Anda di halaman 1dari 170

Fiksi Hukum

dalam Pembuatan Peraturan


Perundang-Undangan
AGUS SURONO
UNIVERSITAS AL-AZHAR INDONESIA
FAKULTAS HUKUM
2013
Perpustakaan Nasional : Katalog Dalam Terbitan (KDT)
Agus Surono
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
Agus Surono
Cet. 1 - Jakarta : Fakultas Hukum
Universitas Al-Azhar Indonesia, 2013
viii + 162 hlm. B5
ISBN 978-602-17732-3-9
Untuk yang tercinta
Orang tuaku : Bapak Slamet Surani dan Ibu Nafah
Istriku Sonyendah R.
Anak-anakku : M. Rizqi Alfarizi R. dan M. Ridho Bayu Prakoso
KATA PENGANTAR
Maha besar Allah SWT atas segala rahmat dan ijinNya, sehingga
akhirnya penulis dapat menyelesaikan penulisan buku ini. Buku ini
merupakan hasil penelitian dan kajian yang mendalam terhadap Teori Fiksi
Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia. Semoga
lahirnya buku ini dapat menjadi salah satu bahan bacaan bagi pengembangan
ilmu hukum, khususnya Ilmu Hukum Perundang-Undangan.
Pada kesempatan ini, penulis mengucapkan terimakasih kepada seluruh
pihak-pihak yang tidak dapat disebutkan satu persatu yang telah banyak
membantu dalam penyelesaian buku ini.
Pada kesempatan ini penulis juga menyampaikan terimakasih kepada
Ayahanda H. Slamet Surani yang selalu memanjatkan doa buat penulis
dalam shalatnya dan secara khusus kepada Almarhumah Hj. Nafah
yang dengan tulus dan ikhlas semasa hidupnya selalu memperjuangkan
pendidikan buat putera-puterinya, dan tidak henti-hentinya memanjatkan
doa, penulis menghaturkan sembah sujud dan terimakasih yang sedalam-
dalamnya. Semoga Allah senantiasa meridloi apa yang yang sudah Bapak
dan Ibu upayakan dan ihtiarkan.
Kepada Mertua yang sudah penulis anggap sebagai orang tua sendiri, H.
Soemarsono (Almarhum) yang telah banyak mendorong dan berdoa semasa
hidupnya, serta Ibu Hj. Sri Suparsih yang senantiasa memberikan doa
kepada penulis dan keluarga, penulis hanya bisa mengucapkan terimakasih
yang sedalam-dalamnya.
Akhirnya ucapan terima kasih atas pengertian, dukungan dan doa
penulis sampaikan kepada Istri tercinta Sonyendah Retnaningsih, SH.,
MH., yang saat ini juga sedang menempuh pendidikan S3 di Fakultas
Hukum Universitas Padjadjaran, serta anak-anak tercinta M. Rizqi Alfarizi
Ramadhan dan M. Ridho Bayu Prakoso, yang senantiasa memberi dorongan
semangat dan mengerti atas kesibukan penulis dalam menjalani profesinya
sebagai dosen dan praktisi hukum ini.
Harapan penulis semoga buku ini dapat memberikan manfaat
bagi kepentingan pengembangan Ilmu Hukum secara umum maupun
kepentingan pengembangan Ilmu Hukum Perundang-Undangan di
Indonesia khususnya.
Penulis menyadari, bahwa masih banyak kekurangan disana-sini serta
masih jauh untuk kategori sempurna, mengingat segala keterbatasan pada
kemampuan dan pengetahuan yang penulis miliki. Oleh karenanya, segala
kritik dan saran yang positif senantiasa penulis harapkan.
Jakarta, April 2013
Agus Surono
DAFTAR ISI
BAB 1 PENDAHULUAN
A. Latar Belakang ...................................................................... 1
B. Identifkasi Masalah ............................................................. 8
C. Tujuan Penelitian .................................................................. 9
D. Kegunaan Penelitian ............................................................ 9
E. Kerangka Pemikiran ............................................................. 10
F. Metode Penelitian ................................................................. 25
G. Sistematika Penulisan .......................................................... 29
BAB 2 TINJAUAN UMUM PEMBENTUKAN PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN INDONESIA
A. Indonesia Sebagai Negara Hukum .................................... 31
B. Sistem Hukum di Indonesia ............................................... 35
C. Perkembangan Peraturan Perundang-undangan
di Indonesia ........................................................................... 40
D. Peranan Lembaga Negara dalam Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan ....................................... 55
BAB 3 PEMANFAATAN ASAS-ASAS DAN TEORI HUKUM DALAM
PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
A. Fungsi Asas-Asas dan Teori Hukum Secara Umum ....... 77
B. Pemanfaatan Teori Hukum dalam Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan ....................................... 79
C. Pemanfaatan Asas Hukum dalam Pembentukan
Peraturan Perundangan ....................................................... 89
D. Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan yang Baik ............................................................ 97
E. Penerapan Asas Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan di Indonesia ....................................................... 104
BAB 4 PEMANFAATAN TEORI FIKSKI HUKUM DALAM
PEMBENTUKAN UNDANG - UNDANG, KEPUTUSAN
PRESIDEN DAN PERATURAN DAERAH
A. Teori Fiksi Hukum: Dalam Konteks Sejarah .................... 108
BAB 5 PERLINDUNGAN MENYELURUH BAGI MASYARAKAT
INDONESIA DARI PERMASALAHAN HUKUM YANG TIMBUL
SEBAGAI DAMPAK ATAS KETERBATASAN PENGETAHUAN
TENTANG PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN YANG
BERLAKU
A. Peraturan Sebagai Sarana Penegakan Hukum ................. 129
B. Bentuk-bentuk Penyelewengan Terhadap
Peraturan Perundang-Undangan ....................................... 136
C. Upaya Penegakan Hukum Pasca Reformasi .................... 141
BAB 6 PENUTUP
A. Kesimpulan ........................................................................... 157
B. Saran ....................................................................................... 159
DAFTAR PUSTAKA
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
1
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Teori Fiksi Hukum beranggapan bahwa begitu suatu norma
hukum diberlakukan, maka pada saat itu pula setiap orang dianggap
tahu hukum. Ketidaktahuan seseorang akan hukum tidak dapat
membebaskan orang itu dari tuntutan hukum
1
, yang sering dikenal
dalam bahasa Latin sebagai ignorantia iuris neminem excusat
2
atau dalam
bahasa Inggris ignorance is no defense under the law.
3
Dalam peraturan
perundang-undangan nasional, Teori Fiksi Hukum diimplementasikan
sebagai bagian dari substansi yang mengatur tentang pengundangan
yaitu dalam Pasal 45 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, sebagai berikut:
Pasal 45 berbunyi:
Agar setiap orang mengetahuinya, Peraturan Perundang-undangan
harus diundangkan dengan menempatkannya dalam:
a. Lembaran Negara Republik Indonesia;
b. Berita Negara Republik Indonesia;
1 Jimly Asshidiqqie, Peran Advokat dalam Penegakan Hukum, Orasi Hukum pada acara Pelantikan DPP IPHI
Masa Bakti 2007-2012. Bandung, 19 Januari 2008, hlm 2-3.
2 Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-undangan 2, Penerbit Kanisius, Jakarta, 2007, hlm 152.
3 Dworkin, Ronald, Justice in Robes, The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge,
Massachusetts, London, 1st edition, 2006, hlm 223.
Bab 1
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
2
c. Lembaran Daerah; atau
d. Berita Daerah.
Penjelasannya berbunyi:
Dengan diundangkan Peraturan Perundang-undangan dalam
lembaran resmi sebagimana dimaksud dalam ketentuan ini maka setiap
orang dianggap telah mengetahuinya.
Dalam kenyataannya di Indonesia, sebagai akibat
pengimplementasian tentang Teori Fiksi Hukum ini, disadari atau
tidak telah membentuk suatu pemahaman hukum, dimana masyarakat
dianggap tahu hukum. Kondisi ini sebenarnya cukup memprihatinkan
manakala banyak timbul kasus-kasus hukum yang berpangkal justeru
dari ketidakpahaman masyarakat tentang hukum yang berlaku, bahkan
lebih jauh lagi ketidaktahuan masyarakat akan adanya peraturan
perundang-undangan yang mengatur tentang apa yang disangkakan
atau dituduhkan kepada anggota masyarakat yang terjerat aturan
hukum dimaksud.
Mengutip sebagian isi dalam Pidato Sambutan pada pembukaan
Konvensi Hukum Nasional, yang berlangsung di Istana Negara pada
tanggal 15 April 2008, Presiden Republik Indonesia Susilo Bambang
Yudhoyono menyatakan sebagai berikut:
Kalau ada warga negara kita yang berbuat kesalahan, melakukan
pelanggaran dan kejahatan secara hukum, karena mereka tidak tahu
itu dilarang, kalau itu tidak boleh oleh hukum dan peraturan, maka
sesungguhnya kita ikut bersalah,
Berbagai upaya yang telah dilakukan guna memastikan seluruh
proses pembuatan peraturan perundang-undangan senantiasa
memenuhi standar dan tata cara yang dibakukan dan dapat
dipertanggung-jawabkan akuntabilitasnya sepertinya belum cukup
untuk mewujudkan masyarakat yang memahami hukum melalui proses
pengundangan dan penyebarluasan yang lebih terencana, terprogram
dan terimplementasikan dengan baik. Adapun peraturan yang telah ada
terkait proses pembentukan peraturan perundang-undangan adalah
sebagai berikut:
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
3
1. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara, No. XX/
MPRS/1966, Tentang Memorandum DPRGR mengenai Sumber
Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan
Perundangan.
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat, No. III/MPR/2000
Tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-
undangan.
3. Undang-undang Nomor 1 Tahun 1950 Tentang Peraturan Tentang
Jenis dan Bentuk Peraturan yang Dikeluarkan oleh Pemerintah
Pusat.
4. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1950 Tentang Menetapkan
Undang-Undang Darurat tentang Penerbitan Lembaran Negara
Republik Indonesia dan Tentang Mengeluarkan, Mengumumkan,
dan Mulai Berlakunya Undang-Undang Federal dan Peraturan
Pemerintah sebagai Undang-Undang Federal.
5. Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan.
6. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 1945 Tentang Pengumuman
dan Mulai Berlakunya Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah.
7. Peraturan Pemerintah Nomor 61 Tahun 2005 Tentang Tata Cara
Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional;
8. Peraturan Pemerintah Nomor 68 Tahun 2005 Tentang Tata Cara
Mempersiapkan Rancangan Undang-undang, Rancangan Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-undang, Rancangan Peraturan
Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden.
9. Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 Tentang Tata Cara
Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang.
10. Keputusan Presiden Nomor 44 Tahun 1999, Tentang Teknis
Penyusunan Peraturan Perundang-undangan dan Bentuk Rancangan
Undang-undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan
Keputusan Presiden.
11. Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 Tentang Pengesahan,
Pengundangan dan Penyebarluasan Peraturan Perundang-
undangan.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
4
12. Instruksi Presiden Nomor 15 Tahun 1970 Tentang Tata Cara
Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia.
Hal itu pula yang dimaksud dengan perlunya sosialisasi
pemberlakuan peraturan perundang-undangan yang lebih terjamin lagi
dengan pengaturan yang jelas, baik sebelum pemberlakuannya maupun
setelah proses pengundangannya yang berupa penempatan pada
Lembaran Negara Republik Indonesia. Penempatan pada Lembaran
Negara Republik Inodnesia (dan Tambahan Lembaran Republik
Indeonesia) dalam prakteknya hanya untuk jenis peraturan pada
tingkatan tertentu saja, selebihnya tersebar pada Berita Negara republik
Indonesia (dan Tambahan Berita Negara Republik Indonesia), Lembaran
Daerah dan atau Berita Daerah yang cakupan peredarannya belum
sebanding dengan cakupan wilayah dan banyaknya masyarakat yang
harus dijangkau dalam penyebaran peraturan perundang-undangan
yang telah diundangkan tersebut.
Lebih jauh, apabila diperhatikan secara penganggaran pemerintah
dalam proses pasca pengundangan suatu peraturan, masih banyak
terdapat fakta atau kasus yang menunjukkan bahwa penyebarluasan
yang dilakukan terhadap peraturan perundang-undangan yang telah
diundangkan atau diberlakukan masih jauh dari memadai. Akibatnya,
pemahaman atau pengetahuan yang diharapkan dari masyarakat
terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku
menjadi sangat rendah, dan dampaknya partisipasi hukum pun akan
terpengaruh, baik dari segi proses pembentukan sampai dengan
ketaatannya terhadap hukum.
Oleh karena itu, Presiden Republik Indonesia Susilo Bambang
Yudhoyono juga menekankan pentingnya sosialisasi, dikaitkan dengan
aksesibilitas masyarakat terhadap peraturan perundang-undangan. Salah
satunya adalah dengan cara menyebarkan setiap produk perundang-
undangan kepada masyarakat, dan kewajiban penyebaran peraturan
itu kemudian dituangkan Presiden dalam Peraturan Presiden Nomor 1
Tahun 2007 Tentang Pengesahan, Pengundangan, dan Penyebarluasan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
5
Peraturan Perundang-Undangan.
Banyak terjadi kasus yang sangat jelas, manakala masyarakat yang
menjadi korban, yaitu menjadi perlaku pelanggaran hukum dalam
suatu proses peradilan justru disebabkan karena kekurangpahamannya
ataupun ketidaktahuannya akan hukum yang berlaku. Lemahnya
sosialisasi dan sulitnya akses mendapatkan informasi tentang peraturan
yang berlaku sekalipun telah diundangkan dalam Lembaran Negara
Republik Indonesia (dan Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia), Berita Negara Republik Indonesia (dan Tambahan Berita
Negara Republik Indonesia), Lembaran Daerah, dan Berita Daerah
dan atau disebarluaskan dalam bentuk-bentuk pensosialisasian resmi
lainnya yang diatur dalam peraturan perundang-undangan
4
.
Fakta lain adalah yang erat kaitannya dengan permasalahan akibat
tingkat pendidikan yang kurang, dan budaya membaca belum termasuk
budaya membaca peraturan-peraturan yang diterbitkan oleh Negara.
Bahkan lebih buruk lagi adalah dimana masih terdapat kondisi yaitu
masyarakat yang tidak mempunyai kemampuan baca-tulis (buta aksara),
meskipun prosentasenya mayoritas kurang dari 5% (lima persen) di tiap
daerah, kecuali daerah-daerah yang mempunyai tingkat buta aksaranya
di atas 20% (dua puluh persen), tetapi jumlah penduduknya tidak
terlalu padat. Namun justru di daerah yang padat penduduk seperti
Jawa Barat, Jawa Timur, Jawa Tengah dan D.I. Yogyakarta, berada di
kisaran 5% (lima persen) sampai dengan 15% (lima belas persen) pada
SUSENAS Tahun 2005 (BPS).
Tingkat perekonomian yang rendah, dan sekalipun mempunyai
pendidikan dan kemampuan baca tulis yang cukup, namun kelompok
masyarakat ini bukanlah kelompok masyarakat yang mempunyai
daya beli terhadap sumber informasi seperti media cetak (majalah dan
koran) yang kerap memuat informasi tentang soasialisasi pemberlakuan
peraturan perundang-undangan yang baru. Apalagi membeli buku-
buku yang memuat peraturan terbaru yang berguna untuk aktivitas
kehidupan sehari-harinya atau memperoleh yang berbentuk Lembaran
4 Pasal 29-34 Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 tentang Pengesahan, Pengundangan dan
Penyebarluasan Peraturan Perundang-undangan.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
6
Negara Republik Indonesia (dan Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia).
Dengan demikian, kekhawatiran dan keprihatinan Presiden
Republik Indonesia Susilo Bambang Yudhoyono sebetulnya bukan tidak
beralasan tentang banyaknya kasus-kasus yang mencuat di masyarakat
yang menarik perhatian media massa. Dalam kasus-kasus yang
terungkap pada saat proses penegakan hukumnya melalui pengadilan,
terlihat bahwa akar permasalahan ataupun dasar pembelaan yang
dikemukakan adalah akibat ketidakpahaman/ketidaktahuan akan
peraturan perundang-undangan yang dilanggar.
Lebih lanjut, masih banyak kasus-kasus yang terjadi dan
masyarakat yang terlibat atau menjadi korban adalah bukan karena
kekurangpahamannya atau ketidaktahuannya akan hukum yang
berlaku, melainkan secara alami (ftrahnya) manusia mempunyai
keterbatasan pengetahuan, sehingga tidak mungkin memahami
semua peraturan yang berlaku. Hal ini diungkapkan pula oleh Ketua
Komisi Yudisial Busyro Muqoddas, yang menilai bahwa adagium yang
menyatakan hakim harus tahu semuanya (adagium ius coria novit)
merupakan paradigma lama, karena pada kenyataannya, tidak ada
hakim yang tahu semua bidang hukum.
5

Di sisi lain, pengacara atau konsultan hukum juga tidak luput
5 Sebagaimana dimuat dalam Hukum Online, dalam artikel berjudul Hakim Tak Lagi Dianggap Tahu Seluruh
Hukum, Minggu, 6 Juli 2008. Disebutkan bahwa Dalam praktek, hal ini memang acapkali dipermasalahkan.
Salah satunya, dalam kasus dugaan korupsi Koperasi Distribusi Indonesia (KDI) dengan terdakwa Nurdin
Halid di PN Jakarta Selatan beberapa waktu lalu. Majelis hakim I Wayan Rena, Ahmad Sobari dan Mahmud
Rachimi, menyatakan dalam kasus ini tak ditemukan unsur melawan hukum baik dari segi formil maupun
materil. Ketua Umum PSSI itu pun divonis bebas.
Sejumlah Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) tak terima. Indonesia Corruption Watch (ICW) dan
Masyarakat Pemantau Peradilan Indonesia (MaPPI) telah menggelar eksaminasi publik terhadap putusan
tersebut. Salah satu yang dijadikan landasan untuk mengeksaminasi putusan tersebut adalah adagium
ius curia novit. Majelis hakim PN Jakarta Selatan yang memeriksa perkara ini dianggap melanggar asas
tersebut.
Adanya keterangan beberapa orang ahli hukum pidana dalam persidangan perkara pidana korupsi ini
adalah suatu kekeliruan. Karena segala sesuatu yang menyangkut penerapan hukum adalah tugas hakim.
Hal tersebut sebenarnya tidak diperbolehkan dengan adanya asas ius curia novit, karena hakim dianggap
mengetahui hukum, kecuali ahli di bidang lain dan sistem hukum asing yang tidak dikenal, demikian bunyi
salah satu kesimpulan eksaminasi publik itu. Dalam praktek, lanjut Busyro, di MA memang sering ada
masalah ketika seorang hakim dianggap mengetahui semua bidang. Ia mencontohkan seorang hakim agung
berlatar belakang agama mengadili kasus Pilkada Sulawesi Selatan (Sulsel) yang syarat dengan isu Hukum
Tata Negara (HTN). Hakim agama mengadili Tommy Soeharto atau Hakim TUN mengadili Akbar Tanjung.
Semua itu bermasalah, ujarnya.
Karenanya, Busyro menilai kehadiran seorang ahli dalam persidangan bukan hal yang tabu. Bahkan,
untuk seorang ahli yang memiliki keahlian sama dengan si hakim. Namun, hal tersebut masih ada rambu-
rambunya. Hakim tak boleh membabi buta mengikuti pendapat ahli.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
7
menjadi pihak yang kerapkali melakukan kesalahan dalam membaca dan
menginterpretasikan hukum demi kepentingan klien-nya. Penggunaan
kata-kata yang bermakna ganda ataupun ketidaksempurnaan gramatikal
dalam penyusunan kalimat pada ayat-ayat ataupun pasal-pasal suatu
peraturan perundang-undangan dapat menjadi penyebabnya Hal lain
yang menjadi penyebab adalah bahwa pemahaman terhadap makna yang
tertuang telah terjadi pergeseran karena disebabkan hukum yang masih
berlaku telah dibuat jauh sebelum peristiwa hukum yang diperkarakan
terjadi dan telah banyak terjadi pergeseran, perkembangan makna dari
kata-kata yang digunakan.
6

Pemahaman berdasarkan Teori Fiksi Hukum, maka kewajiban
untuk mempublikasikan (termasuk melakukan penyebarluasan)
peraturan yang dibuat secara tepat sasaran, seolah-olah dengan
sendirinya menjadi gugur manakala peraturan telah tersebut resmi
disahkan
7
, dan diundangkan
8
, dan hanya menjadi kegiatan lanjutan
yang maknanya telah jauh berkurang bobot pemenuhan kewajibannya
karena setiap orang dianggap telah mengetahui peraturan perundang-
undangan yang telah disahkan dan diundangkan tersebut. Dalam
hal ini, kewajiban melakukan penyebarluasan berdasarkan Undang-
undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan adalah oleh Pemerintah, baik Pemerintah Pusat
maupun Pemerintah Daerah.
9
Sebagaimana telah diuraikan di atas
bahwa pengundangan sebuah undang-undang di Indonesia dilakukan
dengan menempatkannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia
(dan Tambahan Lembaran negara Republik Indonesia), Berita Negara
Republik Indonesia (dan Tambahan Berita Negara Republik Indonesia),
Lembaran Daerah dan Berita Daerah. Dengan pengundangan itu
6 Houlgate, Laurence D. , Ignorantia Juris: A Plea For Justice, The University of Chicago Press, 1967, hlm 32.
7 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pasal 37,
yang berbunyi:
Pasal 37
Rancangan undang undang yang telah disetujui bersama oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden,
disampaikan oleh pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat kepada Presiden untuk disahkan menjadi Undang-
undang,.
Penyampaian rancangan undang undang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dalam jangka
waktu paling lambat 7 (tujuh) hari terhitung sejak tanggal persetujuan bersama.
8 Ibid, Pasal 45.
9 Ibid, Pasal 51-Pasal 52.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
8
peraturan perundang-undangan yang diundangkan resmi berlaku, dan
dengan sendirinya masyarakat dianggap mengetahuinya.
Teori Fiksi Hukum yang semula mengasumsikan bahwa
pengundangan peraturan mempunyai kekuatan mengikat, telah
menjadi ketentuan yuridis yang mengikat setiap orang untuk mengakui
eksistensi peraturan tersebut. Dengan Pasal 45 Undang-undang Nomor
10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan
tersebut, pengundangan peraturan seolah-olah tidak memperdulikan
apakah masyarakat akan mampu mengakses peraturan tersebut atau
tidak, apakah masyarakat menerima peraturan itu atau tidak.
Penelitian ini diyakini belum pernah dilakukan sebelumnya,
terutama dari aspek penelitian yang dilakukan dibawah bimbingan
perguruan tinggi di Indonesia, dengan demikian dapat dikemukakan
mengenai orisinalitas dari penelitian. Adapun keyakinan atas orisinalitas
diperoleh dengan mempertimbangkan belum adanya penelitian yang
sama dalam hal-hal sebagai berikut: (1) secara tematik berupa variabel
dalam tema judul; (2) subjek dan objek yang dikaji; (3) penggunaan
kerangka teoretik (pemikiran) dengan tiga tingkatan teori (Grand Theory,
Middle Range Theory dan Applied Theory); (4) data atau informasi yang
akan menjadi sumber-sumber referensi, dan (5) lokasi penelitian yang
spesifk.
B. Identifkasi Masalah
Berdasarkan latar belakang yang diuraikan di atas, maka dapat
dirumuskan beberapa permasalahan yang dapat dikemukakan untuk
menjadi bahan penelitian, yaitu sebagai berikut:
1. Apakah Teori Fiksi Hukum membawa pengaruh yang signifkan
dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan dan
terhadap pemahaman hukum masyarakat di Indonesia?
2. Bagaimanakah implementasi Teori Fiksi Hukum seharusnya
dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan guna
mewujudkan masyarakat yang baik pemahaman hukumnya?
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
9
C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan pada permasalahan yang telah dirumuskan di atas,
maka yang menjadi tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut:
1. Ditemukannya kondisi faktual secara komprehensif dan
mendalam tentang dampak penerapan Teori Fiksi Hukum dalam
proses pembentukan peraturan perundang-undangan terhadap
pemahaman hukum masyarakat di Indonesia berkaitan dengan
pemasyarakatan peraturan perundang-undangan yang berlaku,
melalui pendidikan hukum dan pengelolaan informasi hukum
sebagai bagian dari kegiatan berkelanjutan dalam dari proses
penyebarluasan peraturan perundang-undangan di Indonesia.
2. Berhasil ditemukan dan dirumuskan tentang ruang lingkup,
batasan dan metode pengimplementasian Teori Fiksi Hukum dalam
proses pembentukan peraturan perundang-undangan, guna lebih
menjelaskan bagaimana seharusnya kedudukan, peran dan fungsi
Negara dalam mewujudkan masyarakat yang baik pemahaman
hukumnya.
D. Kegunaan Penelitian
Hasil penelitian ini diharapkan dapat membawa manfaat baik secara
teoretis maupun secara praktis.
1. Segi teoretis, hasil penelitian ini diharapkan memberikan kontribusi
pemikiran bagi perkembangan ilmu hukum, khususnya tentang
ilmu perundang-undangan. Diharapkan dapat menjadi salah satu
referensi bagi para pembentuk peraturan perundang-undangan,
pengambil kebijakan negara dalam proses pembuatan peraturan
perundang-undangan maupun sebagai bahan referensi bagi
para penegak hukum dan pengemban tugas penerapan hukum,
khususnya dalam mengimplementasikan Teori Fiksi Hukum secara
proporsional.
2. Segi praktis, hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan
pandangan lain dalam proses pembentukan peraturan perundang-
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
10
undangan di Indonesia, khususnya kepada penyelenggara negara
baik di lembaga ekskutif, legislatif maupun yudikatif mengenai
proses pengundangan dan pemberlakuan serta sosialisasi suatu
perundang-undangan, baik dari proses perancangan sampai ke
tahapan pasca pengundangan. Manfaat praktis juga diharapkan
bahwa penelitian ini dapat menjadi pemicu bagi penelitian-penelitian
lebih lanjut untuk mencari teori-teori yang tepat untuk diaplikasikan
maupun menumbuhkan teori-teori baru di bidang ilmu perundang-
undangan.
E. Kerangka Pemikiran
Upaya untuk melakukan penelitian masalah implementasi Teori
Fiksi Hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan,
dan dampaknya terhadap pemahaman hukum masyarakat di Indonesia,
dilakukan dengan menggunakan beberapa teori dan pengujian
terhadap beberapa kasus. Hal tersebut dilakukan guna dapat lebih
menggambarkan secara jelas hal-hal yang menjadi pemikiran dan
perhatian dari penulis dalam menguraikan permasalahan yang telah
dirumuskan di atas, setidak-tidaknya dengan landasan pemikiran
berikut sebagai dasar penelitian, yaitu Grand Theory Negara Hukum,
Middle Range Theory adalah Teori Perundang-undangan dan Applied
Theory adalah Teori Fiksi Hukum.
Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 menyebutkan asas Indonesia sebagai
negara hukum yang berbunyi sebagai berikut: Negara Indonesia adalah
Negara Hukum
10
, yang memiliki tujuan hukum untuk menciptakan
keadilan, kepastian dan kesejahteraan rakyat. Hal ini berarti bahwa
sejak kemerdekaan Negara Republik Indonesia, telah menganut konsep
negara hukum dan secara konsisten terus dianut sekalipun Indonesia
pernah berganti Konstitusi dengan Konstitusi Republik Indonesia
Serikat (Konstitusi RIS) dan Undang-undang Dasar Sementara 1950
(UUDS 1950).
10 Pasal 1 ayat (3) Perubahan Keempat UUD 1945. Sebelum Amandemen, konsep negara hukum tersebut
dicantumkan dalam Penjelesan UUD 1945, dimana ditegaskan bahwa Indonesia adalah negara yang
berdasarkan atas hukum (rechstaat) tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (machstaat).
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
11
Dalam Konstitusi RIS pada Bab I tentang Negara Republik
Indonesia, Bagian 1 tentang Bentuk Negara dan Kedaulatan, Pasal 1
ayat (1), disebutkan bahwa Republik Indonesia Serikat jang merdeka
dan berdaulat jalah suatu negara-hukum jang demokrasi dan berbentuk
federasi. Sedangkan dalam UUDS 1950, Bagian I tentang Bentuk
Negara dan Kedaulatan, Pasal 1ayat (1), disebutkan bahwa: Republik
Indonesia jang merdeka dan berdaulat ialah suatu negara-hukum jang
demokratis dan berbentuk kesatuan.
Ketiga Konstitusi yang diberlakukan di Indonesia sejak kemerdekaan
Negara Republik Indonesia, semuanya secara tegas menyebutkan
kehendak dari bangsa Indonesia untuk berpegang pada konsep negara
yang didasarkan atas hukum, yang mengandung makna bahwa seluruh
aktiftas yang dilakukan masyarakat maupun instrumen kekuasaan
dalam arti lembaga-lembaga negaranya diatur oleh hukum dan
karenanya seluruh aktiftas tersebut harus sesuai dan tidak bertentangan
dengan hukum yang berlaku.
Secara praktis implementasi dari tujuan bangsa Indonesia,
pelaksanaannya terpecah dalam beberapa institusi kelembagaan Negara
yang menjadi pilar wilayah fungsi kekuasaan negara, yaitu lembaga
legislatif, eksekutif dan yudikatif. Masing-masing lembaga tersebut
mempunyai struktur, organ dan peran yang berbeda, akan tetapi semua
itu tentunya harus mencapai hal yang sama, sebagaimana tercantum
dalam Pembukaan UUD 1945.
11
Negara dan instrumen kelembagaan
negaranya berperan sebagai mesin-mesin raksasa yang berfungsi sebagai
alat pengendali sosial, tetapi pengendalian atau kontrol yang dilakukan
tersebut harus melalui hukum.
12
11 Alinea Keempat Pembukaan UUD 1945 adalah ... melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh
tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa,
dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi perdamaian
abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah Kemerdekaan Kebangsaan Indonesia itu dalam suatu
UndangUndang Dasar Negara Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia
yang berkedaulatan rakyat dengan berdasarkan kepada Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan Yang
Adil dan Beradab, Persatuan Indonesia dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam
Permusyawaratan/Perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan sosial bagi seluruh rakyat
Indonesia.
12 Friedman, Lawrence M., Legal Culture and The Welfare State tulisan dalam Gunther Teubner, ed. Dilemmas
of Law in the Welfare State, Walter de Gruyter, Firence, 1986, hlm 13.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
12
Pemikiran tentang negara hukum secara historis dapat dikatakan
mulai sejak Plato menyampaikan pemikirannya dalam konsep yang
disebutkan bahwa penyelenggara negara yang baik adalah yang
didasarkan pada pengaturan (hukum) yang baik yang disebutnya
dengan istilah Nomoi
13
. Dalam perkembangannya, negara hukum
juga merupakan terjemahan atau makna dari istilah the rule of law dan
rechtstaat.
Dalam konsep Negara Hukum, doktrin mengenai the rule of law
merupakan bagian penting dan menjadi alat yang efektif dan efsien
untuk menegakkan konsep negara hukum, dimana berdasarkan
perumusan yang dihasilkan oleh Kongres International Commission
of Jurists pada tahun 1959 di New York, terdapat beberapa aspek yang
perlu diperhatikan yaitu:
a. Ketaatan dari warga negara atau masyarakat terhadap seluruh
kaedah hukum yang dibuat dan diberlakukan.
b. Kaedah-kaedah hukum yang ada harus selaras dengan hak asasi
manusia.
c. Negara mempunyai kewajiban untuk menciptakan kondisi-
kondisi sosial yang memungkinkan terwujudnya aspirasi-aspirasi
dari manusia dan memberikan penghargaan yang wajar terhadap
martabat manusia.
d. Adanya tata-cara yang jelas dalam proses memperoleh keadilan,
termasuk dari perbuatan yang sewenang-wenang dari penguasa.
e. Adanya badan yudikatif yang bebas dari pengaruh kekuasaan lain,
dan dapat melakukan pemeriksaan atau pengoreksian terhadap
setiap tindakan yang sewenang-wenang dari badan-badan eksekutif
maupun legislatif.
Sedangkan menurut Albert Venn Dicey (A.V. Dicey), selaku salah
satu pelopor konsep negara hukum dalam pengertian the rule of law
dalam teradisi Anglo Amerika, tiga arti atau ciri penting dari the rule of
13 Muhammad Tahir Azhary, Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsip-prinsipnya Dilihat Dari Segi Hukum
Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Prenada Media, Jakarta, Cetakan
Kedua, September 2004, hlm 88-91.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
13
law dalam bukunya yang berjudul Introduction to the Study of the Law of
the Constitution
14
, adalah sebagai berikut:
a. Supremacy of law, yaitu supremasi hukum yang meniadakan
kesewenang-wenangan, yang artinya seseorang hanya boleh
dihukum jika melanggar hukum. Makna lainnya adalah hukum
mempunyai kedudukan yang paling tinggi, mengatasi segala bentuk
kekuasaan lainnya termasuk penguasa yang harus tunduk pada
hukum;
b. Equality before the law (persamaan dalam hukum), yaitu kedudukan
yang sama didepan hukum (pengadilan) bagi rakyat biasa maupun
bagi pejabat negara tanpa terkecuali. Prinsip persamaan ini
menghilangkan diskriminasi dalam hukum dan pemerintahan,
diskriminasi terhadap masyarakat yang mampu dan tidak mampu,
orang yang punya jabatan dan masyarakat biasa, dan lain-lain;
c. The Constitution based on individual right, yaitu konstitusi atau sumber
hukum tertinggi yang berdasarkan atas hak-hak perseorangan.
Negara Hukum dalam pengertian makna dari rechstaat, bersumber
dari tradisi hukum negara-negara yang bersistem hukum Eropa
Kontinental, yaitu yang bersumber pada civil law system. Ciri-ciri rechstaat
adalah sebagai berikut:
a. adanya undang-undang dasar atau konstitusi yang memuat
ketentuan tertulis tentang hubungan penguasa dengan rakyat;
b. adanya pembagian kekuasaan negara; dan
c. diakui dan dilindunginya hak-hak kebebasan rakyat.
Ciri-ciri negara hukum dikemukakan pula oleh Bagir Manan, yaitu
bahwa syarat minimal dalam negara hukum adalah memiliki ciri-ciri
sebagai berikut:
1. semua tindakan harus berdasarkan atas hukum;
2. adanya ketentuan yang menjamin hak-hak dasar dan hak-hak
lainnya;
14 Dicey, A.V, Introduction on the Study of the Law on the Constitution, 8th Edition, 1915, diakses dari internet
di http://www.constitution.org/cmt/avd/law_con.htm, pada tanggal 24 April 2011.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
14
3. adanya kelembagaan yang bebas untuk menilai perbuatan penguasa
terhadap rakyat (badab peradilan yang bebas);
4. adanya pembagian kekuasaan.
15

Adanya undang-undang dasar dimaksudkan untuk memberi jaminan
konstitusional terhadap asas kebersamaan dan persamaan, sedangkan
pembagian kekuasaan negara dimaksudkan untuk menghindari adanya
penumpukan kekuasan dalam satu tangan yang apabila hal itu terjadi
akan sangat cenderung pada penyalahgunaan kekuasaan. Dengan
demikian, dalam konsep negara hukum maka jaminan dalam konstitusi
yang tertulis bahwa negara juga harus memberikan perlindungan hak
asasi manusia tercakup dalam Pasal 28 I ayat (5) Undang-Undang Dasar
1945.
Pengertian negara hukum menurut Wirjono Prodjodikoro
16
, adalah
suatu negara yang didalam wilayahnya terdapat keadaan:
a. semua alat-alat perlengkapan dari negara, khususnya alat-
alat perlengkapan dari pemerintah, dalam tindakannya baik
terhadap para warga negara maupun dalam saling berhubungan
masing-masing, tidak boleh sewenang-wenang, melainkan harus
memperhatikan peraturan-peraturan hukum yang berlaku.
b. semua orang (penduduk) dalam hubungan kemasyarakatan harus
tunduk pada peraturan-peraturan hukum yang berlaku.
Selanjutnya, gagasan negara hukum juga dikemukakan oleh
Immanuel Kant, yang memahami negara hukum sebagai de nachwaker
staat atau nachtwachtherstaat (negara jaga malam), yang tugasnya adalah
menjaga ketertiban dan keamanan masyarakat. Konsep negara hukum
di Eropa Kontinental yang dikemukakan oleh Immanuel Kant tersebut,
dikenal pula sebagai negara hukum liberal.
17
Dikatakan negara hukum
15 Bagir Manan, Dasar-dasar Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia, menurut UUD 1945, Bandung:
makalah ceramah ilmiah disampaikan kepada mahasiswa pascasarjana angkatan 1994/1995 tanggal 3
September 1994, hlm 19.
16 Wirjono Prodjodikoro, Asas-asas Ilmu Negara dan Politik, Penerbit PT. Eresco, Bandung, 1981, hlm 38.
17 Padmo Wahjono, Konsep Yuridis Negara Hukum Indonesia, makalah, hlm 2, September 1998 sebagimana
dikutip dalam Muhammad Tahir Azhary, Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsip-prinsipnya Dilihat Dari
Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Prenada Media, Jakarta,
Cetakan Kedua, September 2004, hlm 89.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
15
liberal karena konsep Kant bernafaskan paham liberal yang menentang
kekuasaan absolut para raja pada waktu itu. Sedangkan pendapat
yang dikemukakan Frederich Julius Stahl adalah bahwa negara hukum
ditandai oleh 4 (empat) unsur pokok yaitu:
1. pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia;
2. negara didasarkan pada prinsip atau teori trias politica;
3. pemerintahan diselenggarakan berdasarkan undang-undang
(wetmatig bestuur); dan
4. adanya peradilan administrasi negara yang bertugas menangani
perbuatan melanggar hukum oleh pemerintah (onrechmatige
overheidsdaad).
Konsep atau gagasan negara hukum yang dikemukakan oleh
Stahl tersebut dinamakan sebagai negara hukum formil, karena lebih
meneankan pada keberadaan aspek pemerintahan yang berdasarkan
undang-undang.
18
Konsep negara hukum mempunyai kaitan erat dengan perwujudan
adanya hukum sebagai suatu sistem yang menjadi tulung punggung
(back bone) sekaligus mata rantai atau benang merah yang mengatur
segala hak dan kewajiban termasuk batasan tugas dan kewenangan dari
setiap institusi kenegaraan dan juga yang menyangkut warga negara
atau masyarakatnya.
Dalam kaitannya dengan hukum sebagai suatu kesatuan sistem
perlu diperhatikan bahwa pembaharuan yang dilakukan tentunya
meliputi keseluruhan aspek yang mempengaruhi hukum tersebut
sebagai suatu kesatuan sistem. Dengan demikian, hukum sebagai satu
kesatuan sistem akan berfungsi dengan baik jika keseluruhan unsur
dapat berfungsi dengan baik pula. Namun, pada umumnya orang hanya
melihat dan bahkan terlalu sering mengidentikkan hukum dengan
undang-undang saja. Pembaharuan hukum selalu diidentikkan dengan
adanya perubahan atau pembaharuan dari suatu perundang-undangan
(umumnya ditingkatan undang-undang) saja. Padahal, peraturan
perundang-undangan (undang-undang) hanya merupakan salah satu
18 Ibid.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
16
unsur saja dari keseluruhan sistem hukum, yang terdiri dari 7 (tujuh)
unsur sebagai berikut :
a. asas-asas hukum (flsafat hukum);
b. peraturan atau norma hukum;
c. sumber daya manusia yang profesional, bertanggung jawab dan
sadar hukum;
d. pranata-pranata hukum;
e. lembaga-lembaga hukum;
f. sarana dan prasarana hukum;
g. budaya hukum, yang tercermin oleh perilaku para pejabat (eksekutif,
legislatif maupun yudikatif), dan juga perilaku masyarakat.
19
Untuk Middle Range Theory, digunakan Teori Perundang-undangan,
yaitu dengan pemikiran dimaksudkan untuk secara langsung dapat
menjernihkan pemahaman terhadap peraturan perundang-undangan
dan menguji produk-produk hukum yang ada. Secara khusus yang
dikaji adalah pada tingkatan Undang-undang, Keputusan Presiden dan
Peraturan Daerah, dimana secara acak dapat diambil beberapa contoh,
guna meninjau aspek efektiftas berlakunya serta tingkat pemahaman
masyarakat terhadap produk peraturan perundang-undangan dimaksud,
yang nantinya akan dikaitkan dengan kondisi ekonomi, pendidikan dan
peran negara dalam penyebarluasannya pasca pengundangan.
Dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan
terdapat beberapa asas yang perlu dipahami untuk memastikan bahwa
suatu perundang-undangan yang dihasilkan merupakan suatu produk
kekuasaan yang berdasarkan konsep negara hukum secara baik, atau
disebut sebagai peraturan perundang-undangan yang baik
20
. Adapun
asas-asas tersebut adalah:
a. asas undang-undang tidak berlaku surut;
b. asas hierarki, atau tata urutan peraturan perundang-undangan
19 Disarikan dari C.F.G Sunaryati Hartono, Upaya Menyusun Hukum Ekonomi Indonesia Pasca Tahun 2000,
Makalah Disampaikan Pada: Seminar Pembangunan Nasional VIII Tema Penegakan Hukum Dalam Era
Pembangunan Berkelanjutan, Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman Dan Hak Asasi
Manusia, Denpasar, 14-18 Juli 2003, hlm 3-4.
20 Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia, Penerbit IND-HILL.CO, Cetakan Pertama,
Jakarta, 1992, hlm 13-15.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
17
menurut teori jenjang norma hukum atau Stufenbautheorie yang
dikemukakan Hans Kelsen.
21
Asas ini menyebutkan bahwa undang-
undang yang dibuat oleh Penguasa yang lebih tinggi mempunyai
kedudukan yang lebih tinggi pula.
22
c. asas lex posteriore derogate lex priori (hukum yang baru mengalahkan
hukum yang lama).
23
.
d. asas hukum lex spesialis derogate legi generalis (hukum yang lebih
khusus mengalahkan hukum yang bersifat umum jika pembuatnya
sama).
24
Selanjutnya untuk menghasilkan peraturan perundang-undangan
yang baik, juga perlu diperhatikan dari aspek peraturan peralihan dan
ketentuan penutup tentang pemberlakuan atau pengundangannya.
Pemahaman yang ada tentang segala peraturan di bidang yang sama/
ada masih tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan atau diganti
dengan yang baru, serta banyaknya peraturan yang telah diganti (dan
diperbarui), akan menjadi persoalan manakala masih terkandung makna
bahwa sepanjang dalam peratutan pengganti, pembaharu tersebut tidak
secara tegas mengganti, berarti norma yang di peraturan lama masih
hidup dan berlaku. Dengan demikian, pengaturan yang tegas tentang
mana ketentuan yang sudah dicabut dan dinyatakan tidak berlaku
merupakan suatu kedaan yang tidak boleh tidak harus terpenuhi dalam
setiap penerbitan peratran perundang-undangan.
Setiap jenis peraturan perundang-undangan memuat materi tentang
hal tertentu yang ingin diatur. Hamid S Atamimi memperkenalkan
istilah materi muatan, yaitu merupakan pengganti istilah het
onderwerp yang dikemukakan Thorbecke het eigenaardig onderwerp
de wet yang diterjemahkan menjadi materi muatan yang khas dari
undang-undang.
25
Dengan demikian, undang-undang yang berlaku
21 Natabaya, HAS , Sistem Peraturam Perundang-undangan Indonesia, Penerbit Konstitusi Press dan
Tatanusa, Jakarta, 2008, hlm 23-32.
22 Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, Bahan P.T.H.I: Perundang-undangan dan Yurisprudensi,
Penerbit Alumni, Bandung, 1986, hlm 16.
23 Ibid, hlm 17.
24 Ibid.
25 Rosjidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia, Penerbit Mandar Maju, Cetakan I,
Bandung 1998, hlm 53.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
18
seyogianya tidak akan terdapat kesamaan hal yang diatur (tumpang
tindih), namun juga harus memperhatikan kesesuaian (harmonisasi)
drai setiap materi muatan yang terkandung dalam masing-masing
undang-undang.
Secara umum, materi muatan yang dapat diatur dalam peraturan
perundang-undangan (dalam hal ini khusus menyangkut materi undang-
undang) pada hakekatnya mengatur keseluruhan aspek kehidupan
masyarakat, baik dari aspek kehidupan bernegara, yaitu hubungan
negara dengan rakyat dan hubungan antar lembaga negara, maupun
kehidupan sosial bermasyarakat pada umumnya.
26
Dengan luasnya
hal-hal yang dapat diatur dengan undang-undang karena menyangkut
seluruh aspek kehidupan manusia, maka sulit menentukan batasannya
namun dapat dikelompokkan sebagimana menurut Soehino
27
, yaitu:
1. materi yang menurut UUD 1945 harus diatur dengan undang-
undang;
2. materi yang menurut Ketetapan MPR yang memuat garis-garis
besar dalam bidang legislatif harus dilaksanakan dengan undang-
undang;
3. materi yang menurut ketentuan Undang-undang Pokok harus
dilaksanakan dengan undang-undang;
4. materi lain yang mengikat umum seperti yang membebankan
kewajiban kepada penduduk, yang mengurangi kebebasan warga
negara, yang memuat keharusan dan atau larangan.
Pendapat lain dikemukakan A Hamid S Atamimi, yang mengatakan
tentang materi muatan undang-undang adalah yang ditentukan UUD
1945 dan asas-asas yang dianutnya, yang meliputi petunjuk Batang
Tubuh UUD 1945 dan petunjuk Penjelasan UUD 1945. Berdasarkan
petunjuk Batang Tubuh UUD 1945 maka ada tiga kelompok yang
menjadi materi muatan undang-undang yaitu yang (i) mengenai hak
asasi manusia; (ii) mengenai pembagian kekuasaan; dan (iii) mengenai
penetapan organisasi serta alat kelengkapan negara. Adapun yang
26 Ibid, hlm 58.
27 Soehino, Hukum Tata Negara, Teknik Perundang-undangan, Penerbit Liberty, Yogyakarta, 1981 hlm 37-38.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
19
berdasarkan petunjuk Penjelasan UUD 1945, artinya dengan mengacu
kepada wawasan negara hukum dan sistem konstitusi, maka undang-
undang adalah batas bagi tindakan-tindakan pemerintah.
28
Segi hukum positif, maka materi muatan undang-undang (dan
peraturan perundang-undangan lainnya) diatur dalam Undang-undang
Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan, Pasal 8 sampai dengan Pasal 14 adalah sebagai berikut:
a. mengatur lebih lanjut ketentuan UUD 1945 yang meliputi:
1. hak hak asasi manusia;
2. hak dan kewajiban warga negara;
3. pelaksanaan dan penegakan kedaulatan negara serta pembagian
kekuasaan negara;
4. wilayah negara dan pembagian daerah;
5. kewarganegaraan dan kependudukan;
6. keuangan negara,
b. diperintahkan oleh suatu Undang Undang untuk diatur dengan
Undang Undang (Pasal 8).
Selebihnya pada Pasal 9 sampai dengan Pasal 13 mengatur tentang
materi muatan untuk Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang/
PERPU (Pasal 9), Peraturan Pemerintah (Pasal 10), Peraturan Presiden
(Pasal 11), Peraturan Daerah (Pasal 12) dan Peraturan Desa (Pasal 13).
Selain asas dan materi, maka untuk menghasilkan suatu perundang-
undangan yang baik, hal lain yang perlu diperhatikan pula adalah
proses pembentukannya, dimana setidaknya ada 5 tahapan yaitu, (i)
tahap persiapan dan perancangan; (ii) tahap pembahasan (dengan
badan atau lembaga legislasi); (iii) tahap penetapan atau pengesahan;
(iv) tahap pengundangan atau pengumuman pemberlakuan; dan (v)
penyebarluasan. Dalam kaitannya dengan Teori Fiksi Hukum maka
pembahasan yang mempunyai relevansi dan ditekankan secara lebih
mendalam adalah pembahasan yang meliputi tahapan pengundangan/
pengumuman pemberlakuan dan tahapan penyebarluasan. Keseluruhan
28 Hamid S Attamimi, A. Peranan Keputusan Presiden RI dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara,
Disertasi, Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta, 1990, hlm 216-219.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
20
tahapan tersebut diatur dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004
Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Sebagaimana disebutkan di atas bahwa dalam pembentukan
peraturan perundang-undangan yang baik diperlukan asas-asas, selain
itu diperlukan pula syarat bahwa suatu perundang-undangan (undang-
undang) harus memiliki :
1. Landasan yuridis, berarti bahwa dalam membentuk undang-undang
atau suatu peraturan perundang-undangan, maka harus lahir dari
pihak yang mempunyai kewenangan membuatnya (landasan yuridis
formal), mengakuan terhadap jenis peraturan yang diberlakukan
(landasan yuridis material).
2. Landasan sosiologis berarti bahwa peraturan perundang-undangan
yang diberlakukan harus sesuai dengan keyakinan umum dan
kesadaran hukum masyarakatnya agar ketentuan tersebut dapat
ditaati karena pemahaman dan kesadaran hukum masyarakatnya
sesuai dengan hal-hal yang diatur.
3. Landasan flosofs berarti bahwa hukum yang diberlakukan
mencerminkan flsafat hidup masyarakat (bangsa) di mana hukum
tersebut diberlakukan yang intinya berisi nilai-nilai moral, etika,
budaya maupun keyakinan dari bangsa tersebut,
29
sebagaimana
dikenal dalam adagium quid legex sine moribus (apa jadinya
hukum tanpa moralitas). Namun demikian, Hans Kelsen pernah
mengemukakan bahwa hukum tidak dibatasi oleh pertimbangan
moral.
30
Selanjutnya Bagir Manan berpendapat bahwa selain syarat adanya
landasan yuridis, sosiologis dan flosofs, juga menambahkan syarat
teknik perancangan peraturan perundang-undangan. Syarat teknik
perancangan menekankan pentingnya perumusan yang jelas, tidak
ambiguous dan tidak multi-interpretatif dengan sistematika yang baik
dan bahasa yang ringkas dan lugas.
31

29 Supra n. 25, hlm 43-47.
30 Friedmann, W., Legal Theory, 4
th
Edition, London, Steven & sons Limited, 1960, hlm 229
31 Supra n. 20, hlm 17-18.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
21
Untuk Applied Theory, maka digunakan Teori Fiksi Hukum, dimana
yang dimaksud dengan Teori Fiksi Hukum yang digunakan di sini
adalah pemahaman yang menyebutkan bahwa jika sebuah undang-
undang telah diundangkan, maka semua orang dengan sendirinya
sudah dianggap tahu. Dalam bahasa Belanda dikenal juga adagium
ieder een wordt geacht de wet te kennen
32
atau terjemahan ke dalam
Bahasa Inggris each one (person) is deemed to know the law, dan dalam
Bahasa Indonesia terjemahan bebasnya adalah setiap orang dianggap
mengetahui hukum. Pengundangan dimaksudkan agar secara formal
terpenuhi prinsip permberitahuan pemberlakuan peraturan perundang-
undangan negara agar setiap orang dapat mengenali peraturan negara
dimaksud dan tidak dapat berdalih untuk tidak mengetahuinya sehingga
tidak ada alasan pemaaf berupa ketertidaktahuan akan peraturan itu.
Dalam bagian latar belakang telah disebutkan bahwa Teori Fiksi
Hukum yang dimaksud dikenal dalam bahasa Latin sebagai ignorantia
iuris neminem excusat
33
atauIgnorare Legis est lata Culpa atau dalam
bahasa Inggris ignorance is no defense under the law . Dalam Sejarah
Hukum di Eropa daratan, hukum itu lahir dari kontrak sosial yang
merupakan metamorfosa dari kontrak-kontrak ekonomi masyarakat
merkantilis dan selanjutnya berkembang menjadi negara hukum
moderen yang mensyaratkan adanya generalitas dalam sistem hukum
yang bersifat publik. Dalam pemenuhan aspek generalitas itulah maka
semua orang yang berada dalam satu wilayah kekuasaan suatu negara
harus tunduk pada suatu hukum yang dibikin oleh badan publik sebagai
instrumen Negara, yang mempunyai kewenangan konstitusional untuk
membentuk hukum.
Secara historis dapat ditelusuri bahwa Teori Fiksi Hukum bermula
dari asas publisitas yang mensyaratkan agar masyarakat memiliki
aksesibilitas dalam memperoleh informasi hukum. Asas publisitas
menunjukan kewajiban pemerintah/penguasa untuk mempublikasikan
peraturan perundang-undangan, terlebih yang sifatnya mengikat
umum, kepada masyarakat agar mereka mengetahui dan memahaminya
32 Ibid, hlm 91-92.
33 Supra n. 2.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
22
sebagai prasyarat terwujudnya kepatuhan masyarakat terhadap
hukum. Lahirnya asas publisitas berawal dari kebiasaan Raja Hamurabi
dari Babylonia (hidup pada masa sekitar tahun 1795-1750 SM) yang
mendirikan tugu peringatan di tempat-tempat publik, setiap kali Raja
mengeluarkan hukum dan peraturan yang baru bagi rakyatnya.
34

Dalam tugu peringatan tersebut, dikenal dengan nama Kode
Hamurabi itu tertuang perintah-perintah Raja Hamurabi yang dipahatkan
di permukaan tugu tersebut, agar semua orang dapat membacanya,
mengetahuinya, untuk kemudian mematuhinya. Kode Hamurabi
menekankan pentingnya aspek publisitas dalam penegakan hukum.
Penempatan Kode Hamurabi di tempat-tempat publik dimaksudkan
agar masyarakat mempunyai akses yang cukup untuk melihatnya.
35

Teori Fiksi Hukum ini didukung pula oleh prinsip yang berlaku secara
universal yaitu persamaan di hadapan hukum (equality before the law)
36
,
yang juga dianut dalam UUD 1945.
37
Dukungan yang dimaksud adalah
bahwa setiap orang, apapun jabatan, profesi, tingkat pengetahuan dan
dimanapun ia tinggal di wilayah yurisdiksi undang-undang tersebut
diterapkan, maka ia terikat terhadap undang-undang tersebut dan
tidak mempunyai alasan pemaaf karena tidak mengetahui keberlakuan
undang-undang tersebut, dan ia akan diperlakukan sama di hadapan
hukum dalam proses peradilan yang dihadapi apabila melakukan
pelanggaran, tanpa terkecuali. Bahkan di negara Common Law seperti
Inggris pun mengakui bahwa hukum Inggris berlaku sekalipun kepada
pendatang yang sama sekali tidak mempunyai pengetahuan akan
hukum negara tersebut, dan karenanya tidak dapat mengelak dengan
mengatakan tidak tahu hukum setempat yang berlaku.
John Austin berpendapat bahwa Teori Fiksi Hukum memiliki
kegunaan praktis manakala hakim atau peradilan menghadapi keadaan
yang berlarut-larut dan tanpa penyelesaian (insoluble and interminable)
34 Disarikan dari Claude Hermann Walter Johns, BABYLONIAN LAW--The Code of Hammurabi. from the
Eleventh Edition of the Encyclopedia Britannica, 1910-1911, diakses melalui internet situs http://www.
fordham.edu/halsall/ancient/hamcode.html, pada tanggal 10-04-2011.
35 Ibid.
36 Supra n. 19, hlm 31.
37 Lihat Pasal Pasal 27 ayat (1)
Segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung
hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
23
apabila pembelaan berdasarkan ketertidaktahuan diperbolehkan.
38

Namun demikian, Teori Fiksi Hukum sesungguhnya juga memberikan
beban kepada Negara melalui ketiga komponen kekuasaannya yaitu
eksekutif, legislatif dan yudikatif, dimana ketiganya seharusnya
berfungsi dan berperan menyampaikan pemahaman adanya hukum
yang berlaku dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang sudah
diundangkan atau diberlakukan serta mengikat kepada masyarakat
melalui berbagai instrumen sumberdaya secara organisasi maupun
kewenangan yang dimiliki. Hal itu adalah sebagaimana dimuat dalam
Pasal 45 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan. Namun demikian, hal-hal yang secara
tegas diatur dalam Undang-undang tersebut adalah tugas kepada
pemerintah untuk menempatkan informasi tentang pemberlakuan suatu
peraturan perundang-undangan pada Lembaran Negara, Tambahan
Lembaran Negara, Berita Negara, Lembaran Daerah, Tambahan
Lembaran Daerah dan Berita Daerah.
Bertitik tolak dari konsep-konsep di atas, maka dalam disertasi
akan diteliti mengenai apakah teori tersebut masih relevan berlaku
dan sejauhmana batasan-batasan keberlakuannya dianut dalam sistem
hukum Indonesia. Selanjutnya juga akan dilihat apakah teori tersebut
sesungguhnya sesuai dengan kondisi sosial masyarakat Indonesia, dan
mempengaruhi perilaku legislator dalam pembuatan aturan perundang-
undangan, maupun para penegak hukum dalam menerapkan dan
menafsirkan aturan bagi implementasi penegakannya.
Negara modern mensyaratkan adanya generalitas dalam sistem
hukum yang bersifat publik. Untuk memenuhi generalitas itulah semua
orang yang berada dalam satu wilayah negara harus tunduk pada suatu
hukum yang dibikin oleh bandan publik. hal itu memberi manfaat agar
institusi publik menjadi kuat.
Lalu bagaimana kira-kira bila dibandingkan dengan konteks
Indonesia? Pertama, soal geografs adalah pembeda yang paling tajam
antara NKRI dengan Negara-negara Eropa daratan yang relatif kecil.
38 Supra n. 6.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
24
Pembeda kedua adalah Identifkasi Sosial masyarakat yang beragam
berdasarkan suku dan penerimaannya terhadap hukum negara.
Hal lain yang perlu diperhitungkan adalah bagaimana proses legal
making di ruang legislator. Misalnya, apakah pembuatan UU yang
berkaitan dengan pertambangan melibatkan masyarakat adat atau
aspirasi masyarakat yang jauh dari pusat kekuasaan, seperti Papua dst.
Soal akses masyarakat terhadap pembentukan UU itu satu hal saja. hal
lain yaitu bagaimana sosialisasi pemerintah terhadap UU yang telah
diundangkan. Apakah dengan hanya perintah untuk ditempatkan
dalam Lembaran Negara, Tambahan Berita Negara, Lembaran Daerah,
dll, dapat menjamin masyarakat mengetahui adanya peraturan yang
diundangkan tersebut.
Sebagaimana disebutkan dalam latar belakang penelitian, bahwa
dalam prakteknya, banyak masyarakat yang tidak mengerti bahkan
tidak mengetahui adanya peraturan perundang-undangan yang baru.
Fakta yang menunjukkan bahwa banyak warga masyarakat melakukan
pelanggaran terhadap aturan, yang disebabkan karena ketidak
tahuannya bahwa perbuatan yang dilakukan tersebut dilarang oleh
peraturan perundang-undangan.
Pada gilirannya, dari hasil penelitian dengan menggunakan
kerangka teori dengan penerapan Teori Negara Hukum (Grand
Theory), Teori Perundang-undangan (Middle Range Theory) dan Teori
Fiksi Hukum (Applied Theory) sebagai pisau analisis, diharapkan dapat
menemukan formulasi yang tepat dalam mengimplementasikan Teori
Fiksi Hukum dalam proses pembentukan peraturan perundangan-
undangan. Selanjutnya diharapkan juga dapat mengetahui pengaruhnya
bagi pemahaman hukum masyarakat guna merumuskan proses
pembentukan peraturan perundang-undangan yang tepat guna untuk
mewujudkan masyarakat yang mempunyai pemahaman hukum yang
baik.
Untuk itu, secara singkat penggunaan kerangka teori dalam
penelitian ini dapat digambarkan dalam bagan dibawah ini.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
25
Proses pembentukan peraturan perundang-
undangan lebih memperhatikan aspek
pengundangan dan penyebarluasan
informasi peraturan perundang-undangan.
Pemahaman masyarakat terhadap peraturan
perundang-undangan menjadi lebih baik.
GRAND THEORY
TEORI NEGARA HUKUM
MIDDLE RANGE THEORY:
TEORI PERUNDANG-
UNDANGAN
APPLIED THEORY:
TEORI FIKSI HUKUM
IMPELEMENTASI
TEORI FIKSI HUKUM
DALAM PEMBENTUKAN
PERATURAN
PERUNDANG-
UNDANGAN
F. Metode Penelitian
Berdasarkan permasalahan dan kerangka pemikiran yang telah
diuraikan dalam beberapa bagian di atas, maka metode pendekatan
yang akan digunakan adalah deskriptif analitis, yaitu menggambarkan
berbagai permasalahan secara komprehensif-integratif mengenai proses
pembentukan peraturan perundang-undangan dan pengaruh Teori Fiksi
Hukum, baik dari aspek inisiator dan pembuat peraturan perundang-
undangan, maupun dari aspek penegakan dan penerapannya.
Selanjutnya dalam penelitian ini, selain melakukan pendekatan
dari undang-undang (statute approach), juga akan menyajikan contoh-
contoh ataupun permasalahan yang terjadi di berbagai periode, kasus-
kasus di pengadilan maupun yang belum memasuki pengadilan, dan
menggambarkan kondisi permasalahan yang serupa di negara lain,
maka penelitian ini juga melakukan 3 (tiga) macam pendekatan lain
yaitu pendekatan kasus (case approach), pendekatan historis atau sejarah
(historical apporach) dan pendekatan komparatif (comparative apporach)
39
.
39 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Prenada Media Grup, Cetakan ke-3, Jakarta, 2005, hlm 93-136.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
26
Adapun metode penelitian yang akan dilakukan adalah metode
penelitian yuridis normatif,
40
yang bersifat deskriptif analitis dan
komparatif. Titik berat penelitian ini adalah melakukan penelitian
terhadap aspek-aspek hukum, norma hukum, yang dikaitkan dengan
pengelolaan pemasyarakatan, dan pendidikan hukum serta yang
berkaitan dengan pengelolaan informasi hukum dalam kerangka sistem
hukum Indonesia. Penggunaan metode yuridis komparatif dilakukan
dengan menggambarkan proses pembentukan peraturan perundang-
undangan yang berlaku di beberapa negara lain, khususnya pada bagian
pengundangan dan penyebarluasannya, lalu diperbandingkan dengan
yang berlaku di Indonesia
Penelitian difokuskan dengan meneliti data-data yang dapat
menunjukkan tingkat pemahaman masyarakat terhadap peraturan
perundang-undangan. Data-data yang dimaksud termasuk data
penunjang berupa hasil riset dari Badan Pusat Statistik yang
menunjukkan mengenai tingkat pendidikan, jumlah pengangguran,
dan lain sebagainya, yang berupa data kuantitatif.
Di samping itu, penilitian fokus juga kepada data-data yang
menunjukkan peran negara (melalui 3 pilar kekuasaan eksekutif,
legislatif dan yudikatif) dalam proses pembentukan peraturan
perundang-undangan dan penyebarluasan atau pemasyarakatannya,
termasuk melalui pendidikan hukum dan pengelolaan informasi
hukum. Penelitian ini akan dipusatkan pada penelitian kepustakaan
baik di bidang hukum yang berarti mengkaji data primer, sekunder dan
tertier, maupun menggunakan data dari bidang ekonomi maupun ilmu
sosial sebagai bahan penunjang. Penelitian juga akan dilakukan dengan
sedikit memperoleh data primer dari para nara sumber dan responden,
meskipun bukan yang utama, tapi sebagai memperkuat saja. Dengan
demikian, teknik pengumpulan data yang akan digunakan dalam
penelitian ini adalah dokumen kepustakaan dan wawancara.
Selanjutnya, dari data yang telah dikumpulkan, maka analisis
dilakukan dengan menggunakan analisis kualitatif terhadap semua data
40 Soeryono Soekanto, dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, PT. Raja Grafndo
Persada, Jakarta, Cetakan Keenam, 2003, Hlm. 83.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
27
dan informasi terkait yang diperoleh penulis. Data sekunder yang akan
diteliti adalah bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan
hukum tertier.
41
Bahan-bahan hukum primer yang akan diteliti adalah
bahan-bahan hukum yang berupa peraturan perundang-undnagan
pada tingkatan undang-undang, keputusan presiden dan peraturan
daerah, dokumen, risalah-risalah rapat, baik yang berupa bahan cetakan
maupun dalam bentuk data elektronik yang diperoleh secara langsung
maupun dari internet. Bahan-bahan hukum sekunder yaitu bahan-
bahan yang menjelaskan dan menerangkan hal-hal yang terkait dengan
materi penelitian, baik secara langsung maupun tidak langsung.
Bahan-bahan hukum tersier adalah bahan-bahan kepustakaan non-
hukum yang mempunyai kaitan, baik secara langsung maupun tidak
langsung dengan permasalahan yang diteliti, yang berupa jurnal,
dan atau hasil penelitian-penelitian di bidang ilmu sosial, ekonomi,
keagamaan dan lain-lain.
Pengumpulan data yang akan dilakukan adalah dengan studi
kepustakaan. Seluruh data kepustakaan yang akan digunakan,
diperoleh dari instansi yang berwenang (terutama untuk beberapa
peraturan perundang-undangan), seperti Sekretariat Negara,
Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Agung, Sekretariat Jenderal Dewan
Perwakilan Rakyat dan Kejaksaan Agung, Pemerintah Daerah Propinsai
dan atau Kabupaten/Kota, serta Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Kemudian data juga akan diperoleh dari perpustakaan perguruan
tinggi yang diperkirakan memiliki koleksi yang komprehensif untuk
ilmu hukum. Selebihnya akan dilakukan pula pengumpulan data dari
bagian kepustakaan dan penelitian dan pengembangan media massa
terkemuka, dan melalui internet.
Selain data, maka dilakukan pula pengumpulan informasi melalui
wawancara dengan narasumber terpilih. Wawancara akan dilakukan
berdasarkan pedoman wawancara yang telah disusun dan nara sumber
yang telah ditetapkan terlebih dahulu, sesuai dengan informasi yang
diharapkan. Wawancara dapat juga dilakukan secara insidentil dengan
nara sumber yang tidak terjadwal dan terencana sebelumnya, jika
41 Ibid, hlm 13-14
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
28
dipandang bahwa nara sumber tersebut signifkan dan layak untuk
diperoleh informasinya namun pertemuan tidak dapat dilakukan
dengan secara terjadwal karena berbagai kondisi yang melingkupi.
Nara sumber yang dilakukan secara terencana dan terjadwal
adalah mereka yang berdasarkan tugas dan fungsinya berkaitan erat
dengan proses pembentukan peraturan perundang-undangan, proses
penegakan hukum dan proses penerapan hukum di Indonesia, maupun
di negara lain yang akan menjadi bahan analisis perbandingan. Untuk
memperoleh informasi dari para nara sumber, dapat dilakukan dengan
tatap muka secara langsung, surat menyurat, media komunikasi dan
atau telekomunikasi lainnya termasuk internet.
Setelah seluruh data dan informasi yang diperlukan dapat diperoleh,
baik yang berupa hasil studi kepustakaan maupun wawancara, maka
akan dilakukan analisis secara yuridis kualitatif. Untuk analisis yuridis
kualitatif terhadap data dan informasi yang diperoleh, ditentukan
berdasarkan asas dan norma yang telah diterima umum, dan atau
merupakan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat. Sesuai dengan
judul penelitian yang menyangkut implementasi Teori Fiksi Hukum,
penelitian akan dilakukan di Indonesia, khususnya di kota-kota besar
di Indonesia dan beberapa kota atau desa untuk menunjang hipotesis
yang terpikirkan guna memperoleh gambaran yang lebih utuh terhadap
permasalahan yang sudah diidentifkasikan. Di samping itu, tidak
tertutup melakukan penelitian di luar negeri seperti Belanda dan
Jerman, serta Vietnam untuk memperoleh bahan-bahan hukum sebagai
pembanding. Pemilihan ketiga negara tersebut (termasuk Vietnam yang
merupakan negara serumpun di ASEAN) dengan pertimbangan bahwa
ketiganya memiliki sistem hukum Eropa Kontinental yang sama dengan
Indonesia, meskipun masing-masing telah berkembang sesuai dengan
kebutuhan dan dinamika yang terjadi di masing-masing negara.
Lokasi penelitian yang spesifk ditetapkan sebagai berikut:
1. Sekretariat Negara, terpilih karena instansi ini yang terlibat dalam
proses pembentukan peraturan perundang-undangan, terutama pada
penempatannya di Lembaran Negara.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
29
2. Mahkamah Konstitusi, terpilih karena institusi ini merupakan tempat
pengujian berbagai undang-undang yang dianggap bertentangan
dengan Undang-Undang Dasar 1945, dan umumnya karena
penerapan undang-undang tersebut ternyata mendapat tentangan
dari masyarakat yang merasa dirugikan hak-hak hukumnya, dan
baru menyadari manakala undang-undang tersebut telah berlaku dan
diterapkan.
3. Mahkamah Agung terpilih karena institusi ini merupakan tempat
pengujian berbagai peraturan perundang-undangan dibawah undang-
undang yang dianggap bertentangan dengan undang-undang, dan
umumnya karena penerapan peraturan perundang-undangan tersebut
ternyata mendapat tentangan dari masyarakat yang merasa dirugikan
hak-hak hukumnya, dan baru menyadari manakala peraturan
perundang-undangan tersebut telah berlaku dan diterapkan.
4. Dewan Perwakilan Rakyat, terpilih karena instansi ini adalah yang
memegang kekuasaan membuat undang-undang bersama-sama
dengan Presiden.
5. Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, terpilih
karena sebagai lembaga yang terlibat dalam pembentukan peraturan
daerah.
G. Sistematika Penulisan
Adapun penulisan hasil penelitian ini secara sistematis terdiri dari
6 (enam) Bab, dimana Bab I memuat dan menjelaskan tentang latar
belakang masalah, identifkasi/ perumusan masalah, tujuan penelitian,
kegunaan penelitian, kerangka pemikiran, metode penelitian serta
sistematika penulisan.
Bab II membahas dan menguraikan tentang sejarah proses dan
produktiftas pembentukan peraturan perundang-undangan di
Indonesia yang terbagi dalam beberapa periodisasi, untuk memberikan
gambaran bagaimana fungsi dan peran lembaga Negara dalam proses
pembentukan peraturan perundang-undangan, serta pengaruhnya
dalam proses pemberlakuannya di masyarakat.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
30
Bab III membahas dengan menguraikan dan menganalisis tentang
sejauh mana landasan teoretis dan asas hukum digunakan dalam proses
pembuatan peraturan perundang-undangan di Indonesia, secara tepat
dan proporsional.
Bab IV menjelaskan dan membahas Teori Fiksi Hukum dengan
menguraikan dan menganalisis makna serta implementasi Teori Fiksi
Hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, yang
dengan pembatasan fokus jenis peraturan yang disoroti adalah peraturan
perundang-undangan dalam bentuk undang-undang, keputusan
presiden dan peraturan daerah.
Bab V membahas dengan menguraikan dan menganalisis tentang
bagaimana keseimbangan antara fungsi negara dan masyarakat dalam
proses pembentukan peraturan perundang-undangan, dengan melihat
faktor-faktor berupa kegiatan pemasyarakatan perarturan perundang-
undangan, melalui pendidikan hukum, baik formal maupun non formal,
dan pengelolaan informasi hukum. Diikuti dengan analisis terhadap
kasus-kasus yang berkaitan dengan akibat pengimplementasian Teori
Fiksi Hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan,
terhadap masyarakat indonesia.
Bab VI adalah bab penutup yang berisikan tentang kesimpulan
atas permasalahan yang telah diidentifkasi, diuraikan dan dianalisis,
disertai dengan saran dan atau rekomendasi dari penulis sebagai buah
pemikiran yang dihasilkan. Dimana terhadap kedua permasalahan yang
diidentifkasikan akan dapat diungkapkan kenyataan-kenyataan bahwa
masih terdapat ketidakseimbangan peran dan fungsi dalam pembentukan
peraturan perundang-undangan, antar negara sebagai pembentuk dan
penegak hukum (dalam pengertian peraturan perundang-undangan),
dengan masyarakat yang menjadi tempat dimana peraturan perundang-
undangan tersebut hidup dan diberlakukan, dan bagaimana dampaknya
bagi perwujudan masyarakat yang baik pemahaman hukumnya.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
31
TINJAUAN UMUM
PEMBENTUKAN PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN
INDONESIA
A. Indonesia Sebagai Negara Hukum
Indonesia telah memposisikan dan menegaskan dirinya sebagai
negara hukum (rechtsstaat) dengan sistim konstitusi dan tidak bersifat
absolutisme (kekuasaan yang tidak terbatas). Meminjam istilah
NotohamijoyoNegara hukum adalah negara yang menempatkan kekuasaan
tertinggi pada hukum bukan pada seorang penguasa absolut dimana prinsip
ini telah berlangsung sejak tahun 1945 dengan adanya UUD 1945 disusun
dan diberlakukan
1
. Sebagai pernyataan politik dan ikrar komitmen
pendiri Republik (Founding Father) pernyataan tersebut tidak perlu
diragukan dan hal ini ditegaskan dalam Penjelasan Undang-undang
Dasar 1945
2
.
Ide Negara Hukum yang sangat berkaitan erat dengan
konseprechtsstaat dan the rule of law yaitu Negara Hukum, yang asal
katanya adalah rechtsstaat
3
, tercantum secara tegas dalam Penjelasan
1 Musri Nauli, Kesemrawutan Hukum Indonesia http://hukum.kompasiana.com/2011/04/02/kesemwrawutan-
hukum-indonesia/, diakses pada 24 Mei 2011
2 Ibid.,
3 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum:Suatu Pengantar, (Yogyakarta:Penerbit Universitas Atmajaya
Bab 2
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
32
UUD 1945 yang merupakan konstitusi Republik Indonesia sebagai
ide dasar sistem pemerintahan republik ini
4
. Hal ini tertulis dalam
Pembukaan UUD 1945 Alinea ke-4 yang berbunyi sebagai berikut:
... untuk membentuk suatu pemerintahan negara Indonesia yang
melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah
Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan
kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang
berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial...
Jika kita melihat pengertian dari rechtsstaat itu sendiri, dalam
kamus besar bahasa Belanda adalah staatsvorm die het recht air hoogste
gezag handhaaf yang artinya, bahwa negara hukum adalah sebuah
bentuk negara (pemerintahan) yang menggunakan hukum sebagai
kekuasaan pengatur yang tertinggi.
Jika kita melihat pandangan yang dikemukakan oleh Mr. IC. Van Der
Vlies tentang negara hukum adalah tindakan pemerintah berdasarkan
undang-undang. Asas ini mengandung pengertian wetmatigheid
yang merupakan jaminan atas tindakan pemerintah yang dikatakan
rechmatigheid. Untuk mewujudkannya, maka pembentukan undang-
undang yang dirancang harus memenuhi asas-asas pembentukan
peraturan yang baik. Di zaman modern, konsep Negara Hukum di
Eropa Kontinental dikembangkan antara lain oleh Immanuel Kant, Paul
Laband, Julius Stahl, Fichte, dan lain-lain dengan menggunakan istilah
Jerman, yaiturechtsstaat. Sedangkan dalam tradisi Anglo Amerika,
konsep Negara hukum dikembangkan atas kepeloporan A.V. Dicey
dengan sebutan The Rule of Law
5
.
Menurut Julius Stahl, konsep Negara Hukum yang disebutnya
dengan istilah rechtsstaat itu mencakup empat elemen penting, yaitu
: (1) Perlindungan hak asasi manusia,(2) Pembagian kekuasaan, (3)
Pemerintahan berdasarkan undang-undang, (4) Peradilan tata usaha
Negara
6
. Sedangkan A.V. Dicey menguraikan adanya tiga ciri penting
dalam setiap Negara Hukum yang disebutnya dengan istilah The Rule
Yogyakarta, 2010). Hal. 26
4 Musri Nauli, op.cit.,
5 Zainudin Ali, Filsafat Hukum, (Jakarta: Penerbit Sinar Grafka, 2006), hal. 78.
6 Muslih Nauli, op.cit.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
33
of Law, yaitu : (1) Supremacy of Law. (2) Equality before the law. (3)
Due Process of Law
7
.
Sedangkan menurut Jimly Assidiq, The International Cominission of
Jurist, prinsip-prinsip Negara Hukum itu ditambah lagi dengan prinsip
peradilan bebas dan tidak memihak (independence and impartiality of
judiciary) yang di zaman sekarang makin dirasakan mutlak diperlukan
dalam setiap negara demokrasi. Prinsip-prinsip yang dianggap ciri
penting Negara Hukum menurut The International Cominission of
Jurists itu adalah (1) Negara harus tunduk pada hukum. (2) Pemerintah
menghormati hak-hak individu. (3) Peradilan yang bebas dan tidak
memihak
8
.
Sedangkan di Indonesia merupakan salah satu negara yang
paling banyak menganut sistem hukum, hal ini disebabkan pengaruh
penjajahan yang terjadi di Indonesia ratusan tahun lamanya dan dijajah
oleh lebih dari satu bangsa. Sehingga kita dapat melihat Pengaruh
Eropa Kontinental dalam berbagai peraturan kemudian diterapkan di
Indonesia dan juga pengaruh Anglo Saxon dalam berbagai peraturan
yang diterapkan di Indonesia.
Problematika sistem hukum nasional ditandai dengan diterapkan
berbagai sistem hukum yang berbeda antara satu dengan yang lainnya.
Menurut pengetahuan hukum, kita mengenal berbagai sistem hukum.
Sebagai akibat dijajah Belanda, Belanda masih meninggalkan produk-
produk hukum yang secara yuridis masih berlaku. Baik itu di lapangan
Hukum Pidana (wetboek van strafrecht voor Indonesia), Hukum Perdata
(burgelk wetboek), Hukum Dagang (wetboek van kophandel), Hukum Acara
Perdata (reglement op de rechsvordering) maupun berbagai peraturan yang
tersebar di berbagai peraturan perundang-undangan. Belum lagi masih
banyak peraturan peninggalan Belanda yang menurut para ahli masih
berjumlah 400 lebih yang belum menjadi hukum nasional yang berwatak
responsif terhadap tuntutan zaman
9
.
Sistem Hukum Belanda menganut sistem kodifkasi sebagaimana
7 Ibid.,
8 Ibid.,
9 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
34
kita mengenalnya dengan beberapa kitabnya. Sistematika yang dipakai
merupakan adopsi hukum Napoleon. Tidak banyak perbedaan
perbedaan antara sistem hukum Indonesia dengan Belanda. Apabila
melihat secara produk hukum tersebut maka Belanda yang menganut
sistem hukum Eropa Kontinental mengakibatkan Indonesia dapat
dikatakan juga menganut sistem hukum Eropa Kontinental (civil Law
System)
10
.
Hukum Belanda berakar dari tradisi-tradisi hukum Indo-Jerman dan
Romawi dan lewat berbagai Revolusi, mulai dari Papal Revolution
sampai Revolusi Kaum borjuis-liberal di Perancis pada akhir abad ke
19-an. Dalam tata hukum Belanda, kodifkasi dan hukum kodifkasi
dikenal pada masa ekspansi kekuasaan Napoleon yang menyebabkan
negeri Belanda bagian dan Empinium Perancis. Pada tahun 1810 Kitab
hukum yang terkenal dengan nama Codes Napoleon dalam hukum
perdata (Code Civil), hukum dagang (Code Commerce), hukum pidana
(Code Penal) diundangkan di negeri tersebut. Ketika Napoleon jatuh,
Kodifkasi tetap dinyatakan berlaku
11
.
Namun demikian Indonesia juga mengadopsi pelaksanaan hukum
Kasus (Common Law system) sebagaimana terjadi di Negara-negara
yang menganut sistem hukum Anglo Saxon. Ini dapat kita lihat di dalam
Undang-undang No 23 Tahun 1997 Tentang Lingkungan Hidup, UU No.
41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan dan UU No. 8 Tahun 1999 Tentang
Perlindungan Konsumen. Sistem hukum Anglo Saxon menawarkan
perwakilan kelompok (class action) dan hak gugat organisasi (legal
standing). UU ini juga menawarkan proses penyelesaian mediasi dan
arbitrasi. Juga mengatur ganti rugi
12
.
Indonesia juga merumuskan sistem hukum juga terjadi pada
pengakuan adanya hukum agama terutama Hukum Islam (Islam Law -
Kompilasi Hukum Islam) yang termaktub dalam pelaksanaan Peradilan
10 Zainudin Ali, op.cit.,
11 Muslih Nauli, op.cit.,
12 Pengaruh common law sangat terasa pasca reformasi, ketika pengadopsian undang-undang Amerika Serikat
dalam perundang-undangan di Indonesia sebagai bentuk komitmen Indonesia atas bantuan yang diberikan
IMF saat itu. Pelaksaan class action sangat terasa dalam kasus-kasus lingkungan dimana dalam hal ini
masyarakat yang sering merasa dirugikan. Perkembangan class action atau gugatan kelompok semakin
berkembang dalam proses pengajuan uji materil yang dilakukan pada Mahkamah Konstitusi
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
35
Agama sebagaimana diatur didalam Undang-undang No. 7 Tahun 1989
13
.
Juga adanya pengakuan yang meletakkan hukum adat (Customary Law
System) dalam merumuskan sistem hukum Nasional
14
.
Dengan mengadopsi berbagai sistem bukum, Indonesia mengalami
keanekaragaman kebijakan dalam menyelesaikan persoalan hukum.
Berdasar politik konstitusi, maka sistem dan lembaga peradilan
yang merupakan bagian distribusi kekuasaan negara menjadikan
keanekaragaman bidang yudikatif. Pasal 24 (2) UUD 1945 menentukan,
Mahkamah Agung (MA) dan MK pelaksana kekuasaan kehakiman
dengan lima yurisdiksi. Empat yurisdiksi peradilan eks UU Kekuasaan
Kehakiman 1970 ditransformasikan ke dalam konstitusi, yaitu peradilan
umum, agama, militer, dan tata usaha negara (TUN), dan tetap
dilaksanakan MA. Wewenang dan kewajiban MK (Pasal 24C (1) UUD
1945), yang dilembagakan di luar MA, menjadi yurisdiksi peradilan
konstitusi
15
.
Keanekaragaman pengaruh ini menimbulkan berbagai permasalahan
tersendiri di dalamnya, menjadikan sistem hukum Indonesia menjadi
sistem hukum yang tidak memiliki ketegasan mau berada di posisi
yang mana. Namun demikian, dengan berbagai pengaruh yang ada
dalam pembentukan sistem hukum nasional Indonesia, menimbulkan
perkembangan yang dinamis dalam rangka pembentukan peraturan
perundang-undangan itu sendiri.
B. Sistem Hukum Di Indonesia
Saat ini tata urutan norma hukum di Indonesia diatur dalam UU
No. 10 Tahun 2004 mengenai Pembentukan Peraturan Perundang-
13 Perkembangan Kompilasi Hukum Islam seiring perkembangan reformasi sangat terasa perkembangannya,
dimana sudah diberlakukannya UU Zakat, UU Perbankan Syariah, UU Surat Berharga Syariah Nasional dan
pembaharuan atas UU Peradilan Agama itu sendiri yang antara lain memasukkan kewenangan penyelesaian
sengketa sebagai kewenangan Pengadilan Agama.
14 Keberadaan Hukum Adat tidak akan pernah dipisahkan dalam pembentukan hukum nasional, mengingat
keberadaan hukum adat sebagai cikal bakal hukum nasional keberadaannya dikatakan justru lebih melekat
dan terasa kehadirannya dalam pergaulan hidup sehari-hari dalam masyarakat, misalnya saja dalam
transaksi jual beli yang terjadi di masyarakat dimana terjadi proses jual beli secara terang dan tunai dan
dianggap sebagai bentuk perikatan tidak tertulis yang diakui keberadaannya dalam ranah hukum perdata.
15 Lihat lebih lanjut dalam UUD 1945 beserta naskah amandemen yang menjadi satu kesatuan yang tak
terpisahkan sebagai bagian dari sistem konstitusi Indonesia.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
36
Undangan. Dalam tata urutan tersebut secara berturut- turut
terdiri dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945; Undang-Undang, Peraturan Pemerintah Pcngganti
Undang-Undang; Peraturan Pemerintah; Peraturan Presiden; dan
Peraturan Daerah.
Ketentuan tersebut secara teoritis melahirkan sedikitnya dua
persoalan. Pertama, tata urutan tersebut ialah menyangkut peraturan
perundang-undangan (peraturan yang mengikat publik). Menurut
teori hierarki norma Peraturan Perundang-Undangan tersebut meliputi
kategori Undang-Undang, Peraturan Pelaksana dan Peraturan Otonom.
Dalam sistem norma hukum Negara Rcpublik Indonesia, UUD 1945
adalah aturan dasar negara (staatsgrundgeset). Itu berarti UUD 1945
seharusnya tidak ditetapkan dalam tata urutan tersebut, karena tingkat
normanya Iebih tinggi
16
.
Singkatnya, UUD 1945 pada dasarnya bukanlah suatu
peraturan pcrundang-undangan. Pcrsoalan kedua terkait dcngan
tidak ditetapkannya Keputusan Menteri. Tidak adanya pengaturan
tersebut diartikan oleh banyak pemerintah daerah bahwa Keputusan
tersebut mcnjadi tidak mengikat pemerintah daerah. Dengan kala lain,
para pemerintah daerah tersebut memandang bahwa tingkat norma
dari peraturan daerah tidak di bawah Keputusan Menteri. Kondisi
ini mernbuat peraturan nasional banyak yang tidak selaras dengan
peraturan daerah, misalnya dalam hal-hal yang terkait retribusi,
prosedur perizinan bisnis, dan sebagainya.
Penyusunan peraturan-peraturan tersebut dilakukan oleh lembaga
yang berbeda-beda. UUD atau konstitusi hanya dapat diubah oleh MPR.
UU dibuat secara bersama-sama oleh Presiden dan DPR. Peraturan
Pemerintah dibuat oleh Presiden. Peraturan Daerah dibuat seeara
bersama-sama oleh Pernerintah Daerah dan DPRD
17
.
Untuk mernahami sistem peraturan perundang-undangan
di Indonesia penekanan harus dibuat dalam mengkaji peraturan
perundang-undangan atau peraturan yang mengikat publik. Undang-
16 Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-Undangan, (Yogyakarta:Penerbit Kanisius, 2007), hal. 225.
17 Lihat selanjutnya dalam Pasal 5, pasal 20 dan pasal 21 UUD 1945 (Amandemen).
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
37
Undang merupakan peraturan perundang-undangan yang tertinggi.
Di dalamnya dapat dicantumkan sanksi pidana atau sanksi pemaksa
lainnya. Undang-Undang juga merupakan peraturan yang dapat
langsung berlaku dan mengikat umum
18
.
Proses pembentukan UU terdiri atas tiga tahap, yaitu: a) proses
penyiapan rancangan Undang-Undang yang merupakan proses
penyusunan dan perancangan di lingkungan pemerintah, atau di
lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat apabila itu merupakan RUU
usul inisiatif DPR, b) proses mendapatkan persetujuan yang merupakan
pernbahasan di DPR, c) proses fnalisasi
19
.
Setelah sebuah RUU disetujui oleh DPR dan Presiden, Presiden
harus menandatanganinya. Apabila pada waktu 30 hari Prcsiden tidak
menandatanganinya, rnaka RUU tersebut secara otornatis rnenjadi UU
20
.
Seringkali terdapat kerancuan di masyarakat mengenai beberapa
istilah yang terkait dengan Undang-Undang. Pertama, ambiguitas
terhadap konsepsi Undang-Undang dalarn arti formil dan Undang-
Undang dalam arti materil. Tampaknya istilah tcrsebut berakar pada
pembedaan antara wel in fcrmelc zit, dan wel in materiele zin yang dikenal
di Belanda. Banyak orang yang kadang kala berpikir bahwa istilah
itu menunjukkan adanya dua jenis Undang-Undang. Namun, saat ini
perspekti tersebut sudah jarang ditemukan, karena sekarang orang
umumnya berpandangan dalam Undang-Undang dalam arti formal
adalah sebuah peraturan yang dinamakan Undang-Undang, scdangkan
Undang-Undang dalam arti material adalah peraturan apapun yang
mengikat publik. Dengan kala lain, hanya ada satu Undang-Undang.
Kedua, ambiguitas yang terkait dengan konscpsi Undang-Undang
Pokok atau Payung. Banyak orang yang kadang kali berpikir bahwa
Undang-Undang yang merupakan induk dari Undang-Undang lain.
Namun, perspektif tersebut kini juga tidak populer, karena kini orang
melihat bahwa semua Undang-Undang, terlepas dari namanya, pada
18 Hal ini memberikan ketegasan, bahwa ketentuan pidana diharapkan hanya terdapat dalam Undang-Undang
saja, dimana keberlakuannya dapat diterapkan secara umum dan meluas dan mempunyai kekuatan
mengikat yang lebih kuat dibandingkan dengan peraturan di bawahnya.
19 Rosjidi Ranggawidjaja, {edoman Teknik Oerancangan Peraturan Perundang-Undangan, (Bandung:Penerbit
Cita Bhakti Akademika, 1996), hal 35-42.
20 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
38
dasarnya memiliki tingkatan yang sama
21
.
PERPU adalah peraturan yang mernpunyai hierarkhi setingkat
dengan Undang-Undang. PERPU ini ditetapkan oIeh Presiden dalarn
keadaan kegentingan yang mernaksa yang pada saat itu harus segera
diatasi, sedangkan pada saat itu Presiden tidak dapat mengatumya
dengan Undang-Undang sebab untuk membentuk Undang-Undang
memerlukan waktu yang relatif lebih lama dan melalui prosedur yang
bermacam-rnacarn. PERPU ini jangka waktunya terbatas, sebab secepat
mungkin harus dimintakan persetujuan pada Dewan Perwakilan Rakyat,
yaitu pada persidangan berikutnya. Apabila disetujui akan rnenjadi
Undang- Undang dan apabila tidak disetujui akan dicabut
22
.
Peraturan Pemerintah bcrisi aturan-aturan untuk menjalankan
Undang-Undang. Suatu PP dapat dibentuk apabila sudah ada UU-
nya. Namun, suatu PP dapat dibcntuk meskipun dalam UU-nya tidak
dinyatakan secara cksplisit perintah pcmbcntukannya. PP hanya dapat
memuat sanksi pidana dan sanksi pemaksa lain, jika UUnya tclah
mcnentukannya. Apabila UUnya tidak memuat sanksi-sanksi tcrscbut.
maka PP tidak bolch mcmuat sanksi pidana atau sanksi pemaksa
23
.
Peraturan Presidcn adalah istilah baru. Sebelumnya disebut scbagai
Kcputusan Prcsidcn. Pcraturan Prcsidcn bcrsifat rncngatur dan bcrlaku
torus mcncrus. Sedangkan, Keputusan Presidcn bersifat penetapan dan
berlaku sckali selesai. Olch karcna itulah, maka Peraturan Presidcn
masuk dalarn katcgori pcraturan pcrundang- undangan. Dalam
rangka rncrnbantu Presiden, Mcntcri juga dapat membuat peraturan
yang disebut Keputusan Mentcri dan hanya keputusan yang bersifat
pengaturan yang teknis sebagai pcraturan perundang-undangan. Hanya
Menteri yang memimpin suatu departemen yang dapat membentuk
Keputusan Menteri yang bersifat pengaturan. Sedangkan Menteri
Koordinator dan Menteri Negara hanya dapat mernbentuk peraturan
yang bersifat intern dalam arti keputusan yang tidak mengikat umum
24
.
21 HAS Natabaya, Sistem Peraturan Perundang-Undangan Indonesia, (Ciputat: Penerbit PT Tatanusa, 2008),
hal.
22 Maria Farida Indrati, op.cit., hal 191.
23 Ibid., hal. 194.
24 Ibid., hal. 198.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
39
Peraturan Daerah ditetapkan oleh Kepala Pemerintahan Daerah
(Gubernur, Bupati, atau Walikota) dengan persetujuan DPRD.
Peraturan ini mengatur urusan yang terkait dengan otonorni daerah
atau sebagai peraturan pelaksana dari peraturan yang lebih tinggi.
Peraturan Daerah dapat menetapkan sanksi pidana sampai 6
bulan penjara atau denda maksimum 5 juta rupiah. Dalam rangka
memfasilitasi pelaksanaan Peraturan Daerah Kepala Pernerintahan
Daerah dapat menetapkan sebuah Keputusan Kepala Daerah. Peraturan
Daerah dan Keputusan Kepala Daerah yang mengatur dan mengikat
publik harus dipublikasikan di Lembaran Daerah
25
.
Perubahan suatu peraturan perundang-undangan dapat berarti
dua hal. Pertama, rnenambah atau menyisipkan ketentuan baru.
menyempurnakan atau rnenghapus ketentuan yang sudah ada, baik yang
bcrbcntuk Bab, Bagian,Paragraf, Pasal, ayat, rnaupun pcrkataan, angka,
huruf, tanda baca, dan lain-Iainnya. Kedua, mcngganti suatu kctcntuan
dcngan ketcntuan lain, baik yang bcrbcntuk Bab, Bagian, Paragraf, Pasal,
ayat, maupun pcrkataan, angka, huruf, Landa baca, dan lain-Iainnya.
Pcrubahan suatu pcraturan pcrundang-undangan hanya bisa dilakukan
olch pejabat yang bcrwcnang mcmbcntuknya, bcrdasarkan proscdur
yang berlaku, dcngan suatu peraturan pcrundang-undangan yang
sejcnis, tanpa mcngubah sistimatika pcraturan yang bcrsangkutan, dan
disebutkan pcraturan mana yang diubah serta untuk kcbcrapa kalinya
Peraturan biasanya mcmuat bagian pcnjclasan. Tujuan bagian
pcnjelasan adalah untuk mcnycdiakan klarifkasi tambahan dan uraian
schubungan dengan penalsiran dari kctcntuan untuk menghindari
ambiguitas dan penerapan hukum yang tidak tepat. Penjelasan dapat
membantu untuk mcngetahui maksud latar belakang peraturan
perundang-undangan itu diadakan, serta untuk menjelaskan segala
sesuatu yang dipandang masih mcmerlukan penjelasan. Sayangnya,
terdapat pandangan umum yang kuat yang melihat bahwa bagian
penjelasan tidak merniliki kekuatan mengikat yang bersifat wajib, karena
itu penggunaannya tidak wajib. Namun demikian, bagian penjelasan
sccara spesifk menyangkut urusan penafsiran dan bertujuan untuk
25 Ibid., hal. 202.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
40
menghilangkan keraguan dan karena itu mcrupakan sebuah faktor
kunci dari uji materil dan penafsiran undang-undang.
C. Perkembangan Peraturan Perundang-undangan Di Indonesia
Filsafat hukum di zaman reformasi dapat diungkapkan bahwa
bangsa Indonesia di satu pihak menginginkan hukum sebagai panglima
atau hukum yang mengatur persoalan ekonomi, politik, budaya, dan
persoalan sosial kemasyarakatan lainnya. Di pihak lainnya tampak dalam
perilaku masyarakat terhadap hukum, justru memfungsikan hukum
sebagai alat politik, alat ekonomi, budaya, dan sosial kemasyarakatan
lainnya
26
.
Untuk mengetahui lebih lanjut mengenai perkembangan peraturan
perundang-undangan di Indonesia, berikut ini akan dijelaskan mengenai
perkembangan peraturan perundang-undangan di Indonesia secara
lebih dalam.
1. Zaman Prakemerdekaan
27
Sebelum kemerdekaan pada tahun 1945, bangsa Indonesia
telah memiliki tradisi sejarah yang sangat panjang dalam kegiatan
bernegara. sejarah bangsa Indonesia sejak dahulu kala sampai
menjelang terbentuknya negara Republik Indonesia merdeka
pada tanggal 17 Agustus 1945, telah mengalami perjalanan yang
sangat panjang dalam membangun tradisi kehidupan bernegara
sebagaimana dikenal dalam semua tradisi dan peradaban umat
manusia di seluruh dunia. Kerajaan besar dan kecil timbul
tenggelam silih berganti di sepanjang sejarah penduduk nusantara
sampai akhirnya bangsa ini dijajah oleh bangsa Eropa dan akhirnya
berhasil memproklamasikan kemerdekaan sebagai satu negara yang
berdaulat pada tanggal 17 Agustus 1945. Pada masa ini peraturan
26 Reformasi menegaskan bahwa Indonesia adalah negara hukum, bukan berdasarkan pada kekuasaan
semata. Reformasi merupakan fase yang sangat penting dalam perkembangan peraturan perundang-
undangan di Indonesia, terutama berkaitan dengan reformasik hukum itu sendiri. Dengan berbagai macam
gejolak di dalamnya perubahan yang signifkan pada masa reformasi adalah dengan diamandemennya UUD
1945 yang merupakan perkembangan tersendiir dari flsafat hukum di Indonesia.
27 Jumly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia: Pasca Reformasi, (Jakarta: Penerbit PT
Bhuana Ilmu Populer, 2007), hal 55
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
41
perundang-undangan berkembang dengan sangat khas mengikuti
perkembangan yang terdapat pada masing-masing kerajaan,
sehingga pada masa ini dikenal dengan adanya konstitusi tertulis
dan konstitusi tidak tertulis
28
.
Di masa prapenjajahan itu, terdapat beberapa tradisi ketata
negaraan yang menarik untuk dikaji lebih mendalam menurut
kaidah ilmu pengetahuan modern. Pertama, semua negara yang
dikenal dalam sejarah Indonesia ketika itu, berbentuk kerajaan
(monarkz). Kedua, bentuk negara ada yang negara kesatuan (unitary
states), ada pula yang berbentuk federal, dan bahkan ada juga yang
merupakan konfederasi dalam pengertian seperti yang dikenal di
Eropa. Ketiga, struktur pemerintahan sudah mengenal adanya jabatan
Perdana Menteri yang disebut Maha Patih yang membantu Raja
dalam menjalankan tugas-tugas pemerintahan. Hal ini terlihat pada
masa pemerintahan Prabu Hayam Wuruk dengan Maha Patih Gajah
Madanya. Keempat, pada masa kerajaan kerajaan di zaman dulu,
telah dikenal juga adanya lembaga peradilan yang berdiri sendiri,
tetapi tetap berpuncak di tangan Raja. Bahkan di berbagai desa,
seperti lingkungan marga di Sumatera Selatan telah pula dikenal
adanya dewan hakim yang terpisah dari stuktut pemerintahan
eksekutif. Para anggota dewan hakim itu terdiri atas orang-orang
terpilih, tokoh-tokoh adat yang menguasai persoalan hukum,
tetapi ketuanya tetap dirangkap oleh raja atau pangeran di marga
yang bersangkutan. Artinya, di beberapa daerah telah dikenal juga
adanya konsep pemisahan kekuasaan secara relatif ataupun konsep
yang membedakan fungsi-fungsi legislatif, eksekutif, dan yudikatif
seperti yang baru dikenal kemudian di berbagai negara Eropa pada
sekitar abad ke-15-16. Kelima, sebagai negara maritim, kerajaan-
kerajaan di Indonesia dulu juga telah mengenal kegiatan diplomasi
dan hubungan dengan luar negeri
29
. Sejak zaman Sriwijaya, duta dan
28 Ibid., Dapat dikatakan bahwa konstitusi tidak tertulis merupakan perkembangan dari adanya hukum adat di
nusantara Indonesia.
29 Dapat dianggap perkembangan perdagangan internasional yang dilakukan oleh Indonesia saat ini adalah
hasil perkembangan perdagangan yang dilakukan oleh kerajaan-kerajaan pada masa ini, dimana selat
Malaka dapat dikatakan sebagai tempat berkumpulnya dan terjadinya pertukaran barang dan jasa, termasuk
pertukaran hukum di dalamnya.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
42
utusan dari dan ke negara-negara lain di luar negeri juga telah lama
dikenal. Karena itu, hubungan antar negara di kawasan nusantara
juga dapat dianggap sebagai tradisi yang cukup bervariasi di
lapangan hubungan internasional, baik berkaitan dengan masalah-
masalah politik, militer, maupun perdagangan
30
.
Perkembangan berikutnya pada masa ini adalah setelah orang
Eropa datang ke bumi nusantara, terutama orang Belanda menjajah
Indonesia, mereka memperkenalkan sistem hukum mereka di sini
tahun 1848, kerajaan Belanda mengadakan kodifkasi peraturan
mengenai daerah Hindia Belanda dengan mengadopsikan ketentuan
Pasal 6 sampai dengan Pasal 10 Aigemene Bepalingen van We(geving yang
biasa dikenal dengan singkatannya AB
31
.
Pada pokoknya peraturan ini membedakan golongan penduduk
Hindia Belanda dalam dua golongan, yaitu orang Eropa dan
bumiputra. Karena itu, dapat dikatakan AB inilah peraturan
tertulis yang pertama kali ditetapkan untuk mengatur kehidupari
hukum tertulis yang diberlakukan di Indonesia. Kemudian pada
tahun 1854, Ratu Belanda menetapkan Regerings Reglement (RR) yang
diberlakukan di seluruh wilayah jajahan nusantara. Ketentuan pasal-
pasal mengenai penggolongan penduduk dalam AB yang diuraikan
di atas diubah menjadi Pasal 109 RR. Bedanya di dalam RR ini
ditambah satu golongan lagi, yaitu golongan yang tidak termasuk
golongan Eropa ataupun bumiputra, disamakan dengan salah satu
dari keduanya. Dalam RR ini pembedaan antara golongan tidak lagi
berdasarkan agama sebagai satu satunya ukuran. Atas dasar itu,
orang Indonesia Kristen, sesuai ketentuan Pasal 109 ayat (4) RR, tetap
dikategorikan sebagai bumiputra. Demikian pula orang Arab, India,
dan Tionghoa disamakan dengan bumiputra. Akan tetapi, orang-
orang yang beragama Kristen yang bukan Tionghoa, Arab, atau India
disamakan dengan golongan Eropa. Demikian pula orang Amerika,
Australia, dan Jepang disamakan dengan golongan Eropa dengan
tidak memerhatikan faktor agama. Namun, untuk orang Tionghoa,
30 Ibid., hal 56.
31 Ibid., hal. 63
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
43
Arab, dan India yang beragama Kristen dianggap tidak begitu jelas
pengaturannya. Oleh karena itu, dengan Undang-Undang Tahun
1906 diadakan peninjauan kembali. Kemudian, dengan Undang-
Undang Tahun 1919,100 ketentuan mengenai penggolongan
penduduk itu ditambah satu ayat, dan setelah itu barulah Undang-
Undang tersebut diberlakukan mulai tanggal 1 Januari 1920. Teks
Pasal 109 RR sebagaimana rumusannya yang berlaku sejak tanggal
1 Januari 1920 ini, kemudian diadopsi menjadi rumusan seutuhnya
dari Pasal163 Indische Staatsregeling atau yang dikenal dengan IS. Semua
pengaturan dalam RR dan IS tersebut menjadi dasar pengaturan
yang lebih operasional mengenai hukum yang mengikat bagi setiap
golongan rakyat sebagai warga negara Hindia Belanda
32
.
Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa keduanya berfungsi
menjadi semacam konstitusi atau Undang-Undang Dasar dalam
negara Hindia Belanda. Meskipun statusnya bukan konstitusi dalam
arti yang sebenarnya dalam sebuah negara berdaulat, tetapi seeara
hukum, status RR dan IS yang memang seeara khusus dibentuk
untuk dijadikan hukum dasar yang paling tinggi kedudukannya
dalam sistem Hindia Belanda, dapat dikatakan sebagai konstitusi
juga. Keduanya atau terutama IS dapat dikatakan sebagai cikal
bakal konstitusi negara Indonesia yang merdeka dan berdaulat di
kemudian hari
33
.
Setelah zaman Hindia Belanda, penguasa Jepang menduduki
Indonesia dan merebutnya dari tangan penjajah Belanda. Dari segi
ketatanegaraan (constitutional law) tidak banyak yang dapat dibahas
mengenai zaman pendudukan Jepang ini. Tetapi, yang penting
adalah bahwa Badan Penyelidik Usaha-Usaha Kemerdekaan
Indonesia (BPUPKI) dibentuk pada masa akhir pendudukan Jepang
ini. Pembentukan resminya diumumkan pada tanggal 1 Maret
1945 dengan nama Jepangnya Dokuritsu Zyumbi Tyoozakal. Untuk
memimpin badan ini, diangkat Radjiman Wedyodiningrat sebagai
Ketua (Kaico) dan dua orang Ketua Muda (Fuku Kaico I). Ketua Muda
32 Ibid., hal. 65
33 Ibid., hal. 66
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
44
I dijabat oleh orang Jepang, yaitu Residen (Syutyokan) Cirebon, dan
Ketua Muda II (Fuku Kaico II) clijabat oleh Raden Pandji Soeroso,
Residen Kedu. Di samping sebagai Fuku Kaico II, R. PandjiSoeroso juga
diangkat sebagai kepala sekretariat BPUPKI dengan dibantu oleh
Toyohiko Masuda dan Mr. A.G. Pringgodigdo. BPUPKI inilah yang
mempersiapkan naskah undang-undang dasar sebelum proklamasi
kemerdekaan pada tang gal 17 Agustus. Sidang- sidang PIeno I
BPUKI diadakan dari tanggal 28 Mei sampai dengan 1 Juni 1945,
dan Sidang Pleno II diadakan dari tanggal 10 Juli 1945-17 Juli 1945
34
.
Di masa pendudukan Jepang ini tidak banyak inovasi
ketatanegaraan yang terbentuk. Bahkan, beberapa lembaga
peninggalan zaman Hindia Belanda seperti lembaga perwakilan
rakyat (Volksraad), badan pemeriksa keuangan Algemene Rekenkamer,
dewan penasihat Raad van Nederlansche Indie atau yang biasa disingkat
Raad van Indie, dan lain-lain tidak berfungsi lagi seperti sebelumnya.
Hanya beberapa cli antaranya yang secara terbatas dapat dikatakan
masih terus berfungsi, seperti lembaga pengadilan agama atau
Priesterraad dan Kantor Urusan Agama. Pada tanggal 1 Oktober 1943,
untuk pertama kalinya orang Indonesia sendiri yang diangkat sebagai
kepala kantor urusan agama ini, yaitu Prof. Dr. H. Djajacliningrat.
Tanggal 3 Oktober 1943, Pasukan Sukarela Pembela Tanah Air
(PETA).I09 Lalu, menjelang kemerdekaan dibentuk Dokuritsu
Zyumbi Tjoozakai atau Badan Penyelidik Usaha-Usaha Kemerdekaan
Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia
(PPKI)
35
.
2. Masa Kemerdekaan
Setelah Indonesia merdeka, semua lembaga-Iembaga di zaman
Hindia Belanda tersebut menjadi sumber inspirasi pembentukan
kelembagaan negara dan dalam rangka penyusunan undang-
undang dasar. Lembaga-Iembaga tersebut diadopsikan idenya
dengan mengubah namanya ke dalam sistem ketatanegaraan yang
34 Ibid., hal 69.
35 Ibid., hal. 71
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
45
hendak dibangun berdasarkan ketentuan Undang-Undang Dasar
1945. Undang-Undang Dasar (DUD) 1945 ini disahkan sehari setelah
proklamasi kemerdekaan Republik Indonesia. tahun 1959. Dengan
demikian, kurun waktu yang berlangsung selama masa empat
kali perubahan dalam satu rangkaian kegiatan itu, dapat disebut
sebagai satu kesatuan periode tersendiri, yaitu periode konstitusi
transisional (transitional constitutional period)
36
.
Periode penting pertama, adalah periode Konstitusi Proklamasi,
dimana dalam hal ini biasa dikenal dengan periode Undang-Undang
Dasar 1945 yang disahkan pada tanggal 18 Agustus 1945, berlaku
secara nasional sarnpai dengan tanggal 27 Desember 1949. Pada
saat diproklamasikan pada tanggal 17 Agustus 1945, Republik
Indonesia sebagai negara baru sama sekali belum memiliki naskah
undang-undang dasar. Baru sehari kemudian, yaitu pada tanggal
18 Agustus 1945 naskah Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945)
disahkan sebagai konstitusi tertulis pertarna Negara Republik
Indonesia. Naskah undang-undang dasar pertama tersebut
disahkan oleh dan dalam sidang Panitia Persiapan Kemerdekaan
Indonesia (PPKI) yang dipimpin Ir. Soekarno sebagai ketuanya
37
.
Periode penting kedua, yaitu periode Undang-Undang Dasar
1945 bersifat Sementara. Berlainan dengan Undang-Undang Dasar
1949 yang dengan tegas dinyatakan oleh Pasal 186-nya bersifat
sementara, maka dalam Undang-Undang Dasar 1945 tidak ada
keterangan mengenai hal demikian. Pasal III ayat (2) Aturan
Tambahan Undang-Undang Dasar 1945 hanya menentukan akan
ada Majelis Permusyawaratan Rakyat yang menurut ketentuan Pasal
3 UUD 1945 yang salah satu tugasnya adalah menetapkan undang-
undang dasar
38
.
36 Ibid., hal 72-73.
37 Ibid., hal 73-74.
38 Ibid., hal 77.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
46
3. Republik Kedua (UUD RIS): 27 Desember 1949-27 Agustus 1950
39
Dalam perjalanan sejarah selanjutnya, ternyata perkembangan
negara baru Republik Indonesia, tidak luput dari rongrongan pihak
Belanda yang bermaksud kembali berkuasa di Indonesia. Sejalan
dengan strategi tersebut, Belanda melakukan Agresi I pada tahun
1947 dan Agresi II pada tahun 1948. Setelah terja-dinya kedua agresi
ini dan atas pengaruh Perserikatan Bangsa-Bangsa, maka pada
tanggal 23 Agustus 1949 sampai tanggal 2 November 1949, diadakan
Konferensi Meja Bundar (KMB) di Den Haag, Belanda. Konferensi
ini dihadiri oleh wakil-wakil Republik Indonesia (RI), Bijeen-komst
voor Federal Overleg (B.F.a.), Pemerintah Kerajaan Belanda, dan komisi
Perserikatan Bangsa- Bangsa untuk Indonesia. Konferensi terse but
menghasikan tiga buah persetujuan pokok, yaitu
40
:
1) Mendirikan Negara Republik Indonesia Serikat;
2) Penyerahan kedaulatan kepada Republik Indonesia Serikat;
dan
3) Didirikan Uni antara Republik Indonesia Serikat dan Kerajaan
Belanda.
Khusus mengenai persetujuan untuk penyerahan kedaulatan
terdiri dari tiga persetujuan, yaitu
41
:
1) Piagam penyerahan kedaulatan;
2) Status Uni,
3) Persetujuan perpindahan.
Rancangan naskah undang-undang dasar negara Republik
Indonesia Serikat juga diputuskan dalam Konferensi Meja Bundar
oleh delegasi Republik Indonesia dan dele-gasi B.F.O. Dari pihak
Republik Indonesia sendiri, rancangan undang- undang dasar
itu telah disetujui pada tanggal 14 Desember 1949 oleh Komite
Nasional Pusat (KNP) yang diakui sebagai badan perwakilan
39 Ibid., hal 83.
40 Ibid.,
41 Ibid., hal 84.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
47
rakyat di wilayah Republik Indonesia. Selanjutnya, rancangan
undang-undang dasar dimaksud, disetujui oleh kedua belah
pihak, dan disepakati mulai berlaku pada tanggal 27 Desember
1949. Sejak itu, negara Republik Indonesia Serikat resmi berdiri
dengan berdasar pada naskah Undang-Undang Dasar Republik
Indonesia Serikat Tahun 1950
42
.
Sehingga dengan demikian, maka telah berdirilah Negara
Republik Indonesia Serikat (RIS), Republik Indonesia (RI)
sendiri secara hukum tetap ada. Negara RI itu berubah statusnya
menjadi salah satu Negara Bagian dalam Negara Republik
Indonesia Serikat. Wilayah Negara RI dalam wadah Negara RIS
tersebut, sesuai dengan ketentuan Pasal 2 Undang-Undang Dasar
Republik Indonesia Serikat (DUD R.LS.), adalah daerah yang
disebut dalam Persetujuan Renville. Sementara itu, Undang-
Undang Dasar 1945 yang semula berlaku untuk seluruh wilayah
Indonesia, maka mulai tanggal 27 Desember 1949, hanya berlaku
dalam wilayah Negara Bagian Republik Indonesia saja.
4. Republik Ketiga: UUDS 1950 (27 Agustus 1950-5 Juli 1959)
43
Negara Republik Indonesia Serikat memang tidak bertahan
lama. Setelah segala permasalahan dengan Belanda diselesaikan,
terjadi penggabungan antara berbagai negara bagian Republik
Indonesia Serikat (RIS) dengan Republik Indonesia (RI), sehingga
akhirnya RIS hanya terdiri atas tiga negara bagian saja, yaitu (i)
Republik Indonesia (RI), (ii) Negara Indonesia Timur (NIT), dan (ill)
Negara Sumatera Timur (NST). Hal ini jelas mengakibatkan wibawa
dari Pernerintah RIS menjadi semakin berkurang. Bahkan, akhirnya
tercapai pula kata sepakat antara Pemerintah RIS yang mewakili
Negara Indonesia Timur dan Negara Sumatera, dengan Pemerintah
RI untuk men- dirikan kembali egara Kesatuan Republik Indonesia
(NKRI)
44
.
42 Ibid., hal 84.
43 Ibid., hal. 85.
44 Ibid., hal 86-87.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
48
Persetujuan tersebut dicapai dan ditandatangani pada tanggal
19 Mei 1950
dengan menyepakati langkah untuk mendirikan kembali
egara Kesatuan sebagai kelanjutan dari negara kesatuan yang
diproklamasikan pada tanggal 17 Agustus 1945. Bagi negara
kesatuan yang akan didirikan itu jelas dibutuhkan adanya suatu
undang-undang dasar yang baru. Untuk itu, dibentuklah satu
panitia bersama untuk menyusun rancangan undang-undang dasar
yang bersifat sementara. Naskah undang-undang dasar itu disahkan
pada tanggal 12 Agustus 1950 oleh Badan Pekerja Komite Nasional
Pusat dan oleh Dewan Perwakilan Rakyat serta Senat Republik
Indonesia Serikat pada tanggal 14 Agustus 1950. Naskah Undang-
Undang
Dasar Sementara itu mulai berlaku pada tanggal 27 Agustus
1950
45
.
Jalan yang ditempuh untuk memberlakukan Undang-Undang
Dasar Sementara Tahun 1950 (UUDS 1950) itu adalah dengan
rnenggunakan ketentuan Pasal 190, Pasal 127 a dan Pasal 191 ayat (2)
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Serikat, yaitu pasal-pasal
tentang perubahan Undang-Undang Dasar. Oleh sebab itu, dengan
Undang-Undang Federal Nomor 7 Tahun 1950,126 resmilah naskah
Undang-Undang Dasar Tahun 1950 tersebut berlaku, yaitu mulai
tanggal 27 Agustus 1950. Berdasarkan hal-hal di atas, secara formil
Undang-Undang Dasar Tahun 1950 dapat dikatakan merupakan
perubahan atas naskah Undang-Undang Dasar RIS Tahun 1949.
Namun, dari segi hakikat dan substansinya, pengesahan undang-
undang dasar itu bukan lagi merupakan perubahan melainkan
sudah merupakan penggantian undang-undang dasar, yaitu
penggantian dari Undang-Undang Dasar RIS Tahun 1949 dengan
Undang-Undang Dasar Sementara RI Tahun 1950
46
.
45 Ibid., hal 87.
46 Ibid., hal 87-88.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
49
Seperti halnya dengan Undang-Undang Dasar RIS Tahun 1949,
Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia
Tahun 1950 juga bersifat sementara. Sifat kesementaraannya itu
jelas disebutkan dalam Pasal 134, di mana diharuskan Konstituante
bersama-sama dengan Pemerintah menyusun Undang- Undang
Dasar Republik Indonesia yang akan menggantikan Undang-
Undang Dasar yang berlaku saat itu, yaitu UUD Semen tara Tahun
1950. Hal ini disebabkan karena badan yang menyusun naskah
Undang-Undang Dasar Sementara Tahun 1950 itu sendiri, seperti
halnya dengan badan yang menyusun Undang-Undang Dasar RIS
Tahun 1949, menganggap dirinya masih kurang representatif
47
.
Namun, berbeda dengan di masa berlakunya Undang- Undang
Dasar RIS Tahun 1949, yang tidak sempat merealisasikan rencana
pembentukan konstituante atau lembaga pembentuk undang-
undang dasar, maka di bawah Undang-Undang Dasar Sementara
Tahun 1950 sebagai realisasi dari Pasal 134 seperti tersebut di
atas, pemilihan umum berhasil diselenggarakan, yaitu pada
bulan Desember 1955 untuk memilih para anggota Konstituante
sebagaimana direncanakan. Konstituante resmi terbentuk pada
tanggal 10 November 1956 di Bandung sebagai hasil penyelenggaraan
pemilihan umum yang dilaksanakan berdasarkan ketentuan
Undang-Undang Nomor 7 tahun 1953
48
.
Sayangnya, setelah Konstituante bersidang selama kurang lebih
dua setengah tahun, tugas pembentukan undang-undang dasar
yang bersifat tetap, masih juga belum diselesaikan. Perdebatan yang
terjadi di dalam persidangan konstituante mengalami kebuntuan
yang sedemikian rupa terutama dalam menyelesaikan perbedaan
pendapat mengenai beberapa isu yang sangat peka, sehingga
dikhawatirkan akan menimbulkan perpecahan. Ketidakberhasilan
Konstituante dalam memecahkan masalah pokok dalam menyusun
undang-undang dasar baru, disebabkan karena tidak pernah
47 Ibid.,
48 Ibid., hal 88.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
50
tercapai kuorum 2/3 seperti yang diharuskan. Ketidakberhasilan
tersebut menyebabkan agenda penyelesaian undang-undang dasar
itu menjadi berlarut-larut dan tidak menentu arah penyelesaiannya
49
.
Untuk mengatasi hal itulah, maka pada tanggal 22 April
1959 atas nama Pemerintah, Presiden memberikan amanatnya
di depan sidang pleno Konstituante yang berisi anjuran agar
Konstituante menetapkan Undang-Undang Dasar 1945 sebagai
undang-undang dasar yang bersifat tetap bagi negara Republik
Indonesia. Ternyata setelah diadakan beberapa kali sidang dan
diadakan pemungutan suara sebanyak tiga kali, kuorum yang
diharuskan oleh Pasal 137 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1950
juga tidak tercapai. Mengingat keadaan dan situasi tanah air
yang dihadapi pada waktu itu, kenyataan tersebut di atas jelas
tidak menguntungkan bagi perkembangan ketatanegaraan.
Oleh karena itu, pada tanggal 5 juli 1959, Presiden mengucapkan
dekritnya yang dituangkan dalam baju hukum Keputusan
Presiden yang biasa dikenal dengan sebutan Dekrit Presiden 5
Juli 1959
50
.
5. Republik Keempat : Kembali UUD 1945 (5 Juli 1959 19 Oktober
1999)
51
Pada tanggal 5 Juli 1959, Presiden Soekarno menetapkan
keputusan presiden yang dikenal dalam sejarah dengan istilah
Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Dengan ditetapkannya Dekrit Presiden
pada tanggal 5 Juli 1959, naskah Undang-Undang Dasar 1945
menjadi berlaku kembali sebagai hukum tertinggi dalam negara
Republik Indonesia. Yang dipandang sebagai dasar hukum
untuk ditetapkannya atau bagi keabsahan Dekrit Presiden tahun
1959 tersebut adalah adanya keadaandarurat yang melahirkan
staatsnoodrecht.. Pandangan ini sejalan dengan pendapat Majelis
Permusyawaratan Rakyat Semen tara Orde Baru seperti yang
dapat dibaca dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
49 Ibid.,
50 Ibid.,
51 Ibid., hal. 89.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
51
Sementara Nomor XX/MPRS/1966 Adanya istilah Orde Baru tersebut
dimaksudkan untuk membedakan Majelis Permusyawaratan
Rakyat Sementara (MPRS) pada masa 1959-1965 dengan MPRS yang
terbentuk setelah terjadinya Gerakan 30 September 1965. MPRS
periode 1959-1965 itu biasa disebut juga sebagai MPRS masa Orde
Lama yang dianggap kurang mencerminkan pelaksanaan Undang-
Undang Dasar 1945 secara mumi dan konsekuen. Sebab setelah
gagalnya Gerakan 30 September 1965, maka banyak semboyan
dikemukakan untuk melaksanakan Undang-Undang Dasar 1945
secara mumi dan konsekuen
52
.
Di bawah Undang-Undang Dasar 1945 untuk pertama kali
dilaksanakan pemilihan umum pada tanggal 3 Juli 1971, sebagai
pelaksanaan dari Undang-Undang Nomor 15 tahun 1969,
Undang-Undang mana adalah pelaksanaan Ketetapan Majelis
Permusyawaratan Rakyat Sementara Nomor XI/MPRS/1966 tentang
Pemilihan Umum jo TAP MPRS Nomor XLII/MPRS/ 1968. Berdasarkan
hasil pemilihan umum ini, Dewan Perwakilan Rakyat dilantik pada
tanggal 28 Oktober 1971, dan Majelis Permusyawaratan Rakyat juga
dilantik pada tanggal 1 Oktober 1972. Dalam sidangnya pada tahun
1973, berdasarkan Ketetapan MPR omor VIII/MPR/1973,133 MPR
telah menetapkan pula bahwa pemilihan umum berikutnya akan
diadakan pada akhir tahun 1977
53
.
Selanjutnya, setelah pemilihan umum kedua, yaitu pada tahun
1977, anggota DPR dan MPR yang dihasilkannya telah pula dilantik
sesuai dengan jadwal, yaitu pada tanggal Oktober 1977. Bahkan,
dalam Ketetapan MPR-RI Nomor VII/MPR/ 1978 diperintahkan
pula penyelenggaraan pemilihan umum berikutnya, yaitu pada
tahun 1982, sehingga dengan demikian, pemilihan umum dapat
diselenggarakan secara berkala dan teratur sesuai dengan dinamika
tuntutan demokratisasi penyelenggaraan negara yang terus
meningkat dari waktu ke waktu
54
.
52 Ibid., hal 90-91.
53 Ibid., hal 91.
54 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
52
6. Konstitusi Peralihan
55
Merupakan masa peralihan konstitusi dari UUD 1945 menjadi
UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pasca perubahan.
Oleh karena perubahan itu dilakukan secara bertahap, maka
keempat perubahan pertama, yaitu Perubahan Pertama tahun 1999,
Perubahan Kedua tahun 2000, Perubahan Ketiga tahun 2001, dan
Perubahan Keempat tahun 2002 harus dilihatsebagai satu kesatuan
rangkaian proses perubahan dalam empat tahap
56
.
Beberapa materi yang diubah adakalanya belum dapat dikatakan
fnal karena ketentuan yang disahkan belum bersifat utuh. Misalnya,
mekanisme pemilihan presiden secara langsung oleh rakyat pada
prinsipnya telah disahkan dalam Perubahan Ketiga pada tahun 2001.
Akan tetapi, mekanisme pemilihan yang diatur dalam Perubahan
Ketiga barulah berkenaan dengan mekanisme pemilihan pada ronde
pertama, sedangkan mekanisme pemilihan untuk ronde kedua baru
disepakati pada Perubahan Keempat pada tahun 2002
57
.
Perubahan Pertama disahkan pada tanggal 19 Agustus 1999
berisi sembilan pasal, yaitu (i) Pasal 5, (ii) Pasal 7, (iii) Pasal 9 ayat
(1) dan (2), (iv) Pasal 13, (v) Pasal 14, (vi) Pasal 15, (vii) Pasal 17, (viii)
Pasal 20, dan (ix) Pasal 21. Ketentuan yang diubah dalam kesembilan
pasal tersebut berkenaan dengan 16 butir ketentuan. Perubahan
Kedua UUD 1945 yang disahkan pada tanggal 18 Agustus 2000
berkenaan dengan 25 pasal yang berisi 59 butir ketentuan. Pasal-
pasal dimaksud adalah (1) Pasal 18, (ii) Pasal 18A, (iii) Pasal 18B,
(iv) Pasal 19, (v) Pasal 20, (vi) Pasal 20A, (vii) Pasal 22A, (viii) Pasal
22B, (ix) Pasal 25.E, (x) Pasal 26, (xi) Pasal 27, (xii) Pasal 28A, (xiii)
Pasal 28B, (XlV) Pasal 28C, (xv) Pasal 28D, (xvi) Pasal 28E, (xvii) Pasal
28F, (xviii) Pasal 28G, (xix) Pasal 28H, (xx) Pasal 281, (xxi) Pasal 28J,
(xxii) Pasal 30, (xxiii) Pasal 36A, (xxiv) Pasal 36B, (xxv) Pasal 36C.
Sementara itu, Perubahan Ketiga UUD 1945 yang disahkan pada
tanggal 9 November 2001 menyangkut 23 pasal yang berisi 68 butir
55 Ibid., hal 100.
56 Ibid., hal 100-101.
57 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
53
ketentuan. Sedangkan Perubahan Keempat yang disahkan pada
tanggal 10 Agustus 2002 menyangkut 18 pasal yang berisi 31 butir
ketentuan
58
.
Pada pokoknya, perubahan pertama, kedua, ketiga, dan keempat
tersebut di atas dilakukan oleh MPR hasil pemilihan umum tahun 1999
yang secara bertahap tengah mengalami transformasi dari kedudukan
sebagai lembaga tertinggi negara menjadi lembaga permusyawaratan
rakyat yang lebih lemah kedudukannya secara konstitusional.
Kedudukan MPR hasil Pemilu 1999 itu berbeda dari MPR hasil Pemilu
2004. Ketika Pemilu diselenggarakan pada tahun 1999, konstitusi
yang dijadikan pegangan masih UUD 1945 yang belum diubah,
sehingga kedudukan konstitusionalnya masih tetap seperti yang
ditentukan dalam UUD 1945 versi 5 Juli 1959 yang berlaku pada era
Republik Keempat. Sedangkan Pemilu tahun 2004 dilaksanakan
berdasarkan UUD 1945 pasca Perubahan Keempat (2002). Karena
itu, MPR yang dihasilkan oleh kedua Pemilu 1999 dan 2004 itu
sangat berbeda kedudukan hukumnya satu dengan yang lain
59
.
Di samping itu, Perubahan Pertama UUD 1945 (1999), Perubahan
Kedua (2000), Perubahan Ketiga (2001), dan Perubahan Keempat
(2002), secara sendiri-sendiri juga mengubah kedudukan hukum
MPR sebagai lembaga tertinggi negara. MPR pasca Perubahan
Pertama, berbeda dati MPR pasca Perubahan Kedua, dan seterusnya
sampai dengan MPR pasca Perubahan Keempat. Dalam masa transisi
konstitusional ini, dapat dikatakan bahwa Majelis Permusyawaratan
Rakyat tersebut secara perlahan telah menundukkan dirinya tidak
lagi sebagai lembaga tertinggi negara, melainkan menjadi salah satu
organ negara yang menjalankan tugas-tugas konstitusional yang
sederajat kedudukannya dengan lembaga-lembaga tinggi negara
lainnya
60
.
58 Ibid., hal 101.
59 Ibid., hal 101.
60 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
54
7. Republik Kelima Pasca Perubahan UUD 1945 (2002 sekarang)
61
Perubahan dimulai dengan Perubahan Pertama pada tanggal
19 Oktober 1999, Perubahan Kedua pada tanggal 18 Agustus 2000,
Perubahan Ketiga pada tanggal 9 November 2001, dan Perubahan
Keempat pada tanggal 10 Agustus 2002. Perancangnya adalah
Badan Pekerja MPR (BP-MPR) yang beranggotakan 90 orang
yang selanjutnya membentuk Panitia Ad Hoc (PAH) yang salah
satunya aclalah Panitia Ad Hoc Undang-Undang Dasar. Yang
merancang dan merumuskan rancangan Perubahan Pertama
UUD 1945 adalah Panitia Ad Hoc III BP-MPR yang beranggotakan
25 orang. Perubahan Pertama, Kedua, Ketiga, dan Keempat UUD
1945 mencakup substansi yang sangat luas dan mendasar
62
.
Jumlah ketentuan yang dalam UUD 1945 proklamasi tercatat
ada 71 butir ketentuan yang dirumuskan dalam 37 pasal. Perumusan
ketentuan yang diwarisi dari tahun 1945 itu, dengan Perubahan
Pertama sampai dengan Perubahan Keempat diubah dan ditambah,
sehingga ketentuan asli yang tidak mengalami perubahan hanya
berjumlah 25 butir saja. Sedangkan 46 butir lainnya diubah dan
ditambah dengan ketentuan-ketentuan baru sehingga seluruhnya
menjadi berjumlah 199 butir ketentuan. Dengan demikian, terdapat
174 substansi ketentuan baru yang dirumuskan dalam UUD 1945
yang apabila dibandingkan dengan 25 butir yang tidak mengalami
perubahan, berarti perubahan UUD 1945 meliputi lebih dari 300 %
isi UUD 1945
63
.
Dapat dikatakan bahwa ke-174 butir materi baru yang terkandung
dalam empat perubahan pertama tersebut memang mencakup
substansi yang sangat luas. Substansi yang tercakup di dalamnya
berkenaan dengan (i) ketentuan mengenai hak asasi manusia, hak
dan kewajiban warga negara, serta mekanisme hubungannya dengan
negara dan prosedur untuk mempertahankannya apabila hak-hak
itu dilanggar; (ii) prinsip-prinsip dasar tentang demokrasi dan rule
61 Ibid., hal 111
62 Ibid., hal 112.
63 Ibid., hal. 115.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
55
oj law serta mekanisme perwujudan dan pelaksanaannya, seperti
melalui pemilihan umum, dan lain-lain; dan format kelembagaan
negara dan mekanisme hubungan antar organ negara serta sistem
pertanggungjawaban para pejabatnya. Dengan kata lain, apa
yang diatur dalam Perubahan Pertama sampai dengan Perubahan
Keempat UUD 1945 memang mencakup semua hal yang menjadi
pokok materi semua undang-undang dasar negara modern di mana
pun
64
.
Dengan banyaknya ketentuan yang diadopsi ke dalam
materi UUD 1945 pasca Perubahan Keempat, dapat dikatakan
bahwa secara mendasar UUD 1945 memang telah mengalami
perubahan yang menyeluruh. Namanya memang tetap disebut
sebagai UUD 1945 atau lebih tepatnya Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Akan tetapi, isinya telah
mengalami perubahan yang sangat mendasar. Apakah UUD
1945 yang baru ini masih dapat disebut sebagai UUD 1945. Oleh
karena itu, banyak yang menjawab pertanyaan ini dengan nega-
of, termasuk kelompok masyarakat yang menolak ide perubahan
atas UUD 1945. Para penentang perubahan, dengan nada sinis
menyatakan bahwa setelah diubah undang-undang dasar tersebut
leblh baik disebut UUD 2002 daripada disebut UUD 1945
karena isinya telah mengkhianati nilai-nilai proklamasi. Beberapa
pakar yang pro perubahan, ada pula yang mengajukan usulan
agar undang-undang dasar ini disebut saja UUD 2002
65
.
D. Peranan Lembaga Negara Dalam Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan
Pentingnya membahas peranan lembaga negara dalam proses
pembentukan perundang-undangan dalam rangka mengetahui
kewenangan masing-masing lembaga negara sesuai amanat
konstitusi sekaligus mengetahui kekuatan mengikat dari masing-
masing peraturan yang dihasilkannya.
64 Ibid., hal 115-116.
65 Ibid., hal 140.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
56
1. Lembaga Eksekutif
Mengacu pada teori Trias Politica Montesquieu bahwa kekuasaan
dalam negara itu dibedakan dalam tiga kekuasaan, yaitu eksekutif,
legislatif, dan yudikatif, namun dalam beberapa negara cabang-
cabang kekuasaan negara ini bentuk maupun kewenangannya
bervariasi sesuai dengan sistem ketatanegaraan yang dianut oleh
suatu negara yang bersangkutan
66
.
Pada cabang kekuasaan eksekutif misalnya di mana suatu negara
kekuasaan eksekutifnya berfungsi sebagai pelaksana dari apa yang
telah diputuskan oleh cabang kekuasaan yang lain (dalam hal ini
sebagai pelaksana dari apa yang telah diputuskan oleh legislatif),
merumuskan kebijakan serta menjalankan kebijakan sesuai dengan
apa yang telah diputuskan oleh legislatifnya. Dan disemua negara
terdapat suatu pembatasan terhadap kekuasaan eksekutif ini,
bahwa eksekutif harus bertanggungjawab terhadap pelaksanaan
atas kebijakan yang telah dijalankan. Dan tanggungjawab ini selalu
ditujukan kepada rakyat, dan tanggungjawab kepada rakyat ini
juga bervariasi, ada yang bertanggungjawab kepada rakyat melalui
wakil-wakil rakyat di parlemen (yaitu lembaga legislatif) dalam hal
ini parlemen mempunyai kekuasaan untuk membubarkan eksekutif
jika tidak lagi mendapat dukungan kepercayaan dari pihak parlemen,
eksekutif yang demikian ini disebut eksekutif parlementer (sistem
pemerintahan Parlementer)
67
.
Contoh dari tipe ini dapat dikemukakan adalah Inggris, dimana
yang berperan sebagai eksekutif pada negara ini adalah kabinet
yang di kepalai oleh seorang Perdana Menteri, kabinet inilah yang
bertanggungjawab terhadap jalannya pemerintahan. Dan ada tipe
eksekutif yang terikat pada periode tertentu, yaitu selama periode
tertentu itu pihak eksekutif tidak dapat di bubarkan oleh parlemen,
eksekutif tipe ini bertanggungjawab langsung kepada rakyat,
bila rakyat tidak percaya (tidak setuju) atas kebijakan yang telah
66 HAS Natabaya, op.cit., hal. 39.
67 Hans Kelsen (alih bahasa Soemardi), Teori Hukum dan Negara, (Jakarta: Bee Media Indonesia, 2007), hal.
330-331.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
57
dijalabkan oleh pihak eksekutif, maka ia tidak mendapat kepercayaan
dari rakyat untuk periode berikutnya (untuk periode berikutnya) ia
tidak akan di pilih kembali oleh rakyat, eksekutip tipe ini adalah
eksekutip non parlementer (terdapat pada sistem pemerintahan
Presidensiil), contoh dari tipe eksekutif non parlementer ini yang
populer adalah Amerika Serikat, seorang Presiden di Amerika
Serikat tidak dapat dijatuhkan oleh parlemen atas kebijakan yang
dijalankannya, kecuali jika Presiden melakukan tindakan yang salah
sehingga ia dapat dituntut dan yang akan mengadilinya adalah
kongres
68
.

2. Lembaga Legislatif
Suatu lembaga yang tidak kalah pentingnya dalam suatu negara
demokrasi adalah lembaga legislatif atau lazim dikenal sebagai
lembaga pembuat undang-undang
69
.
Dalam praktek ketatanegaraan, lembaga legislatif ini bervariasi
baik dalam sebutan, bentuk maupun kewenangannya. Ada negara
yang menggunakan sistem Unicameral (Monocameral) dan adapula
negara yang menganut sistem Bicameral. Di Inggris misalnya,
lembaga legislatifnya (parlemen) terdiri dari dua kamar (Bicameral),
yaitu House of Commons (Majelis Rendah) atau Lower House dan
House of Lords (Majelis Tinggi) atau Upper House, di Belanda
lembaga legislatifnya (parlemen) terdiri dari dua kamar (Bicameral),
yaitu Eerste kamer dan Twede kamer dan di Amerika Serikat lembaga
Legislatifnya bernama Conggres terdiri dari dua kamar (Bicameral)
yaitu House of Representatives dan senate.
Ada beberapa argumentasi tentang perlunya kamar kedua
(majelis tinggi) ini sebagaimana dikemukakan oleh C.F. Strong
dalam bukunya yang berjudul Konstitusi-konstitusi Politik Modern,
bahwa keberadaan kamar kedua dapat mencegah pengesahan
undang-undang secara tergesah-gesah dan tidak direncanakan
dengan matang oleh satu majelis, perasaan sebagai kekuasaan
68 Ibid.,
69 Ibid., hal 332.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
58
yang tak terbatas pada pihak satu majelis. Kesadaran sebagai satu-
satunya kekuasaan untuk dimintai nasehat dapat menyebabkan
penyalahgunaan kekuasaan dan tirani, sebaiknya setiap saat harus
ada pusat resistensi terhadap kekuasaan yang dominan dalam suatu
negara, apakah itu dilakukan oleh rakyat sebagai suatu keseluruhan
atau partai politik yang didukung oleh mayoritas pemilih. Pada
negara federal, ada argumen khusus yang mendukung kamar kedua.
Kamar kedua dibuat sedemikian rupa untuk mewujudkan prinsip
federal atau untuk melindungi kehendak rakyat dari setiap negara
bagian, yang berbeda artinya dengan kehendak Federal sebagai
suatu keseluruhan.
70
Dari argumentasi ini jelas bahwa alasan diadakannya kamar
kedua dalam parlemen ini adalah:
1. agar pengesahan suatu undang-undang itu tidak dilakukan
dengan tergesah-gesah tanpa direncanakan dengan matang.
2. agar tidak terjadinya kekuasaan yang absolut dalam parlemen,
karena dengan adanya kamar kedua ini terjadi checks and
balances di dalam parlemen itu sendiri (antara kamar satu
dengan kamar yang lain terjadi saling mengawasi).
3. khusus untuk negara Federal, agar kamar kedua dapat membawa
aspirasi dari negara-negara bagian pada pengambilan keputusan
ditingkat nasional (ditingkat federal).
Mengenai hal ini Ginandjar Kartasasmita dalam sebuah
makalahnya DPD dan Penguatan Demokrasi, Jakarta, 2006, halaman
6 mengatakan bahwa menurut pendapat para ahli sistem bicameral
mencerminkan prinsip checks and balances bukan hanya antar cabang-
cabang kekuasaan negara (legislatif, eksekutif, yudikatif) tapi juga di dalam
lembaga Legislatif itu sendiri. Dengan demikian maka sistem bikameral
dapat lebih mencegah terjadinya tirani mayoritas maupun tirani
minoritas
71
70 C.F. Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern, Penerbit Nuansa dengan Nusamedia, Bandung, 2004, hlm.
273.
71 Ginandjar Kartasasmita, Makalah DPD dan Penguatan Demokrasi, Jakarta 2006, hlm. 6.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
59
Sementara kalangan yang menolak adanya sistem bikameral ini
beralasan bahwa dengan sistem bikameral ini akan terjadi inefsiensi
dalam proses legislasi, yaitu karena legislasi dalam sistem bikameral
ini harus melalui dua kamar, oleh karena itu ada anggapan bahwa
sistem bikameral ini akan menghambat kelancaran pembuatan
suatu undang-undang. Ginandjar Kartasasmita dalam makalah
yang sama pada halaman 7 mengatakan bahwa: maka negara-
negara yang menganut sistem bikameral dengan caranya masing-masing
telah berupaya untuk mengatasi masalah tersebut, antara lain dengan
membentuk Conference Commitee menyelesaikan perbedaan yang
ada antara dua majelis tersebut, sehingga dewasa ini persoalan itu
tidak dipandang lagi menjadi faktor penghambat

.
72
Seperti halnya
di Inggris di mana House of Lords sebagai kamar kedua (Majelis
Tinggi) semenjak tahun 1911 peranannya menjadi sangat kecil,
yaitu hanya boleh menolak rancangan undang-undang yang telah
disetujui di tingkat House of commons (Majelis Rendah) terhadap
rancangan undang-undang yang tidak berkaitan dengan keuangan.
Bahkan House of commons mempunyai hak dalam hal mengatasi
hak tolak dari House of Lords ini, yaitu dengan bila House of
Commons secara berturut-turut untuk kedua dan ketiga kalinya
menyetujui suatu rancangan undang-undang dan dengan batasan
waktu, bahwa keputusan terhadap rancangan undang-undang
dimaksud dilakukan dalam waktu dua tahun. Dengan demikian
peranan House of Lords terlihat menjadi tidak begitu besar lagi.
Demikianlah beberapa argumentasi tentang perlunya kamar
kedua dalam parlemen (badan Legislatif) dan contoh bagaimana
cara mengatasi ketidak efsiensi sebagai akibat adanya sistem
bicameral, dan cara mengatasi agar pengambilan keputusan dalam
sistem bikameral tidak menjadi berlarut-larut.
3. Lembaga Yudikatif
Sebagaimana diuraikan sebelumnya bahwa Lembaga Yudikatif
ini dikenal dengan suatu Lembaga yang mempunyai kebebasan
72 Ibid, hlm. 7.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
60
secara penuh dalam menjalankan tugasnya, yaitu bebas dari pengaruh
Lembaga-lembaga Negara yang lainnya dalam Pemerintahan
Negara.
Di beberapa Negara mengenai kebebasan Lembaga Yudikatif ini
bervariasi, seperti di Amerika Serikat misalnya Lembaga Yudikatif
diserahi kekuasaan pengawasan atau pengadilan. Meskipun terlihat
bahwa adanya pemisahan Kekuasaan Pemerintahan Negara ini,
namun dalam pelaksanaannya antara ketiga Lembaga Negara
tersebut dapat saling mengawasi satu dengan yang lainnya, yang
dalam praktek di sebut dengan sistem check and balances, yaitu agar
diantara ketiga cabang kekuasaan tersebut terdapat keseimbangan,
seperti yang diuraikan pada bab sebelum ini, bahwa dalam hal
misalnya kongres sebagai bahan Legislatif di Amerika Serikat
membuat suatu rancangan undang-undang di mana ternyata
menurut Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif bahwa
rancangan undang-undang tersebut akan berakibat mengurangi
kekuasaannya, maka Presiden mempunyai hak untuk memveto
rancangan undang-undang dimaksud. Dan hak veto ini hanya akan
tidak berhasil bila 2/3 dari anggota kongres tidak mendukungnya.
Dan kepada Supreme Court sebagai pemegang kekuasaan yudikatif
di berikan hak uji materiil (Yudicial Review) dan supreme Court
juga dapat membatalkan kebijakan yang diambil/tindakan
dijalankan oleh pihak eksekutif tersebut, yaitu bila tindakan tersebut
bertentangan dengan konstitusi atau berada di luar kewenangan
Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif. Di beberapa negara
juga dimana Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif dapat
mengendalikan kekuasaan yudikatif, misalnya terdapatnya hak
prerogatif Presiden dalam memberikan grasi atau abolisi.
Mengenai hak uji materiil (yudicial Review) oleh Yudikatif
ini juga bervariasi, yaitu pengujian Hukum dapat diserahkan
kepada Lembaga khusus untuk keperluan itu atau dapat juga hak
uji materiil tersebut diserahkan kepada pengadilan biasa, terutama
diserahkan kepada pengadilan tertinggi seperti Supreme Court
(Mahkamah Agung), sebagaimana di kemukakan oleh Hans Kelsen
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
61
dalam bukunya yang berjudul General Theory of Law and State
alih bahasa oleh Drs. Somardi Teori Umum Hukum dan Negsara
mengatakan bahwa:
Mungkin ada sebuah organ khusus yang dibentuk untuk tujuan
ini, misalnya, sebuah pengadilan khusus yang disebut mahkamah
konstitusi; atau pengawasan kekonstitusionalan suatu undang-
undang, yang disebut pengujian hukum (judicial review), dapat
diberikan kepada pengadilan biasa, dan terutama kepada pengadilan
tertinggi (Mahkamah Agung). Organ yang menjalankan pengawasan
mungkin dapat menghapus sepenuhnya undang-undang yang
tidak konstitusional sehingga undang-undang tersebut tidak
dapat diterapkan oleh setiap organ lain. Jika suatu pengadilan
biasa kompetenuntuk menguji kekonstitusionalan suatu undang-
undang, maka pengadilan ini mungkin diberi hak untuk menolak
penerapannya di dalam kasus konkrit jika pengadilan tersebut
memandangnya tidak konstitusional, sementara organ-organ lain
tetap diwajibkan untuk menerapkan undang-undang tersebut.
Selama belum dibatalkan, undang-undang adalah konstitusional
dan tidak bertentangan dengan konstitusional.
73
Dalam bukunya yang sama Hans Kelsen mengatakan bahwa
Pada dasarnya fungsi yudikatif ini terdiri atas dua tindakan. Dalam
setiap kasus konkrit: (1) pengadilan membuktikan keberadaan suatu
fakta yang dikualifkasikan sebagai delik perdata atau pidana oleh
suatu norma umum yang harus diterapkan kepada kasus tertentu;
(2) pengadilan menjatuhkan sanksi perdata atau pidana yang konkrit
yang diterapkan secara umum dalam norma yang harus diterapkan.
Prosedur pemeriksaan dalam pengadilan biasanya memiliki bentuk
perselisihan diantara dua pihak. Pihak yang satu menuntut bahwa
hukum telah dilanggar oleh pihak lainnya atau bahwa pihak lainnya
bertanggungjawab atas suatu pelanggaran hukum yang dilakukan
oleh suatu individu lainnya, dan pihak kedua menyangkal tuntutan
ini. Keputusan pengadilan adalah keputusan tentang perselisihan.
73 Hans Helsen, General Theory of Law and State, Alih Bahasa oleh Somardi, Toeri Umum Hukum dan Negara,
Penerbit Bee Media Indonesia, Jakarta, 2007, hlm. 295.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
62
Selanjutnya dikatakan bahwa menetapkan hak dan kewajiban bagi
para pihak merupakan fungsi yang kedua dari pengadilan.
74
Dari uraian tersebut jelas bahwa fungsi yudikatif ini adalah
memutuskan penyelesaian perselisihan diantara pihak-pihak
yang bersengketa tentang sesuatu dan juga menetapkan hak dan
kewajiban bagi para pihak.
Di Indonesia berdasarkan UUD Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 kekuasaan Kehakiman diatur dalam Bab IX pasal 24,
24A, 24B, 24C dan pasal 25. Pasal-pasal tersebut selanjutnya berbunyi
sebagai berikut:
Pasal 24
(1) kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka
untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum
dan keadilan;
(2) kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah
Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam
lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama,
lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha
negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi;
(3) badan-badan lain yang fungsinya, berkaitan dengan kekuasaan
kehakiman diatur dalam undang-undang.
Pasal 24A
(1) Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi,
menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-
undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang
lainnya yang diberikan oleh undang-undang;
(2) Hakim Agung harus memiliki integritas dan kepribadian yang
tidak tercela, adil, profesional, dan berpengalaman di bidang
hukum;
(3) Calon hakim agung diusulkan Komisi Yudisial kepada Dewan
Perwakilan Rakyat untuk mendapatkan persetujuan dan
74 Ibid, hlm. 295.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
63
selanjutnya ditetapkan sebagai hakim agung oleh Presiden;
(4) Ketua dan wakil ketua Mahkamah Agung dipilih dari dan oleh
hakim agung;
(5) Susunan, kedudukan, keanggotaan, dan hukum acara
Mahkamah Agung serta badan peradilan dibawahnya diatur
dengan undang-undang.
Pasal 24B
(1) Komisi Yudisial bersifat mandiri yang berwenang mengusulkan
pengangkatan hakim agung dan mempunyai wewenang lain
dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran
martabat, serta perilaku hakim;
(2) Anggota Komisi Yudisial harus mempunyai pengetahuan dan
pengalaman di bidang hukum serta memiliki integritas dan
kepribadian yang tidak tercela;
(3) Anggota Komisi Yudisial diangkat dan diberhentikan oleh
Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat;
(4) Susunan, kedudukan, dan keanggotaan Komisi Yudisial diatur
dengan undang-undang.
Pasal 24C
(1) Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama
dan terakhir yang putusannya bersifat fnal untuk menguji
undang-undang terhadap Undang Undang Dasar, memutus
sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya
diberikan oleh Undang Undang Dasar, memutus pembubaran
partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan
umum;
(2) Mahkamah Konstitusi wajib memberikan putusan atas pendapat
Dewan Perwakilan Rakyat mengenai dugaan pelanggaran oleh
Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut Undang Undang
Dasar;
(3) Mahkamah Konstitusi mempunyai sembilan orang anggota
hakim konstitusi yang ditetapkan oleh Presiden, yang diajukan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
64
masing-masing tiga orang oleh Mahkamah Agung, tiga orang
oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dan tiga orang Presiden;
(4) Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan
oleh hakim konstitusi;
(5) Hakim Konstitusi harus memiliki integritas dan kepribadian
yang tidak tercela, adil, negarawan, yang menguasai konstitusi
dan ketatanegaraan, serta tidak merangkap sebagai pejabat
negara;
(6) Pengangkatan dan pemberhentian hakim konstitusi, hukum
acara serta ketentuan lainnya tentang Mahkamah Konstitusi
diatur dengan undang-undang.
Pasal 25
Syarat-syarat untuk menjadi dan untuk diperhatikan sebagai
hakim ditetapkan dengan undang-undang.
Lebih lanjut ketentuan-ketentuan sebagaimana diatur dalam
Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
diatur dalam beberapa undang-undang, yaitu Undang-undang No.
5 Tahun 2004 tentang Perubahan Undang-undang No. 14 Tahun 1985
tentang Mahkamah Agung, Undang-undang No. 24 Tahun 2003
tentang Mahkamah Konstitusi, dan Undang-undang No. 22 Tahun
2004 tentang Komisi Yudisial.
Bila dilihat dari ketentuan UUD Negara RI Tahun 1945 dan
beberapa undang-undang sebagai turunannya, maka terlihat
dengan jelas bahwa ada tiga instansi yang terkait dengan kekuasaan
kehakiman sebagaimana yang dimaksud dalam UUD Negara RI
Tahun 1945, yaitu:
A. Mahkamah Agung
Mahkamah Agung yang merupakan salah satu pelaku kekuasaan
kehakiman. Dalam undang-undang No. 14 Tahun 1985 sebagaimana
telah dirubah dengan undang-undang No. 5 Tahun 2004 ditetapkan
beberapa wewenang Mahkamah Agung sebagai berikut:
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
65
Pasal 31
(1) Mahkamah Agung mempunyai wewenang menguji peraturan
perundang-undangan di bawah Undang-undang terhadap undang-
undang;
(2) Mahkamah Agung menyatakan tidak sah peraturan perundang-
undangan di bawah undang-undang di atas alasan bertentangan
dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau
pembentukannya tidak memenuhi ketentuan yang berlaku;
(3) Putusan mengenai tidak sahnya peraturan perundang-undangan
sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dapat diambil baik
berhubungan dengan pemeriksaan pada tingkat kasasi maupun
berdasarkan permohonan langsung pada Mahkamah Agung;
(4) Peraturan perundang-undangan yang dinyatakan tidak sah
sebagaimana dimaksud pada ayat (3) tidak mempunyai kekuatan
hukum mengikat;
(5) Putusan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) wajib dimuat dalam
Berita Negara Republik Indonesia dalam jangka waktu paling lambat
30 (tiga puluh) hari kerja sejak putusan diucapkan.
Pasal 31A
(1) Permohonan pengujian peraturan perundang-undangan di bawah
undang-undang terhadap undang-undang di ajukan langsung oleh
pemohon atau kuasanya kepada Mahkamah Agung, dan dibuat
secara tertulis dalam bahasa Indonesia;
(2) Permohonan sekurang-kurangnya harus memuat:
a. Nama dan alamat pemohon;
b. Uraian mengenai perihal yang menjadi dasar permohonan, dan
wajib menguraikan dengan jelas bahwa:
1) Materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian peraturan
perundang-undangan dianggap bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi; dan/atau
2) Pembentukan peraturan perundang-undangan tidak
memenuhi ketentuan yang berlaku.
(3) Dalam hal Mahkamah Agung berpendapat bahwa pemohon
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
66
atau permohonannya tidak memenuhi syarat, amar putusan
menyatakan permohonan tidak diterima;
(4) Dalam hal Mahkamah Agung berpendapat bahwa
permohonan beralasan, amar putusan menyatakan
permohonan di kabulkan;
(5) Dalam hal permohonan dikabulkan sebagaimana dimaksud
pada ayat (4), amar putusan menyatakan dengan tegas
materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian dari peraturan
perundang-undangan yang bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi.
(6) Dalam hal peraturan perundang-undangan tidak
bertentangan dengan peraturan perundang-undangan
yang lebih tinggi dan/atau tidak bertentangan dalam
pembentukannya, amar putusan menyatakan permohonan
di tolak;
(7) Ketentuan lebih lanjut mengenai pengujian peraturan
perundang-undangan di bawah undang-undang di atur oleh
Mahkamah Agung.
Pasal 35
Mahkamah Agung memberikan pertimbangan hukum kepada
Presiden dalam permohonan grasi dan rehabilitasi.
Pasal 45 A
(1) Mahkamah Agung dalam tingkat kasasi mengadili perkara yang
memenuhi syarat untuk di ajukan kasasi, kecuali perkara yang oleh
undang-undang di batasi pengajuannya.
(2) Perkara yang di kecualikan sebagaimana yang di maksud pada ayat
(1) terdiri atas:
a. Putusan tentang praperadilan;
b. Perkara pidana yang diancam dengan pidana penjara paling
lama 1 (satu) tahun dan/atau diancam pidana denda;
c. Perkara tata usaha negara yang objek gugatannya berupa
keputusan pejabat daerah yang jangkauan keputusannya berlaku
di wilayah daerah yang bersangkutan;
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
67
(3) Permohonan kasasi terhadap perkara sebagaimana dimaksud pada
ayat (20 atau permohonan kasasi yang tidak memenuhi syarat-syarat
formal, dinyatakan tidak dapat diterima dengan penetapan ketua
pengadilan tingkat pertama dan berkas perkaranya tidak dikirimkan
ke Mahkamah Agung;
(4) Penetapan ketua pengadilan sebagaimana di maksud pada ayat (3)
tidak dapat diajukan upaya hukum;
(5) Pelaksanaan ketentuan sebagaimana di maksud pada ayat (3) dan
ayat (4) diatur lebih lanjut oleh Mahkamah Agung.

Dari ketentuan-ketentuan ini jelas bahwa kewenangan Mahkamah
Agung adalah:
1. Mengadili perkara dalam tingkat kasasi;
2. Menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang
terhdap undang-undang;
3. Memberikan pertimbangan hukum kepada Presiden dalam
permohonan grasi dan rehabilitasi;
4. Dan wewenang lainnya yang di berikan oleh undang-undang.
B. Mahkamah Konstitusi
Selain Mahkamah Agung yang memegang kekuasaan kehakiman
adalah Mahkamah Konstitusi, namun kewenangan Mahkamah
Konstitusi berbeda dengan Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi
adalah suatu lembaga yang diberi kekuasaan menguji konstitusional atau
tidaknya suatu undang-undang atau untuk membatalkan keabsahan
suatu undang-undang yang tidak konstitusional, kewenangan mana
diberikan sebagai fungsi eksklusif kepada Mahkamah Konstitusi (MK)
sebagai sebuah pengadilan konstitusi yang dilembagakan secara khusus.
Mahkamah Konstitusi menurut UUD Negara RI Tahun 1945
bukanlah semata-mata sebagai pengadilan konstitusi, tapi MK ini
mempunyai beberapa kewenangan lainnya selain kewenangan yudicial
review, yaitu:
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
68
1. Mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya
bersifat fnal untuk menguji undang-undang terhadap UUD Negara
RI Tahun 1945;
2. Memutus sengketa lembaga negara yang kewenangannya diberikan
oleh UUD Negara RI Tahun 1945;
3. Memutus pembubaran partai politik;
4. Memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum;
5. Memberikan putusan atas pendapat DPR mengenai dugaan
pelanggaran yang dilakukan oleh Presiden dan/atau wakil Presiden
menurut UUD Negara RI Tahun 1945.
Jadi dilihat dari kewenangannya sebagaimana diatur dalam pasal
24C UUD Negara RI Tahun 1945 sebagaimana disebutkan terdahulu,
maka jelas bahwa MK merupakan salah satu pelaku kekuasaan
kehakiman disamping MA, tugas dan kewenangan MK sudah di
tentukan secara limitative dalam UUD dan MK ini terikat pada prinsip
umum penyelenggaraan kekuasaan kehakiman, yaitu merdeka, bebas
dari pengaruh kekuasaan lembaga lainnya dalam menegakkan hukum
dan keadilan, atas kewenangan tersebut MK melaksanakan prinsip
Checks and Balances yang menetapkan semua lembaga negara dalam
kedudukan yang setara sehingga terdapat keseimbangan dalam
penyelenggaraan negara.
Untuk menjamin netralitas dan independensi kekuasaan kehakiman
(Yudikatif) ini di beberapa negara diterapkan cara yang berbeda-beda,
yaitu ada negara yang menetapkan jabatan hakim itu seumur hidup,
tapi ada pula Negara pengangkatan hakim dilakukan melalui pemilihan
umum untuk jangka waktu tertentu, sebagaimana dikemukakan pada
uraian Bab I, bahwa:
Sebagai dasar jaminan netralitas/independensi posisi yudikatif
di beberapa negara menetapkan masa jabatan para hakim sebagai
pemegang posisi yudikatif ini adalah seumur hidup, kecuali apabila
mereka dianggap tidak lagi berkelakuan baik atau bila mereka telah
melakukan perbuatan yang tergolong suatu kejahatan menurut hukum.
Di beberapa negara jabatan hakim ini dipengaruhi oleh mekanisme
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
69
sebagaimana pada jabatan sebagai Anggota parlemen dan sebagai
pemegang jabatan eksekutif.
Namun demikian ada dua pengecualian besar dalam hal ini,
sebagaimana di kemukakan oleh C.F. Strong dalam bukunya yang
sama, halaman 390 bahwa hakim di Swiss dipilih oleh dua Majelis
Federal (Federal Chambers) untuk masa jabatan selama 6 (enam)
tahun (tapi bahkan disinipun para prakteknya hakim-hakim begitu
sering dipilih kembali, sehingga mencapai masa jabatan permanen). Di
beberapa negara bagian Amerika Serikat, hakim dipilih melalui sistem
pemilihan umum untuk jangka waktu tertentu (pada umumnya setiap
dua tahun). Tentu saja sistem ini tidak berlaku untuk pemilihan hakim
di lembaga Yudikatif Federal (Federal Judicial) di Amerika Serikat yang
pengangkatannya dilakukan oleh Presiden atas nasehat dan persetujuan
dari senat, untuk masa jabatan seumur hidup.
75
Di Indonesia berdasarkan pasal 24A ayat (30 UUD Negara RI Tahun
1945 ditentukan bahwa: calon hakim Agung diusulkan Komisi yudisial
kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk mendapat persetujuan dan
selanjutnya ditetapkan sebagai Hakim Agung oleh Presiden. Ketentuan
ini diatur lebih lanjut dengan undang-undang No. 22 Tahun 2004
berkaitan dengan wewenang Komisi Yudisial sebagai berikut:
Pasal 13
Komisi Yudisial mempunyai wewenang:
a. Mengusulkan pengangkatan Hakim Agung kepada DPR; dan
b. Menegakkan kehormatan dan keluruhan martabat serta menjaga
perilaku hakim.
Pasal 14
(1) Dalam melaksanakan wewenang sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 13 huruf a, Komisi Yudisial mempunyai tugas:
a. Melakukan pendaftaran calon Hakim Agung;
b. Melakukan seleksi terhadap calon Hakim Agung;
c. Menetapkan calon Hakim Agung; dan
d. Mengajukan calon Hakim Agung ke DPR.
75 CF. Strong, Op.Cit. hlm. 390.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
70
(2) Dalam hal berakhir masa jabatan Hakim Agung, Mahkamah Agung
menyampaikan kepada Komisi Yudisial, daftar nama Hakim Agung
yang bersangkutan, dalam jangka waktu paling lambat 6 (enam)
bulan sebelum berakhirnya jabatan tersebut;
(3) Pelaksanaan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (10 dilakukan
dalam jangka waktu paling lama 6 (enam) bulan, sejak Komisi
Yudisial menerima pemberitahuan dari Mahkamah Agung mengenai
lowongan Hakim Agung.
Pasal 15
(1) Dalam jangka waktu paling lama 15 (lima belas) hari sejak menerima
pemberitahuan mengenai lowongan Hakim Agung, Komisi Yudisial
mengumumkan pendaftaran penerimaan calon Hakim Agung
selama 15 (lima belas) hari berturut-turut.
(2) Mahkamah Agung, Pemerintah, dan msyarakat dapat mengajukan
calon Hakim Agung kepada Komisi Yudisial.
(3) Pengajuan calon Hakim Agung sebagaimana dimaksud pada ayat
(2) dilakukan dalam jangka waktu paling lama 15 (lima belas) hari,
sejak pengumuman pendaftaran penerimaan calon sebagaimana
dimaksud pada ayat (1).
Pasal 16
(1) Pengajuan calon Hakim Agung kepada Komisi Yudisial harus
memperhatikan persyaratan untuk dapat diangkat sebagai Hakim
Agung sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan.
(2) Selain persyaratan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pengajuan
calon Hakim Agung harus memenuhi persyaratan administrasi
dengan menyerahkan sekurang-kurangnya:
a. Daftar riwayat hidup, termasuk riwayat pekerjaan;
b. Ijazah asli yang telah dilegalisir;
c. Surat keterangan sehat jasmani dan rohani dari dokter rumah
sakit pemerintah;
d. Daftar harta kekayaan serta sumber penghasilan calon; dan
e. Nomor Pokok Wajib Pajak.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
71
Pasal 17
(1) Dalam rangka waktu paling lama 15 (lima belas) hari sejak
berakhirnya masa pengajuan calon sebagaimana dimaksud dalam
Pasal 15 ayat (3), Komisi Yudisial melakukan seleksi persyaratan
administrasi calon Hakim Agung.
(2) Komisi Yudisial mengumumkan daftar nama calon Hakim Agung
yang telah memenuhi persyaratan administrasi dalam jangka waktu
paling lama 15 (lima belas) hari.
(3) Masyarakat berhak memberikan informasi atau pendapat terhadap
calon Hakim Agung dalam jangka waktu 30 (tiga puluh) hari
terhitung sejak pengumuman sebagaimana dimaksud pada ayat (2).
(4) Komisi Yudisial melakukan penelitian atas informasi atau pendapat
masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dalam jangka
waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari terhitung sejak pemberian
informasi atau pendapat berakhir.
Pasal 18
(1) Komisi Yudisial menyelenggarakan seleksi terhadap kualitas dan
kepribadian calon Hakim Agung yang telah memenuhi persyaratan
administrasi berdasarkan standar yang telah ditetapkan;
(2) Komisi Yudisial mewajibkan calon Hakim Agung menyusun karya
ilmiah dengan topik yang telah ditentukan;
(3) Karya sebagaimana dimaksud pada ayat (2) sudah diterima Komisi
Yudisial, dalam jangka waktu paling lama 10 (sepuluh) hari sebelum
seleksi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan;
(4) Seleksi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan secara
terbuka dalam jangka waktu paling lama 20 (dua puluh) hari;
(5) Dalam jangka waktu paling lambat 15 (lima belas) hari terhitung
sejak seleksi sebagaimana dimaksud pada ayat (4) berakhir, Komisi
Yudisial menetapkan dan mengajukan 3 (tiga) orang nama calon
Hakim Agung, dengan tembusan disampaikan kepada Presiden.
Pasal 19
(1) DPR telah menetapkan calon Hakim Agung untuk diajukan kepada
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
72
Presiden dalam jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari sejak
diterima nama calon sebagaimana dimaksud dalam pasal 18 ayat
(5).
(2) Keputusan Presiden mengenai pengangkatan Hakim Agung
ditetapkan dalam jangka waktu paling lama 14 (empat belas) hari
sejak Presiden menerima nama calon yang diajukan DPR.
(3) Dalam hal jangka waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
dilampaui tanpa ada penetapan, Presiden berwenang mengangkat
Hakim Agung dari calon yang diajukan Komisi Yudisial sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 18 ayat (5).
Pasal 20
Dalam melaksanakan wewenang sebagaimana dimaksud dalam Pasal
13 huruf b Komisi Yudisial mempunyai tugas melakukan pengawasan
terhadap perilaku hakim dalam rangka menegakkan kehormatan dan
keluhuran martabat serta menjaga perilaku hakim.
Untuk kepentingan pelaksanaan kewenangan sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 13 huruf b, Komisi yudisial bertugas mengajukan
usul penjatuhan sanksi terhadap hakim kepada pimpinan Mahkamah
Agung dan/atau Mahkamah Konstitusi.
Dari ketentuan di atas jelas bahwa cara rekrutmen hakim di Indonesia
(khususnya) Hakim Agung dilakukan melalui usul dari Komisi Yudisial
kepada DPR dan usul yang diajukan oleh Komisi Yudisial ini untuk
satu lowongan Hakim Agung harus diajukan tiga calon hakim kepada
DPR, kemudian DPR melakukan seleksi, setelah dilakukan seleksi oleh
DPR, kemudian calon yang telah dipilih oleh DPR tersebut diajukan
kepada Presiden untuk ditetapkan sebagai Hakim Agung. Sedangkan
terkait dengan usia pensiun bagi Hakim Agung adalah 65 Tahun, dapat
diperpanjang hingga usia 67 tahun, dengan syarat mempunyai prestasi
kerja luar biasa serta sehat jasmani dan rohani berdasarkan keterangan
dokter.
Bagi hakim Mahkamah Konstitusi cara rekrutmennya ditentukan
dalam pasal 24C ayat (3) UUD Negara RI Tahun 1945, bahwa:
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
73
Mahkamah Konstitusi mempunyai sembilan orang hakim konstitusi
yang ditetapkan oleh Presiden, yang diajukan masing-masing tiga orang
oleh Mahkamah Agung, tiga orang oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dan
tiga orang oleh Presiden.
Terkait dengan masa jabatan hakim konstitusi adalah selama lima
tahun dapat dipilih kembali hanya untuk 1 (satu) kali masa jabatan
berikutnya, dan maksimal usia hakim konstitusi adalah 67 tahun.
C. Komisi Yudisial
Komisi yudisial sebagaimana diatur dalam pasal 24B UUD Negara
RI Tahun 1945 mempunyai kewenangan, yaitu:
1. Mengusulkan pengangkatan Hakim Agung;
2. Menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta
perilaku hakim.
Komisi Yudisial ini mempunyai peranan penting dalam rangka
mewujudkan kekuasaan kehakiman yang merdeka melalui pencalonan
Hakim Agung serta pengawasan terhadap hakim yang transparan dan
partisipatif guna menegakkan kehormatan, keluruhan martabat serta
menjaga perilaku hakim.
Berkaitan dengan keanggotaan Komisi Yudisial yaitu terdiri dari
7 (tujuh) orang anggota yang berasal dari mantan hakim, praktisi
hukum, akademisi hukum dan anggota masyarakat. Terkait dengan
sistem pengangkatan anggota Komisi Yudisial adalah diangkat oleh
Presiden dengan persetujuan DPR, sebelum diajukan calon anggota
Komisi Yudisial kepada DPR, Presiden membentuk Panitia seleksi
Pemilihan Anggota Komisi Yudisial, Panitia Seleksi ini terdiri atas
Unsur Pemerintah, praktisi hukum, akademisi hukum, dan anggota
masyarakat.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
74
Presiden mengajukan kepada DPR:
1. Mengajukan 14 (empat belas) nama calon Anggota Komisi Yudisial;
2. DPR wajib memilih dan menetapkan 7 (tujuh) calon anggota dalam
waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak tanggal diterimanya
usul dari Presiden;
3. Komisi Yudisial memegang jabatan selama 5 (lima) tahun dan
sesudahnya dapat dipilih kembali untuk satu kali jabatan;
4. Anggoat Komisi Yudisial berusia paling rendah 40 (empat puluh)
tahun dan paling tinggi 68 (enam puluh delapan) tahun pda saat
proses pemilihan umum.
Dari uraian-uraian tersebut maka terlihat bahwa lembaga
KomisiYudisial ini bukanlah sebagai pelaku kekuasaan kehakiman,
karena bila dilihat dari kewenangannya yang hanya mengusulkan
pengangkatan Hakim Agung, dan menjaga menegakkan kehormatan,
keluhuran martabat, serta perilaku hakim yang tidak dalam posisi berhak
untuk mengadili para hakim, oleh karena itu ada baiknya penempatan
aturan mengenai Komisi Yudisial ini dalam UUD Negara RI Tahun
1945 tidak dalam Bab yang mengatur tentang kekuasaan kehakiman,
dan bila terjadi, perubahan selanjutnya terhadap UUD Negara RI Tahun
1945, maka sebaiknya pengaturan Komisi Yudisial, ditempatkan di
luar bab mengenai kekuasaan kehakiman, dan bila dikehendaki masih
ditempatkan dalam bab yang mengatur tentang kekuasaan kehakiman,
maka ada baiknya diintegrasikan kedalam Mahkamah Agung sebagai
bagian dari Mahkamah Agung yang membidangi pekerjaan yang
bersifat administratif, yaitu tugas mengusulkan pengangkatan Hakim
Agung dan tugas pengawasan (semacam inspektorat), lembaganya tidak
berdiri sendiri, tapi menyatu dengan Mahkamah Agung, Mahkamah
Agung (MA) tentu dapat dipercayai untuk itu, karena keanggotaan MA
diangkat melalui seleksi yang ketat, yaitu melalui DPR diusulkan kepada
Presiden untuk ditetapkan sebagai Hakim Agung, lagi pula selama ini
pengangkatan para hakim dibawahnya dilakukan oleh Mahkamah
Agung sendiri.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
75
Berdasarkan uraian di atas, maka pembentuk undang-undang
Indonesia berdasarkan UUD negara RI tahun 1945 (sebelum amandemen)
adalah Presiden (bersama) dengan DPR. Namun demikian karena
rumusan pasal 5 ayat (1) UUD 1945 (sebelum amandemen) menegaskan
bahwa pemegang kekuasaan tertinggi membentuk undang-undang
adalah Presiden maka legislatur utama adalah presiden. Sedangkan
DPR hanyalah formalitas dalam RUU yang diajukan oleh Presiden.
DPR hanyalah mempunyai hak inisiatif untuk mengajukam RUU yang
dapat dipergunakan atau tidak karena hal tersebut hanyalah hak.
Namun demikian, kondisi di atas berubah setelah adanya
amandemun terhadap UUD 1945, dimana dalam hal ini terjadi pergeseran
kekuasaan pembentuk undang-undang dari Presiden kepada DPR.
Walaupun dalam kenyataannya tetap secara bersama-sama antara DPR
dan Presiden. Hal ini dimaksudkan agar adanya keseimbangan antara
legislatif dan eksekutif.
Sehingga dengan demikian, pembentuk peraturan perundang-
undangan Indonesia adalah sebagai berikut
76
:
a. MPR sebagai pembentuk UUD dan TAP MPR. Berdasarkan pada
pasal 3 UUD 1945 dan pasal 7 ayat (4) UU No.10 Tahun 2004.
b. DPR sebagai pembentuk UU Utama bersama dengan Presiden
sebagai pembentuk UU serta membentuk UU.
c. DPD sebagai pembentuk UU serta substansi tertentu yang berkaitan
dengan otonomi daerah.
d. Presiden sebagai pembentuk UU serta dengan persetujuan bersama
DPR membentuk UU.
e. Organ/lembaga negara lain BPK, KPU dan BI sebagai pembentuk
peraturan perundang-undangan dengan nomenklatur tersendiri
sepanjang peraturan mengijinkan.
f. Dilingkungan peradilan, Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah
Agung sepanjang berkaitan dengan tugas dan fungsinya.
g. Bank Indonesia.
76 HAS Natabaya, op.cit., hal. 44-55.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
76
h. Di lingkungan eksekutif, para pembantu Presiden yaitu Menteri,
Pimpinan LPND, badan atau komisi serta Kepolisian RI sepanjang
amanat peraturan terhadap masing-masing lembaga.
i. Di daerah seperti DPRD Provinsi dan Gubernur sebagai pembentuk
peraturan di tingkat propinsi, DPRD Kabupaten/Kotamadya sebagai
pembentuk peraturan di tingkat II dan Baperdes dan Kepala Desa.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
77
PEMANFAATAN ASAS-ASAS
DAN TEORI HUKUM DALAM
PEMBENTUKAN PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN
Dalam rangka menciptakan suatu peraturan perundang-undangan yang
baik dengan diterimanya peraturant ersebut di masyarakat maka peraturan
tersebut harus terbentuk dam berasal dari adanya suatu sistem yang baik.
A. Fungsi Asas-Asas dan Teori Hukum Secara Umum
Kedudukan teori dalam ilmu hukum mempunyai kedudukan
yang sangat penting dalam proses penciptaan hukum itu sendiri
1
.
Perkembangan teori hukum, memiliki tempat tersendiri dalam
perkembangan ilmu hukum secara keseluruhan. Perkembangan
teori hukum dalam ilmu hukum tidak lepas dari mencari makna
sejati dari keadilan yang sampai saat ini tidak pernah selesai untuk
diperbincangankan dan diperdebatkan
2
. Berbagai sarjana hukum
ternama telah berusaha untuk menafsirkan makna dan hakekat keadilan
yang merupakan tujuan utama dari adanya hukum. Keberadaan keadilan
sebagai tujuan utama adanya hukum diharapkan menjadi cita-cita luhur
1 Otje Salman dan Anthon F.Susanto, Teori Hukum:Mengingat, Mengumpulkan dan Membuka Kembali, (Banudng: PT
Refka Aditama, 2008), hal. 1-2.
2 Zainuddin Ali, Filsafat Hukum, (Jakarta: PT Sinar Grafka, 2006), hal. 86.
Bab 3
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
78
dari perkembangan ilmu hukum itu sendiri, yaitu dalam mencari format
ideal dari suatu sistem hukum terbaik bagi masyarakatnya
3
.
Teori-teori hukum yang ada dan jumlahnya telah mencapai ratusan
dan bahkan ribuan, dapat dianggap menjadi tolak ukur atau landasan
pacu atas terbentuknya sistem hukum yang ideal bagi suatu masyarakat
pada suatu masa
4
. Teori hukum menjadi landasan berpijak para pembuat
undang-undang dalam merumuskan kebijakan-kebijakan yang pro
pada keadilan
5
.
Sedangkan keberadaan asas-asas hukum yang merupakan
pengejewantahan konkrit dari adanya teori hukum, menjadi defnisi
operasional pelaksanaan teori hukum. Asas-asas hukum menjadi
teori hukum dapat lebih diterima keberadaannya oleh masyarakat
awam sekalipun dengan bahasa sederhana yang disajikannya.
Sehingga diharapkan, keberadaan teori dalam hukum tidaklah hanya
seonggok teori yang tak berfungsi, tetapi dapat diterima dan dirasakan
kebermanfaatannya oleh masyarakat. Asas hukum bukanlah sebuah
aturan hukum, karena asas hukum adalah terlalu umum sehingga ia atau
bukan apa-apa atau berbicara terlalu banyak. Penerapan asas hukum
secara langsung melalui jalan subsumsi atau pengelompokkan sebagai
aturan tidaklah mungkin, karena itu terlebih dahulu perlu dibentuk isi
yang lebih konkrit
6
.
Dalam kaitannya dengan perumusan materi muatan perundang-
undangan, teori dan asas hukum memiliki kedudukan yang spesial dan
khusus dalam mekanisme maupun substansi peraturan perundang-
undangan. Teori dan asas hukum dapat dikatakan sebagai landasan
berpijak dan tolak ukur apakah suatu materi muatan peraturan
perundang-undangan telah mampu membawa tujuan keadilan
didalamnya. Sehingga dengan demikian, pembahasan mengenai teori
dan asas hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan
menjadi sangat penting dibahas.
3 Ibid., hal. 90.
4 Khudzaifah Dimyati, Teorisasi Hukum:Studi Tentang Perkembangan Pemikiran Hukum di Indonesia 1945-1990,
(Yogyakarta: Genta Publishing, 2010), hal. 57.
5 Khudzaifah Dimyati, op.cit., hal.
6 Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undanganan, (Yogyakarta: Penerbit Kanisius, 2007), hal. 227.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
79
B. Pemanfaatan Teori Hukum dalam Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan
Dalam rangka pembentukan peraturan perundang-undangan,
khususnya di Indonesia ada beberapa teori yang relevan antara lain:
1. Teori Utilitarianisme
7
,
Teori ini dikemukakan oleh Jeremy Bentham yang mengatakan
bahwa manusia akan bertindak untuk mendapatkan kebahagiaan
yang sebesar-besarnya dan mengurangi penderitaan. Ukuran
baik buruknya suatu perbuatan manusia tergantung pada apakah
perbuatan itu mendatangkan kebahagiaan ataukah tidak.

lebih lanjut
Jeremy Bentham

berpendapat bahwa pembentuk undang-undang
hendaknya dapat melahirkan undang-undang yang mencerminkan
keadilan bagi semua individu. Dengan berpegang pada prinsip
ini perundang-undangan itu hendaknya dapat memberikan
kebahagiaan yang terbesar bagi masyarakat
8
.
Dalam teori ini diajarkan hanya dalam ketertibanlah setiap orang
akan mendapat kesempatan untuk mewujudkan kebahagiaan yang
terbanyak, setiap orang bernilai penuh (Volwaardig), tidak seorang
pun bernilai lebih (everybody to count for one, no bady for more than one).
Teori hukum ini bertujuan untuk mewujudkan apa yang berfaedah
atau yang sesuai dengan daya guna (efektif)
9
.
Menurut ajaran Bentham hubungan hukum yang sehat adalah
hubungan hukum yang memiliki legitimitas atau keabsahan yang
logis, etis, dan estetis dalam bidang hukum secara yuridis. Secara
logis yuridis artinya menurut akal sehat dalam bidang hukum,
hubungan hukum itu dimulai dari sebab atau latar belakang sampai
dengan keberadaannya yang telah melalui prosedur hukum yang
sebenarnya. Secara etis yuridis artinya bila diukur dari sudut moral
yang melandasi hubungan itu, maka hubungan hukum tersebut
7 W. Freidmann, Legal Theory, (London: Stevens & Sons Limited, 1960), hal. 267.
8 Bentham termasuk dalam aliran hukum positif, sehingga tetap menekan aspek hukum tertulis dalam setiap peraturan
yang ada.
9 W. Friedmann, op.cit., hal. 271. Dapat juga disebut sebagai Theory of Legislation.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
80
beresensi dan bereksistensi secara wajar dan pantas. Ukuran moral
ini mutlak mesti dipakai berhubung moral itu tidak dapat dipisahkan
dari hukum, karena hukum itu sendiri senantiasa mengatur
kehidupan manusia yang dalam keadaan wajar sudah pasti harus
bermoral
10
.
Secara estetis yuris artinya apabila diukur dari unsur seni atau
keindahan hukum, keberadaan hukum itu tidak melanggar norma-
norma hukum ataupun norma-norma so sial lainnya seperti norma
kesusilaan dan norma sopan santun. Keberadaan hubungan hukum
yang sehat adalah tidak mengganggu dan merusak tatanan dan
iklim kemasyarakatan yang teratur dan sudah dibina sebelumnya.
Lebih lanjut Jeremy Bentham mengatakan bahwa hukum dan
moral itu merupakan dua hal yang tidak bisa dipisahkan. Hukum
mesti bermuatan moral dan moral mesti bermuatan hokum
mengingat moral itu merupakan salah satu sendi utama kehidupan
manusia yang berakar pada kehendaknya. Hukum yang efsien dan
efektif adalah hukum yang bisa mencapai visi dan misinya yaitu
untuk memberikan kebahagiaan terbesar kepada jumlah warga yang
terbanyak. Semboyan visi dan misi teori utilitarian ini yang sangat
termasyhur adalah the greates happiness for the greates number
11
.
2. TEORI SOCIOLOGICAL JURISPRUDENCE,
Teori ini adalah suatu teori yang mempelajari pengaruh hukum
terhadap masyarakat dan sebagainya dengan pendekatan dari
hukum ke masyarakat. Teori ini dikemukakan oleh Eugen Ehrlich
yang berpendapat bahwa terdapat perbedaan antara hukum positif
di satu pihak dengan hukum yang hidup dalam masyarakat di
pihak lain. Hukum positif akan memiliki daya berlaku yang efektif
apabila berisikan atau selaras dengan hukum yang hidup dalam
masyarakat
12
.
10 Ibid.,
11 Ibid., konsep inilah yang menarik dan menjadi perdebatan tiada henti, dimana tolak ukur greates number
yang tidak pernah dapat didefnisikan oleh hukum itu sendiri.
12 Lili Rasjidi dan Ira Thania Rasjidi, Dasar-Dasar Filsafat dan Teori Hukum, (Bandung: Penerbit PT Citra Aditya
Bakti, 2007), hal. 66-67.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
81
Perkembangan hukum saat ini tidak hanya terletak pada
undang-undang tidak pula pada ilmu hukum ataupun juga pada
putusan hakim tetapi pada masyarakat itu sendiri. Eugen Ehrlich
menganjurkan agar dalam kehidupan berbangsa dan bernegara
terdapat keseimbangan antara keinginan untuk mengadakan
pembaruan hukum melalui perundang-undangan dengan kesadaran
untuk memerhatikan kenyataan yang hidup dalam masyarakat.
Kenyataan-kenyataan tersebut dinamakan living law and just law
yang merupakan inner order daripada masyarakat mencerminkan
nilai-nilai yang hidup di dalamnya
13
.
Jika ingin diadakan perubahan hukum, maka hal yang patut
harus diperhatikan didalam membuat sebuah undang-undang
agar undang-undang yang dibuat itu dapat berlaku secara efektif
di dalam kehidupan masyarakat adalah memerhatikan hukum yang
hidup (living law) dalam masyarakat tersebut. Kesadaran hukum
masyarakat adalah nilai nilai yang hidup dalam masyarakat tentang
hukum, yang meliputi mengetahui pemahaman, penghayatan,
kepatuhan atau ketaatan kepada hukum
14
.
Dengan demikian kesadaran hukum itu sebenarnya merupakan
kesadaran atau nilai-nilai yang terdapat di dalam diri manusia
tentang hukum yang ada atau tentang hukum yang diharapkan ada.
Di sini penekanannya adalah nilai-nilai masyarakat, fungsi apa yang
hendaknya dijalankan oleh hukum dalam masyarakat. Jadi nilai-
nilai itu merupakan konsepsi mengenai hal yang dianggap baik dan
yang dianggap buruk.
Dengan perkataan lain, hukum adalah konsepsi abstrak
dalam diri manusia tentang keserasian antara keterkaitan dengan
ketenteraman yang dikehendaki dengan melihat kepada indikator-
indikator tertentu. Indikator-indikator ini dapat dijadikan ukuran
atau patokan dalam penyusunan atau pembentukan hukum baru
yang hendak dilakukannya
15
.
13 Ibid.,
14 Ibid.,
15 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
82
Indikator perilaku hukum merupakan petunjuk akan adanya
tingkat kesadaran hukum yang tinggi. Buktinya adalah bahwa
yang bersangkutan patuh dan taat pada hukum. Dengan demikian
dapat dikatakan bahwa tinggi rendahnya tingkat kesadaran hukum
akan dapat dilihat dari derajat kepatuhan yang terwujud di dalam
pola perilaku manusia yang nyata. Kalau hukum ditaati, maka hal
itu merupakan suatu petunjuk penting bahwa hukum tersebut
adalah efektif. Namun pernyataan selanjutnya adalah apakah
hukum berhasil mengubah perilaku warga masyarakat sampai ke
akar-akarnya. Seorang yang mematuhi hukum belum merasa puas
terhadap hukum itu, ia akan patuh kepada hukum kalau hukum itu
memenuhi suatu kesebandingan hukum, mengakibatkan terjadinya
gangguan dalam sistem hukum. Kalau hal ini terjadi maka ada
kecenderungan hukum baru tersebut mempunyai tujuan untuk
mencapai kedamaian masyarakat
3. TEORI PRAGMATIC LEGAL REALISM
Rescoe Pound mengatakan bahwa hukum dilihat dari
fungsinya dapat berperan sebagai alat untuk mengubah masyarakat
(Law as a tool of social engineering)
16
. Hukum dapat berperan di depan
untuk memimpin perubahan dalam kehidupan masyarakat dengan
cara memperlancar pergaulan masyarakat, mewujudkan perdamaian
dan ketertiban serta mewujudkan keadilan bagi seluruh masyarakat.
Hukum berada di depan untuk mendorong pembaruan dari
tradisional ke modem. Hukum yang dipergunakan sebagai sarana
pembaruan ini dapat berupa undang-undang dan yurisprudensi
atau kombinasi keduanya, namun di Indonesia yang lebih menonjol
adalah tata perundangan. Supaya dalam pelaksanaan untuk
pembaruan itu dapat berjalan dengan baik, hendaknya perundang-
undangan yang dibentuk itu sesuai dengan apa yang menjadi inti
pemikiran Sociological Jurisprudence yaitu hukum yang baik adalah
hukum yang hidup di dalam masyarakat, sebab jika ternyata tidak,
maka akibatnya secara efektif dan akan mendapat tantangan
17
.
16 W. Freidmann, op.cit., hal. 293.
17 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
83
4. TEORI HUKUM PEMBANGUNAN
Teori ini dikemukakan oleh Mochtar Kusumaatmadja
18
bahwa
hukum yang dibuat harus sesuai dan harus memperhatikan
kesadaran hukum masyarakat. Hukum tidak boleh menghambat
modernisasi. Hukum agar dapat berfungsi sebagai sarana pembaruan
masyarakat hendaknya harus ada legalisasi dari kekuasaan negara.
Hal ini adalah berhubungan dengan adagium yang dikemukakannya
hukum tanpa kekuasaan adalah angan-angan dan kekuasaan tanpa hukum
adalah kezaliman supaya ada kepastian hukum maka hukum harus
dibuat secara tertulis sesuai dengan ketentuan yang berlaku dan
ditetapkan oleh negara
19
.
Mochtar Kusumaatmadja mengemukakan bahwa jika kita
artikan dalam arti yang luas, maka hukum itu tidak saja merupakan
keseluruhan asas-asas dan kaidah-kaidah yang mengatur kehidupan
manusia dalam masyarakat, melainkan meliputi pula lembaga-
lembaga (institution) dan proses-proses (process) yang mewujudkan
berlakunya kaidah-kaidah itu dalam kenyataan. Dengan lain
perkataan yang norrnatif semata-mata tentang hukum tidak
cukup apabila kita hendak melakukan pembinaan dan perubahan
hukum secara menyeluruh. Lebih lanjut Mochtar Kusumaatmadja
mengatakan bahwa hukum sebagai kaidah sosial tidak lepas
dari nilai (value) yang berlaku di suatu masyarakat, bahwa dapat
dikaitkan hukum itu merupakan pencerminan daripada nilai-nilai
yang berlaku dalam masyarakat itu
20
. Jadi fungsi hukum adalah
sarana pembaruan masyarakat sebagaimana konsep ilmu hukum
yang bersumber pada teori law as a tool of social engineering dalam
jangkauan dan ruang lingkup yang lebih luas.
Di satu pihak, pembaruan hukum berarti suatu penetapan
prioritas tujuan-tujuan yang hendak dicapai dengan mempergunakan
hukum sebagai sarana. Oleh karena hukum berasal dari masyarakat
dan hidup serta berproses dalam masyarakat, maka pembaruan
18 Mukhtar Kusumaatmadja, Konsep-Konsep Hukum Dalam Pembangunan, (Bandung: Penerbit PT Alumni, 2006), hal.
13.
19 Ibid., hal. 6-7.
20 Ibid., hal 14.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
84
hukum tidak mungkin lepas secara mutlak dari masyarakat. Salah
satu hal yang harus dihadapi adalah kenyataan sosial dalam arti
yang luas. Sehubungan dengan hal ini maka perubahan yang
direncanakan hendaknya dilakukan secara menyeluruh, dengan
inisiatif yang menjadi pihak-pihak adalah orang-orang yang
menjadi panutan masyarakat. Dengan demikian, maka perubahan
di bidang hukum akan menjalin kepada bidang-bidang kehidupan
yang lain dan sebagai sarana untuk perubahan masyarakat
yang telah ada serta mengesahkan perubahan-perubahan yang
telah terjadi di masa lalu. Maka ada faktor-faktor lain yang
mungkin memengaruhinya. Di satu pihak mungkin dapat terjadi
faktor pendukung akan tetapi di pihak lain mungkin menjadi
penghalang bagi berprosesnya hukum secara fungsional dan
efektif
21
.
5. TEORI PENGAYOMAN
Teori ini dikemukakan oleh Suhardjo (mantan Menteri
Kehakiman) yang mengemukakan bahwa tujuan hukum adalah untuk
mengayomi manusia baik secara aktif maupun secara pasif. Secara
aktif dimaksudkan sebagai upaya untuk menciptakan suatu kondisi
kemasyarakatan yang manusiawi dalam proses yang berlangsung
secara wajar. Sedangkan yang dimaksud secara pasif adalah
mengupayakan pencegahan atas upaya yang sewenang-wenang
dan penyalahgunaan hak secara tidak adil. Usaha mewujudkan
pengayoman ini termasuk di dalamnya adalah pertama: mewujudkan
ketertiban dan keteraturan, kedua: mewujudkan kedamaian sejati,
ketiga: mewujudkan keadilan bagi seluruh masyarakat, keempat:
mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat. Kedamaian sejati
dapat terwujud apabila warga masyarakat telah merasakan baik lahir
maupun batin. Begitu juga dengan ketenteraman dianggap sudah
ada apabila warga masyarakat merasa yakin bahwa kelangsungan
hidup dan pelaksanaan hak tidak tergantung pada kekuatan fsik
maupun non-fsik belaka
22
.
21 Ibid.,
22 Tentang Teori Dalam Suatu Hukum
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
85
6. TEORI PERUBAHAN SOSIAL
Teori perubahan sosial (socialchange theory) bahwa bekerjanya
hukum dalam masyarakat akan menimbulkan situasi tertentu. Apabila
hukum itu berlaku efektif maka akan menimbulkan perubahan dan
perubahan itu dapat dikategorikan sebagai perubahan sosial. Suatu
perubahan sosial tidak lain dari penyimpangan kolektif dari pola
yang telah mapan
23
.
Soerjono Soekanto mengemukakan bahwa dalam setiap proses
perubahan senantiasa akan dijumpai faktor-faktor penyebab
terjadinya perubahan, baik yang berasal dari dalam masyarakat itu
sendiri maupun yang berasal dati luar masyarakat itu sendiri maupun
yang berasal dari luar masyarakat tersebut. Akan tetapi yang lebih
penting adalah identifkasi terhadap faktor-faktor tersebut mungkin
mendorong terjadinya perubahan atau bahkan menghalanginya
24
.
Beberapa faktor yang mungkin mendorong terjadinya perubahan
adalah kontak dengan kebudayaan atau masyarakat lain, sistem
pendidikan yang maju, toleransi terhadap perbuatan menyimpang
yang positif, sistem stratifkasi yang terbuka, penduduk yang
heterogen, ketidakpuasan masyarakat terhadap bidang-bidang
kehidupan tertentu dan orientasi berpikir kepada masa depan
25
.
Lebih lanjut Soerjono Soekanto proses perubahan sosial tersebut
biasanya berlangsung melalui saluran-saluran perubahan tertentu.
Saluran-saluran tersebut ada pada berbagai bidang kehidupan, dan
biasanya pengaruh kuat akan datang dari kehidupan yang pada
saat menjadi pusat perhatian masyarakat. Dalam proses perubahan
sosial, kadang-kadang dipertentangkan an tara perubahan di bidang
material. Sebenarnya antara kedua aspek itu tidak ada pertentangan,
yang ada adalah kemungkinan salah satu aspek tertinggal dengan
aspek yang lain. Hal ini disebabkan karena aspek material lebih
mudah mengalami perubahan, sedangkan aspek spiritual sulit untuk
diubah karena menyangkut dengan mentalitas manusia sehingga
tampak selalu tertinggal dengan perubahan di bidang material
26
.
23 Soerjono Soekanto, Faktor-Faktpr Yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, (Jakarta: PT RajaGrafndo
Persada, 20070), hal. 45.
24 Ibid., hal. 46
25 Ibid.,
26 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
86
Dalam buku yang lain Soerjono Soekanto mengemukakan
bahwa perubahan-perubahan dalam masyarakat dapat mengenai
sistem nilai-nilai, norma-norma sosial, pola-pola perilaku, organisasi
kemasyarakatan, susunan lembaga-lembaga sosial, stratifkasi
sosial, kekuasaan, interaksi sosial, dan sebagainya. Oleh karena
luasnya bidang di mana mungkin terjadi perubahan apa yang
hendak dilaksanakan. Untuk melaksanakan hal itu perlu ditanyakan
bahwa perubahan-perubahan sosial adalah segala perubahan pada
lembaga sosial di dalam masyarakat yang memengaruhi sistem
sosialnya, termasuk di dalamnya nilai-nilai yang sudah berakar
dalam masyarakat dan juga pola-pola perilaku di antara kelompok-
kelompok masyarakat.
Keadaan baru yang timbul sebagai akibat dari perubahan
sosial memang dapat memengaruhi masyarakat. Tetapi menurut
Sinzheimen sebagaimana yang dikutip oleh Soetjipto Bahardjo
masih perlu dipertanyakan lebih lanjut apakah hal-hal baru
itu memang mampu menggerakkan lapisan masyarakat untuk
melakukan perubahan pada hukumnya. Ada faktor-faktor yang
esensial dalam masyarakat yang bekerja sedemikian rupa sehingga
memberikan corak konservatif pada masyarakat itu. Faktor-faktor
itu akan membiarkan masyarakat untuk tetap bertahan pada
keadaannya yang semula, sekalipun penderitaan yang ditanggung
oleh masyarakat itu telah menjadi sedemikian rupa hebatnya. Faktor-
faktor tersebut dapat berupa apatisme, sikap keagamaan, hambatan,
dan sebagainya.
Perubahan pada hukum baru akan terjadi apabila dua unsurnya
telah bertemu pada satu titik singgung. Kedua unsur itu adalah (1)
keadaan baru yang timbul, (2) kesadaran akan perlunya perubahan
pada masyarakat yang bersangkutan itu sendiri. Menurut
Sinzheimen sebagaimana yang dikutip Soetjipto Rahardjo bahwa
syarat terjadinya perubahan pada hukum, baru ada manakala timbul
hal yang baru dalam kehidupan masyarakat dan hal baru itu dapat
melahirkan emosi-emosi pada pihak-pihak yang terkena. Biasanya
pihak yang terkena efek dari hukum baru itu mengadakan langkah-
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
87
langkah menghadapi keadaan itu untuk menuju kepada kehidupan
baru yang sesuai dengan kehendak mereka.
Soleman B. Toneko mengemukakan bahwa berlakunya hukum
baru akan menimbulkan banyak perubahan. Jika perubahan itu
terjadi maka akan ada faktor-faktor yang mengalami perubahan.
Ada kemungkinan seluruhnya akan berubah, namun yangjelas
perubahan itu akan menimbulkan keadaan tertentu, misalnya terjadi
disorganisasi dan reorganisasi. Disorganisasi merupakan suatu
keadaan di mana tidak akan ada keserasian antara unsur-unsur
yang ada dan ini dapat terjadi karena nilai-nilai atau norma-norma
yang baru belum melembaga, sedangkan nilai-nilai atau norma-
norma yang lama sudah mulai pudar. Reorganisasi merupakan
suatu proses pembentukan nilai-nilai atau norma-norma baru yang
mengatur hubungan diantara mereka. Nilai-nilai atau norma-norma
itu mungkin saja gabungan an tara yang baru dan yang lama, sebab
disorganisasi dan reorganisasi biasanya terjadi secara bersamaan
dan serentak. Kedua proses ini terjadi secara tumpang-tindih dalam
waktu dan meliputi generasi-generasi yang terlibat dalam perubahan
tersebut.
Oleh karena nilai-nilai atau norma-norma yang baru dan yang
lama ada secara bersamaan, tidak mengherankan nilai-nilai dan pola
tingkah laku yang lama masih diterapkan pada lernbaga-Iembaga
yang baru. Jika pola tingkah laku dan nilai-nilai dan pola tingkah
laku lama dalam memenuhi kebutuhan rnasyarakat. Jika ada
kecocokan di antara keduanya, nilai-nilai atau norma-norma yang
lama dan baru biasanya dapat dipertahankan, karena keduanya
merupakan bagian dari lernbaga-Iembaga lainnya yang masih
memainkan peranan yang dominan dalam kehidupan masyarakat.
Jika keduanya ada kecocokan, maka pola tingkah laku lama dan yang
baru ~kan bersatu dalam lembaga yang baru dan ditata sedemikian
rupa sehingga sesuai dengan struktur kehidupan masyarakat yang
baru.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
88
7. TEORI SOSIOLOGI FUNGSIONAL
Menurut Thomas T. ODea agama memberikan dasar-dasar
ketenteraman hidup dan identitas yang lebih kuat kepada manusia
dalam kehidupannya yang kadang-kadang bersifat goyah dan penuh
dengan perubahan-perubahan yang cepat. Di samping itu agama juga
dapat memberikan dasar yang sakral bagi nilai dan norma-norma yang
berlaku dalam masyarakat, agama juga dapat memelihara keserasian
antara kepentingan individu dengan kepentingan kelompok serta
mempertahankan kerteltiban kelompok. Agama juga dapat dijadikan
dasar untuk memberikan penilaian terhadap norma-norma. Sehubungan
dengan hal ini, maka dalam penyusunan tata hukum di Indonesia ini
nilai-nilai agama yang tumbuh dalam masyarakat perlu diperhatikan.
Di samping itu nilai-nilai budaya Indonesia yang dalam banyak hal
masih perlu digali dan dikembangkan
27
.
Adalah hal yang manusiawi apabila pada anggota organisasi
menunjukkan kecenderungan untuk menolak setiap perbuatan yang
akan diperkenankan ke dan di dalam organisasi. Pada umumnya
manusia lebih senang berada pada situasi yang telah dikenalnya dan
mapan. Dengan perkataan lain pimpinan organisasi perlu menyadari
bahwa memperkenalkan perubahan selalu disertai oleh berbagai
masalah. Pada umumnya ada lima masalah pokok yang harus diatasi
dalam memperkenalkan perubahan yang rasa takut, penolakan terhadap
perubahan, cara yang tidak didasarkan kepada landasan yang kuat, takut
gagal dan pihak-pihak yang terlibat tidak mendapatkan informasi yang
tepat, relevan, dan mutakhir ten tang bentuk, jenis, dan sifat daripada
perubahan yang akan terjadi dan yang akan dilaksanakan
28
.
27 Tentang Teori Dalam Suatu Hukum
28
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
89
C. Pemanfaatan Asas Hukum dalam Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan
1. Asas Pancasila
Bangsa Indonesia telah menetapkan falsafah/asas dasar Negara
adalah Pancasila yang artinya setiap tindakan/perbuatan baik
tindakan pemerintah maupun perbuatan rakyat harus sesuai dengan
ajaran Pancasila. Dalam bidang hukum Pancasila merupakan sumber
hukum materiil, sehingga setiap isi peraturan perundang-undangan
tidak boleh bertentangan dengan sila-sila yang terkandung dalam
Pancasila. Undang-Undang Dasar 1945 merupakan landasan
Konstitusional daripada Negara Republik Indonesia. Perubahan
Undang-Undang Dasar 1945 mengandung empat pokok-pokok
pikiran yang merupakan cita-cita hukum Bangsa Indonesia yang
mendasari hukum dasar Negara baik hukum yang tertulis dan
hukum tidak tertulis
29
.
Pokok-pokok pikiran yang merupakan pandangan hidup bangsa
adalah :
a. Pokok Pikiran Pertama Negara . Negara melindungi
segenap Bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia
dengan berdasar atas persatuan dengan mewujudkan Keadilan
Sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Dari penjelasan di atas
menegaskan bahwa Negara Republik Indonesia adalah Negara
Kesatuan yang melindungi Bangsa Indonesia serta mewujudkan
keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Dengan dmikian
Negara mengatasi dan menyelesaikan masalah-masalah yang
menimbulkan perpecahan dalam Negara, dan sebaliknya Negara,
pemerintah serta setiap warga Negara wajib mengutamakan
kepentingan Negara di atas kepentingan golongan ataupun
perorangan.
29 G.J. Wolhoff, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Republik Indonesia, (Jakarta: Timun Mas, 1960), hal.
9-10. Ditegaskan dalam buku ini bahwa norma norma hukum lah yang mengatur bentuk negara, organisasi
pemerintahannya, susunan dan hak serta kewajiban organ-organ pemerintahan dan cara-cara menjalankan
hak dan kewajibannya tersebut.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
90
b. Pokok pikiran kedua adalah : Negara hendak mewujudkan
keadilan sosial bagi seluruh rakyat. Istilah Keadilan Sosial
merupakan masalah yang selalu dibicarakan dan tidak pernah
selesai, namun dalam bernegara semua manusia Indonesia
mempunyai hak dan kewajiban yang sama dalam segala bidang
terutama yang menyangkut hukum positif. Penciptaan keadilan
sosial pada dasarnya bukan semata-mata tanggung jawab
Negara akan tetapi juga masyarakat, kelompok masyarakat
bahkan perseorangan.
c. Pokok pikiran ketiga adalah : Negara yang berkedaulatan
rakyat Pernyataan ini menunjukkan bahwa dalam Negara
Indonesia yang berdaulat adalah rakyat atau Kedaultan ada
ditangan rakyat. Dalam pelaksanaan kedaulatan rakyat ini
melallui musyawarah oleh wakil-wakil rakyat.
d. Pokok pikiran keempat Negara berdasarkan Ketuhanan Yang
Maha Esa yang adil dan beradab. Negara menjamin adanya
kebebasan beragama dan tetap memelihara kemanusian yang
adail dan beradab.
2. Asas Negara Hukum
30
Setelah UUD 1945 diamandemen, maka telah ditegaskan dalam
pasal 1 ayat 3 bahwa Negara Indonesia adalah Negara hukum
dimana sebelumnya hanya tersirat dan diatur dalam penjelasan
UUD 1945. Atas ketentuan yang tegas di atas maka setiap sikap
kebijakan dan tindakan perbuatan alat Negara berikut seluruh
rakyat harus berdasarkan dan sesuai dengan aturan hukum. Dengan
demikian semua pejabat/ alat-alat Negara tidak akan bertindak
sewenang-wenang dalam menjalankan kekuasaannya. Dalam
Negara hukum, hukumlah yang memegang komando tertinggi
dalam penyelenggaraan Negara dengan kata lain yang memimpin
dalam penyelenggaraan Negara adalah hukum, hal ini sesuai dengan
prinsip The Rule of Law and not of Man.
30 Jimly Asshiddiqie, op.cit.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
91
Istilah Negara hukum merupakan terjemahan dari Rechtstaat
yang popular di eropa Kontinental pada abad XIX yang bertujuan
untuk menentang suatu pemerintahan Absolutisme. Sifat dari
Rechtstaat dari Eropa Kontinental adalah sistem Kodifkasi yang
berarti semua peraturan hukum harus disusun dalam satu buku
sesuai dengan jenisnya, sehingga karakteristik daripada Rechtstaat
adalah bersifat administratif.
Unsur-unsur / ciri-ciri khas daripada suatu Negara hukum atau
Rechstaat adalah:
1. Adanya pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi
manusia yang mengandung persamaan dalam bidang politik,
ekonomi, sosial,kultur dan pendidikan.
2. Adanya peradilan yang bebas dan tidak memihak, tidak
dipengaruhi oleh suatu kekuasaan atau kekuatan lain apapun.
3. Adanya legalitas dalam arti hukum dalam semua bentuknya.
4. Adanya Undang-Undang Dasaer yang memuat ketentuan
tertulis tentang hubungan antara penguasa dengan rakyat.
5. Adanya pembagian kekauasaan Negara.
Ciri-ciri di atas menunjukkan bahwa Rechstaat adalah pengakuan
dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia yang bertumpu
atas prinsip kebebasan dan persamaan. Adanya Undang-Undang
Dasar akan menjamin terhadap asas kebebasan dan persamaan.
Dengan adanya pembagian kekuasaan untuk menghindari
penumpukkan kekuasaan dalam satu tangan yang sangat
cenderung pada penyalahgunaan kekuasaan terhadap kebebasan
dan persamaan. Disamping konsep Rechstaat dikenal pula konsep
The Rule of Law yang sudah ada sebelum konsep Rechstaat.. Rule
of Law berkembang di Negara Anglo Saxon yang bertumpu pada
sistem hukum Common law dan bersifat yudicial yaitu keputusan-
keputusan/ yurisprudensi.
Menurut Soerjono Soekanto, istilah Rule of Law paling sedikit
dapat ditinjau dalam dua arti yaitu :
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
92
1. Arti formil, dimaksudkan sebagai kekuasaan publik yang
teroganisir yang berarti setiap tindakan/perbuatan atau
kaidah-kaidah didasarkan pada khirarki perintah dari yang
lebih tinggi.
Unsur-unsur Rule of Law dalam arti formil meliputi :
a. Perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia.
b. Adanya pemisahan kekuasaan.
c. Setiap tindakan pemerintah harus didasarkan pada peraturan
perundang-undangan.
d. Adanya peradilan administrasi yang berdiri sendiri.
2. Rule of Law dalam arti materiil atau idiologis mencakup
ukuran-ukuran tentang hukum yang baik atau yang tidak yang
antara lain mencakup
a. Kesadaran ketaatan warga masyarakat terhadap kaidah-
kaidah hukum yang ditetapkan oleh yang berwenang.
b. Bahwa kaidah-kaidah tersebut harus selaras dengan hak-hak
asasi manusia.
c. Negara berkewajiban menjamin tercapainya suatu keadilan
sosial dan kebebasan, kemerdekaan, penghargaan yang
wajar terhadap martabat manusia.
d. Adanya tata cara yang jelas dalam proses untuk mendapatkan
keadilan terhadap perbuatan yang sewenang-wenang dari
penguasa.
e. Adanya peradilan yang bebas dan merdeka dari kekuasaan
dan kekuatan apapun juga.
3. Asas Kedaulatan Rakyat dan Demokrasi
Kedaulatan artinya kekuasaan atau kewenangan yang
tertinggi dalam suatu wilayah. Kedaulatan ratkyat artinya
kekuasaan itu ada ditangan rakyat, sehingga dalam pemerintah
melaksanakan tugasnya harus sesuai dengan keinginan rakyat.
J.J. Rousseaw mengatakan bahwa pemberian kekuasaan
kepada pemerintah melalui suatu perjanjian masyarakat (sosial
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
93
contract) dan apabila pemerintah dalam menjalankan tugasnya
bertentangan dengan keinginan rakyat, maka pemerintah dapat
dijatuhkan oleh rakyat. Pasal 1 ayat 2 Undang-Undang Dasar
1945 mengatakan : Kedaulatan berada ditangan rakyat dan
dilaksanakan menurut UUD.
Rumusan ini secara tegas bahwa kedaulatan ada ditangan
rakyat yang diatur dalam UUD 1945.UUD 1945 menjadi
dasar dalam pelaksanaan suatu kedaulatan rakyat tersebut
baik wewenang, tugas dan fungsinya ditentukan oleh UUD
1945. Hampir semua para ahli teoritis dari zaman dahulu
hingga sekarang mengatakan bahwa yang berkuasa dalam
sistem pemerintahan Negara demokrasi adalah rakyat. Paham
kerakyatan/ demokrasi tidak dapat dispisahkan dengan paham
Negara hukum, sebab pada akhirnya hukum yang mengatur
dan membatasi kekuasaan Negara/ pemerintah dan sebaliknya
kekuasaan diperlukan untuk membuat dan melaksanakan
hukum. Inilah yang juga dikatakan bahwa hubungan antara
hukum dengan kekuasaan tidak dapat dipisahkan dan sangat
erat hubungannya. Dalam Negara adanya saling percaya yaitu
kepercayaan dari rakyat tidak boleh disalahgunakan oleh Negara
dan sebaliknya harapan dari penguasa dalam batas-batas tertentu
diperlukan kepatuhan dari rakyat terhadap aturan-aturan yang
ditetapkan oleh Negara.
4. Asas Negara Kesatuan
Pada dasarnya Negara kesatuan dideklarasikan pada saat
menyatakan/ memproklamirkan kemerdekaan oelh para pendiri
Negara dengan menyatakan seluruh wilayah sebagai bagian
dari satu Negara. Pasal 1 ayat 1 UUD 1945 menyatakan : Negara
Indonesia sebagai suatu Negara kesatuan yang berbentuk
Republik. Negara kesatuan adalah Negara kekuasaan tertinggi
atas semua urusan Negara ada ditangan pemerintah pusat atau
pemegang kekuasaan tertinggi dalam Negara ialaha pemerintah
pusat.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
94
Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dapat menjadi
dasar suatu persatuan, mengingat Bangsa Indonesia yang
beraneka ragam suku bangsa, agama, budaya dan wilayah yang
merupakan warisan dan kekayaan yang harus dipersatukan
yaitu Bhineka Tunggal Ika. Ini berarti Negara tidak boleh
disatukan atau diseragamkan, tetapi sesuai dengan Sila
ketiga yaitu Persatuan Indonesia bukan kesatuan Indonesia.
Negara Kesatuan adalah konsep tentang bentuk Negara dan
republik adalah konsep tentang bentuk pemerintahan. Bentuk
Negara Kesatuan Republik Indonesia diselenggrakan engan
pemberian otonomi kepada daerah yang seluas-luasnya untuk
berkembang sesuai dengan potensi dan kekayaan yang dimiliki
masing-masing daerah yang didorong, didukung dari bantuan
pemerintah pusat.
5. Asas Pembagian Kekuasaan dalam Check and Balances
Pengetian pembagian kekuasaan adalah berbeda dari
pemisahan kekuasaan, pemisahan kekuasaan berarti bahwa
kekuasaan Negara itu terpisah-pisah dalam beberapa bagian
seperti dikeukakan oleh John Locke yaitu :
a. Kekuasaan Legislatif
b. Kekuasaan Eksekutif
c. Kekuasaan Federatif
Montesquieu mengemukakan bahwa setiap Negara terdapat
tiga jenis kekuasaan yaitu Trias Politica.
a. Eksekutif
b. Legislatif
c. Yudikatif
Dari ketiga kekuasaan itu masing-masing terpisah satu sama
lainnya baik mengenai orangnya mapun fungsinya. Pembagian
kekuasaan berarti bahwa kekuasaan itu dibagi-bagi dalam
beberapa bagian, tidak dipisahkan yang dapat memungkinkan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
95
adanya kerjasama antara bagian-bagian itu ( Check and Balances).
Tujuan adanya pemisahan kekuasaan agar tindakan sewenang-
wenang dari raja dapat dihindari dan kebebasan dan hak-hak
rakyat dapat terjamin.
UUD 1945 setelah perubahan membagi kekuasaan Negara
atau membentuk lembaga-lembaga kenegaraan yang mempunyai
kedudukan sederajat serta fungsi dan wewenangnya masing-
masing yaitu :
a. Dewan Perwakilan Rakyat
b. Majelis Permusyawaratan Rakyat
c. Dewan Pimpinan Daerah
d. Badan Pemepriksa Keuangan
e. Presiden dan Wakil Presiden
f. Mahkamah Agung
g. Mahkamah Konstitusi
h. Komisi Yudisial
i. Dan Lembaga-lembaga lainnya yang kewenagannya diatur
dalam UUD 1945 dan lembaga-lembaga yang pembentukan
dan kewenangannya diatur dengan Undang-Undang.
Dengan demikian UU 1945 tidak menganut pemisahan
kekuasaan Negara seperti dikemukakan oleh John Locke dan
Montesquieu seperti tersebut di atas, akan tetapi UUD 1945
membagi kekuasaan Negara dalam lembagalembaga tinggi
Negara dan mengatur pula hubungan timbal balik antara
lembaga tinggi Negara tersebut
31
.
Sedangkan disisi yang lain, teori perundang-undangan
mempunyai kedudukan yang sangat penting dalam pembuatan
peraturan perundang-undangan, dalam hal ini adalah sebagai
berikut:
1. Asas undang-undang tidak berlaku surut.
2. Asas hierarki, atau tata urutan peraturan perundang-
undangan menurut teori jenjang norma hukum atau
31
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
96
stufenbautheorie yang dikemukakan Hans Kelsen.
3. Asas lex posteriore derogate lex priori
4. Asas hukum lex specialis derogate legi gereralis
Berdasarkan asas-asas tersebut di atas, dapat dijelaskan
bahwa dalam penyusunan peraturan perundang-undangan
harus mengedepanpan minimal empat asas tersebut di atas.
Keberadaan asas tidak berlaku surut (non retroaktif) adalah untuk
menjamin adanya kepastian hukum di masyarakat mengenai
berlakunya suatu hukum. Walaupun keberadaan asas ini
dikecualikan bagi kasus-kasus pelanggaran HAM yang berskala
internasional dengan beberapa alasan tertentu. Akan tetapi,
alasannya tetap dalam rangka untuk adanya jaminan kepastian
hukum dan keadilan bagi masyarakat secara keseluruhan.
Asas hierarki menegaskan bahwa dalam tata urutan peraturan
perundang-undangan harus memperhatikan kordinasi antara
satu peraturan dengan peraturan yang lainnya. Antara peraturan
di tingkat pusat dan peraturan di tingkat daerah. Dengan adanya
asas ini menegaskan bahwa adanya hierarki dalam system
perundang-undangan dan bersifat sub ordinasi, tidak hanya
koordinasi saja. Asas ini menegaskan bahwa adanya taat hukum
dan taat asas antara peraturan pusat dan peraturan daerah.
Asas lex posterior derogate lex priori menegaskan asas
hiearki dalam system peraturan perundang-undangan.
Keberadaan peraturan yang di atas otomotis harus lebih ditaati
keberadaannya dan dijadikan rujukan oleh peraturan yang di
bawahnya sekaligus menjadi dasar atas pembentukan peraturan
perundang-undangan yang berada di bawahnya. Dengan asas
ini menegaskan bahwa peraturan perundang-undangan adalah
suatu system yang bersifat sistematis menuju terciptanya system
hukum yang berkeadilan.
Asas specialis derogate legi generalis menegaskan bahwa
hukum dibuat untuk menciptakan keadilan. Tujuan hukum
tiada lain tiada bukan adalah menuju keadilan. Keberadaan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
97
asas ini menegaskan bahwa peraturan yang lebih khusus
mengecualikan peraturan yang lebih umum. Bahwa ketika telah
dibuat suatu peraturan yang lebih khusus dalam suatu bidang
tertentu, maka serta merta keberadaan peraturan ini akan
mengecualikan peraturan yang sebelumnya yang masih bersifat
umum. Keberadaan asas ini kembali menegaskan tidak adanya
penafsiran yang berbeda dengan tujuan diciptakannya peraturan
itu sendiri sehingga akan memberikan rasa kepastian hukum di
tengah masyarakat.

D. Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Yang Baik
Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan adalah
suatu pedoman atau suatu rambu dalam pembentukan perundang-
undangan yang baik. Pembahasan mengenai asas-asas yang penting
dalam pembuatan perundang-undangan yang baik ini menjadi sangat
penting agar tercipta perundang-undangan yang baik. Pembentukan
peraturan perundang-undngan ini menyangkut isi peraturan, bentuk
dan susuna peraturan, metode pembentukan peraturan, prosedur dan
proses pembentukan peraturan
32
.
Mengutip I.C Van Der Vlies seperti yang dikutip oleh Maria Farida
Indrati dalam bukunya membagi asas-asa dalam pembentukan peraturan
negara yang baik ke dalam asas-asas yang formal dan material. Asas-
asas formal meliputi
33
:
1. Asas tujuan yang jelas (beginsel van duidelijke doelstelling).
2. Asas organ/lembaga yang tepat (beginsel van het juitse orgaan).
3. Asas perlunya pengaturan (het moodzakelijheids beginsel).
4. Asas-asas dapatnya dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid).
5. Asas konsensus (het beginsel van consensus).
32 Maria Farida Indrati S, Ilmu Perundang-Undangan, (Yogyakarta: Penerbit Kanisius, 2007), hal. 252.
33 Ibid., hal. 253.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
98
Asas-asas material meliputi
34
:
1. Asas tentang terminologi dan sistematika yang benar (het beginsel
van duiddelijke terminologi en duiddelijke systematiek).
2. Asas tentang dapat dikenali (het beginsel van de kenbaarheid).
3. Asas perlakuan yang sama dalam hukum (het rechtgelijkheids
beginsel).
4. Asas kepastian hukum (het rechterheidsbeginsel).
5. Asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan individual (het beginsel
van de individuele rechtsbedeling).
Sedangkan A. Hamid Atamimi berpendapat bahwa pembentukan
peraturan perundang-undngan Indonesia yang patut adalah sebagai
berikut
35
:
1. Cita hukum Indonesia.
2. Asas negara berdasar atas hukum yang menempatkan undang-
undang sebagai alat pengaturan yang khas berada dalam keutamaan
hukum.
3. Asas pemerintahan berdasar sistem konstitusi yang menempatkan
undang-undang sebagai dasar dan batas penyelenggaraan kegiatan-
kegiatan pemerintahan.
Sehingga dengan demikian, asas-asas pembentukan peraturan
perundang-undangan yang patut itu meliputi juga
36
:
1. Asas tujuan yang jelas.
2. Asas perlunya pengaturan.
3. Asas organ/lembaga dan materi muatan yang tepat.
4. Asas dapatnya dilaksanakan.
5. Asas dapatnya dikenali.
6. Asas perlakuan yang sama dalam hukum.
7. Asas kepastian hukum.
8. Asas pelaksanaan hukum sesuai kaedah individual.
34 Ibid.,
35 Ibid., hal 254.
36 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
99
Sedangkan menurut Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto,
asas-asas yang perlu diperhatikan dalam pembuatan peraturan
perundang-undangan antara lain:
1. Undang-undang tidak dapat diganggu gugat.
2. Undang-undang tidak berlaku surut; artinya, undang- undang
hanya boleh diterapkan terhadap peristiwa yang disebut di dalam
undang-undang tersebut, serta terjadi setelah undang-undang itu
dinyatakan berlaku.
3. Undang-undang yang dibuat oleh Penguasa yang lebih tinggi,
mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula.
4. Undang-undang yang bersifat khusus menyampingkan undang-
undang yang bersifat umum, apabila pernbuatnya sama. Artinya,
terhadap peristiwa khusus wajib diperlakukan undang-undang yang
menyebutkan peristiwa itu, walaupun bagi peristiwa khusus terse
but dapat pula diperlakukan undang-undang yang menyebutkan
peristiwa yang lebih luas ataupun lebih umum, yang juga dapat
mencakup peristiwa khusus tersebut.
5. Undang-undang yang berlaku belakangan, membatalkan undang-
undang yang berlaku terdahulu. Artinya, undang- undang lain yang
lebih dahulu berlaku di mana diatur mengenai suatu hal tertentu,
tidak berlaku lagi apabila ada undang-undang baru yang berlaku
belakangan yang mengatur pula hal tertentu terse but, akan tetapi makna
atau tujuannya berlainan atau berlawanan dengan undang-undang
lama tersebut.
6. Undang-undang merupakan suatu sarana untuk mencapai
kesejahteraan spiritual dan materiel bagi masyarakat maupun
pribadi, melalui pelestarian ataupun pemba- haruan (inovasi).
Artinya, supaya pembuat undang-undang tidak sewenang-wenang
atau supaya undang-undang tersebut tidak menjadi huruf mati,
maka perlu dipenuhi beberapa syarat tertentu, yakni antara lain:
7. Keterbukaan di dalam proses pembuatan Undang-Undang (A.M.
Bos tanpa tahun).
8. Pemberian hak kepada warga masyarakat untuk mengajukan usul-
usul tertentu, melalui cara-cara:
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
100
1) Penguasa setempat mengundang mereka yang berminat untuk
menghadiri suatu pembicaraan mengenai peraturan tertentu
yang akan dibuat.
2) Suatu Departemen tertentu, mengundang organisasi-organisasi
tertentu untuk memberikan rnasukan bagi suatu rancangan
undang-undang yang sedang disusun.
3) Acara dengar pendapat di Dewan Perwakilan Rakyat.
4) Pembentukan kelompok-kelompok penasihat yang terdiri dari
tokoh-tokoh atau ahli-ahli terkemuka.
Sedangkan, asas pembentukan peraturan perundang-undangan
yang baik sesuai perumusan dalam Undang-Undang No.10 Tahun
2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, terdapat
dalam pasal 5, yang menjelaskan bahwa dalam membentuk peraturan
perundang-undangan harus berdasarkan pada asas pembentukan
peraturan perundang-undangan yang baik yang meliputi
37
:
1. Kejelasan tujuan.
2. Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat.
3. Kesesuaian antara jenis dan materi muatan.
4. Dapat dilaksanakan.
5. Kedayagunaan dan kehasilgunaan.
6. Kejelasan rumusan.
7. Keterbukaan.
Sehingga dengan demikian, berdasarkan pada ketentuan dalam
pasal 5 tersebut di atas maka hendaknya dalam perumusan pembuatan
peraturan perundang-undangan hendaknya dalam setiap pembentukan
peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas
yang hendak di capai. Selain itu, setiap jenis peraturan perundang-
undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat pembentuk peraturan
perundang-undangan yang berwenang. Peraturan perundang-
undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum bila dibuat
oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang.
37 Ibid., hal 256.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
101
Kemudian, dalam pembentukan peraturan perundang-undangan
harus benar-benar memperhatikan materi muatan yang tepat dengan
jenis peraturan perundang-undangannya. Selanjutnya, bahwa setiap
pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan
efektiftas peraturan perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat,
baik secara flosofs, yuridis maupun sosiologis.
Selain itu, peraturan yang dibuat pun memang benar-benar
dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat,
berbangsa dan bernegara. Juga harus memenuhi persyaratan teknis
penyusunan peraturan perundang-undangan, sistematika dan pilihan
kata atau terminologi, serta bahasa hukumnya jelas dan mudah
dimengerti, sehingga tidak menimbulkan berbagai macam interpretasi
dalam pelaksanaannya. Asas keterbukaan menjadi penting dimulai
dari perencanaan, persiapan, penyusunan dan pembahasan bersifat
transparan dan terbuka sehingga seluruh lapisan masyarakat mempunyai
kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam
proses pembentukan peraturan perundang-undangan.
Dalam pasal 6 UU No.10 Tahun 2004 menegaskan bahwa materi
muatan peraturan perundang-undangan juga harus mengandung asas:
1. Pengayoman, adalah bahwa setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus berfungsi memberikan perlindungan
dalam rangka menciptakan ketentraman masyarakat;
2. Kemanusiaan, adalah bahwa setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan
penghormatan hak-hak asasi manusia serta harkat dan martabat
setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional;
3. Kebangsaan, adalah bahwa setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan sifat dan watak bangsa
Indonesia yang pluralistik dengan tetap menjaga prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia;
4. Kekeluargaan, adalah bahwa setiap materi muatan peraturan
perundang-undangan harus mencerminkan musyawarah untuk
mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan kecuali
tidak tercapai dapat dilakukan melalui voting yang harus tetap
dalam suasana kekeluargaan;
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
102
5. Kenusantaraan, adalah bahwa setiap materi peraturan perundang-
undangan senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh wilayah
Indonesia dan materi muatan peraturan perundang=undangan yang
dibuat di daerah merupakan bagian dari sistem hukum nasional
yang berdasarkan Pancasila dan UUD Negara RI tahun 1945;
6. Bhinneka tunggal ika, adalah bahwa setiap materi muata perundang-
undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama,
suku dan golongan, kondisi khusus daerah dan budaya khususnya
yang menyangkut masalah-masalah sensitif dalam kehidupan
bermasyarakat, berbangsa dan bernegara;
7. Keadilan. Adalah bahwa setiap materi peraturan perundang-
undangan harus mencerminkan keadilan secara proporsional bago
setiap warga negara tanpa terkecuali;
8. Kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, adalah
bahwa setiap materi peraturan perundang-undangan tidak boleh
berisi hal-hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar belakang
antara lain agama, suku, ras, golongan, gender atau status sosial
9. Ketertiban dan kepastian hukum, adalah bahwa setiap materi
muatan peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan
ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian
hukum.
10. Keseimbangan, keserasian dan keselarasan, adalah bahwa setiap
materi muatan peraturan perundangan harus mencerminkan
keseimbangan, keserasian dan keselarasan antara kepentingan
individu dan masyarakat dengan kepentingan bangsa dan negara.
Undang-undang juga mengamanahkan bahwa dalam perumusan
peraturan perundang-undangan tidak menutup kemungkinan untuk
memperhatikan asas-asas lain yang sesuai dan relevan sesuai dengan
bidang hukum peraturan perundang-undangan yang bersangkutan
Bahwa hendaknya dalam pembuatan perundang-undangan harus
berfungsi untuk memberikan perlindungan dalam rangka menciptakan
ketenteraman masyarakat. Selain itu juga mencerminkan perlindungan
dan pengayoman hak-hak asasi mansuia serta harkat dan martabat setiap
warga negara negara dan penduduk Indonesia secara proporsional.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
103
Selain itu, setiap materi perundang-undangan harus mencerminkan
sifat dan watak bangsa Indonesia yang pluralistik (kebhinnekaan) dengan
tetap menjaga prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kemudian,
materi perundang-undnagan juga mencerminkan musyawarah untuk
mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan. Selain itu
juga memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan
materi muatan peraturan perundang-undangan yang dibuat di daerah
merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan
Pancasila.
Selanjutnya, materi muatan perundang-undangan harus
memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan golongan,
kondisi khusus daerah dan budaya khususnya yang menyangkut
masalah-masalah sensitif dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa
dan bernegara. Materi muatan perundang-undangan juga harus
mencerminkan keadilan proporsional bagi setiap warga negara tanpa
terkecuali. Materi muatan perundang-undangan tidak boleh berisi hal-
hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar belakang, antara lain
agama, suku, ras, golongan, gender atau status sosial.
Asas ketertiban dan kepastian hukum juga menjadi penting tercermin
dalam materi muatan peraturan perundang-undangan sehingga dapat
menimbulkan ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya
kepastian hukum. Dan juga harus mencerminkan keseimbangan,
keserasian dan keselarasan antara kepentingan bangsa dan negara.
Selain itu, pembentukan peraturan perundang-undangan juga
harus berpedoman serta bersumber dan mendasar pada Pancasila dan
UUD 1945, dimana hal ini ditegaskan dalam pasal 2 UU No.10 Tahun
2004 yang menegaskan bahwa Pancasila merupakan sumber dari segala
sumber hukum negara dan Undang-Undang Dasar 1945 merupakan
hukum dasar dalam peraturan perundang-undangan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
104
E. Penerapan Asas Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Di
Indonesia
Saat ini, terdapat kecenderungan untuk meletakkan asas-asas
hukum atau asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan
tersebut di dalam salah satu pasal-pasal awal, atau dalam bab Ketentuan
Umum, seperti dirumuskan dalam Lampiran Undang-Undang No.10
Tahun 2004
38
. Sebenarnya asas-asas yang dimuat dalam UU No.10 tahun
2004 mengambil alih sebagian besar (dengan modifkasi) asas-asas
pembentukan perundang-undngan yang baik (beginsel van behoorlijke
regelgeving).
Sehingga dengan demikian, mengutip teori sistem hukum seperti
yang diungkapkan oleh Friedman bahwa salah satu aspek penting
dalam sistem hukum adalah substansi hukum, dimana dalam hal ini
merupakan suatu sistem peraturan perundang-undangan Indonesia
sebagai suatu rangkaian unsur-unsur hukum tertulis yang saling terkait,
saling mempengaruhi satu sama laij dan terpadu yang tidak dapat
dipisahkan satu sama lainnya yang terdiri atas asas-asas, pembentuk dan
pembentukannya, jenis, hierarkii, fungsi, materi muatan, pengundangan,
penyebarluasan, penegakan dan pengujiannya yang dilandasi oleh
Falsafah Pancasila dan UUD Negara Republik Indonesia rahun 1945.
Dalam hal ini, hendaknya materi muatan peraturan perundang-
undangan tidak hanya meletakkan asas-asas seperti yang tersebut di atas
sebagai suatu formalitas tetapi juga terimplementasi dalam pelaksanaan
peraturan perundang-undangannya dalam setiap lapisan masyarakat.
Sehingga dengan demikian, ada beberapa unsur yang seharusnya
terkandung dalam materi muatan peraturan perundang-undangan
yaitu:
1. bahwa pembentuk undang-undang hendaknya dapat melahirkan
undang-undang yang mencerminkan keadilan bagi semua individu.
Dengan berpegang pada prinsip ini perundang-undangan itu
hendaknya dapat memberikan kebahagiaan yang terbesar bagi
masyarakat. Selain itu, hukum yang efsien dan efektif adalah hukum
38 Ibid., hal. 264.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
105
yang bisa mencapai visi dan misinya yaitu untuk memberikan
kebahagiaan terbesar kepada jumlah warga yang terbanyak.
2. bahwa pembentuk undang-undang dianjurkan agar memperhatikan
kehidupan berbangsa dan bernegara. Dimana dalam hal ini
undang-undang harus memperhatikan antara keseimbangan
antara keinginan untuk mengadakan pembaruan hukum melalui
perundang-undangan dengan kesadaran untuk memerhatikan
kenyataan yang hidup dalam masyarakat.
3. hendaknya hukum mampu menjadi perubahan menuju masa depan.
Hukum harus berada di depan dalam mengantisipasi masalah-
masalah hukum yang ditemui di masyarakat dan hukum yang
terimplementasikan dalam materi muatan peraturan perundang-
undangan mampu menjawab berbagai macam persoalan hukum
yang ada tanpa terkecuali.
4. Hendaknya hukum harus sesuai dengan kesadaran hukum
masyarakat. hukum itu tidak saja merupakan keseluruhan asas-
asas dan kaidah-kaidah yang mengatur kehidupan manusia dalam
masyarakat, melainkan meliputi pula lembaga-lembaga (institution)
dan proses-proses (process) yang mewujudkan berlakunya kaidah-
kaidah itu dalam kenyataan. Dengan lain perkataan yang norrnatif
semata-mata tentang hukum tidak cukup apabila kita hendak
melakukan pembinaan dan perubahan hukum secara menyeluruh.
5. Hendaknya materi muatan peraturan perundangan-undangan
memahami hakekat dan tujuan hukum yaitu untuk mengayomi
manusia baik secara aktif maupun secara pasif. Secara aktif
dimaksudkan sebagai upaya untuk menciptakan suatu kondisi
kemasyarakatan yang manusiawi dalam prosesyang berlangsung
secara wajar. Sedangkan yang dimaksud secara pasif adalah
mengupayakan pencegahan atas upaya yang sewenang-wenang dan
penyalahgunaan hak secara tidak adil.
6. Hendaknya materi muatan peraturan perundang-undangan
Indonesia, sangat mengedepankan asas dan falsafah berdirinya
negara kesatuan republik Indonesia. Meletakkan Pancasila dan
Undang-Undang Dasar 1945 sebagai sumber hukum tertinggi
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
106
dan dasar pembentukan peraturan perundang-undangan yang
dibawahnya.
7. Hendaknya dalam perumusan materi peraturan perundang-
undangan memperhatikan asas-asas pembentukan peraturan yang
baik, efektif dan efsien.
8. Hendaknya materi pembuatan peraturan perundang-undangan
yang telah dirumuskan dan ditetapkan dapat tersosialisasikan
dengan baik kepada seluruh elemen masyarakat tanpa terkecuali
yang dilakukan dengan proses dan mekanisme yang baik sehingga
harapannya semua masyarakat dapat mengetahui seluruh dan isi
peraturan yang ada baik yang ada dalam tataran nasional maupun
daerah.
Sehingga dengan demikian, dalam hal ini salah satu tolak ukur
suatu hukum dapat berlaku secara efektif adalah ketika telah memenuhi
asas publisitas. Asas publisitas menjadi sangat penting dibahas
dikaitkan dengan pembahasan penerapan teori fksi hukum, yaitu teori
yang menjelaskan bahwa dalam rangka memenuhi aspek publisitas,
suatu peraturan perundang-undangan harus memenuhi kriteria dan
prosedur tertentu sehingga dapat dianggap semua masyarakat dapat
mengetahui. Hal ini dilakukan agar tidak ada satupun masyarakat yang
berargumentasi bahwa mereka tidak mengetahui akan suatu perundang-
undangan tertentu yang telah ada dan telah ditetapkan dan juga telah
diundangkan.
Pembahasan mengenai teori fksi hukum untuk selanjutnya akan
dibahas pada baba empat dari pembahasan disertasi ini.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
107
PEMANFAATAN TEORI
FIKSI HUKUM DALAM
PEMBENTUKAN UNDANG-
UNDANG, KEPUTUSAN
PRESIDEN DAN PERATURAN
DAERAH
Dalam bab ini akan dijelaskan mengenai teori fksi hukum, penerapannya
dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia serta
analisisnya dalam kaitan fungsi hukum dalam pembangunan masyarakat.
Hukum yang terimplementasikan dalam suatu peraturan perundanga-
undangan dibuat dalam rangka mencapai tujuan ideal dari keberadaan
hukum itu sendiri, yaitu menciptakan keadilan. Namun demikian, seperti
yang telah dijelaskan pada bab sebelumnya bahwa makna keadilan
adalah relatif, tergantung pada perspektif, cara pandang dan kondisi
masyarakat setempat. Keberadaan suatu peraturan perundang-undangan,
bagaimanapun proses yang dilaluinya, ketika telah disahkan menjadi suatu
undang-undang hendaknya tetap mengedepankan kepentingan masyarakat
secara luas, tidak bersifat eksklusif.
Tujuan keadilan dari hukum yang menjadi harapan dari adanya suatu
peraturan, hendaknya dikemas dalam suatu mekanisme yang mendukung
hakekat keadilan itu sendiri. Hukum harus memastikan bahwa suatu
Bab 4
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
108
peraturan perundang-undangan tidak hanya seonggok kertas tak
bernyali, akan tetapi hukum harus memastikan bahwa suatu peraturan
dapat diimplementasikan, tanpa terkecuali. Disinilah peran eksekutif dan
legislatif tidak hanya sekedar pada mekanisme perumusan suatu peraturan
saja, tetapi juga memastikan bahwa peraturan tersebut dapat diketahui oleh
masyarakat, tanpa terkecuali. Mekanisme inilah yang biasa di sebut dengan
mekanisme pengundangan, suatu mekanisme agar aspek publisitas dari
suatu peraturan dapat terpenuhi. Mekanisme pengundangan inilah yang
menjadi perkembangan dari suatu teori penting dalam ilmu hukum yaitu
teori fksi hukum yang pertama kali dikenalkan oleh Van Apeldoorn.
A. Teori Fiksi Hukum: Dalam Konteks Sejarah
Dalam hubungan yang terjadi antar masyarakat, terdapat berbagai
macam hubungan yang terjadi antar golongan masyarakat, yaitu hubungan
yang dihasilkan oleh kepentingan kepentingan golongan masyarakat
tersebut. Manusia memiliki hak, kewajiban, dan kepentingannya masing-
masing, yang seringkali dapat melahirkan konfik, karena manusia
pada dasarnya memiliki sifat ingin kepentingannya didahulukan.
Oleh sebab itulah maka diperlukan hukum, yaitu untuk mencapai
ketertiban antar masyarakat. Adanya hukum yang berfungsi sebagai
norma untuk mengatur hubungan antar anggota masyarakat membuat
manusia terikat dengan kewajiban dan tanggung jawab hukum.
Keterikatan terhadap hukum ini menjadi penting karena pada dasarnya
manusia selalu hidup berdampingan satu sama lain
1
. Hukum berfungsi
sebagai pelindungan kepentingan manusia, agar kepentingan manusia
terlindungi, hukum harus dilaksanakan secara profesional. Hukum
yang telah dilanggar harus ditegakkan melalui penegakkan hukum.
Penegakkan hukum menghendaki kepastian hukum, kepastian hukum
merupakan perlindungan terhadap tindakan sewenang-wenang.
Masyarakat mengharapkan adanya kepastian hukum karena dengan
adanya kepastian hukum masyarakat akan tertib, aman dan damai
2
.
1 Andrea Ata Ujan, Filsafat Hukum: Membangun Hukum, Membela Keadilan, Yogyakarta: Penerbit Kanisius,
2009, hlm. 29
2 R.Arry Mth. Soekowathy, Fungsi dan Relevansi Filsafat Hukum bagi Rasa Keadilan dalam Hukum Positif, di akses
dari http://jurnal.flsafat.ugm.ac.id/index.php/jf/article/viewFile/16/13 pada tanggal 17 Februari 2012
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
109
Hukum merupakan serangkaian peraturan mengenai tingkah laku
orang sebagai anggota masyarakat, yang bertujuan untuk keselamatan,
kebahagiaan, dan tata tertib di dalam masyarakat.
3
Hukum yang
tertulis dipandang orang lebih dapat memberikan kepastian hukum
(rechtszekerheid) kepada masyarakat dibanding dengan hukum yang
tidak tertulis. Karena itulah perundang undangan sebagai salah satu
bentuk hukum tertulis menjadi lebih penting di masa kini dan di masa
yang akan datang.
4
Menurut kamus hukum fksi atau dalam bahasa aslinya (bahasa Latin)
Fictio adalah angan-angan, bentuk hukum, kontruksi hukum, bangunan
hukum, di samping peraturan undang-undang. Van Apeldoorn
memberi pendapat fctie atau fksi adalah bahwa kita menerima sesuatu
yang tidak benar sebagai sesuatu hal yang benar. Atau dengan kata lain
kita menerima apa yang sebenarnya tidak ada, sebagai ada atau yang
sebenarnya ada sebagai tidak ada
5
.
Fictie ialah bahwa kita menerima sesuatu yang tidak benar sebagai
suatu hal yang benar. Dengan perkataan lain kita menerima apa yang
sebenarnya tidak ada, sebagai ada atau yang sebenarnya ada sebagai
tidak ada. Kata fctie itu biasanya dipakai orang, jika orang dengan
sadar menerima sesuatu sebagai kebenaran, apa yang tidak benar. Fictie
atau dusta yang demikian itu memegang peranan yang penting dalam
hukum, dan sudah dipakai sejak dahulu. Sebagai contoh, rakyat Romawi
yang meninggal dalam tawanan dipandang meninggal sebagai budak
dan menurut hukum Romawi, seorang budak tak dapat meninggalkan
warisan yang sah. Dengan demikian maka surat wasiat yang dibuatnya
sebelum ia ditawan menjadi tidak berlaku. Akan tetapi, lex cornelia
(dari Sulla) menentukan bahwa bila seorang rakyat meninggal dalam
tawanan perang ia seharusnya dianggap sebagai orang yang meninggal
pada saat pengangkatannya, sehingga surat wasiatnya berlaku (fctio
legis corneliae). Fictie tersebut yang pada mulanya hanya ditentukan
pukul 17:50 WIB
3 Amiroeddin Syarif, Perundang Undangan : Dasar, Jenis dan Teknik Membuatnya, (Jakarta : Bina Aksara, 1987).
hal.2
4 Ibid. hal.3-4
5 Rahmat Setiabudi Sokonagoro, dkk, Menggali Peristilahan Hukum Dalam Bahasa Hukum Indonesia
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
110
untuk hukum waris kemudian dilakukan untuk segala hubungan
hukum dari seorang tawanan. Rakyat Romawi yang tertangkap sebagai
tawanan, yang kembali di negerinya sendiri tak pernah dianggap sebagai
bekas tawanan perang. Bangsa Romawi memakai fctie sebagai alat
teknik pertolongan untuk perkembangan hukum. Dalam hal tersebut,
perkembangan hukum inggris memperlihatkan persamaan dengan
hukum Romawi
6
.
Dalam Sejarah Hukum di Eropa daratan, hukum itu lahir dari kontrak
sosial, kontrak sosial adalah metamorfosa dari kontrak-kontrak ekonomi
masyarakat merkantilis. Sehingga dengan demikian teori ini lahir dari
ranahnya hukum privat. Baru abad 18 dengan gejala industrialisasi
munculah Negara Modern. Negara modern mensyaratkan adanya
generalitas dalam sistem hukum yang bersifat publik. Untuk memenuhi
generalitas itulah semua orang yang berada dalam satu wilayah negara
harus tunduk pada suatu hukum yang dibikin oleh bandan publik. hal
itu memberi manfaat agar institusi publik menjadi kuat.
Fiksi hukum yang menyatakan bahwa setiap orang dianggap
tahu akan undang-undang. Hal ini didasarkan pada suatu alasan,
bahwa manusia mempunyai kepentingan sejak lahir sampai mati.
Setiap kepentingan manusia tersebut selalu diancam oleh bahaya di
sekelilingnya. Oleh karena itu manusia memerlukan perlindungan
kepentingan, yang dipenuhi oleh berbagai kaidah sosial yang salah
satunya adalah kaidah hukum. Karena kaidah hukum melindungi
kepentingan manusia, maka harus dipatuhi manusia lainnya. Sehingga
timbul kesadaran untuk mematuhi peraturan hukum, supaya
kepentingannya sendiri terlindungi. Dengan demikian ketidaktahuan
akan undang-undang tidak merupakan alasan pemaaf atau ignorantia
legis excusat neminem
7
.
Dalam ilmu hukum dikenal teori fksi hukum yang menyatakan
bahwa diundangkannya sebuah peraturan perundang-undangan oleh
instansi yang berwenang mengandaikan semua orang mengetahui
peraturan tersebut. Dengan kata lain tidak ada alasan bagi pelanggar
6 Rahmat Setiobudi Sokonagoro, Peristilahan Fiksi Hukum (Fictie Hukum) Dalam Teori dan dalam Praktek
7 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
111
hukum untuk menyangkal dari tuduhan pelanggaran dengan alasan
tidak mengetahui hukum atau peraturannya
8
.
Fiksi hukum yang dikenal adalah setiap orang dianggap tahu akan
undang-undang. Hal ini didasarkan pada suatu alasan, bahwa manusia
mempunyai kepentingan sejak lahir sampai mati. Setiap kepentingan
manusia tersebut selalu diancam oleh bahaya di sekelilingnya. Oleh karena
itu manusia memerlukan perlindungan kepentingan, yang dipenuhi
oleh berbagai kaidah sosial yang salah satunya adalah kaidah hukum.
Karena kaidah hukum melindungi kepentingan manusia, maka harus
dipatuhi manusia lainnya. Sehingga timbul kesadaran untuk mematuhi
peraturan hukum, supaya kepentingannya sendiri terlindungi. Dengan
demikian ketidaktahuan akan undang-undang tidak merupakan alasan
pemaaf atau ignorantia legis excusat neminem
9
.
Namun sebenarnya fksi perundang-undangan itu bukan fksi
sebenarnya, melainkan dirumuskan belaka sebagai fksi. Fiksi dipahami
dari sudut hasrat pembentuk undang-undang untuk memperoleh
perumusan yang singkat, yaitu sebagai alat penolong untuk menghemat
jumlah peraturan dan pengertian
10
.
Teori fksi hukum mengasumsikan bahwa pengundangan peraturan
mempunyai kekuatan mengikat, mengikat setiap orang untuk mengakui
eksistensi peraturan tersebut. Dengan demikian pengundangan
peraturan tidak memperdulikan apakah masyarakat akan mampu
mengakses peraturan tersebut atau tidak, apakah masyarakat menerima
peraturan itu atau tidak. Disinilah muncul kelemahan teori fksi
hukum, pemerintah dapat berbuat sewenang-wenang pada masyarakat
yang dianggap melanggar aturan hukum dan mengenyampingkan
ketidaktahuan masyarakat atas hukum atau peraturan yang harus
ditaati
11
.
Jadi fksi perundang-undangan itu sebenarnya bukanlah tidak dapat
dibuang. Akan tetapi bahwa ia sering dipakai terutama dapat dipahami
dari sudut hasrat pembentuk undang-undang untuk memperoleh
8 Yustisia Rahman, Publisitas,Fiksi Hukum dan Keadilan, 20 Januari 2010
9 Rahmat Setiobudi Sokonegoro, op.cit.,
10 Yustisia Rahman, op.cit.,
11 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
112
perumusan yang singkat. Adakalanya juga pembentuk undang-undang
memakai fksi, padahal pemakaian fksi itu dapat dihindarinya. Hukum
yang tugasnya mengatur kehidupan masyarakat sebenarnya tidak boleh
dijelmakan dalam peraturan-peraturan yang dalamperumusannya
jelas bertentangan dengan kenyataan. Adalah kewajiban ajaran
hukum untuk sebanyak mungkin mengeluarkan fksi dari perundang-
undangan, dengan kata lain, mempersiapkan peraturan-peraturan yang
sederhana
12
.
Sejak zaman Romawi Kuno pada dasarnya sudah dikenal lembaga
pengundangan dalam bentuk sederhana, yaitu menuliskannya undang-
undang baru pada spanduk (bakor) oleh petugas kerajaan dibawa ke
alun-alun pada hari pasar. Diharapkan dengan itu, maka masyarakat
mengetahui peraturan baru. Dengan tata cara demikian kemudian
dikenal produk hukum yang disebut Lex (legere: membaca).
Disamping itu terdapat bentuk lain lagi yaitu decretum (dekrit)
yang tidak dipamerkan sebagaimana lex, tetapi karena pengumuman
(excathedra) raja. Dekrit dikeluarkan karena hal-hal yang mendesak.
Sebenarnya pemakaian fksi hukum dalam perundang-undangan
dan dalam ajaran hukum menyebabkan kerugian yang besar. Pemakaian
fksi hukum tersebut mengakibatkan kebiasaan para ahli hukum
memakai fksi dengan tidak semestinya. Karena dalam Undang-undang
dan dalam literatur yang bersifat ilmu pengetahuan hukum, ahli hukum
seringkali mempergunakan fksi. Akhirnya ahli hukum, karena terbiasa
dengan penggunaan fksi hukum tersebut, menjadi sangat lancar
mempergunakannya. Itulah sebabnya, fksi hukum memegang peranan
juga dalam pengadilan dan terkadang memegang peran yang sangat
berbahaya. Untuk hakim, fksi adalah alat yang memikat, karena fksi
memberikan hakim kemampuan untuk mencapai suatu keadaan yang
diinginkannya.
Dengan fksi, kita dapat menghitamkan yang putih maupun
sebaliknya. Hal itu membahayakan dalam proses menemukan
kebenaran dan keadilan. Misalnya dalam persangkaan. Persangkaan
harus dipisahkan dari fksi. Fiksi adalah ketidak benaran suatu ciptaan
12 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
113
saja, persangkaan mungkin benar, mungkin tidak. Peranan yang penting
yang dipegang oleh persangkaan ini tidak akan ditinjau lebih lanjut
13
.
Penerapan Teori Fiksi Hukum : Konteks Ke Indonesiaan
Indonesia adalah negara yang berdasarkan hukum sebagaimana
ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945. Hal
ini menunjukkan bahwa hukum merupakan elemen penting adanya
Negara Kesatuan Republik Indonesia. Supremasi hukum merupakan
suatu keniscayaan agar jalannya pemerintahan bernegara berada dalam
koridor hukum
14
. Seperti kita ketahui bersama bahwa hukum di Indonesia
masih banyak yang materinya berasal dari hukum peninggalan Belanda,
dimana hal ini mendapatkan pijakan yang kokoh secara hukum melalui
Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 yang menyatakan bahwa segala
badan negara dan peraturan yang ada masih langsung berlaku, selama
belum diadakan yang baru menurut Undang-Undang Dasar ini. Secara
faktual hingga saat ini juga masih banyak dijumpai lembaga-lembaga
hukum peninggalan Belanda yang dipraktikan dalam kehidupan sehari-
hari, baik pada sektor legislatif, eksekutif, dan yudikatif
15
.
Peraturan perundang-undangan nasional merupakan peraturan
tertulis yang telah dibuat oleh lembaga yang berwenang sebagai
pedoman warga negara dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa
dan bernegara. Di Indonesia terdapat hukum tidak tertulis dan hukum
tertulis. Keduanya berfungsi untuk mengatur warga negara dalam
kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Hukum tidak
tertulis merupakan norma atau peraturan tidak tertulis yang telah
dipakai oleh masyarakat dalam kehidupan sehari-hari secara turun
temurun dan tidak dibuat secara resmi oleh lembaga yang berwenang.
Misalnya norma kesopanan, norma kesusilaan, norma adat. Sedangkan
hukum tertulis merupakan aturan dalam betuk tertulis yang dibuat oleh
lembaga yang berwenang. Misalnya saja perundang undangan.
16
13 Ibid.,
14 Ibid.,
15 Rahmat Setiabudi Sokonagoro, dkk, Menggali Peristilahan Hukum Dalam Bahasa Hukum Indonesia
16 E-dukasi.net, Makna dan Pentingnya Perundang Undangan Nasional, diakses dari http://www.e-dukasi.net/
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
114
Pembentukan peraturan perundang-undangan pada dasarnya harus
sesuai dengan beberapa aspek, antara lain aspek sosiologis, aspek flosofs
dan aspek yuridis. Aspek flosofs merupakan tujuan dan pandangan
yang menjadi dasar cita-cita dibuatnya suatu peraturan perundang-
undangan.
17
Perundang undangan dikatakan mempunyai landasan
hukum flosofs (flisofsche grondslag) apabila rumusannya atau norma-
normanya mendapatkan pembenaran (rechtvaardiging) dikaji secara
flosofs.
18
Aspek flosofs sangat penting untuk menghindari terjadinya
pertentangan antara peraturan perundang-undangan dengan nilai-nilai
yang berlaku di dalam masyarakat, misalnya etika, adat, agama dan lain
sebagainya.
Aspek yuridis adalah ketentuan hukum yang menjadi dasar bagi
pembuatan peraturan perundang-undangan. Aspek ini penting untuk
memberikan pijakan terhadap suatu peraturan perundang-undangan
agar tidak terjadi konfik hukum atau pertentangan hukum dengan
peraturan perundang-undangan yang ada di atasnya.
19
Aspek yuridis
ini dapat pula dibedakan menjadi 2 macam, yaitu
20
:
1. Landasan yuridis yang beraspek formal yaitu, ketentuan ketentuan
hukum yang memberi kewenangan kepada badan pembenuknya.
2. Landasan yuridis yang beraspek material adalah ketentuan-
ketentuan hukum tentang masalah atau persoalan apa yang harus
diatur.
Aspek sosiologis disusun dengan mengkaji realitas masyarakat
yang meliputi kebutuhan hukum masyarakat, aspek sosial ekonomi dan
nilai-nilai yang hidup dan berkembang. Dapat pula diartikan sebagai
suatu perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan sosiologis
(sociologische grondslag) apabila keentuan-ketentuannya sesuai dengan
index.php?mod=script&cmd=Bahan%20Belajar/Materi%20Pokok/view&id=106&uniq=853
pada tanggal 19 Februari 2012 pukul 14.08 WIB.
17 Urgensi Penyusunan Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-
undangan, di akses dari http://ekorial.staff.uii.ac.id/2009/08/27/urgensi-penyusunan-naskah-
akademik-dalam-pembentukan/ pada tanggal 20 Februari 2012 pukul 18:16 WIB
18 Amiroeddin Syarif, Op.Cit. hal.91
19 Ekorial.staff.uii. Op.Cit
20 Amiroeddin Syarif. Op.Cit. hal.94
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
115
keyakinan umum atau kesadaran masyarakat.
21
Tujuannya adalah
untuk menghindari tercerabutnya peraturan perundang-undangan
yang dibuat dari akar-akar sosialnya di masyarakat
22
.
Dalam hukum Indonesia, fksi hukum juga diakui. Hal ini dapat
dilihat seperti pada pasal 3 KUH Perdata yang berbunyi Anak yang
berasal dari seorang perempuan yang hamil, dinyatakan sebagai telah
lahir, sekadar kepentingannya menghendakinya. Jika ia dilahirkan mati,
ia dianggap sebagai tidak pernah ada. Fiksi-fksi tersebut mempunyai
sidat yang tak berbahaya. Bahkan lebih daripada itu, orang dapat
mengatakan bahwa fksi perundang-undangan itu bukanlah fksi
sebenarnya melainkan dirumuskan belaka sebagai fksi
23
.
Fiksi menurut kamus bahasa Indonesia adalah cerita rekaan, hasil
khayalan pengarang. Sedangkan hukum diartikan sebagai peraturan
resmi yang menjadi pengatur dan dikuatkan oleh pemerintah, undang-
undang, peraturan, patokan (kaidah ketentuan); mengenai peristiwa
alam yang tertentu; keputusan yang dijatuhkan hakim kepada terdakwa.
Menurut teori fksi hukum, kewajiban untuk mempublikasikan
peraturan yang dibuat dengan sendirinya gugur ketika peraturan
tersebut resmi diundangkan oleh pemerintah. Sebagai contoh,
pengundangan sebuah undang-undang di Indonesia dilakukan dengan
menempatkannya dalam Lembaran Negara. Dengan pengundangan
itu undang-undang resmi berlaku dan dengan sendirinya masyarakat
dianggap mengetahuinya. Perintah pengundangan terdapat dalam
tubuh undang-undang itu sendiri. Biasanya perintah pengundangan
yang ditempatkan di bagian penutup suatu undang-undang itu berbunyi:
agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan
undang-undang ini dengan penempatannya dalam Lembaran Negara
Republik Indonesia.
Fiksi hukum adalah asas yang menganggap semua orang tahu
hukum (presumptio iures de iure). Semua orang dianggap tahu hukum, tak
terkecuali petani yang tak lulus sekolah dasar, atau warga yang tinggal
21 Ibid.hal.92
22 Ekorial.staff.uii, Op.Cit.
23 Rahmat Setiobudi Sokonagoro, op.cit.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
116
di pedalaman. Dalam bahasa Latin dikenal pula adagium ignorantia
jurist non excusat, ketidaktahuan hukum tidak bisa dimaafan. Seseorang
tidak bisa mengelak dari jeratan hukum dengan berdalih belum atau
tidak mengetahui adanya hukum dan peraturan perundang-undangan
tertentu.
Fiksi hukum sejatinya membawa konsekwensi bagi Pemerintah.
Setiap aparat pemerintah berkewajiban menyampaikan adanya hukum
atau peraturan tertentu kepada masyarakat. Kalau warga yang tak
melek hukum lantas diseret ke pengadilan padahal ia benar-benar tak
tahu hukum, aparat penyelenggara negara juga mestinya ikut merasa
bersalah.
24
Teori fksi hukum menurut UU No.10 Tahun 2004 lebih dikenal
dengan istilah pengundangan, yaitu sebagai penempatan suatu
peraturan perundangan negara yang tertentu di dalam suatu lembaran
resmi sebagaimana diatur dalam suatu peraturan perundangan dan
mengedarkannya kepada umum untuk diketahui.
Istilah pengundangan atau Afondiging (Belanda) atau
Promulgation(Inggris) dapat berarti pemberitahuan kepada umum,
ditetapkan terhadap tindakan-tindakan pemerintah tertentu, sebagian
dengan sanksi pidana. Sedangkan yang dimaksud dengan publikasi
adalah pengumuman, membuat sesuatu terbuka untuk umum atau
diketahui oleh umum
25
.
Sehingga dengan demikian, berdasarkan pengertian di atas maka
istilah pengundangan berbeda dengan pengumuman. Jika dikaitkan
dengan teori fksi hukum, maka istilah pengundangan dapat dikatakan
sebagai implementasi teori fksi hukum.
Dr. A.Hamid Atamini,SH mengatakan bahwa kata perundang
undangan dapat berarti kegiatan atau fungsi; yaitu perbuatan
membentuk peraturan negara, baik pusat maupun daerah, dan dapat
pula berarti hasil atau produk dari kegiatan atau fungsi tersebut.
26

Sedangkan pengertian menurut Pasal 1 angka (11) Undang - Undang
24 Yustisia Rahman, op,cit.,
25 Maria Farida Indrati, op.cit., hal. 151-152.
26 CST.Kansil, et.al., Kemahiran Membuat Perundang Undangan : Sebelum dan Sesudah Tahun 1998, (Jakarta : Perca,
2005). hal.1
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
117
No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan menyatakan bahwa pengundangan adalah penempatan
Peraturan Perundang-undangan dalam Lembaran Negara Republik
Indonesia, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia, Berita
Negara Republik Indonesia, Tambahan Berita Negara Republik
Indonesia, Lembaran Daerah, atau Berita Daerah. Dalam arti yuridis
ini, maka pengundangan tidak termasuk tindakan pengumuman resmi
berlakunya peraturan atau penyebarluasan di masyarakat.
Suatu peraturan perundang undangan yang sudah disahkan
atau ditetapkan baru dapat berlaku mengikat umum apabila telah
diundangkan di dalam Suatu Lembaran Negara (LN) atau Berita Negara.
Lembaran Negara (LN) merupakan tempat mengundangkan undang
undang atau peraturan pemerintah pengganti undang undang dan
peraturan pemerintah (Staatsblad), sedangkan penjelasan dari pasal
pasal yang ada di dalam suatu perundang undangan disebut dengan
Tambahan Lembaran Negara (TLN). Sementara itu, Berita Negara (BN)
diperuntukkan sebagai tempat mengumumkam peraturan peraturan
lainnya, dan surat surat yang harus atau dianggap perlu diumumkan
secara resmi.
27

Pengundangan atau pengumuman dalam LN atau BN merupakan
syarat formal untuk mempunyai kekuatan hukum mengikat dari
perundang undangan. Maksudnya adalah apabila sudah diundangkan
dalam LN atau diumumkan dalam BN maka perundang undangan
tersebut mempunyai kekuatan hukum mengikat.
Tujuan pengundangan adalah agar masyarakat, penegak hukum dan
pencari hukum, mengetahui peraturan tersebut dan dengan demikian
lahirlah kekuatan mengikat. Pasal 50 UU No.10 Tahun 2004 menyebutkan
bahwa peraturan perundang-undangan mulai berlaku dan mempunyai
kekuatan mengikat pada tanggal diundangkan, kecuali ditentukan
lain di dalam peraturan perundang-undangan yang bersangkutan.
28

Tanggal mulai berlakunya suatu undang undang adalah menurut
27 Amiroeddin Syarif, Op.Cit. hal.74
28 Miftakhul Huda, Pengundangan, diakses dari http://www.miftakhulhuda.com/2011/01/pengundangan.
html pada tanggal 20 Februari 2012
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
118
tanggal yang ditentukan dalam undang undang itu sendiri. Apabila
tanggal berlakunya tidak disebutkan, maka undang undang itu mulai
berlaku 30 hari setelah diundangkannya dalam Lembaran Negara
untuk Jawa dan Madura, sedangkan untuk daerah-daerah lainnya baru
mulai berlaku 100 hari setelah pengundangannyTerdapat suatu kisah
mitologi dimana setelah kemenangan Zeus atas peperangan melawan
raksasa-raksasa, Zeus mengutus dua orang dewi yaitu Yustisia dan
Themis, untuk memulihkan kembali ketertiban dan penegakan hukum.
Yustisia bertugas sebagai dewi keadilan dan penghukum bagi siapa
saja yang melakukan pelanggaran atas sabda Zeus serta berbuat zalim
pada sesama, tanpa kecuali. Mungkin karena itulah Zeus menutup mata
Yustisia, sehingga ia tak akan ragu mengayunkan pedang yang ada di
tangannya sebagai hukuman bagi para pendosa tanpa pandang bulu.
Sedangkan Themis bertugas mencatat semua sabda dan perintah Zeus
kemudian menyebarkannya kepada manusia dan para dewa, sehingga
mereka tahu apa kehendak Zeus yang tidak lain merupakan hukum
yang harus ditaati tanpa pengecualian.
29
Yustisia dan Themis bekerja dalam sinergi. Tidak akan ada
penghukuman bila tidak ada hukum yang mengaturnya dan tidak akan
ada penghukuman bila semua orang tidak mengetahui hukum dan
peraturan yang harus ditaati. Pedang Yustisia tidak akan terayun bila
pena Themis tidak mencatat sabda Zeus dan mengabarkannya pada
manusia serta para dewa. Kisah mitologi tersebut memiliki pesan yang
mendalam dimana hukum tidak akan tegak serta keadilan tidak akan
terwujud bila tidak ada aspek publisitas dalam penegakan hukum.
30
Setelah diundangkan atau diumumkan secara resmi tersebut, maka
orang dianggap sudah tau isinya. Hal ini kemudian disebut sebagai
fksi hukum, yaitu setiap orang dianggap mengetahui isi undang
undang (ieder een wordt geacht de wet te kennen).
31
Oleh karena itulah tidak
dibenarkan menolak suatu penuntutan hukum dengan alasan tidak
tahu akan adanya peraturan tersebut.
29 Yustisia Rahman, Publisitas, Fiksi Hukum dan Keadilan, diakses dari http://masterpidana.blogspot.
com/2010/01/publisitas-fksi-hukum-dan-keadilan.html pada tanggal 20 Februari 2012.
30 Ibid.
31 Amiroeddin Syarief, Op.Cit. hal.75
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
119
Di Indonesia setiap orang dianggap telah mengetahui semua
hukum atau undang undang yang berlaku tanpa terkecuali. Hal ini
berdasarkan pada teori fksi hukum yang menyatakan bahwa kewajiban
untuk mempublikasikan peraturan yang dibuat gugur ketika peraturan
tersebut resmi diundangkan oleh pemerintah. Karena itu alasan
seseorang akan tidak tahunya suatu hukum yang berlaku tidak dapat
menjadi alasan untuk membebaskan orang tersebut dari tuntutan
hukum (ignorantia iuris neminem excusat/ignorance of the law excuses no
man).
32

Menurut kamus hukum, fksi merupakan angan angan, bentuk
hukum, konstruksi hukum, bangunan hukum disamping undang
undang.
33
Van Apeldoorn berpendapat mengenai fctie atau fksi yaitu
keadaan dimana kita menerima sesuatu yang tidak benar sebagai
sesuatu hal yang benar. Atau dengan kata lain kita menerima apa yang
sebenarnya tidak ada sebagai ada atau yang sebenarnya ada sebagai
tidak ada.
34

Sedangkan itu, menurut H.A.S. Natabaya, paradigma dan doktrin
berpikir yang melandaskan teori fctie lazim dalam negara yang
menganut sistem civil law. teori ini memberi permbenaran pula oleh
prinsip yang juga diakui universal, yaitu persamaan di hadapan hukum
(equality before the law). Alasan lain adalah undang undang dibuat
oleh rakyat atau melalui wakil wakilnya di parlemen dan pemerintah,
sehingga sudah sewajarnya bila rakyat dianggap telah mengetahui
hukum/undang undang.
35
Seseorang tidak bisa berdalih bahwa ia tidak
mengetahui suatu undang-undang ketika berhadapan dengan aparat
penegak hukum. Adagium tersebut dikenal juga sebagai ignorante juris
non excusat, yang berarti bahwa ketidaktahuan atas suatu hukum tidak
bisa dimaafan.
Seperti yang telah dijelaskan di atas, bahwa tujuan pengundangan
adalah agar masyarakat, penegak hukum dan pencari hukum,
32 Luthf Eddyono, Setiap Orang Dianggap Tahu Hukum, diakses dari http://luthfwe.blogspot.com/2011/11/
setiap-orang-dianggap-tahu-hukum.html pada tanggal 19 Februari 2012
33 Andi Hamzah, Kamus Hukum, (Jakarta : Ghalia Indonesia, 1986).
34 L.J. Van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum. Cetakan Ke-29, (Jakarta : Pradnya Paramita, 2001). hal.407
35 Luthf Eddyono, Op.Cit.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
120
mengetahui peraturan tersebut dan dengan demikian lahirlah kekuatan
mengikat. Pasal 50 UU No.10 Tahun 2004 menyebutkanPeraturan
Perandangundangan mulai berlaku dan mempunyai kekuatan mengikat
pada tanggal diundangkan, kecuali ditentukan lain di dalam Peraturan
Perundang-undangan yang bersangkutan Setelah sebuah peraturan
diundangkan, maka berlaku fksi hukum yang menyatakan indereen
wordt geacht de wet te kennen (setiap orang dianggap mengetahui
undang-undang). Oleh karena itu, maka tidak dibenarkan menolak
penuntutan hukum dengan alasan tidak tahu akan adanya peraturan
tersebut.
Menurut Philipus M. Hadjon dalam Lembaga Tertinggi dan Lembaga-
Lembaga Tinggi Negara Menurut Undang-Undang Dasar 1945 Suatu
Analisa Hukum dan Kenegaraan (1992), pengundangan merupakan fase
terakhir dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan.
Pengundangan merupakan proses legislatif dan bukan post-legislatif,
karena pengundangan melahirkan kekuatan mengikat, fksi hukum
efektif setelah pengundangan dan Lembaran Negara RI sebagai
tempat pengundangan merupakan sumber otentik naskah peraturan
perundang-undangan
36
. Sedangkan Mas Subagio dalam bukunya
Lembaran Negara Republik Indonesia Sebagai Tempat pengundangan
Dalam Kenyataan mengartikan pengundangan sebagai penempatan
suatu peraturan perundangan negara yang tertentu di dalam suatu
lembaran resmi sebagaimana diatur dalam suatu peraturan perundangan
dan mengedarkannya kepada umum untuk diketahui
37
.
Konsekuensinya, maka naskah yang termuat dalam Lembaran
Negara RI yang berbeda dengan naskah yang disetujui, maka naskah
yang harus dilaksanakan adalah naskah yang diundangkan. Sebagai
contoh, rumusan pembukaan Atas berkat rachmat Allah Jang Maha
Koeasa... dalam Berita Republik Indonesia Tahun II No.7 dan LNRI
Tahun 1959 No.75, adalah yang berlaku mengikat dan sebagai sumber
otentik, meskipun tulis Hadjon dalam bukunya menurut Bonar Sidjabat,
menurut notulen rapat PPKI, rumusan tersebut atas usul anggota I Goesti
36 Yustisia Rahman, op.cit.,
37 Miftakhul Huda, http://www.miftakhulhuda.com/2008/09>, diakses pada 20 Februari 2012.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
121
Ktoet Poedja dan disepakati oleh sidang telah diganti dengan rumusan
lain yang berbunyi Atas Berkat Rahmat Tuhan Yang Maha Esa.
Menyangkut peraturan perundang-undangan apa saja yang
diundangkan dalam Lembaran Negara RI meliputi: Undang-Undang/
Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang; Peraturan Pemerintah;
Peraturan Presiden mengenai: 1. penggesahan perjanjian antara negara
Republik Indonesia dan negara lain atau badan internasional; dan 2.
pernyataan keadaan bahaya. Selain itu juga yang diundangkan perataran
perundang- undangan lain yang menurut peraturan perundang-
undangan yang berlaku harus diundangkan dalam Lembaran Negara
RI (Pasal 46 ayat (1)). Sedangkan, peraturan perandang-undangan lain
yang menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku harus
diundangkan dalam Berita Negara RI (Pasal 46 ayat (2)).
Tambahan Lembaran Negara RI memuat penjelasan peraturan
perandang-undangan yang dimuat dalam Lembaran Negara RI dan
Tambahan Berita Negara RI memuat penjelasan peraturan perundang-
undangan yang dimuat dalam Berita Negara RI (Pasal 47). Pengundangan
peraturan perundang-undangan dalam Lembaran Negara RI atau Berita
Negara R dilaksanakan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya
di bidang peraturan perundang-undangan (Pasal 48). Peraturan
Perundang-undangan yang diundangkan dalam Lembaran Daerah
adalah Peraturan Daerah. Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati/
Walikota, atau peraturan lain di bawahnya dimuat dalam Berita Daerah.
Pengundangan Peraturan Daerah dalam Lembaran Daerah dan Berita
Daerah dilaksanakan oleh sekretaris daerah (Pasal 49).
Sedangkan, UU No. 10 Tahun 2004 menyatakan UUD 1945
ditempatkan dalam Lembaran Negara RI dan penempatan UUD 1945
dalam Lembaran Negara RI tidak merupakan dasar pemberlakuannya.
Ditegaskan pula dalam penjelasan Pasal 3 Ayat (1) bahwa ketentuan ini
menyatakan bahwa UUD 1945 berlaku sejak ditetapkan oleh Majelis
Permusyawaratan Rakyat. Dalam praktek ketatanegaraan selama ini,
peraturan perundang-undangan yang diundangkan tidak taat asas,
begitu pula jenis perundang-undangan yang dikeluarkan. Bentuk
Ketetapan MPR dan UUD 1945 sebelum perubahan dalam praktek juga
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
122
pernah diundangkan dalam tempat resmi, meskipun tidak diatur harus
diundangkan dalam tempat resmi.
Dengan pengundangan itu undang-undang resmi berlaku dan
dengan sendirinya masyarakat dianggap mengetahuinya. Perintah
pengundangan terdapat dalam tubuh undang-undang itu sendiri.
Biasanya perintah pengundangan yang ditempatkan di bagian penutup
suatu undang-undang itu berbunyi: agar setiap orang mengetahuinya,
memerintahkan pengundangan undang-undang ini dengan
penempatannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia. Teori fksi
hukum mengasumsikan bahwa pengundangan peraturan mempunyai
kekuatan mengikat, mengikat setiap orang untuk mengakui eksistensi
peraturan tersebut. Dengan demikian pengundangan peraturan tidak
memperdulikan apakah masyarakat akan mampu mengakses peraturan
tersebut atau tidak, apakah masyarakat menerima peraturan itu atau
tidak. Disnilah muncul kelemahan teori fksi hukum, pemerintah dapat
berbuat sewenang-wenang pada masyarakat yang dianggap melanggar
aturan hukum dan mengenyampingkan ketidaktahuan masyarakat atas
hukum atau peraturan yang harus ditaati.
Pengundangan Sebagai Wujud Penerapan Asas Pemerintahan Yang
Baik.
Sehingga dengan demikian, sebagai proses akhir dari suatu
pembuatan peraturan perundang-undangan dan penyebarluasan yang
memerlukan penanganan yang terarah, terpadu, terencana,efektif
dan efsien serta akuntabel. Seperti yang dijelaskan di atas bahwa
pengundangan ada;ah penempatan peraturan perundang-undangan
dalam Lembaran Negara Republik Indonesia, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia, Berita Negara Republik Indonesia dan
Tambahan Berita Negara Republik Indonesia. Maksudnya adalah
agar setiap orang dapat mengetahui peraturan perundang-undangan,
pemerintah juga wajib menyebarluaskan peraturan perundang-
undangan yang telah diundangkan dalam Lembaran Negara Republik
Indoensia dan Berita Acara Republik Indonesia. Dengan penyebarluasan
ini diharapkan masyarakat mengerti, dan memahami maksud-maksud
yang terkandung dalam peraturan perundang-undangan sehingga dapat
melaksanakan ketentuan peraturan perundang-undangan tersebut.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
123
Melalui Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 tentang Pengesahan,
Pengundangan, dan Penyebarluasan Peraturan Perundang-undangan
berwenang melakukan pengundangan dalam Lembaran Negara
Republik Indonesia, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia,
Berita Negara Republik Indonesia serta Tambahan Berita Negara
Republik Indonesia.
Melalui ketentuan ini, diharapkan aspek teknis pengundangan
dan pengumuman dapat tercakup sebagai suatu rangkaian proses
berlakunya suatu peraturan perundang-undangan secara yuridis
maupun sosiologis. Dengan adanya pengundangan, agar setiap
orang dapat dianggap mengenali peraturan negara, agar tidak ada
seorangpun berdalih tidak mengetahuinya dan agar ketidaktahuan
seseorang akan peraturan hukum tersebut tidak memaafannya.
Aspek pengundangan yang merupakan aspek teknis dari teori fksi
hukum, harus beriringan dengan aspek pengumuman, sebagai aspek
pemberitahuan secara material suatu peratran negara kepada khalayak
ramai dengan tujuan utama mempermaklumkan isi peraturan tersebut
seluas-luasnya. Pengumuman dapat dilakukan dengan berbagai cara,
dengan menyebarluaskannya, dan dengan cara lain yang relevan dan
dianggap perlu serta memadai atas isi dari suatu peraturan
Pengundangan peraturan perundang-undangan dalam Lembaran
Negara Republik Indonesia meliputi:
1. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.
2. Peraturan Pemerintah.
3. Peraturan Presiden mengenai pengesahan perjanjian antara negara
Republik Indoensia dan negara lain atau badan internasional, serta
peraturan keadaan bahaya.
4. Peraturan perundang-undangan lain yang menrut peraturan
perundang-undangan yang berlaku harus diundangkan dalam
Lembaran Negara Republik Indonesia.
Dalam hal peraturan perundang-undangan yang ada penjelasannya,
maka pengundangannya ditempatkan dalam Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
124
Pengundangan Peraturan Perundang-Undangan dalam Berita
Negara Republik Indonesia meliputi peraturan yang dikeluarkan oleh:
1. Majelis Permusyawaratan Rakyat.
2. Dewan Perwakilan Rakyat
3. Mahkamah Agung.
4. Mahkamah Konstitusi.
5. Menteri, Kepala Badan, lembaga atau komisi yang setingkat yang
dibentuk oleh undnag-undang atau pemerintah atas perintah
undang-undang.
Dalam hal peraturan perundangan-undangan yang ada
penjelasannya, maka pengundangannya dalam Tambahan Berita Negara
Republik Indonesia.
Penerbitan Lembaran Negara Republik Indonesia, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia, Berita Negara Republik
Indonesia, dan Tambahan Berita Negara Republik Indonesia dalam
bentuk lembaran lepas dan himpunan.
Adapun tata cara pengundangan peraturan perundang-undangan
adalah sebagai berikut:
1. Naskah Peraturan Perundang-undangan yang akan diundangkan
dalam Lembaran Negara Republik Indonesia, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia, Berita Negara Republik Indonesia, dan
Tambahan Berita Negara Republik Indonesia wajib disampaikan
kepada Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan disertai
dengan 3 (tiga) naskah asli dan 1 (satu) softcopy.
2. Penyampaian dilakukan oleh pejabat yang berwenang dari instansi
yang bersangkutan atau petugas yang ditunjuk disertai surat
pengantar untuk diundangkan.
3. Pengundangan dilakukan dengan memberi nomor dan tahun pada
Lembaran Negara Republik Indonesia dan Berita Negara Republik
Indonesia, dan memberi nomor pada Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia dan Tambahan Berita Negara Republik
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
125
Indonesia. Selanjutnya Direktur Jenderal Peraturan Perundang-
undangan mengajukan kepada Menteri Hukum dan Hak Asasi
Manusia untuk ditandatangani.
4. Naskah peraturan perundang-undangan yang telah ditandatangani
Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia, selanjutnya disampaikan
kepada instansi pemohon 2 (dua) naskah asli dan 1 (satu) untuk
Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan sebagai arsip.
5. Penerbitan Lembaran Negara Republik Indonesia, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia dan Berita Negara Republik
Indonesia, Tambahan Berita Negara Republik Indonesia dalam
bentuk lembaran lepas dilakukan dalam jangka waktu paling lambat
14 (empat belas) hari terhitung sejak tanggal peraturan perundang-
undangan diundangkan.
6. Penerbitan Lembaran Negara Republik Indonesia, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia dan Berita Negara Republik
Indonesia, Tambahan Berita Negara Republik Indonesia dalam
bentuk himpunan dilakukan pada akhir tahun.

Adapun Penyebarluasan Peraturan Perundang-undangan adalah
sebagai berikut:
1. Penyebarluasan peraturan perundang-undangan dapat dilakukan
melalui media cetak, media elektronik, dan cara lainnya.
2. Penyebarluasan peraturan perundang-undangan melalui media
cetak berupa lembaran lepas maupun himpunan.
3. Penyebarluasan Lembaran Negara Republik Indonesia dalam bentuk
lembaran lepas yang dilakukan oleh Menteri Hukum dan Hak Asasi
Manusia dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-
undangan untuk disampaikan kepada kementrian/Lembaga yang
memprakarsai atau menetapkan peraturan perundang-undangan
tersebut, dan masyarakat yang membutuhkan.
4. Penyebarluasan Lembaran Negara Republik Indonesia dalam
bentuk himpunan yang dilakukan oleh Menteri Hukum dan Hak
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
126
Asasi Manusia dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal Peraturan
Perundang-undangan untuk disampaikan kepada Lembaga Negara,
Kementerian/Lembaga Pemerintah Non Departemen, Pemerintah
Daerah, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, dan pihak terkait.
5. Penyebarluasan melalui media elektronik dilakukan melalui situs
web Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia dan dapat diakses
melalui website: www.djpp.depkumham.go.id, atau lainnya.
6. Penyebarluasan dengan cara sosialisasi dapat dilakukan dengan tatap
muka atau dialog langsung, berupa ceramah workshop/seminar,
pertemuan ilmiah, konfrensi pers, dan cara lainnya
Hanya dengan pengundangan yang dilakukan dengan baik,
diperlukan dalam memenuhi prinsip-prinsip negara yang berdasar atas
hukum. Peraturan negara tersebut diundangkan, yang dapat menjangkau
jauh terhadap hak-hak rakyat berupa perampasan kebebasan dan harta
benda dalam bentuk sanksi pidana dan sanksi pemaksa, perlu dibentuk
dan diberitahukan dengan prosedur serta tata cara yang ditentukan oleh
rakyat sendiri, melalui peraturan-peraturan yang ditetapkannya sendiri,
atau ditetapkan dengan persetujuannya. Hanya dengan pengundangan
yang baik peraturan negara tersebut mempunyai kekuatan mengikat.
Amanat UU No.10 tahun 2004 menegaskan kepada pemerintah,
bahwa pengundangan berbeda dengan penyebarluasan. Setelah suatu
peraturan perundang-undangan di undangkan sesuai ketentuan
yang berlaku, dalam pasal 51 UU No.10 tahun 2004 , mengamanatkan
kepada pemerintah wajib menyebarluaskan peraturan perundang-
undangan yang telah diundangkan dalam Lembaran Negara Republik
Indonesia dan Berita Negara. Maksud penyebarluasan ini agar khalayak
ramai mengetahui peraturan perundang-undangan tersebut dan
mengerti/memahami isi serta maksud yang terkandung didalamnya.
Penyebarluasan ini dapat dilakukan dengan berbagai cara sesuai
amanat Peraturan Presiden No.1 Tahun 2007 baik melalui media cetak,
elektronik, massa atau tatap muka secara langsung.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
127
Selanjutnya, pemerintah daerah juga berkewajiban untuk
menyebarluaskan peraturan daerah yang berlaku di daerahnya sesuai
amanat pasal 52 UU No.10 tahun 2004.
Sehingga dengan demikian, dengan keberadaan UU No.10 tahun
2004 dan Peraturan presiden No.1 Tahun 2007 dapat memenuhi aspek
formal dan substansi seperti yang diamanatkan oleh teori fksi hukum
atas keberlakuan suatu peraturan perundang-undangan. Pelaksanaan
atas teori fksi hukum ini diyakini akan menjadi kunci keberhasilan
penerapan hukum sesuai yang diharapkan dan langkah awal mengurangi
polemik penegakan hukum khususnya di Indonesia.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
128
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
129
PERLINDUNGAN MENYELURUH BAGI
MASYARAKAT INDONESIA DARI
PERMASALAHAN HUKUM YANG TIMBUL
SEBAGAI DAMPAK ATAS KETERBATASAN
PENGETAHUAN TENTANG PERATURAN
PERUNDANG-UNDANGAN YANG BERLAKU
A. Peraturan Sebagai Sarana Penegakan Hukum
Perkembangan hubungan hukum dengan masyarakat dalam aliran
positivisme salah satu hasil sumbangannya ialah hukum itu harus
dipelajari secara profesional. Dalam kaitan dengan pemikiran sosiologi
hukum, di mana hukum sebagai variable independen maka konsep
perilaku sosial masyarakat dianalisis untuk diketahui dampaknya
terhadap hukum. Sebaliknya dalam hubungan hukum dan masyarakat,
maka kita mengkaji bagaimana hukum itu dapat memengaruhi sikap
perilaku masyarakat Di sini temyata ada keterkaitan atau sifat resiprosi
tas antara hukum dan masyarakat atau sebaliknya.
Salah satu hubungan hukum dengan masyarakat ialah sistem
penegakan hukum, di mana hukum bekerja sehingga berpengaruh
terhadap perilaku sosial masyarakat. Dalam penegakan hukum
pidana maka dikenal dengan sistem penegakan hukum atau criminal
law enforcement. Sebagai bagian daripada criminal policy at au upaya
Bab 5
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
130
penanggulangan kejahatan. Dalam penanggulangan kejahatan
dibutuhkan 2 (dua) sarana, yakni menggunakan penal atau penegakan
hukum dan menggunakan sarana nonpenal yang artinya penegakan
hukum tanpa menggunakan penjatuhan sanksi
1
.
Penegakan dengan sarana nonpenal mempunyai sasaran dan
tujuan untuk kepentingan internalisasi. Penegakan hukum dengan
menggunakan sarana kelihatan sudah menjadi bagian kehidupan
masyarakat, sebagai bentuk reaksi sosial dari reaksi kelompok
masyarakat dalam arti sosiologis, sebagai suatu hubungan kejahatan
dengan pidana. Suatu kerja sama pemerintah dengan masyarakat
dalam rangka menumbuhkan sistem penegakan hukum yang baik,
untuk menumbuhkan aktivitas masyarakat secara aktif dalam kegiatan
peneegahan terhadap tindak pidana
2
.
Hal ini sesuai dengan pandangan Jeremy Bentham dalam kajian
terhadap hukum dengan masyarakat seeara sosiologis dengan
mendasarkan pada utilitarian theory, di mana menaruh perhatian
tentang hukuman (penal) sebagai alat untuk menjadikan jerat dan
usaha peneegahan, adapun nestapa tidak harus diterapkanjika tidak
diperlukan
3
.
Lebih lanjut dikatakan bahwa tidak ada 1 (satu) hukuman yang
sepadan dengan semua kejahatan. Oleh karena itu perlu mengadakan
sekian pilihan di antara sekian banyak variasi hukuman untuk
diterapkan seeara tepat. Pada dasamya hukum pidana dan hukumannya
harus diperbarui berlandaskan peri kemanusiaan, dan dasar dari
semua kegiatan masyarakat harus berdasarkan pemanfaatan. Berkaitan
dengan sarana penal yang berlandaskan pada rasa kemanusiaan dan
pemanfaatan maka penulis berpendapat bahwa dalam penggunaan
saran penal diperlukan keseimbangan antara reward and punishment
dengan treatment. Hubungannya dengan pandangan masyarakat
terhadap hukum pidana yang berorientasi pada realitas kehidupan
masyarakat maka hukurn pidana dipandang dapat bersifat dinarnis dan
statis.
1
2
3
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
131
Bersifat dinarnis jika hukum pidana hanya bersifat menjaga dan
mempertahankan keteraturan dan ketertiban masyarakat. Keadaan
hukum pidana yang meliputi kaidah-kaidah dan nilai-nilai tatanan
hidup dalam masyarakat kemudian mcndapat double institusional atau
kclembagaan kembali maka memberikan inovasi terhadap sikap peri laku
penegak hukum dalam pelaksanaan hukum pidana yang memberikan
aspek-aspek yuridis dan aspck sosiologis dalam arti peran partisipatif
masyarakat schingga hukurn pidana itu lebih bersifat dinamis.
Bekerjanya kaidah hukum yang merupakan kandungan suatu
produk yang lazim discbut law in action sebagai bentuk lain dari law in
books perlu mendapatkan perhatian dan melalui pengkajian ini dapat
dipcroleh gambaran mengenai dampak dari produk hukum dalam
masyarakat. Kajian ini dapat menilai apakah suatu produk hukum ihl
dapat meneapai fungsi efektifnya.
Sistem penegakan hukum dapat dilihat dari aspek simbolis,
instrumen dan empiris. Pcnegakan hukum terhadap masalah tindak
pidana hanya sebatas cita-cita dan seeara instrumen aparat penegak
hukum belum scpcnuhnya menjembatani harapan rakyat untuk
menegakkan kcadilan dalam rangka pemberantasan korupsi, kolusi dan
nepotismc di Indonesia.
Perkembangan politik di Indonesia setelah jatuhnya rezim orde
baru ditandai dengan bergaungnya isu reformasi di segala bidang,
yakni bidang poltik hukum dan ekonomi. Proses reformasi tersebut
pada awalnya diwamai penuh harapan akan terjadi perubahan sistem
di segala bidang, yakni bidang politik, hukum dan ekonomi. Suasana
historis tersebut memang sangat beralasan karena selama pcmerintahan
rezim orde baru, ketiga bidang tersebut pcnuh dengan penyimpangan
konstitusi dengan standar ganda di mana rezirn orde baru, di sisi
lain berobsesi untuk mencgakan konstitusi, namun dalam kenyataan
bidang ekonomi, politik dan hukurn diramu sedemikian rupa rnenjadi
suatu formulasi kebohongan publik yang menjurus pada upaya untuk
melanggengkan kekuasaan dan menyuburkan tindakan kolusi, korupsi
dan nepotisme dan berdampak pada sistem pemerintahan yang tidak
bersih. Reformasi bidang politik tampaknya telah dapat rneningkatkan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
132
peran serta masyarakat dalam sistem pernerintahan dengan pernberian
hak dan kewajiban masyarakat dalam kebebasan mengcluarkan
pendapat di muka umum, sistem pemilu yang adil, serta pembanguna
struktur politik yang lebih adil.
Reformasi di bidang ekonomi dalam rangka membangun sistem
perekonomian yang adil yang berorientasi pada kepentingan rakyat
kecil ternyata sampai sejauh ini belum mampu menciptakankan sistem
perekonomian yang berasaskan pada membenkan manfaat yang sebesar-
besamya pada rakyat.
Reformasi di bidang hukum yang berobsesi untuk membangun
sistem hukum yang adil dan sistem penegakan hukum yang bersih
serta berwibawa, dalam kenyataan sampai saat ini masih belum
mampu melepaskan otonomi hukum terhadap pengaruh kepentingan
dan kekuasaan dan mengorbankan rasa keadilan rakyat. Isu yang
diketengahkan tentang proses penegakan hukum adalah pembangunan
capacity building struktur penegakan hukum setelah bergulimya reformasi
dan kendala-kendala serta peluang yang kemungkinan dapat ditegakan
hukum pada nilai moralnya. Permasalahan pokok dalam penegakan
hukum secara instrumen adalah seberapa jauh pembangunan sistem
penegakan hukum yang dilakukan pemerintah pasca rezim orde baru
serta faktor-faktor pengaruh transparansi dan akuntabilitas penegak
hukum terhadap sistem penegakan hukurn di Indonesia dewasa ini.
Reformasi di bidang politik, hukum dan ekonomi secara substansial
terdapat benang merah yang lebih banyak diarahkan pada akuntabilitas
kinerja pemerintah dalam membangun sistem pemerintahan yang bersih
dan berwibawa sesuai tuntutan konstitusi secara politis membangun
sistem pemerintah yang bersih dan berwibawa .
Akuntabilitas kinerja pemerintah lebih ditekankan pada
peningkatan profesionalitas serta efsiensi struktur pemerintah.
Peningkatan profesionalitas lebih banyak diarahkan pada
peningkatan sumber daya manusia sebagai penentu kebijakan
sehingga mampu menjalankan roda pemerintahan serta mampu
mencapai visi dan misi pemerintah dalam mencapai masyarakat
yang adil dan makmur.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
133
Peningkatan efsiensi struktur pemerintah ditandai dengan dilebur
dan dihapuskannya struktur birokrat yang tidak sesuai fungsi tugas dan
wewenangnya. Di samping itu, ditinggalkarmya sistem pemerintahan
dalam pola desentralisasi dan dekonsentrasi. Ketika reformasi mulai
dilakukan, terdapat suatu kendala yakni kondisi politik yang tidak
menentu serta ketidakpastian yang dipicu oleh kondisi ketidakpastian
politik yang merupakanfaktor penentu keberhasilan recovery ekonomi
dan krisis multidimensional.
Dalam keadaan krisis pemerintahan waktu itu, maka upaya
pemeriksaanbeberapa anggota DPR ditanggapi sebagai proses politisasi
hukum. Kondisi ini adalah sangat tepat sebagaimana dikatakan oleh
Michael Harge dalam artikelnya The Role of Lawyer in Developing Countries
yang artinya kurang lebih adalah dalam masa transisi demokrasi
maka peran hukum dan institusi hukum sangatlah terbatas. Hukum
dan institusi hukum digunakan hanya untuk kepentingan politik dari
mereka yang kuat saja, entah itu penguasa ataupun kelompok status quo.
Pemikiran secara ambivalen antara politik dan hukum maka keadilan
hukum mudah dikalahkan oleh sebuahproses politik. Bagaimanapun
hukum dan supremasi hukum dapat ditegakkan kalau orang hams
menggunakan politik sebagai pembenaran (justifkasi) diri.
Hal ini sesuai dengan penegasan dari Michael Harger (1968)
dalam artikel sebagaimana dikuti p di atas bahwa justifkasi apa
pun yang dilakukan terhadap kegagalan untuk menguatkan atau
mengimplementasikan hukum dalam legislasi modem, keseluruhan
hasilnya determinetal terhadap sistem legal dan terhadap pembangunan
politik.
Lebih lanjut, Michael Harger menyatakan bahwa ada hubungan
yang signifkan antara kelemahan hukurn dan kegagalan penguasa
dalam mengomplementasikan hukum sehingga hukum bisa dianggap
sebagai bagian dari justifkasi politik dan pernbangunan. Kondisi itulah
yang terjadi di Indonesia dewasa ini di mana politisasi hukum atau
realisasi politik adalah akibat dari justifkasi kelemahan sistem politik.
Hal senada diungkapkan juga oleh Achmad Ali bahwa kenyataan di
Indonesia mengalami masalah korupsi yang berat dan membutuhkan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
134
penyelesaian yang bersifat darurat. Penetapan atas pembuktian terbalik
dianggap sebagai cara darurat untuk menangani masalah KKN.
Asas pembuktian terbalik tampaknya sekilas tidak sejalan dengan
asas praduga tak bersalah. kenyataan justru kedua asas itu berjalan
berdampingan. Asas pembuktian terbalik merupakan pendekatan
strategis dalam kasus korupsi, yang bergantung pada aparat hukum
yang bersih, jujur dan profesional.
Kalau disimak tentang makna asas praduga tak bersalah atau the
presumtion of innocence adalah: A hallowed principle
of criminal law to the efect that guvernment has the burden of profng
every element of a crime beyond a reasonabl.e doubt and that the dependent has
no burden to prove hzs innocence.
Jadi ada 2 (dua) bal yang penting dari defnisi di atas, yakni:
1. Asas praduga tak bersalah hanya berlaku dalam hukum pidana dan
tidak berlaku untuk bidang hukum lain, seperti hukum perdata atau
hukum tata usaha negara
2. Segara diwakili olch Jaksa Pcnuntut Umum yang dibebani untuk
membuktikan unsur-unsur pidana yang didakwakan dan bukan
scbaliknya tcrdakwa yang harus membuktikan dirinya tak bersalah.
Penegasan Achmad Ali selanjutnya bahwa hakikatnya asas praduga
tak bcrsalah yang paling escnsial ialah bahwa tidak ada seorang pun
yang dapat dijatuhi sanksi pidana kecuah diberi kesempatan untuk
membuktikan dirinya tak bersalah. Persamaan kedua asas praduga tak
bersalah dan pembuktian terbalik adalah kedua asas tersebut memberikan
kescmpatan kepada terdakwa untuk melakukan pcmbclaan.
HAM terdakwa untuk membela diri tetap dijamin, baik dalam
asas praduga tak bcrsalah maupun dalam asas pembuktian terbalik.
Pcmbcrlakuan asas pernbuktian terbalik untuk kasus-kasus korupsi
hams didukung oleh persyaratan, yakni penerapan asas terse but harus
dibarcngi dengan pembersihan besar-besaran terhadap aparat pcncgak
hukum yang akan menangani kasus- kasus korupsi dan lain-lain.
Indikator transparansi dalam sistcm pemerintahan dewasa ini
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
135
belum terformat secara terlembaga, meskipun sudah ada kemajuan,
namun masih bersifat parsial. Dewasa ini sedang dibangun produk
perundang-undangantentang transparansi bidang pembcrian inforrnasi
publik. UndangLmdang ini amat bermanfaat dalam suatu sistern
pemerintahan yang demokratis karena akan memberikan hak dan
kewajiban masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar serta
memberikan hak dan kewajiban kepada pcrncrintah dalam memberikan
informasi publik. Di samping itu ada hak dan kewajiban pernerintah
untuk memberikan informasi yang belch dan tidak boleh diberikan
seeara langswlg kepada masyarakat. Peran serta masyarakat dalam hal
ini akan mempunyai nilai positif atau negatiftergantung seberapa jauh
aklmtabilitas kinerja pemerintah dan transparansi aparatur pemerintah
dapat membangkitkan motivasi partisipasi masyarakat. Dengan
kata lain, apabila akuntabilitas dan transparansi bernilai positif, akan
membcrikan pengaruh positifterhadap sikap dan moral rnasyarakat di
Indonesia. Oleh sebab itu, strategi pengembangan sistem ahmtabilitas
dan transparansi merupakan suatu tuntunan yang tidak dapat ditawar-
tawar lagi.
Reformasi di bidang hukum khususnya dalam rangka penegakan
hukum sarnpai dewasa ini belum menunjukan gaungnya sesuai dengan
moto pcnegakan hukum bahwa:
Meskipun burni dan langit besok pagi akan runtuh namun hukum
harus ditegakkan.
Black Stone, Aristoteles dan para flosof lainnya pada abad sebelumnya
telah melakukan kontesplasi bahwa hukum harus dikembalikan pada
nilai moralnya. Hukum tidak hanya dipandang sebelah mata dan hanya
melihat rumusan kata-kata hukum yang seeara normatif dan dogrnatif
dcngan melupakan nilai moralnya.
Berdasarkan gambaran di atas dapat digambarkan bahwa
pengembangan sistem penegakan hukum sesudah pasca rezim orde
baru belum dibangun sccara mendasar dan bersifat fundamental. Hal
ini dimungkinkan terjadi karena secara politik terdapat kckuatan-
kekuatan lama dari rczim otoriter masih ikut bcrcokol dcngan
kekuatan rcvolusioner sehingga cita-cita keadilan hukum belum dapat
terwujudkan.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
136
Salah satu indikator belum tcrwujudnya sistem penegakan hukum
yang bersih dan bcrwibawa dengan menjunjung tinggi keadilan hukum
ialah bclum tereiptanya akuntabilitas dan transparansi aparat pcnegak
hukum yang independen yang dapat menjunjung tinggi keadilan
hukum. Prinsip equality before the law kelihatannya tidak bcrlaku bagi
orang-orang yang dalam status sosial dalam ketegori orang-orang
terhormat.
Permasalahan penegakan hukum lainnya adalah datang dari
keberadaan peraturan itu sendiri yang mengandung banyak kelemahan,
antara lain:
1. Substansi hukum yang tidak menyentuh kepentingan masyarakat.
2. Proses sosialisasi yang dirasakan masih sangat kurang.
3. Pihak aparat yang tidak berpihak pada rakyat dalam penentuan
kebijakan.
4. Peraturan yang lebih bersifat top down.
Dan berbagai permasalahan lainnya yang sangat banyak ditemui
dalam proses penegakan hukum di Indonesia.
Namun demikian, sesuai prinsip aliran hukum postif yang lebih
banyak dipahami oleh pembuat peraturan di Indonesia, bahwa
keberadaan peraturan adalah sebagai sarana penegakan hukum menuju
cita-cita hukum yang sebenarnya, yaitu mencapai keadilan. Peraturan
perundang-undangan yang ada bukan sebagai tujuan dari keberadaan
hukum itu sendiri. Sehingga dengan demikian, jika dirasa ada peraturan
yang sudah tidak pro rakyat, dapat secara serta merta dilakukan revisi
oleh para pemangku kepentingan.
B. Bentuk-bentuk Penyelewengan Terhadap Peraturan Perundang-
Undangan
Pada tahun 1997 Negara Indonesia mengalami krisis ekonomi yang
disusul dengan krisis moneter. Kondisi umum negara pada waktu itu
tergambar dalam ketetapan MPR. No. IV/MPR/1999 sebagai berikut:
... Ketidakseimbangan kekuasaan di antara lembaga-lembaga
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
137
negara dan makinjauh dari cita demokrasi dan kemerdekaan yang
ditandai dengan berlangsungnya sistem kekuasaan yang bercorak
absolut karena wewenang dan kekuasan presiden berlebihan yang
melahirkan budaya korupsi, kolusi dan nepotisme sehingga terjadi
krisis multidimensional pada hampir seluruh aspek kehidupan.
Adapun bentuk-bentuk Penyelewengan yang terjadi dapat
dicontohkan pada beberapa kasus sebagai berikut:
Penyelewengan Peraturan Pemerintah (PP) No. 22 tahun 1997 jo
Keputusan Presiden (Keppres) No. 16 tahun 1994, pada hakikatnya
merupakan bahwa seluruh hasil penerimaan bukan pajak wajib
disetor ke kas negara. Dalam praktiknya masih ada penyimpangan-
penyimpangan terhadap peraturan-peraturan pemerintah dan keppres
dimana dalam hal tersebut di atas terdapat penerimaan negara bukan
pajak yang diatur dengan PP, Keppres, lnprcs dan Keputusan Menteri,
namun hasilnya tidak dimasukkan pada kas negara sebagai sumber
penerimaan APBN
4
.
Beberapa contoh antara lain adalah Keppres 0.48 tahun 1977 jo
Keppres No. 20 tahun 1979 tentang Simpanan Wajib Pemegang Hak
Penguasaan Hutan Eksportir kayu. Selain itu, Inpres No.6 tahun 1989
tentang Bunga dan Jasa Giro Dana Reboisasi
5
.
Kemudian Keppres No. 24 tahun 1990 tentang Dana Reboisasi
Tetapi pada kenyataannya, pungutan-pungutan tersebut dimasukkan
ke dalam rekening Menteri Kehutanan dan tidak dimasukkan ke kas
negara. Penggunaannya antara lain sebesar Rp 400 miliar dipinjamkan
kepada IPTN, sebesar Rp 250 miliar untuk membangun pabrik pulp,
sebesarRp 500 miliar untuk pembukaan lahan gambut Keppres No.4
tahun 1989 tentang Dana Stabilisasi Kayu Lapis, menghimpun dana
untuk proyek-proyek sosial kerohanian dan bantuan umum. Selain itu
Keppres No. 14 tahun 1981 mengatur tentang pungutan resmi dijalan
Tol Jago Rawi sebesar Rp 50; untuk setiap karcis di Gerbang Tol Taman
Mini Indonesia Indah (TMII) dan di Gerbang Tol Cibubur. Selama bulan
Mei 1998 Pt. Jasa Marga telah menyerahkan sumbangan sebesar Rp
100.500.000; untuk TMII dan Bumi Perkemahan Cibubur
6
.
4 Antonius Sujata Reformasi dan Penegakan Hukum Jambatan, Jakarta, 2000: 164).
5 Ibid.,
6 Ibid.,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
138
Selanjutnya Penyelewengan Terhadap Keputusan Presiden. Dalam
hal ini sebagai contoh Keppres No. 86 tahun 1994 yang memberi hak
monopoli distribusi bahan peledak kepada 2 (dua) perusahaan. Untuk
kepentingan militer dipegang BUMN Pt. Dahana, sedangkan distribusi
komersial diberikan kepada Pt. Multi Nitrotama Kimia (MNK).
kemudian, Keppres No. 1 tahun 1997 yang mengatur koordinasi
pengembangan kawasan jonggol sebagai kota mandiri. Yang menarik
pada pasal 8 aturan ini tercantum: ... segala biaya yang diperlukan bagi
penyelenggaraan pembangunan kawasan Jonggol sebagai kota mandiri
dilakukan sepenuhnya oleh usaha swasta. Swasta yang mendapat
durian runtuh di Jonggol namanya Pt. Bukit Jonggol Asri yang sahamnya
dimiliki Bambang Trihatmojo.
Berikutnya Keppres No. 31 tahun 1997 yang menyatakan bahwa
swasta harus mendapat izin presiden untuk membangun kilang minyak.
Faktor Bob Hasan agaknya menjadi penyebab munculnya beleid ini. Pada
waktu keppres ini dikeluarkan, satu-satunya swasta yang mengajukan
izin adalah Pt. Nusamba milik Bob Hasan.
Contoh lain yang menarik adalah Keppres No. 20 tahun 1992 tentang
Tata Niaga Cengkeh harus melalui kendali BPPC. Dan Keppres No. 42
tahun 1996 yang mengatur tentang proyek nasional.
Adapun contoh penyimpangan terhadap undang-undang dan
pelaksanannya adalah sebagai berikut Dalam tahun 1957 Republik
Indonesia dan seluruh perairan teritorial dinyatakan dalam keadaan
perang berdasarkan keppres No. 225 tahun 1957 yang disahkan oleh
DPR R1 dengan undang-undang No. 79 tahun 1957. Atas dasar itu maka
penguasa-penguasa perang mempunyai kekuasaan untuk membuat
peraturan berdasarkan pasal 7 ayat (2) UU No. 74 tahun 1957. Diantara
peraturan-peraturan tersebut adalah Peraturan Penguasa Perang Pusat
Kepala StafAngkatan Darat, tanggal 16 April 1958 No. PrtlPeperpu/O
13/1958 dan Peraturan Penguasa Perang Pusat Kepala StafAngkatan
Laut, tanggal17 April 1958 o. Prt/Z.I1 I17. Kedua peraturan tcrsebut
dimaksudkan untuk dalam waktu yang sesingkat-singkatnya perbuatan-
perbuatan korupsi yang banyak terjadi dapat diberantas.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
139
Kemudian peraturan-peraturan Penguasa Perang Pusat tersebut
diganti dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang
(perpu) No. 24 tahun 1960 (LN. 72 tahun 1960) tentang Pengusutan,
Penuntutan dan Pemeriksaan Tindak Pidana Korupsi.
Kemudian berdasarkan UU No.1 tahun 1960, Perpu No. 24 tahun
1960 mcnjadi UUNo. 24/Perpu/1960. Walaupun sudah ada dasar
hukum untuk memberantas tindak pidana korupsi namun karena
pelaksanaannya perlu secara efsien dan rnenyeluruh maka dengan
Keppres No. 228 tahun 1967 dibentuk Tim Pemberantasan Korupsi
(TPK) yang dipimpin oleh Jaksa Agung R1 Sugiharto.
Walaupun demikian sebagai langkah lebih lanjut dengan Keppres
No. 12 tahun 1970 dibentuk Komisi 4 yang terdiri dari Wilopo, J.J Kasino,
Johannes dan Anwar Tjokro dengan tugas-tugas sebagai berikut:
a. Mengadakan penelitian dan penilaian terhadap kebijaksanaan dan
hasil-hasil yang telah dicapai dalam rangka pemberantasan korupsi
b. Memberi pertimbangan kepada pemerintah mengenai kebijasanaan
yang masih diperlukan dalam rangka pemberantasan korupsi.
Di samping itu dengan Keputusan Presiden No. 13 tahun 1970
telah diangkat Dr. Moh. Hata sebagai Penasihat Presiden untuk
memberikan pertimbangan-pertimbangan kepada presiden dalam
soal-soal yang berhubungan dengan usaha-usaha pemberantasan
korupsi dan juga memberikan saran-saran kepada komisi 4 untuk
kelancaran tugasnya.
c. UU No. 24 Perpu tahun 1960 masih tetap kurang mencukupi dan
dalam rangka penyelamatan keuangan negara dan perekonomian
negara serta Program Pembangunan Nasional, undang-undang
tersebut kemudian dicabut dan diubahdengan UUNo. 3 tahun 1971
tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, muJai berlaku
tanggaJ 29 Maret 1971.
Dalam peraturan peralihan pasa136 UUNo. 3 tahun 1971 tersebut
ditegaskan bahwa tindak pidana korupsi yang telah dilakukan sebelum
undang-undang ini berlaku. tetapi diperiksa dan diadili setelah undang-
undang ini berlaku, maka UU No. 24 Perpu. tahun 1960 diberlakukan
UU No.3 tahun 1971 berlaku sampai tahun 1999.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
140
UU No.3 tahun 1971 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
kemudian diganti dengan UU No. 31 tahun 1999 tentang Pemberantasan
Tindak Pidana Korupsi yang mulai berlaku sejak 16 Agustus 1999.
Penggantian undang-undang ini adalah salah satu agenda mewujudkan
reformasi di bidang hukum sesuai Ketetapan MPR RI Nomor XIlMPRl1998
tentang PenyeJenggaraan egara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi,
Kolusi dan Nepotisme, yang diharapkan mampu untuk memenuhi dan
mengantisipasi perkembangan kebutuhan hukum masyarakat.
Sebelum UUNo. 31 tahun 1999 ditetapkan, sudah disetujui dan
diundangkan UU No. 28 tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara
yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme yang berlaku
mulai 19 Mei 1999.
Dalam UU No. 31 tahun 1999 terdapat perubahan beberapa substansi
mendasar yang perlu mendapat perhatian, yaitu:
a. Tentang keberadaan korporasi sebagai subjek tindak pidana korupsi
dapat dikenakan sanksi, sebab korporasi dalam berbagai bentuknya
semakin berperan dalam kehidupan modern (Pasal 1,2,3 dan 20).
b. Penyidik penuntut umum atau hakim sesuai dengan tingkat
penanganan perkara dapat langsung diminta pemblokiran rekening
kepada bank, selanjutnya meminta keterangan tentang keadaan
tersangka atau terdakwa melalui Gubemur Bank Indonesia (PasaI29)
c. Dalam undang-undang ini diperkenalkan adanya pembuktian
terbalik yaitu pembuktian oleh terdakwa bahwa ia tidak melakukan
tindak pidana yang dituduhkan (Pasal37)
d. Ada 2 hak mendasar, yaitu ketentuan ancaman pidana minimum
atau secara khusus dan ancaman pidana mati (pasal 2,3,5,6,7,8,9,10,
11,12,13,21,22,23 dan 24).
e. Dengan dicantumkan pidana minimum khusus, dimaksudkan agar
tidak ada lagi perbedaan disparitas hukuman yang selama ini sering
terjadi. Pidana mati sebagai unsur pembcrantasan pidana dapat
dijatuhkan kapada pelaku tindak pidana korupsi yang melakukan
pengulangan perbuatan, serta diberlakukan kepada pelaku yang
melakukan korupsi pada saat bencana alam nasional, pada saat
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
141
negara dalam keadaan bahaya dan negara sedang dalam keadaan
krisis moneter dan ekonomi (Pasal 2 ayat (2) dan penjelasarmya).
f. Undang-undang ini memuat pula pidana penjara bagi pelaku tindak
pidana korupsi yang tidak membayar pidana tambahan berupa
pengganti kerugian negara (Pasal 18). Undang-undang ini juga
memberi kesempatan yang seluas-Iuasnya bagi masyarakat untuk
turut berperan serta membantu pencegahan dan pemberantasan
tindak pidana korupsi (Pasal 41).
g. Terdakwa mempunyai hak untuk membuktikan bahwa ia tidak
rnelakukan tindak pidana korupasi (Pasal 37).
h. Undang-undang ini memberi amanat agar pembentukan Komisi
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK) dilakukan paling
lambat dalam waktu 2 tahun mendatang (Pasal 43).
C. Upaya Penegakan Hukum Pasca Reformasi

Era Kabinet Reformasi Pembangunan yang dibentuk sejak
pengangkatan Habibie sebagai presiden RI ketiga dalam sejarah
perkembangan ketatanegaraan RI merupakan era transisi, baik dalam
bidang politik, hukum, ekonomi dan sosial budaya.
Sebagaimana halnya dalam masa transisi seiring diikuti dengan
terjadinya fenomena- fenomena kejahatan dalam kelima bidang tersebut
yang pada gilirannya menimbulkan masalah-masalah unik dan serius
yang tidak mudah dan cepat dapat ditangani (a uniqe, serious and
unsolving problems) baik oleh pemerintah maupun aparat penegak
hukum.
Kondisi objektif dalam kelima bidang tersebut di atas yang tengah
berkembang dalam era reformasi ini tidak lain merupakan rangkaian
sebab akibat yang secara luas dan mendalam serta merata dari praktik-
praktik ketatanegaraan yang kurang atau dapat dikatakan tidak
demokratis selama pemerintahan orde baru.
Secara jujur harus diakui bahwa semua adalah akibat dari perilaku
politik (political behavior), dari sebagian mereka yang saat ini berucap
dan bersikap pro reformasi. Hukum dan penegakan hukum dalam era
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
142
reformasi ini tidak dapat dipisahkan dari perilaku politik elit penguasa
keterlibatan hukum dan penegakan hukum dalam perilaku politik
tersebut hanya dapat terjadi dalam suatu ncgara yang tidak demokratis
di mana transparansi, supremasi hukum dan prornosi dan perlindungan
HAM dikesampingkan.
Penegakan hukum dalam era transisi tidak boleh surut kerena
dalam dunia akademis, para juris selalu berkata sekalipun langit akan
runtuh hukum tetap harus ditegakan. Oleh karena itu masa era baik
transisi bukanlah alasan untuk tidak menegakan secara benar dan
bertanggungjawab.
Bidang ekonomi, sosial budaya dan bidang politik boleh terimbas
oleh masa transisi. akan tetapi bidang hukwn baik dalam arti hukum
yang sekarang berlaku (IUS contituendum) maupun hukum yang akan
berlaku atau tengah disusun (IUS contituendum) dengan negara-negara
lain yang memiliki sistem perkembangan ketatanegaraan yang mirip
dengan Indonesia sepatutnya dijadikan acuan dalam pembentukan
hukum nasional.
Proses penegakan hukum (law enforcement process) dan proses
pembentukan hukum nasional (law making process) salmg berkaitan
satu sarna lain karena proses penegakan hukum yang baik benar dan
bertanggungjawab dapat dipengaruhi oleh proses pembentukan hukum
yang aspiratif, proaktif dan kredibel pada masanya.
Proses pembentukan hukum yang aspiratif, proaktif dan kredibel
hanya dapat bcrlangsung dengan baik jika dilaksanakan dengan
memenuhi 3 koridor utama yaitu. Koridor akademik (penyusunan
naskah akadernik). Koridor administrasi (koordinasi horizontal
antardepartemen terkait) dan Koridor Sosial Politik (pcmbahasan
oleh pemenntah bersama-sama dengan DPR), sehingga dalam proses
pcrnbentukan hukum perlu dimasukkan dan dipertimbangkan pula
kendala-kendala dalam penegakan hukumnya.
Di dalam proses pembcntukan hukum itu pula, partisipasi
masyarakat luas perlu ditingkatkan sebagai bagian penting dalam
upaya sosialisasi hukum secara merata (law illumination process).
Faktor-faktor yang menghambat efektivitas penegakan hukurn tidak
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
143
hanya terletak pada sikap mental aparatur penegak hukum (hakim,
jaksa, polisi dan penasihat hukum) akan tetapi Juga terletak pada faktor
sosialisasi hukum yang sering diabaikan.
Ketimpangan-ketimpangan dalam proses penegakan hukum di
Indonesia pada khususnya, sesungguhnya dapat dikembalikan pada
masalah kesenjangan antara proses pembentukan hukum (law making
process/LMP), proses sosialisasi hukum (law illumination process/UP)
dan proses penegakan hukum (law enforcemen process/LEP). Output
problematika hukum yang sering unik, krusial dan kontroversial dan
teijadi di Indonesia boleh jadi disebabkan oleh ketiga proses terscbut
(LMP-LIP-LEP) telah mengalami proses yang tidak terpantau secara
sistematis, bahkan tidak terkendali secara baik dan bertanggungjawab.
Penjarahan, perusakan, pembakaran dan pemerkosaan yang terjadi
dalam era transisi, yang telah terjadi saat ini rnerupakan akibat dari proses
trial and error yang lazim terjadi pada era transisi baik dalam bidang
politik, ekonomi, sosiaJ dan budaya. kekerasan (violence) baik individual
(individual violence) maupun kolektif(maas violence) ataupun yang dilakukan
oleh kelompok e1it (political violence) memerlukan kendali hukum yang
tegas, konsisten dan berkesinambungan.
Kendala hukum tersebut dapat dijawab daJam tiga kebijakan sebagai
berikut: 1. kebijakan bersifat preventif (preventive policy), 2. Represif
(repressive policy) atau 3. rehabilitatif(rehabilitative policy) atau simultan
digerakkan bersarna-sama.
Namun demikian hukum sebagai rambu pengendali memiliki batas-
batas toleransiyang sering tidak berdaya dalam menghadapi situasi
seperti kerusuhan massa diikuti perusakan, pembakaran, perampokan
dan pemerkosaan. Batas-batas toleransi hukum yang dilanggar tersebut
menimbulkan situasi ehaotik hukum. Pada titik ini maka status hukum
keadaan biasa dalam suatu negara atau bagian dari suatu negara, hams
sudah diubah menjadi keadaan bahaya/darurat sipil, dan harus dapat
segera diatasi untuk dicegat untuk tidak sampai pada keadaan darurat
militer.
Ketika presiden Soeharto mengundurkan diri lalu menunjuk BJ.
Habibie (yang waktu itu menjadi wakil presiden RI) sebagai presiden
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
144
RI yang ke- 3 tanggal21 Mei 1998. Beberapa produk undang-undang
telah ditctapkan, untuk menindaklanjuti ketetapan MPR Rl Nomor XI
tahun 1998 tcntang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari
Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN) antara lain:
1. Ketetapan-ketctapan dan Aturan-aturan
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia
(MPR.RI) omor II/MPR/2002, telah mengamanatkan untuk
mempercepat pemulihan ekonorni nasional dan membangun
penyelenggaraan negara dan dunia usaha yang bersih. Selanjutnya
dalam Ketetapan MPR Rl Nomor VIIMPRI 2002 tentang Rekomendasi
atas Laporan Pelaksanaan Putusan MPR RI oleh Presiden, DPA,
DPR, BPK, MA pada Sidang Tahunan MPR.RI tahun 2002 pada butir
2 mengenai Bidang Hukum dan HakAsasi Manusia diamanatkan.
2. Pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme
Pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme belum
dilaksanakan secara maksimal antara lain seperti kasus BLBI.
Bahkan terjadi peningkatan korupsi, kolusi dan nepotisme baik di
pusat maupun di daerah.
3. Penegakan dan kcpastian hukum
Masih rendahnya komitmen aparat penegak hukum dalam tindak
kejahatan yangjelas-jelas merugikan keuangan negara, sumber daya
alam, perbankan dan kejahatan lain yang mengganggu keamanan
dan ketentraman masyarakat serta merusak moral bangsa, termasuk
kej ahatan dan kekerasan terhadap perempuan.
Di samping itu, masih banyak terjadi ketidakpastian hukum, baik
karena pelanggaran terhadap hukum yang ada maupun lemahnya
berbagai ketentuan perundang-undangan yang ada. Selanjutnya selain
pemberantasan KKN, penegakan dan kepastian hukum ketetapan
MPRRl Nomor VIIMPRl2002 tersebut juga mengamanatkan penyelesaian
kasus-kasus pelanggaran HAM, pembentukan Komisi Kebenaran dan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
145
Rekonsiliasi, pembuatan undang-undang tentang anti terorisme dan
reformasi birokrasi.
Seperti yang dijelaskan sebelumnya, bahwa hukum adalah norma
yang hidup di masyarakat. Hukum hidup di masyarakat dan berkembang
sesuai dengan perkembangan atau proses dinamisasi masyarakat itu
sendiri. Perkembangan hukum sangat identik dengan perkembangan
masyarakat sehingga sangatlah relevan ketika membahas mengenai
upaya penegakan hukum maka kita berbicara mengenai masyarakat
sebagai subjek sekaligus objek langsung dari hukum itu sendiri.
Proses dinamisasi yang ada di masyarakat berasal dari perkembangan
akal manusia yang menginginkan kehidupan yang lebih baik dari
keadaan sebelumnya. Perkembangan akal manusia menuntut manusia
untuk selalu bergerak dalam perubahan dan proses dinamisasi yang
tidak akan pernah berhenti selama manusia itu masih ada.
Perkembangan akal yang terwujudkan dalam berbagai bentuk
seperti perkembangan teknologi, menuntut selalu adanya pembaharuan-
pembaharuan dalam bidang hukum dalam rangka mengantisipasi dari
perkembangan yang ada. Disinilah letak pentingnya hukum bergerak
di depan dan bersifat preventif, hukum harus mampu mengantisipasi
perkembang-perkembangan yang ada sesuai dengan kebutuhan
dan tidak tertinggal dibelakang. Hukum harus mampu menjawab
problematika zaman tanpa menimbulkan gejolak di masyarakat.
Disinilah pentingnya membahas dan mengenal lebih dalam
masyarakat sebagai subjek atau pelaksana hukum sekaligus juga sebagai
objek dari keberadaan hukum itu sendiri. Keberadaan hukum adalah
sesuai dengan falsafah dan norma-norma kehidupan bermasyarakat
pada suatu tempat dan waktu tertentu. Keberadaan hukum yang
terwujud dalam peraturan perundang-undangan adalah hukum yang
tidak dipaksakan oleh pihak penguasa kepada rakyatnya, akan tetapi
hukum yang mampu menjawab problematika permasalahan masyarakat.
Sehingga dengan demikian, keberadaan hukum haruslah sesuai
dengan ungkan Friedmann mengenai system hukum, dimana system
hukum yang baik adalah system hukum yang terdiri dari tiga unsur, yaitu
struktur, substansi dan budaya hukum. Ketiga elemen penting tersebut
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
146
dapat dikatakan sebagai tolak ukur apakah suatu system hukum dapat
berlaku secara efektif sekaligus keberadaannya dan keberlakuannya
diterima secara yuridis maupun sosiologis oleh objek hukum tersebut.
Jika dikaitkan dengan keberadaan teori fksi hukum, maka dalam
hal ini apakah keberadaan teori fksi hukum yang mengharuskan
pengundangan atas suatu peraturan perundang-undangan adalah
menjadi jawaban atas berbagai permasalahan hukum yang ada di
masyarakat, atau justru sebaliknya, teori fksi hukum menjadi belenggu
atas ketidaktahuan masyarakat atas hukum. Masyarakat terkesan harus
menerima dengan sukarela keberadaan hukum yang telah ada tanpa
dapat menolak atau menyatakan ketidahktahuannya atas suatu produk
hukum tertentu.
Inilah yang menjadi perhatian penulis dalam kajian ini, keberadaan
teori fksi hukum yang seharusnya menjadi langkah preventif
pelaksanaan hukum yang efektif, justru bukan menjadi formalitas
teknis administrasi yang dilakukan oleh para pemangku kuasa negeri
atas kegagalan penegakan hukum di Indonesia.
Penekanan atas hukum adalah tertib masyatakat yang merupakan
suatu keseluruhan, bukan saja sebagai suatu kebulatan melainkan juga
dilihat dari sudut yang lain. Bahwa tertib masyarakat dapat dianggap
sebagai tertib-masyarakat dalam tertibkehidupan berlembaga.
Semenjak dilahirkan di dunia, maka manusia telah mempunyai
hasrat untuk hidup secara teratur. Hasrat untuk hidup secara teratur
tersebut dipunyainya sejak lahir dan selalu berkembang di dalam
pergaulan hidupnya. Namun, apa yang dianggap teratur oleh seseorang,
belum tentu dianggap teratur juga oleh pihak-pihak lainnya. Oleh karena
itu, maka manusia sebagai makhluk yang senantiasa hidup bersama
dengan sesamanya, memerlukan perangkat patokan, agar tidak terjadi
pertentangan kepentingan sebagai akibat dari pendapat yang berbeda-
beda mengenai keteraturan tersebut.
Patokan-patokan tersebut, tidak lain merupakan pedoman
untuk berperilaku secara pantas, yang sebenarnya merupakan suatu
pandangan menilai yang sekaligus merupakan suatu harapan. Patokan-
patokan untuk berperilaku pantas tersebut, kemudian dikenal dengan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
147
sebutan norma atau kaidah. Norma atau kaidah tersebut mungkin
timbul dari pandangan-pandangan mengenai apa yang dianggap baik
atau dianggap buruk, yang lazimnya disebut nilai. Kadangkala, norma
atau kaidah tersebut timbul dari pola perilaku manusia (yang ajeg),
sebagai suatu abstraksi dari perilaku berulang-ulang yang nyata.
Norma atau kaidah tersebut, untuk selanjutnya mengatur diri
pribadi manusia, khususnya mengenai bidang-bidang kepercayaan
dan kesusilaan. Norma atau kaidah kepercayaan bertujuan agar
manusia mempunyai kehidupan yang beriman, sedangkan norma atau
kaidah kesusilaan bertujuan agar manusia mempunyai hati nurani
yang bersih. Di samping itu, maka norma atau kaidah mengatur pula
kehidupan antarpribadi manusia, khususnya mengenai bidang-bidang
kesopanan dan hukum. Norma atau kaidah kesopanan bertujuan agar
manusia mengalami kesenangan atau kenikmatan di dalam pergaulan
hidup bersama dengan orang-orang lain. Norma atau kaidah hukum
bertujuan agar tercapai kedamaian di dalam kehidupan bersama, di
mana kedamaian berarti suatu keserasian antara ketertiban dengan
ketenteraman, atau keserasian antara keterikatan dengan kebebasan.
ltulah yang menjadi tujuan hukum, sehingga tugas hukum adalah
tidak lain daripada mencapai suatu keserasian antara kepastian hukum
dengan kesebandingan hukum.
Kerangka berpikir tersebut, akan dipergunakan sebagai titik
tolak untuk membicarakan masalah penegakan hukum, khususnya
mengenai faktor-faktor yang mempengaruhinya. Pendekatan utama
yang akan dipergunakan adalah pendekatan sosiologi hukum, yang
pada hakikatnya juga merupakan cabang ilmu hukum, khususnya ilmu
hukum kenyataan. Analisis terhadap faktor-faktor yang mempengaruhi
penegakan hukum, akan dilakukan pada pelbagai kasus yang terjadi di
Indonesia.
Secara konsepsional, maka inti dan arti penegakan hukum terletak
pada kegiatan menyerasikan hubungan nilai-nilai yang terjabarkan
di dalam kaidah-kaidah yang mantap dan mengejawantah dan
sikap tindak sebagai rangkaian penjabaran nilai tahap akhir, untuk
menciptakan, memelihara, dan mempertahankan kedamaian pergaulan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
148
hidup. Konsepsi yang mempunyai dasar flosofs tersebut, memerlukan
penjelasan lebih lanjut, sehingga akan tampak lebih konkret.
Manusia di dalam pergaulan hidup, pada dasamya mempunyai
pandangan-pandangan tertentu mengenai apa yang baik dan apa yang
buruk. Pandangan-pandangan tersebut senantiasa terwujud di dalam
pasangan-pasangan tertentu, misalnya, ada pasangan nilai ketertiban
dengan nilai ketenteraman, pasangan nilai ke- pentingan umum dengan
nilai kepentingan pribadi, pasangan nilai kelestarian dengan nilai
inovatisme, dan seterusnya. Di dalam penegakan hukum, pasangan
nilai-nilai terse but perlu diserasikan; umpamanya, perlu penyerasian
antara nilai ketertiban dengan nilai ketenteraman. Sebab, nilai ketertiban
bertitik tolak pada keterikatan, sedangkan nilai ketenteraman titik
tolaknya adalah kebebasan. Di dalam kehidupannya, maka manusia
memerlukan keterikatan maupun kebebasan di dalam wujud yang
serasi. Apakah hal itu sudah cukup?
Pasangan nilai-nilai yang telah diserasikan tersebut, memerlukan
penjabaran secara lebih konkret lagi, oleh karena nilai- nilai lazimnya
bersifat abstrak. Penjabaran secara lebih konkret terjadi di dalam bentuk
kaidah-kaidah, dalam hal ini kaidah-kaidah hukum, yang mungkin
berisikan suruhan, larangan atau kebolehan. Di dalam bidang hukum
tata negara Indonesia, misalnya, terdapat kaidah-kaidah tersebut yang
berisikan suruhan atau perintah untuk melakukan tindakan-tindakan
tertentu, atau tidak melakukannya. Di dalam kebanyakan kaidah hukum
pidana tercantum larangan-larangan untuk melakukan perbuatan-
perbuatan tertentu, sedangkan di dalam bidang hukum perdata ada
kaidah-kaidah yang berisikan kebolehan-kebolehan.
Kaidah-kaidah tersebut kemudian menjadi pedoman atau
patokan bagi perilaku atau sikap tindak yang dianggap pantas,
atau yang seharusnya. Perilaku atau sikap tindak tersebut bertujuan
untuk menciptakan, mernelihara, dan mempertahankan kedamaian.
Demikianlah konkretisasi daripada penegakan hukum secara
konsepsional
Penegakan hukum sebagai suatu proses, pada hakikatnya merupakan
penerapan diskresi yang menyangkut membuat keputusan yang tidak
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
149
secara ketat diatur oleh kaidah hukum, akan tetapi mempunyai unsur
penilaian pribadi (Wayne La- Favre 1964). Dengan mengutip pendapat
Roscoe Pound, maka LaFavre menyatakan, bahwa pada hakikatnya
diskresi berada di antara hukum dan moral (etika dalam arti sempit).
Atas dasar uraian tersebut dapatlah dikatakan, bahwa gangguan
terhadap penegakan hukum mungkin terjadi, apabila ada ketidakserasian
antara tritunggal nilai, kaidah dan pola perilaku. Gangguan tersebut
terjadi apabila terjadi ketidakserasian antaranilai-nilai yang berpasangan,
yang menjelma di dalam kaidah- kaidah yang bersimpang siur, dan pola
perilaku tidak terarah yang mengganggu kedamaian pergaulan hidup.
Oleh karena itu dapatlah dikatakan, bahwa penegakan hukum
bukanlah semata-mata berarti pelaksanaan perundang-undangan,
walaupun di dalam kenyataan di Indonesia kecenderungannya adalah
demikian, sehingga pengertian law enforcement begitu populer. Selain
itu, ada kecenderungan yang kuat untuk mengartikan penegakan hukum
sebagai pelaksanaan keputusan-keputusan hakim. Perlu dicatat, bahwa
pendapat-pendapat yang agak sempit tersebut mempunyai kelernahan-
kelemahan, apabila pelaksanaan perundang-undangan atau keputusan-
keputusan hakim tersebut malahan mengganggu kedamaian di dalam
pergaulan hidup.
Berdasarkan penjelasan-penjelasan di atas dapatlah ditarik suatu
kesimpulan sementara, bahwa masalah pokok penegakan hukum
sebenarnya terletak pada faktor-faktor yang mungkin mempengaruhinya.
Faktor-faktor tersebut mempunyai arti yang netral, sehingga dampak
positif atau negatifnya terletak pada isi faktor-faktor tersebut. Faktor-
faktor tersebut, adalah sebagai berikut:
1. Faktor hukumnya sendiri, yang di dalam tulisan ini akan dibatasi
pada undang-undang saja.
2. Faktor penegak hukum, yakni pihak-pihak yang membentuk
maupun menerapkan hukum.
3. Faktor sarana atau fasilitas yang mendukung penegakan hukum.
4. Faktor masyarakat, yakni lingkungan di mana hukum tersebut
berlaku atau diterapkan.
5. Faktor kebudayaan, yakni sebagai hasil karya, cipta, dan rasa yang
didasarkan pada karena manusia di dalam pergaulan hidup,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
150
Kelima faktor tersebut saling berkaitan dengan eratnya, oleh karena
merupakan esensi dari penegakan hukum, juga merupakan tolak
ukur daripada efektivitas penegakan hukum. Adapun yang menjadi
gangguan terhadap penegakan hukum yang berasal dari undang-
undang mungkin disebabkan, karena:
1. Tidak diikutinya asas-asas berlakunya undang-undang,
2. Belum adanya peraturan pelaksanaan yang sangat dibutuhkan
untuk menerapkan undang-undang,
3. Ketidakjelasan arti kata-kata di dalam undang-undang yang
mengakibatkan kesimpangsiuran di dalam penafsiran serta
penerapannya.
Adapun yang menjadi gangguan terhadap penegakan hukum yang
berasal dari penegak hukum itu sendiri adalah sebagai berikut:
1. Keterbatasan kemampuan untuk menempatkan diri dalam peranan
pihak lain dengan siapa dia berinteraksi,
2. Tingkat aspirasi yang relatif belum tinggi,
3. Kegairahan yang sangat terbatas untuk memikirkan masa depan,
sehingga sulit sekali untuk membuat suatu proyeksi,
4. Belum adanya kemampuan untuk menunda pemuasan suatu
kebutuhan tertentu, terutama kebutuhan materiel,
5. Kurangnya daya inovatif yang sebenamya merupakan pasangan
konservatisme.
Adapun yang menjadi ganggung terhadap penegakan hukum
ditinjau dari aspek sarana dan prasaran adalah mencakup tenaga manusia
yang berpendidikan dan terampil, organisasi yang baik, peralatan
yang memadai, keuangan yang cukup, dan seterusnya. Kalau hal-hal
itu tidak terpenuhi, maka mustahil penegakan hukum akan mencapai
tujuannya. bahwa sarana atau fasilitas mempunyai peranan yang sangat
penting di dalam penegakan hukum. Tanpa adanya sarana atau fasilitas
tersebut, tidak akan mungkin penegak hukum menyerasikan peranan
yang seharusnya dengan peranan yang aktuaL Khususnya untuk sarana
atau fasilitas tersebut,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
151
Adapun gangguang penegakan hukum yang berasal dari aspek
masyarakat adalah sebagai berikut:
1. tidak mengetahui atau tidak menyadari, apabila hak-hak mereka
dilanggar atau terganggu,
2. tidak mengetahui akan adanya upaya-upaya hukum untuk
melindungi kepentingan-kepentingannya,
3. tidak berdaya untuk mernanfaatkan upaya-upaya hukum karena
faktor-faktor keuangan, psikis, sosial atau politik,
4. tidak mempunyai pengalaman menjadi anggota organisasi yang
memperjuangkan kepentingan-kepentingannya,
5. mempunyai pengalaman-pengalaman kurang baik di dalam proses
interaksi dengan pelbagai unsur kalangan hukum formal.
Teori Fiksi Hukum Versus Penegakan Hukum
Sebagai negara hukum, segala aspek kehidupan dalam bidang
kemasyarakatan, kebangsaan, dan kenegaraan termasuk pemerintahan
harus berdasarkan atas hukum yang sesuai dengan sistem hukum
nasional. Dijelaskan bahwa sistem hukum nasional merupakan hukum
yang berlaku di Indonesia dengan semua elemennya yang saling
menunjang satu dengan yang lainnya.
Dalam rangka mengantisipasi dan mengatasi permasalahan yang
timbul dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara
yang berdasarkan Pancasila dan UUD Negara Republik Indonesia
tahun 1945. Secara universal, dikenal jaminan perlindungan HAM
dalam sistem peradilan pidana yang berkaitan dengan beberapa
aspek diantaranya Pencegahan diskriminasi, Perlindungan terhadap
stateless dan refugees, Asas legalitas, Hak untuk bebas dari pidana dan
tindakan yang kejam dan tidak biasa serta Hak atas kebebasan dan hak
terpidana. Hak atas fair trial, Perlakuan khusus terhadap remaja dan
anak-anak, serta Perlindungan terhadap korban kejahatan dan korban
penyalahgunaan kekuasaan, Keadilan adalah fairness, Keadilan
adalah kerukunan, keserasian dan keselarasan, Keadilan adalah perintah
Tuhan, Keadilan sebagai hukum alam, Keadilan sebagai kreasi manusia,
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
152
Keadilan merupakan mutual agreement, Keadilan merupakan refeksi
best consequences, Keadilan adalah sikap impartiality, dan Keadilan juga
mencerminkan equality.
Makna keadilan yang diharapkan oleh hukum diharuskan tercermin
dalam berbagai peraturan yang ada. Hakekat keadilan tercermin dalam
setiap substansi hukum dan menegaskan keberpihak hukum yang pro
rakyat, bukan hukum sebagai kesepakatan elit politik para penguasa.
Dalam rangka memaknai hakekat hukum yang dalam hal ini adalah
peraturan perundang-undangan yang pro rakyat, maka diharapkan
proses pembuatannya pun melibatkan masyarakat sebagai subjek
sekaligus objek dari hukum itu sendiri.
Menurut peraturan yang berlaku di Republik ini, masyarakat
dapat berperan secara aktif dalam merumuskan suatu peraturan
perundang-undangan baik secara langsung melalui wakil-wakil rakyat
di DPR, maupun secara tidak langsung melalui mekanisme dan sarana
yang tersedia. Dengan mekanisme seperti ini, diharapkan substansi
hukum benar-benar menyentuh sisi kebutuhan masyarakat tanpa
terkecuali walaupun tidak ada jaminan masih akan adanya perbedaan
yang akan selalu mewarnai proses pembentukan hukum itu sendiri.
Namun demikian, dengan proses ini diharapkan dapat meminimalisir
permasalahan penegakan hukum yang akan ditemui dikemudian hari.
Pelibatan masyarakat dalam perumusan peraturan perundang-
undangan juga harus mendapatkan perhatian tersendiri mengingat
bahwa hukum yang ada harus sesuai dengan budaya hukum masyarakat
setempat jika memang hukum tersebut dapat berlaku secara efektif. Begitu
juga, ketika suatu peraturan perundnag-undangan telah ditetapkan,
kemudian disahkan dan untuk selanjutnya diundangkan sesuai dengan
prosedur dan tata cara yang ditetapkan oleh peraturan yang berlaku.
Maka dalam hal ini, aspek sosialisasi menjadi sangat penting dibahas
dan dijadikan perhatian oleh pihak eksekutif dan legislative dalam
proses sosialisasi suatu peraturan perundang-undangan ke tengah-
tengah masyarakat.
Suatu peraturan perundang-undangan yang baik haruslah
memenuhi asas publisitas sebagaimana amanat teori fksi hukum itu
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
153
sendiri. Dalam fksi hukum, dimana dalam hal ini suatu peraturan
perundang-undangan agar dianggap diketahui oleh semua orang
maka harus memenuhi tata cara tertentu agar dapat berlaku secara
efektif. Dalam hal ini, lebih dikenal dengan pengundangan seperti yang
dijelaskan dalam UU No.10 tahun 2004. Bahwa pengundangan menjadi
proses akhir dari suatu perumusan peraturan perundang-undangan
dengan meletakkannya pada Lembaran Negara dan Berita Negara
Republik Indonesia.
Walaupun disisi lain, keberadaan pengundangan ini menurut
beberapa sarjana dianggap sebagai akal-akalan yang dilakukan oleh
pihak penguasa dalam memenuhi formalitas dari asas publisitas suatu
peraturan perundang-undangan tanpa proses sosialisasi mendalam
kepada masyarakat sebagai objek hukum.
Aspek pengundangan ini tidak dipungkiri memiliki kelemahan, antara
lain:
1. Tidak semua masyarakat dapat mengetahui suatu peraturan
perundang-undangan yang baru, apalagi bagi masyarakat yang
tinggal di pelosok dan jauh dari ibukota. Hal ini semakin diperparah
dengan tingkat pendidikan masyarakat yang tidak merata, dimana
masyarakat yang berpendidikan rendah cenderung apatis dan tidak
peduli atas berbagai peraturan yang dihasilkan. Hal ini semakin
diperparah dengan perkembangan teknologi yang tidak sampai
pada masyarakat pelosok.
2. Pengundangan adalah aspek formalitas pembuat peraturan tanpa
mempedulikan apakah memang asas publisitas telah terpenuhi
dengan sebenarnya. Seperti diketahui bersama, bahwa suatu
peraturan yang baik harus memenuhi asas publisitas, dimana dalam
hal ini adanya suatu upaya untuk mempublikasikan suatu peraturan
dan memastikan bahwa masyarakat benar-benar mengetahui
keberadaan suatu peraturan yang ada, baik peraturan tersebut
memang baru saja ditetapkan, atau sosialisasi kebijakan-kebijakan
pemerintah terkait dengan pembangunan masyarakat seutuhnya.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
154
Kondisi demikian, semakin memperparah penegakan hukum
yang diharapkan dari adanya suatu peraturan perundnag-undangan.
Padahal keberadaan teori fksi hukum yang terimplementasi dalam
suatu prosedur pengundangan memiliki harapan tersendiri, yaitu:
1. Amanat teori fksi hukum yang lebih dikenal dengan pengundangan
diharapkan menjadi cambuk agar kiranya para pembuat kebijakan
dapat memenuhi asas publisitas dengan prosedur dan mekanisme
yang baik. Kiranya dengan penerapan teori ini dalam mekanisme
pembuatan peraturan perundang-undangan dapat menjadi langkah
awal terpenuhi asas publisitas dari suatu peraturan perundang-
undangan.
2. Keberadaan teori fksi hukum menjadi sangat penting pemenuhan
penegakan hukum ditinjau dari aspek yuridis sebagai langkah awal
penegakan hukum ditinjau dari aspek sosiologis.
Menurut penulis, dengan ditetapkannya UU No.10 tahun
2004 dan pengundangan merupaakan suatu prosedur yang wajib
dilaksanakan atas setiap peraturan perundang-undangan, dan
Peraturan Presiden UU No.1 Tahun 2007 menekankan bahwa teori
fksi hukum bukan hanya sekedar pemenuhan aspek pengundangan
dalam lembaran Negara dan berita Negara Republik Indonesia, tetapi
juga terpenuhinya aspek pengumuman dan publisitas melalui berbagai
media yang ada. Hendaknya teori fksi hukum dimaknai tidak hanya
sekedar pengundangan saja, tetapi juga dalam tataran teknis seperti
pengumuman dan sosialisasi kepada masyarakat.
Akan tetapi dalam prakteknya, banyak masyarakat yang tidak
mengerti bahkan tidak mengetahui adanya peraturan perundang-
undangan yang baru. Permasalahan timbul ketika banyak warga
masyarakat melakukan pelanggaran terhadap aturan tersebut, karena
ketidaktahuannya bahwa perbuatan yang dilakukan tersebut dilarang
oleh peraturan perundang-undangan. Luasnya daerah geografs
negara Indonesia, buruknya akses masyarakat kepada pemerintahan,
keterbelakangan wilayah, membuat tidak seluruh peraturan perundang-
undangan tersebut dapat diketahui oleh masyarakat hanya dengan
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
155
perintah pencantuman ke dalam Lembaran Negara, Tambahan Berita
Negara, dan lain-lain. Ketidakmampuan pemerintah dan aparaturnya
dalam mensosialisasikan peraturan-peraturan yang baru dibentuk
dan baru diundangkan juga menjadi salah satu sebab ketidaktahuan
masyarakat terhadap peraturan perundang-undangan. Seharusnya,
sebelum mempergunakan fksi hukum ini, pemerintah wajib melakukan
sosialisasi secara maksimal, sehingga paling tidak, 85 % masyarakat
dapat mengetahuinya dan kemudian mematuhi peraturan tersebut
7
.
Hal ini seperti yang terjadi pada Ahmad Nasir dimana ia tetap
dinyatakan bersalah melanggar Undang-Undang Cukai setelah
Mahkamah Agung menolak permohonan kasasinya. Ahmad Nasir
dinyatakan telah melanggar Pasal 54 Undang-Undang No. 39 Tahun
2007 jo Undang-Undang No. 11 Tahun 1995 tentang Cukai. Dimana
terdapat keharusan menggunakan pita cukai pada setiap bungkus
rokok. Namun ia menyatakan bahwa tidak mengetahui ada aturan baru
mengenai cukai tersebut.
8
Putusan atas perkara Nasir ini terus meneguhkan sikap Mahkamah
Agung. Sudah beberapa kali Mahkamah Agung memutuskan bahwa
ketidaktahuan seseorang terhadap hukum atau undang-undang
bukan alasan pemaaf. Yurisprudensi Mahkamah Agung No. 645 K/
Sip/1975 mengandung semangat ini: ketidaktahuan hukum tidak bisa
dimaafan. Dua puluh tahun sebelumnya, Mahkamah Agung juga
mengeluarkan putusan No. 77/Kr/1953, dalam perkara Haji Ilyas, yang
menyatakan setiap orang dapat dianggap mengetahui Undang-Undang.
Pertimbangan senada muncul kembali dalam putusan MA No. 77 K/
Kr/1961 (perkara M. Sabirin Biran). Dengan demikian, ketidaktahuan
seseorang akan peraturan merupakan suatu kesalahan besar (ignorante
legis est lata culpa).
9
Untuk menjamin bahwa peraturan perundangan undangan
diketahui dan dipahami oleh seluruh lapisan masyarakat, maka
7 Rahmat Setiabudi Sokonagoro, Peristilahan Fiksi Hukum (Fictie Hukum) Dalam Teori dan dalam Praktek,
di akses dari http://www.sokonagoro.com/13-peristilahan-fksi-hukum-fctie-hukum-dalam-teori-dan-dalam-
praktek.html pada tanggal 17 Februari 2012 pukul 19:05 WIB
8 Hukum Online, Ketidaktahuan Undang Undang Tidak Dapat Dibenarkan, diakses dari http://hukumonline.
com/berita/baca/lt4dc100992a35a/ketidaktahuan-undangundang-tak-dapat-dibenarkan pada tanggal 14
Februari 2012
9 Ibid.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
156
pendidikan hukum mutlak dilakukan. Budaya hukum masyarakat
tidak dapat dipisahkan dari intensitas diseminasi dan penyuluhan
yang dilakukan para penyelenggara negara kepada masyarakat. Setiap
penyelenggara negara berkewajiban memberikan penyuluhan hukum
sebagai bagian dari proses edukasi dan pembudayaan hukum
10
. Proses
edukasi dan pembudayaan hukum harus dilakukan terhadap semua
lapisan baik penyelenggara negara, aparatur penegak hukum maupun
masyarakat pada umumnya. Hal tersebut sesuai dengan pengarahan
Presiden Republik Indonesia, bahwa seluruh aparatur negara memiliki
tanggung jawab terhadap dilaksanakannya diseminasi dan penyuluhan
hukum kepada seluruh lapisan masyarakat, sehingga masyarakat
memahami hukum secara utuh yang secara langsung merupakan
langkah preventif agar tidak terjadi pelanggaran hukum
11
.
Diseminasi dan penyuluhan hukum yang dilakukan merupakan hal
yang tidak dapat dipisahkan guna menjamin bahwa tidak ada alasan
bagi siapapun untuk melanggar peraturan yang ada, dengan dalih tidak
mengetahuinya. Jika hal tersebut tidak dilaksanakan, maka masyarakat
dapat terjebak dalam pelanggaran yang mungkin dia tidak ketahui dan
kehendaki. Sosialisasi hukum merupakan hal yang harus ditingkatkan
melalui sistem yang terencana dengan baik, dengan memanfaatkan
seluruh infrastruktur pendukung seperti partisipasi aktif masyarakat,
media elektronik maupun non elektronik serta saluran-saluran lainnya
seperti pemanfaatan teknologi informasi dan lain-lain. Sosialisasi
dalam bentuk diseminasi dan penyuluhan hukum dalam rangka
menciptakan budaya hukum masyarakat merupakan tugas pemerintah.
Dengan demikian penegak hukum dapat melaksanakan fungsi law
enforcement sekaligus pengayoman, sesuai dengan tujuan hukum,
yaitu keadilan dan ketertiban, karena fungsi hukum itu sendiri selain
sebagai pencipta keteraturan (order), juga harus dapat memberikan
perlindungan bagi rakyat untuk memperoleh keadilan dan bukan untuk
menyengsarakan
12
.
10 Fiksi Hukum Harus Didukung Sosialisasi Hukum, di akses dari http://www.hukumonline.com/berita/baca/
hol19115/fksi-hukum-harus-didukung-sosialisasi-hukum- pada tanggal 20 Februari 2012 pukul 12:28 WIB
11 Kesimpulan dan Rekomendasi Konvensi Hukum Nasional tentang Undang-Undang Dasar 1945 sebagai
Landasan Konstitusional Grand Design Sistem dan Politik Hukum Nasional, di akses dari http://www.hukum.
jogja.go.id/artikeldet.php?artikel_id=46 pada tanggal 20 Februari 2012 pukul 16:06 WIB
12 Ibid.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
157
PENUTUP
A. Kesimpulan
Berdasarkan pembahasan di atas, maka dapat disimpulkan sebagai
berikut:
Pertama, teori fksi hukum menjadi salah satu teori yang mendasari
dalam proses pembuatan suatu peraturan perundang-undangan dengan
mengamanahkannya dalam UU No.10 Tahun 2004. Dalam undang-
undang ini, teori fksi hukum diterjemahkan dengan kewajiban untuk
melakukan pengundangan atas setiap peraturan perundang-undangan
yang dibuat oleh lembaga yang berwenang membuatnya. Adapun yang
menjadi tujuan pengundangan ini adalah agar terpenuhinya aspek
publisitas dari suatu peraturan agar memiliki kekuatan mengikat di
tengah-tengah masyarakat.
Teori fksi hukum memiliki pengaruh yang signifkan dalam proses
pembuatan peraturan perundang-undangan dengan mengamanahkan
proses pengundangan sebagai proses akhir dari suatu pembuatan
peraturan perundang-undangan. Namun demikian, pelaksanaan
teori fksi hukum ini seringkali hanyalah formalitas procedural
dalam pemenuhan aspek publisitas dari suatu peraturan perundang-
undangan. Belum adanya mekanisme bagaimana jika suatu peraturan
belum diketahui lebih dari lima puluh persen warga masyarakat maka
dianggap peraturan tersebut belum berlaku.
Bab 6
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
158
Hal inilah yang menjadi perhatian dari para sarjana hukum,
mengingat teori fksi hukum sepertinya belum menyentuh aspek
pemahaman masyarakat sebagai objek dari peraturan tersebut.
Masyarakat diharapkan lebih pro aktif dalam mencari tahu
peraturan-peraturan yang dibuat oleh penguasa dan disisi lain proses
pengumuman dan sosialisasi yang dilakukan oleh pemerintah hanyalah
sekedar formalitas prosedural atas suatu proses pembuatan peraturan
perundang-undangan tanpa melihat aspek evaluasinya.
Sehingga dengan demikian, aspek pemahaman atas suatu peraturan
perundang-undangan sepertinya tidak menjadi tolak ukur keberhasilan
suatu peraturan perundang-undangan berlaku secara sosiologis.
Kedua, implementasi teori fksi hukum sebenarnya telah diadopsi
baik dalam UU No.10 Tahun 2004 dan Peraturan Presiden No.1 tahun
2007 tentang amanat pengundangan, penyebarluasan dan pengumuman
atas suatu peraturan perundang-undangan melalui berbagai media
yang ada. Hendaknya para pemikir hukum tidak hanya berfkir
bahwa pengundangan berhenti sampai pada proses meletakkan suatu
peraturan dalam lembaran Negara dan berita Negara saja, tetapi sampai
pada proses pengumuman dan penyebarluasan sebagai pemenuhan
asas publisitas dari suatu peraturan perundang-undangan.
Sehingga dengan demikian, implementasi teori fksi hukum tidak
hanya selesai pada tahapan pengundangan tetapi lebih pada procedural
teknis yaitu aspek pengumuman dan penyebarluasan kepada masyarakat
sebagai objek dari peraturan itu sendiri. Dengan terpenuhinya proses
ini diharapkan suatu peraturan benar-benar dapat berlaku secara efektif
ditinjau dari aspek sosiologis. Selain itu, pencerdasan hukum melalui
pendidikan hukum kepada masyarakat dapat dimulai dengan proses
ini sehingga dapat meminimalisir permasalahan yang ditemui selama
ini dari proses penegakan hukum yaitu ketidaktahuan masyarakat atas
suatu peraturan perundang-undangan.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
159
B. Saran
Adapun saran yang dapat dikemukakan adalah sebagai berikut:
1. Perlunya sosialisasi secara menyuluruh tentang peraturan
perundang-undangan baik sebelum diundangkan maupun setelah
diundangkan, sehingga masyarakat benar-benar memahami
peraturan tersebut.
2. Sosialisasi sebagaimana diuraikan pada poin satu diatas, harus
dikelompokkan dalam skala prioritas stakeholder mana saja yang
sangat berhubungan erat dengan diundangkannya peraturan
tersebut.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
160
DAFTAR PUSTAKA
Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia, Penerbit IND-
HILL.CO, Cetakan Pertama, Jakarta, 1992.
__________, Dasar-dasar Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia, menurut
UUD 1945, Bandung: makalah ceramah ilmiah disampaikan kepada
mahasiswa pascasarjana angkatan 1994/1995 tanggal 3 September 1994.
Dworkin, Ronald. Justice in Robes, The Belknap Press of Harvard University
Press, Cambridge, Massachusets, London, 1st edition, 2006.
Friedman, Lawrence M., 1986, Legal Culture and The Welfare State tulisan
dalam Gunther Teubner, ed. Dilemmas of Law in the Welfare State, Walter
de Gruyter, Firence.
Friedmann, W.. Legal Theory, 4
th
Edition, London, Steven & sons Limited,
1960.
Hamid S Atamimi, A., Peranan Keputusan Presiden RI dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Negara, Disertasi, Fakultas Pascasarjana Universitas
Indonesia, Jakarta, 1990.
Houlgate, Laurence D., Ignorantia Juris: A Plea For Justice, The University of
Chicago Press, 1967.
Jimly Asshidiqqie, Peran Advokat dalam Penegakan Hukum, Orasi Hukum
pada acara Pelantikan DPP IPHI Masa Bakti 2007-2012. Bandung, 19
Januari 2008.
Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-undangan 2, Penerbit Kanisius,
Jakarta, 2007.
Muhammad Tahir Azhary, Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsip-
prinsipnya Dilihat Dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode
Negara Madinah dan Masa Kini, Prenada Media, Jakarta, Cetakan Kedua,
September 2004.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
161
Natabaya, HAS, Sistem Peraturam Perundang-undangan Indonesia, Penerbit
Konstitusi Press dan Tatanusa, Jakarta, 2008.
Nimatul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, PT RajaGrafndo Persada,
Jakarta, 2005.
Padmo Wahjono, Konsep Yuridis Negara Hukum Indonesia, makalah,
hlm 2, September 1998 sebagimana dikutip dalam Muhammad Tahir
Azhary, Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsip-prinsipnya Dilihat
Dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan
Masa Kini, Prenada Media, Jakarta, Cetakan Kedua, September 2004.
Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Prenada Media Grup, Cetakan
ke-3, Jakarta, 2005.
Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, Bahan P.T.H.I: Perundang-
undangan dan Yurisprudensi, Penerbit Alumni, Bandung, 1986.
Rosjidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia,
Penerbit Mandar Maju, Cetakan I, Bandung 1998.
Soehino, Hukum Tata Negara, Teknik Perundang-undangan, Penerbit Liberty,
Yogyakarta, 1981.
Soeryono Soekanto, dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu
Tinjauan Singkat, PT. Raja Grafndo Persada, Jakarta, Cetakan Keenam,
2003.
Sunaryati Hartono, C.F.G.,Upaya Menyusun Hukum Ekonomi Indonesia Pasca
Tahun 2000, Makalah Disampaikan Pada: Seminar Pembangunan
Nasional VIII Tema Penegakan Hukum Dalam Era Pembangunan
Berkelanjutan, Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen
Kehakiman Dan Hak Asasi Manusia, Denpasar, 14-18 Juli 2003.
Wirjono Prodjodikoro, Asas-asas Ilmu Negara dan Politik, Penerbit PT. Eresco,
Bandung, 1981.
Fiksi Hukum Dalam Pembuatan Peraturan Perundang-Undangan
162
Peraturan Perundang-undangan
Indonesia, Undang-undang Dasar 1945 Perubahan Pertama, Perubahan
Kedua, Perubahan Ketiga dan Perubahan Keempat serta Undang-
undang Dasar 1945 dalam satu naskah.
________, Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan
________, Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 tentang Pengesahan,
Pengundangan dan Penyebarluasan Peraturan Perundang-undangan.
Internet
Claude Hermann Walter Johns, BABYLONIAN LAW--The Code of Hammurabi.
from the Eleventh Edition of the Encyclopedia Britannica, 1910-1911, diakses
melalui internet situs htp://www.fordham.edu/halsall/ancient/hamcode.
html, pada tanggal 10-04-2011.
Hukum Online 16 Juli 2008, www.hukumonline.com