Anda di halaman 1dari 23

“Bringing the Public Back In” 1

MASALAH PUBLIK
DA NADMINISTRASI PUBLIK

Ada dua utas benang merah yang menjadi


pengikat setiap bab dalam buku ini. Pertama,
pemahaman tentang masalah publik dan administrasi
publik. Kedua, indikasi hipotetik tentang hilangnya
konsep publik dari pemikiran dan praktek administrasi
publik di Indonesia. Oleh karena itu, sebagai bab
pendahuluan, bagian ini akan membahas lebih lanjut
mengenai dua utas benang merah tersebut dengan
meliputi empat persoalan strategis sebagai titik
berangkat. Pertama, apa yang dimaksud dengan
masalah publik? Kedua, apa relevansi kajian tentang
masalah publik bagi studi administrasi publik? Ketiga,
mengapa konsep publik hilang dari pemikiran dan
praktek administrasi publik di Indonesia? Keempat, bab
ini ditutup dengan bahasan tentang lingkup,
pendekatan dan review singkat tentang topik-topik
pilihan sebagai ilustrasi empirik tentang kompleksitas
masalah publik. Sedangkan dari mana revitalisasi
konsep publik harus dimulai, dibahas dibahas lebih
rinci dalam bab penutup buku ini, yaitu Bab Tujuh.

Tentang Masalah Publik

Dalam pengertian sehari-hari kata masalah


mempunyai konotasi negatif yang mengacu pada tiga
keadaan. Pertama, keadaan di mana terdapat ketidak-
sesuaian (discrepancy) antara harapan (expectation)
dengan kenyataan (reality). Kedua, keadaan di mana
terdapat hambatan untuk mencapai tujuan yang telah
2 “Bringing the Public Back In”

ditetapkan. Ketiga, keadaan di mana terdapat


penyimpangan terhadap apa yang dianggap normal.
Dalam tulisan ini, kata masalah digunakan dengan
konotasi akademik yang agak berbeda dengan
pengertian di atas. Pertama, sebagai padanan dari
kata kata issue, yaitu suatu bahan pembicaraan atau
kajian. Kedua, sebagai topik, yaitu suatu gagasan
utama (main idea) dari suatu kajian atau penelitian
ilmiah. Ketiga, sebagai suatu persoalan, yaitu
kenyataan yang dianggap tidak sesuai dengan
harapan, atau hambatan yang menghalangi
pencapaian tujuan yang telah ditetapkan, atau sebagai
penyimpangan dari apa yang dianggap normal.
Dengan demikian pengertian masalah dalam tulisan ini
mencakup, baik dimensi teoritik maupun dimensi
praktik yang digunakan sehari-hari. Dengan demikian
dapat dirumuskan, bahwa masalah adalah suatu issue
yang dapat menjadi gagasan utama dalam suatu
penelitian atau suatu kajian ilmiah dan merupakan
persoalan yang memerlukan penyelesaian.

Untuk memahami pengertian masalah publik


lebih lanjut, di sini akan dibahas pengertian kata
publik sebagai pembeda utama dari masalah-masalah
lain. Jika ditelusuri secara etimologis, kata publik
merupakan terjemahan langsung dari kata public
dalam bahasa Inggeris yang berakar pada dua sumber.
Pertama, dari bahasa Yunani pubes, yang berarti
kedewasaan, baik kedewasaan yang bersifat fisikal,
emosional maupun intelektual. Dalam psikologi
perkembangan anak, dikenal ada masa puber yang
dimengerti sebagai suatu tahap kehidupan sosial
seorang manusia, yaitu masa transisi dari seorang
anak menjadi seorang manusia dewasa. Secara
biologis, dalam masa ini seorang anak mengalami
perubahan fisik substantif sebagai akibat aktifnya
“Bringing the Public Back In” 3

hormon reproduksi dalam tubuh. Secara sosial, dalam


fase ini seorang anak mengalami perubahan orientasi
diri dari yang cenderung menempatkan dirinya
sebagai pusat (sefl-centered individual) menjadi
seorang dewasa yang mampu memandang dan
memahami diri di tengah orang-orang lain di luar
dirinya.

Ketika seorang anak berbicara tentang dan


memahami kata ibu, biasanya itu berarti berbicara
tentang ibu-ku. Demikian pula ketika berbicara tentang
rumah, yang nyata untuknya adalah rumah-ku, atau
berbicara tentang mobil yang ada dalam benaknya
adalah mobil-ku, atau paling jauh mobil ayah-ku. Hal
itu disebabkan karena seorang anak pengalamannya
masih masih terbatas dan belum mampu berfikir
abstrak. Dalam masa puber, seorang anak mulai
memahami diri dan kepentingannya di tengah diri dan
kepentingan orang lain, serta mulai memahami akibat
tindakannya terhadap orang lain dan sebaliknya. Dari
pemahaman ini, kata public mengandung konotasi
sebagai kemampuan berfikir dan bertindak secara
dewasa. Secara terbalik dapat juga dirumuskan, bahwa
hanya orang yang dewasa secara fisikal, emosional,
intelektual dan sosial yang mempunyai kemampuan
bertindak secara publik. Dalam hal bertindak secara
publik, dapat berlaku kata-kata bijak yang sudah dekat
dengan telinga, menjadi tua adalah proses alamiah,
namun menjadi dewasa adalah pilihan yang
memerlukan perjuangan. Hal ini dapat juga berarti
bahwa, tidak semua pejabat publik dengan sendirinya
mempunyai kemampuan untuk bertindak secara publik
termasuk mereka yang merasa terpanggil untuk
menjalankan tugas pelayanan publik.
4 “Bringing the Public Back In”

Kembali pada pemahaman etimologis, kata lain


yang juga memberi makna pada kata publik, adalah
kata koinon yang juga berasal dari bahasa Yunani dan
diadopsi ke dalam bahasa Inggeris menjadi common.
Kata ini di dalam bahasa Indonesia dipadankan dengan
kata umum, seperti dalam istilah kendaraan umum,
jalan umum, telefon umum, dan toilet umum.
Berdasar pada dua sumber etimologis di atas, dalam
kamus bahasa Inggris dapat ditemukan dalam dua
bentuk kata public. Sebagai kata benda, istilah the
public menunjuk pada “the community in general”
atau “part of the community having a particular
interest in common.” Sebagai kata sifat, istilah public
berarti “of, for, connected with, owned by, done for or
done by, known to, people in general.”(Hornby, Cowie
and Gimson; 1974). Dengan demikian, masalah publik
dalam buku ini didefinisikan sebagai suatu issue yang
menarik perhatian dan menyangkut hajat hidup orang
banyak, yang dapat dijadikan sebagai gagasan utama
dalam suatu kajian atau penelitian ilmiah dan
merupakan persoalan yang memerlukan penyelesaian
atau intervensi, baik yang dilakukan oleh pemerintah
dalam bentuk kebijakan (policies), maupun oleh
anggota masyarakat dalam bentuk tindakan bersama
(collective actions).

Tentang Administrasi Publik

Sebagai disiplin ilmu, administrasi publik


merupakan sebuah disiplin eklektif yang banyak
meminjam perangkat analisis dari bidang ilmu lain,
baik paradigma yang digunakannya, konsep dan
penjelasan teoritiknya, ruang lingkup dan
metodologinya, maupun obyek studi yang menjadi
pusat perhatiannya. Oleh karena itu tidak heran jika
para penstudi administrasi publik sendiri, tidak betul-
“Bringing the Public Back In” 5

betul bersepakat pandang mengenai definisi bidang


ilmu yang mereka geluti. Sejak Woodrow Wilson (1887)
mengajukan pemisahan ilmu administrasi dari ilmu
politik yang dikenal dengan dikotomi politik-
administrasi, disiplin administrasi publik mengalami
pergeseran paradigmatik secara dinamis dan menerus.
Paradigma dikotomi politik-administrasi, yang juga
didukung oleh Frank J.Goodnow (1900) melalui
bukunya Politics Administration, pada dasarnya
membagi dua fungsi pemerintah yang berbeda, yaitu
politik yang merupakan kebijakan atau ekspresi
keinginan pemerintah dan administrasi yang berupa
pelaksanaan kebijakan tersebut. Dasar pembedaan
tersebut adalah pemisahan kekuasaan legislatif,
eksekutif dan yudikatif. Legitimasi terhadap bidang
administrasi publik mulai terlihat dalam tulisan White
(1926) Introduction to the Study of Public
Administration yang membahas administrasi publik
secara khusus. Paradigma ini mendominasi pemikiran
tentang administrasi publik antara tahun 1900 s/d
1926.

Puncak reputasi administrasi publik sebagai


disiplin baru, ditandai oleh terbitnya buku Willoughby
(1927), Principles of Public Administration yang tidak
lagi mempermasalahkan lokus administrasi publik,
namun mengklaim bahwa prinsip-prinsip administrasi
dapat diterapkan dalam seting administrasi apapun
tanpa membedakan budaya, fungsi, lingkungan, misi,
atau kerangka institusionalnya. Gulick dan Urwick
(1937) melalui tulisan mereka, Papers on the Science
of Administration, mengukuhkan klaim administrasi
publik sebagai disiplin yang independen dengan
memandang, bahwa fokus administrasi publik lebih
penting daripada lokus. Periode tahun 1938-1947
merupakan periode menantang untuk disiplin
6 “Bringing the Public Back In”

administrasi publik, karena kemandiriannya sebagai


suatu disiplin yang terpisah dari ilmu politik dan
hukum, dipertanyakan kembali (Barnard, 1938; Dahl;
1947; dan Waldo,1948).

Sejak itu, pendulum paradigma administrasi


publik kembali bergerak ke pangkuan induknya,
menjadi bagian ilmu politik. Hal tersebut berlangsung
sampai dengan awal tahun 70-an. Pada periode ini
terjadi pembaharuan dan penegasan tentang definisi
lokus administrasi publik, birokrasi pemerintah,
namun semakin menghilangnya fokus. Administrasi
publik kembali kehilangan identitasnya sebagai disiplin
yang mandiri, bahkan tahun 1960-an administrasi
publik diperlakukan sebagai illegal aliens di beberapa
fakultas ilmu politik di Amerika Serikat. Administrasi
publik pernah bergerak kearah dan diwarnai oleh ilmu
manajemen (1956-1970), bahkan pada pertengahan
tahun 60-an teori organisasi sempat menjadi fokus
administrasi publik. Pendirian School of Business and
Public Administration di Cornell University, Ithaca, NY,
merupakan salah satu tonggak akademik berjayanya
paradigma ini.

Perjuangan para pendukung administrasi publik


untuk mencari identitas yang jelas sebagai sebuah
disiplin ilmu masih terus berlangsung sampai saat ini.
Di Amerika Serikat kepercayaan diri para pendukung
administrasi publik muncul dengan berdirinya National
Association of Schools of Public Affairs and
Administration (NASPAA). Meski pemahaman dan
rumusan-rumusan definisi administrasi publik setelah
tahun 70-an masih diwarnai dengan warna ilmu politik,
namun usaha pencarian identitas mandiri juga sangat
tampak. Nicholas Henry (1975) misalnya, merumuskan
identitas tersebut sebagai berikut:
“Bringing the Public Back In” 7

“Public administration differs from political


science in its emphasis on bureaucratic structure
and behavior and in its methodologies. Public
administration differs from administrative
science in the evaluative techniques used by
nonprofit organizations, and because profit-
seeking organizations are considerably less
constrained in considering the public interest in
their decision-making structures and the
behavior of their administrators.”

(Administrasi publik berbeda dengan ilmu politik


dalam penekanannya terhadap sikap dan
struktur birokratik dan dalam metodologinya.
Administrasi publik berbeda dari ilmu
administrasi dalam teknik evaluatif yang
digunakan oleh organisasi nirlaba, dan karena
organisasi pencari-laba tidak begitu
memperhatikan/mempertimbangkan
kepentingan publik dalam struktur pengambilan
keputusan mereka dan sikap dari administrator
mereka).

Di lihat dari satu sisi, pergeseran paradigmatik


secara dinamik dapat dianggap sebagai sebuah
kelemahan mendasar dan merupakan kesia-siaan.
Berbicara tentang administrasi publik dari sisi
akademik ibarat membicarakan seekor kucing hitam
yang tidak ada di tengah pekatnya malam. Dilihat dari
sisi lain yang lebih positif, eklektisisme dan dinamika
paradigmatik administrasi publik adalah sebuah
kekuatan utama. Sebuah disiplin ilmu, layaknya entitas
sistem terbuka yang lain, mengalami perkembangan
substantif melalui dan dalam keterbukaan dan
interaksinya dengan lingkungan. Meminjam perangkat
8 “Bringing the Public Back In”

analisis dari bidang lain dapat dipandang bukan tanda


sebuah kemiskinan, melainkan justru simbol dari
kekayaan, bahkan pergeseran paradigmatik sepanjang
sejarah administrasi publik, dapat dipandang sebagai
sebuah dinamika konstruktif. Tidak semua penstudi
administrasi publik merasa perlu untuk
mendefinisikannya. Mosher misalnya, menyatakan:

“…Perhaps it is best that it [public


administration] not be defined. It is more an area
of interest than a discipline, more a focus than a
separate science … It is necessarily cross-
disciplinary. The overlapping and vague
boundaries should be viewed as a resource,
even though they are irritating to some orderly
minds”

(Mungkin justru lebih baik bila administrasi


publik itu tidak perlu didefinisikan secara khusus.
Administrasi publik lebih merupakan suatu
bidang minat daripada suatu disiplin, lebih
merupakan fokus daripada suatu ilmu tersendiri.
Bahkan administrasi publik perlu menjadi lintas
disiplin. Tumpang tindih dan batasan yang kabur
harus dilihat sebagai kekuatan, walaupun
mungkin mengganggu bagi beberapa pemikiran
baku).

Buku ini mengambil posisi bersepakat dengan


mereka yang berpandangan positif dan konstruktif
tentang administrasi publik sebagai sebuah disiplin
yang perlu memiliki identitas dan fokus yang jelas. Hal
ini sangat diperlukan, terutama dalam usaha
membangun pengetahuan yang valid, yang dapat
diterapkan dalam dunia praksis. Salah satu pembeda
utama yang khas dan sangat kuat dari disiplin
“Bringing the Public Back In” 9

administrasi publik dibanding dengan disiplin ilmu lain


adalah karakter ke-publik-annya (publicness). Oleh
karena itu ruang lingkup disiplin administrasi publik
meliputi, pembuatan kebijakan untuk mengatur
kepentingan publik, implementasi kebijakan publik
dengan segala strategi pelaksanaannya, dan
pelayanan publik sebagai satu-satunya alasan sah
(reason d’etre) bagi eksistensi administrasi publik, baik
sebagai ilmu apalagi sebagai seni untuk melayani.
Konsekuensi logis dari menjadikan publicness sebagai
karakter utama disiplin administrasi publik adalah
perlunya pemahaman mendalam dan meluas tentang
berbagai masalah publik seperti yang telah
dirumuskan definisinya di bagian awal bab ini. Di sini
pulalah kajian tentang masalah publik, menemukan
relevansinya dalam studi administrasi publik.

Seiring dengan semangat jaman, dunia modern


diliputi banyak paradoks. Demikian pula halnya dalam
bidang administrasi publik. Di satu sisi, dunia modern
membutuhkan negara yang kuat dan otonom yang
memiliki kemampuan untuk melayani dan menjaga
hak-hak warganya. Di sisi yang lain, dunia modern juga
merupakan ibu kandung bagi lahir dan
berkembangnya kembali konsep masyarakat warga
(civil society). Masyarakat yang sadar, tidak hanya
akan kewajiban-kewajibannya, tetapi juga sadar akan
hak-hak kewarga-negaraannya. Di dalam paradoks
itulah disiplin administrasi publik modern menemukan
jati diri dan panggilannya, di satu sisi menjadi ujung
tombak negara dalam mewujudkan pengelolaan yang
baik (good governance), dan di sisi yang lain menjadi
tumpuan warga dalam menyelenggarakan pelayanan
publik (Dwianto, 2006). Dalam konteks inilah kajian
terhadap masalah-masalah publik, sekali lagi
10 “Bringing the Public Back In”

menemukan relevansinya dalam studi administrasi


publik modern, khususnya di Indonesia.

Administrasi publik modern yang berkembang


saat ini, baik di tingkat teori maupun praksis, dibangun
dengan berlandaskan pada jaringan-jaringan vertikal
dan horizontal dari berbagai tipe organisasi publik,
yang terdiri dari lembaga pemerintah (government),
lembaga non-pemerintah (NGOs), dan semi-
pemerintah (quasi-governmental organizations), baik
yang bersifat profit-oriented, non-profit oriented,
maupun organisasi yang bersifat sukarela (voluntary
organizations). Setiap warga negara berpartisipasi
dalam kehidupan publik dengan melalui berbagai cara
dan bidang kehidupan. Oleh karena itu, nilai atau jiwa
utama dari administrasi publik modern secara umum
berusaha untuk mencakup pemahaman tentang
komitmen publik, dan secara khusus berusaha
memberi tanggapan (responses) terhadap kepentingan
masing-masing individu warga negara dan kelompok-
kelompok warga negara. Dengan kata lain dapat
dikatakan, bahwa administrasi publik modern
mengakomodasi konsep publik dalam arti yang amat
luas. Publik tidak hanya diasosiasikan dengan
pemerintahan, karena pemerintahan hanyalah salah
satu aspek dari publik itu sendiri. Paradigma terakhir
inilah yang ingin diusulkan oleh penulis buku ini
sebagai paradigma masyarakat warga atau virtuous
citizen paradigm.

Tentang Hilangnya Konsep Publik

Dalam kosa kata Indonesia, konsep publik juga


muncul dengan dua konotasi. Pertama, kata publik
diartikan sebagai negara atau pemerintah seperti
dalam terjemahan langsung kata public administration
“Bringing the Public Back In” 11

menjadi administrasi negara. Kedua, kata publik


sebagai padanan dari kata umum atau masyarakat
seperti dapat ditemui dalam kata telefon umum
(public telephones), angkutan umum (public
transportation), dan kesehatan masyarakat (public
health). Dalam pembicaraan sehari-hari, orang awam
lebih mengenal kata publik dalam arti yang kedua.
Bahkan kamus umum bahasa Inggeris-Indonesia
terbitan Cornell yang ditulis oleh Hassan Sadily, hanya
memuat kata publik dalam pengertian yang ke dua,
”yakni segala sesuatu yang berkaitan dengan orang
banyak.” Ironisnya, dalam kosa kata para akademisi
dan praktisi administrasi publik di Indonesia, istilah
public administration sudah sangat lama sekali
diterjemahkan dengan administrasi negara, istilah
administrasi publik baru muncul kembali setelah
reformasi. Secara teoritik, hal itu menjelaskan bahwa
paham pemikiran administrasi publik yang
berkembang di Indonesia lebih diwarnai oleh dominasi
pemikiran ilmu politik yang memandang negara
sebagai wujud kedaulatan umum atau rakyat yang
sah. Secara empirik dapat dijelaskan, bahwa di negara-
negara bekas jajahan seperti Indonesia, praktek
administrasi publik diselenggarakan tidak untuk
melayani kepentingan publik (baca: warga negara),
namun lebih diabdikan kepada kepentingan
pemerintah dan negara penjajah.

Dalam kasus Indonesia, sejarah perjalanan


bangsa menunjukkan hal itu secara nyata. Ketika
Belanda berkuasa, administrasi publik diabdikan
terutama untuk menjaga dan melayani kepentingan
pemerintah dan warga Belanda. Kepentingan warga
inlander, hanya disentuh melalui implementasi politik
etis yang sangat terbatas. Pada jaman Jepang,
administrasi publik diabdikan untuk kepentingan
12 “Bringing the Public Back In”

perang, bahkan kepentingan publik dalam arti rakyat


hampir tidak dikenal. Di masa Indonesia merdeka di
bawah pemerintahan Soekarno, administrasi publik
lebih diabdikan untuk melakukan konsolidasi politik
dan pembangunan negara bangsa yang berpusat di
Jakarta. Jaman pemerintahan Orde Baru di bawah
Soeharto, administrasi publik dibangun dan
diselenggarakan secara sentralistik untuk menopang
pembangunan ekonomi bangsa. Pada masa itu, negara
hadir di mana-mana mengurusi urusan setiap warga.
Negara tidak hanya ikut campur mengurusi urusan
dapur (baca: ekonomi), namun juga sampai ke urusan
kasur (baca: keluarga berencana) dengan mengatur
alat kontrasepsi apa yang harus dipakai untuk
mencegah kehamilan seorang wanita. Untuk
kepentingan negara dan pemerintah, tidak ada hak
warga negara, bahkan termasuk hak untuk bicara,
yang boleh dijalankan tanpa ijin yang diberikan oleh
para pejabat negara.

Mundurnya Soeharto pada tanggal 21 Mei 1998,


sekali lagi menandai hancurnya kredibilitas rezim Orde
Baru, baik di mata warga negara Indonesia, khususnya
mahasiswa, maupun di mata dunia, khususnya
Amerika. Di jaman reformasi, empat presiden sudah
berganti dan dipilih melalui mekanisme yang relatif
demokratis. Setiap warga tidak lagi takut untuk bicara,
bahkan untuk urusan yang di masa lalu dianggap
sensitif dan membuat seseorang kehilangan nyawa.
Namun demikian krisis multi-dimensi, belum juga
teratasi. Korupsi makin merajalela, menyebar dari
pusat negara ke seluruh wilayah nusantara, sampai
mendapat julukan negara terkorup di Asia. Berita
tentang kerusuhan di berbagai pelosok tanah air, baik
di kota maupun di desa, tidak bisa dicegah apalagi
diatasi, karena ada indikasi bahwa polisi tidak punya
“Bringing the Public Back In” 13

nyali dan tentara tidak berwibawa. Akhirnya refleksi


pun sampai pada pemikiran hipotetik, bahwa
hancurnya tatanan sosial, ekonomi, politik, hukum dan
moral bangsa Indonesia yang mencuat selama masa
reformasi, serta sulitnya bangsa ini keluar dari
berbagai masalah, antara lain dapat dijelaskan sebagai
akibat dari hilangnya konsep publik, baik dalam
pemikiran maupun dalam praktek bermasyarakat dan
bernegara selama berpuluh-puluh tahun, lebih khusus
lagi sebagai akibat hilangnya konsep publik dari
pemikiran dan praktek administrasi publik.

Terpinggirkannya kepentingan publik terlihat


semakin konkrit, ketika para pejabat publik bersama
seluruh warga bangsa ini harus berhadapan dengan
bencana. Boleh jadi korban terburuk yang dialami
dalam setiap bencana, bukan terutama dihasilkan dari
gelombang tsunami atau gempa yang terjadi
(meskipun itu mencapai ratusan ribu orang), namun
lebih banyak lagi sebagai akibat dari tidak adanya
kesadaran dan pemahaman publik akan keadaan
bahaya. Jumlah korban juga menjadi berlipat karena
lemahnya aturan perundang-undangan dan
penegakkannya. Rencana tata kota dan wilayah, jika
ada, untuk kebanyakan daerah baru menjadi arsip
Bappeda. Pengawasan standar mutu bangunan publik
belum menjadi tradisi dan bangunan untuk tempat
tinggal dibiarkan liar tanpa aturan. Melalui berbagai
bencana, tampak betapa rapuhnya dan tidak
berdayanya sistem perlindungan bagi warga oleh
negara. Konsep publik, sekali lagi terpinggirkan dalam
pemikiran dan tidak ditemukan dalam tindakan, baik
yang dilakukan oleh para pejabat yang memangku
amanat, maupun orang banyak yang disebut rakyat.
14 “Bringing the Public Back In”

Selama itu, setiap orang dan kelompok seolah


mendapat tempat terhormat dalam format harmoni
kolektif. Namun yang diyakini terjadi adalah, bahwa
selama ini setiap orang (termasuk para pejabat negara
yang bertugas melayani kepentingan publik) lebih
banyak berpikir, berbicara dan bertindak seperti
kanak-kanak (baca: hanya fasih berbicara tentang
kepentingan diri dan kelompoknya sendiri), lepas dari
kepentingan konfigurasi diri dan kepentingan orang
lain. Presiden Abdurahman Wahid (Gus Dur) sempat
membuat pernyataan publik yang menggegerkan,
karena mengalamatkan julukan ”taman kanak-kanak”
kepada anggota Dewan Perwakilan Rakyat yang
terhormat. Usaha penegakan hukum dan proses
pengadilan, sebagai contoh, yang seharusnya menjadi
tempat setiap warga negara untuk mencari keadilan,
telah berubah menjadi alat bagi sekelompok orang
(khususnya penguasa dan orang kaya) untuk
memelihara dan menyelamatkan kepentingannya.
Sumber-sumber alam, seperti air, tanah dan segala
kekayaan yang terkandung di dalamnya, yang
seharusnya dimanfaatkan untuk hajat hidup orang
banyak, ternyata sudah lama dikuasai oleh mereka
yang memiliki akses terhadap kekuasaan dan uang,
tentu dengan restu dan izin resmi dari penguasa
negara. Penguasaan hutan dan pantai pun sudah
banyak yang jatuh ke tangan perorangan atau
perusahaan secara eksklusif. Semua itu mencerminkan
semakin, tidak berdayanya negara sebagai
representasi kedaulatan warganya, serta sebagai
cermin dari pudar dan termarginalisasinya konsep
publik dari kehidupan bersama sebagai bangsa, serta
semakin banyak pejabat publik yang kehilangan
amanah dan tidak mempunyai kapasitas untuk
bertindak secara publik.
“Bringing the Public Back In” 15

Persoalannya kini adalah, apabila secara teoritik


konsep publik merupakan konsep sentral bagi
administrasi publik, mengapa konsep tersebut makin
terpinggirkan? Dewey (1954), Lippman (1955) dan
Mathews (1984) dapat memberi sedikit pencerahan.
Dalam filsafat, konsep publik digunakan untuk
melakukan pembedaan antara kepentingan pribadi
(private) dengan kepentingan umum (public). John
Dewey, misalnya, membedakan tindakan publik
dengan yang bukan publik dengan mengatakan,
bahwa apabila tindakan seseorang atau beberapa
orang mempengaruhi kesejahteraan orang lain, maka
tindakan tersebut 'memperoleh kapasitas publik'. Bagi
Dewey, publik tidak pernah bersifat tetap (fixed),
namun selalu dibentuk dan dibentuk ulang, tergantung
pada tindakan dan interaksi antar individu. Oleh
karena itu pengertian publik dapat saja hilang apabila
orang tidak dapat lagi atau tidak ingin lagi
mengorganisasikan diri ke dalam suatu komunitas
politik untuk perlindungan kepentingan bersama.
Dengan kata lain, menurut Dewey, kapasitas publik itu
hilang karena individu-individu tidak dapat lagi
bertindak sebagai publik.

Sementara itu Walter Lippmann menyatakan,


bahwa publik itu hilang sebagai akibat hilangnya
filsafat publik. Menurutnya, penekanan yang
berlebihan terhadap hak individu mengakibatkan
memudarnya tanggungjawab terhadap publik, yang
akhirnya menghilangkan konsep publik dalam
kehidupan masyarakat kapitalis modern. Hal tersebut
mengandung konsekuensi lanjut, bahwa semua
keputusan yang diambil semuanya bersifat individual,
oleh karenanya hampir seluruh tindakan manusia
menjadi lebih bersifat pribadi. Sebagai akibatnya, hal
tersebut cenderung meniadakan tanggung jawab
16 “Bringing the Public Back In”

terhadap tindakan publik. Sejalan dengan itu, teori


politik pada umumnya memberi penjelasan tentang
hilangnya konsep publik sebagai akibat adanya
penekanan pada kepentingan pribadi (self-interest)
yang berlebihan. Penekanan tersebut menjadikan
publik hanyalah sebagai alat untuk memerintah dan
mengontrol berbagai kepentingan pribadi. Dalam
kenyataan juga dapat dibuktikan, bahwa kapasitas
individual untuk mencapai hak pribadi cenderung lebih
besar dibandingkan dengan kapasitas kolektif untuk
mencapai tujuan bersama. Dengan demikian tidaklah
heran apabila konsep publik menjadi makin
terpinggirkan ketika suatu masyarakat semakin
individualistik. Apabila dilakukan pembedaan antara
publik sebagai praktek dan publik sebagai ide, maka
menurut David Mathews, ketiadaan pemikiran tentang
publik merupakan akibat tiadanya praktek tentang hal
tersebut.

Tentang Pendekatan dan Topik-topik Pilihan

Untuk keperluan analisis, istilah masalah publik


yang digunakan dalam buku ini merupakan
terjemahan langsung dari istilah public affairs yang
menjadi pusat perhatian (focus of interest) bidang
administrasi publik dalam dekade terakhir ini, baik di
negara maju, maupun di negara sedang berkembang.
Dalam pengertian demikian, maka kajian terhadap
masalah publik mempunyai relevansi tinggi bagi studi
administrasi publik terutama dalam merevitalisasi
konsep publik yang sudah mulai terpinggirkan dari
pemikiran dan terbuang dari kebersamaan. Meski
rentang masalah publik hampir tanpa batas, namun
dapat diidentifikasi melalui dua wilayah yang
membatasi ruang lingkup masalah publik sebagai
suatu kajian. Pertama, setiap issue yang menarik
“Bringing the Public Back In” 17

perhatian dan menyangkut kepentingan orang banyak


(public interests). Kedua, setiap usaha yang bertujuan
untuk menyelesaikan setiap persoalan yang berkaitan
dengan kepentingan orang banyak tersebut, baik yang
dilakukan oleh pemerintah melalui sebuah kebijakan
ataupun yang dilakukan oleh anggota masyarakat
melalui aksi kolektif.

Secara metodologis, kajian tentang masalah


publik dapat didekati melalui tiga strategi. Pertama,
pendekatan fenomenal empirik; yakni suatu usaha
untuk mengidentifikasi berbagai fenomena atau
peristiwa yang dapat dikategorikan sebagai sesuatu
yang berhubungan dengan kepentingan atau perhatian
orang banyak. Kedua, pendekatan konseptual teoritik;
yakni menyangkut persoalan bagaimana suatu
fenomena empirik yang berhubungan dengan
kepentingan dan perhatian orang banyak tersebut
dipahami, dikonseptualisasi dan dijelaskan secara
teoritik. Ketiga, pendekatan strategis intervensional;
yaitu menyangkut bagaimana persoalan yang
menyangkut orang banyak tersebut diintervensi, baik
oleh pemerintah melalui kebijakan publik, maupun
oleh anggota masyarakat memalui aksi kolektif. Oleh
karena itu, ada tiga langkah strategis yang dapat
dilakukan dalam meneliti dan mengkaji masalah publik
sebagai fokus administrasi publik. Pertama, membuat
identifikasi dan klasifikasi masalah-masalah yang
berkaitan dengan kepentingan publik melalui berbagai
penelitian eksploratif. Kedua, melakukan
konseptualisasi berbagai fenomena yang telah
ditangkap dan berusaha dijelaskan secara teoretik
mengapa sesuatu fenomena terjadi, bagaimana proses
terjadinya fenomena tersebut., atau bagaimana
fenomena yang satu berhubungan dengan yang lain.
Ketiga, mencari berbagai alternatif pemecahan
18 “Bringing the Public Back In”

masalah dan menetapkan solusi terbaik dengan cara


memilih satu atau beberapa alternatif yang paling
mungkin dari berbagai alternatif yang tersedia.

Apabila dilihat secara kategorial horisontal,


ruang lingkup masalah publik, terbentang luas hampir
meliputi seluruh sendi kehidupan bersama, mulai dari
masalah rumah tangga (domestic problems) sampai
persoalan pemanasan suhu bumi dan penghematan
enerji (global problems), dari urusan mencari sesuap
nasi (economics problems) sampai pada urusan hidup
surgawi (religious and transcendental problems). Oleh
karena itu, setiap kajian terhadap masalah publik
membutuhkan wawasan dan kerja sama antar disiplin.
Tanpa pendekatan itu, pemahaman terhadap masalah
publik akan sangat parsial, yang tidak jarang berakhir
dengan kesesatan. Sehubungan dengan itu, teori dan
pendekatan berbagai disiplin, seperti sosiologi,
antropologi, psikologi sosial; ilmu hukum, ilmu politik,
bahkan ilmu-ilmu eksakta seperti aritmatika, statistika
dan bahkan geo-teknik, fisika dan hidrolika, dapat
sangat membantu dalam memahami berbagai
masalah publik. Di titik ini, eklektifitas disiplin
administrasi publik menjadi sebuah kekuatan.

Berdasarkan pada pemahaman yang telah


dikupas di muka, buku ini menyajikan topik-topik
pilihan masalah publik. Hampir semua tulisan tersebut
pernah dipublikasi dengan satu dan lain cara dari
makalah seminar sampai bagian dari tesis yang pernah
dibuat. Namun versi yang dimuat dalam buku ini
merupakan versi baru yang sengaja ditulis kembali
sebagai usaha untuk memberi ilustrasi tentang,
pertama, bagaimana sebuah fenomena, betapapun
sederhana dan privat-nya masalah, dapat dilihat
secara publik. Kedua, bagaimana sebuah fenomena
“Bringing the Public Back In” 19

dapat dijelaskan dan menjelaskan secara teoritik


tentang hilangnya konsep publik dari pemikiran dan
tindakan para pejabat publik. Ketiga, berdasarkan
pemahaman tersebut, bagaimana melakukan
intervensi kebijakan. Keempat, di atas semua itu
penulis mencoba mengidentifikasi bagaimana konsep
publik dapat direvitalisasi.

Topik pertama yang dibahas dalam Bab Dua


adalah masalah reformasi, khususnya reformasi politik
dan administrasi publik. Sejak digulirkan oleh para
mahasiswa, gerakan reformasi tidak saja mampu
menurunkan sebuah rezim yang telah berkuasa
selama 32 tahun, tetapi juga telah melahirkan harapan
akan lahirnya langit baru dan bumi baru dalam
kehidupan politik negeri ini. Namun demikian,
pengalaman bangsa-bangsa lain menunjukkan, bahwa
reformasi bukan barang jadi yang tuntas dalam sehari.
Reformasi adalah sebuah proses panjang yang
mempunyai kemungkinan gagal di setiap perhentian.
Dalam kasus Indonesia, tantangan awal muncul dari
persoalan bagaimana menyelesaikan pertentangan
antara kekuatan-kekuatan reformis dan kekuatan-
kekuatan yang pro status quo. Tantangan berikutnya
yang menghadang adalah bagaimana mengendalikan
euforia yang timbul akibat lumpuhnya mekanisme
pengendalian sosial dalam masa transisi yang anomik
yang menganiaya eksistensi publik. Tantangan ketiga,
adalah bagaimana mengkristalkan gerakan reformasi
ke dalam sebuah sistem politik yang demokratik dan
santun dalam rangka menciptakan kesejahteraan dan
perlindungan optimal bagi seluruh warga negara.

Masalah kedua yang diangkat dalam Bab Tiga


buku ini adalah masalah ekonomi. Krisis ekonomi yang
bertransformasi menjadi krisis multi-dimensi dan
20 “Bringing the Public Back In”

berkepanjangan, mempunyai dampak yang luas dan


intens bagi ketahanan hidup, baik bagi warga negara
secara individual maupun bagi negara secara
institusional. Kompleksitas persoalan yang bermula
dari krisis ekonomi, tidak dapat hanya
dikonseptualisasi secara ekonomis semata. Bab tiga
buku ini membahas masalah tersebut dengan
memfokuskan diri pada bagaimana perilaku individu
dan institusi-institusi ekonomi bertali-temali dengan,
dan bahkan ditentukan oleh institusi-institusi sosial
lainnya. Belajar dari pengalaman dan kearifan masa
lalu, ternyata jelas, bahwa transaksi-transaksi ekonomi
berlangsung di atas relasi-relasi sosial yang ada. Hal
ini berlaku, baik di masyarakat tradisional maupun di
masyarakat modern. Absennya pemahaman demikian
mengenai masalah ekonomi, menyebabkan tiadanya
inspirasi khususnya bagi para pejabaat negara untuk
membangun ekonomi publik dengan modal (baca:
tanpa menghancurkan) tatanan sosial dan kultural
yang dimiliki bangsa ini.

Bab Empat dari buku ini membahas tentang


masalah religiusitas, agama, dan kebijakan publik.
Secara sosiologis agama dipahami tidak saja sebagai
sebuah sistem kepercayaan yang berkaitan dengan
proses transendensi pengalaman manusia, namun juga
sebuah institusi yang mewadahi interaksi sosial, baik
antar pemeluk agama yang sama maupun antar
individu yang memeluk agama berbeda. Dengan
demikian, persoalan-persoalan keberagamaan,
meskipun bermula dari sumber yang pribadi, namun
dalam ekspresinya tidak saja mempunyai dampak bagi
orang secara individual, tetapi juga mempunyai
dampak secara publik. Tulisan dalam bab ini
mengambil kasus di sebuah desa, Cigugur, tentang
bagaimana pemerintah di tiga zaman melakukan
“Bringing the Public Back In” 21

intervensi kebijakan terhadap para pemeluk sebuah


aliran kepercayaan yang menyebut diri mereka
sebagai penganut Agama Djawa Sunda. Dari kasus ini
dapat dipelajari, bahwa ketika seseorang termasuk
pemerintah beritikad menyelesaikan sebuah masalah
yang dianggap publik, yang sering terjadi adalah
bahwa intervensi yang dilakukan tidak saja berakhir
dengan kegagalan, tetapi bahkan berakhir dengan
menimbulkan persoalan baru, yang kadang-kadang
lebih besar dari persoalan yang ingin diselesaikan
tanpa bertanya kepada mereka yang mengalaminya.

Berikutnya, Bab Lima, membahas konsep


perkosaan di dalam rumah tangga. Bagi telinga rata-
rata orang yang dibesarkan dalam kultur timur seperti
Indonesia, membicarakan masalah ini merupakan hal
yang nyaris absurd. Pertama, konsep itu mengandung
pertentangan dalam dirinya sendiri (contradictio in
terminis). Kebanyakan bangsa timur memiliki persepsi
kultural, bahwa perkawinan adalah institusi sakral. Di
dalam institusi perkawinan terkandung sebuah
kerelaan yang hampir bersifat magis dari suami dan
isteri yang terlibat. Jadi bagaimana bisa terjadi sebuah
perkosaan (yang mengandung unsur paksaan apalaagi
kekerasan) dalam sakralitas rumah tangga? Persoalan
kedua yang membuat konsep ini absurd adalah karena
secara tradisional perkawinan bagi kebanyakan
bangsa timur bukan sebuah keputusan individual,
melainkan sebuah keputusan sosial. Jika seorang laki-
laki atau perempuan belum mendapat jodoh sampai
usia tertentu, secara sosial mereka menanggung
beban. Di kalangan para mahasiswa, yang nota bene
sering dianggap kelompok elit perkotaan yang
progresif, dikenal juga istilah STMJ (Semester Tujuh
Masih Jomblo) untuk mahasiswa dan mahasiswi yang
belum punya pacar sebelum lulus. Bab Lima dalam
22 “Bringing the Public Back In”

buku ini bertolak dari preskripsi, bahwa hubungan


suami dan isteri adalah interaksi yang amat pribadi.
Namun jika berkaitan dengan dampak sebuah tindakan
bagi orang lain, betapapun pribadinya tindakan itu,
dapat dikategorikan sebagai tindakan publik. Bab ini
menyajikan perdebatan sensitif yang tidak saja
melibatkan isu gender, tetapi juga menyerempet isue
doktrin keagamaan. Pertanyaannya, perlukah negara
melakukan intervensi terhadap hubungan suami istri
melalui sebuah undang-undang?

Jalan raya adalah cermin kepatuhan sosial


sebuah bangsa, demikian kata-kata bijak yang sering
terungkap dari mereka yang menyukai perjalanan.
Dengan menganalisis perilaku pengendara di jalan
raya seseorang dapat mempelajari berbagai aspek
kehidupan bermasyarakat penggunanya, bukan saja
yang menyangkut aspek ketaatan dan tingkat disiplin,
tingkat kesantunan dan penghargaan terhadap orang
lain, tetapi juga tingkat kemampuan penegak hukum
untuk menindak para pelaku pelanggaran. Perilaku
berkendaraan di jalan raya, jelas merupakan tindakan
publik yang menuntut tingkat kedewasaan tertentu.
Tindakan indisipliner seorang pengemudi, tidak saja
dapat berakibat fatal bagi dirinya, tetapi juga dapat
membahayakan hidup orang lain. Kenyataan bahwa
tata tertib berlalulintas di kota-kota besar Indonesia
sangat memprihatinkan serta tingginya tingkat
kecelakaan lalulitas setiap tahun, merupakan indikasi
dan sekaligus undangan untuk memahami dan
mengkaji masalah tersebut secara seksama.
Pertanyaannya, bagaimana kepatuhan sosial semacam
itu dapat dipahami secara teoritik? Bab Enam buku ini
menjelaskan dua perspektif, kolektivisme dan
individualisme, serta menyajikan bagaimana
membangun kepatuhan sosial melalui pemberdayaan.
“Bringing the Public Back In” 23

Bab terakhir, Bab Tujuh, merupakan kesimpulan


penutup buku ini. Secara garis besar bab ini berusaha
menarik simpul-simpul teoritik yang terkristal dari lima
ilustrasi empirik masalah publik dan bagaimana
langkah revitalisasi konsep publik dapat dilakukan.
Langkah ini bukan langkah sederhana, karena konsep
publik bukanlah konsep yang mempunyai makna
tunggal. Dalam wacana ilmu politik dan administrasi
publik saja, paling tidak dikenal ada lima perspektif
tentang publik. Namun demikian hal itu tidak berarti
bahwa revitalisasi konsep publik tidak bisa dilakukan.
Ada empat prinsip yang dapat diakomodasi dan
dijadikan sebagai titik berangkat, yaitu konstitusi,
virtuous citizenship, kepentingan publik dan cinta
kasih. Di atas ke empat landasan itulah, seharusnya
revitalisasi konsep publik mendapat titik pijak demi
terselenggaranya pelayanan publik yang dirindukan.