ANALISIS KINERJA BIROKRASI PEMERINTAH :

KASUS PADA DINAS PENDIDIKAN KABUPATEN XXX

CONTOH SKRIPSI/CONTOH TESIS ADMINISTRASI NEGARA
ABSTRAK
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui kinerja birokrasi, khususnya yang berkaitan dengan
tingkat efesiensi organisasi, kerja, kerjasama tim, dan hubungan antara pimpinan dengan
bawahan, serta faktor pendukung dan penghambat kinerja birokrasi pada Dinas Pendidikan
Kabupaten XXX.
Populasi penelitian ini adalah keseluruhan pegawai dinas pendidikan kabupaten XXX sebanyak
109 orang, selanjutnya dilakukan penarikan sampel sebanyak 9 orang
!asil penelitian menunjukkan bahwa kinerja birokrasi berada taraf baik. !al ini terutama terlihat
pada semua "ariabel penelitian, yakni, efesiensi, kerjasama tim, dan hubungan antara pimpinan
dengan bawahan. #aktor pendukung kinerja birokrasi antara lain$ tingkat kerjasama yang solid,
hubungan "erti%al dan hori&ontal yang harmonis, serta dukungan dari pemerintah dan masyarakat
yang %ukup memadai. #aktor penghambat antara lain, alokasi anggaran untuk pengembangan
pegawai relatif rendah, kurangnya inisiatif dari dinas untuk menyusun program pengembangan
pegawai, pola pengembangan pegawai saat ini masih sangat sentralistik, inisiatif pegawai untuk
mengembangkan diri masih rendah$ dan jangkauan wilayah kerja dinas yang luas dibandingkan
dengan jumlah pegawai yang dimiliki, sehingga mempersulit pengontrolan.
'mplikasi yang dapat direkomendasikan dalam penelitian ini seperti berikut$ (1) perlu
rasionalisasi pegawai dan penataan struktur organisasi dalam Dinas Pendidikan Kabupaten XXX,
(*) Pengelolaan organisasi birokrasi yang hanya menekankan pada pendekatan prosedur harus
disempurnakan melalui perubahan "isi, misi, pendekatan, strategi dan kegiatan operasional agar
dapat ter%ipta, kerjasama tim yang prima, hubungan kerja berdasarkan pendekatan partisipasi dan
kelompok kerja (teamwork) guna dapat men%apai misi organisasi yang efisiensi, efektif dan
berkeadilan kearah yang lebih baik
BAB 1
PENDAHULUAN
A. Latar Belaka!
Perkembangan paradigma studi ilmu administrasi negara sangat %epat dan mengikuti
perubahan lingkungan yang mempengaruhinya. +eperti studi yang sistematis yang dilakukan
oleh ,i%holas !enry (199-) yang mengelompokkan paradigma administrasi negara atas$ (a)
dikhotami politik administrasi, (b) paradigma prinsip.prinsip administrasi negara, (%) paradigma
administrasi negara sebagai ilmu politik, (d) paradigma administrasi negara sebagai ilmu
administrasi, dan (e) paradigma administrasi negara sebagai ilmu administrasi negara sampai
pada tahun 19/0. +etelah tahun 19/0, paradigma administrasi negara berkembang menjadi
paradigma administrasi pembangunan (0.1 Kritiadi2199/). Dalam paradigma ini peran
pemerintah dalam pembangunan negara.negara berkembang sangatlah besar. 3leh karena itu
menurut 4bdullah (195) peran administrasi pembangunan dalam proses pembangunan adalah
sebagai Agen of Change. !al ini berarti proses peren%anaan, perumusan kebijaksanaan,
implementasi dan pengendalian pelaksanaan pembangunan semuanya dilakukan oleh
pemerintah.
+tudi yang dilakukan oleh Da"id 3sborne dan 6aebler (199*) menggugat tesis tersebut,
bahwa pemerintah tidaklah %ukup mampu untuk melakukan sendiri kegiatan sektor publik$
pemerintah tidak memiliki %ukup biaya untuk membiayai kegiatan sektor publik. 3leh karena itu
keterlibatan unsur swasta, masyarakat dan kelembagaan masyarakat lainya dalam
menyelenggarakan sektor publik merupakan pilihan tepat untuk men%iptakan efisiensi,
efektifitas, pemberdayaan masyarakat itu sendiri. Dari sinilah peran pemerintah dalam
menyelenggarakan kegiatan sektor publik berubah, dimana tidak hanya pemerintah yang terlibat
dalam proses pembangunan, tetapi pihak swasta, kelembagaan masyarakat dan 7+8 merupakan
tiga pilar utama yang harus berperan aktif dalam melakukan proses pembangunan.
+alah satu fungsi pemerintah yang utama adalah menyelenggarakan pelayanan umum
sebagai wujud dari tugas umum pemerintahan untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat.
1irokrasi merupakan instrumen pemerintah untuk mewujudkan pelayanan publik yang efisien,
efektif, berkeadilan, transparan dan akuntabel. !al ini berarti bahwa untuk mampu melaksanakan
fungsi pemerintah dengan baik maka organisasi birokrasi harus profesional, tanggap, aspiratif
terhadap berbagai tuntutan masyarakat yang dilayani. +eiring dengan hal tersebut pembinaan
aparatur negara dilakukan se%ara terus menerus, agar dapat menjadi alat yang efisien dan efektif,
bersih dan berwibawa, sehingga mampu menjalankan tugas.tugas umum pemerintah maupun
untuk menggerakkan pembangunan se%ara lan%ar dengan dilandasi semangat dan sikap
pengabdian terhadap masyarakat.
+eiring dengan hal tersebut 4bdullah (195) mengatakan bahwa determinan penting
untuk meningkatkan kinerja birokrasi pemerintah adalah dibutuhkan 9'nfra.+truktur
4dmnistrasi9 yang memiliki kesiapan dan ketangguhan pada semua tingkatan dan tahapan yang
meliputi 2 (a) organisasi pelaksana yang berintikan birokrasi yang mantap dan tangguh$ (b)
sistem administrasi atau tata laksana yang efektif dan efisien$ dan (%) susunan aparatur atau
personalia yang berkemampuan tinggi dari segi profesional, orientasional yang disertai rasas
dedikasi yang tinggi. !al ini berarti bahwa kinerja birokrasi pemerintah dalam meren%anakan,
mengimplementasikan dan e"aluasi serta pengendalian proses pembangunan dan pelayanan
masyarakat sangat ditentukan oleh faktor kelembagaan, ketatalaksanaan, sumber daya manusia,
aparatur dan dukungan sarana dan prasarana yang tersedia.
+orotan tajam tentang kinerja birokrasi dalam menyelenggarakan pelayanan publik
menjadi wa%ana yang aktual dalam studi administrasi negara akhir.akhir ini. !al ini disebabkan
oleh rendahnya kinerja birokrasi dalam memberikan pelayanan dan pada sisi lain mun%ulnya
konsep pri"atisasi, swastanisasi, kontak kerja yang pada intinya ingin meminimalkan %ampur
tangan pemerintah yang terlalu besar dalam pelayanan publik (+a"as, 195:, 3sborne, 199*).
+tudi yang dilakukan oleh +a"as (195:), 74, 0awa 1arat (1999) menunjukkan bahwa
kinerja birokrasi dalam menyelenggarakan pelayanan publik lebih rendah ketimbang yang
dilakukan oleh pihak swasta atau kelembagaan masyarakat lainnya. 1ahkan +a"as mengatakan
bahwa tugas pemerintah adalah mengarahkan bukan mengayuh perahu. 8emberikan pelayanan
adalah mengayuh dan pemerintah tidaklah pandai mengayuh.
Di kalangan masyarakat masih terdapat keluhan berbagai pelayanan pemerintah
(birokrasi) bahkan pameo masyarakat mengatakan bahwa kalau bisa dipersulit mengapa harus
dipermudah dan bila ada pilihan lain untuk mendapat K;P selain dari Kantor Kelurahan dan
Kantor Ke%amatan, maka saya akan memilih ke +upermaket karena disana pegawainya ramah,
suka senyum, menanyakan apa yang dapat dibantu. +ebaliknya kalau anggota warga masyarakat
ke kantor Kelurahan atau Ke%amatan sangat paradoksal dengan apa yang terjadi di +upermaket
untuk mendapat pelayanan (<anapiha, 1999).
+elama ini seperti yang diakui oleh 8oestopadidjaja (199/) bahwa pelayanan publik oleh
birokrasi %enderung dipersulit, prosedur berbelit.belit, rendahnya ketidakpastian waktu
pelayanan. 6ejala ini oleh 1ryant dan =hite (195/) sebagai suatu gejala ketidak mampuan
administratif, umumnya terjadi di ,egara.negara sedang berkembang.
Penilaian kinerja birokrat pemerintah selama ini %enderung didasarkan pada faktor.faktor
input seperti jumlah pegawai, anggaran, peraturan perundangan dan termasuk pedoman dan
petunjuk teknis pelaksanaan$ dan bukan pada faktor.faktor output atau out%omes.nya, misalnya
tingkat efisiensi biaya, kualitas layanan, jangkauan dan manfaat pelayanan yang dirasakan oleh
masyarakat. 3leh karena itu dalam praktek penyelenggaraan pelayanan publik masih terdapat
berbagai masalah antara lain perbedaan antara kinerja yang diharapkan (intended perfoman%e)
dengan praktek sehari.hari (a%tual perfoman%e), perbedaan antara tuntutan kebutuhan masyarakat
dengan kemampuan pelayanan aparatur pemerintah, perbedaan antara keterbatasan sumber daya
anggaran pemerintah dengan kebo%oran pada tingkat pelaksanaanya (74, 0awa 1arat, (1999).
+tudi lainnya dilakukan oleh !ardjo +oekarto (1999) menunjukkan bahwa pelayanan publik
selama ini masih menunjukkan mental model birokrat sebagai yang di layani oleh masyarakat,
bukan justru sebaliknya aparat yang harus melayani masyarakat. !al ini terjadi karena
pendekatan kekuasaan birokrasi lebih dominan ketimbang keberadaan aparatur sebagai pelayan
masyarakat. Kekuasaan birokrat sangat kuat sekali dan bahkan tak ada organisasi sosial
kemasyarakatan yang mampu mengontrolnya sehingga praktek penyelenggaraan pelayanan
publik selama ini yang menjadi beban masyarakat dan birokrat %enderunng melakukan praktek
Korupsi, Kolusi dan ,epotisme (8ohammad, 1999).
+ementara itu peran aparatur negara (birokrasi) sejak beberapa dekade yang lalu lebih
disiarkan sebagai penyandang dua peran yaitu sebagai 4bdi ,egara dan sebagai 4bdi
masyarakat dan peran sebagai abdi negara menjadi sangat dominan ketimbang peran sebagai
abdi masyarakat. +iklus pelayanan lebih berakses ke kekuasaan birokrasi ketimbang melayani
masyarakat. 4kibatnya aparatur %enderung melayani dirinya sendiri dan meminta layanan dari
masyarakat (;hoha, 199:, 'drus, 199-). 1erkaitan dengan hal ini Kaufman (19/>) mengatakan
bahwa tugas aparatur sebagai pelayan harus lebih diutamakan terutama yang berkaitan dengan
mendahulukan kepentingan umum, mempermudah urusan masyarakat, mempersingkat waktu
proses pelaksanaan urusan publik dan memberikan kepuasan publik.
1erdasarkan studi yang dilakukan 74, +ulsel (199/) menunjukkan bahwa pelayanan
aparat birokrat terhadap masyarakat? dunia usaha masih menimbulkan ekonomi biaya tinggi
(high %ost e%onomy). !al ini dapat dilihat dari terdapatnya .:9> jenis pungutan yang dilakukan
aparatur mulai dari tingkat pusat sampai tingkat daerah. Dari jumlah pungutan tersebut, sekitar
*/@ dari total biaya produksi dialokasikan untuk memperoleh pelayanan aparatur. !al ini
menunjukkan birokrat menjadi penghambat bagi tumbuhnya daya asing masyarakat itu sendiri.
;jokroamidjojo (1955) mengidentifikasi ada empat faktor besar yang menghambat efisiensi
administrasi negara (birokrasi), yaitu 2 (1) ke%enderungan membengkaknya birokrasi baik dalam
arti struktur maupun luasnya %ampur tangan terhadap kehidupan masyarakat, (*) lemahnya
kemampuan manajemen pembangunan baik dalam peren%anaan, pelaksanaan, koordinasi, dan
pengawasan, dan (:) rendahnya produkti"itas pegawai negeri. +ementara +iagian (195/),
mengidentifikasikan ada tiga jenis kelemahan yang melekat pada pegawai negeri (birokrat) kita,
adalah (1) kemampuan manajerial, yaitu kurangnya kemampuan memimpin, menggerakkan
bawahan, melakukan koordinasi dan mengambila keputusan, (*) kemampuan teknis, yaitu
kurangnya kemampuan untuk se%ara terampil melakukan tugas.tugas, baik yang bersifat rutin,
maupun yang bersifat pembangunan, dan (:) kemampuan teknologis, yaitu kurangnya
kemampuan untuk memanfaatkan hasil.hasil penemuan teknologi dalam pelaksanaan tugas.
Penelitian 74, Perwakilan +ulawesi +elatan (*000) tentang tingkat kemampuan tenaga
peren%ana Pembangunan di Kawasan ;imur 'ndonesia menunjukkan bahwa kemampuan tenaga
peren%ana pembangunan masih rendah. !al ini disebabkan karena kurangnya iklim organisasi
yang mendukung berkembangnya kemampuan pegawai, tak ada kebijakan tentang jabatan
fungsional peren%ana dan rendahnya penghargaan pemerintah terhadap jabatan tersebut sehingga
moti"asi tenaga peren%ana untuk mengembangkan diri masih rendah. +tudi lain adalah yang
dilakukan oleh Ani"ersitas 6adjah 8ada di Kalimantan ;imur menunjukkan bahwa
profesionalisme pegawai rendah, baik dilihat dari tingkat pendidika, pengalaman, produkti"itas
kerja, ataupun disiplin kerja terbukti rendah (PPK.A68, 1991?199*2*). Penelitian yang sama
oleh #'+'P37.A68 pada kantor 1appeda di 0awa ;engah, Daerah 'stimewa Bogyakarta dan
7ombok menemukan bahwa penampilan 1appeda sangat dipengaruhi oleh para aparatnya dalam
menjalankan fungsi.fungsi peren%anaan, koordinasi, monitoring dan e"aluasi$ juga oleh tingkat
profesionalisme pegawai, organisasi dan mutu kepemimpinan dalam lembaganya (#'+'P37.
A68, 19912).
+tudi empiris lain yang berkaitan dengan kinerja organisasi pemerintah dilihat dari
pendekatan proses misalnya penelitian yang dilakukan oleh 1addu (199), suatu analisis tentang
prestasi kerja dan hubungannya dengan kepuasaan dan semangat kerja pada Kantor +etwilda ;k.
' +ul.+el, penelitian yang dilakukan oleh ;hahir, 8.8. (199/), suatu analisis tentang faktor.
faktor yang berpengaruh terhadap kepuasan kerja pegawai pada kantor Kopertis =ilayah 'X
Ajung Pandang.
1eberapa penelitian empiris di atas baik yang dilakukan oleh pemerintah maupun yang
dilakukan oleh kalangan akademik menunjukkan bahwa penelitian tentang kinerja birokrasi
pemerintah dilihat dari sudut pendekatan proses masih bersifat parsial, yaitu hanya berkaitan
dengan analisis pada tingkat indi"idu pegawai, tetapi belum melihat se%ara komprehensif dari
sudut kinerja birokrasi pemerintah se%ara keseluruhan.
+emua ini menunjukkan bahwa kerja birokrasi dalam menyelenggarakan pelayanan
publik masih memerlukan kajian yang mendalam dan sungguh.sungguh sehingga peran birokrasi
sebagai instrumen masyarakat untuk meningkatkan kesejahteraan dapat diwujudkan.
Kasus pelayanan pendidikan yang dilakukan oleh pemerintah kabupaten khususnya di
Kabupaten XXX menarik dikaji terutama yang berkaitan dengan perumusan kebijakan,
implementasi, pengendalian dan e"aluasi melibatkan birokrat daerah (lokal). Disamping itu pula
pelayanan pendidikan ini menyentuh kebutuhan seluruh masyarakat.
Penelitian ini diarahkan untuk menge"aluasi dan menjelaskan fenomena kinerja birokrasi
pemerintah kasus pada Dinas Pendidikan Kabupaten XXX dengan menggunakan pendekatan
proses (internal process approach), terutama memahami dan menjelaskan fenomena dalam hal
efisiensi pelayanan, kerja, kerjasama tim, dan hubungan pimpinan dengan bawahan. Cariabel
kinerja ini penting diteliti karena didasarkan atas alasan bahwa kinerja output yang diberikan
kepada lingkungan akan sangat tergantung pada tinggi rendahnya kinerja proses. !al ini berarti
organisasi birokrasi pemerintah tak dapat meningkat kebertanggungjawabannya (a%%ountability),
keper%ayaan, men%iptakan keadilan, efekti"itas eksternal dan kepuasan masyarakat sebagai
indikator kinerja eksternalnya tanpa memiliki kinerja internal yang baik.
B. R"#"$a Ma$ala%
1. 1agaimana kinerja birokrasi pemerintah khususnya berkaitan dengan efesiensi organisasi,
kerjasama tim, dan hubungan pimpinan dengan bawahan pada Dinas Pendidikan di
Kabupaten XXX D
*. #aktor apa yang mendukung dan menghambat kinerja birokrasi pemerintah khususnya
berkaitan dengan efesiensi pelayanan, kerjasama tim, dan hubungan pimpinan dengan
bawahan pada Dinas Pendidikan Kabupaten XXX D
C. T"&"a Peel't'a
1. Antuk mengetahui kinerja birokrasi pemerintahan khususnya berkaitan dengan efesiensi
organisasi, kerjasama tim, dan hubungan pimpinan dengan bawahan pada Dinas Pendidikan di
Kabupaten XXX
*. Antuk mengetahuai faktor yang mendukung dan menghambat kinerja birokrasi pemerintah
khususnya berkaitan dengan efesiensi pelayanan, kerjasama tim, dan hubungan pimpinan dengan
bawahan kasus pada Dinas Pendidikan Kabupaten XXX
D. Ma(aat Peel't'a
1. +e%ara akademik$ sebagai bahan informasi bagi peneliti lain yang mengkaji kinerja
birokrasi pemerintah pada masa yang akan datang .
*. +e%ara metodologi$ penelitian ini memperkaya indikator pengukuran tentang kinerja
birokrasi pemerintah khususnya dilihat dalam sudut pandang pendekatan proses.
:. +e%ara praktis$ penelitian ini dapat menjadi bahan untuk e"aluasi kinerja instansi
Pemerintah khususnya Dinas Pendidikan Kabupaten XXX dalam menyempurnakan dan
meningkatkan kualitas pelayanan publik pada masa datang.
BAB II
TINJAUAN PUSTAKA DAN KERANGKA PIKIR
A. A)#''$tra$' Pe#*a!"a )a Re(+r#a$' A)#''$tra$'
+eperti yang diakui oleh Kristiadi (199) bahwa administrasi pembangunan sebenarnya
merupakan salah satu paradigma admnistrasi negara yaitu paradigma yang berkembang setelah
ilmu administrasi negara sebagai ilmu administrasi pada sekitar tahun 19/0. 8enga%u dari
kerangka perkembangan administrasi pembangunan seperti tersebut di atas, Kristiadi memberi
pengertian tentang 4dministrasi Pembangunan adalah 94dministrasi ,egara yang mampu
mendorong kearah proses perubahan dan pembaharuan serta penyesuaian9. 3leh karena itu
administrasi pembangunan juga merupakan pendukung peren%anaan dan implementasinya.
8asalah yang serius dihadapi oleh negara.negara berkembang adalah lemahnya
kemampuan birokrasi dalam menyelenggarakan pembangunan. Dari latar belakang ini, maka
administrasi pembangunan yang berkembang di negara.negara sedang berkembang memiliki
perbedaan ruang lingkup dan karakteristik dengan negara.negara yang telah maju. Dasar inilah
1intoro ;jokroamidjojo (199-) mengemukakan bahwa administrasi pembangunan mempunyai
tiga fungsi2
Pertama, penyusunan kebijaksanaan penyempurnaan administrasi negara yang meliputi2
upaya penyempurnaan organisasi, pembinaan lembaga yang diperlukan, kepegawaian dan
pengurusan sarana.sarana administrasi lainnya. 'ni disebut the development of administration
(pembangunan administrasi), yang kemudian lebih dikenal dengan istilah Administrative
Reform (reformasi admnistrasi).
Kedua, perumusan kebijaksanaan.kebijaksanaan dan program.programa pembangunan di
berbagai bidang serta pelaksanaannya se%ara efektif. 'ni disebut the administration of
development (Administrasi untuk pembangunan). 4dministrasi untuk pembangunan (the
de"elopment of administration) dapat dibagi atas dua$ yaitu$ (a) Perumusan kebijaksanaan
pembangunan, (b) pelaksanaan kebijaksanaan pembangunan se%ara efektif.
Ketiga, pen%apaian tujuan.tujuan pembangunan tidak mungkin terlaksana dari hasil
kegiatan pemerintahan saja. #aktor yang lebih penting adalah membangun partisipasi
masyarakat.
+eperti yang diuraikan di atas bahwa administrasi pembangunan adalah administrasi
negara yang %o%ok diterapkan di negara.negara yang sedang berkembang, namun 1intoro
;jokroamidjojo membedakan bahwa administrasi pembangunan lebih banyak memberika
perhatian terhadap lingkungan yang berbeda.beda, terutama lingkungan masyarakat yang baru
berkembang. +edangkan administrasi pembangunan berperan aktif dan berkempentingan
terhadap tujuan.tujuan pembangunan, sedangkan dalam ilmu administrasi negara bersifat netral
terhadap tujuan.tujuan pembangunan. 4dministrasi pembangunan berorientasi pada upaya yang
mendorong perubahan.perubahan kearah ke keadaan yang lebih baik dan berorientasi mada
depan, sedangkan ilmu administrasi negara lebih menekankan pada pelaksanaan kegiatan se%ara
efektif?tertib, efisien pada masing.masing unit pemerintahan.
4dministrasi pembangunan berorientasi pada pelaksanaan tugas.tugas pembangunan
yaitu kemampuan merumuskan kebijakan pembangunan sedangkan ilmu administrasi negara
lebih menekankan pada tugas.tugas rutin dalam rangka pelayanan kepada masyarakat.
4dministrasi pembangunan mengaitkan diri dengan substansi perumusan kebijaksanaan dan
pelaksanaan tujuan.tujuan pembangunan diberbagai bidang, 'lmu administrasi negara lebih
memperhatikan pada kerapihan?ketertiban aparatur administrasinya sendiri. 4dministrator pada
administrasi pembangunan merupakan penggeraka perubahan (%hange agent), sedangkan
administrator pada administrasi pembangunan berorientasi pada lingkungan, kegiatan dan
peme%ahan masalah sedangkan pada administrasi negara lebih bersifat legalitas.
Eeformasi administrasi atau pembaharuan administrasi dilakukan karena
ketidakmampuan administratif untuk melaksanakan fungsi.fungsi yang diembannya. +tudi yang
dilakukan !eady (199-), menemukan lima %iri yang umum administrasi publik di negara.negara
berkembang, yaitu2 (1) pola dasar (basi% pattern) administrasi publik bersifat %iplakan (imitati"e)
daripada asli (indigenous), (*) birokrasi di negara berkembang kekurangan (diffi%ient) sumber
daya manusia terampil untuk menyelenggarakan pembangunan. Kekurangan ini bukan dalam arti
jumlah tetapi kualitas. Bang justru kurang adalah administrator yang terlatif dengan kapasitas
manajemen, keterampilan.keterampilan pembangunan (de"elopment skills) dan penguasaan tesis
yang kurang memadai, (:) birokrat lebih berusaha mewujudkan tujuan pribadinya dibanding
dengan pen%apaian sasaran program. Dari sifat seperti ini lahir ,epotisme, korupsi dan
penyalagunaan wewenang, () adanya kesenjangan yang lebar antara apa yang hendak
ditampilkan dengan kenyataan. #enomena ini oleh Eigss disebut formalisme, yaitu gejala yang
lebih berpegang pada wujud.wujud dan ekspresi formal dibanding dengan sesungguhnya, dan (-)
1irokrasi di negara berkembang a%apakali bersifat otonom, artinya lepas dari proses politik dan
pengawasan masyarakat.
Dari fenomena dan wajah administrasi publik ini, maka reformasi atau pembaharuan
administrasi publik menjadi suatu tuntutan dan keharusan. 1erdasarkan kasus administrasi
negara di 'ndonesia oleh 1intoro (1999) mengajukan pada2 (a) reformasi kearah sistem politik
yang demokratis, partisipatif dan egalitarian, (b) reformasi 41E' (;,') sebagai birokrasi
pemerintahan, (%) reformasi sistem pemerintahan yang sentralistik kearah desentralisasi, dan (d)
reformasi terhadap upaya pen%iptaan %lean go"erment. Pada bukunya yang lain, 1intoro
;jokroamidjojo (1995), mengatakan bahwa pembangunan administrasi publik atau reformasi
birokrasi pemerintah diarahkan pada program.program sebagai berikut2 (1) deregulasi dan
debirokratisasi ekonomi serta dekonsetrasi dan desentralisasi pemerintah, (*) meningkatkan
efisiensi birokrasi (termasuk mengurangi pungutan.pungutan tak resmi), (:) mutu, orientasi,
pelayanan dan pemberdayaan birokrasi, () sistem karier dan efekti"itas birokrasi, (-)
kesejahteraan pegawai dan pelayanan administrasi kepegawaian.
8enurut Eiggs (199>), pembaharuan administrasi merupakan suatu pola yang
menunjukkan peningkatan efekti"itas pemanfaatannya sumber daya yang tersedia untuk
men%apai tujuan yang telah ditetapkan. 1irokrasi itu sendiri menurut pandangan Eiggs,
merupakan sebuah organisasi yang konkrit, terdiri dari peran.peran yang bersifat hirarkis dan
saling berkaitan, yang bertindak se%ara formal sebagai alat (agent) untuk suatu kesatuan (entity)
atau sistem sosial yang lebih besar. Dengan demikian menurut pandangan ini, tujuan dari
birokrasi ditetapkan oleh kekuasaan di luar kewenangan birokrasi itu sendiri. 4tas dasar ini,
maka kebertanggungjawaban (a%%ountability) dari birokrasi dalam menjalankan tugasnya sangat
esensial sifatnya. 3leh karena itu, pembaharuan administrasi akan berkaitan erat dengan
peningkatan kebertanggungjawaban dalam proses pengambilan keputusan atau dalam hal
bagaimana sumber daya instrumental dimobilisasi untuk men%apai tujuan.
Eiggs melihat pembaharuan administrasi dari dua sisi, yaitu perubahan struktural dan
kinerja (performan%e). +e%ara struktural Eiggs menggunakan diferensiasi struktural sebagai salah
satu ukuran. Pandangan ini didasarkan atas ke%enderungan peran.peran yang makin
terspesialisasi (role speseali&ation) dan pembagian pekerjaan yang makin tajam dalam
masyarakat modern. +edangkan mengenai kinerja, Eiggs menekankan sebagai ukuran bukan
hanya kinerja seseorang atau suatu unit, tetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerja
organisasi se%ara keseluruhan. 'a menekankan pentingnya kerjasama dan teamwork dalam
men%apai tujuan.
+ementara =allis dalam 6inanjar (199/) mengartikan pembaharuan admnistratif sebagai
dalam dimensi$ (a) perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaan sebelumnya, (b)
perbaikan diperoleh dengan upaya yang sengaja dan bukan terjadi se%ara kebetulan atau tanpa
usaha, dan (%) perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dan tidak sementara, untuk
kemudian kembali lagi ke keadaan semula.
+ementara Fsman (199-), menunjukkan bahwa memperbaiki kinerja birokrasi harus
meliputi ketanggapan (responsi"eness) terhadap pengawasan politik, efisiensi dalam penggunaan
sumber daya dan efekti"itas dalam pemberian pelayanan. Antuk itu upaya perbaikan administrasi
meliputi peningkatan keterampilan, penguasaan teknologi informasi dan manajemen finansial,
pengaturan atau pengelompokkan kembali realignment fungsi.fungsi, sistem insentif,
memanusiakan manajemen (humanising management) dan mendorong partisipasi yang seluas.
luasnya dalam pengambilan keputusan serta %ara rekruitmen yang harus lebih bersifat
representatif.
B. Ara% Perke#*a!a A)#''$tra$' P"*l'k
Perubahan paradigma manajemen pemerintahan telah mendorong perkembangannya
administrasi publik yang sangat dinamis mengikuti dinamika lingkungannya. Perubahan
paradigma itu antara lain oleh +a"as (195:), 3sborne (199*), Fffendi (199-), 8ustopadidjaja
(199/), 8ifta ;hoha (199/) mengatakan sebagai berikut 2
a. Perubahan paradigma dari orientasi manajemen pemerintahan yang serba negara menjadi
berorientasi pasar. +elama ini manajemen pemerintahan mengikuti paradigma yang lebih
mengutamakan kepentingan negara. Kepentingan negara menjadi pertimbangan pertama dan
utama untuk mengatasi segala ma%am persoalan yang timbul dimasyarakat. Pasar (dapat berupa
rakyat atau masalah.masalah yang dihadapi oleh masyarakat. +ekarang ini, paradigmanya
berubah, orientasi manajemen pemerintahan diarahkan kepada pasar. +egala aspirasi masyarakat
menjadi lebih penting artinya untuk menjadi bahan pertimbangan pemerintah.
b. Perubahan paradigma dari orientasi manajemen pemerintahan yang otoritarian menjadi
berorientasi kepada egelitarian dan demokrasi.
%. Perubahan paradigama dari sentralisasi kekuasaan menjadi desentralisasi kewenangan.
d. Perubahan manajemen pemerintahan yang hanya menekankan pada batas.batas dan aturan yang
berlaku untuk satu negara tertentu, mengalami perubahan kerah boundryless organi&ation.
e. Perubahan dari paradigma yang mengikuti tatanan birokrasi =eberian menjadi tatanan birokrasi
yang post bureacrac government, atau perubahan dari manajemen pemerintahan yang
mengikuti struktur fisik (phsical structure) ke tatanan manajemen pemerintahan berdasarkan
pada logical structure. Dengan kata lain, suatu tatanan administrasi negara yang berorientasi
pada paper!ork menjadi tatanan administrasi negara yang paperles.
+ebagai dampak dari perubahan global, administrasi publik akan mengalami perubahan
mendasar terutama peran dan orientasi yang ingin di%apai. Dalam era global kita melihat
berkembang dan tumbuhnya sistem administrasi publik dan pemerintahan yang semakin efisien,
efektif. Pergeseran peran telah mulai terjadi dimana fungsi pemerintah dalam berbagai segi
kehidupan ekonomi, sosial telah bergeser dari peran pemerintah yang begitu besar ke arah
mendorong lembaga.lembaga masyarakat?swasta untuk mengambil bagian yang besar dalam
menjalankan sebagai fungsi.fungsi pelayanan kepada masyarakat (3sborne 199:, Kartasasmita
199>, Kristiadi 199/). Pemeritnah %ukup hanya berfungsi sebagai pengarah tidak lagi berfungsi
sebagai pengatur yang dominan. !al ini berimplikasi pada adanya keinginan pemerintah untuk
memberdayakan masyarakat dan meningkatkan partisipasi dalam pembangunan.
Perubahan peran administrasi publik akan selalu seiring dengan dinamika masyarakat
dimana sistem administrasi negara itu berada. #rederi%kson (195:), efektifitas, rasionalitas dan
produkti"itas, tetapi yang lebih penting adalah administrasi negara harus men%iptakan keadilan
sosial, berdasarkan kebutuhan pada semua lapisan masyarakat. !al ini berarti administrasi
negara berusaha untuk merubah kebijakan.kebijakan maupun struktur.struktur yang se%ara
sistematis merintangi ter%iptanya keadilan sosial.
4dministrasi publik memiliki fungsi untuk menjalankan kebijaksanaan dan program.
program kegiatan pemerintahan untuk me%apai tujuan yang telah ditetapkan dalam keerangka
hirarki kebijaksanaan (1romley2 195). +ehubungan dengan hal ini perkembangan administrasi
publik akan sangat dipengaruhi oleh kondisi perkembangan tuntutan dan aspirasi dan pelayanan
kebutuhan masyarakat yang %enderung selalu dinamis.
,i%holas !enry (199-) telah mengidentifikasi alur perkembangan administrasi publik
sebagai kajian akademik ke dalam lima paradigma. Paradigma pertama adalah dikhotomi politik
administrasi publik, yang antara lain dipelopori oleh =oodrow =ilson (155/ dengan tulisannya
yang berjudul ;he +tudy of 4dministration). Paradigma kedua adalah prinsip.prinsip
administrasi yang berkembang antara tahun 19*/.19:/. paradigma ketiga disebut paradigma
administrasi publik sebagai ilmu politik. Paradigma keempat, yang berkembang antara tahun
19-> hingga 19/0 memandang administrasi publik sebagai ilmu administrasi. Dalam konteks ini
terdapat perkembangan untuk menempatkan lo%us disiplin administrasi publik se%ara proposial
pada akar keilmuan administrasi dan manajemen yang berkembang sejak !enry #ayol menulis
bukunya yang berjudul 'ndustrial and 6eneral 4dministration (199). Paradigma kelima yang
berkembang sejak tahun 19/0, menempatkan administrasi publik sebagai disiplin akademik
administrasi publik. Dalam hal ini bahwa administrasi publik telah berkembang sebagai disiplin
ilmu yang berdiri sendiri.
4dministrasi publik yang berkembang setelah paradigma kelima yang diidentifikasikan
oleh !enry menurut Kristiadi (199/) adalah paradigma administrasi pembangunan. !al ini
didasarkan pada temuan.temuan hasil kajian kelompok studi komparatid administrasi (G46)
yang menyebutkan bahwa 9adminsitrasi publik lebih berorientasi untuk mendukung usaha.usaha
pembangunan negara.negara yang belum maju9. Pada umumnya proses kegiatan ini disebut
sebagai administrasi pembangunan. +edangkan di negara.negara maju dewasa ini, administrasi
publik lebih diarahkan kepada upaya pen%arian bentuk kelembagaan yang tepat, ketatalaksanaan
dan aspek kualitas sumebr daya manusia aparatus yang pada intinya adalah reformasi
administrasi. +etelah perkembangan paradigma administrasi publik sebagai administrasi
pembangunan, menurut 1intoro (1999), paradigma berikutnya adalah mewirausahakan birokrasi
yang dipelopori oleh 3sborne, 6aebler (199*) dan perkembangan yang terakhir adalah
penyeleggaraan kepemerintahan?administrasi publik yang baik (good go"ernan%e) yang
ber%irikan kepastian hukum, keterbukaan, akuntability dan konsistensi.
+ementara beberapa teoritir administrasi berpendapat bahwa peranan administrasi publik
harus makin terfokuskan pada upaya menghasilkan barang dan inilah menurut Kristiadi (199/)
efisiensi dalam pelayanan publik melalui pengadaan barang.barang publik (publi% goog) dan
pelayanan jasa publik sama pentingnya dengan mekanisme pasar yang dilaksanakan oleh
pemerintah yang ber%irikan good go"ernan%e. Antuk mewujudkan hal tersebut, menurut 3sborne
dan 6aebler (199*), administrasi publik perlu didukung oleh birokrasi yang memiliki semangant
wirausaha.
Perubahan orientasi dan peran administrasi publik diperlukan untuk merespon dinamika
masyarakat yang tinggi terutama dalam men%iptakan pelayanan yang efisien dan efektif serta
men%iptakan keadilan sosial bagi warga masyarakat. !al ini perlukan karena administrasi publik
berfungsi sebagai instrumen publik untuk men%iptakan kesejahteraan masyarakat. Dengan
demikian fungsi aparatur sebagai pelayanan masyarakat harus dominan dan diutamakan
ketimbang fungsi sebagai abdi negara. Kartasasmita (199>) melakukan analisis reposisi terhadap
paradigma administrasi pembangunan (birokrasi) yang selama :* tahun memiliki peran yang
besar dalam pembangunan bangsa, yaitu 2 perubahan dalam polarisasi2 (1) orientasi birokrasi
bergeser dari yang kuat kepada yang lemah dan kurang berdaya, (*) birokrasi harus membangun
partisipasi rakyat, (:) peranan birokrasi bergeser dari mengendalikan ke mengarahkan, dan ()
birokrasi harus mengembangakan keterbukaan dan kebertanggungjawaban.
+enada dengan itu, 8oestopadijaja (1995) mengatakan bahwa penyelenggaraan
pemerintahan ke depan harus didasarkan pada prinsip.prinsip2 pemberdayaan, pelayanan,
partisipasi, kemitraan, dan desentralisasi.
#ungsi pemberdayaan, aparatur pemerintah tidak harus berupaya melakukan sendiri,
tetapi mengarahkan (steering rather then rowing). +esuatu yang sudah bisa dilakukan oleh
masyarakat, jangan dilakukan oleh pemerintah. 4pabila masyarakat atau sebagian dari mereka
belum mampu atau tidak berdaya, maka harus diberdayakan (empowering). Pemberdayaan
berarti pula memberi peran kepada masyarakat lapisan bawah di dalam keikutsertaannya dalam
proses pembangunan.
Dalam rangka pemberdayaan masyarakat dalam pambangunan, peran pemerintah dapat
ditingkatkan antara lain melalui (a) pengurangan hambatan dan kendala.kendala bagi kreati"itas
dan partisipasi masyarakat, (b) perluasan akses pelayanan untuk menunjang beerbagai kegiatan
sosial ekonomi masyrakat, dan (%) pengembangan proses untuk lebih memberikan kesempatan
kepada masyarakat belajar dan berperan aktif (so%ial learning pro%ess) dalam memamfaatkan dan
mendayagunakan sumber daya produktif yang tersedia sehingga memiliki nilai tamabah guna
meningkatkan kesejahteraan mereka.
Apaya pemberdayaan memerlukan semangat untuk melayani (a spirit of public services),
dan menjadi mitra masyarakat (partner of societ)$ yaitu melakukan kerjasama dengan
masyarakat Fsman dalam 8oestopadidjaja (199/). !al ini memerlukan perubahan perilaku yang
antara lain dapat dilakukan melalui pembudayaan kode etik (code of ethical conducts) yang
didasarkan pada dukungan lingkungan (enabling strategy) yang diterjamahkan dalam standar
tingkah laku yang dapat diterima umum dan dijadikan a%uan perilaku aparatur pemerintah.
Di samping itu, dalam pelaksanaan kode etik tersebut, aparatur dan sistem manajemen
publik harus bersikap terbuka, transparan dan a%%ountable, untuk mendorong para pemimpin dan
seluruh sumber daya manusia aparatur menjadi berwibawa, bersih dan menjadi panutan bagi
masyarakat.
Pelayanan berarti pula semangat pengabdian yang mengutamakan efisiensi dan
keberhasilan dalam membangun yang dimanifestasikan antara lain dalam perilaku melayani,
bukan dilayani, mendorong bukan menghambat, mempermudah bukan mempersulit, sederhana
bukan berbelit.belit, terbuka untuk setiap orang bukan hanya untuk segelintir orang. Dengan
demikian makna administrasi publik sebagai wahana penyelenggaraan pemerintahan negara yang
harus melayani publik harus benar.benar dihayati para penyelenggara pemerintahan negara.
Partisipasi masyarakat harus diikutsertakan dalam proses menghasilkan publi% good atau
ser"i%es dengan mengembangkan pola kemitraan dan kebersamaan dan bukan semata.mata
dilayani. Antuk itulah kemampuan masyarakat harus diperkuat (empowering rather than
ser"ing), keper%ayaan masyarakat harus meningkat dan kesempatan masyarakat untuk
berpartisipasi harus ditingkatkan.
Apaya pemberdayaan masyarakat dan dunia usaha, peningkatan partisipasi dan kemitraan
sangat memerlukan keterbukan birokrasi pemerintah, juga disamping itu memerlukan langkah.
langkah yang tegas dalam mengurangi peraturan dan prosedur yang menghambat kreati"itas dan
akti"tas mereka dan memebri kesempatan kepada masyarakat untuk dapat berperan serta dalam
proses penyusunan peraturan kebijaksanaan, pelaksanaan, pengawasan pembangunan.
'nti dari perubahan peran dan orientasi administrasi publik adalah bahwa bentuk
organisasi birokrasi yang ada sekarang harus berubah sesuai dengan tuntutan perubahan itu
sendiri, yaitu bentuk organisasi yang terbuka, fleksibel, ramping atau pipih (flat), efisiensi dan
rasional, terdesentralisasi, kaya fungsi miskin struktur sehingga memungkin organisasi birokrasi
lebih %epat menyesuaikan diri dengan perubahan lingkungan. 1ahkan menurut 8% Kinsey
(Kristiadi2199/) desain organisasi kedepan di%irikan oleh / +, yaitu2 (1) system, (*) stru%ture, (:)
strategy, () staff, (-) skill, (>) leadership style, dan (/) share "alue. 4spek sistem meliputi
pemahaman terhadap "isi dan misi organisasi berdasarkan tuntutan perubahan lingkungan, nilai
dan budaya yang dimiliki organisasi yang menjadi %iri khas organisasi dan sekaligus menjadi
perekat dan moti"asi anggota organisasi untuk mengembangkan berbagai akti"itas
keorganisasian baik dalam melakukan hubungan se%ara internal maupun dalam melakukan
hubungan eksternal. +edangkan aspek strategi men%angkup kemampuan organisasi
menyesuaikan diri dengan perubahan lingkungan, pemahaman kemampuan memanfaatkan
peluang, tantangan, an%aman dan kelemahan serta kekuatan yang dimiliki organisasi dapat
menyesuaikan diri dengan perubahan tersebut dan pada akhirnya dapat sur"ie dan meraih
kemampuan kompetitif. 4spek soft struktur organisasi meliputi staff, skill, style, dan share "alue
menyarakatkan proses pembelajaran yang se%ara terus menerus untuk men%apainya.
4dministrasi publik (1irokrasi) ke depan harus menata kembali "isi, misi tujuan, sasaran dan
strategi pen%apaiannya dalam rangka memberikan pelayanan publik yang %epat, efisien, terbuka,
dan akuntabel.
C. Pe,ele!!araa Pe#er'ta%a ,a! Ber$'% )a Ber-'*a-a
Peran pemerintah sangat besar dan men%angkup seluruh dimensi kehidupan masyarakat.
8eskipun pemerintah memiliki berbagai sumber daya untuk menunaikan kewajibannya, tetap
saja tuntutan masyarakat selalu lebih tinggi tuntutannya dibanding dengan kemampuan
pemerintah untuk memenuhinya.
4danya kesenjangan antara tuntutan dengan kemampuan pemerintah inilah yang pada
gilirannya menyebabkan mun%ulnya berbagai gagasan untuk memberi energi baru kepada
pemerintah. 1ar&elay (199*), misalnya memandang bahwa ditengah.tengah fenomena perubahan
dunia, birokrasi membutuhkan ino"asi baru yang bersifat strategis. Demikian pula 3sborne
(199>) mengemukakan lima strategis sebagai instrumen implementasi lebih lanjut dari prinsip
Eein"enting 6o"ernment yang diajukan 3sborne dan 6aebler, yaitu (1) %reating %larity of
purpose, (*) %reating %onseHuen%es form performan%e, (:) putting the %ustumer in the dri"erIs
seat, () shifting %ontrol away from the top and the %enter, (-) %reating entrepreneural %ulture.
Pada intinya pandangan baru yang berkembang tentang peran pemerintah adalah bahwa
pemerintah harus mampu men%iptakan nilai.nilai baru ("alue %reating) dalam rangka meningkat
pelayanan kepada masyarakat.
'stilah go"ernan%e se%ara harfiah dapat diartikan sebagai suatu kegiatan pengarahan,
pembinaan atau dalam bahasa inggrisnya adalah 6uiding. 6e"ernan%e adalah suatu proses
dimana suatu sistem sosial ekonomi atau sistem organisasi yang kompleks lainnya dikendalikan.
Pinto dalam (Karhi2 199/) mendefinisikan 6o"ernan%e sebagai II praktek penyelenggaraan
kekuasaan dan kewenangan oleh pemerintah dalam pengelolaan urusan pemerintahan se%ara
umum, dan pembangunan ekonomi pada khususnyaII. Pengertian go"ernan%e dalam hal ini
adalah proses pengaturan, pembinaan dan pengendalian kehidupan sosial ekonomi masyarakat.
+e%ara bebas good go"ernan%e dapat diterjemahkan menjadi pemerintahan yang bersih dan
berwibawa atau pemerintahan yang amanah.
+e%ara umum go"ernan%e mengandung unsur.unsur utama yang terdiri dari2 (1)
akuntability, (*) transparansi, (:) openness, () rule of law (1hatta2 199>) dalam (Karhi2 199/).
4kuntabilitas adalah kewajiban bagi aparatur pemerintahan untuk bertindak selaku
penanggung gugat atas segala tindakan dan kebijaksanaan yang ditetapkannya. Ansur ini
merupakan inti dari pemerintahan yang baik (good go"ernan%e) 4kuntabilitas aparatur
pemerintah terdiri dari tiga jenis yaitu akuntabilitas politik, akuntabilitas keuangan dan
akuntabilitas hukum (1rautigam, 1991). +edangkan menurut 74, (1995) akuntabilitas
pemerintah di bagi atas 4kuntabilitas manajerial, akuntabilitas keuangan, dan akuntabilitas
operasional.
4kuntabilitas politik berkaitan dengan pertanggungjawaban pemerintah terhadap rakyat
berkaitan dengan mekanisme sistem pemilu dan mekanisme %e%k and blan%es kekuasaan yang
ada pada masyarakat. 4kuntabilitas keuangan yaitu kewajiban aparat mempertanggungjawabkan
penggunaan keuangan negara kepada rakyat. +edangkan akuntabilitas hukum berkaitan dengan
semua unit.unit pemerintahan dapat bertanggung jawab se%ara hukum atas segala tindakannya,
termasuk organisasi pemerintahan yang pada prakteknya telah merugikan kepentingan rakyat
harus mampu mempertanggungjawabkan dan menerima tuntutan hukum atas tindakannya.
;ransparansi merupakan instrumen penting untuk mewujudkan pemerintahan yang bersih
dan berwibawa. Eakyat harus mengetahui se%ara terbuka atas segala proses perumusan
kebijaksanaan publik dan implementasinya. Dengan demikian segala tindakan dan kebijaksanaan
pemerintah harus dilaksanakan se%ara terbuka dan diketahui umum. +eiring dengan hal tersebut,
pemerintah pula harus terbuka dan memberikan kesempatan bagi rakyat untuk mengajukan
kritikan dan tanggapan terhadap pemerintah yang dinilai tidak transparan. Pemerintah yang baik
dan terbuka akan memberikan informasi dan data yang memadai bagi masyarakat sebagai bahan
untuk melakukan penilaian atas jalannya pemerintahan.
+ementara itu menurut ;oha (199/) pemerintahan yang bersih dan berwibawa sangat
tergantung pada 2 (1) pelaku.pelaku pemerintah (kualitas sumber daya manusia aparaturnya), (*)
kelembagaan yang dipergunakan untuk pelaku.pelaku pemerintahan untuk mengaktualisasikan
kinerjanya, (:) perimbangan kekuasaan yang men%erminkan seberapa jauh sistem pemerintah itu
harus diberlakukan, dan () kepemimpinan dalam birokrasi publik.
+enada dengan hal tersebut Easyid (199/) bahwa pembangunan pemerintahan diarahkan
pada dimensi administrasi, yaitu administrasi yang baik, organisasi yang efisien, serta aparatur
yang berkompeten dan jujur. Kultur administrasi yang melayani, memberdayakan dan
membangun berlandaskan semangat entrepreneurship perlu dibina se%ara berkesinambungan.
1erkaitan dengan itu peranan moti"asi dan efisien mekanisme dan prosedur kerja birokrasi
terutama dalam proses pelayanan dan pengambilan keputusan harus lebih disederhanakan.
Determinan utama untuk men%iptakan pemerintahan yang berwibawa adalah kualitas
sumber daya manusia aparatur yang berkualitas. !al ini penting karena +D8 aparatus dapat
berfungsi sebagai peren%ana, implementasi, pengendali dan e"aluasi seluruh program.program
pembangunan. 3leh karena itu, hal penting yang harus diperhatikan adalah aparatur harus (1)
bermoral dan berakhlak yang tinggi yang ditandai oleh kebersihan akidah, kebersihan akhlak,
kebersihan tujuan hidup, bersih harta dan bersih pergaulan sosial$ (*) berpengetahuan dan
berkemampuan untuk melaksanakan tugas yang diembannya se%ara profesional.
4spek kelembagaan pemerintah ke depan akan berubah sesuai dengan perubahan peran
pemerintah yaitu dari 9rowing9 kearah steering. 3leh karena itu desain kelembagaan pemerintah
harus disesuaikan dengan platform more steering the ro!ing, yaitu organisasi yang bersifat flat,
efisien, fleksibel, matrikial, kaya fungsi, miskin struktur dan yang lebih penting lagi adalah
organisasi yang dapat menumbuhkan semangat pemberdayaan masyarakat.
Perimbangan kekuasaan menandaskan adanya mekanisme %he%k and balan%es antara
beberapa pemegang kekuasaan, baik kekuasaan yang ada di birokrasi maupun kekuasaan yang
ada di masyarakat. #aktor kepemimpinan birokrasi terutama mensyaratkan akhlak mulya, bersih
dan tidak %a%at moral. !al ini penting dipenuhi karena faktor kepemimpinan sangat menentukan
dalam memberikan pelayanan yang adil, transparan, terbuka dan tidak berpihak kepada
kepentingan indi"idu atau golongan. +yarat intelektualitas dan wawasan kepemimpinan
mengharuskan pemimpin birokrasi memiliki "isi yang jauh kedepan, demokratis, responsif,
mendahulukan kepentingan umum dan kemampuan menggunakan sumber daya organisasi untuk
me%apai tujuan yang diinginkan.
D. K+$e. K'er&a
Kata kerja populer digunakan untuk menjelaskan hasil kerja yang di%apai oleh seseorang,
kelompok ataupun organisasi sesuai dengan tugas, kewenangan yang dimiliki untuk men%apai
tujuan organisasi. Padanan istilah kinerja diidentikkan dengan istilah perfoman%e. 8enurut ;he
Gribner.1antanm Fnglish Di%tionary (199/) terdapat keterangan sebagai berikut. 1erasal dari
akar kata 9to perform9 yang mempunyai beberapa padanan, berikut2 (1) to door %arry out$
eJe%ute$ (*) to dia%harge or fulfill$ as a "ow$ (:) to portray, as a %hara%ter in a play$ () to render
by the "oi%e or a musi%al instrument$ (-) to eJe%ute or %omplete an undertaking$ (>) to a%t a part
in a play$ (/) to perform musi%$ (5) to do what is eJpe%tred of person or ma%hine.
4rti padanan tersebut adalah (1) melakukan, menjalankan, melaksanakan$ (*) memenuhi
atau menjalankan kewajiban suatu na&ar$ (:) menggambarkan suatu karakter dalam suatu
permainan$ () menggambarkan dengan suara atau alat musik$ (-) melaksanakan atau
menyempurnakan tanggung jawab$ (>) melakukan suatu kegiatan dalam suatu permainan$ (/)
memainkan suatu pertunjukan musik$ dan (5) melakukan sesuatu yang diharapkan oleh
seseorang atau mesin.
Dalam hubungan dengan penelitian ini, maka padanan kata yang %o%ok digunakan
adalah2 (1) melakukan, menjalankan, melaksanakan$ (*) memenuhi atau menjalankan na&ar$ (-)
melaksanakan atau menyempurnakan tanggung jawab$ (5) melakukan sesuatu yang diharapkan
oleh orang atau mesin.
4rti kata performan%e merupakan kata benda (noun) dimana salah satu padanan katanya
adalah Kthing done9 (sesuatu hasil yang dikerjakan). 8enurut Prawirosentono (1999)
performan%e atau kinerja adalah hasil kerja yang dapat di%apai oleh seseorang atau sekelompok
orang dalam organisasi, sesuai dengan wewenang dan tanggung jawab masing.masing, dalam
rangka upaya men%apai tujuan organisasi bersangkutan se%ara legal, tidak melanggar hukum dan
sesuai dengan moral maupun etika.
Dalam Kamus 1ahasa 'ndonesia senidri, sampai edisi sekarang kata kinerja belum
ter%antum. 'stilah.istilah yang sering dipakai yang berkaitan dengan kinerja adalah efisien,
efekti"itas dan bahkan #rederi%kson (195) menambahkan keadilan sosial untuk menilai apakah
administrasi negara telah berhasil mengemban misinya sebagai isntrumen publik untuk
meningkatkan kesejahteraan masyarakat. 6aspers& (199/) mengatakan bahwa kinerja dibangun
dari kualitas, dan kualitas adalah terdiri dari segala sesuatu yang bebas dari kekurangan atau
kerusakan yang dihasilkan oleh organisasi untuk memuaskan semua unsur yang berkaitan
dengan organisasi baik internal maupun eksternal.
8enga%u pada pengertian diatas, bahwa unsur pembentuk kinerja organisasi adalah
terdiri atas2 efisiensi, efekti"itas, kualitas dan keadilan, maka dapat didefinisikan bahwa kinerja
organisasi adalah2
hasil ker"a ang secara akumulatif dicapai oleh organisasi berdasarkan sasaran ang
ditetapkan untuk mencapai tu"uan ang ditentukan sebelumna#
+asaran organisasi, menurut 8artani, terdiri dari2 (a) sasaran lingkungan, yaitu kondisi
dimana organisasi telah mendapat pengakuan dari lingkungannya, termasuk bagaimana sikap,
perasaan dan persepsi dari berbagai pihak yang mempunyai kepentingan dengan organisasi
tersebut$ (b) sasaran output, yaitu bentuk dan banyaknya output yang dihasilkan organisasi$ (%)
sasaran sistem adalah kesehatan dan perawatan organisasi itu sendiri yang menggambarkan
ukuran, iklim organisasi, bentuk organisasi, tingkat kepuasan pegawai$ (d) sasaran produk yaitu
karakteristik produk atau jasa yang akan diberikan kepada konsumen. +asaran ini menetapkan
jumlah, mutu jenis, %orak dan karakteristik lainnya yang menggambarkan karakteristik produk
ataupun jasa yang ditawarkan$ dan (e) sasaran bagian, yaitu menggambarkan sasaran dari suatu
bagian, ataupun suatu satuan kerja yang merupakan bagian dari suatu organisasi. +asaran bagian
ini merupakan alat untuk men%apai sasaran output ataupun sasaran sistem dari suatu organisasi.
Ga#*ar 1
Je'$ Sa$ara )a K'er&a Or!a'$a$' /a! I!' D'0a.a'
0F,'+ +4+4E4, 3E64,'+4+' K',FE04 3E64,'+4+'
+asaran 7ingkungan Kinerja 3rganisasi men%apai sasaran lingkungan
+asaran 3uput Kinerja 3rganisasi men%apai sasaran output
+asaran +istem Kinerja 3rganisasi men%apai sasaran sistem
+asaran Produk Kinerja 3rganisasi men%apai sasaran produk
+asaran 1agian
Kinerja 3rganisasi men%apai sasaran bagian
+umber 2 Peter (199/2 11*)
Antuk mengukur tingkat keberhasilan men%apai sasaran tersebut, maka insikator yang
biasa dipakai adalah efisiensi, efekti"itas dan kualitas. 0adi dengan demikian, kinerja organisasi
dapat diukur berdasarkan tingkat pen%apaian hasil kerja berdasarkan sasaran yang ditetapkan
sebelumnya. Demikian pula mengukur tentang hasil kerja organisasi bukan hanya hasil kerja
yang se%ara output diberikan kepada lingkungan eksternalnya yaitu masyarakat atau
pelanggannya, tetapi hasil kerja dapat pula diberikan kepada pelanggan internalnya, yaitu
pegawai yang berfungsi mengelola organisasi guna men%apai tujuannya. Dengan demikian
konsep tentang kinerja organisasi sangat luas ruang lingkupnya$ bukan hanya kinerja yang
dihasilkan untuk lingkungannya eksternalnya, tetapi kinerja dapat pula diperuntukkan bagi
sasaran internal organisasi. 3leh karena itu pendekatan untuk mengukur kinerja suatu organisasi
sangat tergantung susut pandang yang digunakan$ dapat berupa kinerja pada sisi 'nput kinerja
pada sisi proses atau kinerja pada sisi output. 8asing.masing pendekatan ini memiliki indikator
yang berbeda. Pada penelitian ini pengukuran kinerja organisasi menggunakan pendekatan
proses (internal proces approach), yaitu kinerja organisasi birokrasi diukur dari efisiensi
organisasi dan kesehatan organisasi$ kesehatan organisasi diukur dari tingkat kepuasan pegawai
yang diberikan oleh organisasi, yaitu dengan menggunakan mengukur kinerja pen%apaian
sasaran sistem organisasi tersebut.
E. K'er&a Or!a'$a$' B'r+kra$'
1irokrasi dalam literatur ilmu administrasi dipergunakan dalam beberapa pengertian yang
berbeda dan bahkan bertentangan. 8atrin 4lbrow mengemukakan tujuh konsep moder tentang
birokrasi yaitu 2 (1) birokrasi sebagai organisasi rasional$ (*) birokrasi sebagai inefisiensi
organisasi$ (:) birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat$ () birokrasi sebagai
administrasi negara (publik)$ (-) birokrasi sebagai admnistrasi yang dijalankan oleh pejabat$ (>)
birokrasi sebagai sebuah organisasi$ dan (/) birokrasi sebagai masyarakat modern.
Dalam penelitian ini birokrasi dipakai dalam pengertian yang terbatas yaitu sebagai
organisasi pemerintahan atau administrasi negara (publik) yang berfungsi menyelenggarakan
fungsi pemerintahan dan fungsi pembangunan.
+eperti yang diakui oleh 4bdullah (195) pembahasan birokrasi dalam kalangan ilmu
sosial sering menimbulkan berbagai perbedaan pendapat karena berbagai pengertian yang
berbeda dengan sudut pandang yang berbeda pula. +orotan tajam penggunaan istilah birokrasi
pada pengertian yang kurang baik, yaitu birokrasi sebagai inefisiensi organisasi (administrati"e
ineffi%ien%y). 1iasanya pengertian yang kurang baik ini men%erminkan %ara kerja aparatur
pelayanan pemerintah yang memiliki kinerja rendah.
Eumusan birokrasi berdasarkan hasil seminar Persadi (195) adalah birokrasi atau
disebut pula sebagai organisasi dari aparatur negara adalah susunan yang terorganisir se%ara
hirarkis dengan struktur hubungan kewenangan yang jelas untuk men%apai tujuan tertentu
dengan %ara mengkoordinasi se%ara sistematis pekerjaan dari banyak orang.
Pengertian ini menandaskan bahwa birokrasi itu terdapat pada semua organisasi
kerjasama manusia, termasuk organisasi birokrasi pemerintah yang berfungsi sebagai instrumen
pemerintah untuk men%apai tujuan.tujuan$ peningkatan kesejahteraan masyarakat, kualitas
pendidikan, men%iptakan ketertiban keamanan dan pelayanan serta pengayoman masyarakat atau
dengan kata lain men%akup seluruh tugas dan fungsi pemerintah umum.
+ementara itu, 8aJ =eber (8artani) sendiri tidak memberikan defenisi yang jelas
tentang birokrasi. =eber hanya mengajukan %iri.%iri ideal birokrasi, yaitu (1) adanya pengaturan
ataupun pengorganisasian fungsi.fungsi resmi untuk suatu kesatuan yang utuh$ (*) adanya
pembagian kerja yang jelas di dalam organisasi$ (:) adanya pengorganisasian yang mengikuti
prinsip.prinsip hirarki, yaitu tingkatan yang lebih rendah diawasi dan diatur oleh tingkatan yang
lebih tinggi$ () adanya sistem penerimaan dan penempatan karyawan yang didasarkan atas
kemampuan teknis, tanpa memperhatikan koneksi, hubungan keluarga maupun fa"oritisme$ (-)
adanya pemisahan antara pemilikan alat produksi maupun administrasi dari kepemimpinan
organisasi$ (>) adanya obyekti"itas dalam melaksanakan tugas yang berkaitan dengan suatu
jabatan dalam organisasi$ dan (/) kegiatan administratif, keputusan.keputusan dan peraturan.
peraturan dalam organisasi selalu dituangkan dalam bentuk tertulis.
1erdasarkan pengertian di atas, maka dapat ditegaskan bahwa yang dimaksud birokrasi
disini adalah keseluruhan organisasi pemerintah yang melaksanakan tugas.tugas pemerintahan,
pembangunan dan pelayanan masyarakat dalam berbagai unit organisasi pemerintah untuk
men%iptakan kesejahteraan masyarakat.
Euang lingkup birokrasi dapat diketahui berdasarkan perbedaan tugas pokok dan misi
yang mendasari organisasi birokrasi adalah 2
1. 1irokrasi pemerintahan umum, yaitu rangkaian organisasi pemerintahan yang menjalankan
tugas.tugas pemerintahan umum dari tingkat pusat sampai daerah (Propinsi, Kabupaten,
Ke%amatan dan Desa?Kelurahan).
*. 1irokrasi fungsional, yaitu organisasi pemerintahan yang menjalankan salah satu bidang atau
sektor yang khusus guna men%apai tujuan umum pemerintahann
:. 1irokrasi pelayanan (+er"i%e.1ureau%ra%y), yaitu unit organisasi yang pada hakekatnya
melaksanakan pelayanan langsung dengan masyarakat. ;ermasuk dalam konsep ini apa yang
disebut oleh 8i%hael 7ipsky sebagai 9+treet.le"el 1ureau%ra%y9, yaitu mereka yang menjalankan
tugas dan berhubungan langsung dengan warga masyarakat.
Perkembangan pengukuran kinerja organisasi sangat berhubungan erat dengan
pendekatan dalam mempelajari organisasi. Pendekatan klasik misalnya memandang kinerja
organisasi sama dengan efisiensi organisasi. 8enurut teori ini kinerja organisasi. 0adi, kinerja
organisasi sama dengan efisiensi.
Demikian pula pendekatan neo.klasik kinerja organisasi diukur dari ter%iptanya suasana
yang harmonis antara pegawai sebagai anggota organisasi. 8enurut teori ini suatu organisasi
dikatakan memiliki kinerja tinggi apabila anggotanya merasa puas terhadap apa yang diberikan
oleh organisasi. Pandangan ini merupakan kelanjutan dari pandangan penganut paham hubungan
antar manusia, yang menempatkan kepuasaan anggota sebagai inti persoalan organisasi dan
manajemen. +ementara pendekatan modern sebagai suatu pendekatan sistem memandang bahwa
kinerja organisasi tidak saja ukur dari "ariabel input, "ariabel proses dan "ariabel output, tetapi
juga ketiga "ariabel tersebut padu dalam interaksi dengan "ariabel lingkungan yang
mempengaruhi organisasi.
8enurut 'ndrawijaya (195>), teori yang komprehensif mengukur kinerja organisasi
berdasarkan banyak ma%am ukuran. Pandangan ini berpendapat bahwa susunan organisasi
memang merupakan suatu hal yang penting. ;etapi dalam kebebasan bertindak sangat penting
untuk memungkinkan adanya kebebasan bertindak para anggota organisasi se%ara keseluruhan
dapat lebih menyesuaikan diri dengan tuntutan perubahan. 0adi ukuran kinerja organisasi selain
berhubungan dengan aspek internal organisasi juga berhubungan dengan aspek eksternal
organisasi, yaitu berkaitan dengan kemampuan beradaptasi dan fleksibelitas terhadap pengaruh
lingkungan luar.
Fmitasi Ft&ioni (dalam 'ndrawijaya2 195>) megemukakan pengukuran kinerja organisasi
menggunakan +ystem 8odel, men%akup empat kriteria yaitu adaptasi, integrasi, moti"asi dan
produksi. Kriteria adaptasi dipersoalkan adalah kemampuan organisasi untuk menyesuaikan diri
dengan lingkungan. 'ndikator ini antara lain adalah tolok ukur proses pengadaan dan pengisian
tenaga kerja, ruang lingkup kegiatan organisasi. !al terakhir mempertanyakan seberapa jauh
kemanfaatan organisasi tersebut bagi lingkungan. Kriteria integrasi, yaitu pengukuran terhadap
tingkat kemampuan organisasi untuk mengadakan sosialisasi, pengembangan konsensus dan
komunikasi dengan berbagai ma%am organisasi lain. Kriteria moti"asi anggota diukur keterikatan
dan hubungan antara pelaku organisasi dengan organisasinya dan kelengakapan sarana bagi
pelaksanaan tugas pokok dan fungsi organisasi. +ementara kriteria produksi, yaitu usaha untuk
pengukuran efekti"itas organisasi dihubungkan dengan jumlah dan mutu keluaran organisasi
serta intensitas kegiatan suatu organisasi.
8enurut Du%an (1951) kinerja organisasi dapat diukur dengan indikator2 (1) efisiensi,
yaitu jumlah dan mutu dari hasil organisasi dibanding dengan masukan sumber$ (*)
keseimbangan antara subsistem sosial dan antar personil$ (:) antisipasi dan persiapan untuk
menghadapi perubahan.
Kajian yang dilakukan oleh 3sborne dan Patri%k (1995) yang mengatakan bahwa kinerja
organisasi publik dapat dilihat dari aspek tujuan (purpose), insentif, akuntabilitas, kekuasaan
(power), budaya (%ulture) organisasi. 4spek tujuan berkaitan dengan rendahnya pemahaman
birokrat terhadap "isi dan misi organisasi sehingga antara perilaku, orientasi kerja tidak sejalan
dengan "isi dan misi organisasi. +edangkan aspek yang berkaitan dengan insentif adalah
kurangnya perhatian khusus terhadap birokrat yang memiliki prestasi yang baik sehingga
berdampak rendahnya kemampuan birokrat dalam mengemban tugasnya. +edangkan aspek
akuntabilitas adalah kemampuan organisasi itu mempertanggung jawabkan atas semua
kewenangan, sumber daya organisasi, kebijakan yang dihasilkan atas penilaian yang obyektif
dari orang?badan dan masyarakat yang memberi tugas.
8artani !usein, menggunakan tiga pendekatan untuk mengukur tingkat pengukuran
efekti"itas organisasi yaitu$ (1) pendekatan sasaran (goal approa%h ), (*) pendekatan sumber
(system resour%e approa%h), (:) pendekatan proses (internal pro%ess approa%h).
Ffekti"itas menurut 8artini (tanpa tahun2 --) adalah merupakan gambaran tingkat
keberhasilan dalam men%apai sasarannya. Dengan demikian, efekti"itas disini sama dengan hasil
kerja yang di%apai oleh organisasi guna men%apai sasaran atau tujuannya. !al ini berarti
afakti"itas mengandung makna kinerja yang di%apai oleh organisasi guna men%apai tujuannya.
Pendekatan sasaran dan dalam pengukurannya dimulai dengan mengindentifikasi sasaran
mengukur tingkat keberhasilan organisasi. Akuran keberhasilan organisasi dapat dilihat dari
fakktor efisiensi, produkti"itas, tingkat keuangan, pertumbuhan organisasi, kepemimpinan
organisasi pada lingkungannya, dan stabilitas organisasi. +edangkan pendekatan sumber adalah
mengukur tingkat keberhasilan organisasi mendapatkan berbagai sumber yang dibutuhkan
terutama untuk memelihara sistem organisasi. Akuran pada pendekatan ini meliputi$ kemampuan
organisasi untuk memanfaatkan lingkungan untuk memperoleh berbagai jenis sumber yang
bersifat langka dan nilainya tinggi, kemampuan para pengambil keputusan dalam organisasi
untuk menginterpretasikan sifat.sifat lingkungan se%ara %epat, kemampuan organisasi untuk
menghasilkan output tertentu dengan menggunakan sumber.sumber yang berhasil diperoleh,
kemampuan organisasi dalam memelihara kegiatan opersionalnya sehari.hari, dan kemampuan
organisasi untuk bereaksi dan menyesuaikan diri terhadap perubahan lingkungan.
Pendekatan Proses menganggap efekti"itas sebagai efisiensi dan kondisi (kesehatan) dari
organisasi internal. 'ndikator untuk mengukur pendekatan ini diantaranya, adalah$ efisiensi,
perhatian atasan terhadap karyawan, semangat, kerjasama dan loyalitas kelompok kerja, saling
per%aya dan komunikasi antara karyawan dengan pimpinan, desentralisasi dalam pengambilan
keputusan, adanya komunikasi "ertikal dan horisontal yang lan%ar dalam organisasi, adanya
usaha dari setiap indi"idu maupun keseluruhan organisasi untuk men%apai tujuan yang telah
diren%anakan, adanya sistem imbalan yang merangsang pimpinan untuk mengusahakan
ter%iptanya kelompok.kelompok kerja yang efektif dalam organisasi dan bagian.bagian
bekerjasama se%ara baik, dan konflik yang terjadi selalu diselesaikan dengan menga%u pada
kepentingan bersama.
+ementara 6ibson (199>), menggunakan pendekatan untuk mengukur kinerja organisasi
melalui pendekatan dimensi periode waktu, yaitu tahap jangka pendek, tahap jangka menengah,
dan tahap jangka panjang. Keseluruhan proses tahap tersebut adalah suatu sistem yang tak
berpisah, bahkan periode waktu jangka pendek merupakan prasyarat untuk dapat memasuki
periode waktu jangka menengah, demikian selanjutnya periode waktu jangka menengah
merupakan prasyarat untuk memasuki tahap jangka panjang. Pada akhirnya organisasi yang tidak
memiliki kinerja bagus pada periode waktu jangka pendek tak dapat sur"i"e untuk masa depan.
'ndikator untuk mengukur periode jangka pendek adalah produksi, mutu, efisiensi, fleksibelitas
dan kepuasan masyarakat yang dilayani. +edangkan 'ndikator untuk mengukur periode jangka
menengah adalah persaingan, yaitu menggambarkan posisi organisasi dalam lingkungan
termasuk nilai bargaining position, dan pengembangan, yaitu kemampuan organisasi
mengin"entarisasi sumber daya untuk memenuhi permintaan lingkungan. 'ndikator periode
jangka panjang adalah kelangsungan hidup organisasi, yaitu kemampuan organisasi untuk tetap
bertahan dan hidup seiring dengan perubahan lingkungan yang berubah.
4nalisis kinerja organisasi tak dapat dilepaskan dari kinerja indi"idu. ;erhadap hubungan
yang sangat kuat antara kinerja indi"idu dengan kinerja organisasi. 3rganisasi yang memiliki
kinerja indi"idunya tinggi akan memberi konstribusi besar terhadap kinerja organisasi. +tudi ini
lakukan oleh ;hoha (1991) yang mengatakan bahwa kinerja indi"idu sangat ditentukan oleh
karakteristik.karakteristik indi"idu seperti kemampuan, kebutuhan, keper%ayaan, pengalaman,
dan pengharapan. +edangkan karakteristik organisasi birokrasi adalah hirarki, tugas.tugas,
wewenang, tanggung jawab, sistem reward dan sistem kontrol. 'nteraksi antara karakteristik
indi"idu dan karakteristik organisasi akan melahirkan perilaku organisasi sekaligus kinerja
organisasi.
1. K"al'ta$ I)'2')" )a Pe#*ela&ara Or!a'$a$'
+eperti diketahui bahwa kualitas indi"idu sangat menentukan kinerja organisasi, bahkan
berkembangnya organisasi sangat terkait dengan kemampuan indi"idu.indi"idu yang mengelola
organisasi. Du%an dalam 'ndrawijaya (1959) mengatakan bahwa prestasi (P) adalah fungsi
perkalian dari moti"asi dari (8) dengan kemampuan (K). Dengan demikian ada dua faktor
pembentuk kualitas seseorang yaitu$ kemampuannya yang menunjukkan potensi seseorang
untuk melakukan tugasnya, dan kedua adalah faktor moti"asi, yaitu merupakan proses psikologis
yang men%erminkan interaksi antara sikap, kebutuhan, persepsi dan keputusan yang terjadi pada
diri seseorang.
6ibson mengatakan ada tiga "ariabel yang mempengaruhi perilaku indi"idu, yaitu
"ariabel indi"idu, "ariabel organisasi dan "ariabel psikologis. Cariabel indi"idu berkaitan dengan
kemampuan dan keterampilan, latar belakang dan demografi. +edangkan "ariabel organisasi
berhubungan dengan sumber daya, kepemimpinan, imbalan, struktur, dan desain pekerjaan.
+ementara "ariabel psikologis berkaitan dengan persepsi, sikap, kepribadian, belajar, dan
moti"asi.
Peter 8. +enge (199/), mengajukan teori yang terbaru mengenai kualitas indi"idu dan
hubungannya dengan organisasi dalam menghadapi perubahan lingkungan. +ange
mengemukakan Disiplin Kelima (#ifth Disiplin) dalam pembelajaran organisasi (7earning
organi&ation), yaitu system tingking, personal mastery, mental models, building shared "ision
dan team learning. Kedepan organisasi pembelajaran merupakan salah satu %iri organisasi abad
*1, karena organisasi yang demikian itu mampu menjawab tantangan yang dihadapi dan
sekaligus menjamin keberlangsungannya ditengah.tengah perubahan.
+ystems thinking atau berfikir se%ara sistem merupakan tonggak konseptual
(conceptual corner stone) yang mendasari semua pilar disiplin pembelajaran. 1erfikir sistem
sangat berkepentingan terhadap pergeseran pola fikir (shift of mind) dari %ara pandang parsial
menuju %ara pandang yang holistik. 3leh karena itu berfikir sistem merupakan paradigma yang
melihat pada superioritas kesatuan yang menyeluruh (a paradigma premised
upon the primary of the whole). 1erfikir sistem merupakan disiplin yang melihat fenomena
se%ara keseluruhan sehingga lebih menekankan kepada kerangka pikir yang saling berkaitan
(inter%onne%tedness). 1erfikir sistem juga merupakan %ara pandang yang berfokus pada
perubahan (pattern of %hange) sehingga tidak melihat suatu fenomena yang hanya didasarkan
pada %ara yang statis.
Personal mastery atau personal "ision pada hakekatnya merupakan disiplin pribadi yang
se%ara terus.menerus berusaha men%apai "isi pribadi melalui fo%using dan refo%using dengan
melihat realitas se%ara obyektif agar pilihan.pilihan yang diambil mengakomodasikan "isi
pribadi dan realitas yang dihadapi dengan jalan menfokuskan energi dan mengembangkan
kesabarannya. 8eningkatkan penguasaan diri pribadi merupakan suatu hal penting dalam
organisasi karena komitmen membangun pembelajaran diawali oleh komitmen indi"idu.
3rganisasi akan lebih %epat men%apai tujuannya apabila setiap indi"idu dalam organisasi
memiliki tingkat kemampuan diri yang tinggi. Karakteristik Personal 8astery pada tingkat yang
tinggi adalah$ mempunyai komitmen yang tinggi, berinisiatif, kreatif, mempunyai "isi pribadi
yang jelas, memiliki keper%ayaan diri yang dalam, mempunyai rasa tanggung jawab yang
mendalam, selalu berusaha mengembangkan diri, mempunyai kemampuan untuk men%apai hasil
yang diinginkan, dan mampu melihat realitas se%ara obyektif.
8ental model suatu kerangka untuk memandang sesuatu yang dianggap benar tetapi
belum dibuktikan kebenarannya. Dengan demikian mental model merupakan jendela ka%a dari
mana seseorang melihat dan bagaimana mengadaptasikan diri dengan lingkungan yang berubah.
,ilai seseorang sangat ditentukan oleh konstribusi mental model yang dimilikinya. 8ental model
yang baik memungkinkan pemiliknya menyesuaikan diri dengan perubahan lingkungannya.
1uilding +hared Cision (membangun "isi bersama) salah satu disiplin pembelajaran yang
berfungsi menyatupadukan potensi organisasi untuk meraih sukses bersama.sama. Cisi bersama
adalah "isi yang dibentuk dari "isi ind"idu.indi"idu, dengan tujuan agar "isi organisasi dapat
merupakan kepemilikan bersama karena seluruh anggota mempunyai andil dalam
pembentukannya. Cisi adalah gambaran atau imajinasi yang ingin diwujudkan. Cisi menyatakan
masa depan yang menjanjikan (attra%ti"e future), nyata (realisti%) dan dapat diper%aya (%redible).
8isi memberi jawaban atas pertanyaan apa yang indi"idu ? organisasi kerjakan. 8isi
bersifat menantang dan memberikan kekuatan (energi&ibng) kepada seseorang maupun
organisasi. 8enurut 3sborne (199-) pemerintahan yang digerakkan oleh misi lebih efisien, lebih
efektif, lebih ino"atif, lebih fleksibel, dan mempunyai semangat yang tinggi ketimbang
organisasi yang digerakkan oleh peraturan.
,ilai adalah sikap atau perilaku dalam mengejar "isi$ sikap terhadap orang dalam
organisasi, sikap menghargai pelanggan, masyarakat sikap pelayanan dan batas.batas simbol
tuntutan perilaku yang akan menolong orang bergerak menuju "isi.
;eam learning suatu proses pengembangan kapasitas suatu tim untuk men%iptakan atau
men%apai hasil yang sesungguhnya diinginkan oleh anggota.anggota tim. 1angunan dari team
learning adalah saling per%aya, saling menjunjung tinggi, anggota saling mengisi. Pembelajaran
sebenarnya adalah kegiatan untuk meningkatkan kapasitas (knowledge skill) dan menerapkan
dengan efektif (in%reasing oneIs %apa%ity to take efe%ti"e a%tion). ;eam learning memiliki tiga
dimensi, yaitu2 keharusan untuk berfikir jernih dan mendalam menghadapi issue yang pelik,
kebutuhan untuk bertindak ino"atif dan terkoordinasi, dan kesediaan anggota tim untuk berperan
dalam tim.tim lain sehingga saling melengkapi dan saling menunjang.
G. E('$'e$'3 E(ekt'2'ta$ )a Ke$e%ata Or!a'$a$' B'r+kra$'
8enurut Eiggs (19>>) ukuran kinerja birokrasi, bukan hanya kinerja perorangan
(personal perfomance) atau suatu unit, tetapi juga yang diukur adalah kinerja organisasi
(social perfomance). 4da dua aspek penting dalam pengukuran kinerja menurut Eiggs, yaitu
aspek efektivitas dan efisiensi. Ffekti"itas berkaitan seberapa jauh sasaran telah dapat di%apai,
dan efisiensi menunjukkan bagaimana men%apainya, yakni dibanding dengan usaha, biaya atau
pengorbanan yang harus dikeluarkan.
Ffekti"itas dapat dinyatakan sebagai tingkat keberhasilan organisasi dalam usaha untuk
men%apai tujuan atau sasaran. Dengan perkataan lain efekti"itas adalah hasil guna yang di%apai
oleh organisasi untuk men%apai sasaran atau tujuannya. 0adi, makna efekti"itas memiliki konsep
yang lebih luas dari pada konsep efisiensi. Ffekti"itas dapat berkaitan dengan "ariabel internal
dan juga berkaitan dengan "ariabel eksternal organisasi. +edangkan efisiensi hanya berkaitan
dengan proses internal organisasi, yaitu perbandingan yang rasional atau terbaik antara 'nput
dengan 3utput.
Ffisiensi berkaitan dengan pen%apaian 3utput. +edangkan 3utput diakibatkan dari 'nput.
Dengan demikian efisiensi adalah perbandingan terbaik antara hasil 3utput yang diperoleh dan
kegiatan yang dilakukan serta sumber.sumber atau input yang dipergunakan dalam sumber.
sumber tersebut ter%akup tenaga kerja, biaya, material, alat.alat kerja, waktu dan sebagainya.
=illiam 8. F"an (dalam 8artani), mengukur kinerja organisasi dengan menggunakan
pendekatan proses, yaitu menghitung efisiensi, yaitu menghitung besarnya ongkos untuk
pengadaan input ('), menghitung ongkos transformasi (;) serta menghitung nilai output (3)
ketiga "ariabel ini dapat dikombinasikan untuk mengukur berbagai aspek tentang kinerja
organisasi. Gara yang paling sering yang digunakan untuk mengukur efisiensi adalah dengan
menggunakan rasio 3? '. 1agi Dinas Keberhasilan Easio ini dapat diartikan ;ingkat biaya yang
dikeluarkan untuk mengangkut sampah 8:? hari perbulan. Dari perbandingan rasio tersebut
dapat diketahui tingkat efisiensi Dinas Pendidikan dalam melaksanakan tugasnya.
Kondisi kesehatan organisasi, dilihat dari sudut pandang sasaran output merupakan
proses, bukan hasil atau kinerja yang dihasilkan oleh organisasi. 4kan tetapi dari sasaran sistem,
adalah merupakan output dari proses itu sendiri. Dengan kata lain organisasi yang sehat
merupakan output dari sasaran sistem, dimana organisasi mampu men%iptakan suasana yang
harmonis antara semua unsur yang terlibat dalam proses organisasi.
Kinerja organisasi yang sehat menurut 8artani di%irikan oleh tingginya perhatian atasan
terhadap bawahan, semangat, loyalitas dan kerjasama yang sangat dinamis, saling per%aya dan
komunikasi antara pegawai dengan pimpinan, tingginya otonomi dan desentralisasi dalam
pengambilan keputusan, tumbuhnya komunikasi "ertikal dan horisontal yang lan%ar dalam
organisasi dan organisasi memiliki sistem imbalan yang merangsang setiap indi"idu ? kelompok
berprestasi.
H. Kera!ka P'k'r
1erdasarkan pendekatan analisis kinerja organisasi menurut !useini seperti yang
diuraikan di atas bahwa ada tiga pendekatan yang dapat digunakan dalam menganalisis yaitu$ (1)
pendekatan sumber, pendekatan proses dan pendekatan sasaran. +ebagai a%uan dalam penelitian
ini menggunakan pendekatan prosas (internal process approach) dalam menganalisis kinerja
organisasi. Pendekatan ini menganggap kinerja organisasi sebagai efisiensi dan kondisi
(kesehatn) dari organisasi internal. Pada organisasi yang kinerjanya baik$ proses internal berjalan
dengan lan%ar, pegawai bekerja dengan kegembiraan dan kepuasan yang tinggi, kegiatan masing.
masing bagian terkoordinasi dengan baik dengan produkti"itas yang tinggi, tingginya perhatian
atasan terhadap bawahan, semangat, kerjasama dan loyalitas kelompok kerja, saling per%aya dan
komunikasi antara pegawai dengan pimpinan, desentralisasi dalam pengambilan keputusan,
komunikasi "ertikal dan hori&ontal yang lan%ar, adanya usaha dari setiap indi"idu maupun
keseluruhan organisasi untuk men%apai tujuan yang telah diren%anakan, sistem imbalan yang
merangsang pimpinan untuk mengusahakan ter%iptanya kelompok.kelompok kerja yang efektif,
organisasi dan bagian.bagian bekerjasama se%ara baik dan tumbuhnya yang tinggi serta konflik
selalu diselesaikan dengan a%uan kepentingan organisasi.
+ementara menurut Ft&ioni seperti yang diuraikan terdahulu kinerja organisasi dapat
diukur melalui sstem model yang men%akup empat kriteria, yaitu adaptasi, integrasi, moti"asi
dan produkti"itas. Dalam hubungan dengan pengukuran penelitian ini indikator moti"asi
menurut Ft&ioni adalah keterikatan dan hubungan antara perilaku organisasi dengan
organisasinya dan kelengkapan sarana bagi pelaksanaan tugas pokok dan fungsi organisasi.
8oti"asi merupakan faktor penting untuk meningkatkan kinerja. Pegawai yang memiliki
moti"asi tinggi, akan memiliki kinerja tinggi.
Demikian pula 8enurut Du%an dalam 'ndrawijaya, kinerja organisasi dapat diukur
dengan indikator efisiensi, yaitu jumlah dan mutu dari hasil organisasi dibanding dengan
masukan sumber dan keseimbangan antara susbsistem sosial dan antara personal. !al senada
pula dikemukakan 6ibson sebelumnya bahwa indikator untuk mengukur kinerja organisasi
dilihat dari pendekatan jangka pendek adalah efisiensi, mutu, fleksibilitas. Ffisiensi adalah kun%i
utama agar organisasi itu dapat sur"i"e dan memasuki era persaingan. Demikian pula mutu
hanya dapat di%apai melalui proses internal dengan menggunakan teknologi, sumber daya
manusia yang trampil, berkemampuan tinggi, memiliki moti"asi tinggi.
1erdasarkan teori moti"asi dari !e&berg (6ibson, 199>) dapat dideteksi bahwa berasal
dari faktor instrinsik, yaitu faktor.faktor atau situasi yang merupakan sumber yang antara lain
terdiri dari keberhasilan, pengakuan, tanggung jawab dan pengembangan$ dan faktor ekstrinsik,
adalah faktor yang menjadi sumber ketidakpuasan antara lain terdiri dari super"isi, keamanan
kerja, kondisi kerja kebijaksanaan organisasi dan gaji. Perbaikan dari faktor.faktor ini akan
mengurangi atau menghilangkan ketidakpuasan, namun tidak menimbulkan kepuasan.
Kerjasama dalam tim merupakan potensi organisasi yang sangat besar dalam men%apai
sasaran organisasi. 3leh karena itu kerjasama tim harus dikembangkan melalui proses
pengembangan kapasitas tim (team learning). 8enurut +enge seperti yang diuraikan di atas
bahwa bangunan tim learning adalah saling per%aya, saling menjunjung tinggi, dan anggota
saling mengisi antara sesama tim, dengan begitu proses kerjasama tim akan ter%ipta.
;er%iptanya hubungan pimpinan dan bawahan dalam organisasi yang harmonis,
transparan, persuasif dapat mendorong meningkat kinerja organisasi se%ara keseluruhan.
Pimpinan tak dapat bekerja dengan baik apabila tidak mendapat dukungan dari bawahan,
demikian pula bawahan tak dapat mengekspresikan diri, mengaktulisasi segala potensi dan
moti"asinya tanpa dukungan pimpinan. 3leh karena itu antara keduanya harus saling per%aya,
terbuka, memberdayakan dan partisipastif.
'klim organisasi merupakan suasana se%ara internal organisasi melakukan akti"itas.
8enurut 6ibson, iklim organisasi sangat potensial men%iptakan organisasi yang sehat, terutama
bagi kelangsungan interaksi anggota dan kelompok organisasi itu sendiri. 'klim organisasi yang
baik di%irikan oleh otonomi dan fleksibilitas, menaruh keper%ayaan dan keterbukaan, simpatik
dan memberi dukungan dan pertumbuhan pribadi dalam organisasi tersebut.
1erdasarkan kerangka pemikiran diatas, maka model penelitian ini dapat disimplikasi
menjadi (1) pendekatan analisis yang digunakan untuk mengukur kinerja organisasi adalah
pendekatan proses (internal process approach) yang menekankan pada efisiensi dan kesehatan
organisasi sebagai ukuran kinerja organisasi. 1erdasarkan pendekatan tersebut, maka konsep
kinerja organisasi dapat diukur melalui "ariabel."ariabel2 (1) efisiensi organisasi$ (*) kerjasama
tim$ dan (:) hubungan pimpinan dengan bawahan.
BAB III
METODE PENELITIAN
A. L+ka$' )a Je'$ Peel't'a
Penelitian ini dilakukan pada Dinas Pendidikan Kabupaten 1one sebagai salah satu unit
1irokrasi Pemerintah Kabupaten se%ara fungsional bertanggungjawab terhadap terwujudnya
pembangunan pendidikan. 4lasan pemilihan lokasi ini didasarkan pada 2 (1) Dinas Pendidikan
merupakan unit organisasi birokrasi yang berhadapan langsung dengan masyarakat yang
membutuhkan pelayanan bidang pendidikan,$ (*) untuk memberi pelayanan bidang pendidikan,
maka kinerja organisasi Dinas Pendidikan harus mendapat perhatian utama untuk ditingkatkan
kapasitasnya terutama menyangkut sumber daya dan kelembagaan yang memungkinkan anggota
organisasi mengaktualisasi kinerjanya$ (:) fungsi Dinas Pendidikan sebagai institusi yang
bergerak dalam pembangunan pendidikan, men%erdaskan bangsa, dilakukan bermitra dengan
pemerintah, swasta dan kelembagaan masyarakat.
1erkaitan dengan tujuan penelitian adalah untuk menjelaskan tentang fenomena dan fakta
sosial yang terjadi se%ara obyektif di lapangan, maka jenis penelitian yang %o%ok dengan tujuan
penelitian itu adalah deskriptif, yaitu suatu penelitian yang mendeskripsikan tentang kinerja
birokrasi pemerintah dilihat dari sudut pendekatan proses.
B. 4ar'a*el3 De(''$' O.era$'+al3 I)'kat+r )a Pe!"k"ra 4ar'a*el
Konsep kinerja birokrasi pemerintah dapat dijabarkan ke dalam beberapa "ariabel, yaitu2
1. $ariabel %fisiensi Pelaanan &inas adalah pebandingan antara input untuk menghasilkan output
dalam pengelolaan dan pengembangan pendidikan.
'ndikator yang diukur adalah2
a. 0umlah waktu yang digunakan
b. 0umlah biaya yang digunakan
%. 0umlah pegawai yang dipakai
d. 'ntentitas waktu dan kuantitas pelayanan
*. Ker"asama 'im adalah kemampuan bekerjasama dalam satu kelompok kerja melalui proses
pembelajaran bersama untuk men%apai hasil yang diinginkan.
'ndikator yang diukur adalah2
a. +aling per%aya
b. +aling menjunjung tinggi
%. 4nggota saling mengisi
:. (ubungan Pimpinan dengan )a!ahan adalah jalinan komunikasi yang harmonis untuk
bekerjasama berdasarkan fungsi tugas dan tanggung jawab masing.masing untuk men%apai
tujuan organisasi.
'ndikator yang diukur adalah2
a. Dukungan
b. Pemberdayaan
%. Partisipasi
d. ;anggung jawab
Ketiga "ariabel tersebut (Ffisiensi organisasi, Kerjasama tim, dan !ubungan pimpinan
dengan bawahan), pengukurannya menggunakan *kala +rdinal didasarkan dari jumlah skor
yang dihasilkan dari penggabungan beberapa indikator "ariabel. Antuk mendapatkan kategori
penilaian adalah dengan memberikan skor atau diindeks, yaitu yang tertinggi -,,:,* dan yang
terendah 1.
C. P+."la$' )a $a#.el
Keseluruhan obyek yang menjadi sumber data dalam penelitian ini adalah pegawai Dinas
Pendidikan Kabupaten 1one dan mendapat tugas pada saat dilaksanakannya peneltian ini.
1erdasarkan %iri.%iri atau karakteristik di atas, ternyata jumlah populasi yang tersedia di
lingkungan Kantor Dinas Pendidikan adalah 109 orang pegawai.
Karena jumlah populasi yang %ukup banyak, maka dalam penelitian ini ditarik sampel
dengan sistem a%ak, yakni sebanyak 9 orang diambil dari masing.masing / dari / sub bidang
yang ada.
D. Je'$ Data )a Tek'k Pe!"#."la Data
0enis data yang digunakan dalam penelitian ini adalah2
1. Data primer, yaitu data yang diperoleh dari responden dengan menggunakan kuesioner,
wawan%ara dan obser"asi. Data ini berkaitan dengan Kinerja 1irokrasi Pemerintah yang
meliputi$ efisiensi pelayanan birokrasi, Dinas Pendidikan , kerjasama tim, dan hubungan
pimpinan.bawahan berdasarkan persepsi responden (indi"idu) yang dituangkan dalam
daftar pernyataan (statement) yang disusun se%ara sistematis berdasarkan "ariabel dan
indikator.
*. Data sekunder, yaitu data yang dikumpulkan dari instansi?unit kerja Pemda Kabupaten
1one$ Dinas Pendidikan, 1agian Keuangan, 1agian Kepegawaian. 0enis data sekunder
yang dibutuhkan adalah2
a. Data pegawai$ jenis pendidikan, pangkat?golongan, jenis diklat.
b. Data tentang peraturan dan kebijaksanaan yang dikeluarkan oleh pemerintah.
%. 0umlah dana untuk Dinas Pendidikan baik rutin maupun pembangunan.
d. 0umlah sarana dan prasarana yang ada.
E. Aal'$'$ Data
;ahapan pengolahan data setelah terkumpul dari responden adalah 2
1. Fditing, yaitu peneliti memeriksa seluruh kuesioner yang terkumpul dari responden untuk
memastikan ke%o%okan pengisian sesuai dengan petunjuk pengisian, termasuk disini
menge%ek kembali ke responden bila ada jawaban yang belum jelas.
*. Pengkodean nomor responden untuk memudahkan tabulasi data pada tahap berikutnya.
:. tabulasi data, yaitu men%atat semua jawaban responden mulai dari responden pertama
sampai responden terakhir. Dari hasil tabulasi data ini diperoleh skor berdasarkan +kala
7ikert berdasarkan "ariabel."ariabel penelitian.
. langkah selanjutnya adalah men%ari Eata.rata, Carian%e dan +tandar De"iasi dari
pengukuran +kala 7ikert dengan rumus yang digunakan adalah2
-. Dari perhitungan tersebut di atas dapat disimpulkan sesuai dengan persepsi responden
untuk masing.masing skala 7ikert, yaitu dengan memberi sebutan dari hasil indeks
jawaban skala 7ikert dengan sebutan2 'inggi, *edang, Rendah dan Rendah *ekali. +etiap
kategori yang disimpulkan memiliki implikasi, antara lain berupa saran kongkrit untuk
peningkatan kinerja birokrasi pemerintah Kabupaten 1one. +emua hasil pengolahan data
tersebut selanjutnya dianalisis dengan analisis deskriptif kualitatif.
Pengkategorian nilai dalam bentuk skala likert sebagai berikut 2
4ar'a*el e(e$'e$' .ela,aa )'a$
Interval Kategori
12 23 Sangat rendah
24 25 Rendah
36 47 Sedang
48 60 Tinggi
4ar'a*el ker&a$a#a t'#
Interval Kategori
9 17 Sangat rendah
18 25 Rendah
26 34 Sedang
35 45 Tinggi
4ar'a*el %"*"!a ker&a
Interval Kategori
12 23 Sangat rendah
24 25 Rendah
36 47 Sedang
48 60 Tinggi