di Desa Bendar sekaligus menunjukkan bahwa para bakul
sendiri juga tidak memiliki modal yang kuat dalam menjalankan usaha
mereka.

15
Kasus pembakaran kapal nelayan milik H. Sariyani di pelabuhan
perikanan Balikpapan, Provinsi Kalimantan Timur pada tahun 2006
mengakibatkan kerugian mencapai hampir 1 miliar rupiah, termasuk nilai ikan
hasil tangkapan. Sementara itu, kasus-kasus penangkapan kapal ikan oleh
aparat, baik oleh TNI Angkatan Laut yang meronda perairan laut Indonesia
maupun oleh Polisi Air dan Udara (Polairud) mengakibatkan pemilik kapal
harus mengeluarkan uang tebusan mencapai 35 juta rupiah sampai 100 juta
rupiah lebih bagi pembebasan setiap kapal dan nakhoda yang ditangkap. Nilai
pembebasan delapan orang nakhoda berikut kapal mereka di perairan laut
sekitar Banjarmasin, Provinsi Kalimantan Selatan belum lama ini adalah sekitar
35 juta rupiah bagi setiap nakhoda dan kapalnya.
16
Perbakulan adalah suatu kegiatan usaha membeli ikan-ikan hasil
tangkapan kapal nelayan dari berbagai jenis alat tangkap untuk dijual kembali
kepada industri pengolahan hasil perikanan di J awa Tengah, J awa Timur, dan
J akarta, dan ke pasar-pasar rakyat. Para bakul umumnya adalah perempuan
yang terdiri dari istri dan keluarga nelayan, yang berusaha mencari penghasilan
tambahan keluarga selain pendapatan suami sebagai nelayan. Ada juga bakul
yang bukan dari keluarga nelayan. Sistem penjualan ke industri bervariasi.
Sebagian industri menerapkan sistem imbalan atau fee. Dalam hal ini, tugas
bakul adalah membeli ikan, mengolahnya di bawah pengawasan pihak industri
dan kemudian mengirimnya. Tenggat waktu pembayaran dari industri ke bakul
biasanya satu minggu. Selain sistem fee, penjualan ikan kepada industri
dilakukan secara langsung. Cara ini cenderung berisiko karena harga pembelian
ikan kadangkala lebih tinggi dari harga permintaan industri. Selain itu, ikan
yang dianggap kurang bermutu akan dikembalikan lagi kepada bakul.
320 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Tidak hanya terlambat, waktu pembayaran oleh bakul pun tidak
pasti. Keterlambatan dan ketidakpastian pembayaran tersebut membuat
pemilik kapal kewalahan dalam menyediakan uang tunai bagi ABK.
Dampak lain adalah sulitnya juragan menyediakan uang tunai yang
mencapai ratusan juta rupiah untuk biaya operasi kapal bagi trip
berikutnya, yang biasanya berselang tidak lebih dari satu minggu dari
kedatangan trip sebelumnya. Padahal trip melaut berikutnya tidak dapat
ditunda berlama-lama karena tidak ekonomis dan akan mendatangkan
kerugian berantai kepada juragan.
Tantangan dunia perikanan tangkap dirasakan pula oleh anak
buah kapal (ABK). Nilai pendapatan belum tentu seimbang dengan
kerja keras setiap trip di atas kapal perikanan selama sebulan sampai
tiga bulan, terlebih belakangan ini hasil tangkapan semakin berkurang.
Pendapatan ABK dan juragan terlihat dalam sistem pendapatan. Pada
prinsipnya, setiap juragan menerapkan sistem pendapatan yang sama,
dimana hasil kotor dikurangi terlebih dahulu dengan biaya operasi.
Namun, secara rinci setiap juragan menerapkan kebijakan yang
berbeda-beda dalam memberikan bonus atau insentif kepada nakhoda
dan ABK yang mempunyai peranan dan tanggung jawab yang lebih
besar.

4. Kendala Ketidakstabilan Pendapatan
Perjuangan berat nelayan Bendar ternyata belum berakhir.
Selain masalah regulasi, kapal cantrang akhir-akhir ini tidak selalu
mendatangkan keuntungan yang besar karena selisih antara hasil
tangkapan dengan biaya operasi tidak lagi signifikan. Keadaan cuaca,
kepakaran nakhoda dan nasib seringkali menjadi faktor-faktor yang
mengakibatkan hasil tangkapan kapal tidak stabil dan berfluktuasi
seperti terlihat pada tabel 1 (Imron dan Manan, 2009:47). Biaya
operasional sebuah kapal cantrang berukuran di atas 70 GT misalnya,
adalah 90 juta rupiah sampai 115 juta rupiah. Adapun hasil
tangkapannya sebesar 110 juta rupiah sampai 150 juta rupiah. Biaya
perbekalan tersebut terdiri dari solar, es batu, belanja pasar/konsumsi
selama melaut, belanja yayak (peralatan kapal seperti kipas mesin, oli,
sarung tangan, pelampung, pancing dan perlengkapan lainnya), dan
belanja jobo (seperti las, biaya ijin pelayaran, kapal pandu, kapal air).
J ika selisih antara nilai perbekalan dan nilai jual kotor hasil tangkapan
satu trip sekitar 20 juta rupiah, maka aktivitas melaut satu trip tersebut
dapat dikatakan rugi atau minus (Imron dan Manan, 2009:44).
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 321
Tabel 1 Pendapatan Kapal Cantrang Dalam Setiap Operasi Menangkap Ikan
(Rp 000)

Kapal
Cantrang
Puji
Pangestu 3
Tanggal Pulang Dari Operasi Menangkap Ikan
14 November
2008
20 Februari
2008
9 Februari
2009
27 Maret
2009
14 Mei
2009
17 Juni
2009
Perbekalan 123.231,- 91.900,- 90.000,- 92.792,- 87.7600,- 86.510,-
Hasil
Kotor
148.000,- 170.000,- 210.000,- 146.000,- 151.000,- 153.000,-
Biaya
Taktis dan
Bonus
11.840,- 13.600,- 16.800,- 11.680,- 12.080,- 12.240,-
Hasil
Bersih
22.929,- 64.500,- 103.200,- 44.528,- 53.920,- 54.250,-
Pendapatan
Pemilik
11.464,- 32.250,- 51.600,- 22.264,- 26.960,- 27.125,-
Pendapatan
ABK
573,- 1.842,- 2.948,- 1.349,- 1.348,- 1.425,-
Pendapatan
Nakhoda
3.523,- 5.242,- 7.148,- 4.269,- 4.368,- 4.485,-
Pendapatan
motoris
2.265,- 3.785,- 5.348,- 3.018,- 3.073,- 3.174,-
Pendapatan
Tokoh
ABK
573,- (+) 1.842,- (+) 2.948,- 1.349,-(+) 1.348,-(+) 1.425,-(+)

Kapal
cantrang
Puji
Pangestu 4
Tanggal Pulang Dari Operasi Menangkap Ikan
13 November
2008
17 Desember
2008
9 Februari
2009
29 Maret
2009
18 Mei
2009
28 Juni
2009
Perbekalan 157.900,- 119.000,- 116.960,- 115.020,- 119.010,- 123.355,-
Hasil
Kotor
176.000,- 200.000,- 252.000,- 150.700,- 189.000,- 172.000,-
Biaya
Taktis dan
Bonus
14.080,- 16.000,- 20.160,- 12.056,- 15.120,- 13.760,-
Hasil
Bersih
18.100,- 64.550,- 114.880,- 29.024,- 58.880,- 40.885,-
Pendapatan
Pemilik
9.050,- 32.275,- 57.440,- 14.512,- 29.440,- 20.442,-
Pendapatan
ABK
573,- 1.536,- 2.730,- 725,- 1.436,- 973,-
Pendapatan
Nakhoda
4.093,- 5.536,- 7.770,- 3.379,- 5.216,- 4.413,-
Pendapatan
motoris
2.584,- 3.822,- 5.610,- 2.447,- 3.596,- 2.939,-
Pendapatan
Tokoh
ABK
573,- (+) 1.536,-(+) 2.730,-(+) 725,-(+) 1.436,-(+) 973,-(+)
Sumber: Data tentang biaya operasional dan pendapatan kapal cantrang yang
disampaikan oleh Kusrin.

322 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Strategi Nelayan Mengatasi Kendala
Bila dicermati, nelayan cantrang Bendar sesungguhnya sedang
terlibat konflik dengan DKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi
J awa Tengah. Konflik ini berpotensi meluas sehingga bisa berdampak
pada stabilitas sosial dan politik lokal maupun nasional. Indikasinya
adalah rencana aksi demonstrasi menutup jalan raya jalur pantai utara
(pantura) Pulau J awa menyusul kasus pembakaran kapal nelayan di
Balikpapan, Kalimantan Timur pada tahun 2006, yang akan
berimplikasi pada aktivitas perekonomian di Pulau J awa.
Dari berbagai teori tentang konflik kenelayanan, konflik
kenelayanan di Desa Bendar tergolong tipe konflik kategori kedua
dalam konsep Charles (1992:379-395), yaitu management mechanism
yang berkaitan dengan kebijakan pengelolaan sumber daya laut, dan
Warner (2000), yaitu how the fishery is controlled karena konflik
terjadi antara nelayan dengan pemerintah pusat (KKP) dan pemerintah
daerah (Dinas kelautan dan Perikanan Provinsi J awa Tengah). Selain
dengan pemerintah, nelayan cantrang sesungguhnya juga terlibat
konflik dengan nelayan purse seine meskipun secara terselubung. Ini
karena anggapan nelayan purse seine bahwa alat tangkap cantrang
memang merusak lingkungan laut meskipun kerusakannya tidak separah
yang ditimbulkan oleh trawl. Dalam konsep Arif Satria (2006), konflik
tersebut merupakan konflik cara produksi akibat perbedaaan alat
tangkap sesama nelayan tradisional maupun antara nelayan tradisional
dengan nelayan yang menggunakan teknologi modern sehingga
merugikan salah satu pihak.
KKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi J awa Tengah
serta nelayan tidak ingin persoalan ini berkembang menjadi konflik
kenelayanan yang lebih luas. Karena itu, KKP dan Dinas Kelautan dan
Perikanan Provinsi diharapkan dapat menerapkan undang-undang dan
peraturan secara komprehensif. Adanya keinginan yang kuat dari
Menteri Kelautan dan Perikanan untuk menghapuskan sejumlah
peraturan daerah tentang retribusi atau pungutan perikanan yang
dianggap sangat membebani nelayan
17
misalnya, jelas menggembirakan.

17
Menteri Kelautan dan Perikanan menyatakan saat ini ada sekitar
2.600 peraturan daerah yang meminta nelayan membayar retribusi. Pemerintah
Provinsi J awa Tengah termasuk cukup banyak memungut retribusi dari
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 323
Namun, yang mendesak bagi mereka saat ini adalah kepastian regulasi
dan konsistensi sikap pemerintah tentang penggunaan alat tangkap
cantrang dan solusi yang tepat dengan memperhatikan kondisi riil
nelayan sesuai asas-asas keadilan, kepatutan, dan daya dukung sumber
daya manusia dan sumber daya lainnya, seandainya alat tangkap
tersebut betul-betul dilarang beroperasi.
Oleh karena itu, Dinas Perikanan dan Kelautan Provinsi J awa
Tengah telah mengeluarkan kebijakan khusus yang membolehkan pukat
cantrang dioperasikan hanya oleh kapal berukuran 29 GT ke bawah.
Kebijakan tersebut diambil sebagai bentuk kesepakatan dengan nelayan
menyusul aksi demontrasi besar-besaran yang pernah mereka lakukan di
Kantor Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi J awa Tengah. Meskipun
demikian, kebijakan tersebut di mata nelayan Bendar bersifat ad hoc
atau sementara, sehingga belum sepenuhnya menyelesaikan masalah.
18

Meskipun telah diberikan kelonggaran, para nelayan cantrang
Desa Bendar tetap terbebani karena berisiko tinggi terkena operasi
penertiban di laut yang dilakukan oleh polisi air dan udara (Polairud),
seperti ditangkapnya nakhoda dan kapal-kapal cantrang mereka.
Mengurus agar kapal-kapal tersebut bisa keluar dan beroperasi kembali
bukanlah urusan yang ringan bagi Nelayan Bendar yang rata-rata
berpendidikan rendah. Proses pengadilan yang melelahkan dan biaya
pengurusan/denda yang mencapai ratusan juta rupiah bagi setiap kapal
yang ditangkap jelas sangat mencekik dan menyengsarakan mereka.
Oleh karena itu, mereka tetap menuntut agar DKP mengizinkan
pengoperasian semua kapal cantrang tanpa pembatasan karena hampir
semua kapal cantrang yang mereka miliki berukuran di atas 29 GT.
Apalagi pihak syahbandar pelabuhan perikanan J uwana yang
mengeluarkan Surat Izin Berlayar (SIB) pada setiap kapal perikanan

perikanan. Kepala Dinas Kelautan dan Perikanan provinsi tersebut menyebut
sebanyak 14 miliar rupiah per tahun (http://news.id.finroll.com).
18
Dinas Kelautan dan Perikanan Pemerintah Provinsi J awa Tengah
melalui Surat Pemberitahuan Nomor 523.4/650 tanggal 17 J uni 2009
menyatakan bahwa instansi tersebut tidak memberikan ijin baru penggunaan
alat tangkap cantrang dan tidak memberikan perpanjangan ijin penggunaan alat
tangkap cantrang yang telah mengalami perubahan ukuran kapal. Surat
Pemberitahuan tersebut juga menyatakan bahwa perpanjangan ijin penggunaan
alat tangkap cantrang diberikan kepada pemilik ijin yang SIPI-nya diterbitkan
per tanggal 1 J anuari 2006 atau berlaku sampai dengan tahun 2006.
324 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
tidak pernah mempersoalkan ketidaktepatan ukuran kapal dengan alat
tangkap cantrang yang digunakannya.
Berkaitan dengan kesulitan birokrasi, terlihat bahwa nelayan
Bendar baik secara perorangan maupun secara berkelompok melalui
paguyuban terus menyuarakan keluhan kepada pimpinan terkait dari
DKP dan Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi agar urusan mereka
dipermudah sebagaimana mestinya.
Guna mengatasi kendala permodalan, nelayan terpaksa
meminjam kepada bank. Mereka juga melakukan koordinasi dan
kerjasama permodalan melalui sistem penanaman saham dalam sebuah
paguyuban berbentuk koperasi. Kerjasama tersebut mereka lakukan
antara lain juga untuk menghindari perasaan saling cemburu dan
bersaing. Pada tanggal 12 Desember 2000, para nelayan purse seine
berhasil membentuk Koperasi Serba Usaha (KSU) Rukun Santosa. Data
terakhir per J uni 2009 menunjukkan KSU tersebut memiliki 26 buah
kapal purse seine. Selain KSU Rukun Santosa, mereka berhasil pula
mendirikan Koperasi Sarono Mino.
Cara yang lain adalah dengan menerapkan sistem usaha
perikanan berbasis saham (profit-sharing), dengan dengan memberi
kesempatan kepada ABK untuk menanam saham pada kepemilikan
kapal sebatas kesanggupan.
19
Nakhoda diberi kesempatan untuk
menanam saham 10% sampai 15% dari nilai kapal berikut peralatannya.
Ada juga pemilik kapal yang memberi peluang penanaman saham 30%
sampai 50% kepada nakhoda dan pengurus kapal
20
yang berasal dari
keluarga sendiri, seperti sepupu dan saudara ipar. Sistem pembagian
saham tersebut mulanya ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan
ABK, dengan harapan suatu saat nanti dapat pula memiliki kapal
sendiri. Meskipun demikian, saham yang ditanamkan itu oleh majikan
digunakan sebagai tambahan modal dalam mengoperasikan kapal.

19
Pada umumnya nakhoda lebih mementingkan ABK dari keluarganya
sendiri untuk menanam saham karena lebih dipercaya dan mudah diatur.
20
Pengurus kapal adalah orang yang terlibat dalam mengurus
perbekalan dan kelengkapan kapal sebelum berlayar serta bertanggung jawab
atas pendaratan hasil tangkapan dan mengawasi proses penjualannya. Pengurus
kapal bisa terdiri lebih dari satu orang sesuai dengan volume beban tugas
mereka.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 325
Sistem pembagian saham tersebut dengan sendirinya
menciptakan hubungan simbiosis mutualistis yang saling
menguntungkan antara pemilik kapal dan ABK, yang pada gilirannya
dapat memberikan nilai tambah (value added) bagi peningkatan kinerja
dan hasil tangkapan/pendapatan. Selain itu, juga merupakan satu cara
untuk membuat usaha perikanan tangkap terus berlanjut.
Kendala dalam sistem pemasaran ikan melalui bakul hingga
kini belum teratasi oleh nelayan. Meskipun menyulitkan, nelayan tidak
mungkin lepas dari peran bakul sebagai pembeli utama ikan hasil
tangkapan. Yang mereka lakukan adalah membangun komunikasi dan
hubungan yang baik dengan bakul agar mereka terpanggil untuk
berbisnis secara sehat dengan nelayan dalam arti melunasi pembayaran
sesuai jatuh temponya.
Kendala pemasaran ikan yang dialami nelayan sejatinya bukan
masalah nelayan sendiri. Hal ini mempunyai kaitan yang erat dengan
peran dan tanggung jawab Pemerintah Daerah Provinsi J awa Tengah
yang mengelola TPI untuk memfungsikan TPI I dan TPI II di Desa
Bajomulyo sebagaimana mestinya. J ika ke dua TPI tersebut berfungsi
dengan baik, maka kendala pemasaran yang dialami nelayan Bendar
dengan sendirinya akan teratasi. Sayangnya, belum tampak tanda-tanda
yang menunjukkan adanya keinganan yang kuat dari Pemerintah Daerah
Provinsi J awa Tengah untuk menjalankan perannya yang sangat penting
dan strategis itu sebagaimana mestinya. Selama hal ini belum terwujud,
maka selama itu pula Nelayan Bendar akan terus bergumul dengan
kendala yang tidak ringan ini.
Adapun strategi yang dilakukan nelayan dalam mengatasi
kendala tentang ketidakstabilan pendapatan adalah dengan
memberlakukan sistem pendapatan yang cukup berimbang antara
pemilik dan ABK. Caranya adalah dengan memberikan sejumlah
insentif bagi nakhoda maupun ABK yang lain. Pada prinsipnya, setiap
juragan menerapkan sistem pendapatan yang kurang lebih sama, yaitu
hasil kotor dikurangi terlebih dahulu dengan biaya operasi. Meskipun
demikian, setiap juragan menerapkan kebijakan yang berbeda-beda
dalam memberikan bonus atau insentif kepada nakhoda dan ABK sesuai
peran dan tingkat tanggung jawab mereka. Sebagai contoh adalah sistem
pendapatan pada kapal cantrang Puji Pangestu 3 milik Kursin. Hasil
bersih adalah sisa setelah menyisihkan biaya operasi dan 8% dari hasil
kotor untuk biaya taktis atau biaya tak terduga serta bonus bagi ABK
326 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
maupun pemilik kapal. Separuh dari yang 8% tersebut adalah bagian
nakhoda, seperempat untuk ABK dan motoris yang mempunyai
tanggung jawab lebih besar, dan seperempat lagi untuk pemilik kapal.
Separuh dari hasil bersih menjadi hak pemilik kapal dan separuhnya lagi
hak ABK yang berjumlah 16 sampai 20 orang. J ika ditotal, pendapatan
nakhoda rata-rata lima kali lipat pendapatan ABK, dan pendapatan
motoris sekitar satu setengah kali pendapatan ABK. Adapun pendapatan
tokoh ABK sedikit lebih tinggi dari pendapatan ABK karena ada
tambahan dari nakhoda yang diambil dari bagian bonus yang 8%.

Tabel 2 Sistem Pendapatan Kapal Cantrang Puji Pangestu 3

Kategori J enis Perbelanjaan dan Pendapatan Nilai (Rp)
A Hasil Pendapatan 146.000.000,-
B Bonus (A x 8%) 11.680.000,-
J umlah A - B 134.320.000,-
C

Biaya operasi/perbekalan:
solar
es
perlengkapan kapal (oli, tali, dsb)
ransum/biaya dapur
biaya lain-lain (yayak dan jobo)
J umlah:

45.300.000,-
11.750.000,-
15.067.000,-
8.000.000,-
12.675.000,-
92.792.000,-
D Pinjaman/Bon sebelumnya 3.000.000,-
J umlah C - D 89.792.000,-
Hasil Bersih: J umlah (A B) jumlah ( C D) 44.528.000,-
E Pendapatan majikan/pemilik kapal
(50% x Rp 44.528.000)
Pendapatan tambahan bagi majikan
(B x 25%)
J umlah:
22.264.000,-

2.920.000,-

25.164.000,-
F Pendapatan ABK, termasuk nakhoda (50% x RP
44.528.000,-)
Pendapatan setiap ABK (Rp22.264.000,-: 16,5)
Pendapatan tambahan bagi nakhoda (B x 50%)
Pendapatan tambahan bagi 2 orang motoris dan
seorang tokoh ABK (B x 25%)
22.264.000,-

1.439.000,-

5.480.000,-

2.920.000,-
G Pendapatan bersih ABK:
Nakhoda (Rp1.439.000 +Rp5.480.000
Motoris 1 (Rp1.439.000 +(Rp2.920.000 : 7)
Motoris 2 (Rp1.439.000 +(Rp2.920.000 : 7)
Tokoh ABK (Rp1.439.000) +(tidak pasti)

7.279.000,-
1.856.000,-
1.856.000,-
1.439.000,- +
Sumber: Data tentang sistem pendapatan kapal cantrang yang disampaikan oleh Kusrin.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 327
Penutup
Usaha perikanan tangkap di Desa Bendar sudah berlangsung
sejak tahun 1940-an dengan peralatan seadanya yaitu pancing dan
perahu layar. Kegiatan perikanan berkembang secara bertahap melalui
intensifikasi alat tangkap yang ditandai pertama kali dengan
penggunaan bahan sintetis nylon. Sejak tahun 1970-an, nelayan Bendar
memasuki era perikanan komersil yang ditandai dengan penggunaan
pukat cincin atau purse seine, kemudian disusul dengan pukat cantrang,
yang dioperasikan oleh perahu bermotor. Perkembangan yang demikian
pesat dipengaruhi oleh sejumlah faktor, seperti kreativitas nelayan
dalam melakukan intensifikasi alat tangkap dan peran pemerintah dalam
menggulirkan program-program bantuan nelayan.
Capaian usaha perikanan tangkap di desa ini mulai terganggu
ketika nelayan berhadapan dengan sejumlah kendala. Regulasi yang
melarang pengoperasian pukat cantrang dan adanya larangan menjual
ikan di tengah laut, dirasakan nelayan sebagai kendala yang membatasi
ruang gerak. Kesulitan nelayan makin bertambah ketika ada tuntutan
untuk memiliki modal usaha yang kuat, yang tidak mampu dipenuhinya
sendiri. Kesulitan modal karena keterbatasan sumber daya diperparah
lagi dengan sistem pemasaran ikan yang bertumpu pada peran bakul
sebagai pembeli ikan yang utama, yang seringkali tidak memenuhi
kewajiban pembayarannya secara tepat waktu. Kesulitan belum juga
berakhir karena nelayan semakin tertekan dengan hasil tangkapan/
pendapatan kapal yang tidak stabil.
Sebagai usaha andalan dan sumber mata pencaharian, Nelayan
Bendar tidak mungkin meninggalkan usaha perikanan tangkap. Mereka
terus menjalankannya dengan berbagai strategi meskipun harus
menghadapi risiko dalam bentuk apapun. Untuk itu, mereka
membangun komunikasi sebisa mungkin dengan pemerintah sebagai
regulator, meskipun kadang-kadang terpaksa dengan cara berunjuk rasa.
Sadar bahwa usaha perikanan juga harus melibatkan pihak lain, maka
mereka tidak segan untuk meminjam modal usaha kepada bank untuk
kelangsungan usaha. Mereka juga berusaha membangun hubungan
bisnis dan hubungan kerja dengan bakul sebagai stakeholder dengan
cara menunjukkan sikap kooperatif yang tinggi.
Strategi lainnya adalah kebijakan pemilik kapal yang
menerapkan hubungan kerja dengan ABK yang mengandung nilai
solidaritas sosial yang tinggi melalui penerapan sistem pendapatan yang
328 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
cukup berimbang dan kebijakan yang membuka peluang bagi ABK
untuk memperoleh penghasilan lebih melalui sistem pembagian saham.
Dengan sistem pendapatan dan pembagian saham, ABK semakin
terdorong untuk bekerja secara maksimal guna mendatangkan
keuntungan bersama, yang pada gilirannya dapat memacu aktivitas
perikanan tangkap menjadi semakin berkembang.

Daftar Pustaka
Arif Satria. 2006. Konflik Nelayan, makalah dalam seminar Hasil-
hasil Penelitian PMB-LIPI, 19 Desember.
Ary Wahyono, et. al. 1991. Bebalang: Memudarnya Fungsi Seke.
J akarta: PMB-LIPI.
Butcher, J .G. 1995. Extending The Frontier: The Marine Fisheries of
Southeast Asia Since 1850, dalam Proceedings of Socio-
Economics, Innovation and Management of the Java Sea
Pelagic Fisheries. Seminar SOSEKIMA, Bandungan, 47
Desember.
Charles, A.T. 1992. Fishery Conflicts: A Unified Framework, Marine
Policy, 16 (5).
Imron, Masyhuri dan M. Azzam Manan, 2009, Strategi Nelayan dalam
Peningkatan Kesejahteraan: Alternatif, Kendala, dan Dukungan
Kebijakan, Jakarta: LIPI Press.
Kompas, 7 April 2009.
McGoodwin, J .R. 1990. Crisis in the Worlds Fisheries: People,
Problems, and Policies. Stanford, Stanford University Press.
Warner, M. 2000. Conflict Management in Community-Based Natural
Resources. Project Experiences from Fiji and Papua New
Guinea. Working Paper 135 edition. London.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Otonomi Daerah.
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2004 Tentang Perikanan.
Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor PER.05/MEN/2008
Tentang Usaha Perikanan Tangkap.
Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor PER.12/MEN/2009
Tanggal 19 Mei 2009.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 329
Surat Keputusan Menteri Pertanian No. 392/Kpts/IK.120/4/99.
Surat Pemberitahuan Direktur J enderal Perikanan Tangkap, Departemen
Kelautan dan Perikanan Nomor 2442/DPT.4/PI.420.D4/VI/
2009.
Surat Pemberitahuan Kepala Dinas Kelautan dan Perikanan Pemerintah
Provinsi J awa Tengah Nomor 5234/650 Tanggal 17 J uni 2009.
Surat Pemberitahuan Departemen Kelautan dan Perikanan Direktorat
J enderal Perikanan Tangkap Nomor 2442/DPT.4/PI.420.D4/VI/
2009 tanggal 12 J uni 2009.
http://news.id.finroll.com.
http://seputarberita.blogspot.com/2009/03/panjang-garis-pantai-
indonesia-terbaru.html.
http://richocean.wordpress.com/2009/06/25/4/
















330 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010



J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 331
PENCEGAHAN DAN PENANGGULANGAN
PERDAGANGAN PEREMPUAN YANG
BERORIENTASI PERLINDUNGAN KORBAN

D.T.P. Kusumawardhani
1

Abstract
According to the push and pull factors of human trafficking,
traffickers and recruiters take advantage of the legal vacuum
and of socio-economic problems present in local areas.
Unemployment, poverty, lack of education, gender
discrimination and family violence are conditions that turn
recruitment into an easy task especially when future
victims are often recruited under false pretences and with
false promises. Once recruited, these human beings are most
frequently turned into traffickers commodities and end up as
victims of forced labour and sexual exploitation.This paper
intends to show the importance of proper help and protection
for women as trafficking victims. Best practices such as
psychological, social and economic assistance both before
and after repatriation to the country of origin, may help to
empower victims and to protect them to avoid them for being
involved in human trafficking. Moreover, the promotion of
victims needs is essential for the promotion of human
security, which should also be a target of the
countertrafficking law enforcement.
Keywords: human trafficking, trafficking victim protection,
law enforcement.

Pengantar
Human trafficking (perdagangan manusia) saat ini telah menjadi
salah satu masalah global, dan telah dimasukkan sebagai salah satu
bentuk kejahatan lintas negara (transnational crime), yang terorganisir
secara rapi (organized crime) dan terjadi di seluruh dunia. Demikian

1
Peneliti pada Puslit Kemasyarakatan dan Kebudayaan, Lembaga Ilmu
Pengetahuan Indonesia (PMB-LIPI) E-mail: dtpk_anies@yahoo.co.id atau
aniesyang@gmail.com
332 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
seriusnya perdagangan manusia ini, membuat PBB melalui Kantor
Komisi Hak Asasi Manusia (Office of High Commissioner of Human
Rights) mengeluarkan Fact Sheet No. 14, Tahun 2006, dengan judul,
Contemporary Forms of Slavery, sebuah tindakan yang sangat terkait
dengan perdagangan manusia (Trafficking in Persons).
Perdagangan perempuan yang terjadi di Indonesia akhir-akhir
ini cenderung meningkat, baik dari segi kuantitas maupun kualitasnya.
Salah satu bentuk eksploitasinya adalah perempuan dipekerjakan
sebagai pekerja seks. Begitu seriusnya eksploitasi seks terhadap
perempuann ini dapat dilihat dari laporan penelitian yang dilakukan
oleh LSM perempuan Kalyanamitra, yang menyebutkan bahwa di
antara perempuan yang dipekerjakan sebagai pekerja seks, di Indonesia,
30% diantaranya adalah anak-anak perempuan di bawah usia 18 tahun
(Kompas, 19 Nopember 2002). Sedangkan menurut sebuah organisasi di
bawah International Labor Organization (ILO), yaitu IPEC, saat ini
jumlah total pekerja seks di Indonesia diperkirakan mencapai 650.000
orang (Media Indonesia, 19 Maret 2002). Mengacu pada dua laporan
tersebut, berarti sekitar 195.000 perempuan dalam usia anak-anak di
Indonesia dipekerjakan sebagai seks komersial. Anak-anak perempuan
ini banyak diperdagangkan dan dipekerjakan di kota-kota besar seperti
J akarta dan Surabaya. Selain itu ILO-IPEC juga mencatat tempat-
tempat tujuan perdagangan anak perempuan ini adalah Batam, Bali, dan
Medan. Bahkan perdagangan anak perempuan ini juga dilakukan lintas
negara seperti Taiwan, Singapura, Hongkong, Brunei, dan lain-lain
(Kompas, 10 Oktober 2001). Sumber pasokan perdagangan anak
perempuan lintas ini disinyalir paling banyak berasal dari Indonesia
(Suara Pembaharuan, 30 Mei 2001).
Dalam Konvensi tentang Penghapusan Segala Bentuk
Diskriminasi terhadap Perempuan (Convention on the Elementation of
All Forms of Discrimination Againts Women/CEDAW) yang tertuang
dalam pasal 6, disebutkan bahwa Negara peserta harus mengambil
tindakan yang tepat, termasuk penyusunan perundang-undangan untuk
membasmi segala bentuk perdagangan wanita dan eksploitasi pelacuran
perempuan (gopher://gopher.un.org/00/ga/cedaw/convention).
Dalam memerangi kejahatan tentunya diperlukan pengetahuan
yang cukup tentang karakteristik kejahatan, pelaku dan korban dari satu
jenis kejahatan. Sementara, karena tiap kasus kejahatan terkadang
sangat bersifat kontekstual, maka sulit untuk mendapatkan gambaran
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 333
yang komprehensif tentang kejahatan tersebut. Hal ini pun terjadi pada
perdagangan perempuan. Selama ini, untuk dapat melakukan tindakan
pencegahan dan penanganannya serta bagaimana memberikan
perlindungan terhadap korbannya, pengkajian seringkali dilakukan
berdasarkan data yang ada di lapangan. Sepertinya diperlukan suatu
kajian yang dapat memberikan gambaran yang sesuai tentang
perdagangan perempuan di Indonesia, khususnya yang terkait dengan
upaya-upaya pencegahan dan penanggulangan yang berorientasi pada
perlindungan korban perdagangan perempuan yang tepat dilakukan. Ini
tentunya akan dimulai dengan penelusuran karakteristik dari
perdagangan perempuan itu sendiri, mencakup profil korban, profil
pelaku dan pola-pola perekrutan.

Mengenal Karakteristik Perdagangan Perempuan
Pada bagian ini akan diuraikan beberapa aspek yang dapat
memperkuat gambaran tentang karakteristik perdagangan perempuan
yang bermanfaat bagi penggambilan langkah-langkah yang lebih efektif
dalam kaitannya dengan pencegahan dan penanggulangan perdagangan
perempuan yang lebih berorientasi pada perlindungan korban.
Perdagangan Perempuan Sebagai Kejahatan Terorganisir
Perdagangan perempuan merupakan kejahatan yang
terorganisir, di mana para pelaku kejahatan mempunyai peran yang
berbeda satu dengan yang lainnya. Disamping itu kejahatan
perdagangan perempuan cakupannya mencapai lintas negara,
sehingga disebut sebagai transnational crime. Ada beberapa hal yang
perlu diyakini untuk sebuah jenis kejahatan terorganisir (Harkrisnawo,
2004), yaitu:
(1) Bersifat global dan transnasional;
(2) Melibatkan jaringan yang luas dan sistematik; dan
(3) Memanfaatkan teknologi tinggi (high tech) termasuk information
communication tech.
Senada dengan pendapat di atas, Mardjono (2000)

menyinggung
bahwa perdagangan perempuan juga diduga terkait erat dengan
masalah kejahatan terorganisir yang mengacu pada suatu organisasi
rahasia (seperti mafia yang kemudian bernama La Cosa Nosta,
Yakuza, Triad dan sebagainya). FBI (Federal Bureau of Investigation)
mempunyai definisi tentang organisasi kejahatan sebagai berikut:
334 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Setiap kelompok yang mempunyai beberapa struktur yang
diformalkan yang tujuan utamanya adalah untuk memperoleh
uang melalui kegiatan-kegiatan ilegal. Kelompok-kelompok
seperti itu memelihara posisi mereka melalui penggunaan
ancaman kekerasan, pejabat-pejabat publik yang korup,
penyuapan atau pemerasan dan pada umumnya mempunyai
dampak yang signifikan pada orang-orang dalam tempat atau
daerah atau negara secara keseluruhan. Salah satu kelompok
kejahatan yang besar menurut definisi ini La Costa Nosta).
Sementara itu, Cressey, mengatakan bahwa: Organized Crime
adalah kelompok, gang, gerombolan, pasukan, himpunan, jaringan,
sindikat, kartel, dan konfederasi yang memiliki tujuan kriminal dan oleh
sebab itu merupakan kejahatan terorganisir (Dirjosisworo, 1985). Pada
United Nation Convention Againts Transnational Organized Crime
pada tahun 2000, ditegaskan bahwa yang dimaksudkan dengan
organized ciminal group merupakan (Dirjosisworo, 1985):
Sebuah kelompok yang terstruktur terdiri dari tiga orang
atau lebih, dan ada untuk suatu periode waktu tertentu,
bertindak bersama-sama dengan tujuan melakukan satu atau
berbagai bentuk kejahatan atau pelanggaran yang serius yang
ditetapkan oleh konvensi ini, dengan maksud untuk
mendapatkan secara langsung maupun tidak, keuntungan
finansial atau materi lainnya.
Dua bentuk kejahatan yang mendapat prioritas dalam konvensi
ini adalah korupsi dan pencucian uang. Namun selain kedua kejahatan
di atas, dapat dicatat berbagai kejahatan yang umumnya dilakukan
dalam rangka transnational organized crime, seperti (Vermonte, 2002):
(1) Penyelundupan migran (Migrant Smuggling);
(2) Pencucian uang (Money Laundering);
(3) Perdagangan manusia (Human Trafficking);
(4) Produksi dan jual-beli senjata api secara ilegal (illicit Production &
Trafficking in Fire Arm);
(5) Penipuan melalui kartu kredit (Credit Card Frauds);
(6) Kejahatan yang berkenaan dengan perbankan (Bank-related
Crimes);
(7) Perdagangan narkotika dan psikotropika serta obat terlarang lainnya
(Drug Trafficking), dan
(8) Pelacuran serta pornografi (Prostitution and Pornography).
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 335
Menurut Bunbongkarm, kejahatan transnasional adalah bentuk
kejahatan yang harus memiliki elemen-elemen sebagai berikut
(Vermonte, 2002):
(1) Lintas batas, baik yang dilakukan oleh orang (penjahat, kriminal
buronan atau mereka yang sedang melakukan kejahatan, atau
korban) seperti dalam kasus penyelundupan manusia;
(2) Pengakuan internasional terhadap sebuah bentuk kejahatan. Pada
tataran nasional, sesuai prinsip nullum crime, nullum poena since
lege (tidak ada serangan, tidak ada saksi apabila tidak ada
hukumnya).
Sebagai suatu bentuk kejahatan terorganisir, seringkali
keuntungan-keuntungan dari perdagangan manusia menjadi sumber
dana bagi kegiatan kriminal lainnya. Menurut PBB, perdagangan
manusia adalah perusahaan kriminal terbesar ketiga tingkat dunia
yang menghasilkan sekitar 9.5 juta USD dalam pajak tahunan menurut
masyarakat intelijen AS (Uchida, E. 2002a). Perdagangan manusia juga
merupakan salah satu perusahaan kriminal yang paling menguntungkan
dan sangat terkait dengan pencucian uang, perdagangan narkoba,
pemalsuan dokumen, dan penyelundupan manusia. Bahkan
keterkaitannya dengan terorisme juga telah didokumentasikan. Di mana
kejahatan terorganisir tumbuh subur, pemerintah dan peranan hukum
justru melemah (Uchida, 2002a).
Menurut laporan Francis T. Miko dari Congressional Research
Service USA, satu hingga dua juta manusia setiap tahun diperkirakan
diperdagangkan di seluruh dunia untuk industri seks dan perbudakan,
50.000 orang di antaranya dilakukan di Amerika Serikat. Perdagangan
manusia disinyalir merupakan sumber keuntungan ketiga terbesar bagi
organisasi kriminal di dunia setelah bisnis narkoba dan senjata. Laporan
itu juga menyatakan korban terbesar dari perdagangan gelap itu berasal
dari negara-negara Asia, yaitu lebih dari 225.000 orang dari Asia
Tenggara dan 150.000 dari Asia Selatan (Media Indonesia, 11 Mei
2001).
Selain itu harus disadari pula bahwa para korban perdagangan
perempuan yang dipaksa dalam perbudakan seks seringkali dibius
dengan obat-obatan dan menderita kekerasan yang luar biasa. Para
korban yang diperjualbelikan untuk eksploitasi seksual menderita
cedera fisik dan emosional akibat kegiatan seksual yang belum
waktunya, diperlakukan dengan kasar, dan menderita penyakit-penyakit
336 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
yang ditularkan melalui hubungan seks termasuk HIV/AIDS. Beberapa
korban menderita cedera permanen pada organ reproduksi mereka.
Selain itu, korban biasanya diperdagangkan di lokasi yang bahasanya
tidak mereka pahami, yang menambah cedera psikologis akibat isolasi
dan dominasi. Ironisnya, kemampuan manusia untuk menahan
penderitaan yang amat buruk dan terampasnya hak-hak mereka bahkan
membuat banyak korban yang dijebak terus bekerja sambil berharap
akhirnya mendapatkan kebebasan.
Mengacu pada uraian di atas maka hakikatnya, perdagangan
perempuan adalah juga merupakan suatu bentuk Pelanggaran Hak Asasi
Manusia. Pada dasarnya, perdagangan manusia, termasuk perdagangan
perempuan, melanggar hak asasi universal manusia untuk hidup,
merdeka, dan bebas dari semua bentuk perbudakan. Perdagangan anak-
anak merusak kebutuhan dasar seorang anak untuk tumbuh dalam
lingkungan yang aman dan merampas hak anak untuk bebas dari
kekerasan dan eksploitasi seksual.
Selanjutnya, perlu dipahami pula bahwa perdagangan manusia
meningkatkan kerusakan sosial. Hilangnya jaringan dukungan keluarga
dan masyarakat membuat korban perdagangan sangat rentan terhadap
ancaman dan keinginan para pelaku perdagangan, dan dalam beberapa
cara menimbulkan kerusakan pada struktur-struktur sosial. Perdagangan
merenggut anak secara paksa dari orang tua dan keluarga mereka,
menghalangi pengasuhan dan perkembangan moral mereka.
Perdagangan mengganggu jalan pengetahuan dan nilai-nilai budaya dari
orang tua kepada anaknya dan dari generasi ke generasi, yang
membangun pilar utama masyarakat. Keuntungan dari perdagangan
seringkali membuatnya mengakar di masyarakat-masyarakat tertentu,
yang kemudian dieksploitasi secara berulang-ulang sebagai sumber
yang siap menjadi korban. Bahaya menjadi korban perdagangan
seringkali membuat kelompok yang rentan seperti anak-anak dan
perempuan muda bersembunyi dengan dampak merugikan bagi
pendidikan dan struktur keluarga mereka. Hilangnya pendidikan
mengurangi kesempatan meraih kesuksesan ekonomis di masa depan
bagi para korban dan meningkatkan kerentanan mereka untuk
diperdagangkan di masa mendatang. Para korban yang kembali kepada
komunitas mereka seringkali menemui diri mereka ternoda dan
terbuang/terasing, dan membutuhkan pelayanan sosial secara terus
menerus. Mereka juga berkemungkinan besar menjadi terlibat dalam
tindak kejahatan.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 337
Perdagangan Perempuan Sebagai Wujud Dari Pilihan Rasional
Kejahatan perdagangan perempuan tidak terjadi secara
spontan, tetapi melalui berbagai pertimbangan yang matang oleh para
pelaku serta korban, sehingga para pelaku mau melakukan perbuatan
tersebut. Pertimbangan seperti itu, pada umumnya dikenal sebagai
pertimbangan rasional seseorang untuk memilih bertindak atau tidak
bertindak dengan menilai apakah keputusannya tersebut membawa
manfaat lebih atau tidak bagi dirinya. Kondisi seperti ini dapat
dijelaskan dengan mengacu pada pendapat dari Gary Becker tentang
suatu teori yang dikenal sebagai Rational Choice theory``(Cohen 1998),
yakni:
Rational Choice adalah jika manfaat yang diharapkan bagi
dirinya melebihi manfaat yang ia dapat dengan menggunakan
waktunya dan sumber-sumber lain pada kegiatan lain.
Sebagian orang menjadi penjahat, bukan karena motivasi
dasar mereka berbeda dari motivasi dasar orang lain, tetapi
yang berbeda adalah manfaat dan biayanya).
Sebenarnya penggunaan Rational Choice Theory bagi
penjelasan peran pertimbangan seseorang melakukan suatu kegiatan
tidak saja berlaku bagi pelaku trafficking, namun Rational Choice
Theory tersebut juga dapat menjelaskan mengapa korban potensial dapat
terjebak dalam kegiatan perdagangan perempuan yang dialaminya.
Memperkuat pernyataan tersebut kita dapat merujuk pendapat Heath
(1976), Carling (1992) dan Coleman (1973) yang menjelaskan Rational
Choice Theory dalam perannya menjelaskan pertimbangan-
pertimbangan seseorang menentukan tindakannya, yakni:
Di dalam teori pilihan rasional, individu dilihat sebagai
orang yang termotivasi oleh tujuan atau keinginan yang
mengekspresikan pilihan mereka. Mereka bertindak di dalam
batasan spesifik, diberi dan atas dasar informasi yang mereka
miliki tentang kondisi-kondisi di mana mereka sedang
bertindak. Pada kondisi yang paling sederhana, hubungan
antara hambatan atau batasan dan pilihan dapat dilihat
sebagai hal yang semata-mata teknis sifatnya, menyangkut
hubungan dari suatu alat-alat bagi suatu akhir. Karena itu
tidaklah mungkin bagi individu untuk mencapai semua hal-
hal yang mereka inginkan. Mereka harus membuat aneka
pilihan dalam hubungan dengan pencapaian tujuan mereka.
Teori pilihan rasional berpendapat bahwa individu harus
mengantisipasi hasil dari bermacam tindakan alternatif dan
338 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
mengkalkulasi yang terbaik untuknya. Individu secara
rasional memilih alternatif yang mungkin dapat memberikan
kepuasan yang terbesar bagi dirinya.

Peran Spasial dalam Perdagangan Perempuan
Pengertian Kejahatan perdagangan perempuan menurut
penulis adalah merupakan kejahatan terorganisir yang melampaui lintas
batas suatu negara dan peran para pelaku kejahatan terhadap perempuan
mempunyai pembagian kerja sesuai dengan keahlian dan
kemampuannya masing-masing. Modus operandi yang dilakukan para
pelaku kejahatan perdagangan perempuan sangat beraneka ragam,
mulai dari mengiming-iming kehidupan yang lebih baik menjadi pekerja
rumah tangga, memalsukan surat perjalanan ke luar negeri, berkedok
panti pijat, berkedok salon kecantikan atau rambut, berkedok sebagai
duta seni Indonesia sebagai penyanyi dan penari, bekerja di restoran,
sampai dengan pernikahan dalam bentuk pengantin pesanan. Semua
modus operandi ini dilakukan dengan menggunakan serangkaian kata-
kata bohong/janji-janji atau keadaan palsu dari para pelaku kepada para
korban.
Merujuk kembali pada asumsi bahwa kejahatan perdagangan
perempuan tidak terjadi secara spontan, tetapi melalui berbagai
pertimbangan yang matang, baik oleh para pelaku maupun korban,
sehingga para pelaku ataupun korban mau melakukan perbuatan
tersebut, maka dalam memahami mengapa para pelaku dan korban mau
melakukan kegiatannya dalam perdagangan perempuan tentunya
harus diletakkan pada konteks perseptual tentang pilihan perilakunya
secara spasial. Konteks spasial ini jelas akan menjadi lingkup terjadinya
kegiatan perdagangan perempuan. Peran spasial ini, lebih jelasnya,
akan menjadi wadah dimungkinkannya kegiatan perdagangan
perempuan dalam hal bertemunya pelaku potensial dan korban
potensial, tersedianya tempat berlangsungnya proses perdagangan
perempuan (tempat terdapatnya korban potensial dan tempat
berlangsungnya rekrutmen, transportasi dan transanksi).
Adalah behavior-space perception yang kemudian menjadi
salah satu faktor penentu seseorang mengambil keputusan dalam
berperilaku secara spasial, seperti memunculkan kriteria jarak terdekat,
meminimalisir waktu dan tenaga, meningkatkan estetika. Persepsi
perilaku-ruang dipengaruhi oleh nilai-nilai yang dimiliki seseorang
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 339
dalam konteks kultural yang terproses dengan mendasarkan diri pada
kenyataan-kenyataan fisik yang telah tersaring ke dalam kenyataan-
kenyataan sosial (Holloway dan Hubbart, 2002). Seperti yang dapat
disimak pada gambar 1. berikut ini:
Gambar 1. Lingkungan Perilaku

Sumber: Holloway dan Hubbard, 2002: 43

Konteks Interaksi Pelaku dan Korban
Dalam memahami masalah perdagangan perempuan, penjelasan
terjadinya aksi perdagangan perempuan dalam konteks interaksi
antara pelaku dan korban menjadi sangat signifikan. Penjelasan dalam
konteks ini dapat pula memahami peran perempuan dalam posisinya
menjadi korban kejahatan. Dalam khasanah kriminologi, konteks
bahasan ini dimasukkan dalam kategori pemahaman viktimisasi
kriminal, yang dapat menjelaskan dalam posisi seperti apa perempuan
sebagai korban juga mempunyai peranan penting untuk mendorong
timbulnya atau terjadinya kejahatan, baik disadari atau tidak
disadarinya.
Seperti yang diungkapkan oleh Von Hentig dalam bukunya
The Criminal and His Victim yang dikutip dari Arif Gosita (2004):
340 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
bahwa korban sangat berperan dalam hal timbulnya kejahatan, karena
si korban tidak hanya menjadi sebab dan dasar proses terjadinya
kriminalitas, tetapi juga memainkan peranan penting dalam usaha
mencari kebenaran, dan mengerti masalah kejahatan, delikuensi dan
deviasi.
Berkaitan dengan korban kejahatan ini J ohn A. Mack (1974)
menulis, bahwa ada tiga tipologi keadaan sosial di mana seseorang
dapat menjadi korban kejahatan yaitu: (a) Calon korban sama sekali
tidak mengetahui akan terjadi kejahatan, ia sama sekali tidak ingin jadi
korban bahkan selalu berjaga-jaga atau waspada terhadap kemungkinan
terjadi kejahatan; (b) Calon korban tidak ingin menjadi korban, tetapi
tingkah laku korban atau gerak-geriknya seolah-olah menyetujui untuk
menjadi korban; (c) Calon korban tahu ada kemungkinan terjadi
kejahatan, dan ia sendiri tidak ingin jadi korban tetapi tingkah laku
seolah-olah menunjukkan persetujuannya untuk menjadi korban.
Dari penjelasan di atas dapat dikatakan bahwa pengaruh korban
menentukan timbulnya kejahatan sebagai manifestasi dari sikap dan
tingkah laku korban sebelum saat dan sesudah kejadian. Oleh karena itu
pihak korban dapat berperanan dalam keadaan sadar atau tidak sadar
secara langsung atau tidak langsung, sendiri atau bersama-sama, secara
aktif maupun pasif yang bergantung pada situasi dan kondisi sebelum
saat dan sesudah kejadian berlangsung. Secara logika, tidak akan ada
orang yang mau menjadi korban dari suatu kejahatan. Tetapi kondisi-
kondisi tertentu dapat menyebabkan calon korban ikut berperan serta
sehingga terjadilah kejahatan dan dia sendiri yang menjadi korban.
Sepintas orang tidak dapat melihat peranan korban dalam hal
terjadinya kejahatan. Bahkan si korban sendiri seringkali tidak
menyadari bahwa dirinyalah yang sebenarnya memegang peranan
penting pada saat ia menjadi korban kejahatan. Demikian juga Von
Hentig (Gosita, 2004) telah lama menulis bahwa ternyata pada
korbanlah yang kerap kali merangsang untuk melakukan kejahatan,
membuat seseorang menjadi penjahat.
Peranan korban dalam mempermudah terjadinya kejahatan
(dalam konteks penelitian adalah perdagangan orang) juga dapat
dijelaskan melalui teori Pertukaran Sosial (Social Exchange Theory).
Teori pertukaran sosial pada jaman yang lebih modern dimotori oleh
karya para sarjana sosiologi, antara lain seperti Homans dan Blau.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 341
Model yang muncul untuk menjelaskan teori pertukaran sosial, pada
dasarnya terdiri atas lima unsur utama yaitu (Dermawan, 2009):
(1) Perilaku diprediksi di atas pikiran yang rasional;
(2) Hubungan menjadi dasar dalam sistem imbalan balasan;
(3) Pertukaran sosial didasarkan pada prinsip keadilan;
(4) Individu akan berupaya untuk memaksimalkan keuntungan mereka
dan meminimumkan biaya mereka dalam hubungan pertukaran
hubungan; dan
(5) Individu mengambil bagian dalam suatu hubungan berdasarkan
suatu perasaan kemanfaatan lebih dari pada paksaan timbal balik.
Sementara itu, teori pertukaran sosial juga menjelaskan
motivasi individu dalam mengejar partisipasi dalam suatu aktivitas
tertentu. Teori ini menjelaskan empat bangunan yang mempengaruhi
seorang individu untuk mempertahankan keterlibatan, yaitu (Dermawan,
2009):
(1) Partisipan akan berupaya untuk memelihara keterlibatan mereka
jika mereka secara berlanjut menerima kepuasan kebutuhannya
yang mereka cari sejak awal dan berkembang melalui
partisipasinya;
(2) Partisipan mencari pengalaman suatu perasaan imbalan balasan
melalui keterlibatan mereka dalam pengejaran kepuasan dan
kemanfaatan, dengan demikian, mereka berupaya untuk menerima
sesuatu untuk keterlibatan mereka yang kira-kira sepadan dengan
kontribusi mereka melalui aktivitas mereka;
(3) Peserta ingin memastikan bahwa mereka menerima imbalan yang
layak untuk keterlibatan mereka dibandingkan dengan orang lain
yang mengambil bagian atau berpartisipasi di dalam kegiatan yang
sama atau serupa; dan
(4) Peserta berupaya untuk meminimalisir biaya mereka sementara
memaksimalkan imbalan mereka. Dengan begitu, berhenti
berpartisipasi bisa dapat disebabkan oleh karena biaya finansial
yang dikeluarkan tidak sebanding dengan imbalannya.
Mengacu pada beberapa prinsip Teori Pertukaran Sosial,
maka peran korban dalam pentas perdagangan manusia juga sangat
signifikan. Para perempuan korban perdagangan perempuan bisa saja
mengambil pilihan untuk masuk dalam pentas perdagangan perempuan
ini dengan didasari oleh pikiran rasional dan kemanfaatan ekonomi.
342 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Namun apa yang terjadi sesungguhnya dengan korban dalam
konteks teori pertukaran sosial ini? Banyak temuan penelitian justru
mengungkapkan keadaan yang bertolak belakang dengan apa yang
dikatakan oleh teori pertukaran sosial. Sebab utamanya adalah bahwa
hubungan kerja dan hubungan sosial antara korban dan pelaku tidaklah
setara. Hubungan yang terjadi justru merupakan hubungan yang
timpang dan eksploitatif. Dengan demikian:
(1) Korban tidak akan dapat berupaya untuk memelihara keterlibatan
mereka karena pertimbangan mereka secara berlanjut menerima
kepuasan kebutuhannya yang mereka cari sejak awal dan
berkembang melalui partisipasinya;
(2) Korban tidak akan pernah berkesempatan untuk menerima sesuatu
untuk keterlibatan mereka yang kira-kira sepadan dengan kontribusi
mereka melalui aktivitas mereka;
(3) Korban tidak akan memiliki akses untuk memastikan bahwa mereka
menerima imbalan yang layak untuk keterlibatan mereka
dibandingkan dengan orang lain yang mengambil bagian atau
berpartisipasi di dalam kegiatan yang sama atau serupa; dan
(4) Korban tidak akan dapat berupaya untuk meminimalisir biaya
mereka sementara memaksimalkan imbalan mereka.

Perlunya Upaya Pencegahan dan Penanggulangan Terpadu dalam
Mewujudkan Pencegahan dan Penanggulangan Perdagangan
Perempuan yang Berorientasi Perlindungan Korban
Mengacu pada berbagai uraian di atas makadapatlah dipahami
bahwa perdagangan orang, khususnya perdagangan perempuan adalah
suatu bentuk tindak kejahatan yang kompleks. Melihat kompleksitas
dari faktor-faktor penyebab yang melingkupi perdagangan perempuan
tersebut, tentunya dalam melakukan upaya pencegahan dan
penanggulangannya, Pemerintah sangat memerlukan upaya penanganan
yang komprehensif dan terpadu. Tidak hanya dibutuhkan pengetahuan
dan keahlian profesional, namun juga pengumpulan dan pertukaran
informasi, kerjasama yang memadai baik sesama aparat penegak hukum
seperti kepolisian, kejaksaan, hakim maupun dengan pihak-pihak lain
yang terkait yaitu lembaga pemerintah (kementerian terkait) dan
lembaga non pemerintah (LSM) baik lokal maupun internasional.
Semua pihak bisa saling bertukar informasi dan keahlian profesi sesuai
dengan kewenangan masing-masing dan kode etik instansi.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 343
Beberapa alasan mengapa perlunya kerjasama di antara semua
pihak yang bergerak di dalam pencegahan dan penanggulangan
perdagangan orang, khususnya perdagangan perempuan, antara lain
adanya keterbatasan setiap institusi, baik secara kewenangan dalam
hukum atau keahlian profesional, dibutuhkannya penanganan kasus
secara komprehensif dan terpadu bagi pencegahan dan penanganan
perdagangan perempuan yang memang memiliki karakteristik yang
kompleks (misalnya kejahatan lintas wilayah, lintas negara) sehingga
membutuhkan penanganan yang tidak biasa (extraordinary). Oleh
karena itu kebutuhan akan kerjasama tidak dapat dihindari. Kerjasama
ini pada dasarnya juga bertujuan untuk memberikan kembali hak-hak
korban yang direnggut dalam kasus perdagangan perempuan.
Tidak hanya perihal pencegahan, namun juga penanganan kasus
dan perlindungan korban semakin memberikan pembenaran bagi upaya
pencegahan dan penaggulangan perdagangan perempuan secara terpadu.
Hal ini bertujuan untuk memastikan agar korban mendapatkan hak atas
perlindungan dalam hukum.

Diagram 1. KerangkaPikir bagi Pencegahan dan Penanggulangan Terpadu

Sumber: Diolah oleh Penulis berdasarkan berbagai referensi
Sebenarnya, komitmen Pemerintah untuk melakukan
pencegahan dan penanggulangan perdagangan orang telah sangat kuat
dan larangan praktik perdagangan orang sudah diatur dalam produk
hukum nasional. Pada Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, alinea
ke-4, Pancasila, sila kedua yaitu: Kemanusiaan Yang Adil dan
344 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Beradab, menunjukkan bahwa perbudakan tidak dimungkinkan,
apalagi berdasarkan pasal 28 (1) negara menjamin hak untuk tidak
diperbudak (amandemen Ke-2, tanggal 18 Agustus 2000). Kitab
Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP), pasal 297:
perdagangan wanita dan perdagangan anak laki-laki yang belum cukup
umur, diancam dengan pidana penjara paling lama enam tahun.
Meskipun pada kenyataannya korban perdagangan orang tidak hanya
perempuan dan laki-laki yang belum dewasa, melainkan orang-orang
yang berada dalam posisi rentan, baik perempuan, laki laki, dewasa, dan
anak-anak. Selain itu KUHP pasal 297 ini juga memberikan sanksi yang
terlalu ringan dan tidak sepadan dengan dampak yang diderita korban
akibat kejahatan perdagangan orang.
Pasal 324 KUHP: Barangsiapa dengan biaya sendiri atau biaya
orang lain menjalankan perniagaan budak atau melakukan perbuatan
perniagaan budak atau dengan sengaja turut serta secara langsung atau
tidak langsung dalam salah satu perbuatan tersebut di atas, diancam
dengan pidana penjara paling lama 12 tahun.
Pasal 324 KUHP mengatur Perniagaan budak belian
(Slavenhandel), tetapi Perbudakan di Indonesia menurut hukum
berdasarkan pasal 169 Indische Staatsregeling pada tanggal 1 J anuari
1860 telah dihapus dengan pertimbangan bahwa, perbudakan tidak akan
pernah terjadi di zaman modern ini. Tetapi ternyata asumsi tersebut
keliru karena justru di era globalisasi ini Slavenhandel marak kembali
dalam wujud yang lebih canggih dan lebih berani serta dilakukan secara
terang-terangan maupun terselubung. Perempuan pekerja domestik
sering diperlakukan layaknya sebagai budak, dipekerjakan tanpa
mendapatkan upah sama sekali, tidak diberikan tempat istirahat yang
layak dan dirampas kebebasan bergeraknya. Tarif yang ditetapkan oleh
agen perekrut tenaga kerja kepada calon majikan, seolah memberikan
kekuasaan kepada majikan atas pekerja domestik yang telah dibelinya.
Sehingga untuk mendapatkan manfaat dan keuntungan yang sebesar-
besarnya dari pekerja domestik, majikan mengeksploitasi korban secara
terus menerus. Larangan perbudakan juga diatur dan tercantum dalam
Pasal 10 UUD Sementara Tahun 1950.
Sementara itu, Pasal 83 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2002
tentang Perlindungan Anak menentukan larangan memperdagangkan,
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 345
menjual, atau menculik anak untuk diri sendiri atau untuk dijual.
2

Sementara itu Pasal 88, juga mengatur tentang larangan melakukan
eksploitasi ekonomi dan seksual terhadap anak.
3

Selain berbagai pertautan hukum di atas, masih banyak pula
peraturan hukum yang dapat menjerat para pelaku kejahatan.
4
Hampir
semua peraturan hukum tersebut mengatur tentang larangan perbuatan
yang dapat dikategorikan sebagai perdagangan orang dan ancaman
penerapan sanksi atas perbuatan tersebut terhadap pelakunya.
Sikap Pemerintah RI untuk memerangi perdagangan orang
dipertegas kembali dalam Keputusan Presiden RI No. 88 Tahun 2002
tentang Rencana Aksi Nasional Penghapusan Perdagangan Perempuan
dan Anak (RAN P3A),
5
serta diundangkannya Undang-Undang
Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang pada tahun 2007.
6

2
Disebutkan dalam Pasal tersebut bahwa: Setiap orang yang
memperdagangkan, menjual, atau menculik anak untuk diri sendiri atau untuk
dijual, dipidana dengan pidana penjara paling lama 15 (lima belas) tahun dan
paling singkat 3 (tiga) tahun dan denda paling banyak Rp300.000.000 (tiga
ratus juta rupiah) dan paling sedikit Rp60.000.000 (enam puluh juta rupiah).
3
Disebutkan dalam Pasal tersebut bahwa: Setiap orang yang
mengeksploitasi ekonomi atau seksual anak dengan maksud untuk
menguntungkan diri sendiri atau orang lain, dipidana dengan pidana penjara
paling lama 10 (sepuluh) tahun dan/atau denda paling banyak Rp200.000.000
(dua ratus juta rupiah).
4
Antara lain tertuang dalam: Undang-Undang No. 1 Th 1996 tentang
KUHP pasal 324, pasal 333 ayat 1-4, pasal 297, Pasal 324, Pasal 333, Pasal
297: Undang-Undang No. 9 Tahun 1992 Tentang Keimigrasian, Pasal 55 ;
Undang-Undang No. 39 Tahun 2004 tentang Penempatan Dan Perlindungan
Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri, Pasal 102 ayat (1); Undang-Unang No.
13 Tahun 2003 Tentang Ketenagakerjaan, Pasal 74 ayat (1).
5
Rencana Aksi Nasional Penghapusan Perdagangan Perempuan dan
Anak (RAN-P3A) merupakan rencana aksi yang terpadu lintas program dan
lintas pelaku pusat maupun daerah, tidak saja untuk upaya pencegahan,
penegakan hukum dan perlindungan kepada korban, tetapi juga terintegrasi
dengan penanggulangan akar masalahnya. Implementasi RAN-P3A dibarengi
dengan langkah-langkah nyata di bidang penanggulangan kemiskinan,
kesehatan dan peningkatan kualitas pendidikan baik formal, non-formal
maupun informal (pendidikan dalam keluarga), serta kegiatan pemberdayaan
lainnya yang relevan. Tujuan umum RAN-P3A adalah: Terhapusnya segala
bentuk perdagangan perempuan dan anak. Sedang tujuan khusus adalah:
346 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Upaya penghapusan perdagangan orang meliputi tindakan-
tindakan pencegahan (prevention), menindak dan menghukum
(prosecution) dengan tegas pelaku perdagangan orang (trafficker), serta
melindungi (protection) korban melalui upaya repatriasi, rehabilitasi,
konseling, pendidikan dan pelatihan keterampilan, termasuk menjamin
hal-hal yang berkaitan dengan HAM-nya agar mereka bisa mandiri dan
kembali berintegrasi ke masyarakat. Mengingat bahwa perdagangan
orang berkaitan dengan kejahatan terorganisir lintas negara, maka
kerjasama antar negara baik secara bilateral maupun regional serta
kerjasama dengan badan-badan dan LSM internasional akan terus dibina
dan dikembangkan.
Selain RAN-P3A, ada beberapa rencana aksi yang lain yang
berkaitan dengan penghapusan perdagangan orang, yaitu: Rencana Aksi
Nasional Penghapusan Bentuk-bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak
(Keputusan Presiden RI No. 59 Tahun 2002), Rencana Aksi Nasional
Penghapusan Eksploitasi Seksual Komersial Anak (Keputusan Presiden
RI No. 87 Tahun 2002), dan Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia
2004-2009 (Keputusan Presiden RI No. 40 Tahun 2004).
Keputusan Presiden No. 88 Tahun 2002 juga menetapkan
adanya Gugus Tugas Rencana Aksi Nasional Penghapusan Perdagangan
Perempuan dan Anak (Gugus Tugas RAN-P3A) yang terdiri dari tim
pengarah yang diketuai Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan
Rakyat dan beranggotakan 10 orang Menteri, Kepala Polri, dan Kepala
BPS; serta tim pelaksana yang diketuai Menteri Negara Pemberdayaan
Perempuan dan beranggotakan Pejabat Eselon I dari 16 Intitusi
Pemerintah, Kepala Badan Narkotika Nasional, Direktur Reserse Pidana

(1) Adanya norma hukum dan tindakan hukum terhadap pelaku perdagangan
perempuan dan anak;
(2) Terlaksananya rehabilitasi dan reintegrasi sosial terhadap korban
perdagangan perempuan dan anak yang dijamin secara hukum;
(3) Terlaksananya pencegahan segala bentuk praktek perdagangan perempuan
dan anak di keluarga dan masyarakat;
(4) Terciptanya kerjasama dan koordinasi dalam penghapusan perdagangan
perempuan dan anak antar instansi di tingkat nasional dan internasional.
6
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 21 Tahun 2007 Tentang
Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang (PTPPO), Bab II, Tindak
Pidana Perdagangan Orang. Pasal 2, Pasal 6, Pasal 9, Pasal 10, Pasal 11, Pasal
12.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 347
Umum Mabes Polri, serta 10 orang dari unsur LSM, Organisasi Wanita
Keagamaan, Organisasi Pengusaha Wanita, Kamar Dagang dan Industri
dan Persatuan Wartawan Indonesia.
7

Selain Gugus Tugas RAN-P3A, juga ada gugus tugas yang lain
yang masih berkaitan dengan penghapusan perdagangan orang seperti
misalnya Komite Aksi Nasional Penghapusan Bentuk-bentuk Pekerjaan
Terburuk bagi Anak (Keputusan Presiden RI No. 12 Tahun 2001),
Gugus Tugas Rencana Aksi Nasional Penghapusan Eksploitasi Seksual
Komersial Anak (Keputusan Presiden RI No. 87 Tahun 2002), Komisi
Perlindungan Anak Indonesia (Keputusan Presiden RI No. 77 Tahun
2003), Komisi Nasional Anti Kekerasan terhadap Perempuan
(Keputusan Presiden RI No. 181 Tahun 1998), Komisi Nasional Hak
Asasi Manusia (dimandatkan oleh Undang-undang No. 39 Tahun 1999
tentang Hak Asasi Manusia), dan Komite Koordinasi Nasional
Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Pencucian Uang
(Keputusan Presiden RI No. 1 Tahun 2004).

7
Adapun tugas dari Gugus Tugas RAN-P3A adalah:
(1) Pengkoordinasian pelaksanaan upaya penghapusan perdagangan
(trafiking
7
) perempuan dan anak yang dilakukan oleh pemerintah dan
masyarakat sesuai dengan tugas fungsi dan/atau kualifikasi masing-
masing;
(2) Advokasi dan sosialisasi trafiking dan RAN-P3A pada pemangku
kepentingan (stakeholders);
(3) Pemantauan dan evaluasi baik secara periodik maupun insidentil serta
penyampaian permasalahan yang terjadi dalam pelaksanaan RAN-P3A
kepada instansi yang berwenang untuk penanganan dan penyelesaian lebih
lanjut sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang
berlaku;
(4) Kerjasama nasional, regional, dan internasional untuk langkah-langkah
pencegahan dan penanggulangan dalam upaya penghapusan perdagangan
(trafiking) perempuan dan anak, dan
(5) Pelaporan perkembangan pelaksanaan upaya penghapusan perdagangan
perempuan dan anak kepada Presiden dan masyarakat. Sesuai dengan
tujuannya, Gugus Tugas memfokuskan diri pada upaya penghapusan
perdagangan orang khususnya perempuan dan anak, sementara untuk
menanggulangi akar masalahnya: kemiskinan (dalam berbagai bidang
kehidupan), kesehatan dan kurangnya pendidikan, dilaksanakan secara
lintas sektor, pusat dan daerah, di bawah koordinasi Menteri Koordinator
Bidang Kesejahteraan Rakyat.
348 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Dalam era otonomi, di tingkat provinsi dan kabupaten/kota
telah dibentuk pula gugus tugas serupa yang akan menyusun rencana
aksi daerah. Menteri Dalam Negeri telah memberikan dukungan melalui
Surat Edaran Departemen Dalam Negeri No. 560/1134/PMD/2003,
yang ditujukan kepada Gubernur dan Bupati/Walikota seluruh
Indonesia. Dalam surat edaran tersebut diarahkan bahwa sebagai focal
point pelaksanaan penghapusan perdagangan orang di daerah,
dilaksanakan oleh unit kerja di jajaran pemerintah daerah yang
mempunyai kewenangan menangani urusan perempuan dan anak,
melalui penyelenggaraan pertemuan koordinasi kedinasan di daerah
dengan tujuan:
(1) Menyusun standar minimum dalam pemenuhan hak-hak anak;
(2) Pembentukan satuan tugas penanggulangan perdagangan orang di
daerah;
(3) Melakukan pengawasan ketat terhadap perekrutan tenaga kerja; dan
(4) Mengalokasikan dana APBD untuk keperluan tersebut.
Daerah sumber, daerah transit, dan daerah perbatasan
merupakan tempat-tempat yang diprioritaskan untuk segera dibentuk
gugus tugas penghapusan perdagangan orang tingkat daerah. Di
beberapa provinsi dan kabupaten/kota, gugus tugas yang dibentuk
seringkali tidak mengkhususkan diri pada masalah penghapusan
perdagangan perempuan dan anak, tetapi juga menangani masalah
penghapusan eksploitasi seksual komersial anak, penghapusan bentuk-
bentuk pekerjaan terburuk bagi anak, dan hal-hal lain yang berkaitan.
Di beberapa provinsi dan kabupaten/kota, misalnya Pemerintah
daerah telah mengeluarkan Peraturan Daerah tentang Pencegahan dan
Penghapusan Perdagangan Orang Khususnya Perempuan dan Anak, dan
membentuk Gugus Tugas Anti Perdagangan Orang, khususnya
Perempuan dan Anak, membentuk Komite Bentuk-bentuk Pekerjaan
Terburuk bagi Anak dan menyusun Rencana Aksi Daerah Perlindungan
Anak (Kusumawardhani, 2009); yang dapat dilihat dalam tabel berikut
ini:


J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 349


Tabel 1. Upaya Pencegahan dan Penghapusan Perdagangan Orang yang Telah
Dilakukan oleh Berbagai Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota
Provinsi
(Program)
Kabupaten/Kota
(Program)
Sumatera Utara
Peraturan Daerah No. 6 Tahun
2004 tentang Penghapusan
Perdagangan Perempuan dan
Anak, dan membentuk Gugus
Tugas RAN-P3A Sumatera
Utara

Riau
SK Nomor 218.a Tahun 2009
Tentang Pembentukan TimGugus
Tugas Penghapusan Perdagangan
(Trafiking) Perempuan Dan Anak
(P3A).
Kota Dumai
Gugus Tugas Penghapusan Perdagangan Orang
Khususnya Perempuan dan Anak dan sedang dalam
tahapan menyusun Rencana Aksi Daerah.
DKI J akarta
Surat Keputusan Gubernur No.
1099 Tahun 1994. Peraturan
Pelaksanaan tentang Peningkatan
Kesejahteraan bagi Pekerja Rumah
Tangga di DKI Jakarta.
Peraturan Daerah No. 6 Tahun
2004 tentang Ketenagakerjaan
yang pasal-pasal di antaranya
mengatur tentang buruh anak
dan bentuk-bentuk pekerjaan
terburuk bagi anak

J awa Barat
Surat Keputusan Gubernur No. 43
Tahun 2004 telah membentuk
Komite Penghapusan Bentuk-
bentuk Pekerjaan Terburuk bagi
Anak, dan Rencana Aksi
Penghapusan Bentuk-bentuk
Pekerjaan Terburuk bagi Anak,
Perdagangan Anak dan Eksploitasi
Seksual Komersial Anak.
Kabupaten Indramayu
Rencana Aksi Penghapusan Perdagangan Orang
Khususnya Perempuan dan Anak.
Kabupaten Sumedang
Komite Penghapusan Bentuk-bentuk Pekerjaan
Terburuk bagi Anak. Pemerintah Kota Bandung
membentuk Komite Bentuk-bentuk Pekerjaan
Terburuk bagi Anak dan menyusun Rencana Aksi
Daerah Perlindungan Anak.
Kota Bekasi
Peraturan Daerah tentang Larangan Perbuatan Tuna
Susila sebagai perubahan atas Peraturan Daerah Kota
Bekasi No. 58 Tahun 1998.
350 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Provinsi
(Program)
Kabupaten/Kota
(Program)
J awa Tengah
Kabupaten Cilacap
Menyusun draft Peraturan Daerah tentang
Penempatan dan Perlindungan Pekerja Migran di
Luar Negeri
Kota Surakarta
Menyusun Rencana Aksi tentang Penghapusan
Perdagangan Orang Khususnya Perempuan dan Anak
Daerah Istimewa Yogyakarta
Menyusun draft Peraturan Daerah tentang Hubungan
Kerja antara Pekerja Rumah Tangga dengan Majikan
J awa Timur
Gugus Tugas Penghapusan
Perdagangan Orang, Eksploitasi
Seksual Komersial Anak dan
Bentuk-bentuk Terburuk Pekerjaan
Terburuk untuk Anak.
Kabupaten Tulungagung
Melalui Surat Keputusan Bupati No. 844 Tahun 2004
membentuk Komisi Perlindungan Anak.
Kabupaten Malang
Peraturan Daerah tentang Perlindungan Pekerja
Migran.
Kota Ponorogo
Rencana Aksi Penghapusan Perdagangan Perempuan
dan Anak yang akan ditetapkan bulan Februari 2005.
Kabupaten Blitar
Peraturan Daerah tentang Perlindungan Pekerja
Migran. Peraturan Daerah tentang Perlindungan
Pekerja Indonesia Blitar dan Anggota Keluarganya.
Kabupaten Banyuwangi
Komite Perlindungan Anak berkaitan dengan
Bentuk-bentuk Pekerjaan Terburuk bagi Anak,
Eksploitasi Seksual Komersial Anak, dan
Perdagangan Anak.
Kalimantan Barat
Kabupaten Sambas
Peraturan Daerah tentang Pencegahan dan
Perlindungan Perempuan dan Anak dari Praktik-
praktik Perdagangan Orang.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 351
Provinsi
(Program)
Kabupaten/Kota
(Program)
Kalimantan Timur
Surat Keputusan Gubernur No. 350/
K.36/2004 tanggal 25 Maret 2004
membentuk Koalisi Anti Trafiking
(KAT) Kalimantan Timur dan
melalui Surat Keputusan Gubernur
No. 463/K.214/2004 membentuk
Komite Aksi Penghapusan Bentuk-
bentuk Pekerjaan Terburuk bagi
Anak.

Nusa Tenggara Barat
Kabupaten Sumbawa
Peraturan Daerah No. 11 Tahun 2003 tentang
Perlindungan dan Pembinaan Tenaga Kerja
Indonesia Asal Sumbawa
Sulawesi Utara
Peraturan Daerah No. 1 Tahun
2004 tentang Pencegahan dan
Penghapusan Perdagangan Orang
Khususnya Perempuan dan Anak,
dan melalui Surat Keputusan
Gubernur No. 130 Tahun 2004
membentuk Gugus Tugas Anti
Perdagangan Orang Khususnya
Perempuan dan Anak.

Sumber: Kusumawardhani, 2009.
Sementara itu, penindakan hukum kepada pelaku perdagangan
perempuan, sesuai dengan kewenangannya diselenggarakan oleh yang
berwajib (Kepolisian, Kejaksaan dan Pengadilan), akan tetapi
mengingat perdagangan orang merupakan tindak kejahatan yang
beroperasi diam-diam, kepada masyarakat umum, lembaga
kemasyarakatan dan LSM, disosialisasikan agar ikut berpartisipasi aktif
dalam mengungkap kejahatan ini dengan cara memberikan informasi
kepada yang berwenang jika melihat, menyaksikan atau mengindikasi
adanya kegiatan perdagangan orang atau hal-hal yang dapat diduga
menjurus kepada terjadinya kejahatan itu. Pihak Kepolisian di seluruh
wilayah telah membuka hotline yang dapat diakses oleh masyarakat
yang ingin melaporkan adanya tindak kejahatan, dan pihak Kepolisian
akan segera menanggapi dan menindaklanjuti informasi yang diberikan.
352 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Selain beberapa produk Undang-Undang di atas, masih ada lagi
beberapa produk Undang-Undang yang memperlihatkan komitmen
Pemerintah Indonesia dalam mencegah dan menanggulangi
perdagangan perempuan. Surat Keputusan Bersama (SKB) antara
Menteri Negara Pemberdayaan Perempuan, Menteri Kesehatan, Menteri
Sosial dan Kepala Kepolisian Negara RI (Oktober 2002) mengenai
Pelayanan Terpadu bagi perempuan dan anak korban kekerasan
menunjukkan komitmen pemerintah untuk menjalin kerjasama lintas
sektoral yang sinergis, terpadu, dan terkoordinasi sesuai dengan
wewenang dan tanggung jawab masing-masing, termasuk menyediakan
anggaran yang memadai.Terkait dengan hal ini, Pemerintah Indonesia
juga telah menerbitkan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 23
Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak.
Dalam menilai usaha-usaha pemerintah dalam memberantasnya,
selain kita harus menyoroti beberapa tindakan, yakni prosecution,
protection dan prevention (penuntutan, perlindungan dan pencegahan),
juga harus mengiringinya dengan suatu pendekatan yang terpusat pada
korban perdagangan perempuan yakni rescue, removal dan
reintegration (penyelamatan, pemindahan, dan reintegrasi). Strategi anti
perdagangan manusia yang efektif, dengan demikian, harus mencakup
tiga aspek perdagangan: segi persediaan, para pelaku perdagangan, dan
segi permintaan.
Dari aspek persediaan, memerangi kondisi-kondisi yang
memicu perdagangan harus diarahkan pada program-program yang
mendidik masyarakat untuk waspada akan bahaya perdagangan,
memperbaiki kesempatan pendidikan dan sistem sekolah, menciptakan
kesempatan ekonomis, mempromosikan persamaan hak, mendidik
masyarakat yang menjadi sasaran mengenai hak-hak hukum mereka dan
menciptakan kesempatan hidup yang lebih baik dan lebih luas.
Dari aspek pelaku perdagangan, program-program pelaksanaan
hukum harus difokuskan pada upaya mengenali dan menghalangi jalur-
jalur perdagangan; mengklarifikasikan definisi-definisi hukum dan
mengkordinasikan tanggung jawab pelaksanaan hukum; menuntut para
pelaku perdagangan dan mereka yang membantu dan bersekongkol
dengannya; dan memerangi korupsi yang dilakukan oleh orang-orang
yang memfasilitasi dan mengambil keuntungan dari perdagangan
manusia, yang mengikis peranan hukum.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 353
Dari aspek permintaan, program-program pelaksanaan hukum
harus difokuskan pada upaya-upaya mengenali dan kemudian menuntut
secara hukum orang-orang yang melakukan perdagangan perempuan
serta juga mengeksploitasinya. Nama para majikan kerja paksa dan para
pelaku eksploitasi terhadap korban yang diperjual-belikan untuk
eksploitasi seksual harus disebutkan dan dibuat malu. Kampanye untuk
meningkatkan kesadaran masyarakat harus dilakukan di negara-negara
tujuan untuk membuat perdagangan semakin sulit disembunyikan atau
diacuhkan. Masyarakat harus ditarik dari situasi perbudakan dan
dikembalikan ke keluarga dan masyarakatnya.
Harus ada koordinasi antara program-program lokal, nasional
dan regional untuk melawan perdagangan manusia. Dengan mengambil
perhatian publik mengenai masalah tersebut, pemerintah dapat
meningkatkan alokasi dana untuk memerangi perdagangan manusia,
memperbaki pemahaman terhadap masalah, dan meningkatkan
kemampuan mereka membangun strategi-strategi yang efektif.
Koordinasi dan kerjasama baik secara nasional, bilateral atau regional
akan memperkuat usaha-usaha negara dalam merekrut sukarelawan
untuk memerangi perdagangan manusia. Standar-standar internasional
harus diserasikan dan bangsa-bangsa harus bekerjasama secara lebih
dekat untuk menolak perlindungan hukum bagi para pelaku
perdagangan.
Pengetahuan masyarakat mengenai perdagangan manusia harus
ditingkatkan dan jaringan kerja organisasi anti perdagangan dan usaha-
usahanya harus diperkuat. Lembaga agama, LSM, sekolah-sekolah,
perkumpulan masyarakat, dan para pemimpin tradisional dengan
pranata adatnya perlu dimobilisasi dalam perjuangannya melawan
perdagangan manusia. Para korban dan keluarga mereka memerlukan
pelatihan keahlian dan kesempatan untuk melakukan ekonomi alternatif.
Strategi anti perdagangan harus dievaluasi secara berkala untuk
memastikan bahwa strateginya masih tetap inovatif dan efektif.
Akhirnya, para pejabat pemerintah harus dilatih mengenai teknik-teknik
anti perdagangan manusia, dan jalur-jalur perdagangan harus secara
statistik dicermati untuk menjelaskan sifat dan seriusnya serta besarnya
masalah sehingga dapat dipahami secara lebih baik.
Semua upaya-upaya di atas menuntut adanya langkah-langkah
yang terencana dan konsisten antara Pemerintah Pusat dengan
Pemerintah Daerah bahkan melibatkan jaringan luas baik dengan
354 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
pemerintah negara sahabat dan lembaga internasional. Oleh karena itu
dalam Peraturan Daerah dikembangkan pula kerjasama antara provinsi
ataupun kabupaten/kota di Indonesia, kemitraan dengan dunia usaha dan
berbagai elemen masyarakat sebagai upaya untuk melakukan
pencegahan dan penanganan korban perdagangan orang dan
membangun berbagai jejaring dengan berbagai elemen masyarakat.
Peraturan daerah tentang Pencegahan dan Penanganan Korban
Perdagangan orang lebih menekankan pada upaya untuk melakukan
pencegahan perdagangan orang daripada upaya represif terhadap pelaku
tindak pidana perdagangan orang karena pengaturan mengenai tindakan
represif telah diatur dalam Undang-Undang tentang Tindak Pidana
Pemberantasan Perdagangan orang dan dengan dimaksimalkannya
upaya pencegahan terhadap perdagangan orang diharapkan dapat
menekan seminimal mungkin korban perdagangan orang.
Upaya pencegahan perdagangan orang dilakukan melalui
pencegahan preemtif dan pencegahan preventif. Pencegahan preemtif
merupakan tindakan yang harus dilakukan pada tingkat pengambilan
keputusan dan perencanaan oleh Pemerintah Daerah yang bersifat
jangka panjang dalam upaya pencegahan perdagangan orang.
Pencegahan preventif merupakan upaya langsung yang harus dilakukan
oleh Pemerintah Daerah untuk melakukan pencegahan perdagangan
orang yang berupa pengawasan terhadap setiap PPTKIS (Pelaksana
Penempatan Tenaga Kerja Indonesia Swasta) dan Korporasi yang ada,
membangun jejaring dengan berbagai pihak terkait (LSM, penegak
hukum) dan membuka akses pengaduan terhadap adanya tindak pidana
perdagangan orang.
Berdasarkan berbagai data tentang profil korban perdagangan
perempuan terungkap bahwa perempuan dan anak korban perdagangan
orang serta mereka yang beresiko, pada umumnya berasal dari keluarga
miskin, kurang pendidikan, kurang informasi dan berada pada kondisi
sosial budaya yang kurang menguntungkan bagi perkembangan dirinya.
Oleh sebab itu kebijakan pencegahan perdagangan orang haruslah
ditekankan pada upaya untuk meningkatkan pendidikan dan
perekonomian di J awa Barat, selain dilakukan pula upaya
pemberdayaan dan penyadaran kepada masyarakat mengenai nilai-nilai
keagamaan, moral, kemanusiaan dan kehidupan (Kusumawardhani,
2009).
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 355
Bagi para korban perdagangan orang akan dilakukan tindakan
penanganan dan rehabilitasi. Penanganan perdagangan orang akan lebih
ditekankan pada upaya untuk menyelamatkan korban perdagangan
korban dari tindakan eksploitasi maupun penganiayaan dan
mengusahakan upaya penanganan hukum sedangkan rehabilitasi
merupakan upaya untuk memulihkan kondisi fisik dan psikis dari
korban perdagangan orang dan pemberdayaan pendidikan dan
perekonomian korban agar tidak terkena korban perdagangan orang
kembali.
Mengingat luasnya aspek pencegahan dan penanganan korban
perdagangan orang maka pelaksanaannya perlu dilakukan secara lintas
sektor antara organisasi perangkat daerah yang berwenang di bidang
sosial, ketenagakerjaan, pendidikan, kesehatan, dan perekonomian
dengan organisasi perangkat daerah di bidang sosial sebagai leading
sector dalam upaya pencegahan dan penanganan korban perdagangan
orang.
Dukungan pendanaan yang memadaipun diharapkan dapat
meningkatkan kesuksesan pelaksanaan pencegahan dan penanganan
korban perdagangan orang, oleh karena itu pendanaan terhadap upaya
pencegahan dan penanganan korban perdagangan orang perlu
dialokasikan dalam masing-masing anggaran organisasi perangkat
daerah terkait di atas.
Dalam rangka percepatan upaya pencegahan dan penanganan
korban perdagangan orang maka dibentuk Gugus Tugas Rencana Aksi
Daerah yang bersifat adhoc dan multistakeholder yang salah satu fungsi
utamanya adalah menyusun Rencana Aksi Daerah yang mengerahkan
berbagai elemen masyarakat dan pemerintah dalam upaya pencegahan
perdagangan orang dan penanganan korban perdagangan orang,
sehingga diharapkan Provinsi J awa Barat dapat menjadi provinsi
terdepan dan tersukses dalam menangani pencegahan perdagangan
orang dan penanganan korban perdagangan (Kusumawardhani, 2009).
Beberapa hal yang terpenting adalah penegakan prinsip-prinsip
yang harus mendasari setiap upaya pencegahan dan penanganan korban
perdagangan orang, yakni prinsip penghormatan dan pengakuan
terhadap hak dan martabat manusia adalah prinsip yang menjunjung
tinggi hak-hak asasi manusia; prinsip kepastian hukum yang
mementingkan penegakan tertib hukum oleh penegak hukum
berdasarkan peraturan perundang-undangan; prinsip proporsionalitas
356 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
yang mengutamakan hak dan kewajiban baik bagi saksi, korban, pelaku
maupun pemerintah; prinsip non-diskriminasi yang tidak membeda-
bedakan korban akibat perdagangan orang terutama perempuan dan
anak, baik mengenai substansi, proses hukum, maupun kebijakan
hukum; prinsip perlindungan untuk memberikan rasa aman baik fisik,
mental, maupun sosial; prinsip keadilan adalah prinsip yang
memberikan perlindungan secara tidak memihak dan memberikan
perlakuan yang sama, termasuk didalamnya kesetaraan gender.
Sementara itu, peningkatan jumlah dan mutu pendidikan yang
didasarkan pada pembangunan pendidikan harus dilakukan secara
integral oleh institusi pendidikan, pengguna, dan Pemerintah Daerah
untuk mencapai kualitas sumber daya manusia yang beriman dan
bertakwa, berahklak mulia, cerdas, kreatif, produktif, inovatif, mandiri,
menguasai ilmu pengetahuan dan teknologi, unggul dalam persaingan,
serta mampu beradaptasi dengan perubahan zaman dan tuntutan
kebutuhan pasar.
Pembukaan lapangan kerja seluas-luasnya bagi masyarakat
didasarkan pada arah pembangunan ketenagakerjaan yang bersifat
multidimensi, mempengaruhi dan dipengaruhi oleh berbagai faktor
dengan pola hubungan yang kompleks. Pembangunan nilai-nilai moral
dan agama didasarkan pada karakteristik masyarakat yang religius dan
berbudaya melalui pendidikan agama dan dakwah serta peningkatan
pengamalan ajaran agama secara menyeluruh yang meliputi akidah,
ibadah, muamalah, dan akhlak mulia sehingga terwujud kesalehan
individual dan kesalehan sosial (Kusumawardhani, 2009).

Penutup
Dari berbagai uraian di atas, tampak bahwa dalam melakukan
upaya pencegahan dan penanggulangan perdagangan perempuan yang
berorientasi pada perlindungan korban, sangat diperlukan suatu
konsistensi penegakan hukum yang berpusat pada korban, yang
mengawinkan sasaran yang diinginkan atas penegakkan hukum
terhadap pelaku dengan kebutuhan dan hak-hak dari korban.
Selama ini, terdapat kecenderungan yang kuat dalam penegakan
hukum, baik terhadap perdagangan perempuan, untuk memfokuskan
pada pemberian sanksi bagi mereka yang melanggar hukum bukannya
memberikan dukungan terhadap korban. Hal ini berarti bahwa
penegakan hukum selama ini sangat mungkin untuk tidak dapat
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 357
menyediakan intervensi yang berpusat pada kebutuhan korban. Untuk
itu upaya pencegahan dan penanggulangan perdagangan perempuan
harus ditempatkan dalam perspektif yang lebih luas, menemui format
yang lebih efektif untuk melawan perdagangan perempuan dengan
menjamin bahwa individu yang menjadi korban perdagangan
perempuan diperkuat dengan intervensi yang mendukung pemberian
bantuan bagi pemulihan dari trauma dan dapat mempersiapkan korban
pada kondisi pertahanan diri yang dapat menangkal keterlibatannya
dalam perdagangan perempuan lagi. Menguatkan pendidikan, moral dan
ekonomi (pemberian bekal pekerjaan yang legal) adalah bentuk
intervensi yang melibatkan berbagai instansi di Republik ini untuk dapat
berkoordinasi dan menghilangkan ego sektoral untuk dapat melindungi
korban perdagangan perempuan di masa depan.
Instansi penegak hukum tidak dapat bertarung melawan
trafficking secara efektif dengan sekedar memindahkan korban
trafficking dari satu sistem kendali ke sistem kendali lainnya yaitu
dari kendali yang dilakukan oleh trafficker berpindah ke kendali oleh
pejabat penegak hukum. Korban harus diberdayakan dan kemudian
mengembalikan kontrol tersebut kepada diri mereka. Mereka harus
bebas dari semua stigma buruk yang telah mereka dapatkan sebagai
hasil dari viktimisasi, stigma seperti migran ilegal, pekerja seks, korban
atau saksi. Bebas dari segala stigma, individu akan mendapat pemulihan
terhadap statusnya sebagai manusia yang berhak mendapatkan haknya
dan akan berkolaborasi secara lebih efektif pada sistem peradilan
pidana.
Haruslah diakui bahwa sistemperadilan pidana akan membedakan
antara peran yang berbeda ini. Namun kami percaya bahwa menyadari peran
dan mengenakan label, baik dengan pembedaan yang jelas mengenai peran
atau tidak, jangan hindari stereotip. Bahkan sesungguhnya hal itu akan
memperkuat. Sebagai tambahan, pengenalan salah satu peran misalnya
peran sebagai migran ilegal berkemungkinan menimbulkan akibat pada
pengenalan terhadap peran lain misalnya, korban dan kadang bahkan
memprovokasi penyangkalan terhadap peran lain misalnya saksi yang
dapat dipercaya.
Dengan demikian, gugatan pidana adalah penting namun itu
tidak akan menjadi tujuan akhir karena siklus perdagangan manusia
hanya dapat terganggu dengan dukungan yang efektif dan proteksi
terhadap korban yang terlibat dalam trafficking. Implementasi terhadap
358 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
dasar pendekatan hak asasi manusia dimana status dan proteksi terhadap
korban merupakan pusat perhatian. Pemberdayaan korban tidak hanya
tergantung dari perubahan ketentuan dan penyediaan dukungan namun
juga tergantung dari perubahan sistem peradilan pidana terbaru kepada
sistem yang akan menyediakan intervensi yang berpusat pada korban.

Daftar Pustaka
Abueva, Amihan. 2007. Usaha Memproses Pelaku Perdagangan Anak
Secara Hukum Masih Belum Cukup, dalam Jurnal Perempuan
edisi 51 tahun 2007.
Adi, Rianto dan Syarief Darmoyo. 2004. Trafiking Anak Untuk Pekerja
Rumah Tangga (Kasus Jakarta), Cetakan pertama. J akarta:
Pusat Kajian Pembangunan Masyarakat (PKPM) Unika Atma
J aya.
Gosita, Arif. 1993. Masalah Korban Kejahatan, Jakarta: Akademika
Pressindo.
--------. 2004. Masalah Korban Kejahatan (Kumpulan Karangan)
Pemahaman Perempuan dan Kekerasan, J akarta: PT Bhuwana
Ilmu Populer.
Holt-J ensen, Arild. 1999. Geography: history and concepts, A students
guide, 3
rd
edtition, London: Sage Publications.
Booket No. 3 in A Serie on International Youth Issues. 1995.
Commercial Sexual Exploitation of Children: Youth Involved
in Prostitution, Pornography & Sex Trafficking. Youth
Advocate Program International.
Carling, A. 1992. Social Divisions. London: Verso.
Coleman, J . 1973. The Mathematics of Collective Action. London:
Heinemann.
Crawford, Adam. 1998. Crime Prevention and Community Safety: politics,
policies, and practices. London and New York: Addison
Wesley Longman Limited.
DERAP WARAPSARI. 2003. Perlindungan Terhadap Perempuan dan
Anak yang Menjadi Korban Kekerasan, Edisi ke II, hlm. 2.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 359
Dermawan, Mohammad Kemal. 2000. Strategi Pencegahan Kejahatan,
Bandung: PT. Aditya Bakti.
Dirjosisworo, Soedjono. 1985. Kuliah Prof Donald R. Cressey tentang
Kejahatan Mafia. Bandung: Armico. Hlm. 3233.
Harkrisnowo, Harkristuti. 1996. Lapangan Perdagangan Manusia di
Indonesia. Sentra HAMUI, Februari 2003. Hlm. 5.
Sebagaimana yang dikutip dari United Nations.
----------------. 2004. Transnation Organized Crime: Dalam Perspektif
Hukum Pidana dan Kriminologi. Indonesian Journal of
International Law, Volume 1, No. 2 J anuari. Hlm. 335.
Heath, A. 1976. Rational Choice and Social Exchange. Cambridge:
Cambridge University Press.
Holloway and Hubbart. 2002. Human Trafficking and Its Potential
Environment, Prentice Hall, Harlow, Essex.
Irwanto, dkk. 2006. Jeratan Hutang dalam Perdagangan Manusia.
J akarta: Pusat Kajian Pembangunan Masyarakat (PKPM) Unika
Atma J aya, cetakan pertama.
J osef Gugler (Ed.). 1988. The Urbanization of the Third World. Oxford:
Oxford University Press.
Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat, 20042005.
Penghapusan Perdagangan Orang di Indonesia.
Kementerian Pemberdayaan Perempuan. 2003. Penghapusan Eksploitasi
Seksual Komersial Anak, hlm. 26.
Kusumawardhani, D.T.P. (Ed.). 2010. Human Trafficking: Upaya
Pencegahan dan Penanggulangan Terpadu Terhadap
Perdagangan Perempuan. J akarta: PMB-LIPI.
Lewis Holloway and Phil Hubbard. 2001. People and Place: The
Extraordinary Geographies of Everyday Life, Pearson Education
Ltd., Harlow, Essex.
Peter Hagget. 2001. Geography: A Global Synthesis, Prentice Hall,
Harlow, Essex.
Reginald G. Golledge and Robert J . Stimson. 1997. Spatial Behavior: A
Geographic Perspectives, New York: The Guilfod Press.
360 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
Reksodiputro, Mardjono. 2000. Polisi dan Kejahatan Terorganisasi.
Dalam Jurnal Polisi 2.
Rob Kitchin and Nicholas J . Tate. 2000. Conducting Research into
Human Geography: Theory, Methodology & Practice. Prentice-
Hall, Pearson Education Ltd., Harlow.
Sabon, Max Boli. 2009. Hak Asasi Manusia. J akarta: Universitas Atma
J aya.
Vermonte, Philips J usario. 2002. Transnational Organized Crime: Isu
dan Permasalahannya. Dalam Analisa CSIS, Tahun XXXI, No.
1.
Wahid, Abdul, dan Muhammad Irfan. 2002. Perlindungan Terhadap
Korban Kejahatan Kekerasan Seksual (Advocate Atas Hak
Asasi Perempuan). J akarta: Rafika Aditama.

Koran:
Peluang Kerja di Malaysia Dikhawatirkan PJTKI, Kompas, 7
Nopember 2006.
Janggal, Penjemputan 19 TKI Bermasalah, Kompas, 10 Oktober 2003.
Masih Ada 6.000 TKI Ilegal Ditahan di Malaysia, Kompas, 19
Nopember 1997.
Menoreh Noda di Negeri Jiran, Kompas, 27 J uni 2003.
SKB Perlindungan TKI Harus Disertai Program Konkret, Media
Indonesia, 19 Nopember 2003.
Terkait Kematian TKW Asal Pangandaran, Enam Pengurus PJTKI
Diperiksa, Pikiran Rakyat, 2 J uni 2005.
Perdagangan Perempuan dan Anak yang Belum Terselesaikan, Suara
Pembaharuan, 29 Desember 2001.
Indonesia Terbanyak Memperdagangkan Perempuan dan Anak, Suara
Pembaharuan, 30 Mei 2001.

Internet:
Gopher: // gopher.un.org/00/ga/cedaw/convention.
J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010 361
Kompas Cyber Media Kamis, 27 September 2001, Trafficking
Kegiatan Kriminal, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00.
Kompas Cyber Media Selasa, 3 J uli 2001, Masalah Trafficking Anak
Diprioritaskan J akarta, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00.
Kompas Cyber Media, Berbagai Pelanggaran Hukum Trafficking Tak
Berlanjut ke Pengadilan, download 12 Agustus 2005 pukul
08.00.
Kompas Cyber Media, Kamis, 18 Oktober 2001, Perlu Kerja Sama
Lintas Sektor untuk Mengatasi Trafficking, download 12
Agustus 2005 pukul 08.00.
Kompas Cyber Media, Kamis, 27 September 2001, Trafficking
Kegiatan Kriminal, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00.
Kompas Cyber Media, Sabtu, 2 Maret 2002 Nancy Ely-Raphel: Kami
Tidak Bisa Bekerja Sendiri, download 12 Agustus 2005 pukul
08.00.
Kompas Cyber Media, Waspada! J awa Timur Ladang Subur
Trafficking, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00.
Kompas Cyber Media, Waspada! J awa Timur Ladang Subur
Trafficking, download 12 Agustus 2005 pukul 08.00.
Protokol Pilihan untuk Konvension mengenai Hak-hak anak ditemukan
pada www.unhcr.ch/html/menu2/dopchild.htm.
Uchida, E. (2002a, J une 15). Indonesias Major Donors See Slow
Progress in Poverty Reduction. Retrieved on J anuary 31, 2003,
from http://www.geocities.com.

Undang-Undang:
UU No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan.
UU No. 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga
Kerja Indonesia di Luar Negeri.
UU No. 9 Tahun 1992 tentang Keimigrasian, Sinar Grafindo, J akarta,
hlm. 19.
UU RI No. 23 Tahun 2004 tentang Penghapusan Kekerasan dalam
Rumah Tangga, Kementrian Pemberdayaan Perempuan,
J akarta, 2004: hlm. 9, 10, 29.
362 J urnal Masyarakat & Budaya, Volume 12 No. 2 Tahun 2010
UU No. 21 Tahun 2007 tentang Pemberantasan Tindak Pidana
Perdagangan Orang.

JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 363
Tinjauan Buku:
OTONOMI BIDANG KESEHATAN
YANG SETENGAH HATI

Oleh: J ane KP
1

J udul Buku : Pelaksanaan Desentralisasi Kesehatan di


Indonesia 2000-2007 (Mengkaji
Pengalaman dan Skenario Masa Depan)
Editor : Laksono Trisnantoro
Penerbit : BPFE-Yogyakarta
Cetakan : II, J uli 2009
Tebal : xxii +376 hlm.
ISBN : 979-503-518-5

Pendahuluan
Kesehatan merupakan salah satu bagian dari pembangunan
bangsa untuk meningkatkan kualitas sumber daya manusia. Hal ini
dapat dilihat dari Rencana Pembangunan J angka Menengah Nasional
2009-2014 yang memposisikan kesehatan berada di nomor 3 dari 11
prioritas pembangunan nasional. Meskipun demikian, pembangunan di
sektor kesehatan selama ini masih lemah yang dapat kita lihat dari
angka Indeks Pembangunan Manusia (Human Development Index)
negara kita yang berada pada peringkat 112 dari 177 negara di dunia
pada tahun 2009. Indikator HDI dalam bidang kesehatan yang
mempengaruhi yakni IMR (Infant Mortality Rate), MMR (Maternal
Mortality Rate), gizi kurang balita dan umur harapan hidup yang
mempengaruhi tingkat kesehatan di Indonesia. Permasalahan kesehatan
yang kompleks di Indonesia bukan sesuatu yang mustahil untuk
diselesaikan. Beberapa contoh permasalahan kesehatan di Indonesia
adalah masih tingginya angka kematian bayi yang merupakan contoh

1
Kandidat peneliti pada Pusat Penelitian Kemasyarakatan dan
Kebudayaan (PMB)-LIPI. Widya Graha, Lantai IX. J l. J enderal Gatot Subroto
No. 10, J akarta Selatan, e-mail: propiona_great@yahoo.com
364 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
nyata bahwa Indonesia berada pada urutan atas di antara negara anggota
South East Asia Medical Information Center (SEAMIC), sedangkan
angka kematian ibu melahirkan di Indonesia pada tahun 2009 mencapai
307 per 100.000 kelahiran. Angka ini 65 kali kematian ibu di Singapura;
9,5 kali dari Malaysia dan bahkan 2,5 kali lipat dari Filipina.
Beberapa permasalahan kesehatan lainnya adalah sebagian
besar masyarakat Indonesia masih sulit mendapatkan pelayanan
kesehatan yang disebabkan oleh berbagai faktor seperti keadaan
geografi, sosial dan ekonomi. Pada saat ini terdapat 7.237 Puskesmas,
21.267 Puskesmas Pembantu, dan 6.392 Puskesmas Keliling. Namun,
pelayanan kesehatan masih dirasakan belum mencukupi, baik dari segi
keterjangkauan maupun kualitasnya. Keadaan geografi negara Indonesia
yang terdiri dari ribuan pulau merupakan salah satu tantangan dalam
upaya pembangunan nasional terutama dalam pembangunan kesehatan.
Ketersediaan sumber daya manusia di bidang kesehatan juga menjadi
permasalahan yang masih belum terselesaikan. Apabila dilihat dari
ketersedian jumlah tenaga kesehatan, misalnya pada jumlah dokter
sampai tahun 2009 adalah 40.000 orang sedangkan indikator idealnya
adalah tersedianya 94.376 dokter dengan kondisi ideal 1:2000-2500
orang penduduk dan berdasarkan jumlah tersebut sangat tidak ideal
untuk saat ini dimana rasionya adalah 1:4000 orang penduduk.
Demikian juga pada tenaga perawat yang juga tidak ideal dimana
sampai tahun 2009 adalah 117 orang per 100.000 penduduk dengan
indikator idealnya adalah 276.049 perawat. Dilain sisi, anggaran
kesehatan yang dialokasikan oleh pemerintah hanya berkisar 2,3% dari
total APBN setiap tahunnya. Meskipun WHO telah menyarankan agar
setiap negara mengalokasikan anggaran kesehatan sebesar 5% dari total
APBN. Tetapi dari APBN 2009 yang berjumlah Rp1.037,1 triliun,
anggaran Departemen Kesehatan mendapatkan Rp 20,3 triliun atau 2,8
persen dari total APBN 2009. Untuk menyelesaikan berbagai
permasalahan kesehatan yang ada, maka pada tahun 2010, Depkes telah
menyusun empat isu pokok kesehatan yang menjadi agenda utama,
diantaranya: adalah peningkatan kesehatan masyarakat dalam program
MDGS; peningkatan pembiayaan kesehatan untuk memberikan jaminan
kesehatan masyarakat; pengendalian penyakit dan penanggulangan
masalah kesehatan akibat bencana serta peningkatan ketersediaan,
pemerataan dan kualitas tenaga kesehatan terutama di daerah terpencil,
tertinggal, perbatasan dan kepulauan (DTPK).

JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 365
Desentralisasi Kesehatan: Sebuah Solusi?
Berbagai macam penyelesaian dan ide-ide inovatif telah
dikemukakan termasuk ide desentralisasi kesehatan yang diharapkan
dapat menjadi solusi penyelesaian dalam keanekaragaman kondisi
kesehatan di Indonesia. Untuk melaksanakan desentralisasi kesehatan
diperlukan keseriusan dari berbagai pihak terutama departemen
kesehatan karena pembangunan kesehatan yang bersifat regional harus
diaktifkan bukan dikendalikan dari pusat (sentralisasi), apalagi Depkes
tidak akan mampu untuk mengendalikan sekitar 400 kabupaten/ kota di
seluruh Indonesia.
Desentralisasi Menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah, adalah penyerahan wewenang oleh Pemerintah
Pusat kepada Daerah Otonom dalam kerangka Negara Kesatuan
Republik Indonesia. Dalam bidang kesehatan berarti memberikan
peluang yang lebih besar kepada daerah untuk menentukan sendiri
program dan alokasi dana pembangunan kesehatan di daerahnya.
Dengan sistem desentralisasi diharapkan program pembangunan
kesehatan lebih efektif dan efisien.
Desentralisasi kesehatan sampai saat ini masih menjadi topik
yang menarik karena pelaksanaannya masih belum efektif berjalan.
Kebijakan desentralisasi kesehatan di daerah masih belum memberikan
hasil pada peningkatan kinerja pembangunan kesehatan, yang diukur
dengan perbaikan status kesehatan masyarakat dan pemerataan
pelayanan kesehatan. Melihat kenyataan ini timbul beberapa
pertanyaan, Apakah desentralisasi kesehatan mampu memperbaiki
efisiensi dan pemerataan pelayanan kesehatan? atau Apakah
desentralisasi kesehatan mampu memperbaiki status kesehatan
masyarakat?
Buku yang terdiri dari beberapa penulis diantaranya dari
PMPK FK UGM dan dinas kesehatan daerah, membahas mengenai
pelaksanaan desentralisasi kesehatan di Indonesia dengan cara
melakukan analisis terhadap pengalaman Indonesia selama tujuh tahun
terakhir (tahun 2000-2007), menganalisis pengalaman pelaksanaan
desentralisasi kesehatan di tiga negara (Uganda, Filipina dan Vietnam),
serta melakukan analisa stakeholders dan skenario masa depan
desentralisasi kesehatan di Indonesia. Pengalaman Indonesia dalam
melaksanakan kebijakan desentralisasi kesehatan dari tahun 2000-2007
dapat direfleksikan sebagai suatu proses yang berjalan secara mendadak
366 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
(Big Bag policy). Kebijakan desentralisasi di sektor kesehatan terjadi
akibat tekanan politik, namun secara teknis sebenarnya para pelaku di
sektor kesehatan belum siap untuk melakukannya.
Buku yang terdiri dari 4 bagian ini pada bagian pertama
berbicara mengenai tantangan hubungan pemerintah pusat dan daerah
dalam kebijakan desentralisasi kesehatan. Bagian dua buku ini
membahas bagaimana inovasi-inovasi kesehatan yang dikembangkan
oleh beberapa daerah era desentralisasi. Bagian tiga mengulas
pengalaman tiga negara (Uganda, Filipina dan Vietnam) dalam
pelaksanaan desentralisasi kesehatan dan bagian empat mengemukakan
aspek politik dan merancang skenario mendatang mengenai pelaksanaan
desentralisasi kesehatan.

Kebijakan Desentralisasi Kesehatan dan Tantangan Kelembagaan
Bagian satu yang terdiri dari tiga bab ini membahas mengenai
tantangan pelaksanaan kebijakan pemerintah pusat dalam konteks
desentralisasi yang berisi berbagai problem kebijakan pemerintah pusat
yang terkait dengan kebijakan desentralisasi. Beberapa hal yang dibahas
antara lain: desentralisasi fiskal di sektor kesehatan, reposisi peran
antara pemerintah pusat dan daerah, serta program J amkesmas. Namun
pada bagian ini hanya memuat studi kasus daerah dari desentralisasi
fiskal dan tidak memuat penjelasan yang pemerintah pusat lakukan.
Pembahasan kedua tentang pelaksanaan program J amkesmas
yang menunjukkan kegagalan pemerintah pusat memahami arti
desentralisasi dalam hal pembiayaan. Pada bagian buku ini dipaparkan
berbagai permasalahan yang terjadi selama pelaksanaan J amkesmas
diantaranya definisi dasar dari masyarakat miskin yang masih menjadi
perdebatan, data dan sistem informasi sasaran yang masih belum baku,
belum adanya kerjasama yang baik antara dinas kesehatan kab/kota
dengan pihak Askes di daerah. Salah satu isu pokok dan saran pada
bagian ini yang disampaikan oleh penulis, merujuk pada hasil seminar
Desentralisasi Kesehatan di Bali, yaitu adanya tiga hal pokok yang
diperlukan dalam pembiayaan kesehatan yaitu berasal dari pemerintah
pusat, pemda dan masyarakat. Sesuai dengan pernyataan oleh
Moertjahjo (Ketua Asosiasi Penyelenggara J aminan Sosial Kesehatan
Daerah), bahwa harus ada beberapa prinsip pembiayaan jaminan
kesehatan sosial yaitu: (1) Dana harus tersedia cukup dan dikelola
secara akuntabilitas baik dan transparan, pemda harus sharing dana
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 367
dalam penyelenggaraan sistem jaminan sosial, pemda harus terlibat
dalam upaya kendali biaya dan kendali mutu; (2) Meningkatkan
komitmen stakeholders daerah yang diwujudkan dengan rencana
penyusunan peraturan daerah tentang pengembangan sistem J amkesda;
(3) Diperlukan adanya integrasi yang jelas antara pemerintah pusat dan
daerah.

Inovasi Kesehatan di Daerah
Pada bagian dua buku ini, berbicara mengenai studi kasus
inovasi kesehatan yang telah dilakukan oleh beberapa daerah. Salah satu
contohnya adalah inovasi mengenai fungsi regulasi pemerintah untuk
sektor kesehatan. Penulis berpendapat bahwa regulasi kesehatan belum
dipahami dan belum menjadi prioritas kebijakan pemerintah pusat
selama pelaksanaan desentralisasi kesehatan. Hal ini dikarenakan fungsi
regulasi masih merupakan peran yang relatif baru bagi dinas kesehatan
kab/kota dan provinsi.
Salah satu tujuan dari regulasi kesehatan selain meningkatkan
status kesehatan masyarakat adalah meningkatkan mutu pelayanan
kesehatan dan keselamatan pasien. Untuk pengembangan sistem
regulasi kesehatan di daerah, seperti yang dikatakan oleh Walshe (2002,
967-970) dalam perspektif efektifitas regulasi menyebutkan 10 ciri
regulasi yang efektif yaitu: (1) Fokus ke kinerja; (2) Responsif; (3)
proporsional/ seimbang; (4) Monitoring; (5) Pengaturan konsisten; (6)
Biaya pengembangan regulasi; (7) Terbuka, transparan; (8)
Enforcement strategy; 9) Akuntabilitas dan indepedensi lembaga
regulasi; dan (10) Komitmen tinggi dalam evaluasi dan review.
Berbagai ciri tersebut secara bertahap mulai terlihat dalam
pengembangan inovasi regulasi di daerah yang mempertegas fokus
regulasi ke kinerja pelayanan kesehatan. Akuntabilitas dan indepedensi
regulasi dapat ditunjukkan dengan komitmen dinas kesehatan yang
tinggi dalam evaluasi, review dan konsistensi implementasi yang telah
disepakati.
Beberapa inovasi kesehatan lainnya adalah inovasi dalam
pelayanan otonomi di Rumah Sakit Daerah dan inovasi dalam
pemberian pelayanan berdasarkan kontrak SDM di Rumah Sakit
Daerah. Salah satu contoh kasus yang dapat menjadi pembelajaran bagi
Rumah Sakit di daerah adalah RSUD Tabanan yang mengalami
perkembangan sistem pelayanan yang buruk menjadi pelayanan prima
368 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
yang berkualitas. Menurut saya beberapa inovasi yang dilakukan oleh
RSUD Tabanan dapat menjadi contoh bagi RS di daerah lainnya tetapi
pada aspek fase terakhir mungkin di tiap daerah akan mengalami
bermacam persoalan yang tidak sama dan dalam bagian ini belum
dijelaskan apakah pemda di Indonesia akan menetapkan RSUD sebagai
BLUD? dan apakah akan menetapkan RSUD sebagai lembaga tehnis di
luar dinas kesehatan.
Permasalahan lain yang diangkat dalam pelaksanaan
desentralisasi kesehatan adalah masalah ketersediaan tenaga kesehatan.
Untuk menangani permasalahan tenaga kesehatan tersebut, Provinsi
NAD dan Kabupaten Berau telah melakukan inovasi tenaga kerja
kesehatan melalui pendekatan kontrak secara tim (contracting out)
bukan secara perorangan. Pada bagian ini penulis berpendapat bahwa
seharusnya sistem contracting out dapat menjadi salah satu solusi
yang efektif untuk mengurangi permasalahan tenaga kesehatan. Akan
tetapi salah satu masalah besar dari sistem ini adalah belum tersedianya
tenaga kontraktor atau pihak ketiga yang bersedia untuk menyediakan
tenaga kesehatan secara kontrak tim, disamping peraturan hukum yang
ada belum mendukung sistem ini secara penuh.
Namun sayangnya penulis tidak memberikan penjelasan
bagaimana sistem tersebut dapat dilaksanakan dan tidak membedakan
antara daerah yang mempunyai kemampuan fiskal tinggi dengan daerah
dengan kemampuan fiskal rendah ataupun adanya pengecualian khusus
bagi Provinsi NAD yang dengan mudah memperoleh bantuan luar
negeri dalam hal kontrak tenaga kesehatan dikarenakan baru
mendapatkan bencana tsunami. Menurut saya, meskipun prospek sistem
contracting out di era desentralisasi cukup menjanjikan namun harus
tetap dilihat dari kondisi masing-masing daerah yang tidak sama. Bagi
daerah dengan kemampuan fiskal tinggi dapat melaksanakannya melalui
pengadaan pihak ketiga (system contracting out) ataupun swakelola
yang dilakukan oleh dinas kesehatan kab/kota. Apabila melalui
swakelola sendiri maka dapat dilakukan melalui sistem outsourcing,
dimana tidak membutuhkan pihak ketiga untuk menyediakan tenaga
kesehatan tetapi dinas kesehatan sendiri yang merekrut tenaga kontrak
kesehatan tersebut dengan mengajukan anggaran kepada pemda/pemkot
dan DPRD untuk penggajiannya. Pelaksanaan sistem outsourcing ini
telah dilaksanakan oleh Dinkes Kota Surabaya dengan Pemkot Surabaya
sejak tahun 2006. Namun sistem outsourcing ini mungkin hanya berlaku
pada daerah yang tidak terlalu terpencil ataupun daerah yang masih
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 369
memiliki universitas maupun sekolah kesehatan (stikes). Sedangkan
pada daerah dengan kemampuan fiskal rendah yang harus lebih
diperhatikan adalah lebih kreatif menjalin kerja sama dengan berbagai
pihak yang memiliki sumber daya baik SDM maupun anggaran seperti
yang dilakukan oleh Kabupaten Yahukimo, Papua yang menggunakan
Memorandum of Understanding (MoU).

Komparasi Pelaksanaan Desentralisasi Kesehatan: Studi Kasus
Filipina, Uganda dan Vietnam
Bagian tiga dalam buku ini mengulas tentang pengalaman
beberapa negara (Filipina, Uganda dan Vietnam) dalam pelaksanaan
desentralisasi kesehatan yang diharapkan dapat digunakan sebagai
bahan pelajaran terutama dalam hal pengelolaan undang-undang dan
aturan pelaksanaan; hubungan antara pemerintah pusat dan daerah;
peran departemen kesehatan; dampak desentralisasi dan pengalaman
dalam konteks isu politik. Namun terdapat hal menarik yang bisa
diambil dari pengalaman tersebut yang menunjukkan bahwa
peningkatan status kesehatan yang didapat dari desentralisasi kesehatan
di ketiga negara tersebut hanya sedikit. Hal ini mencerminkan keadaan
diluar kendali para pembuat kebijakan. Isu ini menjadi menarik
dikarenakan posisi Indonesia sekarang mengalami perubahan dari arah
sentralisasi kesehatan menjadi desentralisasi kesehatan yang mengharap
akan terjadi peningkatan status kesehatan di masyarakat.
Bagian terakhir dari buku ini lebih banyak berusaha untuk
melihat peran pelaku politik, stakeholders dan skenario masa depan
pelaksanaan desentralisasi kesehatan. Hal menarik lainnya yang dibahas
pada bagian terakhir buku ini adalah membahas mengenai berbagai
kemungkinan skenario yang mungkin terjadi dalam pelaksanaan
kebijakan desentralisasi di sektor kesehatan. Terdapat empat skenario
pertanyaan yang diutarakan diantaranya adalah: (1) Kesepakatan untuk
melaksanakan desentralisasi kesehatan; (2) Pelaksanaan desentralisasi
kesehatan yang separuh hati; (3) Kesepakatan untuk melaksanakan
resentralisasi kesehatan dan (4) Pelaksanaan desentralisasi kesehatan
yang tidak terlaksana.

Simpulan
Satu kritikan tajam yang disampaikan oleh penulis dalam buku
ini adalah bahwa sampai saat ini pelaksanaan desentralisasi kesehatan di
370 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010
Indonesia kemungkinan masih berada pada skenario dua yang tidak
ideal. Hal ini dapat dilihat dari berbagai peraturan hukum tentang
desentralisasi kesehatan sudah ada namun departemen kesehatan dan
elemen pemerintah pusat masih cenderung sentralisasi. Sementara
pemda berada dalam sistem yang semakin desentralisasi karena
peraturan hukum yang mengharuskan.
Secara keseluruhan dari isi buku ini, penulis ingin menggugah
perhatian tentang situasi permasalahan yang dihadapi oleh sektor
kesehatan selama tujuh tahun pelaksanaan desentralisasi kesehatan
(tahun 2000-2007) dan masa depan pelaksanaan desentralisasi
kesehatan di Indonesia. Buku ini sangat berguna bagi para stakeholders
sektor kesehatan di Indonesia, pengambil kebijakan kesehatan di
pemerintah pusat/pemda/pemkot, peneliti maupun dosen ataupun
masyarakat luas.

Daftar Pustaka
Aitken, J .M.1994. Voices From The Inside Managing District Health
Services in Nepal. International Journal of Health Planning
and Management, 9, 304-309.
Laksono T. 2005. Desentralisasi Kesehatan di Indonesia dan
Perubahan Fungsi Pemerintahan 20012003. J ogjakarta: Gajah
Mada University Press.
Tjahjono Koentjoro. 2007. Regulasi Kesehatan di Indonesia. Penerbit
Andi.
Walshe K. 2002. The Nise of Regulation in The NHS. British Medical
Journal, 324: 967-70.
Desentralisasi Kesehatan RI jadi Pembahasan Menarik di Inggris (http://
www.berita8.com, diakses pada 15 Maret 2010)
Diskusi Tentang Desentralisasi Kesehatan yang Setengah Hati (http:
//www.mailarchive.com/desentralisasikesehatan@yahoo.groups
.../msg0145.html diakses pada 15 Maret 2010).
Kematian Ibu dan Bayi di Indonesia Tertinggi di Asia (http://
www.menegpp.go.id, diakses pada 25 Mei 2010).
Nasib Pelaksanaan Desentralisasi Bidang Kesehatan di Indonesia
(http://www.ophey.blog-spot.com, diakses pada 20 April 2010).
JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010 371
Pelaksanaan Desentralisasi Kesehatan Tidak Serius (http: //www.suara
pembaharuan.com, diakses pada 28 J uni 2010).

























372 JurnalMasyarakat&Budaya,Volume12No.2Tahun2010