Anda di halaman 1dari 21

Bab 1: Konsep Birokrasi

1
BAB 1
KONSEP BIROKRASI

A. PENDAHULUAN

Birokrasi merupakan instrumen penting dalam masyarakat modern yang
kehadirannya tak mungkin terelakkan. Eksistensi birokrasi ini sebagai
konsekuensi logis dari tugas utama negara (pemerintahan) untuk
menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat (social welfare). Negara dituntut
terlibat dalam memproduksi barang dan jasa yang diperlukan oleh rakyatnya
(public goods and services) baik secara langsung maupun tidak. Bahkan dalam
keadaan tertentu negara yang memutuskan apa yang terbaik bagi rakyatnya.
Untuk itu negara mernbangun sistem administrasi yang bertujuan untuk melayani
kepentingan rakyatnya yang disebut dengan istilah birokrasi.
Birokrasi bagi sebagian orang dimaknai sebagai prosedur yang berbelit-
belit, menyulitkan dan menjengkelkan. Namun bagi sebagian yang lain birokrasi
dipahami dari perspektif yang positif yakni sebagai upaya untuk mengatur dan
mengendalikan perilaku masyarakat agar lebih tertib. Ketertiban yang dimaksud
adalah ketertiban dalam hal mengelola berbagai sumber daya yang
mendistribusikan sumber daya tersebut kepada setiap anggota masyarakat
secara berkeadilan.
Pendapat yang berbeda di atas dapat dipahami dari perspektifnya
masing-masing. Bagi yang berpandangan posisif terhadap birokrasi maka
baginya birokrasi adalah sebuah keniscayaan. Akan tetapi bagi mereka yang
berpandangan negatif maka birokrasi justru menjadi salah satu penghalang
tercapainya tujuan sehingga keberadaan birokrasi harus dihilangkan.
Dalam pembahasan ini, akan dikupas tentang makna birokrasi dari
berbagai perspektif dan kemudian disimpulkan tentang apa birokrasi itu
sesungguhnya dan bagaimana seharusnya birokrasi itu dijalankan oleh aparat
birokrasi yang disebut sebagai birokrat.
Bab 1: Konsep Birokrasi

2
B. TUJUAN INSTRUKSIONAL KHUSUS
Bagian ini membahas tentang konsep dasar birokrasi publik. Karena itu
tujuan instruksional dari bahasan ini adalah sebagai berikut:
1. Mahasiswa dapat mendefinisikan pengertian birokrasi dari berbagai
perspektif
2. Mahasiswa dapat menjelaskan karakteristik ideal suatu birokrasi publik
3. Mahasiswa dapat membedakan tipe-tipe birokrasi publik yang ada
4. Mahasiswa dapat menggunakan pendekatan-pendekatan yang ada dalam
memahami masalah-masalah yang berkaitan dengan birokrasi
5. Mahasiswa dapat membandingkan berbagai model birokrasi
C. PENGERTIAN BIROKRASI
Sejauh ini, birokrasi menunjuk pada empat pengertian, yaitu: Pertama,
menunjuk pada kelompok pranata atau lembaga tertentu. Pengertian ini
menyamakan birokrasi dengan biro. Kedua, menunjuk pada metode khusus
untuk pengalokasian sumberdaya dalam suatu organisasi besar. Pengertian ini
berpadanan dengan istilah pengambilan keputusan birokratis. Ketiga, menunjuk
pada kebiroan atau mutu yang membedakan antara biro-biro dengan jenis-jenis
organisasi lain. Pengertian ini lebih menunjuk pada sifat-sifat statis organisasi
(Downs, 1967 dalam Thoha, 2003). Keempat, sebagai kelompok orang, yakni
orang-orang yang digaji yang berfungsi dalam pemerintahan (Castle, Suyatno,
dan Nurhadiantomo, 1983).
Dalam kehidupan sehari-hari istilah Birokrasi setidak-tidaknya dimaknai
sebagai berikut (Albrow dalam Zauhar, 1996):
1. Bureaucracy as Rational Organization
Birokasi sebagai Organisasi Rasional. Dalam pengertian ini birokrasi
dimaknai sebagai suatu organisasi yang rasional dalam melaksanakan setiap
aktivitasnya. Setiap tindakan birokrasi hendaknya mengacu pada
pertimbangan-pertimbangan rasional.
Bab 1: Konsep Birokrasi

3
2. Bureaucracy as Rule by Official
Birokrasi sebagai Aturan yang dijalankan oleh para pejabat. Birokrasi
merupakan seperangkat aturan yang dijalankan oleh para pejabat dalam
rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat. Aturan-aturan itu dibuat
guna mempermudah proses pelayanan publik. Namun pada kenyataannya
aturan tersebut sering disalahgunakn demi kepentingan pejabat yang
bersangkutan. Akibatnya masyarakat menjadi antipati dengan berbagai
aturan yang dibuat oleh pejabat publik dan cenderung tidak ditaati.
3. Bureaucracy as Organizational Ineficiency
Birokrasi sebagai Pemborosan yang dilakukan oleh organisasi. Pemborosan
(ineficiency) yang dimaksudkan adalah pemborosan dalam segi waktu,
tenaga, finansial maupun sumber daya lainnya. Seringkali niat baik birokrasi
untuk memberikan layanan yang efisien justru berbalik menjadi layanan yang
tidak efisien dan mengecewakan masyarakat. Karena itu masyarakat menjadi
apatis terhadap berbagai slogan efisiensi yang disampaikan oleh aparat
birokrasi. Semangat debirokratisasi menjadi tidak bermakna karena tidak
diimbangi dengan sikap dan perilaku para pejabat yang tidak konsisten dan
konsekuen dengan pernyataannya. Birokrasi justru dianggap sebagai tempat
bersarangnya berbagai penyakit organisasi modern seperti pembengkakan
pegawai, biaya tinggi dan sulit beradaptasi dengan lingkungannya.
4. Bureaucracy as Public Administration
Birokrasi sebagai Administrasi Publik. Birokrasi dalam hal ini disama artikan
dengan administrasi publik. Administrasi Publik adalah proses pengelolaan
sumber daya publik untuk dimanfaatkan bagi kepentingan masyarakat.
Birokrasi adalah unsur pelaksana dari administrasi publik agar tujuan
pelayanan kepada masyarakat tercapai secara efektif, efisien dan rasional.
5. Bureaucracy as Administration by Officials
Birokrasi sebagai Administrasi yang dilaksanakan oleh para pegawai. Dalam
hal ini pemahaman terhadap makna birokrasi hampir sama dengan
bureaucracy as rule by official dan bureaucracy as public administration.
Bab 1: Konsep Birokrasi

4
6. Bureaucracy as the Organization
Birokrasi sebagai Organisasi. Organisasi yang dimaksudkan adalah
organisasi memiliki struktur dan aturan-aturan yang jelas dan formal.
Organisasi merupakan suatu sistem kerjasama yang melibatkan banyak
orang, dimana setiap orang mempunyai peran dan fungsi serta tugas yang
saling mendukung demi tercapainya tujuan organisasi. Organisasi sebagai
sistem kerjasama berarti: (a) sistem mengenai pekerjaan-pekerjaan yang
dirumuskan secara baik, dimana masing-masing mengandung wewenang,
tugas dan tanggung jawab yang memungkinkan setiap orang dapat
bekerjasama secara efektif; (b) sistem penugasan pekerjaan kepada orang-
orang berdasarkan kekhususan bidang kerja masing-masing; (c) sistem yang
terencana dari suatu bentuk kerjasama yang memberikan peran tertentu
untuk dilaksanakan kepada anggotanya.
7. Bureaucracy as Modern Society
Birokrasi merupakan ciri dari masyarakat modern. Bagi masyarakat modern
keberaturan merupakan sebuah kemestian. Keberaturan itu dapat dicapai jika
dilaksanakan oleh suatu institusi formal yang dapat mengendalikan perilaku
menyimpang masyarakat. Institusi formal itu adalah birokrasi.
Secara etimologi Birokrasi berasal dari istilah buralist yang
dikembangkan oleh Reiheer von Stein pada 1821, kemudian menjadi
bureaucracy yang akhir-akhir ini ditandai dengan cara-cara kerja yang rasional,
impersoal dan leglistik (Thoha, 1995 dalam Hariyoso, 2002).
Birokrasi menurut Evers dalam Zauhar (1996) dapat diklasifikasikan ke
dalam tiga kategori yaitu:
1. Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur pemerintahan dan aparat
administrasi publik. Makna ini adalah sejalan dengan ide Weber tentang
birokrasi, dan oleh Evers dinamakan Birokrasi Weber (BW).
2. Birokrasi dipandang sebagai bentuk organisasi yang membengkak dan
jumlah pegawai yang besar. Konsep inilah yang sering disebut Parkinson
Law.
Bab 1: Konsep Birokrasi

5
3. Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan pemerintah dengan
maksud mengontrol kegiatan masyarakat. Oleh Evers (dalam Zauhar) disebut
Orwelisasi.
Dengan demikian maka Istilah Birokrasi dalam masyarakat dimaknai
secara diametral (bertentangan satu sama lain yang tidak mungkin mencapai titik
temu):
1. Secara Positif: Birokrasi sebagai alat yang efisien dan efektif untuk
mencapai tujuan tertentu. Dengan adanya alat yang efisien dan efektif ini
maka tujuan suatu organisasi (privat maupun publik) lebih mudah tercapai.
2. Secara Negatif: Birokrasi sebagai alat untuk memperoleh, mempertahankan
dan melaksanakan kekuasaan. Birokrasi adalah sesuatu yang penuh dengan
kekakuan (inflexibility) dan kemandegan struktural (structural static), tatacara
yang berlebihan (ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion goals),
sifat pengabaian (alienation) serta otomatis (automatism) dan menutup diri
terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent). Birokrasi seperti ini
menurut Marx bersifat parasitik dan eksploitatif.
Dengan demikian maka Birokrasi dapat juga dimaknai sebagai suatu
sistem kerja yang berlaku dalam suatu organisasi (baik publik maupun swasta)
yang mengatur secara ke dalam maupun keluar. Mengatur ke dalam berarti
berhubungan dengan hal-hal yang menyangkut hubungan atau interaksi antara
manusia dalam organisasi juga antara manusia dengan sumber daya organisasi
lainnya. Sedangkan mengatur keluar berarti berhubungan dengan interaksi
antara organisasi dengan pihak lain baik dengan lembaga lain maupun dengan
individu-individu.
Konsep birokrasi sesungguhnya berupaya mengaplikasikan prinsip-
prinsip organisasi yang dimaksudkan untuk memperbaiki efisiensi administrasi,
meskipun birokrasi yang keterlaluan seringkali justru menimbulkan efek yang
tidak baik. Mouzelis menambahkan bahwa dalam birokrasi terdapat aturan-
aturan yang rasional, struktur organisasi dan proses berdasar pengetahuan
teknis dan dengan efisiensi yang setinggi-tingginya. Di samping diberikan makna
yang cukup positif tersebut, birokrasi juga sering dimaknai secara negatif. Dalam
perspektif yang negatif ini birokrasi dimaknai sebagai sebagai suatu proses yang
berbelit-belit, waktu yang lama, biaya yang mahal dan menimbulkan keluh kesah
Bab 1: Konsep Birokrasi

6
yang pada akhirnya ada anggapan bahwa birokrasi itu tidak efisien dan bahkan
tidak adil.
Biasanya masalah administrasi yang kompleks dan ruwet terdapat pada
organisasi besar, seperti organisasi pemerintahan. Akan tetapi, sebenarnya
birokrasi tidak dibatasi hanya pada institusi sektor publik saja. Serikat Dagang,
Universitas, dan LSM merupakan contoh birokrasi di luar pemerintah.
Berikut ini adalah beberapa pengertian birokrasi dalam pandangan
beberapa pakar:
1. Max Weber
Weber menulis banyak sekali tentang kedudukan pejabat dalam
masyarakat modern. Baginya kedudukan pejabat merupakan tipe
penanan sosial yang makin penting. Ciri-ciri yang berbeda dari peranan
ini ialah: pertama, seseorang memiliki tugas-tugas khusus untuk
dilakukan. Kedua, bahwa fasilitas dan sumber-sumber yang diperlukan
untuk memenuhi tugas-tugas itu diberikan oleh orang orang lain, bukan
oleh pemegang peranan itu. Dalam hal ini, pejabat memiki posisi yang
sama dengan pekerja pabrik, sedang Weber secara modern
mengartikannya sebagai individu dari alat-alat produksi. Tetapi pejabat
memiliki ciri yang membedakannya dengan pekerja: ia memiliki otoritas.
Karena pejabat memiliki otoritas dan pada saat yang sama inilah
sumbangannya, ia berlaku hampir tanpa penjelasan bahwa suatu jabatan
tercakup dalam administrasi (setiap bentuk otoritas mengekspresikan
dirinya sendiri dan fungsinya sebagai administrasi). Bagi Weber
membicarakan pejabat-pejabat administrasi adalah bertele-tele. Meskipun
demikian konsep tersebut muncul pertama kalinya. Perwira Tentara,
Pendeta, Manajer Pabrik semuanya adalah pejabat yang menghabiskan
waktunya untuk menginterpretasikan dan memindahkan instruksi tertulis.
Ciri pokok pejabat birokrasi adalah orang yang diangkat, bukan dipilih.
Dengan menyatakan hal ini Weber telah hampir sampai pada definisi
umumnya yang dikenakan terhadap birokrasi. Weber memandang
Birokrasi sebagai birokrasi rasional atau ideal sebagai unsur pokok dalam
rasionalisasi dunia modern, yang baginya jauh lebih penting dari seluruh
proses sosial (Sarundajang, 2003).
Bab 1: Konsep Birokrasi

7
2. Farel Heady (1989):
Birokrasi adalah struktur tertentu yang memiliki karakteristik tertentu:
hierarki, diferensiasi dan kualifikasi atau kompetensi. Hierarkhi bekaitan
dengan struktur jabatan yang mengakibatkan perbedaan tugas dan
wewenang antar anggota organisasi. Diferensisasi yang dimaksud adalah
perbedaan tugas dan wewenang antar anggota organisasi birokrasi
dalam mencapai tujuan. Sedangkan kualifikasi atau kompetensi
maksudnya adalah seorang birokrat hendaknya orang yang memiliki
kualifikasi atau kompetensi yang diperlukan untuk melaksanakan tugas
dan wewenangnya secara profesional. Dalam hal ini seorang birokrat
bukanlah orang yang tidak tahu menahu tentang tugas dan
wewenangnya, melainkan orang yang sangat profesional dalam
menjalankan tugas dan wewenangnya tersebut.
3. Hegel:
Birokrasi adalah institusi yang menduduki posisi organiik yang netral di
dalam struktur sosial dan berfungsi sebagai penghubung antara negara
yang memanifestasikan kepentingan umum, dan masyarakat sipil yang
mewakili kepentingan khusus dalam masyarakat. Hegel melihat, bahwa
birokrasi merupakan jembatan yang dibuat untuk menghubungkan antara
kepentingan masyarakat dan kepentingan negara yang dalam saat-saat
tertentu berbeda. Oleh sebab itu peran birokrasi menjadi sangat strategis
dalam rangka menyatukan persepsi dan perspektif antara negara
(pemerintah) dan masyarakat sehingga tidak terjadi kekacauan.
4. Karl Marx
Birokrasi adalah Organisasi yang bersifat Parasitik dan Eksploitatif.
Birokrasi merupakan Instrumen bagi kelas yang berkuasa untuk
mengekploitasi kelas sosial yang lain (yang dikuasai). Birokrasi berfungsi
untuk mempertahankan privilage dan status quo bagi kepentingan kelas
kapitalis. Dalam pandangan Marx yang berbeda dengan Hegel, birokrasi
merupakan sistem yang diciptakan oleh kalangan atas (the have) untuk
memperdayai kalangan bawah (the have not) demi mempertahankan dan
meningkatkan kesejahteraan mereka sendiri. Dalam hal ini birokrasi
menjadi kambing hitam bagi kesalahan penguasa terhadap rakyatnya.
Bab 1: Konsep Birokrasi

8
Segenap kesalahan penguasa akhirnya tertumpu pada birokrasi yang
sebenarnya hanya menjadi alat saja.
5. Blau dan Meyer
Birokrasi adalah sesuatu yang penuh dengan kekakuan (inflexibility) dan
kemandegan struktural (structural static), tata cara yang berlebihan
(ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion goals), sifat
pengabaian (alienation) serta otomatis (automatism) dan menutup diri
terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent). Dengan demikian
Blau dan Meyer melihat bahwa birokrasi adalah sesuatu yang negatif
yang hanya akan menjadi masalah bagi masyarakat.
6. Yahya Muhaimin
keseluruhan aparat pemerintah, baik sipil maupun militer yang bertugas
membantu pemerintah (untuk memberikan pelayanan publik) dan
menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu.
7. Almond and Powell (1966):
The Governmental Bureaucracy is a group of formally organized offices
and duties, lnked in a complex grading subordinates to the formal roler
maker (Birokrasi Pemerintahan adalah sekumpulan tugas dan jabatan
yang terorganisir secara formal berkaitan dengan jenjang yang kompleks
dan tunduk pada pembuat peran formal)
Dari berbagai pengertian diatas penulis menyimpulkan bahwa Birokrasi
sesungguhnya dapat dipahami dan diberi pengertian sebagai suatu sistem kerja
yang berlaku dalam organisasi yang mengatur interaksi sosial baik ke dalam
maupun keluar. Secara spesifik birokrasi publik (pemerintahan) dapat dimaknai
sebagai institusi atau agen pemerintahan yang dilengkapi dengan otoritas
sistematik dan rasional dengan aturan-aturan yang lugas (a system of authority
relations defined by rationally developed rule) (Chandler and Plano, 1982 dalam
Hariyoso, 2002).
Bab 1: Konsep Birokrasi

9
D. TIPOLOGI BIROKRASI PUBLIK
Tipologi birokrasi dapat dilihat dari berbagai aspek. Menurut Zauhar
(1996) dilihat dari perspektif otoritasnya, dikenal adanya birokrasi tradisional,
birokrasi karismatik, dan birokrasi legal - rasional.
Sumber legitimasi Birokrasi Tradisional adalah waktu, yang bersumber
pada established belief in the sanctity of immerial traditions and the legitimacy of
the status of those exercising under them. Sumber legitimasi Birokrasi
Kharismatis, adalah kepribadian yang luar biasa yang dimiliki pemimpin, dan
bersumber pada devotion to the spesific and exemplary character of an individual
person and the normative patterns or orde revealed ordainded by him. Birokrasi
Legal Rasional bersumber pada aturan-aturan yang dibuat untuk mencapai
tujuan tertentu. Oleh karenanya Birokrasi Legal Rasional bersumber pada the
legality of patterns of normative rules and the right of these elevated to authority
under such rules to issue commands. Jenis yang terakhir ini yang menurut
Weber (dalam Zauhar, 1996) merupakan unsur terpenting bagi pertumbuhan dan
perkembangan organisasi.
Dari perspektif derajat keterbukaan, Lee (1971) dalam Zauhar (1996)
mengklasifikasikan ke dalam birokrasi terbuka, campuran, dan tertutup. Yang
dimaksud birokrasi terbuka, derajat keterbukaan birokrasi dapat dilihat pada
aksesibilitas masyarakat untuk berhubungan dengan birokrasi, luasnya
pelaksanaan recruitment, kebebasan kelompok lain untuk memasuki jajaran
birokrasi tingkat menengah dan tinggi, serta derajat kesediaan birokrasi untuk
mendistribusikan kekuasaannya kepada kelompok lain.
Dalam birokasi tertutup, ditandai dengan adanya ciri yang sangat elitis
dikalangan birokrasi dan mereka menjadi kelas yang memiliki hak privelese
tertentu. Untuk bisa masuk ke birokrasi harus melalui ujian pamong praja
dikaitkan dengan lamanya kuliah di perguruan tinggi. Rotasi antar bagian bisa
terjadi, namun tak diikuti dengan pemberian fasilitas. Kesetiaan para pamong
kepada pekerjaannya. Moral mereka sangat tinggi namun orientasinya menjadi
sempit.
Birokrasi campuran, menurut Zauhar (1996) merupakan tipe birokrasi
hasil kontak yang terbatas antara birokrasi dengan masyarakat. Kontak yang
Bab 1: Konsep Birokrasi

10
agak terbatas tersebut dapat diawali dengan masuknya individu ke dalam jajaran
birokrasi pemerintahan guna mengurangi kelemahan birokrasi, seperti
kekurangmampuan birokrasi lama untuk merencanakan, statistik, industrialisasi
dan lain-lain. Keterbatasan itu pula maka terbuka dari masuknya para ekspert
(ahli) baik dari kalangan perguruan tinggi maupun dari luar negeri.
Sementara itu, menurut Hariandja (1999), ada perbedaan yang signifikan
antara pandangan umum tentang birokrasi dalam suatu keseharian dan sudut
pandang ilmiah metodologis. Bagi awam, birokrasi mengingatkan pada struktur
yang lamban, kekusutan prosedural, kaku, tidak efisian dan sebagainya. Dalam
banyak hal "kebenaran umum" (public image) ini tidak sepenuhnya salah.
Berbagai kasus menunjukkan, birokrasi lebih melayani dirinya dan
kepentingan kliennya daripada mendahulukan kepentingan umum. Tidak jarang
ia juga menjadi alat politik dari suatu kekuatan politik tertentu. Hal semacam itu
tentu seharusnya tidak terjadi. Karena penjelasan mengenai birokrasi yang
dilakukan secara ilmiah harus mencakup usaha untuk menguji hubungan
administratif dan aparatur manajerial dalam kerangka konteks sosial yang
spesifik, tempat birokrasi dibentuk.
Dengan demikian maka tipologi birokrasi dapat dibedakan menjadi 3,
yakni (Zauhar, 1996);
1. Birokrasi Tradisional (bersumber pada Waktu)
2. Birokrasi Kharismatik (bersumber pada kepribadian)
3. Birokrasi Legal-rasional (bersumber pada aturan-aturan yang legal)
Birokrasi yang dapat meningkatkan efisiensi organisasi adalah birokrasi
yang legal-rasional. Karena itu juga disebut sebagai birorasionalitas atau biro-
efisiensi. Sedangkan birokrasi yang tidak mampu meningkatkan efisiensi disebut
sebagai biropatologi (Zauhar, 1996).
E. PENDEKATAN DALAM MEMAHAMI BIROKRASI
Dalam memahami Birokrasi dapat digunakan 3 Pendekatan (Zauhar,
1996):
1. Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur pemerintahan dan
aparat administrasi publik (Birokrasi Weber). Pemikiran Max Weber yang
Bab 1: Konsep Birokrasi

11
yelah dikupas tuntas oleh Martin Albrow menjelaskan bahwa Weber tidak
pernah mendefinisikan birokrasi. Biasanya ia telah diasumsikan membuat
definisi tersebut dan kegagalannya untuk membuat demikian
bertentangan dengan usahanya untuk mendefinisikan konsep-konsep
analisis organisasi lain. Memang jelas bahwa Weber tidak menganggap
istilah birokrasi sebagai bahasa ilmu sosial. Apa yang dikerjakannya
secara hati-hati adalah merinci segi-segi apa yang dipandangnya sebagai
bentu birokrasi yang paling rasional. Salah satu petunjuk bagi konsep
umum Birokrasi Weber, tampak dalam identifikasinya terhadap jenis
birokrasi yang lain terpisah dari tipe paling rasional. Inilah Birokrasi
Patrimonial. Birokrasi Patrimonial ini berbeda dengan birokrasi rasional
terutama karena para pejabat yang bekerja tidak bebas dibanding orang-
orang yang diangkat secara kontraktual. Weber menemukan contoh-
contoh tersebut dalam Imperium Romawi terakhir, dalam Mesir Kuno dan
dalam Imperium Bizantium. Namun demikian, hakekat gagasan birokrasi
patrimonial adalah keberadaan suatu badan. Konsep tentang pejabat
(Beamter) merupakan dasar bagi konsep tentang birokasi. Hal itu
diperkuat dengan seringnya Weber dalam berbagai kesempatan
menggunakan breamtentum (staf pegawai) sebagai suatu alternatif bagi
birokrasi (Sarundajang, 2003).
2. Birokasi dipandang sebagai organisasi yang membengkak dan jumlah
pegawainya besar (Parkinson Law). Parkinson Law mengatakan:
a. Setiap Pegawai Negeri akan berusaha sekuat tenaga
meningkatkan jumlah pegawai bawahannya
b. Setiap Pegawai Pegeri akan selalu menciptakan tugas baru bagi
dirinya sendiri yang sering diragukan manfaat dan artinya
c. Karena itu laju birokrasi akan meningkat dan jumlah pegawai
akan naik secara otomatis tidak tergantung dari beban tugas
yang diperlukan
3. Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan pemerintah dengan
maksud mengontrol kegiatan masyarakat (Orwelisasi).
Bab 1: Konsep Birokrasi

12
F. KARAKTERISTIK IDEAL BIROKRASI
Ilmuwan yang sangat berpengaruh dalam pengembangan teori birokrasi
adalah Max Weber, seorang sosiolog jerman yang juga ahli hukum. Weber
pernah menulis buku wirtschaft und gesellchaft (teori organisasi sosial dan
ekonomi) yang didalamnya terdapat salah satu bab mengenai birokrasi. Karya itu
sampai sekarang dikenal konsep tipe ideal birokrasi. Konsep tipe ideal ini kurang
dikenal tentang kritiknya terhadap seberapa jauh peran birokrasi terhadap
kehidupan politik, atau bagaimana peran politik terhadap birokrasi. Birokrasi
Weberian hanya menekankan bagaimana seharusnya mesin birokrasi itu secara
profesional dan rasional dijalankan. Menurutnya, birokrasi dan institusi lainnya
dapat dilihat sebagai kehidupan kerja yang rutin (routines of workday life).
Untuk menyeimbangkan kerja rutin tersebut, ia memperkenalkan gagasan
mengenai charisma yang direfleksikan dalam bentuk kepemimpinan yang
kharismatik. Weber mengamati bahwa birokrasi membentuk proses administrasi
yang rutin sama persis dengan mesin pada proses produksi.
Dalam model yang diajukan Weber, birokrasi memiliki karakteristik ideal
sebagai berikut (dalam Islamy, 2003):
1. Pembagian Kerja/ Spesialisasi (division of labor)
Dalam menjalankan berbagai tugasnya, birokrasi membagi kegiatan-
kegiatan pemerintahan menjadi bagian-bagian yang masing-masing terpisah
dan memiliki fungsi yang khas. Pembagian kerja seperti ini memungkinkan
terjadinya spesialisasi fungsi. Dengan cara seperti ini, penugasan spesialis
untuk tugas-tugas khusus bisa dilakukan dan setiap mereka bertanggung
jawab atas keberesan pekerjaannya masing-masing.
Aktivitas yang reguler mensyaratkan tujuan organisasi didistribusikan
dengan cara yang tetap dengan tugas-tugas kantor (official duties).
Pemisahan tugas secara tegas memungkinkan untuk memperkerjakan ahli
yang terspesialisasi pada setiap posisi dan menyebabkan setiap orang
bertanggungjawab terhadap kinerja yang efektif atas tugas-tugasnya. Karena
itu tugas-tugas birokrasi hendaknya dilakukan oleh masing-masing pegawai
yang benar-benar memiliki keahlian khusus (specialized expert) dan
bertanggung jawab demi tercapainya tujuan organisasi secara efektif dan
efisien.
Bab 1: Konsep Birokrasi

13
2. Adanya prinsip hierarki wewenang (the principle of hierarchi)
Ciri khas birokrasi adalah adanya wewenang yang disusun secara
hierarkis atau berjenjang. Hierarki itu berbentuk piramid yang memiliki
konsekuensi semakin tinggi suatu jenjang berarti pula semakin besar
wewenang yang melekat di dalamnya dan semakin sedikit penghuninya.
Hierarki wewenang ini sekaligus mengindikasikan adanya hierarki tanggung
jawab. Dalam hierarki itu setiap pejabat harus bertanggung jawab kepada
atasannya mengenai keputusan-keputusan dan tindakan-tindakannya sendiri
maupun yang dilakukan oleh anak buahnya. Pada setiap tingkat hierarki, para
pejabat birokrasi memiliki hak memberi perintah dan pengarahan pada
bawahannya, dan para bawahan itu berkewajiban untuk mematuhinya.
Sekalipun begitu, ruang lingkup wewenang memberi perintah itu secara jelas
dibatasi hanya pada masalah-masalah yang berkaitan langsung dengan
kegiatan resmi pemerintahan.
Organisasi birokrasi mengikuti prinsip hirarki sehingga setiap unit yang
lebih rendah berada dalam pengendalian dan pengawasan organisasi yang
lebih tinggi. Setiap pegawai dalam hirarki administrasi bertanggungjawab
kepada atasannya. Keputusan dan tindakan harus dimintakan persetujuan
kepada atasan. Agar dapat membebankan tanggungjawabnya kepada
bawahan, ia memiliki wewenang/ kekuasaan atas bawahannya sehingga ia
mempunyai hak untuk mengeluarkan perintah untuk ditaati dan dilaksanakan
oleh bawahan. Meskipun masing-masing pegawai yang berada pada jenjang
mempunyai otoritas-birokratis tetapi penggunaan otoritas tersebut tetap harus
relevan dengan tugas-tugas resmi organisasi.
3. Adanya sistem aturan (system of rules)
Kegiatan pemerintahan diatur oleh suatu sistem aturan main yang
abstrak. Aturan main itu merumuskan lingkup tanggung jawab para pemegang
jabatan di berbagai posisi dan hubungan di antara mereka. Aturan-aturan itu
juga menjamin koordinasi berbagai tugas yang berbeda dan menjamin
keseragaman pelaksanaan berbagai kegiatan itu.
Operasi kegiatan dalam birokrasi dilaksanakan berdasarkan sistem
aturan yang ditaati secara konsisten. Hal ini dimaksudkan untuk menjamin
adanya unuformitas kinerja setiap tugas dan rasa tanggung jawab masing-
masing anggota organisasi bagi pelaksanaan tugasnya. Sistem yang
Bab 1: Konsep Birokrasi

14
distandarkan ini dirancang untuk menjamin adanya keseragaman dalam
melaksanakan setiap tugas, tanpa memandang jumlah personil yang
melaksanakan dan koordinasi tugas tugas yang berbeda-beda. Aturan
aturan yang eksplisit tersebut menentukan tanggung jawab setiap anggota
organisasi dan hubungan diantara mereka, namun tidak berarti bahwa
kewajiban birokrasi sangat mudah dan rutin. Tugas tugas birokrasi memiliki
kompleksitas yang bervariasi, dari tugastugas klerikal yang sifatnya rutin
hingga tugas tugas yang sulit.
4. Hubungan Impersonal (formalistic impersonality)
Para pejabat birokrasi harus memiliki orientasi impersonal. Mereka
harus menghindarkan pertimbangan pribadi dalam hubungannya dengan
bawahannya maupun dengan anggota masyarakat yang dilayaninya. Hal ini
dimaksudkan untuk memberikan perlakuan yang adil bagi semua orang dan
persamaan pelayanan administrasi.
Idealnya pegawai- pegawai bekerja dengan semangat kerja yang tinggi
sine era et studio tanpa rasa benci atas pekerjaannya atau terlalu berambisi.
Standar operasi prosedur dijalankan tanpa adanya interferensi (dicampur)
kepentingan personal. Tidak dimasukannya pertimbangan personal adalah
untuk keadilan dan efisiensi. Impersonal detachment menyebabkan perlakuan
yang sama terhadap semua orang sehingga mendorong demokrasi dalam
sistem administrasi.
5. Sistem Karier (career system)
Pekerjaan dalam birokrasi pemerintah adalah pekerjaan karier. Para
pejabat menduduki jabatan dalam birokrasi pemerintah melalui penunjukan,
bukan melalui pemilihan; seperti anggota legislatif. Mereka jauh lebih
tergantung pada atasan mereka dalam pemerintahan daripada kepada rakyat
pemilih. Pada prinsipnya, promosi atau kenaikan jenjang didasarkan pada
senioritas atau prestasi, atau keduanya. Dalam kondisi tertentu, birokrat itu
juga memperoleh jaminan pekerjaan seumur hidup.
Terdapat sistem promosi yang didasarkan pada senioritas atau
prestasi, atau kedua-duanya. Karyawan dalam organisasi birokratik
berdasarkan pada kualifikasi tehnik dan dilindungi dari penolakan sepihak.
Kebijakan personal seperti itu mendorong tumbuhnya loyaritas terhadap
Bab 1: Konsep Birokrasi

15
organisasi dan semangat kelompok (esprit de corps) di antara anggota
organisasi.
Menurut Max Weber, Birokrasi adalah organisasi rasional yang dibentuk
untuk memperlancar aktivitas pemerintahan. Oleh karena itu Karakteristik
birokrasi diatas dapat diimplementasikan dengan memperhatikan hal-hal sebagai
berikut:
1. Para anggota staf secara pribadi bebas, hanya menjalankan tugas-tugas
impersonal jabatan mereka
2. Ada hierarki jabatan yang jelas
3. Fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara jelas
4. Para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak
5. Mereka dipilih berdasarkan kualifikasi profesional
6. Mereka memiliki gaji dan hak-hak pensiun, secara berjenjang menurut
kedudukan masing-masing.
7. Para pejabat dapat menempati posnya dan dalam keadaan tertentu ia
dapat diberhentikan
8. Pos jabatan adalah lapangan kerjanya sendiri atau lapangan kerja
pokoknya.
9. Ada struktur Karir dan promosi dimungkinkan melalui senioritas dan
keahlian (merit system) maupun keunggulan (superioritas). Pejabat
mungkin saja tidak sesuai denganposnya maupun dengan sumber-
sumber yang tersedia diposnya, namun ia tunduk pada sistem disiplin dan
kontrol yang seragam.
Birokrasi seperti yang digambarkan oleh Weber itu memiliki banyak
kelebihan, diantaranya
1. Pembagian kerja akan menghasilkan efisiensi.
2. Hierarki wewenang memungkinkan pengendalian atas berbagai ragam
jabatan dan memudahkan koordinasi yang efektif.
3. Aturan main akan menjamin kesinambungan dalam pelaksanaan tugas-
tugas pemerintah, walaupun para pejabatnya berganti-ganti, dan dengan
demikian bisa menumbuhkan keajegan perilaku.
Bab 1: Konsep Birokrasi

16
4. Impersonalitas hubungan menjamin perlakuan yang adil bagi semua
anggota masyarakat dan mendorong timbulnya pemerintah yang
demokratik.
5. Kemampuan teknis menjamin bahwa hanya orang-orang yang ahli yang
akan menduduki jabatan pemerintahan. Dan jaminan keberlangsungan
jabatan membuat para pejabat itu tidak mudah dijatuhkan oleh tekanan-
tekanan dari luar.
Pendeknya, dengan karakteristik seperti itu birokrasi akan bisa berfungsi
sebagai sarana yang mampu rnelaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan secara
efektif dan efisien. Model birokrasi Weber itu juga memuat asumsi bahwa
birokrasi menjalankan fungsi "administratif", yaitu menerapkan kebijakan publik
yang dibuat melalui mekanisme proses "politik" yang dilakukan oleh pejabat
politik, bukan birokrat karier. Dengan pemisahan administrasi dari proses politik
itu, maka birokrat diharap bisa bersikap netral dalam hal politik. Pejabat yang
bersikap netral dalam politik diharapkan akan dengan patuh mengabdi pada
rakyat, bukan demi kepentingan sekelompok orang atau kelompok politik
tertentu.
Memahami upaya Max Weber dalam menciptakan model tipe ideal
birokrasi perlu kiranya kita menghargai logika pendekatan yang dipergunakan
dan pemikiran baru yang dikemukakannya yang mencerminkan keadaan semasa
ia hidup (Downing, 1995). Tipe ideal merupakan konstruksi abstrak yang
membantu kita memahami kehidupan sosial. Weber berpendapat adalah tidak
memungkinkan bagi kita memahami setiap gejala kehidupan yang ada secara
keseluruhan. Adapun yang mampu kita lakukan hanyalah memahami sebagian
dari gejala tersebut. Satu hal yang amat penting ialah memahami mengapa
birokrasi itu bisa diterapkan dalam kondisi organisasi tertentu, dan apa yang
membedakan kondisi tersebut dengan kondisi organisasi lainnya. Dengan
demikian tipe ideal memberikan penjelasan kepada kita bahwa kita
mengabstraksikan aspek-aspek yang amat penting dan krusial yang membe-
dakan antara kondisi organisasi tertentu dengan lainnya. Dengan cara semacam
ini kita menciptakan tipe ideal tersebut.
Menurut Weber bahwa proses semacam ini bukannya menunjukkan
objektivitas dari esensi birokrasi, dan bukan pula mampu menghasilkan suatu
deskripsi yang benar dari konsep birokrasi secara keseluruhan. Akan tetapi suatu
Bab 1: Konsep Birokrasi

17
tipe ideal itu hanyalah sebuah konstruksi yang bisa meniawab suatu masalah
tertentu pada kondisi waktu dan tempat tertentu. Menurut Weber tipe ideal itu
bisa dipergunakan untuk membandingkan birokrasi antara organisasi yang satu
dengan organisasi yang lain di dunia ini. Perbedaan antara kejadian senyatanya
dengan tipe ideal itulah justru yang amat penting untuk dikaji dan diteliti. Jika
suatu birokrasi tidak bisa berfungsi dalam tipe ideal organisasi tertentu, maka kita
bisa menarik suatu penjelasan mengapa hal tersebut bisa terjadi dan apa faktor-
faktor yang membedakannya. Menurut Weber tipe ideal birokrasi itu ingin
menjelaskan bahwa suatu birokrasi atau administrasi itu mempunyai suatu
bentuk yang pasti di mana semua fungsi dijalankan dalam cara-cara yang
rasional. Istilah rasional dengan segala aspek pemahamannya merupakan kunci
dari konsep tipe ideal birokrasi Weberian.
Bentuk ideal Birokrasi Max Weber dalam realitanya tidak mudah untuk
diiimplementasikan. Hal ini paling tidak disebabkan oleh beberapa faktor berikut
ini:
1. Manusia Birokrasi tidak selalu ada (exist) hanya untuk organisasi.
2. Birokrasi sendiri tidak peka terhadap perubahan sosial
3. Birokrasi dirancang untuk semua orang sehingga menjadi lebih sulit
4. Dalam kehidupan sehari-hari manusia birokrasi berbeda dalam
kecerdasan, kekuatan, pengabdian dan sebagainya, sehingga mereka
tidak dapat saling dipertukarkan untuk peran dan fungsinya dalam kinerja
organisasi birokrasi.
Karakter Birokrasi semacam ini dapat disebut sebagai Organizational
Slack. Yakni organisasi Birokrasi yang cenderung bersifat patrimonialistik yakni;
- tidak efisien, tidak efektif (over consuming and under producing), tidak
objektif,
- menjadi pemarah ketika berhadapan dengan kontrol dan kritik,
- tidak mengabdi pada kepentingan umum,
- tidak lagi menjadi alat rakyat tetapi telah menjadi instrumen penguasa
dan sering tampil menjadi penguasa yang sangat otoritatif dan represif.
Bab 1: Konsep Birokrasi

18
Ciri-ciri Birokrasi yang mengalami penyakit Organizational Slack dapat
ditandai dengan kondisi berikut ini (Suryono, 2001):
1. Menurunnya kualitas pelayanan yang diberikan.
2. Masyarakat pengguna pelayanan banyak mengeluhkan akan lambannya
penanganan pemerintah atas masalah yang dihadapi dan bahkan mereka
telah memberikan semacam public alarm agar pemerintah responsif
terhadap semakin menurunnya kualitas pelayanan kepada masyarakat
segera mengambil inisiatif yang cepat dan tepat untuk menanggulanginya
Beberapa faktor yang menyebabkan terjadinya organizational slack ini
menurut Irfan Islamy (1998) adalah:
1. Pendekatan atau orientasi pelayanan yang kaku
2. Visi Pelayanan yang sempit
3. Penguasaan atas adminitrative engineering yang tidak memadai
4. Unit-unit Publik yang semakin gemuk namun tidak difalitisasi
dengan 3P yang cukup dan handal (personalia, peralatan dan
pengangaran).
Akibatnya aparat Birokrasi publik menjadi lamban dan lebih sering
terjebak pada kegiatan-kegitan rutin, tidak responsif atas aspirasi dan
kepentingan publik serta lemah beradaptasi dengan lingkungannya.
Menurut Shoutherland 1978 (dalam Hariyoso, 2002) ciri-ciri Birokrasi
Publik dapat dikenali dari segi:
a. ciri-ciri kelekatan moral publik (public morallity attached)
b. Pegangan kode etika profesional dan orientasi imajinatif pada
tujuan publik, mitos, nilai-nilai/ norma konstitusi (normative
attachement)
c. Merupakan sinerji antara manajemen tujuan (MBO) dan
manajemen informasi (MIS) )yang berbasis kepentingan publik
Disamping berbagai kelebihan yang ada tersebut, berikut ini adalah kritik
terhadap konsepsi birokrasi Weber (Islamy, 2003):
Bab 1: Konsep Birokrasi

19
1. Birokrasi yang rasional cenderung berimplikasi pada pemisahan orang-orang
dari sarana-sarana produksi dan dapat menumbuhkan formalisme dalam
organisasi.
2. Sifat kecermatan, keandalan dan kedisiplinan dalam birokrasi rasional dapat
menghancurkan dirinya sendiri.
3. Aturan-aturan yang ketat itu dimaksudkan untuk mencapai tujuan mungkin
bisa menjadi tujuan itu sendiri, padahal aturan itu tidak lain sekedar penuntun
yang tidak sempurna.
4. Struktur jabatan/ karier yang hierarkis bisa mendorong timbulnya solidaritas
kelompok yang mengakibatkan perlawanan terhadap perubahan yang
diperlukan.
5. Norma impersonalitas pegawai/ pejabat dalam menjalankan tugas
pelayanannya bisa menyebabkan timbulnya konflik dengan para pengguna
layanan (masyarakat).
6. Tidak ada prinsip/ azas yang berlaku abadi, situasi yang berbeda
memerlukan struktur birokrasi yang berbeda pula.

G. MODEL-MODEL BIROKRASI
Ditinjau dari pola hubungan yang terjadi antara negara dan rakyat, maka
birokrasi dapat dikategorikan dua model. Model pertama, merupakan titik
pemberangkatan yang meletakkan birokrasi dalam posisi netral. Birokrasi yang
netral merupakan gambaran yang cocok seperti diidealkan Weber. Dia
melukiskan birokrasi sebagai pelayan publik dalam menjalankan fungsi -fungsi
negara, mengayomi warganya. Model ini dapat diidentikkan dengan birokrasi
yang memiliki karakter sebagai berikut:
1. Ramping
2. Fleksibel
3. Memberdayakan
4. Mengatur Dan Mengontrol
5. Kompetisi
6. Tergantung Pada Misi
Bab 1: Konsep Birokrasi

20
7. Berorientasi Hasil/ Outcome
8. Mengutamakan Kebutuhan Masyarakat
9. Pelayanan Harus Menghasilkan
10. Preventif
11. Desentralisasi
12. Market Oriented
13. Realistik-Pragmatis
Pada model kedua, birokrasi lebih dipandang sebagai patologi yang
melahirkan berbagai persoalan dalam kehidupan masyarakat. Sudah barang
tentu dan sudah pada tempatnya bila sikap birokrat menempatkan diri pada
posisi yang pertama. Guna mencapai puncak-puncak kinerjanya birokrasi harus
menyiasati bagaimana menempatkan masyarakat sebagai pelanggan seperti
halnya dunia swasta memandang pelanggan sebagai raja. Gabler & Osborne
(1992) memandang birokrasi harus berorientasi dan memandang masyarakat
sebagai pelanggan. Dengan perkataan lain efektivitas kinerja harus diupayakan
seoptimal mungkin. Persoalannya dibanyak negara, dan sudah menjadi wacana
dikalangan pakar administrasi negara, munculnya fenomena bahwa biarokrasi
tidak netral. Birokrasi seperti ini dapat diidentikkan karakternya sebagai berikut:
1. Gemuk/ Tambun
2. Kaku
3. Melayani
4. Melaksanakan
5. Monopoli
6. Tergantung Pada Orang
7. Berorientasi Prosedur/ Formalisme
8. Mengutamakan Program Birokrasi
9. Menghabiskan Uang Pelayanan
10. Preskriptif
11. Sentralisasi/ Personal Work
12. Government Oriented
13. Sloganis
H. RINGKASAN
1. Birokrasi sering dipahami dalam dua perspektif, yakni positif dan
negatif. Perspektif positif menyatakan bahwa eksistensi birokrasi
Bab 1: Konsep Birokrasi

21
merupakan sebuah keniscayaan dalam kehidupan masyarakat modern.
Sedangkan perspektif negatif menyatakan bahwa birokrasi hanya
menimbulkan inefisiensi besar-besaran yang dilegalisasi oleh badan/
institusi resmi yakni negara, karenanya birokrasi harus dihilangkan dari
kehidupan masyarakat, paling tidak dengan menggalakkan proses
debirokratisasi.
2. Birokrasi secara umum dapat dimaknai sebagai sistem kerja organisasi
baik publik maupun swasta yang mengatur ke dalam maupun keluar
organisasi. Aturan-aturan tersebut diciptakan dalam rangka
menciptakan ketertiban dalam proses interaksi sosial antar manusia.
I. EVALUASI
1. Jelaskan dengan bahasa anda sendiri apakah birokrasi itu ?
2. Bagaimanakah karakteristik ideal birokrasi weber dapat
diimplementasikan di Indonesia?
3. Coba anda jelaskan 7 konsep birokrasi yang berkembang di masyarakat?
Konsep manakah yang paling baik?