Libro de Hacienda - Pública

HACIENDA PBLICA: INSTRUMENTO PARA EL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL 2
RECTOR FUNDADOR
JOS CONSUEGRA HIGGINS
RECTOR EJECUTIVO
JOS CONSUEGRA BOLVAR
PRESIDENTA SALA GENERAL
ANA BOLVAR DE CONSUEGRA
DIRECTORA INSTITUTO DE INVESTIGACIONES
MARA DE LOS NGELES PREZ HERNNDEZ
DIRECTOR CENTRO DE INVESTIGACIONES EN CIENCIAS SOCIALES, HUMANAS Y JURDICAS
RAIMUNDO CAVIEDES HOYOS
HACIENDA PBLICA: INSTRUMENTO PARA EL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL
Florentino Rico Calvano: forentinorico03@hotmail.com.
Andres Villanueva Imitola: avimitola@hotmail.com
Florentino Rico Fontalvo: forentinorico@gmail.com
Grupo de investigacin: Democracia y Modernizacin del Estado Colombiano
Avalado por Universidad Simn Bolvar. Categora B
COLCIENCIAS
Ediciones
Universidad Simn Bolvar
Carrera 54 No. 59-102
www.unisimonbolivar.edu.co
Barranquilla
500 ejemplares
Diseo de tablas y programas:
Magister en ingeniera industrial:
Florentino Rico Fontalvo
Impresin
Artes Grfcas Industriales Ltda.
Carrera 58 No. 70-30
editorial_mejoras@yahoo.com
Primera edicin
Diciembre, 2009
Barranquilla, Atlntico
Colombia, Suramrica
Printed and made in Colombia
Dedicatoria especial de Florentino Rico Calvano
Al Maestro Economista Benemrito y orgullo de los Cientfcos Sociales de
Amrica Latina Jos Consuegra Higgins y su compaera inseparable
Anita Bolvar de Consuegra, fundadores de la Universidad Simn Bolvar en
sus 37 aos, por el apoyo dado a los investigadores para hacer realidad la
consecucin de una teora propia para el desarrollo.
Al doctor Jos Consuegra Bolvar por su apoyo decidido para sacar adelante
nuestra universidad y ubicarla en el sitial de ser la segunda universidad privada
de Barranquilla y cuarta en la regin Caribe colombiana
de universidades pblicas y privadas.
A mi compaero de lucha y amigo de siempre Ruderico Trujillo Prins y seora
Emilce Llanos de Trujillo y sus hijas Diana Luca y Luz Elena y nietas.
A mi madre Yilda Calvano de Rico, soporte de mi proyecto de vida
y hermanos(as), sobrinos(as).
A mi compaera querida y asesora Martha Fontalvo Rivera, por darme el apoyo
y solidaridad espiritual para sacar adelante mi proyecto de vida.
A mis hijos Jorge Eduardo, Heidy Margarita, Florentino Antonio y Liliana Patricia
y mi nuera Jimena Cardona Blanco.
A mis nietos Alejandro Rico Cardona, Juliana Cardona Blanco,
Camilo Andrs Infante, Alejandro Manjrrez Rico y Mara Jos Isaza Rico.
Dedicatoria especial de Andrs Villanueva Imitola
A mi madre Juana Imitola de Villanueva, hermanos(as) y sobrinos.
A mi compaera Paula Solano, por su apoyo y comprensin.
A mi hijo scar Andrs por ser mi fuente de inspiracin.
AGRADECIMIENTOS
Los autores agradecen el apoyo recibido de la Sala General presidida por doa
Anita Bolvar de Consuegra y los rectores fundador y ejecutivo Jos Consuegra
Higgins y Jos Consuegra Bolvar, respectivamente, para llevar a cabo esta obra ti-
tulada Hacienda Pblica: Instrumento para el desarrollo econmico y social, a la
Directora del Instituto de Investigaciones Mara de los ngeles Prez Hernndez; al
Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Sociales, Humanas y Jurdicas
Raimundo Caviedes; a los coordinadores de las maestras en, Gestin de Empresas
Sociales y Educacin Carlos Osorio y Reynaldo Mora; a Lucy Hernndez Gmez
y su grupo de trabajo por su dedicacin y constancia para que esta obra fuera una
realidad y pueda llegar en mejor forma a sus lectores. A mis alumnos de posgrado
y pregrado en gobierno y asuntos pblicos, y derecho administrativo de la Univer-
sidad Simn Bolvar; a mis compaeros investigadores, docentes y de maestra en
educacin y a todo el personal de Editorial Mejoras. A mis compaeros de la sala
tcnica y tecnolgica de Conaces; al corrector de estilo economista Ruderico Truji-
llo Prins y al doctor Porfrio Bayuelo quien se encarg del prlogo del libro.
CONTENIDO
Prlogo ........................................................................................................ 11
Introduccin ............................................................................................... 15
Marco Terico de las Finanzas Pblicas y la Hacienda Pblica ................ 27
Metodologa para el Anlisis Integral de las Finanzas Territoriales .......... 151
Anexo 1 ...................................................................................................... 179
Anexo 2 ..................................................................................................... 180
Marco Conceptual de los Impuestos Distritales ......................................... 183
Anlisis de las Finanzas Territoriales .......................................................... 213
Evolucin de las Finanzas Territoriales ..................................................... 225
Rgimen de Recursos y Competencias ...................................................... 241
Sistema General de Participacin
Acto Legislativo 01/ 2001 .......................................................................... 251
Resultados de la Poltica de Saneamiento Fiscal ....................................... 261
Anlisis de la Estructura de Gestin Financiera en las Entidades Territoriales 275
Bibliografa ................................................................................................ 309
PRLOGO
El libro Hacienda Pblica: Instrumento para el desarrollo econmico y social es
el resultado del esfuerzo que han realizado los investigadores del grupo Democracia
y Modernizacin del Estado Colombiano de la Universidad Simn Bolvar, entre-
gando a la comunidad acadmica y a las personas que estn en contacto con el tema
de la hacienda pblica, un texto de consulta para ser utilizado en la toma de deci-
siones a cualquier nivel del Gobierno en materia de ingreso, gasto y fnanciamiento
pblico. El libro contiene una serie de normas y ejercicios prcticos del acontecer
de la Hacienda Pblica, las cuales apuntan al desarrollo econmico y social de la
poblacin. Es una publicacin con visin integral y fexibilidad para los currculos
de los programas de fnanzas pblicas, teniendo en cuenta los campos de formacin
bsica, profesional, e investigacin y con los posgrados. Adems permite dentro de
los currculos la complementariedad y la interdisciplinariedad con la economa y la
administracin.
Se describe el signifcado y alcance de la Poltica Fiscal, entendida en su acepcin
ms amplia: tributos, gastos y fnanciacin del dfcit presupuestal, determinando lo
que a juicio de diferentes autores comprende el campo de la poltica fscal. Se esbo-
zan las caractersticas, base legal y tarifas de los impuestos ms importantes a nivel
nacional y territorial (departamentos y municipios), en las cuales se circunscribe el
sector pblico.
Tambin es materia de anlisis, los efectos que los impuestos producen desde el
punto de vista de la equidad, asignacin de recursos y estabilidad econmica, para
lo cual es especialmente importante determinar cul es el grado de ajuste autom-
tico que tienen los ingresos tributarios ante cambios producidos en las condiciones
econmicas.
Se incorporan nuevos trminos y temas que complementan la concepcin integral
del manejo de la Hacienda Pblica: Instrumento para el desarrollo econmico
y social como la normatividad relacionada con el ajuste fscal de las entidades terri-
toriales, la normatividad en materia de recursos y competencias.
El gasto pblico debe considerarse, que si bien podra constituir el principal instru-
mento para fomentar una mejor distribucin social y regional del ingreso, no puede
constituir de ningn modo la panacea o solucin para resolver la amplia y compleja
problemtica; por lo tanto debe enfatizarse que el gasto pblico contribuir efectiva-
mente a la redistribucin en la medida en que pueda complementarse adecuada y co-
ordinadamente con otro conjunto de polticas pblicas, que pueda ser administrado
efcientemente y contribuir a un proceso de crecimiento y desarrollo relativamente
equilibrado de la economa.
Entindase por hacienda pblica, la actividad fnanciera con la que el Estado intenta
satisfacer las necesidades colectivas en el mbito pblico a travs de la elaboracin
y ejecucin del presupuesto, donde la fnanciacin del mismo se nutre con un alto
porcentaje de los impuestos, y por efecto de la redistribucin del gasto, el Gobierno
Nacional transfere a las entidades territoriales.
Musgrave se refere a las funciones principales de la hacienda pblica, entre las que
estn la asignacin: Los bienes sociales o pblicos no pueden suministrarse por los
mecanismos del mercado, estos son demandados y necesitados igual que los bienes
privados por los consumidores; la diferencia es que los bienes sociales no limitan su
benefcio al consumidor concreto, sino que alcanzan tambin a otros, en cambio los
privados solo benefcian a quien adquiere el bien. La Funcin de distribucin: Es
el ajuste de reparto de la renta y la riqueza para asegurar su adecuacin a lo que la
sociedad considera un Estado justo y equitativo de esa distribucin y depende de dos
variables: distribucin de las dotaciones y de los factores que se igualan a su produc-
tividad marginal. Porque la equidad en sus dos dimensiones vertical y horizontal es
una de las funciones bsicas de la hacienda pblica. La Funcin de estabilizacin:
Es la utilizacin de la poltica presupuestaria y tributaria como medio de mantener
un alto nivel de empleo, un grado razonable de estabilidad de precios y una tasa
apropiada de crecimiento. Los autores del libro, Florentino Rico Calvano, Andrs
FLORENTINO RICO CALVANO, ANDRS VILLANUEVA IMITOLA, FLORENTINO RICO FONTALVO 13
Villanueva Imitola y Florentino Rico Fontalvo, son muy claros cuando conside-
ran que Un sistema poltico y econmico descentralizado permite la representacin
con responsabilidad y debe conducir a una mejor administracin local. Un sistema
centralizado, por el contrario, impide a los ciudadanos expresar en las urnas sus pre-
ferencias por cosas locales y pedir cuentas a quienes los representan.
Segn lo sealado en la Ley 819 de 2003, el Marco Fiscal de Mediano Plazo se cons-
tituye en el instrumento de planeacin fscal que permite asegurar la sostenibilidad
de la deuda pblica, en tanto determina el costo fscal de un ente territorial (muni-
cipio o departamento), de las diferentes actividades administrativas que afectan los
ingresos y gastos. Dichas actividades deben estar acordes con las metas trazadas
en el Plan de Desarrollo, de esta manera se asegura que cualquiera que sea el tema
de inversin este propender por acercar los objetivos de la ejecucin a las metas
trazadas para una lnea en particular, evitando la fuga de recursos hacia actividades
no contempladas o programadas y que hacen parte del Plan Financiero del ente te-
rritorial. Continan los autores Florentino Rico Calvano, Andrs Villanueva Imitola
y Florentino Rico Fontalvo argumentando que Los principios presupuestales son
importantes para efecto de la elaboracin y ejecucin del presupuesto, porque de all
depende la materializacin de las polticas pblicas del gobernante y el bienestar de
la comunidad.
Agradezco la deferencia de los autores del libro al permitirme hacer el prlogo de
Hacienda Pblica: Instrumento para el desarrollo econmico y social, obra que
sale en un momento coyuntural de la economa colombiana, por el nuevo rol en la
poltica fscal del pas y los procesos de la globalizacin, competitividad, economa,
sociedad del conocimiento y la sociedad de la informacin. Para los autores del libro
deseo muchos xitos y que sigan adelante en sus procesos investigativos sobre el
Rgimen Econmico y Hacienda Pblica, lnea de investigacin en la cual se inserta
la obra publicada.
Porfrio Andrs Bayuelo Schoonewolff
Decano Facultad de Derecho Universidad Simn Bolvar
INTRODUCCIN
El grupo de investigacin Democracia y Modernizacin del Estado Colombiano,
creado en 1999, avalado por la Universidad Simn Bolvar, despus del trabajo de in-
vestigacin sobre las Finanzas del distrito de Barranquilla entre 2000-2007 y de otros
estudios econmicos-fnancieros realizados en algunos municipios del Atlntico,
1

hemos considerado oportuno sacar esta publicacin sobre Hacienda Pblica: Ins-
trumento para el desarrollo econmico y social como resultado y producto de la in-
vestigacin realizada en el proyecto de las Finanzas Distritales de Barranquilla entre
2000-2007, libro que contiene las nuevas teoras y normas fscales que han surgido
en la gestin pblica colombiana, con casos prcticos para una mayor comprensin
de los lectores, estudiantes de los programas de pregrado y posgrado, especializacio-
nes, maestras. Es una publicacin con visin integral y fexibilidad para los currcu-
los de los programas de Finanzas Pblicas, Hacienda Pblica, teniendo en cuenta los
campos de formacin bsica y profesional, profesional e investigacin, profesional
y el medio ambiente y profesional con las especializaciones. Adems permite dentro
de los currculos la complementariedad y la interdisciplinariedad con la economa y
la administracin.
Se incluyen en el libro los conceptos bsicos para la comprensin de las Finanzas
Pblicas y la Hacienda Pblica dentro de la poltica econmica de un Gobierno con
nfasis en la poltica fscal.
En el grupo de investigacin nos proponemos motivar, incentivar y despertar el in-
ters de los aprehendientes, profesionales y ciudadanos en general, sobre la impor-
1. Baranoa, Sabanalarga, Juan de Acosta, Luruaco, Ponedera, Usiacur y Manat.
tancia y aplicabilidad de esta disciplina cientfca que tanto tiene que ver en la vida
cotidiana con nuestras relaciones con el Estado. Un caso tpico ocurre al inicio de
ao cuando se hacen los ajustes tributarios como el impuesto predial a nivel territo-
rial, el impuesto de timbre en el nivel departamental y el impuesto de renta a nivel
nacional, situaciones que se presentan en la actividad econmica, de las cuales igno-
ramos su alcance y las obligaciones que se originan, porque ellas se ven envueltas en
el ms increble manto de misterio, cuando en la prctica son sencillas de entender
y asimilar.
Nos encontramos muchas veces en problemas para entender el alcance y efectos
de las medidas adoptadas por el Gobierno en procura de recursos (mediante el im-
puesto, emisin de ttulos de deuda pblica) o en aquellos casos en que se trata de
precisar el efecto econmico de las transferencias, los subsidios e incentivos tributa-
rios. Seguramente no tenemos respuestas a la imposicin de nuevos gravmenes o al
aumento de los existentes, o las razones tcnicas o prcticas que obligan a un Gobier-
no a hacer ajustes fscales para atender las necesidades presupuestales; incluso que
los funcionarios que estn desempendose como Alcaldes, Gobernadores, Gerentes
de institutos descentralizados, Secretarios de Hacienda, periodistas, tengan claridad
sobre la problemtica fscal, resultados fnancieros en lo atinente a conceptos sobre
dfcit, supervit fscal, dfcit de tesorera y supervit presupuestal, ya que la mala
aplicabilidad de estos conceptos ha afectado muchas entidades en el pas originando
interpretaciones erradas en quienes tienen que tomar decisiones en las asignaciones
presupuestales. De igual manera cuando se evala a los gobernantes por su desempe-
o, queremos dejar plasmada en la investigacin que aquel gobernante que presente
supervit fscal, presupuestal y de tesorera no es buen administrador, sino un mal
ejecutor de la gestin pblica y debe ser castigado por su omisin e inoperancia y por
sacrifcar a una poblacin en la satisfaccin de sus necesidades. Lo ideal es ejecutar
el presupuesto en el 100%.
La presencia del Estado se hace necesaria en los momentos actuales no solo en la
cuestin fnanciera sino tambin en toda la administracin pblica para enfrentar
el reto del siglo XXI y dejar a un lado el modelo de gasto mnimo para darle entra-
da al concepto econmico de mximo benefcio (intervencionista). Si esto se logra,
la Hacienda Pblica: Instrumento para el desarrollo econmico y social ejercer
un impacto valioso en toda la actividad econmica y puede anticiparse a cualquier
tipo de crisis. Tal situacin se ha presentado en las ltimas administraciones donde
se han tenido funcionarios de orientacin neoliberal interviniendo algunos sectores
econmicos movidos por los hechos coyunturales y por el desespero, mas no por un
programa coherente y racional de intervencin del Estado.
Por eso la Hacienda Pblica, es en el mundo moderno, una actividad muy compleja
por la diversidad de disciplinas que participan en su proceso: economa, administra-
cin, derecho, matemticas y estadstica. Esto se debe a que la gestin del Estado
para legislar, regular, controlar el funcionamiento y direccionar la economa, es cada
da ms importante para poder cumplir con las metas de infacin, programas socia-
les y la verdadera repercusin del gasto pblico, pero con un concepto de mximo
benefcio.
Consideramos que esta obra es de suma utilidad para los estudiantes, docentes y
estudiosos interesados en la Hacienda Pblica, y en general para todas las personas
involucradas en la toma de decisiones a cualquier nivel del Gobierno en materia de
ingreso, gasto y fnanciamiento pblico.
El trabajo de investigacin est dividido en varios captulos, en los cuales se presenta
una visin general del campo de la Hacienda Pblica, de los objetivos econmicos
que persigue el Gobierno, de los instrumentos que utiliza para infuir sobre el fun-
cionamiento de la economa, aprovechando algunas experiencias en Amrica Latina
relacionadas con la materia y las especializaciones de sus investigadores en Poltica
Fiscal en Ro de Janeiro y Buenos Aires, Colombia y Estados Unidos.
Se describe el signifcado y alcance de la Poltica Fiscal, entendida en su acepcin
ms amplia: tributos, gastos y fnanciacin del dfcit presupuestal, determinando lo
que a juicio de diferentes autores comprende el campo de la teora y poltica fscal.
Analizamos la intervencin del Estado en la economa para el logro de los objetivos
bsicos de la poltica fscal: La asignacin efciente de recursos, a travs de los ajus-
tes en el sistema de precios; la distribucin de la renta, instrumentando ajustes en
el sistema impositivo y de transferencias; la estabilizacin econmica, a travs del
cambio en los niveles del gasto pblico y/o impuestos, y la promocin del desarro-
llo, va modifcaciones tributarias que impacten la inversin, las tasas de ahorro, los
ingresos y gastos de los agentes econmicos.
Hacemos referencia a los ingresos tributarios: impuestos, tasas, y contribuciones.
Sealamos las caractersticas comunes de los recursos tributarios que es su obliga-
toriedad por imperio de la ley.
Tambin es materia de estudio los efectos que el anlisis tributario produce desde el
punto de vista de la equidad, asignacin de recursos y estabilidad econmica, para
lo cual es especialmente importante determinar cul es el grado de ajuste automtico
que tienen los ingresos tributarios ante cambios producidos en las condiciones eco-
nmicas. Abordamos el problema de la equidad desde sus dos grandes enfoques: el
Principio del benefcio y el de la Capacidad de pago. En cuanto a los efectos del
sistema tributario en la asignacin de recursos, sealamos que todos los gravmenes
producen alguna operacin en el mercado, derivada del efecto-precio que soportan,
as como de los fenmenos de traslacin e incidencia de los mismos.
En esta edicin incorporamos nuevos trminos y temas que complementan la con-
cepcin integral del manejo de la Hacienda Pblica: Instrumento para el desarro-
llo econmico y social como la normatividad relacionada tanto con el ajuste fscal de
las entidades territoriales, como en materia de recursos y competencias.
Finalmente, apuntamos que la infuencia del Sistema Tributario en la estabilidad
econmica se ejerce a travs de los cambios en los montos de gastos e impuestos
efectuados para compensar las fuctuaciones que se originan en el sector privado
de la economa. Tales cambios afectan el nivel de precios, de empleo y de renta, en
funcin de las correspondientes elasticidades de impuestos y gastos de los diferentes
niveles de Gobierno.
Estudiamos cuidadosamente los factores histricos, sociales, polticos y econmicos
que infuyen en el nivel de la tributacin. Para ello demandamos del concepto de
presin tributaria y sealamos que el esfuerzo de una Nacin depende no solo del
producto bruto total del pas, sino tambin del grado de desarrollo alcanzado por su
economa, de la distribucin actual del ingreso, de la estructura de la produccin, del
grado de apertura de la economa y del rol asignado al proceso econmico. Tambin
analizamos los factores intangibles y cuantifcables que infuyen en el esfuerzo tri-
butario; entre los primeros estn: la capacidad administrativa, y la efciencia en el
control de los contribuyentes; el tamao relativo del sector pblico integrado en la
economa de mercado, y la voluntad de aplicar un nivel de tributacin que posibilite
el fnanciamiento de la infraestructura econmica y social necesaria para el desarro-
llo. Entre los factores cuantifcables se apuntan: el ingreso per cpita y el grado de
apertura de la economa.
Tambin es materia de anlisis, aspectos de la administracin tributaria, presupuesto
pblico, efectos macroeconmicos de la fnanciacin del gasto pblico, planifca-
cin fnanciera, organizacin, ingresos pblicos, determinacin de la capacidad de
endeudamiento, el papel de la Hacienda Pblica: Instrumento para el desarrollo
econmico y social en la Constitucin de 1991. Tcnicas de diagnstico fscal y
proyeccin de ingresos, esquemas de clasifcacin de los ingresos y los gastos en el
presupuesto pblico, resumen de cada captulo y cuestionarios de autoevaluacin.
Finalmente parece existir sufciente confanza en que durante muchos aos disfruta-
remos de la euforia de la abundancia. De no ser cierto, en el primer apretn fscal el
Estado tendra que echar mano de los impuestos indirectos que son ms regresivos
y de las inversiones forzosas en estados de excepcin. Modifcar los impuestos di-
rectos resultara inocuo porque no afectara a los grandes contribuyentes, si, como
es de esperar, se extiende rpidamente el blindaje que proporcionan los contratos de
estabilidad jurdica.
Por otra parte, Qu administracin tributaria controlar un sistema donde
cada contribuyente tiene su propio rgimen tributario y manejan muy bien el
sndrome de la evasin legal?

REFLEXIONES PRELIMINARES DE LOS INVESTIGADORES SOBRE LA
PROBLEMTICA REDISTRIBUTIVA DEL GASTO PBLICO EN AMRI-
CA LATINA
Este anlisis es fruto de la experiencia adquirida y asimilada en la Fundacin Getulio
Vargas (FGV) en Ro de Janeiro, Brasil, en calidad de representante por Colombia.
Quienes asistimos a la Escuela Interamericana de Administracin Pblica (EIAP),
a la especializacin en Poltica Fiscal, auspiciada por el Banco Interamericano de
Desarrollo en convenio con la Fundacin Getulio Vargas (FGV), en el cual partici-
pamos la mayor parte de los pases latinoamericanos nos preocupa el manejo de la
hacienda pblica y la poltica fscal de nuestros pases que luchan por una Adminis-
tracin Tributaria efectiva, dinmica y adaptativa a las condiciones de cada una de
nuestras regiones para conseguir que los mecanismos utilizados se enmarquen en un
nuevo modelo de desarrollo econmico y social, que propenda hacia una distribu-
cin justa y equitativa del gasto pblico; de ah la necesidad de presentar este anlisis
para que los lectores refexionen sobre la incidencia del gasto pblico en cuanto a
la repercusin, impacto y asignacin del mismo, dentro del contexto de estabilidad
econmica y distribucin del ingreso.
El modelo de crecimiento desequilibrado, dependiente, la concentracin de la ri-
queza y los medios productivos que han caracterizado a la mayora de los pases
latinoamericanos, se han traducido en rigideces estructurales, en una estratifcacin
social y econmica excesivas, que han frenado la movilidad social de los factores
de la produccin, llevando a niveles de pobreza extrema a grandes sectores de la po-
blacin, permitiendo una adecuada integracin de los sectores productivos, al mar-
ginamiento de grandes regiones geogrfcas, donde los micos quedan cada vez ms
aislados de los rboles para poder brincar de una rama a otra (Haussman, Ricardo,
2009) han frenado el aumento de la productividad de la mano de obra, la utilizacin
irracional de una parte importante del excedente econmico, afectando negativa-
mente el crecimiento del mercado interno, limitando la inversin, han determinado
un alto grado de vulnerabilidad del sistema econmico a las condiciones externas y,
en general, se ha constituido en obstculo fundamental para el desarrollo econmico
y social de nuestros pases. Esas y otras condiciones deben ser tenidas muy presentes
al momento de tratar de emprender cualquier accin correctiva, condiciones de por
s que ya imponen limitaciones sustanciales a la gestin pblica y cuya modifcacin
plantea serias difcultades.
Lo importante como punto de partida es reconocer como imperativo inaplazable el
logro de una mejor distribucin del ingreso que tienda a reducir las desigualdades
existentes entre grupos sociales, sectores econmicos y regiones. Para eso se requie-
re que tal objetivo sea concebido como parte de una estrategia global orientada hacia
el aumento del nivel general de bienestar, mediante la satisfaccin de las necesida-
des bsicas de la poblacin, en lo que debe desempear un papel de primer orden el
Estado por medio de la planifcacin. Aunque debe observarse que la planifcacin
por s sola no es sufciente, pues cabra plantear tambin para qu y para quines se
planifca. En Amrica Latina hace varios aos se hacen planes que cuando no han
quedado en letra muerta han tenido alcances muy limitados en ese sentido, entre
otras razones por no afectar las causas fundamentales de la problemtica ni pretender
remover los principales obstculos estructurales, as como por no contar con base
social sufciente y manejarse ms que todo a un nivel tecno-burocrtico. Se requiere
entonces una planifcacin desde adentro y desde abajo que responda a las necesi-
dades del desarrollo integral y a las aspiraciones de superacin de nuestros pueblos,
que cuente con amplio apoyo y participacin.
Entre la diversidad de instrumentos que dispone, el Estado, desempea un papel de
suma importancia el gasto e ingreso pblico, los que deben ser manejados en forma
adecuada y racional para poder alcanzar los objetivos, segn las prioridades que se
establezcan. La imposicin mal establecida puede afectar negativamente los precios
de los bienes o factores productivos, incidir negativamente en la generacin de em-
pleo, desestimular el ahorro interno y la formacin de capital; del mismo modo, el
gasto pblico puede tender a estimular la inefciencia productiva, favorecer a unos
grupos o sectores menos necesitados, acentuar los desequilibrios sectoriales y regio-
nales. La experiencia latinoamericana muestra muchos ejemplos sobre desaciertos
en el manejo de la hacienda pblica y la poltica fscal, de los recursos disponibles,
a lo que ha contribuido la inefciencia de la administracin pblica en general y la
corrupcin en sus diferentes manifestaciones; no existen muchos elementos para
suponer que tales aspectos pueden ser corregidos y evitados.
No obstante ello, mucho podra avanzarse si los distintos recursos manejados en
funcin del plan y sus orientaciones bsicas, son asignados efcientemente.
Han de tenerse en mente para el efecto, aspectos fundamentales como la racionali-
dad, la equidad, la efciencia, la efcacia y la efectividad, as como la incidencia y
los benefcios y costos econmicos y sociales que conllevan las acciones directas e
indirectas a emprender por parte del Estado, aspectos que en conjunto contribuirn
a determinar el nivel de redistribucin que se pretende, aun reconociendo que de he-
cho el ptimo de redistribucin no existe y que el logro de los objetivos planteados
resulta sumamente difcil de obtener por todas las difcultades implcitas.
Conceder especial atencin al crecimiento econmico es un requisito indispensable;
lo que plantea difcultades es el control de las variables que lo determinan. As, por
ejemplo, en mayor o menor medida los sistemas econmicos latinoamericanos se ba-
san en una economa de mercado, dependiendo su funcionamiento de su comporta-
miento y del papel que asuman los agentes econmicos privados; muchas economas
no tienen capacidad sufciente para generar altos niveles de excedente econmico
susceptibles de ser capitalizados; la capacidad de importacin sigue siendo bastante
limitada, se acenta con los problemas de endeudamiento externo; el deterioro de la
relacin de intercambio tambin escapa a las buenas intenciones de cualquier Go-
bierno de una nacin subdesarrollada; lograr adecuado equilibrio interno y externo
que estimule el crecimiento y sustentacin al proceso redistributivo es una situacin
poco probable de alcanzar, al menos en el corto plazo, aunque s pueden gradualmen-
te irse creando condiciones para mejorar el funcionamiento del sistema.
Uno de los problemas adicionales que se presenta y resulta difcil de resolver lo
constituyen las rigideces del sistema productivo que genera efectos como el desem-
pleo estructural, las rigideces del mercado alteran el funcionamiento del sistema
de precios, las rigideces del sistema impositivo limitan la capacidad fnanciera del
Estado. Resulta poco probable que se puedan encontrar medidas adecuadas para
corregir estas y otras rigideces sin provocar distorsiones que afectan negativamente
el funcionamiento del sistema, pero una planifcacin adecuada puede contribuir a
minimizar los efectos nocivos.
Otro de los puntos crticos radica en la ausencia de una administracin pblica ef-
ciente y efcaz, aspecto no fcilmente superable. Aun existiendo voluntad y capaci-
dad poltica real y planifcando adecuadamente los distintos programas y acciones
requeridos, los alcances del proceso tienden a verse reducidos por la insufciente e
inadecuada formacin de recurso humano.
Ello tiene que conducir a adecuar dicho proceso a la capacidad operativa existente y
a las posibilidades reales de su aplicacin, por lo menos en el corto plazo mientras se
capacita y se mejoran los sistemas administrativos.
En lo que atae al gasto pblico, debe considerarse que si bien este podra consti-
tuir el principal instrumento para fomentar una mejor distribucin social, sectorial
y regional del ingreso, no puede constituir de ningn modo la panacea o la llave
mgica para resolver la amplia y compleja problemtica. De manera general debe
destacarse que el gasto pblico contribuir efectivamente a la redistribucin en la
medida en que pueda completarse adecuada y coordinadamente con otro conjunto
de polticas de ndole diversa, que pueda ser administrado efcientemente y pueda
contribuir en un proceso de crecimiento relativamente equilibrado de la economa,
aspectos cuya consecucin conlleva distintas difcultades y limitaciones.
Por otra parte, como se ha indicado anteriormente, la redistribucin es un problema
econmico, social y poltico. Pero debe tomarse en cuenta que si bien lo econmico
y lo social pueden determinar (y de hecho determinan) el funcionamiento del sistema
como un todo, dada la vinculacin orgnica de sus partes, el factor ms dinmico en
este caso lo constituye el poltico, en la medida en que es a travs del poder poltico
como se pueden orientar los cambios en los campos econmico y social. La cuestin
pareciera entonces reducirse a que el Estado tenga voluntad poltica, adopte una po-
sicin defnida en la redistribucin y disponga de capacidad real para llevar a cabo el
proceso y obtener resultados positivos en el largo plazo.
Pero ahora surge la necesaria pregunta: hasta dnde realmente el Estado podra asu-
mir tal postura? No hay que olvidar que en las relaciones de poder estn implcitos
una serie de factores que van a delimitar la accin del Estado; en ellas infuyen los
intereses de los grupos econmicos dominantes y de los grupos de presin, que gene-
ralmente tienden a condicionar la orientacin de la gestin pblica; inciden tambin
las dinmicas condiciones socio-polticas imperantes en la coyuntura, que pueden
exigir una u otra respuesta poltica del Estado, y de manera especial se ven afectadas
por la injerencia de elementos externos (econmicos, polticos), muchas veces liga-
dos a los intereses de los grandes monopolios. Tales factores son los que en ltima
instancia van a determinar la orientacin de la accin del Estado o, en su caso, a deli-
mitar su capacidad de maniobra, mientras los mismos mantengan en lo fundamental
las caractersticas hasta ahora evidenciadas, no puede concebirse viabilidad poltica
sufciente para un efectivo proceso redistributivo.
Al respecto no est de ms observar que la experiencia latinoamericana ha demos-
trado reiteradamente que la participacin del sector pblico no ha permitido reducir
los desequilibrios existentes a nivel social, sectorial y regional. Por el contrario, en
muchas oportunidades la accin del Estado, en buena parte mediante la instrumen-
talizacin de la poltica fscal, ha contribuido a su reproduccin y a su acentuacin.
Consciente o inconscientemente, se ha favorecido la concentracin de capital tanto
nacional como extranjero, se ha favorecido la aplicacin intensiva de capital en de-
trimento del factor trabajo, se ha estimulado el desarrollo de sectores productivos
hipertrofados y altamente dependientes, se han desarrollado proyectos de escaso
impacto econmico y social, dilapidndose muchos recursos que de otra manera
pudieron contribuir a la elevacin del bienestar general de la poblacin. Y esto, en
distinta forma y magnitud, ha venido a constituir un rasgo comn en nuestros pases,
a la par que la desigualdad, la pobreza y las necesidades de grandes contingentes
sociales aumenta cada vez ms. Los resultados son evidentes y no merecen mayores
comentarios.
Lo que ahora se requerira es una reorientacin de la gestin pblica, mediante la
cual se tienda a favorecer de manera especial a los grupos sociales hasta hoy margi-
nados del proceso de desarrollo nacional. Adems del gasto pblico en los sectores
sociales, es necesario introducir distintas reformas en los sistemas orientados hacia
una mejor distribucin y a la mejor satisfaccin de las necesidades colectivas. Ello
requiere de una ardua tarea con perspectivas de largo plazo, dirigida por medio de
una planifcacin efciente que fomente la participacin de la poblacin.
La tarea es ambiciosa, compleja y difcil. Es ambiciosa, porque sus alcances son
grandes y generales y las acciones deben llegar a los distintos estratos sociales y
regiones geogrfcas porque requiere un alto nivel de efciencia en el uso de los
recursos a nivel nacional, porque demanda la movilizacin y apoyo masivo de la
poblacin para poder alcanzar los objetivos. Es compleja, porque debe abarcar un
reajuste de aspectos econmicos, sociales y polticos, porque no existe un nivel p-
timo, un modelo ideal de redistribucin ni puede implantarse artifcialmente el de
otros pases, porque las acciones que se emprendan deben estar en concordancia con
el grado de desarrollo relativo de cada pas y las circunstancias que les son propias y
porque tienen que armonizar coherentemente tales acciones para obtener resultados
positivos. Y es difcil, porque su consecucin demanda necesariamente la elimina-
cin de diversos obstculos estructurales que impiden un desarrollo adecuado y por-
que ello implica tener que enfrentar toda una serie de factores y condiciones internas
y externas y los respectivos intereses a los que se llegan.
Pero no obstante ello, tal tarea es completamente necesaria en nuestros pases, y de
ninguna manera imposible de alcanzar, aun con todas las difcultades que conlleva.
Solo cabra plantear un gran interrogante respecto a que el Estado pueda asumir efec-
tivamente la responsabilidad y enfrente la serie de condiciones adversas. Resuelto
ese problema bsico estara dado el primer gran paso importante, despus del cual y
aun con todas las limitaciones existentes, tendran que implementarse coordinada-
mente el conjunto de medidas que requiere el proceso, proceso este dentro del que el
gasto pblico desempeara una funcin de primer orden.
En general el compromiso es de toda Amrica Latina, de alcanzar un mejor bienestar
social, teniendo como fundamento el aspecto ambiental-ecolgico; de igual manera
la existencia de conciencia social para llegar a la conciencia tributaria, permitiendo
de esta forma la eliminacin gradual de la evasin tributaria, lo que implica enfrentar
con valor civil la serie de problemas generados en la economa colombiana: El cre-
ciente pesimismo poltico interno, incrementos en las tasas impositivas, la intensif-
cacin de la apertura, con contrabando y lavado de dinero; excesivo endeudamiento
de los hogares y entidades territoriales; bajas utilidades operacionales de las empre-
sas; el aumento de las tarifas de los servicios pblicos y de la educacin; recortes
presupuestales; aumento de la accin guerrillera y de la violencia; disparo del dfcit
fscal del Gobierno y la presencia de la parapoltica en las grandes decisiones del
Gobierno en las tres ramas del poder pblico. Qu desgracia para los colombianos
de bien, tener que soportar este fagelo de corrupcin!
MARCO TERICO DE LAS FINANZAS PBLICAS
Y LA HACIENDA PBLICA
Al abordar los conceptos de Finanzas Pblicas y Hacienda Pblica es requisito pre-
vio conceptualizar sobre el papel de la poltica fscal dentro de la poltica econmica
del pas, de igual manera el alcance e impacto de la poltica fscal en las diferentes
variables econmicas, ingresos, importaciones, exportaciones, consumo, trabajo, ca-
pital, tierra e inversiones.
CONCEPTO Y TERMINOLOGA
Finanzas Pblicas proviene, en el latn medieval, del verbo latino fnire, del cual
emanaron el verbo fnare y el trmino fnatio, cuya signifcacin sufri algunas va-
riantes. En una primera instancia designaba una decisin judicial, despus una multa
fjada en juicio, y fnalmente los pagos y prestaciones en general. En segunda instan-
cia, en el siglo XIX se consider que negocios fnancieros eran los monetarios y
burstiles. En tercera instancia se circunscribi la signifcacin de la palabra fnan-
zas, emplendola nicamente con respecto a los recursos y los gastos del Estado.
A fnanzas se le adiciona la palabra pblicas, con el deliberado propsito de
distinguir las fnanzas pblicas estatales de las privadas. En no pocas oportunidades
se utiliza el trmino en estudio en el sentido de fnanzas privadas
2
y ello es motivo
de confusiones idiomticas. A la ciencia de las Finanzas Pblicas se le suele tam-
bin denominar Ciencia de la Hacienda (o de la Hacienda Pblica), pero todos estos
trminos hacen referencia a la ciencia que estudia la actividad desarrollada por el
Estado para obtener ingresos y efectuar sus gastos.
2. Expresin que hace referencia a problemas monetarios, cambiarios y bancarios en general, y a los econmicos
que conciernen a los particulares.
HACIENDA PBLICA
Conjunto sistemtico de haberes, bienes, rentas, impuestos, correspondientes al Es-
tado y a otros poderes pblicos, estudio de la actividad econmica del sector pblico,
se realiza por una disciplina cientfca situada en el campo general de la economa,
se podran encontrar multitud de defniciones, caracterizadas la mayora de ellas
por delimitar su objeto de estudio a partir de las actividades presupuestarias de in-
gresos y gastos (Monasterio y Surez, 1999), siguiendo al profesor Fuentes Quin-
tana (1987), Hacienda Pblica puede ser defnida como el conjunto de elecciones
econmicas que comporta la realizacin de ingresos y gastos del Estado y la mutua
relacin existente entre ellas. La delimitacin de la disciplina se fundamenta en su
carcter instrumental, como as se han mostrado de acuerdo a la mayor parte de los
hacendistas (Gonzlez-Pramo, 1988). No obstante, como ha sealado (Musgrave,
A., 1989) no es posible tratar aisladamente los efectos de las polticas pblicas, sino
que, por el contrario, teniendo en cuenta que el Sector Pblico acta en interaccin
con el privado, en el anlisis deben considerarse ambos sectores. En este sentido,
(Monasterio y Surez, 1999), justifcan que el estudio de la actividad pblica reci-
ba un comportamiento autnomo, al margen de lo que tradicionalmente ha venido
constituyendo la teora econmica por las siguientes razones: 1. Por la naturaleza de
la funcin objetivo. As, mientras que el anlisis econmico convencional estudia el
comportamiento de dos tipos de agentes econmicos: empresas y familias a los que
se les suponen funciones objetivo maximizadoras del benefcio y del bienestar, res-
pectivamente, el Sector Pblico no persigue un fn claramente predeterminado. Por
el contrario, los objetivos de este ltimo estn sometidos a cambios en funcin de los
juicios de valor o preferencias sociales dominantes en cada momento histrico. 2. El
Sector Pblico se comporta como juez y parte en el proceso econmico, ya que tiene
en sus manos la posibilidad de utilizar los instrumentos fscales, adems de gozar de
la capacidad reguladora derivada del poder legislativo. 3. Finalmente, en cuanto a
la adopcin de decisiones, mientras que los precios son el mecanismo central en la
asignacin de recursos, este apenas tiene relevancia en las decisiones pblicas. Por el
contrario, las actuaciones pblicas responden generalmente a decisiones originadas
a la luz del proceso poltico y amparado en los principios de autoridad y coactividad.
El tratamiento de los problemas hacendsticos ha presentado las siguientes carac-
tersticas durante las ltimas dcadas: Los ingresos pblicos han sido la principal
preocupacin de los hacendistas, en tanto que los gastos pblicos han recibido una
atencin muy inferior. Los aspectos relacionados con los efectos macroeconmicos
del presupuesto estn siendo asumidos por la macroeconoma y por sus especialistas.
No se trata de una prdida de inters por las cuestiones de estabilizacin, sino que,
por el contrario, deben resaltarse las difcultades para dedicar la atencin necesaria,
lo que ha provocado que la mayor parte de los manuales de la disciplina, sin olvidar
los programas de la asignatura en las universidades, se centren en el tratamiento
microeconmico de los aspectos asignativos y distributivos. Desde un enfoque mi-
croeconmico se ha venido prestando una mayor atencin a los efectos de la regu-
lacin pblica, como por ejemplo los monopolios o la contaminacin. Este hecho
supone un avance, una ampliacin del horizonte de estudio respecto del tradicional
de gastos e ingresos pblicos. Todo ello ha propiciado un paulatino cambio en la
denominacin de la disciplina desde Hacienda Pblica hasta Economa Financiera.
El cambio de denominacin no sera otra cosa que el anlisis econmico del sector
pblico, lo que aadira al campo tradicional de la hacienda pblica, el anlisis de
los ingresos y gastos del sector pblico, todo el resto de intervenciones econmicas
pblicas de carcter extrapresupuestario como la regulacin, la gestin de las em-
presas pblicas, la prestacin de avales, quedando el concepto de Hacienda Pblica
circunscrito a las actuaciones pblicas llevadas a cabo por medio del presupuesto.
Parece por lo tanto, que la denominacin economa fnanciera recoge ms acertada-
mente la realidad de la disciplina, en cuanto al instrumental analtico y al objeto de
estudio. Sin embargo, el cambio en la denominacin no parece responder en realidad
a ningn cambio genuino ni en el mtodo ni en la fnalidad de la disciplina. As, el
concepto de fnanzas pblicas existe con la vigencia del capitalismo, porque implica
separacin entre lo privado y lo pblico, suponiendo que lo pblico hace referencia
a lo estatal (Giraldo, 2001). Por consiguiente, las fnanzas pblicas son un elemento
central para conseguir los objetivos de desarrollo que se propone el Estado, donde
el tema adquiere mayor importancia cuando se tiene en cuenta la magnitud de la
pobreza en esta coyuntura de crisis fscal (Caballero, 1997). La CEPAL en su ltimo
informe arroja crudas cifras que no mienten, la magnitud de la pobreza e indigencia
entre nios y adolescentes colombianos es del 45% (pobres) y 17% (indigentes). Si
sumamos, tenemos un resultado escalofriante, el 62% de los pequeos colombianos
no tienen acceso a ninguna esperanza de vida plena y se debaten entre la desnutri-
cin, la insalubridad y la ignorancia (Narvez, L., 2005). La economa colombiana
al igual que la de otras naciones subdesarrolladas y desarrolladas es mixta. Una parte
de la actividad econmica responde a principios de mercado. Asimismo, el sector
pblico toma decisiones de asignacin de recursos basadas en el principio de auto-
ridad y de manera centralizada teniendo como fundamento la propiedad pblica, la
legislacin, las regulaciones, los impuestos y los gastos (Albi, 2000). Las fnanzas
pblicas son recursos econmicos que le permiten al sector pblico desarrollar sus
actividades.
Cuando se habla de hacienda pblica, el concepto se puede defnir desde tres puntos
de vista diferentes: El primero, la defne como los recursos disponibles por parte del
Estado y las entidades pblicas para el cumplimiento de sus actividades y proyectos.
El segundo, como el conjunto de entidades pblicas que tienen encomendado ges-
tionar los ingresos que recibe el Estado. El tercero, que corresponde al ms comn
de todos, como la disciplina que se encarga del estudio de los objetivos del sector
pblico y la forma como se pueden lograr estos con unos recursos limitados (Diccio-
nario Enciclopdico, 1980).

Analizando un poco ms el tercer punto de vista, vemos que, para lograr sus objeti-
vos, las entidades pblicas deben realizar tres actividades fundamentales: obtencin
de ingresos y otros recursos, ejecucin y control de los gastos e inversiones y, fnal-
mente, elaboracin y posterior control del presupuesto necesario para realizar las
actividades propuestas.
En general, el estudio que lleva a cabo la disciplina de la hacienda pblica busca
lograr tres objetivos fundamentales: la redistribucin para dar un mayor bienestar
a la poblacin por medio de una distribucin ms equitativa de los recursos, la es-
tabilidad y, por ltimo, el desarrollo de la economa, objetivos que, si se cumplen,
permiten el buen desempeo presente y futuro del pas (Restrepo, J., 2000).
El objeto de la hacienda pblica: Asignacin de los recursos escasos; Distribucin de
la renta; Estabilizacin de los precios. Pleno empleo y la promocin del desarrollo
econmico (Ordez, L.,1998).
La poltica tributaria ha variado de acuerdo con las ideas imperantes sobre la funcin
del Estado en distintas pocas, y segn el grado de desarrollo de los pases. Actual-
mente se usa en forma indiferente una variacin de trminos tales como: 1) Finanzas
Pblicas; 2) Hacienda Pblica; 3) Poltica Fiscal; 4) Poltica Financiera del Estado;
y Finanzas Estatales, que responden a distintos signifcados y alcances, segn los
diferentes autores o las escuelas econmicas que los utilizan.
Para clarifcar, se defnir aqu como Poltica Fiscal,
3
al uso de los instrumentos que
forman parte integrante del presupuesto en un sentido amplio, es decir, que compren-
de no solo a los tributos, sino tambin al gasto pblico y la fnanciacin del dfcit,
en la medida en que estn destinados a lograr el cumplimiento de los objetivos que
se ha fjado el Gobierno. Esta forma amplia de defnir el concepto de Poltica Fiscal
tiene concordancia con la posicin adoptada por distintos autores en distintas pocas,
que mencionaremos a continuacin, aunque debemos sealar que ellas discrepan
con la nocin predominante en los tratados sobre la materia aparecidos en los pases
anglosajones, o en los estudios efectuados por la escuela francesa.
OBJETIVOS FINALES DE LA POLTICA FISCAL
1. Ocupacin es el mayor nivel de empleo posible de los recursos.
2. Control de la demanda agregada mediante los impuestos y el gasto pblico.
3. Controlar un dfcit o un supervit.
El proceso se resume en la fgura 1, que marca una inversin fja y unos impuestos
proporcionales a la produccin.
Hay que aclarar que el dfcit (dfcit fscal), ya que se trata de un Gobierno, no es
3. La poltica fscal es la propuesta por John Maynard Keynes, que tiene teoras innovadoras. Por ejemplo: dice
que la Ley de Say la oferta genera su propia demanda no se cumple, ya que puede haber equilibrio econmico
aunque exista mucho desempleo. Cree que el Gobierno-Estado es quien debe intentar resolver el problema del
desempleo (a diferencia de los clsicos y los monetaristas, que creen que se soluciona por s solo). Para hacerlo,
el Estado tiene que controlar la demanda agregada a travs de esta poltica fscal. El Estado de pleno empleo es
algo transitorio, y la economa es fuctuante. Estas teoras revolucionarias dan comienzo a la macroeconoma
como ciencia.
necesariamente algo malo que hay que evitar. Los partidarios de la poltica fscal
consideramos que, en vez de intentar estar en el punto de equilibrio (P
1
en la grfca),
va bien aumentar el gasto pblico para incentivar la economa; por tanto G>T y hay
dfcit.
TIPOS DE POLTICA FISCAL
Pueden ser expansivas, restrictivas y contractivas.
Poltica fscal expansiva
Cuando el objetivo es estimular la demanda agregada,
4
especialmente cuando la eco-
noma est atravesando un perodo de recesin y necesita un impulso para expandir-
se. Como resultado se tiende al dfcit o incluso puede provocar infacin.
Figura 1
Explicaciones:
T: Tasas (impuestos), dinero que pagan
los ciudadanos y/o contribuyentes del
fsco.
G: Gasto pblico, dinero que gasta el
Estado para obras, inversiones.
Eje de ordenadas (vertical): mide dine-
ro (recibido o gastado).
Eje de abscisas (horizontal): producto
nacional (PIB); produccin.
P1: Equilibrio fscal; T=G.
Zona en gris oscuro, P
2
: zona de df-
cit, porque el gasto pblico es mayor
que los ingresos pblicos.
Zona en gris claro, P
3
: zona de supe-
rvit, porque ingresa ms de lo que se
gasta, mediante los impuestos.
4. La demanda agregada representa la cantidad de bienes y servicios que los habitantes, las empresas, las entidades
pblicas y el resto del mundo desean y pueden consumir del pas para un nivel determinado de precio. La curva
de demanda agregada tiene pendiente negativa: si suben los precios la gente querr comprar menos y si bajan,
querr comprar ms.
P
2
P
1
P
3
P
G
T
Los mecanismos a usar son: Aumentar el gasto pblico, para aumentar la produccin
y reducir el desempleo. Bajar los impuestos, para aumentar la renta disponible de
las personas fsicas, lo que provocar un mayor consumo y una mayor inversin de
las empresas, en conclusin, un desplazamiento de la demanda agregada en sentido
expansivo. De esta forma, al haber mayor gasto pblico, y menores impuestos, el
presupuesto del Estado, genera el dfcit. Despus se puede decir que favorece el
gasto fscal en el impuesto presupuestario.
Poltica fscal restrictiva
Cuando el objetivo es frenar la demanda agregada, por ejemplo, cuando la economa
est en un perodo de excesiva expansin y tiene necesidad de frenarse por la exce-
siva infacin que est creando. Como resultado se tiende al supervit.
Los mecanismos son los contrarios que en la expansiva, y ms duros:
Reducir el gasto pblico, para bajar la produccin. Subir los impuestos, para que la
gente no gaste tanto y las empresas puedan invertir menos, as la demanda agregada
se desplaza hacia la izquierda. De esta forma, al haber menor gasto pblico, y mayo-
res impuestos, el presupuesto del Estado, genera un supervit. Aumenta la demanda:
se le pone un impuesto a los consumidores para que esta baje.
Poltica fscal contractiva
Es la que hace disminuir la demanda agregada, a fn de generar un exceso de oferta
agregada de bienes, lo que fnalmente har reducir el nivel de ingreso.
MECANISMOS DE CONTROL
Los mecanismos sugeridos por los keynesianos (los seguidores de la poltica fscal)
son:
Variacin del gasto pblico.
Variacin de los impuestos.
De los dos, es ms importante el control de la inversin pblica. Pero si hay que
elegir entre hacer que el Gobierno y/o Estado gaste ms o bajar los impuestos, los
polticos suelen preferir lo segundo, porque es inmediato, reversible, y les da buena
fama.
A continuacin se explica cada uno de estos mtodos.
Variacin del gasto pblico
Gasto pblico (inversin pblica) es cunto dinero gasta el Gobierno en pagar los
proyectos pblicos, como vas y otras construcciones. Conjunto de gastos realizados
por el Gobierno en bienes y servicios para el Estado.
La poltica fscal dice que cuantas ms obras haya en el pas, mejor para la economa
(ya que si las fbricas cierran, no hay empleo). En cambio, si contratan a trabajado-
res estarn disminuyendo el desempleo, y al necesitar ms insumos, los empresarios
tendrn que aumentar la produccin, o sea, que estar aumentando el PIB.
Por eso mantenerse siempre en estado de dfcit (gastando ms de lo que se gana con
los impuestos) no es malo para un Gobierno, sino que ayuda a la economa.
Variacin de los impuestos
Si aumenta la renta de los consumidores (el dinero que la gente tiene disponible para
gastar), entonces pueden gastar ms, y es probable que lo hagan. Hay medidas para
saber qu porcentaje de la renta se gasta; son la propensin marginal al consumo y la
propensin marginal al ahorro.
El estmulo del consumo permite mejorar la economa gracias al efecto multiplica-
dor, un punto importante de la teora de Keynes, dice que el dinero, al pasar de mano
en mano, va generando incrementos en la produccin (producto nacional). No es
magia; veamos un ejemplo:
Supongamos que la propensin marginal al consumo (PMgC) es del 0,8, o sea, que
todos gastan el 80% de lo que ganan (ahorran poco).
DEMANDA AGREGADA
Representa la cantidad de bienes y servicios que los habitantes, las empresas, las en-
tidades pblicas y el resto del mundo desean y pueden consumir del pas para un ni-
vel determinado de precio. La curva de demanda agregada tiene pendiente negativa:
si suben los precios la gente querr comprar menos y si bajan querrn comprar ms.
Otra forma de ver la demanda agregada tiene que ver con el fujo circular del ingreso
y gasto; toda la produccin de una economa (Y), debe tener un destino, el cual est
dado por: C, I, G, X, M. el ingreso generado en la economa es igual a su gasto (des-
tino) quedando como sigue: Y= C+I+G+X-M=DA.
Ejemplo prctico
1. Yo compro algo a alguien por $100.000.00. Eso hace aumentar el PIB en
$100.000.00.
2. El vendedor es, $100.000.00 ms rico, es tambin un consumidor, y gastar el 80%
de esos $100.000.00 comprando otra cosa. O sea, gasta $80.000.00. El PIB sube
$80.000.00 ms.
3. Quien acaba de recibir $80.000.00, gasta un 80% de ellos, o sea, $64.000.00. El
PIB sube $64.000.00.
4. Quien recibe $64.000.00, gasta el 80%; el PIB sube $51.200.00 ms.
5. El siguiente hace subir el PIB $40.960.00.
6. Etctera: $32.770.00, $26.210.00, $20.970.00, $16.780.00...
Cunto ha aumentado el PIB en total? Pues $100.000.00 + $80.000.00 + $64.000.00
+ $51.200.00 + $40.960.00 +... Esta sumatoria equivale a $100.000.00 / (1-0.80), que
son $500.000.00.
Por tanto, una inversin de $100.000.00 ha hecho aumentar el PIB en $500.000.00.
Por eso bajar los impuestos (aumentando la renta disponible) aumenta el PIB. El su-
birlos, lo reduce, y puede ser la accin apropiada si se quiere generar un supervit y
enfriar la economa (lo cual ayudara a controlar la infacin).
En donde: DA = Demanda agregada. C = Demanda de consumo privado. I = Deman-
da de inversin. G = Consumo pblico. X = Exportaciones. M = Importaciones.
Por otro lado, la demanda interna se calcula de la siguiente manera:
DI = C + I + G
Y la demanda fnal como: C+I+G+X
Cambios que desplazan la demanda agregada de su curva original:
1. Una poltica fscal: cuando el Gobierno trata de infuir sobre la economa median-
te el gasto que realiza o ya sea mediante la modifcacin de impuestos o transfe-
rencias.
2. Una poltica monetaria: a travs de la oferta monetaria o de las tasas de inters,
cuanto mayor es la cantidad de dinero, mayor ser la demanda agregada; o si
aumenta la tasa de inters disminuye la demanda agregada.
3. Por factores internacionales como el tipo de cambio y del ingreso del exterior.
4. Por expectativas futuras en el ingreso, en la infacin.
Comenzamos con aquellos que consideran que el concepto de Poltica Fiscal debe
ser defnido en forma amplia y sin constreirlo o limitarlo al logro de ciertos objeti-
vos del Gobierno en forma exclusiva.

La poltica fscal comprende el uso deliberado de impuestos, de gastos gubernamen-
tales, y de operaciones de la deuda pblica para infuir sobre la actividad econmica
en la forma deseada (Goode, R., 1990).
En forma coincidente (Urquidi, V., 1991) considera que el mbito de la poltica fscal
es el conjunto de medidas relativas al rgimen tributario, al gasto pblico, al endeu-
damiento interno y externo del Estado, y a las operaciones y situacin fnanciera de
las entidades y de los organismos autnomos.
En forma amplia y al mismo tiempo despejando a la poltica fscal de todo objetivo
determinado (Shoup, C., 1990), seala que la Poltica Fiscal o la poltica de las
fnanzas pblicas puede defnirse, como el establecimiento de valores que signifcan
pagos al o del Gobierno.
Esta defnicin aporta dos elementos importantes de anlisis que conviene puntua-
lizar: Por un lado al defnir a la poltica fscal como poltica de las fnanzas pblicas
establece la distincin entre teora y poltica. Desde ese punto de vista, el estudio de
las Finanzas Pblicas y Hacienda Pblica sera el que correspondera a un anlisis
normativo de las ciencias de las fnanzas, es decir, a un anlisis terico formando
aqu parte de un cuerpo ms general que es el de la teora econmica. Este enfoque
estara contrapuesto con el estudio de la poltica fscal, que tendra un sentido positi-
vo, perteneciendo su anlisis al dominio de la poltica econmica.
Por otra parte, la defnicin sealada, no vincula la accin de la poltica fscal con
ningn objetivo predeterminado, como lo han hecho tradicionalmente los tratadistas
de las escuelas anglosajonas y francesas.
Este concepto amplio de la poltica fscal, contrasta con las ideas imperantes que,
sobre las funciones del Estado, postula la economa clsica, para la cual los gastos
del Gobierno, los tributos y el fnanciamiento requerido en general por la accin del
sector pblico, constituyen elementos perturbadores de la asignacin ptima de los
recursos, en la medida en que pueden alterar el libre juego de las fuerzas del merca-
do, en las cuales esta escuela descansa integralmente.
Sin embargo, debido a que se reconoca la existencia de algunos tipos de servicios
de inters general que no podan ser suministrados por las actividades privadas, y
que el Estado tena la responsabilidad de proveerlos, las ciencias de las fnanzas se
preocupaban por los problemas relativos a su fnanciamiento, procurando que este
fuera lo ms neutro posible a fn de no alterar la asignacin de los recursos en el
mbito del sector privado.
Dentro de este marco general de pensamiento, los anlisis que se desarrollaron fue-
ron enfocados desde un punto de vista bsicamente microeconmico, considerando
el efecto de los tributos sobre cada uno de los agentes econmicos, en forma aislada.
Estos anlisis tendran como propsito, orientar la organizacin de los sistemas im-
positivos de modo tal que, los tributos produzcan la menor alteracin posible en las
condiciones de competencia vigentes en el mercado.
Esta concepcin clsica del papel que debe cumplir las fnanzas pblicas, se muestra
insufciente para contribuir a la solucin de los problemas emergentes de la crisis de
1930, la cual mostr fundamentalmente que la economa de los pases desarrollados
no tena una tendencia intrnseca a la utilizacin plena de los recursos econmicos
en todas las circunstancias.
En este contexto, la teora general de Keynes, al permitir identifcar a la falta de de-
manda efectiva (consumo privado y pblico, inversin privada y pblica y exporta-
ciones) como la variable crtica que condicionaba la solucin de la crisis econmica,
sent las bases para un nuevo concepto sobre las funciones del Estado, en relacin
con el sistema econmico. Al mismo tiempo se advirti que la utilizacin de la tasa
de inters para la solucin de la crisis no produca en esas circunstancias los resulta-
dos previstos por la economa clsica, lo cual lleva a la necesidad de utilizar instru-
mentos de accin ms directa y cuyos mecanismos sean ms diversifcados.
En este sentido, el proceso ingreso-gasto pblico, cobra nueva relevancia y surge
como uno de los instrumentos ms adecuados para cumplir esas funciones correc-
tivas. Es en esa circunstancia, que la expresin de Poltica Fiscal se incorpora a la
literatura especializada, para designar su utilizacin como instrumento de la poltica
de estabilizacin.
As por ejemplo, (Ecktein, O., 1985) defne a la Poltica Fiscal, como los cambios de
impuesto y los gastos que persiguen objetivos de corto plazo, tales como la ocupa-
cin plena y la estabilidad de precios.
En forma concordante (Colm., G., 1985) seala que la Poltica Fiscal se concibe
como factor equilibrador de la inestabilidad econmica, mientras que para la Comi-
sin Carter
5
la Poltica Fiscal es el trmino usado para describir los cambios en las
tasas efectivas de los impuestos y de los gastos del Gobierno, con el propsito de
modifcar la demanda agregada, mantener la ocupacin plena y los precios estables,
en otras palabras, con el propsito de estabilizacin.
De lo anterior se desprende que, mientras que para la economa clsica la expresin
Poltica Fiscal, no era de uso frecuente, esta adquiere notoriedad a partir de la cri-
sis de 1930, cuando la misma se defne en funcin de sus fnes, es decir, el objetivo
de contribuir al logro de la utilizacin plena de los recursos y de la estabilizacin de
los precios.
Es por ello que en la literatura econmica anglosajona, posterior a Keynes, el estudio
de la poltica fscal est relacionado con el anlisis macroeconmico, ya que se busca
determinar el efecto que los cambios en los ingresos y en los gastos del Gobierno
producen sobre los grandes agregados econmicos, y en particular sobre el producto
nacional. En ese sentido Ecktein, seala que la teora de la poltica fscal se deriva
del esquema general del anlisis del ingreso nacional.
Habra que agregar una aclaracin, en el sentido de que esta relacin entre los ins-
trumentos fscales (ingresos y gastos) y las variables econmicas estaban exclusiva-
mente orientadas a la solucin del problema del empleo y de estabilizacin, dejn-
dose de lado los posibles efectos que los instrumentos fscales podran producir en
cuanto al logro de la solucin del problema de desarrollo econmico.
Asimismo, el uso de la poltica fscal respecto al problema de estabilizacin, es con-
siderado fundamentalmente un problema a corto plazo destinado a solucionar situa-
ciones de carcter coyuntural en lugar de constituirse en un instrumento que pudiera
contribuir a modifcar la estructura econmica, lo cual lo diferencia bsicamente con
los problemas de los pases en desarrollo.
Se observa tambin que mientras que la poltica de estabilizacin pone nfasis en
5. Carter Comission. The Use of the Tax System to Achieve Economic and Social Objetives, Ottawa. 1988.
los cambios producidos en los grandes agregados, tales como ingresos corrientes,
gastos corrientes, gastos de capital, ya que son ellos los que tendrn efecto sobre las
variables macroeconmicas, no por ello se busca a travs del empleo de estos instru-
mentos modifcar la estructura de precios relativos existentes en la economa, como
forma posible para orientar la estructura econmica, en la direccin deseada.
En sntesis, el uso de la poltica fscal como instrumento de estabilizacin econmica
tiene algunas caractersticas distintas, tales como su utilizacin de medida a corto
plazo, y la de actuar fundamentalmente mediante cambios en el nivel agregado de
los ingresos y los gastos pblicos a fn de modifcar el nivel de empleo y el nivel
general de precios de la economa.
Sin embargo, esta concepcin de la poltica fscal relacionada exclusivamente con
los objetivos de estabilizacin, tiene limitaciones inadecuadas en otros planos de la
accin pblica, ya que con dicha funcin correctiva no se agotan las posibilidades
operativas del instrumento fscal.
Ello es as porque tanto la investigacin terica como la experiencia prctica de-
muestran ampliamente que, adems la poltica fscal puede ser utilizada efcazmente
para afectar el comportamiento de algunas variables, en relacin con una gama de
objetivos poltico-econmicos mucho ms amplios que los incluidos en el reducido
campo de la estabilizacin.
Dentro de esta gama de objetivos adicionales se encuentra la utilizacin del instru-
mento fscal a fn de efectuar el proceso de desarrollo, debido a que es factible alterar
la asignacin de los recursos a travs de cambios producidos en el fujo de ingresos y
en la estructura de los precios relativos de los bienes y factores productivos.
Precisamente esta modalidad en el uso del instrumento fscal, es la que reviste mayor
importancia para los pases en desarrollo, como es el caso de Amrica Latina, por
lo cual, el anlisis en profundidad de este tema constituye uno de los objetivos de
mayor preocupacin de los economistas fscales actuales. Sin embargo, el uso de la
poltica fscal, para los fnes del desarrollo econmico encuentra serias difcultades,
la ms sustantiva est dada por la falta de bases tericas que sirvan de apoyo para su
aplicacin en relacin con los problemas de desarrollo.
As como la poltica fscal para los fnes de estabilizacin encuentra su base terica
en la teora keynesiana, se observa que la falta de precisin en la elaboracin de un
modelo de desarrollo limita el apoyo terico en el cual debera fundamentarse la
teora de la poltica fscal para los fnes del desarrollo econmico.
Es digno de mencin el hecho de que un nmero signifcativo de autores, en trabajos
recientes ya advirtieron los inconvenientes que aqu se indican entre los cuales cabe
mencionar a Peacook, A. y Shaw, G. (1991):
Es as como nos vemos compelidos a discutir la poltica fscal para el desarrollo
econmico, en un contexto ampliamente divorciado del marco terico de la econo-
ma del desarrollo. Naturalmente, este es uno de los principales contrastes entre la
poltica fscal esttica y dinmica. En el primer caso, la teora esttica de la poltica
fscal es una extensin lgica de la teora esttica keynesiana; mientras que la polti-
ca fscal para el desarrollo todava no ha encontrado su fundamento terico.
En sntesis, aqu se plantea una idea de poltica fscal, que es amplia en cuanto a su
concepcin, entendiendo por ella el empleo de un grupo de instrumentos especfcos
de poltica econmica orientados a fn de lograr determinados objetivos.
En este sentido puede afrmarse que existe la misma relacin entre poltica fscal
y fnanzas pblicas, que la que se da entre poltica econmica y teora econmica.
Las ramas aplicadas, en ambos casos Poltica Econmica y Poltica Fiscal aunque
encaminadas hacia objetivos de distinta especialidad, deben basarse en lo que consti-
tuye su fundamentacin terica. Por ese motivo, se discutirn seguidamente algunas
consideraciones referidas al campo o cobertura que se reconoce para la accin del
Estado en la Economa.
MARCO TERICO DE LA DESCENTRALIZACIN
Por descentralizacin se entiende el traslado de la toma de decisiones, funciones
y fnanciamiento hacia sectores que anteriormente no participaban en las delibera-
ciones, de tal manera que se busca evitar o reducir la condensacin de potestad y
autoridad que ha ejercido tradicionalmente en forma excesiva un ncleo o eje, con
la caracterstica de ostentar en forma asidua gran podero, que le ha permitido tomar
acciones y determinaciones inconsultas y abusivas.
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola defne descentralizar
como transferir a diversas corporaciones parte de la autoridad que antes ejerca el
Gobierno Supremo del Estado, y descentralizacin como accin y efecto de descen-
tralizar. A su vez, Scarpaci (1991, 2) defne a la descentralizacin como un proceso
integral que trata de traspasar, tanto la toma de decisiones como la fnanciacin, a
un ente administrativo ms pequeo o un nivel ms bajo que existe en un momento
dado.
La descentralizacin representa una posesin genuina de poder decisorio indepen-
diente de las unidades descentralizadas, y ella difere de la desconcentracin, la dele-
gacin de control administrativo a niveles inferiores en la jerarqua administrativa.
6

Para un economista la descentralizacin se refere a la forma de organizar la admi-
nistracin pblica entre el Gobierno Central y los gobiernos locales, y representa una
posesin genuina de poder decisorio local. El anlisis de la descentralizacin est
ligado con el del federalismo fscal, el mtodo de dividir poderes de manera que el
Gobierno Central y los gobiernos regionales estn, dentro de su esfera, coordinados
e independientes.
7
Se dividen poderes para que cada nivel de Gobierno los ejerza
mejor para el benefcio de los ciudadanos bajo su tutela. La descentralizacin es un
medio para conseguir un fn y no un fn en s misma, y su xito debe juzgarse por si
ella conduce a mayores tasas de crecimiento y si cada nivel de Gobierno presta a sus
ciudadanos el mejor servicio posible dentro de las responsabilidades asignadas.
6. Meyer, Poul citado por Oates, Wallace (1972, p. 17).
7. Wheare, Kenneth citado por W. Oates, Op. cit., p. 16.
RAZONES PARA DESCENTRALIZAR
8

Para justifcar descentralizar en la administracin pblica se dan razones polticas
y econmicas. Las razones polticas tienen que ver con aumentar la participacin
de los ciudadanos, proteger los derechos individuales y desarrollar ciertas virtudes
cvicas. Las razones econmicas tienen que ver con el mejor uso de los recursos p-
blicos. En resumen, un sistema poltico y econmico descentralizado permite repre-
sentacin con responsabilidad y debe conducir a una mejor administracin local. Un
sistema centralizado, por el contrario, impide a los ciudadanos expresar en las urnas
sus preferencias por cosas locales y pedir cuentas a quienes los representan.
Polticas
1. Un sistema descentralizado ayuda a mantener una economa de mercado produc-
tiva y en crecimiento (Weingast, 1995). Algunos autores consideran que un sistema
federal genera un sistema poltico que apoya una economa de mercado efciente y
reduce el peligro de que un gobierno sufcientemente fuerte que protege los dere-
chos de propiedad y hace cumplir los contratos, tambin confsque la riqueza de sus
ciudadanos. Para que este modelo logre sus objetivos polticos y promueva la esta-
bilidad y el crecimiento econmico debe tener ciertas caractersticas.
2. Un sistema descentralizado abre la puerta a la participacin cvica, la que conduce
a una mejor administracin pblica local. Quienes apoyan esta idea piensan que las
comunidades cvicas tienen gran valor y que un sistema poltico descentralizado
permite a los ciudadanos desarrollarlas ms y exigir a sus gobernantes mejores re-
sultados (Putnam, 1993, captulo 4). Segn Putnam ser ciudadano en la comunidad
cvica trae consigo los mismos derechos y obligaciones para todos (Putnam, 1993,
p. 88), y agrega: Tocqueville le daba gran importancia a la tendencia de los america-
nos a formar organizaciones civiles y polticas. Las asociaciones civiles contribuyen
a la efectividad y estabilidad de los gobiernos democrticos, se argumenta, tanto por
sus efectos internos sobre cada miembro como por sus efectos externos sobre toda
la sociedad (Putnam, p. 89).
8. Ponencia de Jorge Garca Garca.
Econmicas
1. Las funciones del sector pblico son asegurar estabilidad de precios, pleno empleo
de los recursos productivos (trabajo, tierra y capital), uso efciente de ellos, y una
distribucin equitativa del ingreso (Musgrave, 1959). Cul nivel del sector pblico
debe encargarse de lograr esos objetivos? Evidentemente, al nivel que pueda lograr-
los en la forma ms efectiva y al menor costo. La literatura econmica le asigna al
Gobierno Central el buscar el pleno empleo, estabilidad de precios y una mejor dis-
tribucin del ingreso, y a los gobiernos locales el prestar los servicios pblicos.
2. Por qu descentralizar a gobiernos locales la prestacin de ciertos servicios p-
blicos? Con la descentralizacin se busca asignar la prestacin de un servicio a
aquel nivel de Gobierno que lo puede prestar mejor (efcientemente). El prestar
mejor servicio se da cuando el nivel de Gobierno pertinente lo presta al menor costo
posible, lo suministra en la cantidad que los ciudadanos quieren y cobra por l un
precio que cubre su costo de produccin. Presumiblemente, la descentralizacin
produce benefcios porque las autoridades locales conocen mejor que el Gobierno
Central lo que quieren sus ciudadanos, los costos de prestar el servicio, la geografa
de la regin y las presiones polticas locales. En la jerga popular, el gobierno local
sabe mejor que el Gobierno Central.
3. Gustos diferentes (Preferencias heterogneas). Cuanto ms diferentes son las de-
mandas de las personas por un servicio pblico, o ms heterogneos son los gustos
de las personas, ms razonable es asignar su prestacin a gobiernos locales o regio-
nales. Municipios iguales en todo (poblacin, estructura de edades de la poblacin,
etc.) menos en su nivel de ingreso demandarn diferentes servicios educativos, unos
educacin primaria y otros educacin secundaria. Si el Gobierno Central prestara el
servicio, como este tiende a producirlo para un municipio promedio (por qu
le das ms a ese municipio que al mo?, sera la queja de muchos municipios), es
probable que el servicio se ajuste poco a las necesidades locales. Igualmente, mu-
nicipios iguales en todo excepto en su nivel de violencia necesitan niveles de pro-
teccin policial diferentes. Las casas que construa el Instituto de Crdito Territorial
ejemplifcan los problemas de tener al centro prestando servicios locales; diseadas
en Bogot para un solo clima, el diseo se aplicaba a las casas que el Instituto cons-
trua en clima caliente, templado o fro. En estos casos conviene asignar la presta-
cin del servicio a cada municipio, pues lo podr ajustar a las necesidades locales.
Con la descentralizacin uno esperara encontrar ms disparidad en las polticas y
estructuras de gobiernos locales.
9
4. Informacin. Si el Gobierno Central y el local pueden prestar el servicio al mis-
mo costo pero el local tiene mejor informacin sobre lo que acontece y lo que sus
residentes quieren, se debe capitalizar esa diferencia y asignar al gobierno local la
prestacin del servicio. De la misma manera, cuanto ms diversos sean los servicios
que necesitan las regiones, ms razonable ser darle a los gobiernos locales el poder
decidir cunto y qu tipo de servicios suministrar a sus residentes. Por ejemplo, las
comunidades rurales de Crdoba y Atlntico tienen necesidades diferentes; Crdo-
ba, con menor densidad de poblacin y tierras ms frtiles requiere ms carreteras
de penetracin y menos riego que el Atlntico. Los gobiernos locales saben mejor
que el Gobierno Central lo que se necesita en la regin y ellos deben decidir qu
servicios prestar a sus residentes.
5. Movilidad. Cuanto ms se muevan entre regiones las personas y el capital mayor
poder deben tener los gobiernos locales para prestar servicios. Las ganancias de la
descentralizacin aumentan cuando las personas se pueden mover de una comunidad
a otra buscando mejor prestacin de servicios pblicos (Tiebout, 1956). Por ejem-
plo, muchas familias se mudan a otras ciudades buscando mejores colegios para sus
hijos y otras dejan las zonas rurales buscando proteccin contra la violencia.
6. Innovacin en la prestacin de servicios. Gobiernos locales pueden buscar formas
diferentes de prestar el mismo servicio, tambin hay muchas formas de organizar la
prestacin de un servicio. La libertad y los incentivos para hacerlo estimularn a los
gobiernos locales a buscar soluciones alternativas a la prestacin del servicio, solu-
ciones que a su vez conducirn a un mejor uso de los recursos pblicos porque las
9. Un estudio reciente sobre el consumo de alcohol en los Estados Unidos muestra que en aquellos Estados donde
los condados tienen opiniones muy diferentes sobre el consumo de bebidas alcohlicas es ms probable que los
Estados deleguen en los condados la decisin de legalizar su consumo. Ver Strumpf y Oberholzer-Gee (2002).
soluciones se adaptan mejor a las circunstancias locales. Soluciones diferentes per-
miten a los ciudadanos comparar costo, calidad y efectividad del servicio prestado.
Las experiencias locales producen diversas soluciones al mismo problema y todos
aprenden de ellas, permitiendo al Gobierno Central aplicar a nivel nacional polticas
y soluciones probadas localmente, minimizando los errores que comete cuando las
impone sin probarlas (Strumpf, 2002).
La teora del federalismo fscal establece que los bienes pblicos locales
10
deberan
ser suministrados en forma descentralizada porque, de acuerdo con Wiesner (1992,
51), los gobiernos nacionales no podran responder con la prontitud y la fexibilidad
necesarias para adaptarse a las distintas situaciones y preferencias de las diferentes
entidades territoriales. En el nivel territorial, los ciudadanos conocen sus necesida-
des y si ellos pagan impuestos para que dichas necesidades sean satisfechas, estarn
interesados en el ejercicio del control, dndose as las condiciones propicias para que
la bsqueda de la efciencia haga parte inherente del proceso presupuestal y fscal
territorial.
El objetivo de la descentralizacin no es, en general, imponer una mayor disciplina
fscal. Ms bien, la descentralizacin ofrece la posibilidad de mejorar el problema
de la agregacin al permitir una concordancia ms precisa entre las preferencias de
la poblacin y el conjunto de bienes pblicos y servicios que el Gobierno decide
ofrecer. Si las preferencias de las distintas jurisdicciones son heterogneas, la adop-
cin de decisiones en forma descentralizada permite adaptar ese conjunto de bienes
y servicios para satisfacer las preferencias de la poblacin, en lugar de ofrecer un
conjunto de bienes y servicios uniforme para todo el pas independientemente de las
diferentes necesidades.
Los peligros que plantea la descentralizacin se relacionan con los incentivos que
tienen los gobiernos subnacionales para comportarse de manera irresponsable desde
10. Un bien pblico local es aquel que genera benefcios de carcter exclusivamente local, por ejemplo, la educacin
bsica, la salud pblica, la polica, la proteccin contra incendios, los parques, el alumbrado pblico, la recolec-
cin de basuras y los servicios de acueducto y alcantarillado.
el punto de vista fscal, fundamentalmente debido a problemas de coordinacin, los
problemas de disciplina fscal se relacionan con importante asimetra con la que se
ven confrontados los pases al considerar la descentralizacin.
Sin embargo, a pesar de que en Colombia se ha llevado a cabo un proceso de des-
centralizacin poltica, administrativa y fscal, el cual ha implicado mayores recursos
(transferidos y propios) para los municipios y departamentos, algunas administra-
ciones territoriales no han utilizado adecuadamente dichos recursos. Aunque se ha
planteado que es en el crecimiento desordenado e inefciente del gasto pblico de
las entidades territoriales en donde se encuentran las principales causas de su crisis
fnanciera (Ministerio de Hacienda, 1999), se puede decir que en Colombia el ori-
gen de la crisis fscal territorial est explicado por la concurrencia de varios factores:
Sin duda, la recesin de la economa colombiana en los aos 1998 y 1999, la cual
afect a todos los niveles de Gobierno, es una de las causas de la crisis fscal de los
municipios y departamentos colombianos. Por una parte, la recesin disminuy el
ingreso y las ganancias de los contribuyentes y, por lo tanto, su capacidad de tributa-
cin y, por otra parte, las alzas en las tasas de inters incrementaron dramticamente
los costos de la deuda, en especial en aquellas entidades territoriales cuyo nivel de
endeudamiento era elevado.
Adems, la crisis fnanciera de los municipios y departamentos est en parte relacio-
nada con la falta de control fscal de los ciudadanos y de los organismos de control
sobre los presupuestos territoriales. De hecho, de acuerdo con el Departamento Na-
cional de Planeacin, el dbil control a las acciones de los dirigentes regionales y el
insufciente acceso a la informacin fscal por parte de los ciudadanos se traducen,
en muchos casos, en la no aceptacin de responsabilidad poltica de los dirigentes.
Esto conduce a problemas de riesgo moral
11
moral hazard, lo que implica algunas
veces que un aumento en los ingresos tributarios se traduce en un incremento en
los gastos de funcionamiento. As mismo, la sostenibilidad de las fnanzas pblicas
territoriales en Colombia tambin se ha visto afectada por la dinmica del proceso
11. El riesgo moral es un problema que consiste en la ausencia de incentivos para tener cuidado cuando se toma una
decisin. En este caso, el problema consiste en que los gobernantes territoriales no tienen incentivos para utilizar
efcientemente los recursos.
poltico. En efecto, como lo plantea el Departamento Nacional de Planeacin (2005),
los alcaldes y gobernadores se eligen para un perodo de cuatro aos sin posibilidad
de reeleccin y, en algunos casos, la capacidad de gestin territorial es perjudicada
por los cambios en las administraciones municipales y departamentales. Asimismo,
aunque Wiesner (2002, 94) afrma que son los gobiernos territoriales los que mejor
resisten las propuestas de ampliacin de los presupuestos, en el nivel subnacional los
problemas fscales pueden ser causa de las presiones que ejercen los diferentes sec-
tores en el marco del proceso poltico para la elaboracin de dichos presupuestos, lo
que conlleva, en algunas oportunidades, a la sobrestimacin de los mismos. Adems,
se plantea que los alcaldes, los gobernadores, los Concejos y las Asambleas con fre-
cuencia carecen de experiencia administrativa y que el mal uso poltico y burocrtico
de los recursos sigue muy extendido (Ahmad, 2005, 88).
Otra razn vlida para explicar la crisis fscal territorial es que los departamentos y
municipios gastaron lo que no tenan y lo fnanciaron con deuda. As, cuando el
gasto adicional es recurrente y con poca fexibilidad, tal como el gasto de funcio-
namiento, el dfcit se vuelve estructural y se desencadena un proceso tipo espiral,
alimentado por el costo de la deuda (Castro: Gallo y Gutirrez, 2007).
El proceso de descentralizacin en Colombia, caracterizado por una creciente trans-
ferencia de recursos de la Nacin a los niveles subnacionales de Gobierno, adems
de fortalecer a las entidades territoriales en aspectos polticos y administrativos, ha
tenido como consecuencia que los gobiernos territoriales se endeuden muy por en-
cima de su capacidad real de pago. De hecho, el endeudamiento de los municipios y
departamentos, a pesar de ser un mecanismo de fnanciamiento viable y provechoso
para las inversiones a nivel territorial con efecto directo sobre el crecimiento, se ha
convertido en un problema institucional debido al desorden administrativo y a la
poca planeacin reinante en las entidades subnacionales.
La estructura y evolucin tanto de los ingresos como de los gastos municipales y
departamentales refejan el resultado de las decisiones tomadas por los gobernantes
territoriales y la infuencia del nivel nacional de Gobierno en los presupuestos sub-
nacionales (esta infuencia se da no solo directamente a travs de las transferencias,
sino tambin indirectamente mediante la legislacin fscal). Aunque hay otros he-
chos, el ciclo econmico por ejemplo, que tambin se ven refejados en la estructura
y la evolucin de las fnanzas pblicas territoriales.
En materia de ingresos se espera que los municipios y departamentos tiendan a de-
pender en menor medida de las transferencias provenientes del nivel nacional y ms
de sus ingresos propios, especialmente de los tributos directos que aumentan la res-
ponsabilidad de los gobernantes. En relacin con los gastos, lo deseable es que las
entidades territoriales minimicen los recursos que destinan a gastos de funciona-
miento de tal forma que puedan operar con una planta de personal que les permita
atender las demandas de los ciudadanos y dedicar la mayor cantidad posible de re-
cursos a inversin.
De otro lado, si los gobiernos territoriales se esfuerzan por obtener ingresos propios,
su autonoma fscal se ve fortalecida. Si gran parte de los ingresos de los municipios
y departamentos provienen de transferencias, las cuales deben destinarse especfca-
mente a los rubros que el nivel de Gobierno Nacional determine, se corre el riesgo de
que esa destinacin especfca no consulte las preferencias de los ciudadanos. As, el
diseo de un adecuado sistema de transferencias y la obtencin de recursos propios
con base en impuestos territoriales idneos son condiciones necesarias para que las
fnanzas pblicas subnacionales sean sostenibles.
Adicionalmente, el nivel de ingresos propios de una entidad territorial est deter-
minado, principalmente, por dos factores: la base econmica local y la capacidad de
gestin administrativa (Jimnez, 2006, 188). De hecho, a mayor base productiva y
mayor poblacin no es difcil aceptar que se presentan mejores niveles de desarrollo,
por tanto, para que un municipio o departamento pueda lograr una ptima autonoma
debe mejorar su base econmica para que, por esta va, incremente su capacidad de
generacin de recursos propios. Sin embargo, es necesario considerar que la evo-
lucin de la actividad econmica territorial obedece menos a la capacidad local de
creacin de riqueza y ms a la poltica macroeconmica nacional (Abello A., 1999,
131), en tanto que la capacidad de gestin administrativa depende fundamentalmen-
te de la voluntad poltica de los gobernantes territoriales.
Asimismo, aunque algunos organismos, entre los que se cuenta BIRD (1993), plan-
tean que los ingresos de las entidades subnacionales deberan basarse en el principio
del benefcio tanto como sea posible, este no es el caso en Colombia. Este principio
establece que los ciudadanos deben pagar sus impuestos con base en los benefcios
que reciban del Estado. Adems de propiciar la efciencia de los sistemas tributarios
territoriales (en el sentido de minimizar las interferencias en las decisiones econ-
micas de los agentes), los impuestos basados en el principio del benefcio tienden a
fomentar la responsabilidad de los gobernantes regionales.
No obstante, muchos municipios y departamentos colombianos obtienen sus ingre-
sos propios fundamentalmente de impuestos indirectos, los cuales no se basan en el
principio del benefcio. De igual manera, en relacin con los gastos, si los recursos
obtenidos por los gobiernos subnacionales, ya sea que provengan de transferencias,
crditos o ingresos propios, se dedican a aparatos burocrticos infados e impro-
ductivos, en vez de ser dirigidos a fnanciar proyectos de impacto local o regional
que maximicen el bienestar tanto de las generaciones actuales como de las futuras,
se estara en presencia de decisiones fscales inadecuadas en materia de gasto. Esto
conllevara a una insostenibilidad fscal territorial a largo plazo.
En teora, con la descentralizacin se pretende conseguir una mayor efciencia del
gasto pblico, puesto que la provisin local de los servicios pblicos es potencial-
mente menos costosa, y el ordenamiento de las necesidades a partir del gasto des-
centralizado permite un mejor ajuste con las preferencias locales, una mayor inter-
nalizacin de los costos y un mayor control ciudadano de las decisiones de inversin
(Tiebout, 1956).
La evidencia regional plantea que el aumento de las transferencias de la Nacin a los
departamentos, la menor tasa de crecimiento de sus ingresos tributarios y el descon-
trolado incremento de los gastos de funcionamiento de los entes territoriales, origin
en los aos 90 un dfcit primario en todos los departamentos del Caribe colombiano
(Viloria, 2001).
En buena parte de las entidades territoriales colombianas, los abultados dfcit han
estado acompaados de endeudamientos sistemticos que generan un crculo fnan-
ciero perverso que hace desembocar, a su vez, en dfcit futuros insostenibles (Za-
pata, et al., 2002; Iregui et al., 2001). El mayor apalancamiento producido por las
transferencias, el boom crediticio de los 90 y las presiones de gasto de los electores
originadas desde la eleccin popular de gobernadores, fueron factores que provoca-
ron el endeudamiento departamental, cuyas fuentes de recursos propios son limita-
das (Snchez, 2001).
Los departamentos tienen autonoma para la administracin de los asuntos seccio-
nales, la planifcacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su
territorio en los trminos establecidos por la Constitucin. Seala adems que los
departamentos ejercen funciones administrativas de coordinacin, de complementa-
riedad de la accin municipal, de intermediacin entre la Nacin y los municipios,
de la prestacin de los servicios que determinen la Constitucin y las leyes (Artculo
298 de la C.P.).
MARCO LEGAL DE LA HACIENDA PBLICA
Y/O FINANZAS PBLICAS
La hacienda pblica y/o fnanzas pblicas es considerada en la Constitucin de 1991
en el ttulo XII que trata del rgimen econmico, comprendiendo el Captulo 1 una
serie de disposiciones que se inician en los siguiente artculos:
Artculo 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y per-
feccionados con arreglo a las leyes preexistentes.
Artculo 333. La actividad econmica y la iniciativa privada son libres,
dentro de los lmites del bien comn. Para su ejercicio, nadie podr
exigir permisos previos ni requisitos, sin autorizacin de la ley. La libre
competencia econmica es un derecho de todos que supone responsabi-
lidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una funcin social
que implica obligaciones. El Estado fortalecer las organizaciones so-
lidarias y estimular el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato
de la ley, impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econmica
y evitar o controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan
de su posicin dominante en el mercado nacional. La ley delimitar el
alcance de la libertad econmica cuando as lo exijan el inters social,
el ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin.
Artculo 334. La direccin general de la economa estar a cargo del
Estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la explotacin de los
recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin,
utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y pri-
vados, para racionalizar la economa con el fn de conseguir el mejora-
miento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa
de las oportunidades y los benefcios del desarrollo y la preservacin de
un ambiente sano. El Estado, de manera especial, intervendr para dar
pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas,
en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bie-
nes y servicios bsicos. Tambin para promover la productividad y la
competitividad y el desarrollo armnico de las regiones.
Artculo 335. Las actividades fnancieras, burstil, aseguradora y cual-
quier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de
los recursos de captacin a las que se refere el literal d del numeral
19 del Artculo 150 son de inters pblico y solo pueden ser ejercidas
previa autorizacin del Estado, conforme a la ley, la cual regular la
forma de intervencin del Gobierno en estas materias y promover la
democratizacin del crdito.
Artculo 336. Ningn monopolio podr establecerse sino como arbitrio
rentstico, con una fnalidad de inters pblico o social y en virtud de la
ley. La ley que establezca un monopolio no podr aplicarse antes de que
hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de
ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad econmica l-
cita. La organizacin, administracin, control y explotacin de los mo-
nopolios rentsticos estarn sometidos a un rgimen propio, fjado por
la ley de iniciativa gubernamental. Las rentas obtenidas en el ejercicio
de los monopolios de suerte y azar estarn destinadas exclusivamente a
los servicios de salud.
DIFERENCIA ENTRE RENTA E IMPUESTO
La ley no ha defnido lo que se entiende por Renta e Impuesto, debemos formar estas
acepciones en su sentido corriente, por la defnicin que de ellas se ha hecho por va
doctrinaria. En trminos genricos, la renta derivada del ejercicio de un monopolio,
se compone del total de los ingresos ordinarios o extraordinarios que perciben las
personas naturales o jurdicas por el ejercicio de la actividad monopolstica, ingreso
que debe ser susceptible de producir un incremento neto del patrimonio en el mo-
mento de su percepcin, lo que signifca, que debe ser susceptible de capitalizarse
y tener una relacin directa de causalidad con la actividad, menos las devoluciones,
rebajas, descuentos y costos. Tal ingreso puede originarse en una relacin contrac-
tual o convencional e inclusive en un mandato legal.
La doctrina ha defnido el impuesto como el tributo que est obligado a pagar una
persona en virtud del poder de imposicin del Estado. Esta obligacin se deriva
nica y exclusivamente de la ley. En la renta, el ingreso lo obtiene quien realiza la
actividad, contrato o inversin, en tanto que en el impuesto, el ingreso lo obtiene el
sujeto activo, el Estado o persona diferente de quien realiza la actividad gravada,
contribuyente. El impuesto constituye una obligacin de pagar, en tanto que la renta
se traduce en una accin de recibir.
Valores incluidos dentro del inciso 4 del Artculo 336 de la Constitucin Poltica: Es-
tablece el Artculo 336 inciso 4 de la Constitucin Poltica. Las rentas obtenidas en el
ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarn destinadas exclusivamente a los
servicios de salud; con el fn de establecer cules son los ingresos que se obtienen por
el ejercicio de un monopolio es necesario entrar a defnir esta acepcin. El Diccio-
nario Jurdico de Rafael de Pina, defne el monopolio como la atribucin conferida
por va legal a una persona fsica o moral para el ejercicio de una determinada acti-
vidad econmica, comercial, colocndola fuera del campo de la libre concurrencia.
A su vez, el Diccionario Larousse defne el monopolio como privilegio exclusivo
para la venta, fabricacin o explotacin de una cosa: Precisado lo anterior, encon-
tramos que en el caso de las loteras, el monopolio que tienen los departamentos se
limita a la exclusividad para emisin y venta de billetes de la lotera propia, las ren-
tas derivadas del ejercicio del monopolio sobre las loteras, se obtienen del ingreso
correspondiente a la participacin que corresponde al departamento sobre el valor
de cada sorteo, cuando ha celebrado contratos para autorizar a otros el ejercicio del
monopolio, o de la utilidad en la venta de los billetes, cuando ejerce la actividad di-
rectamente, tal como se desprende de los Artculos 193, inciso 2o. del Decreto 1222
de 1986 y 89 del Estatuto Tributario que dice:
Artculo 193. Los contratos que celebren los departamentos en desarro-
llo de este monopolio debern someterse a licitacin pblica, y en ella
se entender como mejor propuesta la oferta de una mayor participa-
cin en el valor de cada sorteo para la asistencia pblica del respectivo
departamento.
Artculo 89. Composicin de la renta bruta. La renta bruta est consti-
tuida por la suma de los ingresos netos realizados en el ao o perodo
gravable que no hayan sido exceptuados expresamente en los Artculos
36 a 57 y 300 a 305. Cuando la realizacin de tales ingresos implique
la existencia de costos, la renta bruta est constituida por la suma de di-
chos ingresos menos los costos imputables a los mismos. De lo expues-
to se deduce que los impuestos de ganancia ocasional sobre premios de
lotera, y del 10% sobre billetes de loteras forneas, son ingresos que
no se derivan del ejercicio del monopolio, en virtud de que el primero,
constituye un tributo del orden nacional que como tal no ingresa a las
arcas del departamento sino de la Nacin y no es esta quien ejerce el
monopolio, y el segundo, a pesar de entrar al Tesoro Departamental, en
razn a que est autorizada en todo el territorio nacional la libre circula-
cin y venta de loteras departamentales, su percepcin no se deriva de
la actividad monopolstica, sino de un mandato legal impositivo.
En conclusin, estos tributos continan regulados por las normas vigentes a la fecha
de expedicin de la nueva Constitucin y no estn afectadas de inconstitucionalidad
sobreviviente por cuanto no se oponen a lo dispuesto en el Artculo 336 inciso 4o. de
la Constitucin Poltica.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarn destinadas
preferentemente a los servicios de salud y educacin. La evasin fscal en materia
de rentas provenientes de monopolios rentsticos ser sancionada penalmente en los
trminos que establezca la ley. El Gobierno enajenar o liquidar las empresas mo-
nopolsticas del Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su actividad cuando no
cumplan los requisitos de efciencia, en los trminos que determine la ley. En cual-
quier caso se respetarn los derechos adquiridos por los trabajadores.
Artculo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrn im-
poner contribuciones fscales o parafscales. La ley, las ordenanzas y
los acuerdos deben fjar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fjen la ta-
rifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperacin
de los costos de los servicios que les presten o participacin en los benefcios que les
proporcionen, pero el sistema y el mtodo para defnir tales costos y benefcios, y la
forma de hacer su reparto, deben ser fjados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un perodo determinado, no pueden aplicarse
sino a partir del perodo que comience despus de iniciar la vigencia de la respectiva
ley, ordenanza o acuerdo.
PLANES DE DESARROLLO
Artculo 339. Habr un Plan Nacional de Desarrollo conformado por
una parte general y un plan de inversiones de las entidades pblicas
del orden nacional. En la parte general se sealarn los propsitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de
la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el
Gobierno. El plan de inversiones pblicas contendr los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin p-
blica nacional y la especifcacin de los recursos fnancieros requeridos
para su ejecucin.
Las entidades territoriales elaborarn y adoptarn de manera concertada entre ellas y
el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso efciente
de sus recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les hayan sido asig-
nadas por la Constitucin y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarn
conformados por una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y corto
plazo.
Artculo 340. Habr un Consejo Nacional de Planeacin integrado por
representantes de las entidades territoriales y de los sectores econmi-
cos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendr
carcter consultivo y servir de foro para la discusin del Plan Nacional
de Desarrollo. Los miembros del Consejo Nacional sern designados
por el Presidente de la Repblica de listas que le presenten las autori-
dades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refere
el inciso anterior, quienes debern estar o haber estado vinculados a
dichas actividades. Su perodo ser de ocho aos y cada cuatro se reno-
var parcialmente en la forma que establezca la ley.
En las entidades territoriales habr tambin Consejos de Planeacin, segn lo deter-
mine la ley. El Consejo Nacional y los ConsejosTerritoriales de Planeacin constitu-
yen el Sistema Nacional de Planeacin.
Artculo 341. El Gobierno elaborar el Plan Nacional de Desarrollo con
participacin activa de las autoridades de planeacin de las entidades
territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someter el pro-
yecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeacin,
oda la opinin del Consejo proceder a efectuar las enmiendas que
considere pertinentes y presentar el proyecto a consideracin del Con-
greso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciacin del perodo
presidencial respectivo.
Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos
econmicos, cada corporacin discutir y evaluar el plan en sesin plenaria. Los
desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no sern obstculo
para que el Gobierno ejecute las polticas propuestas en lo que sea de su compe-
tencia. No obstante, cuando el Gobierno decida modifcar la parte general del plan
deber seguir el procedimiento indicado en el artculo siguiente.
El Plan Nacional de Inversiones se expedir mediante una ley que tendr prelacin
sobre las dems leyes, en consecuencia, sus mandatos constituirn mecanismos id-
neos para su ejecucin y suplirn los existentes sin necesidad de la expedicin de
leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrn aumentar
o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan. Si el Congreso no
aprueba el Plan Nacional de Inversiones Pblicas en un trmino de seis meses des-
pus de presentado, el Gobierno podr ponerlo en vigencia mediante decreto con
fuerza de ley.
El Congreso podr modifcar el Plan de Inversiones Pblicas siempre y cuando se
mantenga el equilibrio fnanciero. Cualquier incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusin de proyectos de
inversin no contemplados en l, requerir el visto bueno del Gobierno Nacional.
Artculo 342. La correspondiente Ley Orgnica reglamentar todo lo
relacionado con los procedimientos de elaboracin, aprobacin y ejecu-
cin de los planes de desarrollo y dispondr los mecanismos apropiados
para su armonizacin y para la sujecin a ellos de los presupuestos of-
ciales. Determinar, igualmente, la organizacin y funciones del Con-
sejo Nacional de Planeacin y de los consejos territoriales, as como los
procedimientos conforme a los cuales se har efectiva la participacin
ciudadana en la discusin de los planes de desarrollo, y las modifcacio-
nes correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitucin.
Artculo 343. La entidad nacional de planeacin que seale la ley, ten-
dr a su cargo el diseo y la organizacin de los sistemas de evaluacin
de gestin y resultados de la administracin pblica, tanto en lo relacio-
nado con polticas como con proyectos de inversin, en las condiciones
que ella determine.
Artculo 344. Los organismos departamentales de planeacin harn la
evaluacin de gestin y resultados sobre los planes y programas de de-
sarrollo e inversin de los departamentos y municipios, y participarn
en la preparacin de los presupuestos de estos ltimos en los trminos
que seale la ley. En todo caso el organismo nacional de planeacin, de
manera selectiva, podr ejercer dicha evaluacin sobre cualquier enti-
dad territorial.
La Ley 152 de 1994, tiene como propsito establecer los procedimientos y mecanis-
mos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control
de los planes de desarrollo, as como la regulacin de los dems aspectos contempla-
dos por el Artculo 342, y en general por el Captulo 2o. del Ttulo XII de la Consti-
tucin Poltica y dems normas constitucionales que se referen al plan de desarrollo
y la planifcacin.
Artculo 3o. de la Ley 152. Principios Generales. Los principios gene-
rales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales
y territoriales, en materia de planeacin son:
a) Autonoma. La Nacin y las entidades territoriales ejercern libre-
mente sus funciones en materia de planifcacin con estricta sujecin
a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya especfcamente
asignado en la Constitucin y la ley, as como a las disposiciones y
principios contenidos en la presente Ley Orgnica;
b) Ordenacin de competencias. En el contenido de los planes de desa-
rrollo se tendrn en cuenta, para efectos del ejercicio de las respec-
tivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia,
complementariedad y subsidiariedad;
c) Coordinacin. Las autoridades de planeacin del orden nacional, re-
gional y de las entidades territoriales, debern garantizar que exista
la debida armona y coherencia entre las actividades que realicen a
su interior y en relacin con las dems instancias territoriales, para
efectos de la formulacin, ejecucin y evaluacin de sus planes de
desarrollo;
d) Consistencia. Con el fn de asegurar la estabilidad macroeconmica
y fnanciera, los planes de gasto derivados de los planes de desarro-
llo debern ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de
fnanciacin, de acuerdo con las restricciones del programa fnan-
ciero del sector pblico y de la programacin fnanciera para toda la
economa que sea congruente con dicha estabilidad;
e) Prioridad del gasto pblico social. Para asegurar la consolidacin
progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin, en la elaboracin, aprobacin y ejecucin de
los planes de desarrollo de la Nacin y de las entidades territoriales
se deber tener como criterio especial en la distribucin territorial
del gasto pblico el nmero de personas con necesidades bsicas
insatisfechas, la poblacin y la efciencia fscal y administrativa, y
que el gasto pblico social tenga prioridad sobre cualquier otra asig-
nacin;
f) Continuidad. Con el fn de asegurar la real ejecucin de los planes,
programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo
nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autorida-
des de planeacin propendern porque aquellos tengan cabal culmi-
nacin;
g) Participacin. Durante el proceso de discusin de los planes de de-
sarrollo, las autoridades de planeacin velarn porque se hagan efec-
tivos los procedimientos de participacin ciudadana previstos en la
presente ley;
h) Sustentabilidad ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-eco-
nmico en armona con el medio natural, los planes de desarrollo de-
bern considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios
que les permitan estimar los costos y benefcios ambientales para
defnir las acciones que garanticen a las actuales y futuras genera-
ciones una adecuada oferta ambiental;
i) Desarrollo armnico de las regiones. Los planes de desarrollo pro-
pendern por la distribucin equitativa de las oportunidades y bene-
fcios como factores bsicos de desarrollo de las regiones;
j) Proceso de planeacin. El plan de desarrollo establecer los elemen-
tos bsicos que comprendan la planifcacin como una actividad
continua, teniendo en cuenta la formulacin, aprobacin, ejecucin,
seguimiento y evaluacin;
k) Efciencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cum-
plimiento de los planes de accin se deber optimizar el uso de los
recursos fnancieros, humanos y tcnicos necesarios, teniendo en
cuenta que la relacin entre los benefcios y costos que genere sea
positiva;
l) Viabilidad. Las estrategias, programas y proyectos del plan de desa-
rrollo deben ser factibles de realizar, segn, las metas propuestas y el
tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad
de administracin, ejecucin y los recursos fnancieros a los que es
posible acceder;
m) Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben
tener una relacin efectiva con las estrategias y objetivos estableci-
dos en este;
n) Conformacin de los planes de desarrollo. De conformidad con lo
dispuesto en el Artculo 339 de la Constitucin Nacional, los planes
de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarn conforma-
dos, por una parte general, de carcter estratgico y por un plan de
inversiones de carcter operativo. Para efectos de la elaboracin de
los planes de inversin y con el propsito de garantizar coherencia
y complementariedad en su elaboracin, la Nacin y las entidades
territoriales debern mantener actualizados bancos de programas y
de proyectos.
Para efecto de lo previsto en este artculo se entiende por:
Concurrencia. Cuando dos o ms autoridades de planeacin deban desarrollar acti-
vidades en conjunto hacia un propsito comn, teniendo facultades de distintos nive-
les su actuacin deber ser oportuna y procurando la mayor efciencia y respetndose
mutuamente los fueros de competencia de cada una de ellas.
Subsidiariedad. Las autoridades de planeacin del nivel ms amplio debern apo-
yar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad tcnica para la prepara-
cin oportuna del plan de desarrollo.
Complementariedad. En el ejercicio de las competencias en materia de planeacin
las autoridades actuarn colaborando con las otras autoridades, dentro de su rbita
funcional con el fn de que el desarrollo de aquellas tenga plena efcacia.
LOS PLANES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Se adoptarn con el fn de garantizar el uso efciente de los recursos y el desempe-
o adecuado de sus funciones. La concertacin de que trata el Artculo 339 de la
Constitucin proceder cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad
compartida entre la Nacin y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de
cofnanciacin.
Los programas y proyectos de cofnanciacin de las entidades territoriales tendrn
como prioridad el gasto pblico social y en su distribucin territorial se debern te-
ner en cuenta el tamao poblacional, el nmero de personas con necesidades bsicas
insatisfechas y la efciencia fscal y administrativa.
Elaboracin. Para efecto de la elaboracin del proyecto del plan, se observarn en
cuanto sean compatibles las normas previstas para el Plan Nacional, sin embargo
deber tenerse especialmente en cuenta lo siguiente:
1. El Alcalde o Gobernador elegido impartir las orientaciones para la elaboracin
de los planes de desarrollo conforme al programa de Gobierno presentado al ins-
cribirse como candidato.
2. Una vez elegido el Alcalde o Gobernador respectivo, todas las dependencias de
la administracin territorial y, en particular, las autoridades y organismos de pla-
neacin, le prestarn a los candidatos electos y a las personas que estos designen
para el efecto, todo el apoyo administrativo, tcnico y de informacin que sea
necesario para la elaboracin del plan.
Los programas y proyectos de cofnanciacin de las entidades territoriales tendrn
como prioridad el gasto pblico social y en su distribucin territorial se deber
tener en cuenta el tamao poblacional, el nmero de personas con necesidades
bsicas insatisfechas y la efciencia fscal y administrativa.
3. El Alcalde o Gobernador, presentar por conducto del Secretario de Planeacin o
jefe de la ofcina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consi-
deracin del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el proyecto del
plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo.
Dicho Consejo de Gobierno consolidar el documento que contenga la totalidad
de las partes del plan, dentro de los dos meses siguientes a la posesin del respec-
tivo Alcalde o Gobernador conforme a la Constitucin Poltica y a las disposicio-
nes de la presente ley.
4. Simultneamente a la presentacin del proyecto del plan a consideracin del
Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectiva administracin
territorial convocar a constituirse al Consejo Territorial de Planeacin.
5. El proyecto del plan como documento consolidado, ser presentado por el Alcal-
de o Gobernador a consideracin de los Consejos Territoriales de Planeacin, a
ms tardar dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su posesin, para an-
lisis y discusin del mismo y con el propsito de que rinda su concepto y formule
las recomendaciones que considere convenientes.
En la misma oportunidad, la mxima autoridad administrativa deber enviar co-
pia de esta informacin a la respectiva corporacin de eleccin popular.
6. El respectivo Consejo Territorial de Planeacin deber realizar su labor antes de
transcurrido un mes contado desde la fecha en que haya presentado ante dicho
Consejo el documento consolidado del respectivo plan.
Si transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere reuni-
do o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan, considerar surtido
el requisito en esa fecha.
Tanto los Consejos Territoriales de Planeacin, como los Concejos y Asambleas,
verifcarn la correspondencia de los planes con los programas de Gobierno que
hayan sido registrados al momento de la inscripcin como candidato por el Alcalde
o Gobernador electo.
Aprobacin. Los planes sern sometidos a la consideracin de la Asamblea o Con-
cejo dentro de los primeros cuatro meses del respectivo perodo del Gobernador o
Alcalde para su aprobacin. La Asamblea o Concejo deber decidir sobre los planes
dentro del mes siguiente a su presentacin y si transcurre ese lapso sin adoptar deci-
sin alguna, el Gobernador o Alcalde podr adoptarlos mediante decreto. Para estos
efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocar a se-
siones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modifcacin
que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptacin previa
y por escrito del Gobernador o Alcalde, segn sea el caso.
DEL PRESUPUESTO
Existen diversas opiniones acerca de lo que signifca el presupuesto pblico, Ram-
rez, C. (2000) considera el Presupuesto como el clculo prospectivo de ingresos y
gastos pblicos para un perodo concreto, concretado al sostenimiento de los ser-
vicios pblicos y regulacin econmica y dentro del plan econmico de la Nacin.
Mientras para Restrepo, J. (2002) el Presupuesto es un estimativo de los ingresos
fscales, mas no siempre fue as: Inicialmente el presupuesto autorizaba el recaudo
de los impuestos. El concepto mismo de impuesto pas de ser sinnimo de ingreso
a convertirse en recurso permanente del Estado. Esta evolucin est acorde con la
transformacin del Estado moderno, que pas a ser el responsable de la prestacin
de los servicios pblicos permanentes y complejos y con la consolidacin del predo-
minio poltico de la representacin popular.
Teniendo en cuenta lo sealado con anterioridad acerca del presupuesto de la Nacin
y que corresponde a lo planteado en el Estatuto Orgnico del Presupuesto podemos
defnirlo tambin como la herramienta que permite al sector pblico cumplir con la
produccin de bienes y servicios pblicos para la satisfaccin de las necesidades de
la poblacin de conformidad con el rol asignado al Estado en la economa y sociedad
del pas.
IMPORTANCIA DEL PRESUPUESTO
El presupuesto es un instrumento pblico que juega un rol de mucha importancia
en la formulacin y aplicacin de la poltica gubernamental, constituye un medio
efcaz para expresar e implementar las polticas del Gobierno sobre asignacin de
recursos fnancieros al cumplimiento de sus funciones y programas de actividad. El
presupuesto sirve como valioso mecanismo poltico cuyo funcionamiento efciente
permite obtener, entre otras, las siguientes ventajas:
Permite que los organismos polticos encargados de fscalizar la gestin del Poder
Ejecutivo, puedan efectuar peridicamente examen y evaluacin integral de los prin-
cipales propsitos y objetivos que persigue el Gobierno cuando determina la forma
especfca en que se asignarn los recursos pblicos de un perodo determinado.
Constituye valiosa fuente de informacin para poder efectuar anlisis comparativo
de la importancia que el Gobierno asigna al cumplimiento de diversas funciones,
especialmente en la satisfaccin de necesidades pblicas que se consideren ms ur-
gentes.
Cuando los planes no han sido aprobados por ley, el presupuesto se transforma en
medio efcaz para dar respaldo poltico y aprobacin legal a la ejecucin de dichos
planes.
Promueve una vinculacin ms estrecha entre la Presidencia de la Nacin y sus di-
ferentes ministerios, el Congreso Nacional, los organismos descentralizados, y los
grupos representativos de la unin pblica. Esta caracterstica hace que el presupues-
to constituya un instrumento importante de informacin y debate democrtico sobre
la poltica del Gobierno y un mecanismo efcaz para el control de las actividades de
la administracin pblica.
PRINCIPIOS PRESUPUESTALES
Los principios consagrados en el Estatuto Orgnico del Presupuesto o Decreto 111
de 1996, son:
1. Principio de planifcacin: El Presupuesto General de la Nacin que se expide
anualmente deber refejar los planes de largo, corto y mediano plazo. En con-
secuencia para su elaboracin se tomarn en cuenta los objetivos de los planes y
programas de desarrollo econmico y social,
12
el plan fnanciero y el plan opera-
tivo anual de inversiones y la evaluacin que de estos se lleve a cabo conforme
se consagra en el Estatuto y en sus Reglamentos.
2. Principio de anualidad: El Ao Fiscal comienza del primero de enero y termina
el 31 de diciembre de cada ao. Este es una renovacin anual de la intervencin
del Congreso en la materia fscal de manera peridica y continua. Su objetivo
principal es facilitar la labor de armonizar la gestin presupuestal con otras acti-
vidades que tienen lugar tambin dentro del marco anual.
3. Principio de universalidad: Consiste en que todas las rentas y gastos sin excep-
cin, fguren en un presupuesto; el control poltico y operativo del presupuesto
se puede realizar efectivamente siempre y cuando todos los ingresos y gastos
fguren all. Este principio se consagr debido a la necesidad de una estimacin
global que abarque como un todo cada una de las partes fscales. La universali-
dad rechaza en consecuencia fguras tales como los Fondos Secretos (por fuera
del presupuesto) que en ocasiones se han presentado.
12. Ley 152 de 1994. Esta es la Ley Orgnica del Plan Nacional de Desarrollo; indica los principios generales y
criterios que se deben tener en cuenta para la elaboracin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del Plan de Desa-
rrollo de la Nacin y los respectivos planes de las entidades territoriales.
4. Principio de la unidad de caja: Consiste en que la totalidad de los ingresos
pblicos deben ingresar sin previa destinacin a un fondo comn desde donde se
asignan a la fnanciacin del gasto pblico. Sin este principio hay una desorien-
tacin del gasto pblico y entonces se hace poco viable destinar el gasto hacia las
reas prioritarias.
5. Principio del equilibrio presupuestal: Signifca que los ingresos corrientes
(Tributarios y No Tributarios) de una Nacin son iguales a la totalidad del gasto
pblico. El propsito implcito de este principio es evitar el excesivo uso del
endeudamiento pblico como una medida de prudencia poltica y seguridad eco-
nmica. Esto dej de tener un estudio econmico claro para pasar a tener un sig-
nifcado formal, pues es evidente que la suma de los recursos ordinarios (Tribu-
tarios y No Tributarios) ms los recursos de capital (Crditos) siempre igualarn
al monto del gasto.
6. Principio de la programacin integral: Contempla la relacin causal entre in-
versin y funcionamiento, de suerte que deben considerarse simultnea e inte-
gralmente y no como fases aisladas, su consagracin se fundamenta en el hecho
de que sin este principio no hay unidad en el gasto pblico, el cual contempla
distintos fnes; estos se hayan vinculados armnicamente de suerte que la inver-
sin se hace con un eventual funcionamiento; y el funcionamiento supone una
inversin.
7. Principio de la inembargabilidad: Seala que las rentas y recursos incorpo-
rados en el Presupuesto General de la Nacin son inembargables, se justifca
porque se cuenta con esas rentas y recursos para una inversin o funcionamiento
que requiere la Nacin para satisfacer el inters general. Con ello se logra la
efectividad del cumplimiento presupuestal.
8. Principio de especializacin: De acuerdo con este el presupuesto no debe pre-
pararse en forma global sino detallada, principalmente respecto de los gastos.
Este principio tiende a que se clasifque debidamente el presupuesto, interesa
tanto al Gobierno como al Congreso que se detalle, la especifcacin y clasifca-
cin presupuestal, no llegue a un extremo ms all del cual se pierda su verdade-
ra fnalidad.
9. Principio de coherencia macroeconmica: Seala que el presupuesto debe ser
compatible con las metas macroeconmicas fjadas por el Gobierno en coordina-
cin con la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
10. Principio de la homestasis presupuestal: Seala que el crecimiento real del
presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los crditos adicionales de cual-
quier naturaleza, deber guardar congruencia con el crecimiento de la economa,
de tal manera que no genere desequilibrio macroeconmico.
11. Principio de unidad presupuestal: Aquel segn el cual los ingresos y los gastos
de todos los servicios principalmente del Estado deben estar agrupados en un
mismo documento y ser presentados simultneamente para el voto de autoridad
presupuestal.
El Sistema presupuestal est constituido por un plan fnanciero, por un plan ope-
rativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nacin los cuales se
detallan a continuacin:
PLAN FINANCIERO
Es un instrumento de planifcacin y de gestin fnanciera, coordinador de la poltica
del gasto con los objetivos econmicos del representante legal de la entidad pblica;
toma en consideracin las previsiones de ingresos, gasto, dfcit y su fnanciacin,
compatibles con el programa anual de caja y el plan de desarrollo.
El Plan Financiero permite a todos los niveles de la administracin pblica, proyec-
tar la necesidad de recursos durante el perodo del gobernante para atender la realiza-
cin de obras, que sin esto no es factible obtener durante una sola vigencia fscal. Es
por eso que el Plan Financiero crea expectativas de recursos que se van cristalizando
vigencia tras vigencia en el plan operativo anual de inversiones.
El plan defne las metas mximas de pago a efectuarse durante el ao y establece
metas cuantifcables de recaudo, gastos de funcionamiento, manejo de la deuda e
inversin, los mecanismos necesarios para su cumplimiento y los indicadores para su
control, de tal forma que se garantice la fnanciacin del plan de desarrollo.
PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIN
Es el instrumento de priorizacin de las inversiones contempladas y la materializa-
cin en la vigencia fscal respectiva en el plan plurianual de inversiones del Plan de
Desarrollo o Programa de Gobierno.
Es un instrumento de planeacin de corto plazo para el manejo de la inversin en las
entidades. Seala los proyectos de inversin a ejecutar fnanciados o cofnanciados
con recursos del Presupuesto, clasifcados por sectores, rganos y programas, ade-
ms precisa la fuente de fnanciacin de la inversin y los indicadores de resultado.
PRESUPUESTO ANUAL DE LA NACIN
Es un acto administrativo por el cual se proveen o se computan anticipadamente la
renta e ingresos de la entidad que esperan recibir en una determinada vigencia fscal,
lo mismo que los gastos y apropiaciones en que incurran todos los rganos que lo
integran y refeja las proyecciones del plan fnanciero.
El presupuesto sirve como instrumento poltico, econmico, fnanciero y adminis-
trativo, para la toma de decisiones, determina la categorizacin y cuantas para con-
tratar, entre otros.
En materia fnanciera el presupuesto es el instrumento operativo bsico. De su ejecu-
cin anual depende el cumplimiento de las metas fjadas por la administracin. Por
tal motivo su proceso de preparacin debe ser abordado tcnicamente para evitar la
sobrestimacin de ingresos, la subvaloracin de los gastos, o viceversa.
ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO
El presupuesto pblico se compone de las siguientes partes:
1. El Presupuesto de Rentas
Que contiene la estimacin de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante
el ao fscal, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos pblicos
del orden nacional. Se pueden establecer las siguientes categoras:
1.1 Ingresos corrientes: Son los ingresos que percibe la Nacin en desarrollo de lo
establecido en las disposiciones legales, por concepto de la aplicacin de impuestos,
tasas, multas y contribuciones, siempre que no sean ocasionales; de acuerdo a su
origen se clasifcan como Tributarios y No Tributarios.
Ingresos tributarios: Conformados por pagos obligatorios al Gobierno, sin
contraprestacin, fjadas en virtud de norma legal, provenientes de impuestos
directos e indirectos.
Impuestos directos: Dependen de la renta de cada persona natural y jurdica
y recaen sobre esa renta o riqueza de las personas naturales o jurdicas.
Impuestos indirectos: Aquellos en que la percepcin tiene lugar sin la men-
cin nominativa, por ejemplo: el que recae sobre la produccin, las ventas,
cigarrillos, licores, entre otros.
Ingresos no tributarios: Existe una contraprestacin y no son de carcter
obligatorio, ejemplos de estos son las tasas, multas, rentas contractuales y
transferencias del sector descentralizador a la Nacin.
Fondos especiales: Constituyen en el orden nacional los ingresos creados
y defnidos en la ley para la prestacin de un servicio pblico especfco, as
como los pertenecientes a fondos sin personera jurdica creados por el legis-
lador.
1.2 Recursos de capital: Son ingresos extraordinarios que percibe la Nacin, dentro
de estos se encuentran:
Los recursos de crdito interno y externo: Tienen vencimiento mayor a un
ao de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la Repblica.
Son los ingresos provenientes de emprstitos con vencimiento mayor a un ao
concedidos directamente a la Nacin que se clasifcan en externo e interno.
Crdito externo: Son recursos provenientes del exterior previamente autori-
zados por la Nacin, obtenidos con entidades fnancieras, organismos inter-
nacionales o a travs de emisin de ttulos, entidades de fomento, gobiernos
extranjeros, entre otros.
Crdito interno: Son los ingresos provenientes de las autorizaciones dadas
de la Nacin para contratar crditos con entidades fnancieras, organismos na-
cionales o emisin de ttulos previamente aprobados por la direccin general
de crdito pblico.
Otros recursos de capital: Estn constituidos entre otros por:
Recursos del balance: Es la ejecucin anual del presupuesto, arroja un su-
pervit o un dfcit al concluir un ejercicio, ese resultado positivo o negativo
proveniente del ao anterior, se denomina Balance del Tesoro e ingresos como
recursos de capital al presupuesto del ao siguiente. Si es un Dfcit debe
incluirse forzosamente la partida necesaria para salvarlo. Si se trata de un
Supervit, este se contabiliza como un recurso de capital idneo para fnanciar
apropiaciones del ao siguiente.
Rendimiento por operaciones fnancieras: Corresponde a los ingresos ob-
tenidos por la colocacin de recursos en el mercado de capitales o en ttulos
valores y se clasifcan en: Inters y Correccin Monetaria.
Diferencial cambiario: El mayor valor en pesos originado por las diferencias
en los desembolsos en moneda extranjera, o por la colocacin de ttulos del
Gobierno Nacional en el Banco de la Repblica.
Donaciones: Son ingresos sin contraprestacin pero con la destinacin que
establezca el donante, recibidas de otros gobiernos o instituciones pblicas o
privadas de carcter nacional o internacional y su ejecucin se realiza segn
lo estipulado en los convenios internacionales que los originen, y estn some-
tidas a la vigilancia de la Contralora General de la Repblica.
Excedentes fnancieros: Es el excedente de los establecimientos pblicos del
orden nacional y de las empresas comerciales o industriales del Estado y de
las sociedades de economa mixta con el rgimen de aquellas, sin perjuicio de
la autonoma de la Constitucin y de las leyes que lo otorgan.
1.3 Contribuciones parafscales: Son gravmenes establecidos con carcter obliga-
torio por la ley que afectan a un determinado grupo social o econmico y se utilizan
para benefcio del propio sector.
1.4 Ingresos de los establecimientos pblicos: En el presupuesto de renta y recur-
sos de capital deben fgurar no solamente los ingresos del Gobierno Central, sino
tambin de los establecimientos pblicos distinguiendo en estos sus rentas propias
de la transferencia y aportes que reciban del Gobierno Central, con el fn de evitar
dobles contabilizaciones en el presupuesto.
2. El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones
Incluye las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscala Ge-
neral de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo,
la Contralora General de la Repblica, la Registradura Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Ad-
ministrativos, los Establecimientos Pblicos y la Polica Nacional, distinguiendo en-
tre Gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pblica y Gastos de Inversin,
clasifcados y detallados en la forma en que indiquen los reglamentos, a saber:
2.1 Gastos de funcionamiento: Son aquellos que tienen por objeto atender las ne-
cesidades de los rganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la
Constitucin y la ley.
Gastos de personal: Corresponde a aquellos gastos que debe hacer el Estado
como contraprestacin de los servicios que recibe.
Servicios personales asociados a la nmina: Comprende la remuneracin
por concepto de sueldo y dems factores salariales legalmente establecidos,
de los servidores pblicos vinculados a la planta de personal tales como suel-
do personal de nmina, horas extras, indemnizacin por vacaciones, prima
tcnica y otros gastos por servicios personales asociados a la nmina, tales
como gastos de representacin, bonifcacin por servicios prestados, subsidio
de alimentacin, auxilio de transporte, prima de servicio, de vacaciones, de
Navidad, extraordinarias y bonifcacin de recreacin.
Servicios personales indirectos: Son gastos destinados a atender la contra-
tacin de personas jurdicas y naturales para que presten servicios califcados
o profesionales, cuando no puedan ser desarrollados con personal de planta.
Incluye la alimentacin y bonifcacin por licenciamiento de soldado, seguro
de vida, prima de instalacin y alojamiento y sueldos en el exterior para la
fuerza pblica.
Contribuciones inherentes a la nmina del sector privado: Corresponde
a las contribuciones legales que debe hacer el rgano como empleador, que
tiene como base la nmina del personal de planta destinadas a entidades del
sector privado, tales como Caja de Compensacin Familiar, Fondos Adminis-
tradores de Cesantas y Pensiones, entre otros.
Contribuciones inherentes a la nmina del sector pblico: Corresponde
a las contribuciones legales que debe hacer el rgano como empleador, que
tiene como base la nmina del personal de planta destinadas a entidades del
sector pblico, tales como SENA, ICBF, Fondo Nacional de Ahorro, Fondos
Administradores de Cesantas y Pensiones, entres otros.
Gastos generales: Son los gastos relacionados con la adquisicin de bienes y
servicios necesarios para que el rgano cumpla con las funciones asignadas
por la Constitucin y la ley; y con el pago de impuestos y multas al que estn
sometidos legalmente involucrando el pago de impuestos nacionales y territo-
riales que por mandato legal deban atender los rganos.
Transferencias corrientes: Son recursos que transferen los rganos a enti-
dades nacionales o internacionales, pblicas o privadas, con fundamento en
un mandato legal. De igual forma, involucra las apropiaciones destinadas a
la previsin y a la seguridad social, cuando el rgano asume directamente la
atencin de la misma. Las transferencias corrientes se clasifcan en: Transfe-
rencias por convenios en el sector privado; Transferencias al sector pblico;
Transferencias al exterior y de previsin a la seguridad social clasifcados en-
tre otras en pensiones y jubilaciones, cesantas y otras transferencias corrien-
tes que no se pueden clasifcar en las anteriores subcuentas.
Transferencias de capital: Comprenden aportes a rganos y entidades para
gastos de capital, capitalizacin del ente receptor y la participacin de los mu-
nicipios en los ingresos corrientes de la Nacin.
Gastos de comercializacin y produccin: Son los que realizan las entidades
para adquirir bienes y servicios destinados a la comercializacin o produc-
cin.
2.2 Servicio de la deuda: Los gastos por conceptos de esta tanto interna como exter-
na, tienen por objeto atender el cumplimiento de las obligaciones correspondientes al
pago de capital, los intereses, las comisiones y los imprevistos, originados en opera-
ciones de crdito pblico que incluyen los gastos necesarios para la consecucin de
los crditos externos, realizadas conforme a la ley.
Servicio de la deuda externa: Se refere al monto total de pagos que se cau-
sen durante la vigencia fscal por amortizacin, intereses y comisiones corres-
pondientes a emprstitos con acreedores del exterior y pagaderos en moneda
extranjera.
Servicio de la deuda interna: Constituye el monto total de pagos que se cau-
sen durante la vigencia fscal por amortizacin, inters, gastos y comisiones,
correspondientes a emprstitos con acreedores nacionales y que se paguen en
pesos colombianos.
2.3 Gastos de inversin: Son aquellas erogaciones susceptibles de causar rditos o
de ser de algn modo econmicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes
de utilizacin perdurable, llamados tambin de capital por oposicin a los de fun-
cionamiento, que se hayan destinado a extinguirse con su empleo. Su asignacin
permite acrecentar la capacidad de produccin y productividad en el campo de la
estructura fsica, econmica y social.
2.4 Dfcit fscal de la Nacin: Cuando en el ejercicio fscal anterior a aquel en el
cual se prepara el proyecto de presupuesto resultare un Dfcit Fiscal, el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico incluir forzosamente la partida necesaria para sal-
darlo. La no inclusin de esta partida, ser motivo para que la comisin respectiva
devuelva el proyecto. Si los gastos excedieran el cmputo de las rentas y recursos de
capital, el Gobierno no solicitar apropiaciones para los gastos que estimen menos
urgente y, en cuanto fuere necesario, disminuir las partidas o los porcentajes sea-
lados en las leyes anteriores.
3. Disposiciones generales
Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecucin del Presupues-
to General de la Nacin las cuales regirn nicamente para el ao fscal para el cual
se expidan.
A travs de la compilacin de las normas de las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225
de 1991 se conforma el Estatuto Orgnico del Presupuesto o Decreto 111 de 1996.
A continuacin se mencionan algunos artculos, establecidos en la Constitucin Po-
ltica de Colombia:
Artculo 345. En tiempo de paz no se podr percibir contribucin o
impuesto que no fgure en el Presupuesto de Rentas, ni hacer erogacin
con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podr hacerse ningn gasto pblico que no haya sido decretado por
el Congreso, por las Asambleas Departamentales, o por los Concejos distri-
tales o municipales, ni transferir crdito alguno a objeto no previsto en el
respectivo presupuesto.
Artculo 346. El Gobierno formular anualmente el Presupuesto de
Rentas y Ley de Apropiaciones que deber corresponder al Plan Nacio-
nal de Desarrollo y lo presentar al Congreso, dentro de los primeros
diez das de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no corresponda a
un crdito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior,
o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de
las ramas del poder pblico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimien-
to al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos econmicos de las dos cmaras deliberarn en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones.
Artculo 347. El Proyecto de Ley de Apropiaciones deber contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigen-
cia fscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
sufcientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondr,
por separado, ante las mismas comisiones que estudian el Proyecto de
Ley del Presupuesto, la creacin de nuevas rentas o la modifcacin de
las existentes para fnanciar el monto de gastos contemplados.

El presupuesto podr aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el pro-
yecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trmite podr
continuar su curso en el perodo legislativo siguiente.
Artculo 348. Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regir el pre-
sentado por el Gobierno dentro de los trminos del artculo preceden-
te, si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo,
regir el del ao anterior, pero el Gobierno podr reducir gastos, y, en
consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando as lo aconsejen los
clculos de rentas del nuevo ejercicio.
Artculo 349. Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y
estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley Orgnica, el Congreso
discutir y expedir el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apro-
piaciones.
Los cmputos de las rentas, de los recursos del crdito y los provenien-
tes del balance del Tesoro, no podrn aumentarse por el Congreso sino
con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo.
Artculo 350. La Ley de Apropiaciones deber tener un componente
denominado gasto pblico social que agrupar las partidas de tal natu-
raleza, segn defnicin hecha por la Ley Orgnica respectiva. Excepto
en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el
gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin.
En la distribucin territorial del gasto pblico social se tendr en cuenta
el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas, la pobla-
cin, y la efciencia fscal y administrativa, segn reglamentacin que
har la ley.
El presupuesto de inversin no se podr disminuir porcentualmente con
relacin al ao anterior respecto del gasto total de la correspondiente
Ley de Apropiaciones.
Artculo 351. El Congreso no podr aumentar ninguna de las partidas
del Presupuesto de Gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una
nueva, sino con la aceptacin escrita del ministro del ramo.
El Congreso podr eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por
el Gobierno, con excepcin de las que se necesitan para el servicio de
la deuda pblica, las dems obligaciones contractuales del Estado, la
atencin completa de los servicios ordinarios de la administracin y las
inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refere el
Artculo 341.
Si se elevare el clculo de las rentas, o si se eliminare o disminuyeren
algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas as dispo-
nibles, sin exceder su cuanta, podrn aplicarse a otras inversiones o
gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso fnal del Artculo
349 de la Constitucin.
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la Ley Or-
gnica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin,
aprobacin, modifcacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin,
de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cual-
quier nivel administrativo, y su coordinacin con el Plan Nacional de
Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y entida-
des estatales para contratar.
Artculo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este t-
tulo se aplicarn, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales,
para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
Artculo 354. Habr un Contador General, funcionario de la rama eje-
cutiva, quien llevar la Contabilidad General de la Nacin y consolida-
r esta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la
referente a la ejecucin del presupuesto, cuya competencia se atribuye
a la Contralora.
Corresponden al Contador General las funciones de uniformar, centra-
lizar y consolidar la contabilidad pblica, elaborar el balance general y
determinar las normas contables que deben regir en el pas, conforme
a la ley.
Seis meses despus de concluido el ao fscal, el Gobierno Nacional en-
viar al Congreso el balance de la Hacienda, auditado por la Contralora
General de la Repblica, para su conocimiento y anlisis.
Artculo 355. Ninguna de las ramas u rganos del poder pblico podr
decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurdi-
cas de derecho privado.
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y mu-
nicipal podr, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar
contratos con entidades privadas sin nimo de lucro y de reconocida
idoneidad con el fn de impulsar programas y actividades de inters
publico acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desa-
rrollo. El Gobierno Nacional reglamentar la materia.

MARCO CONCEPTUAL APLICABLE AL PROGRAMA DE SANEAMIEN-
TO FISCAL FINANCIERO DE LOS MUNICIPIOS
Con la promulgacin e implementacin de la Ley 617 de 2000, se establecieron las
vigencias de 2001 al 2004 como perodo de transicin para que las entidades terri-
toriales ajustaran los gastos de funcionamiento en forma gradual con relacin a los
ingresos corrientes de libre destinacin (ver tabla 1).
CATEGORAS AOS
2001 2002 2003 2004
Especial 61% 57% 54% 50%
Primera 80% 75% 70% 65%
Segunda y tercera 85% 80% 75% 70%
Cuarta, quinta y sexta 95% 90% 85% 80%
Fuente: Ley 617 de 2000
TABLA 1
LMITE DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN EL PERODO
DE TRANSICIN
TABLA 2
LMITE DE LOS GASTOS DE LAS INSTITUCIONES ADSCRITAS
A LAS ENTIDADES TERRITORIALES POR CATEGORA
EN EL PERODO DE TRANSICIN
INSTITUCIONES AOS
CONCEJOS 2001 2002 2003 2004
CATEGORA: Especial, primera,
segunda 1,8% 1,7% 1,6% 1,5%
PERSONERAS
CATEGORA: Especial 1,9% 1,8% 1,7% 1,6%
Primera 2,3% 2,1% 1,9% 1,7%
Segunda 3,2% 2,8% 2,5% 2,2%
CONTRALORAS
CATEGORA: Especial 3,7% 3,4% 3,1% 2,8%
Primera 3,2% 3,0% 2,8% 2,5%
Segunda 3,6% 3,3% 3,0% 2,8%
TABLA 3
LMITE DE LOS GASTOS DE LAS PERSONERAS A PARTIR DEL AO 2004
CATEGORA APORTE MXIMO EN LA VIGENCIA PORCENTAJE
DE LOS INGRESOS CORRIENTES
DE LIBRE DESTINACIN
ESPECIAL 1,6%
PRIMERA 1,7%
SEGUNDA 2,2%
CATEGORA Aporte mximo en la vigencia en salarios mnimos legales mensuales
TERCERA 350 SMML
CUARTA 280 SMML
QUINTA 190 SMML
SEXTA 150 SMML
TABLA 4
LMITE DE LOS GASTOS DE LAS CONTRALORAS A PARTIR
DEL AO 2004
TABLA 5
LMITE DE LOS GASTOS DE LOS CONCEJOS
Categora
Especial (19-21
concejales)
Primera (17-19
concejales)
Segunda
(15 concejales)
Tercera y
cuarta
(13 concejales)
Quinta
(11 concejales)
Sexta (7-9
concejales)
Valor base
Total honorarios causados x nmero
de sesiones autorizadas
Honorarios
concejales
100% salario
diario del Alcalde
100% salario
diario del Alcalde
100% salario
diario del Alcalde
100% salario
diario del Alcalde
100% salario
diario del Alcalde
100% salario
diario del Alcalde
Nmero de sesiones
150 ordinarias y 30
extraordinarias
150 ordinarias y 30
extraordinarias
150 ordinarias y 30
extraordinarias
70 ordinarias y 12
extraordinarias
70 ordinarias y 12
extraordinarias
70 ordinarias y 12
extraordinarias
+
+
+
+
+
+
+
% de los
ICLD
1,5%
1,5%
1,5%
1,5%
1,5%
1,5%
1,5%
Categora Lmites a los gastos porcentaje de los Ingresos
Corrientes de Libre Destinacin
Especial 2,8%
Primera 2,5%
Segunda (Ms de 100.000 hab.) 2,8%
Los Ingresos Corrientes de Libre Destinacin (ICLD) estn defnidos por la Ley 617
como los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinacin especfca, enten-
diendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fn determinado.
Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con
lo dispuesto en la Ley Orgnica de Presupuesto.
Los gastos de funcionamiento son todos aquellos destinados a cubrir las obligacio-
nes corrientes de la respectiva entidad territorial, tales como los servicios personales,
incluidos los contratos de prestacin de servicios para la realizacin de actividades
administrativas, las contribuciones de nmina y parafscales, los gastos generales, in-
cluidos los servicios pblicos, las transferencias de Ley, as como los pagos a maes-
tros y mdicos fnanciados con recursos propios, es necesario que se excluyan de los
gastos de funcionamiento los destinados a cubrir el dfcit fscal, el pasivo laboral y
el pasivo prestacional existentes a 31 de diciembre de 2000, los gastos del pago de
indemnizaciones al personal originadas en los programas de Saneamientos Fiscal y
Financiero, el pasivo pensional compuesto por los bonos pensionales, las reservas
matemticas de pensiones y las cuotas partes de bonos y de pensiones (pargrafo 1
del Artculo 1 de la Ley 549 de 1999) y las transferencias realizadas para gastos de
los Concejos, Contraloras y Personeras.
Los gastos de los Concejos, Personeras y Contraloras hacen parte de los gastos de
funcionamiento, puesto que constituyen una seccin dentro del presupuesto de gas-
tos de la entidad territorial. Sin embargo, solo para efectos de la presente ley, estos
gastos no se computan dentro del lmite mximo autorizado.
Las instituciones adscritas a las entidades territoriales como los Concejos, las Per-
soneras y las Contraloras tambin debieron someterse al perodo de transicin, por
lo cual el gasto no poda superar los lmites requeridos de los ingresos corrientes de
libre destinacin, en ajuste a los Artculos 10 y 11 de la Ley 617 de 2000. Los Con-
cejos Municipales en cuyo municipio los ingresos de libre destinacin no superen
los $1.000.000.000 anuales en la vigencia anterior, podrn destinar como aportes
adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente
vigencia, sesenta salarios mnimos legales (ver tabla 5).
No obstante al incumplimiento de los Artculos 6 y 10 de la Ley 617 de 2000, las
entidades territoriales debieron sujetarse al Artculo 19 para instituir la viabilidad
fnanciera mediante la defnicin de metas. El mencionado artculo reza:
Artculo 19. Viabilidad fnanciera de los municipios y distritos. El Art-
culo 20 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 20. Viabilidad fnanciera de los municipios y distritos. Incum-
plidos los lmites establecidos en los Artculos 6 y 10 de la presente ley,
el municipio o distrito respectivo adelantar, durante una vigencia fs-
cal, un programa de saneamiento tendiente a obtener, a la mayor breve-
dad, los porcentajes autorizados. Dicho programa deber defnir metas
precisas de desempeo, pudiendo contemplar la contratacin a que se
refere el artculo anterior o el esquema de asociacin de municipios o
distritos de que tratan los Artculos 148 y siguientes de la Ley 136 de
1994, entre otros instrumentos.
Si al trmino del programa de saneamiento el municipio o Distrito no ha
logrado cumplir con los lmites establecidos en la presente ley, la Of-
cina de Planeacin Departamental o el organismo que haga sus veces,
someter a consideracin del Gobernador y de la Asamblea un informe
sobre la situacin fnanciera del municipio o distrito, a fn de que esta
ltima, ordene la adopcin de un nuevo plan de ajuste que contemple
entre otros instrumentos, la contratacin a que se refere el artculo an-
terior y la asociacin con otros municipios o distritos para la prestacin
de los servicios a su cargo, la ejecucin de obras o el cumplimiento de
sus funciones administrativas.
Transcurrido el trmino que seale la Asamblea Departamental para la
realizacin del plan de ajuste, el cual no podr superar las dos vigencias
fscales consecutivas, y siempre que el municipio o distrito no haya
logrado alcanzar los lmites de gasto establecidos en la presente ley, la
Asamblea Departamental, a iniciativa del Gobernador, determinar la
fusin del respectivo municipio o distrito.
Al decidir la fusin la respectiva ordenanza expresar claramente a qu
distrito, municipio o municipios limtrofes se agrega el territorio de la
entidad que se fusiona, as como la distribucin de los activos, pasivos
y contingencias de dichos municipios o distritos, teniendo en cuenta,
entre otros aspectos, la forma en que se distribuye a la poblacin, la
ubicacin y destinacin de los activos y el origen de los pasivos.
En el caso en que se decrete la fusin del municipio o distrito, los recur-
sos de la participacin municipal en los ingresos corrientes de la Nacin
pendientes por girar, debern ser asignados al distrito, municipio o mu-
nicipios a los cuales se agrega el territorio, en proporcin a la poblacin
que absorbe cada uno.
Las Ofcinas de Planeacin Departamental presentarn a consideracin
de la respectiva asamblea el primer da de sesiones ordinarias, un infor-
me que cobije a la totalidad de los distritos y municipios del departa-
mento y a partir del cual se evale la pertinencia de adoptar las medidas
a que se refere el presente artculo.
Por otro lado, se entiende por Programa de Saneamiento Fiscal y Fi-
nanciero al programa integral, institucional, fnanciero y administrativo
que cubre a la entidad territorial y tiene por objeto restablecer la solidez
econmica y fnanciera de la misma mediante la adopcin de medidas
de reorganizacin administrativa, racionalizacin del gasto, reestruc-
turacin de la deuda, saneamiento de pasivos y fortalecimiento de los
ingresos.
Un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero como mnimo debe
abarcar una vigencia fscal y debe contener las metas precisas de des-
empeo y las acciones a seguir, incluidas, si es el caso, la contrata-
cin con otras entidades para la prestacin de los servicios a su cargo,
la ejecucin de obras o el ejercicio de funciones administrativas, que
le permitan a la mayor brevedad posible cumplir con los porcentajes
mximos de gasto autorizados por la ley.
Teniendo en cuenta que los municipios presentan anualmente un plan
fnanciero de acuerdo al Decreto 0568 de 1996, el cual conlleva a si-
tuaciones excepcionales conforme a la Ley 617 de 2000, y Artculo 11
del Decreto Reglamentario 192 de 2001, es posible la adopcin de un
Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, entendido como un pro-
grama integral, institucional, fnanciero y administrativo que cubre a la
entidad territorial y tiene como objeto restablecer la solidez econmica
y fnanciera de la misma.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, con el objeto de darle mayor precisin
al Artculo 19 de la Ley 617 de 2000, expidi el Decreto 4515 de 2007, el cual re-
glament lo siguiente:
Artculo 1. Presentacin de informes sobre viabilidad fnanciera de mu-
nicipios. Las Ofcinas de Planeacin Departamental o los organismos
que hagan sus veces presentarn a los gobernadores y a las Asambleas
Departamentales respectivas un informe donde expongan la situacin
fnanciera de los municipios, el cual deber relacionar aquellas entida-
des que hayan incumplido los lmites de gasto dispuestos por los Art-
culos 6 y 10 de la Ley 617 de 2000. Tal informe deber presentarse el
primer da de sesiones ordinarias correspondiente al segundo perodo
de cada ao.
Artculo 2. Verifcacin del cumplimiento de los lmites al gasto. Para
la elaboracin del informe de que trata el artculo anterior, las Ofcinas
de Planeacin Departamental o los organismos que hagan sus veces
tendrn en cuenta las certifcaciones de cumplimiento que expidan los
alcaldes municipales respecto a la vigencia inmediatamente anterior a
la fecha de presentacin de las mismas, las cuales debern ser compa-
radas con la informacin proveniente de la Contadura General de la
Nacin. Para tal efecto los alcaldes expedirn la certifcacin dentro de
la semana siguiente al cierre presupuestal.
Los alcaldes acompaarn las certifcaciones con informacin sufcien-
te y necesaria para determinar el cumplimiento de los lmites dispuestos
por los Artculos 6 y 10 de la Ley 617 de 2000.
Artculo 3. Procedimientos establecidos por el Artculo 19 de la Ley
617 de 2000. Para la verifcacin de la viabilidad fnanciera de los mu-
nicipios se agotarn dos procedimientos sucesivos:
En primer lugar, y de manera obligatoria, los municipios estructurarn,
durante una sola vigencia fscal, un Programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero con el objetivo de cumplir con los lmites al gasto estable-
cidos en los Artculos 6 y 10 de la Ley 617 de 2000. La ejecucin del
programa y el cumplimiento de los lmites de que trata el Artculo 1 del
presente decreto debern verifcarse en el menor tiempo posible.
En segundo lugar, y vencido el plazo en que se ha debido ejecutar el
Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero sin que se haya verifca-
do el cumplimiento de los lmites mencionados, las Asambleas Depar-
tamentales ordenarn al correspondiente municipio la adopcin de un
programa de saneamiento con el mismo objetivo y cuya duracin no
podr ser superior a dos vigencias fscales.
Pargrafo. La obligacin de estructurar y ejecutar los programas de sa-
neamiento a los que se refere el presente artculo involucra y compren-
de a todas las secciones presupuestales y las correspondientes autorida-
des municipales.
Artculo 4. Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero de los mu-
nicipios. Los Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero adopta-
dos por los municipios de manera obligatoria, se estructurarn en los
trminos del Artculo 11 del Decreto 192 de 2001. La verifcacin del
cumplimiento del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero co-
rresponde a las Ofcinas de Planeacin o a los organismos que hagan
sus veces.
Pargrafo. La omisin de la entidad territorial en la adopcin o ejecu-
cin del programa de saneamiento a que se refere el presente artculo,
no elimina la verifcacin del cumplimiento de los lmites al gasto es-
tablecidos en los Artculos 6 y 10 de la Ley 617 de 2000, como pre-
supuesto para continuar el proceso y la consecuente adopcin de los
programas de saneamiento de que tratan los artculos siguientes.
Artculo 5. Diseo y orden de adopcin de Programas de Saneamiento
Fiscal y Financiero obligatorios a instancias de las Asambleas Depar-
tamentales. Las Asambleas Departamentales ordenarn la adopcin de
Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero a los municipios que
a pesar de haber adoptado un programa en los trminos del artculo
anterior incumplan con los lmites de que tratan los Artculos 6 y 10 de
la Ley 617 de 2000. Para tal efecto, la Ofcina de Planeacin Departa-
mental o el organismo que haga sus veces estructurar los proyectos
de programas de saneamiento mediante la fjacin de un marco general
para cada municipio. Tales proyectos sern presentados y sometidos a
consideracin de las Asambleas Departamentales en conjunto con el
informe de que trata el Artculo 1 del presente decreto.
Las Asambleas Departamentales expedirn las correspondientes orde-
nanzas que establezcan la adopcin de los Programas de Saneamiento
Fiscal y Financiero antes de vencerse el perodo de sesiones dentro del
cual les presentaron los proyectos respectivos.
Pargrafo. En presencia del incumplimiento de los lmites de gasto, la
omisin de las gobernaciones o las Asambleas Departamentales en el
diseo y la orden de adopcin de los programas de saneamiento corres-
pondiente, no exime a los municipios del cumplimiento de los lmites
durante las dos vigencias en que ha debido estructurarse y ejecutarse el
correspondiente programa, como presupuesto para determinar la viabi-
lidad fnanciera del municipio.
Artculo 6. Adopcin de los Programas de Saneamiento Fiscal y Finan-
ciero ordenados por las Asambleas Departamentales. Los programas de
saneamiento ordenados por las Asambleas Departamentales debern ser
adoptados por los municipios dentro de los dos meses siguientes a la
expedicin de las ordenanzas de que trata el artculo anterior, sin per-
juicio de la expedicin de los actos administrativos a que haya lugar en
cabeza de las autoridades municipales en consideracin a las particula-
res medidas que se hayan establecido en el correspondiente programa
de saneamiento.
Pargrafo. La omisin de las autoridades locales respecto a la adopcin
y ejecucin del programa ordenado por la Asamblea Departamental, no
elimina la verifcacin del cumplimiento de los lmites al gasto durante
las vigencias que haya establecido la corporacin administrativa depar-
tamental, como presupuesto para continuar el procedimiento y la verif-
cacin de la viabilidad fnanciera de la respectiva entidad territorial.
Artculo 7. Acceso a apoyos fnancieros de la Nacin. Las entidades
territoriales que se encuentren en situacin de incumplimiento de las
disposiciones establecidas en la Ley 617 de 2000 podrn acceder a apo-
yos fnancieros de la Nacin siempre que adopten y cumplan Programas
de Saneamiento Fiscal y Financiero en los trminos del Decreto 192
de 2001 y las normas que lo modifquen o adicionen. Lo anterior sin
perjuicio de la aplicacin del Artculo 19 de la Ley 617 en los trminos
desarrollados en el presente decreto.
La normatividad relacionada con el ajuste fscal de las entidades territoriales, es el
resultado de una serie de desequilibrios fscales de los municipios y departamentos,
que vieron en la deuda pblica la solucin a los problemas de la falta de fnancia-
miento del gasto, generando un incremento del dfcit fscal y el desbordamiento de
los gastos de funcionamiento (Villanueva, A., 2002).
OBJETIVOS DE LA ACCIN DEL GOBIERNO
La Hacienda Pblica y/o Finanzas Pblicas constituyen la actividad econmica
del sector pblico con su peculiar estructura que la hace convivir con la econo-
ma de mercado, mediante una asociacin biolgica o de simbiosis.
Esta relacin simbitica que existe entre la economa pblica y la privada se verifca
tanto en el aspecto de la actividad fnanciera, como en la actividad productora de bie-
nes y servicios, as como tambin en los aspectos relativos al carcter instrumental
de la economa pblica para ser utilizada en relacin con los objetivos de redistri-
bucin de ingresos, estabilizacin, desarrollo econmico y asignacin efciente de
recursos.
Es as que, el estudio de las fnanzas pblicas y/o hacienda pblica abarca, todos los
aspectos que hacen parte del sistema econmico del sector pblico, esto es el Estado,
quien es en defnitiva el que determina las funciones que tienen que cumplirse y las
necesidades pblicas que deben satisfacerse.
Esto implica que no son las necesidades pblicas las que determinan los fnes y co-
metidos del Estado, ya que el concepto de necesidad pblica no es preexistente a la
existencia del Estado, sino que es coetneo y consustancial con la misma existencia
del Estado y su desenvolvimiento histrico.
Histricamente el Estado ha ido adoptando funciones crecientes en nmero y en in-
tensidad, algunas con carcter de exclusividad, otras en concurrencia con las activi-
dades libradas a la accin privada. Ello ha sido as porque el concepto de necesidades
pblicas proviene de los fnes que el Estado persigue y estos varan de acuerdo con
los factores que determinan los fnes del Estado y que son de carcter tnico, religio-
so, econmico, poltico, social, cultural y geogrfco.
Podra incluso, afrmarse que en forma extrema, no existen necesidades que sean p-
blicas por su naturaleza en forma previa a la existencia del Estado, aunque s existen
ciertas necesidades que el Estado, a travs de la historia, suele satisfacer y que en la
realidad son asumidas como pblicas en casi todos los pases de un cierto grado de
desarrollo.
Es as como la defensa de la Nacin, la seguridad pblica interna y la administracin
de la justicia, son consideradas como las necesidades que, aun en la concepcin ms
restringida y conocida como Estado gendarme, son asumidas y satisfechas por este.
Esto plantea el problema de defnir las necesidades pblicas, aspecto que no puede
resolverse fcilmente en trminos generales, puesto que como se ha sealado, situa-
ciones diferentes originan distintos tipos de necesidades pblicas.
Por ello, autores como Musgrave, en lugar de defnir el concepto mismo de necesida-
des pblicas optan ms bien por sealar las reas o campos de accin, en los cuales
es necesario producir ajustes a la asignacin de los recursos que efecta el mercado.
As, seala que se pueden examinar las diversas situaciones en las que tales ajustes
son necesarios y conseguir una visin ms especfca de la naturaleza de las necesi-
dades pblicas que deben ser satisfechas en cada caso.
En forma compatible con esta afrmacin, y como se ha sealado, Musgrave defne
a las fnanzas o hacienda pblica, como el conjunto de problemas que se centran en
torno al proceso ingreso-gastos del Estado, indicando adems que estos problemas
son los que se relacionan con la asignacin de los recursos, con la distribucin de la
renta, con la estabilidad del nivel de precios y el pleno empleo, y con los aspectos
referidos al desarrollo. Por ello, aun cuando las operaciones del erario pblico supo-
nen fujos monetarios de ingresos y gastos, los problemas bsicos no son cuestiones
fnancieras.
ASIGNACIONES DE RECURSOS
Siguiendo con este enfoque, es necesario entonces analizar las diferentes situaciones
en las que pueden requerirse ajustes a la asignacin que efecta el mercado, ya que
en principio, el mecanismo de formacin de los precios garantiza una asignacin
ptima de los recursos, solamente en la medida en que se cumplan determinadas
condiciones.
Esto plantea una serie de posibilidades: por una parte aquellos casos en que las con-
diciones para una buena asignacin de recursos se cumplen sufcientemente bien,
y en las que no se requiere la accin de la poltica pblica; por otra parte, aquellos
casos en que las condiciones para el funcionamiento del mecanismo de formacin
de precios no se cumplen, lo cual producira una serie de necesidades insatisfechas
y que requiere de la accin pblica para su satisfaccin. Ambas situaciones plantean
casos extremos, total cumplimiento y total incumplimiento de las necesidades por
parte del mecanismo de mercado, quedando no obstante una serie de casos interme-
dios en los cuales, si bien, las condiciones para el funcionamiento del mecanismo de
precios existen, ello solo se produce en forma parcial por lo cual no se llegara a un
ptimo, desde el punto de vista de asignacin o podran producirse por el contrario
una serie de resultados que no son deseados por la sociedad.
Comenzando con las situaciones que requieren ajustes en la asignacin de los recur-
sos, que sera el caso intermedio del problema, es analizar cmo la administracin
pblica, podra intervenir para garantizar una ms efciente asignacin de los recur-
sos.
Las principales situaciones podran ser:
1. Un primer caso que requiere ajustes es el caso general de control monopolstico.
Es decir cuando por razones institucionales la organizacin de la industria impide la
libre entrada de otros productores, lo cual conduce a resultados distintos de los que
se obtienen en condiciones de competencia pura.
Sin embargo, la regulacin de la competencia no es primariamente un problema de
poltica presupuestaria, como acota Musgrave, y puede ser afrontado por medio de
legislacin destinada a controlar la organizacin industrial o a regular la poltica de
precios y de produccin de las empresas monopolsticas.
2. Un segundo caso es cuando existen condiciones, dadas tanto en los procesos de
produccin como en el uso de factores, que llevan a producir costos decrecientes.
Si una empresa no trabaja con costos crecientes, no hay motivos para que detenga
su produccin en algn momento de su expansin, por lo cual tender a absorber la
totalidad del mercado y convertirse en monopolista. Estamos as en presencia de los
llamados monopolios naturales. Una extensin de este caso es el de los oligopolios
naturales, en el cual solo unas pocas frmas pueden operar con efciencia en el merca-
do. Sabido es que en condiciones de competencia perfecta la determinacin ptima
del nivel de produccin requiere una igualacin del ingreso medio (que es igual
al ingreso marginal bajo ese supuesto) con el costo marginal, pero cuando existen
costos decrecientes no se puede esperar que la empresa siga tal poltica, puesto que
lleva consigo una prdida, al encontrarse los costos marginales por debajo de los
costos medios.
En esas circunstancias la poltica presupuestaria puede operar a travs de un proceso
impuesto-subsidio a fn de garantizar una produccin ptima.
3. Una tercera situacin en la cual la asignacin de recursos producida por las con-
diciones de mercado puede no garantizar resultados ptimos, se presenta cuando
existen economas o deseconomas externas, tambin llamados benefcios y/o costos
externos.
En principio, existirn externalidades siempre que alguien infija un dao a otro, sin
concederle compensacin o lo ayuda sin obtener recompensa, ya que en esos casos
se produce una negacin del principio de exclusividad. Este principio, que se ana-
lizar ms adelante en detalle, puede ser defnido, sealando que para que un bien
o servicio sea exclusivo es preciso que toda persona, excepto su adquiriente, est
excluida del goce que su uso proporciona.
Siendo por otra parte un requisito, la existencia de este principio, para que puedan
ser asignados ptimamente los bienes a travs de las reglas del mercado, la ausen-
cia parcial del mismo, tal como ocurre en el caso en que se produzcan economas o
deseconomas externas, llevar por consiguiente a una situacin de falta de optimi-
zacin.
Por ejemplo, cuando una empresa contamina, por medio de desechos industriales
el medio ambiente, un ro, etc., el resto de la sociedad se encuentra perjudicada, es
decir, soporta un costo identifcable por el cual no recibe compensacin. Por lo tanto,
est sufriendo una deseconoma o un costo externo.
Caso contrario ser el de las economas o benefcios externos que ocurrirn cuando,
por ejemplo, una empresa realiza un gasto para capacitar a un obrero, que al tiempo
cambia de empleador. En la medida en que la inversin en educacin no se recupera
totalmente, los empleadores siguientes obtendrn benefcios externos a causa de la
mayor capacitacin que tiene el obrero y que ellos no han debido soportar.
En estas situaciones la accin pblica es necesaria, ya que se produce una divergen-
cia entre benefcios (o costos) privados y sociales, que se debe corregir, por lo cual,
aquello que puede ser benefcioso para la empresa privada, puede no ser provechoso
desde el punto de vista social.
Adems de sus efectos negativos sobre la asignacin de recursos, uno de los proble-
mas ms serios respecto al efecto externo, es el de la equidad. A quin benefcia y
a quin perjudica un efecto externo? De ah que existe un segundo argumento que
requiere la intervencin del ente pblico a travs de su poltica de ingreso-gasto para
atender las consideraciones de equidad.
En trminos generales, como seala Haveman desde el punto de vista de asigna-
cin, puede sealarse que cuando existen benefcios externos, el funcionamiento del
mercado libre proporciona una cantidad de bienes o productos que, es menor que la
cantidad ptima, desde el punto de vista social.
Por el contrario, cuando se presentan costos externos, el producto generado por el
mercado libre, es mayor que la cantidad ptima que surge de considerar la totalidad
de los costos y ganancias sociales.
Por ello la existencia de efectos externos implica un nivel incorrecto o subptimo de
producto, si se quiere que el mercado funcione sin trabas.
En lo que hace a las medidas correctivas para estas situaciones, el Estado adems
de poder utilizar el mecanismo de impuesto o de subsidios para castigar o estimular
aquellas situaciones que producen efectos externos, tiene a su disposicin la posibi-
lidad de utilizar normas administrativas o legislativas como prohibir la accin que
causa el efecto externo, o bien el emplear instrumentos de persuasin, como podran
ser campaas para estimular a la poblacin a vacunarse, si ello es el caso. Por ltimo
una de las acciones ms drsticas, es cuando el Gobierno, toma en sus manos una
industria en la que prevalecen los efectos externos, ya que de este modo puede ase-
gurarse el nivel de produccin con presencia de las reglas que indica el mercado.
Como aspecto fnal referido al problema de los efectos externos es conveniente es-
tablecer la distincin entre efectos externos reales y efectos externos monetarios
o pecuniarios, ya que no en todos los casos es necesaria la accin del Estado para
corregir los mismos.
Efectos reales son aquellos que dan lugar a la produccin de un bien, a un consumo
o a una satisfaccin (o insatisfaccin) sin que medie compensacin alguna, mientras
que efectos pecuniarios son aquellos que a la vez que producen una prdida de in-
greso para alguien, al mismo tiempo dan como consecuencia, un mayor ingreso para
otra persona. Es decir, que llevan implcito un mecanismo de transferencia que opera
a travs del mismo mecanismo de mercado mediante los cambios de precios.
As por ejemplo, si como consecuencia de un avance tecnolgico se produce una re-
duccin en las tarifas areas, los propietarios de las empresas areas se perjudicarn,
pero al mismo tiempo ocurrir un benefcio para los pasajeros de los servicios a-
reos. Es decir, que el cambio tecnolgico ha producido un efecto externo pecuniario,
que lleva a benefciar a algunos y a perjudicar simultneamente a otros.
Por el contrario, en el caso de los efectos externos reales no tiene lugar una transfe-
rencia entre sectores va cambios en los precios, sino que se produce un benefcio o
un perjuicio sin que medie compensacin.
De ah que la accin del Estado es necesaria en este ltimo caso, en el cual debe
concentrar su atencin, e ignorar los efectos externos de carcter pecuniario.
Si bien, este listado no agota todas las fallas que pueden producirse en el funciona-
miento del sistema de precios, seala las que podran indicarse como principales y en
las cuales la accin correctiva por parte del poder pblico se hace ms imperiosa.
4. Pasando ahora a situaciones ms extremas, encontramos que en ciertos casos el
mecanismo del mercado falla en su conjunto y por lo tanto no puede ser utilizado
para la asignacin de los bienes y recursos econmicos.
Este es el caso de las necesidades sociales propiamente dichas, que pueden ser def-
nidas como aquellas satisfechas por medio de servicios que han de ser consumidos
en cantidades iguales por todos los habitantes.
En estos casos observamos que el principio de exclusin no es aplicable, ya que este
requerira que el goce de un bien por parte de una persona excluya la posibilidad de
que otras personas obtengan un goce en forma simultnea de ese mismo bien.
Es decir, que la satisfaccin de necesidades sociales es incompatible con la existen-
cia del principio de exclusin.
Siendo as, las personas que no pagan los bienes o servicios no pueden ser excluidas
de los benefcios que resulten de ellos, y puesto que no pueden ser excluidos, no
estarn dispuestos a efectuar pagos por los mismos. Lgica consecuencia de ello, es
que el sistema de mercado no puede satisfacer estas necesidades y por lo tanto, se re-
quiere la accin del Estado a fn de ofrecer los bienes que tienen estas caractersticas,
y que para el caso son conocidos como bienes pblicos o sociales.
La colocacin de seales de trnsito en una carretera, es un caso de bien pblico, ya
que sus benefcios no pueden ser negados a nadie, es decir, nadie que transite por la
misma puede ser excluido. Tambin, lo es el caso de la defensa nacional, ya que una
vez que la sociedad los provee, sus benefcios alcanzan a todos los ciudadanos, sin
exclusin alguna.
Como puede observarse, las empresas privadas no tendrn incentivo alguno para
producir bienes que luego los benefciarios potenciales rehusaran pagar, al no poder
ser estos ltimos excluidos de los benefciarios que surgirn una vez que esos bienes
han sido producidos. En esos casos no habra oferta del bien salvo que la accin co-
lectiva, a menudo emprendida por el Estado, decida proveerlos a fn de asegurar la
disponibilidad del bien pblico requerido.
Una difcultad evidente que se presenta para satisfacer las necesidades sociales pro-
viene de las caractersticas que estas tienen en el sentido de que deben ser consumidas
en cantidades iguales por todas las personas. Dado que las preferencias individuales,
son desconocidas y que al mismo tiempo nadie puede ser excluido de los benefcios
que resulten de estos servicios, los consumidores no revelarn sus preferencias y por
lo tanto no es factible para el Gobierno precisar exactamente cules son las necesi-
dades sociales existentes a fn de poder satisfacerlas efcientemente.
De ah, que una parte importante de los estudios en el campo de las fnanzas pblicas
se han orientado en el sentido de determinar mtodos o criterios que permitan dedu-
cir cules son las preferencias sociales de los consumidores.
Por otra parte la distincin entre necesidades privadas y sociales, es decir, entre bie-
nes privados y bienes pblicos, no tiene un carcter absoluto, sino que las diferencias
son esencialmente de grado aunque a los fnes de la accin del Estado, esta diferencia
de grado se convierte en una diferencia de carcter sustancial.
5. Grado de alejamiento de estas necesidades de aquellas que pueden ser satisfechas
por medio de la accin del mercado, es lo que permite diferenciar a las necesidades
propiamente sociales de las llamadas necesidades preferentes.
Mientras que, en el caso de las necesidades sociales, estas no pueden ser satisfechas
por la accin del mercado, tal como hemos analizado, las necesidades preferentes,
podran ser desde el punto de vista tcnico provistas por el mercado pero en este m-
bito la accin presupuestaria es la de corregir la eleccin individual, por considerar
que pueden existir ciertas distorsiones en la estructura de precios (falta de cono-
cimiento perfecto, consideraciones sociales, distribucin del ingreso) que requiere
dicha correccin.
Como se observa, existen una serie de puntos de contacto entre los conceptos que
defnen a los efectos externos y a las necesidades preferentes y entre estos y el con-
cepto de necesidades sociales. En todos los casos, el elemento comn es el que se
refere a fallas en el denominado principio de exclusin, que cuando son de menor
cuanta provocarn efectos externos y que si falla totalmente dar lugar al concepto
de necesidades sociales.
Como han sealado algunos autores, esto indica la existencia de imperfecciones en
la tenencia de la propiedad, como podra ser por ejemplo, en el caso del aire que res-
piramos. Al no ser este de propiedad exclusiva de ningn habitante de la comunidad,
ya que es un bien libre desde el punto de vista econmico, cualquier otro habitante
podr afectar el mismo, sin estar obligado a efectuar ninguna compensacin, como
ocurre cuando el aire es contaminado.
En el otro extremo, est el caso de los servicios de defensa que al estar referido a
la comunidad en su conjunto y no ser propiedad de ningn habitante en particular,
resulte inaplicable el principio de exclusin y por consiguiente el mecanismo de
mercado no podr satisfacer este servicio, ya que su disfrute no puede sujetarse al
pago de un precio.
En sntesis, los casos sealados indican aquellas situaciones, en las cuales la accin
del Estado, en la economa es imprescindible en ciertos casos y conveniente en otros,
siendo la frontera que divide a estas situaciones de carcter fexible. Ello se constata
cuando se analiza el papel que juega el sector pblico en la economa de los pases o
en un mismo pas para distintos momentos de tiempo.
De todas maneras un grado variable de intervencin es necesario, ya que el funcio-
namiento libre del sistema de precios podra asegurar totalmente una ptima asigna-
cin de los recursos econmicos.
El hecho de que el Gobierno deba proveer la satisfaccin de determinadas necesida-
des pblicas a fn de mejorar la asignacin de los recursos no implica que necesaria-
mente esos bienes deban ser producidos bajo la administracin o supervisin directa
del Gobierno, ya que ellos podran ser producidos por el sector privado, mediante
pagos que el Estado efectuara a fn de asegurar la disponibilidad de los mismos.
De ah que la satisfaccin de necesidades pblicas no requiere la existencia de pro-
duccin pblica, en forma imprescindible. Por ejemplo, un servicio de carcter asis-
tencial que podra ser considerado una necesidad preferente, podra ser brindado
directamente por el Estado, a travs de hospitales pblicos, como tambin podra ser
efectuado mediante la contratacin de ese servicio al sector privado. En ambos casos
se satisface la necesidad preferente, pero mientras que es en el primer caso por medio
de produccin pblica, en el segundo es por medio de produccin privada.
El aspecto comn que se requiere es que en las dos situaciones, el servicio debe ser
ofrecido al usuario libre de cargas o pagos directos, y por lo tanto ello implica que el
Estado debe obtener ingresos de carcter general para su fnanciamiento, en ambas
circunstancias.
DISTRIBUCIN DEL INGRESO
Hasta aqu, la fundamentacin econmica de la actividad del Estado se bas en las
insufciencias del funcionamiento del sistema de precios. En cada caso se sostuvo
que era necesaria la accin pblica para corregir, mitigar o complementar la accin
desarrollada por el sector privado, debido a fallas en el sistema de asignacin va
precios.
Esta accin es la que puede considerarse la funcin bsica de las fnanzas pblicas.
Sin embargo, aparte de este principio de efciencia en el uso de los recursos o facto-
res productivos, existen otras justifcaciones para la accin colectiva. Una de ellas
es la que se refere al rechazo de la sociedad respecto a la distribucin del ingreso
resultante, de la forma en que el mecanismo de mercado distribuye el mismo. De ah
que, esta justifcacin para la accin del Estado, est basada ms en un principio de
carcter poltico-social que en defciencias del mercado.
Es sabido que la distribucin de la renta y la riqueza en una economa de mercado
depende de un cierto nmero de factores que infuyen, entre otros, las leyes de la
herencia, la distribucin de talento, la disponibilidad de oportunidades educativas,
la movilidad social y la estructura de los mercados que son factores que en ltima
instancia determinan la productividad del trabajo y la distribucin del patrimonio,
del cual resulta una cierta distribucin del ingreso.
Dicho en otras palabras, el sistema de mercado responde de manera automtica a
la pregunta, de cmo ser distribuido el ingreso, correlacionando el ingreso de la
persona con su contribucin (o la de los factores econmicos que posee) al producto
social.
Es decir, que se conceden ingresos altos a aquellos cuya retribucin por el trabajo
que realizan y su aporte por patrimonio que poseen, se cotiza a precio ms elevado.
As mismo, el sistema de mercado trata duramente a quienes tienen mediocre capa-
citacin y carecen de patrimonio, ya que en ambos casos su contribucin al producto
social ser reducida.
Debido a que la productividad del trabajo y del patrimonio de las personas depen-
den muchas veces de factores que son exgenos al individuo (falta de posibilidades
educativas, desconocimiento sobre mejores oportunidades, imperfecciones del mer-
cado, posesin de recursos en tierra y capital particularmente valiosos y recibidos
por herencia) la distribucin resultante del ingreso, podr parecer adecuada a algunas
personas, mientras que otras preferirn un grado de mayor igualdad, y otras incluso,
menor.
Signifca que las opiniones sociales y la predileccin personal se hacen con respecto
a la igualdad o desigualdad de la distribucin del ingreso entre los habitantes de una
comunidad.
Ciertamente que habrn algunos criterios bsicos, en los cuales existir consenso
entre todos los individuos, como podra ser la proteccin de los nios y ancianos,
pero fuera de unas pocas pautas, el problema de la distribucin del ingreso implica
un criterio de conficto, tal como lo seala Shoup.
Aun cuando es relativamente fcil concluir en que algunos ajustes distributivos pue-
den ser necesarios en ciertos casos, la difcultad est en decidir cul debe ser el esta-
do adecuado de distribucin. Por otra parte es evidente que esta decisin, no puede
ser llevada a cabo por medio del mecanismo poltico de toma de decisiones a fn de
dar solucin a esta cuestin.
Adicionalmente a como se formule la decisin que puede conducir a una distribucin
ms igualitaria, vale observar que la igualdad aplicada a cuestiones econmicas pue-
de ser interpretada de formas diferentes y en estas interpretaciones hay lugar tambin
para los juicios de valor.
As por ejemplo, para algunas personas: igualdad puede signifcar igualdad real en el
bienestar econmico, para otras personas igualdad de oportunidades y aun para otros
puede ser interpretada en trminos de bienestar mximo para todos los miembros de
la sociedad.
Debido a que los problemas que representa poder comparar satisfacciones o niveles
de bienestar entre distintas personas, parece ms aceptable utilizar el concepto de
renta o de riqueza objetiva medible a fn de realizar comparaciones interpersonales,
en lugar de concepto subjetivo de bienestar.
Supuesto que el estado adecuado de distribucin ha sido defnido, la magnitud de
las correcciones que habrn de aplicarse, surgirn de comparar el estado ideal con
la situacin existente. Para ello debe establecerse un mecanismo mediante el cual
pueden hacerse correcciones en el estado de la distribucin, de una manera ordenada,
y de un modo que cause la menor cantidad de interferencias con el funcionamiento
efciente de la economa.
El modo ms directo de instrumentar el ajuste deseado, es hacerlo mediante un siste-
ma de impuestos y pagos de transferencias (estos ltimos pueden considerarse como
impuestos negativos), aunque ciertamente no es este el nico camino posible.
La legislacin sobre salarios mnimos, la proteccin a los precios de ciertos produc-
tos agrcolas, la proteccin arancelaria, la legislacin sobre competencia, constitu-
yen tambin mecanismos que tienen importantes efectos distributivos.
Sin embargo, empleando estos ltimos instrumentos pueden provocarse mayores
interferencias en el sistema de mercado, que los que causaran la utilizacin del ins-
trumento presupuestario, ingresos y gastos, por lo cual en ciertas situaciones estos
ltimos son ms aceptados.
ESTABILIZACIN ECONMICA
Los objetivos referidos a la accin del Gobierno analizado precedentemente se han
ocupado de los aspectos relacionados con los efectos en el largo plazo, en mate-
ria de asignacin de recursos y de distribucin del ingreso. Sin embargo, una parte
importante de los estudios en materia de hacienda pblica se ocupan de cuestiones
relacionadas directamente con la funcin del Gobierno en el corto plazo, tales como
la accin de los gastos e ingresos pblicos como factores de creacin o de absorcin
de la demanda global que experimenta la economa, con el propsito fundamental de
combatir la recesin econmica o las situaciones de infacin.
Como se puede apreciar esta funcin estabilizadora que le cabe cumplir al sector
pblico, difere de las anteriores funciones tanto desde el punto de vista del plazo
en el cual se espera que las medidas adoptadas tengan efecto como tambin en lo
que hace a esencia misma del papel que le cabe cumplir al Estado. Su incumbencia,
como seala Musgrave, no es la distribucin de recursos entre necesidades pblicas
y necesidades privadas, o bien entre nivel de utilizacin de los recursos econmicos
disponibles y un valor estable de la moneda.
Como ha sido mencionado, el problema de las fnanzas pblicas con fnalidades
compensatorias se plante originariamente en la depresin econmica mundial de
los aos 30 y se reelabor posteriormente a fn de atenuar los efectos infacionarios
provocados por la Segunda Guerra Mundial.
Evidentemente se parte de la premisa de que una economa libre, que no est con-
trolada, tiende a provocar fuctuaciones ms o menos drsticas de los precios y del
nivel de empleo, as como tambin desajustes de naturaleza secular (largo plazo) que
pueden conducir hacia el paro o la infacin. Partiendo entonces de esta premisa la
poltica pblica debe mantener dentro de lmites aceptables para la sociedad las posi-
bles desviaciones respecto del nivel de pleno empleo y de la estabilidad de precios.
La idea elemental que se encuentra en el uso de las fnanzas pblicas, con fnes
compensatorios es relativamente simple y descansa sobre la lgica de que au-
mentando (o disminuyendo) el nivel de demanda agregada a travs de cambios
en los niveles de gastos pblicos y/o impuestos es posible ajustar esta variable
respecto al valor de produccin y corregir de esta forma el desequilibrio entre
oferta y demanda, a fn de evitar el desempleo o la infacin.
Unas pocas reglas resumen la forma en que debera actuar la poltica fscal com-
pensatoria, ya que si por ejemplo, predomina el desempleo involuntario se debera
aumentar el nivel de demanda global de la economa.
El nivel de demanda global puede ser incrementado ya sea por cambios en la de-
manda pblica o en la demanda privada. En el primer camino el Gobierno puede
aumentar el volumen de sus gastos en bienes o servicios fnanciando los mismos de
manera tal que no se produzca por ese motivo una reduccin en la demanda privada
existente. Si por el contrario se sigue el segundo camino, el gasto privado puede
aumentarse elevando los pagos de transferencia o reduciendo los impuestos, ya que
en ambos casos se est aumentando la cantidad de renta disponible para el uso del
sector privado.
En caso de que la situacin imperante, es la de una situacin de infacin, se requiere
reducir el nivel de demanda agregada de modo que los gastos totales (pblicos y
privados) se ajusten, a un nivel inferior, al valor de la produccin en precios corrien-
tes.
Evidentemente los ajustes necesarios son inversos de los usados en el caso de re-
cesin, los gastos de Gobierno en bienes y servicios deben reducirse, as como los
pagos de transferencias y los impuestos habrn de aumentarse.
Por ltimo, en caso de que predomine el pleno empleo y la estabilidad, el papel de
las fnanzas compensatorias no solo ser mantener el nivel de empleo y precios sino
que tambin ser necesario proporcionar una expansin de la demanda, que est ade-
cuada al crecimiento de la capacidad de produccin. Esto implica que la poltica de
estabilizacin en una economa en desarrollo, no signifca que el nivel de renta ha de
ser estabilizado, sino que habr de estructurarse una forma de accin que tenga como
resultado un ritmo de desarrollo que se mueva a lo largo de un sendero de equilibrio,
mantenindose a un alto nivel de empleo y de estabilidad de precios en el proceso
de expansin.
Esta ltima consideracin est vinculada evidentemente con la funcin que le cabe a
la hacienda pblica en relacin con el problema de desarrollo econmico. En cierta
forma se observa que el problema del desarrollo est vinculado con las funciones
hacendarias respecto a la asignacin de recursos, de la distribucin del ingreso as
como tambin en conexin con la estabilizacin, pero es discutible, si esta funcin
de promover el desarrollo constituye o no una funcin independiente de la poltica
fscal.
PROMOCIN DEL DESARROLLO
La evolucin de la poltica fscal en los pases desarrollados y su empleo prctico,
ha sido preponderante como instrumento para reducir presiones infacionarias o para
combatir la desocupacin. Frente a esta evolucin, que descansa bsicamente en la
teora keynesiana, la preocupacin en los pases en desarrollo debera consistir en la
utilizacin de los instrumentos fscales como va para promover el desarrollo econ-
mico, a travs de una elaboracin cada vez ms precisa de la forma en que debera
actuar la hacienda pblica respecto a este objetivo.
Lamentablemente, debe reconocerse que la teora de las fnanzas pblicas y/o ha-
cienda pblica dentro de un contexto dinmico est escasamente desarrollada. Mien-
tras que ha avanzado bastante en evaluar el impacto de las modifcaciones tributarias
respecto a los efectos que estas producen sobre los incentivos a la inversin, a la tasa
de ahorro de la economa y respecto a otros campos especfcos, poco es lo que pro-
fundiza en el anlisis de establecer la relacin entre la accin de los gastos e ingresos
pblicos de manera formal respecto a los modelos de crecimiento.
Dos razones se sealan respecto al por qu de esta situacin.
Por una parte, se observa que la mayor parte de las discusiones sobre poltica presu-
puestaria han estado orientadas hacia la aplicacin de medidas fscales destinadas a
tener efecto sobre la tasa de crecimiento en el corto plazo, mientras que por el con-
trario los avances tericos en materia de modelos de crecimiento, han concentrado
el esfuerzo no en las tasas de crecimiento actual, sino en establecer las condiciones
para el crecimiento en el largo plazo. Es decir que el nfasis en materia de la poltica
fscal estuvo en el corto plazo, mientras que los estudios en materia de modelos de
crecimiento se orientaron hacia el largo plazo.
Por otra parte, se observa que como consecuencia de que los avances tericos en ma-
teria de los modelos de crecimiento han sido efectuados teniendo como ptica prin-
cipal la situacin de los pases actualmente desarrollados, sus conclusiones, aunque
vlidas, tienen una aplicacin restringida en el caso de los pases en desarrollo. As,
por ejemplo, la evolucin de estos modelos ha cambiado el nfasis sobre los factores
que determinan el crecimiento, poniendo menos inters en la contribucin que hacia
ese objeto tiene la tasa de formacin de capital, mientras que por el contrario se le
da mayor importancia al aporte que tiene la tasa de crecimiento de la poblacin. Ello
ha redundado en que las consideraciones fscales han perdido peso en estos modelos,
ya que mientras pueden tener impacto signifcativo en alterar la tasa de formacin
de capital, su impacto es mucho menor respecto a las tasas de crecimiento de la po-
blacin.
En sntesis, el aspecto central que se observa es que desde el punto de vista prctico
de aquel que tiene que tomar decisiones en materia de poltica fscal, referente al
objetivo de desarrollo econmico, el actual esqueleto terico no le brinda un anlisis
ni preciso ni fcilmente aplicable, respecto a cmo usar el instrumental fscal para
lograr ese objetivo.
Evidentemente frente a la evolucin de la poltica fscal, en los pases desarrollados
y su empleo prctico, preponderante como instrumento para reducir las presiones
infacionarias o combatir la desocupacin, la preocupacin de los pases en desarro-
llo respecto a la utilizacin de los instrumentos que brinda la poltica fscal, debera
consistir en exponer en la forma ms desagregada posible los objetivos de la poltica
econmica, con el fn de que se comprenda mejor el camino que habr de recorrerse
para lograr los mismos. Simultneamente, es necesario elaborar con precisin ins-
trumentos de anlisis, que sirvan para convertir la poltica fscal en mecanismos para
lograr el desarrollo.
En alguna forma ambos senderos han sido analizados en el mbito latinoamericano,
a travs de los estudios y conclusiones elaborados en la III Conferencia Interame-
ricana de Tributacin, organizada por la OEA y que ser motivo de anlisis en pro-
fundidad en los captulos referentes a la accin de poltica tributaria. No obstante es
necesario profundizar los anlisis en materia del gasto pblico como otro de los ins-
trumentos de que dispone la poltica fscal, en su efecto sobre el crecimiento, aspecto
sobre el cual es poco lo que se ha avanzado hasta el momento.
En forma sinttica, se han planteado en las pginas precedentes los cuatro objetivos
bsicos de la poltica fscal, a saber: asignacin de recursos, distribucin del ingre-
so, estabilidad y crecimiento econmico. La forma en que cada uno de ellos acta
sobre los otros objetivos excede a los lmites de este texto y pertenece ms al campo
positivo de la poltica fscal, aunque es relativamente sencillo llegar a apreciar las
mltiples consecuencias que pueden producirse por el accionar de estos objetivos.
IMPACTOS MACROECONMICOS ESPERADOS EN LA FINANCIACIN
DEL GASTO PBLICO
Mediante el uso de un modelo macroeconmico sencillo, analizaremos los efectos
de una variacin del gasto pblico sobre la actividad econmica, es decir su efecto
sobre la demanda.
El efecto del gasto pblico sobre el nivel de actividad econmica ha sido analizado
en varias oportunidades a travs del Multiplicador Keynesiano Simple, por el cual
un incremento de un peso en el gasto tiene un efecto mayor sobre la demanda fnal,
efecto que depende de la propensin a gastar.
FORMAS DE FINANCIAR EL GASTO PBLICO
a) Impuesto o ajustes impositivos.
b) Emisin monetaria, ltimamente eliminada en Colombia.
c) Bonos.
Bonos: Se supone que son internos y no se consideran sus efectos diferenciales
segn sean de corto o de largo plazo.
Impuestos: Se supone que su nico efecto es reducir la capacidad del gasto pbli-
co en la medida que disminuye el ingreso disponible, adems los impuestos que
pagan las familias son proporcionales al ingreso y no dependen de la distribucin
del mismo.
CARACTERSTICAS DEL MODELO QUE SERVIR DE BASE AL ANLISIS
a) En la economa existen tres agentes econmicos: las familias, las empresas y el
Gobierno.
b) Los ingresos de las familias estn constituidos por los servicios que estas venden
a las empresas y por los benefcios que estas distribuyen.
c) Las familias utilizan sus ingresos para comprar bienes de consumo y bonos del
gobierno y las empresas para aumentar sus saldos lquidos. Adems pagan im-
puestos al Gobierno.
d) Los ingresos de las empresas estn constituidos por la venta de bienes de consu-
mo e inversin y por la venta de bonos a las familias.
e) Las empresas utilizan su ingreso para pagar los servicios productivos a las fami-
lias, comprar bienes de inversin y aumentar sus saldos lquidos.
f) Los ingresos del Gobierno estn constituidos por la venta de bonos y por los im-
puestos.
g) El Gobierno utiliza sus ingresos para comprar bienes de consumo.
h) El precio relativo entre bienes de inversin y consumo es constante, existe un
solo bien.
i) La economa es cerrada.
Defnicin de trminos bsicos
Ingreso Disponible: Es el ingreso total menos los impuestos.
Tasa de Inters: Se defne como
r = Tasa de inters nominal
p = Expectativa de aumento de precios = 0.
La riqueza de la comunidad: Est formada por el valor del capital fsico existente, el
valor de los bonos del gobierno y la cantidad de dinero.
Del capital fsico existente se excluye aquel que no es propiedad del sector privado
(caminos).
Los bonos del sector privado no forman parte de la riqueza si bien son parte del acti-
vo de la familia, son al mismo tiempo pasivos de las empresas, con lo cual el efecto
neto es nulo.
Por ltimo se supone que no hay intermediarios fnancieros, se considera el efectivo
(billetes y monedas) en circulacin como formando parte de la riqueza.
Tanto el valor nominal de los bonos como de la oferta monetaria debe ser expresado
en trminos reales, es decir, defactado por el nivel de precios. La razn es que obvia-
mente un mismo valor en trminos nominales de la oferta monetaria y de los bonos
del gobierno representar una menor riqueza del sector privado cuando mayor sean
los precios en trminos absolutos.
Por lo tanto la riqueza de la comunidad puede expresarse como:
Donde
W = Riqueza en trminos reales
K = Capital fsico en trminos reales
Bg = Cantidad de bonos del gobierno
M = Oferta monetaria
r = Tasa de Inters
p = Nivel de precios
Dado que se supone que el stock de capital no vara en el corto plazo, el mismo no
incidir sobre las variaciones de las otras variables del modelo.
= Valor unitario de cada uno de los bonos
Pb = Precio del bono
Ejemplo: Si existe un bono que redita $1 por perodo y la tasa de inters es 5%
precio del bono = = 20, de tal manera que un bono de un valor de $20 al
redituar a $1 por perodos estar realmente pagando el 5% de inters.
Es claro que un aumento en la tasa de inters producir una cada en el precio del
bono.
Ejemplo: r = 6% el precio de un bono = 16,7
Por lo tanto, tal como aparece en la expresin de la riqueza, el aumento en la tasa de
inters produce una cada en el precio del bono y por ende de la riqueza.
Mercado de bienes
La demanda de bienes de consumo de las familias depende del ingreso disponible,
de la tasa de inters y del valor real de la riqueza.
A medida que aumenta el ingreso disponible de las familias se supone que estas
aumentan la demanda de bienes de consumo porque la relacin entre ingreso dispo-
nible y consumo es directa: Pmc<1.
La relacin con la tasa de inters es inversa, es decir, a medida que aumenta la tasa
de inters disminuye la demanda de bienes de consumo, cuanto mayor sea la tasa
de inters ms se podr consumir en el futuro por cada peso que se ahorre, o sea por
cada peso que se deje de consumir en el presente.
La riqueza de la familia no est constituida por el total de saldos lquidos (efectivo)
que haya en la economa, sino solamente de los saldos lquidos que estas poseen.
Por lo tanto, dado que se ha dejado de un lado el stock de capital fsico, la riqueza de
las familias para analizar las variaciones en la demanda a corto plazo est constituida
por los bonos del gobierno y por los saldos lquidos que ellas poseen.
Respecto a la demanda de bienes de inversin se supondr que la misma depende
del ingreso real, de la tasa de inters y de los saldos lquidos reales que las empresas
poseen. Cuanto mayor sea el ingreso de este perodo, mayor ser la demanda de
Bienes de Inversin.
La inclusin de la tasa de inters surge de relacionarla con la tasa de retorno de los
proyectos de inversin.
Cuando la tasa de retorno sea mayor que la de inters, se llevar adelante el proyecto
de inversin si la tasa de retorno es menor que la de inters no se invierte, es decir el
proyecto se rechaza.
Existe una relacin negativa entre la demanda de bienes de inversin y la tasa de
inters.
Es necesario tener en cuenta que cuanto mayor sea el valor de los bonos (prstamos)
emitidos por las empresas, menor sera su demanda de bienes de inversin dado que
sus pasivos son mayores.
Finalmente se supone que el nivel del gasto pblico, que es el otro componente de la
demanda, es determinado exgenamente de manera que:
G = G por lo tanto se puede escribir la demanda global de bienes como:
o sea:

C = Demanda de bienes de consumo (en trminos reales)
l = Demanda de bienes de inversin (en trminos reales)
Y = Nivel de ingreso real
T = Nivel de impuesto
Mf = Saldos lquidos mantenidos por las familias
Me = Saldo lquidos mantenidos por las empresas
Bg = Bonos del gobierno
Respecto de la oferta de bienes de consumo o inversin usualmente se hacen tres
tipos de supuestos alternativos.
a) La economa est siempre operando en su nivel de pleno empleo, en este caso
dado un stock de capital el nivel de empleo se determina por la interseccin de la
Demanda y Oferta de trabajo. No hay posibilidad de desempleo involuntario; los
precios y salarios son absolutamente fexibles.
b) La oferta de bienes es infnitamente elstica a un determinado nivel de precios; en
este caso la economa siempre est operando con capacidad ociosa.
c) La oferta de bienes es una funcin creciente del nivel de precios; dado un salario
nominal determinado, una mayor demanda de bienes, aumenta el nivel de pre-
cios, disminuye el salario real y por ello, incrementa la demanda de trabajo y, por
lo tanto, el empleo.
El supuesto a) implica que el nivel de ingreso real es determinado en el corto plazo
por el lado de la oferta, variaciones en la demanda afectan solamente el nivel de
precios.
El supuesto b) implica que el nivel de ingreso real es determinado por la demanda de
bienes, ya que la oferta se adeca totalmente a sus variaciones.
El supuesto c) implica que el nivel de ingreso real se determin conjuntamente por
la interaccin de la demanda y de la oferta global.
El equilibrio en el mercado de bienes puede expresarse:
Es decir que el ingreso real es igual a la demanda deseada de bienes en trminos rea-
les o, en otras palabras, que variaciones en la demanda de bienes afectarn en forma
directa y solamente el nivel de ingreso.
Mercado de bonos
El mercado de bonos no es otra cosa que el mercado de fondos prestables, es decir
que la demanda de bonos Po = las familias es asimilable a la oferta de fondos pres-
tables, mientras que la oferta de bonos por el gobierno y las empresas es asimilable
a la demanda de prstamos.
La demanda de bonos de las familias depende del ingreso disponible, del precio
de los bonos y de su riqueza (se supone que las empresas no demandan bonos del
gobierno).
Respecto a la relacin inversa entre la demanda de bonos y su precio, al igual que
para cualquier otro bien es necesario tener en cuenta que hemos defnido al precio
del bono como igual a la inversa de la tasa de inters. Por lo tanto, cuanto mayor sea
la tasa de inters (menor precio) mayor ser la demanda de bonos.
De aqu se desprende que la demanda de bonos puede expresarse como funcin del
ingreso, la tasa de inters y la riqueza, o sea:
Donde Bd = Demanda de bonos en trminos reales
Demanda de bonos en trminos reales

= Valor en trminos nominales de los bonos
Su tenencia de bonos y dinero para hacer frente al pago del impuesto.
La disminucin en la demanda de bonos provocar una cada en su precio, y por lo
tanto, un aumento en la tasa de inters.
Se puede concluir que el ingreso aumentar cuando se incrementa el gasto pblico y
el mismo es fnanciado a travs de mayores impuestos, pero que el incremento ser
menor que cuando se consideraba el consiguiente aumento en la tasa de inters y su
efecto directo sobre la demanda de bienes e indirectamente a travs de la variacin
de las riquezas.
La oferta de bonos de las frmas depender en forma positiva del nivel de ingreso y
de su precio y en forma negativa de sus fondos lquidos.
Dado que el nivel de ingreso es asimilable al nivel de produccin, es lgico suponer
que cuando mayor sea este, mayores sern las necesidades fnancieras de las empre-
sas, y por lo tanto mayor su oferta de bonos. La relacin directa respecto del precio
del bono se fundamenta en que, dado que las empresas deben pagar por cada bono
un peso de inters por perodo cuanto mayor sea la cantidad de fondos que reciba por
cada uno, mejor ser su situacin, porque estar pagando un inters menor.
Por otra parte, la oferta de bonos depende de la liquidez de la empresa. En cuanto a la
oferta de bonos del gobierno, se supondr que viene determinada exgenamente. Por
lo tanto, el equilibrio de demanda y oferta en el mercado de bonos puede expresarse
como:

Donde Bse = Oferta de bonos por las empresas
Bsg = Oferta de bonos por el gobierno
El efecto del ingreso sobre la demanda y oferta de bonos es de tal manera, que si los
impuestos son constantes, un aumento del ingreso aumentar la demanda y oferta de
bonos en la misma proporcin.
Mercado monetario
Debido a que se ha supuesto que son los desequilibrios en el mercado de bienes y bo-
nos los que determinan en forma directa la variacin del ingreso y la tasa de inters,
si hay equilibrio en estos dos mercados tambin habr equilibrio en el mercado.
Se supondr que la demanda de dinero de las familias depende al igual que en el caso
de los bonos y bienes, del ingreso disponible, la tasa de inters y la riqueza.
Cuanto mayor sea el ingreso disponible de un agente econmico, mayor ser el valor
de las transacciones que llevar a cabo. En igualdad de otras condiciones, cuanto
mayor sea el valor de las transacciones a realizar, mayor ser la cantidad de dinero
que demandar por tal motivo.
La demanda de dinero ser una funcin inversa de la tasa de inters. Respecto de las
empresas, se puede suponer que la demanda de dinero es, por las mismas razones ex-
puestas para el caso de las familias, una funcin inversa de la tasa de inters y directa
de su nivel de riqueza. Por ende se puede expresar la demanda de dinero como:
Respecto a la oferta de dinero se supone que la misma es determinada exgenamente
por las autoridades econmicas de tal manera que el equilibrio en el mercado mone-
tario o sea D = 0 puede expresarse como:
Ms = Oferta de dinero
ALTERNATIVAS DE FINANCIAR EL GASTO PBLICO
Se supondr constante el nivel de precios, de manera que las variaciones en la de-
manda de bienes se manifestarn solamente en cambios en el nivel del ingreso real.
Impuesto
El anlisis del efecto de una variacin del gasto pblico fnanciado a travs de im-
puestos sobre la demanda dio lugar al teorema del presupuesto balanceado, segn
este teorema una variacin del gasto pblico fnanciado con impuestos producir un
efecto sobre la demanda igual a la variacin del gasto pblico o sea que el multipli-
cador es igual a 1.
Dado que el incremento de los impuestos es pagado mediante reducciones en la de-
manda de bienes, en los depsitos a inters (demanda de bonos) y en la demanda de
dinero, las familias reducen no solo la demanda de bienes sino tambin su tenencia
de bonos y dinero, para hacer el pago del impuesto.
La disminucin en la demanda de bonos provocar una cada en el precio y, por lo
tanto, un aumento en la tasa de inters.
Por lo tanto, se puede concluir que el ingreso aumentar cuando se incrementa el
gasto pblico y el mismo es fnanciado a travs de mayores impuestos, pero que el
incremento ser menor que cuando se consideraba el consiguiente aumento en la tasa
de inters y su efecto directo sobre la demanda de bienes e indirectamente a travs
de la variacin de la riqueza.
Emisin monetaria
La expansin del gasto pblico fnanciado mediante emisin monetaria tiene un ma-
yor efecto en el pasivo sobre el nivel de ingreso que en el caso de que la fnanciacin
se lleve a cabo mediante impuestos, el cual reduce el ingreso disponible de las fami-
lias. En Colombia esta alternativa fue eliminada por la Junta Directiva del Banco de
la Repblica, la encargada de manejar la poltica monetaria colombiana.
El aumento de la oferta monetaria genera un incremento en la oferta de fondos pres-
tables (demanda de bonos), por parte de las familias y al mismo tiempo reduce la de-
manda de prstamos (oferta de bonos) de las empresas (en la medida que aumenten
los saldos lquidos las empresas deben recurrir menos al mercado fnanciero).
Al reducirse la oferta de bonos, ello produce una disminucin en la tasa de inters lo
que incrementa an ms la demanda de bienes. Debido a que los tres factores (gastos
pblicos, tasa de inters y riqueza) incrementan la demanda de bienes, produciendo
expansin en el nivel de ingreso, por lo que los impuestos aumentan, esto signifca
que un aumento del ingreso disponible ser de menor magnitud que el aumento del
ingreso. Como se haba supuesto que una determinada expansin del ingreso, incre-
mentaba la demanda y oferta en la misma magnitud siempre y cuando los impuestos
no variaran, el hecho de que el ingreso disponible aumente menos que el ingreso va
a producir una expansin de la demanda de bonos menor que la oferta y por ende una
disminucin en el precio de los bonos.
Bonos
A diferencia del caso de emisin monetaria, si el Gobierno intenta fnanciar su mayor
nivel de gasto mediante bonos aumenta la oferta de bonos. La nica forma de impul-
sar al pblico a comprar los bonos del gobierno (prestarle al Gobierno) es ofreciendo
una tasa de inters mayor (precio menor del bono) a la vigente en el mercado.
CONSIDERACIONES ADICIONALES
En el anlisis previo respecto a los distintos modos de fnanciar el gasto pblico, se
supuso implcitamente que la economa lograba una nueva situacin de equilibrio.
Ello no es cierto en el caso de la fnanciacin con bonos y emisin monetaria, porque
si bien el ingreso aumenta, es de esperar que el aumento de impuesto no sea de una
magnitud tal que permita eliminar el dfcit del sector pblico generado por el incre-
mento inicial en el gasto.
Por lo tanto, en los sucesivos perodos ser necesario fnanciar ese dfcit, en que el
Gobierno no aumente los impuestos exgenamente, el dfcit deber ser fnanciado
con bonos o mediante emisin monetaria (en pases donde se tenga esa alternativa).
Financiacin mediante emisin monetaria
Se hace esta consideracin por razones metodolgicas ya que en Colombia esta al-
ternativa fue eliminada, pero su anlisis implica lo siguiente:
Debido a que el ingreso ha aumentado en el primer perodo y tambin el impuesto,
en el segundo perodo el aumento de la oferta monetaria necesario para fnanciar el
dfcit ser de menor magnitud.
El efecto de este aumento en la oferta monetaria puede ser analizado as:
Como consecuencia del incremento de la oferta monetaria habra una disminucin
de la tasa de inters, lo que aumentar la demanda de bienes. En el mismo sentido
operar el aumento en la riqueza como consecuencia de este aumento en la oferta de
dinero.
Finalmente es necesario mencionar que el aumento en los impuestos como conse-
cuencia del incremento del ingreso, resta fondos al mercado de bonos y, por ello
la tasa de inters tendr que aumentar. Sin embargo, este efecto parece a priori de
menor importancia, al menos para compensar la cada de la tasa de inters como
consecuencia del aumento de manera tal que el incremento de impuestos iguale a la
variacin inicial en el gasto.
Financiamiento mediante bonos
Al igual que en el caso de la fnanciacin mediante emisin monetaria, en el primer
perodo, la economa se encuentra en situacin de equilibrio porque el incremento
del ingreso seguramente no generar un aumento en los impuestos de igual magnitud
al incremento del gasto pblico. Por lo tanto, en el segundo perodo ser necesario
volver a fnanciar el dfcit mediante bonos.
La fnanciacin mediante bonos produce un aumento en la tasa de inters que reduce
la demanda de bienes. Al mismo tiempo, el aumento de la riqueza tiende a incremen-
tar la demanda de bienes. Debido a que persistir el dfcit del sector pblico en el
prximo perodo ser necesario volver a fnanciarlo mediante bonos, lo que ocasio-
nara un aumento en la tasa de inters, en la medida en que el mismo tenga un efecto
negativo sobre la demanda de bienes, mayor que el efecto positivo del incremento en
la riqueza, se producir una reduccin en el ingreso.
En este caso y debido a que el dfcit no tiende a reducirse, la economa no lograr
una situacin de equilibrio y en algn momento el alza en la tasa de inters ser de
tal magnitud, que eliminar el efecto positivo sobre el ingreso del aumento inicial en
el gasto pblico, produciendo una cada del mismo.
Precios fexibles
Aqu se comentarn brevemente las alteraciones que producen en los resultados ob-
tenidos el suponer que los aumentos de la demanda no solo causan un incremento
en el nivel del ingreso sino tambin en el nivel de precios ello implica suponer que
aumentos en los precios producen disminucin en el ingreso real.
La razn es que supone que los salarios nominales son constantes o, al menos au-
mentan menos que los precios lo que, en el caso de mayores precios reduce el salario
real, aumentando el empleo y con ello la oferta, primeramente se considera que de
alguna manera el incremento de la demanda se reparte ahora entre precios e ingre-
sos. Sin embargo hay otro efecto de la variacin en los precios, que se manifesta en
el valor real de la riqueza. Cuando hay un aumento en el nivel de precios disminuye
el valor real de los bonos del gobierno y de los saldos lquidos reales que mantiene
el sector privado. La disminucin de la riqueza tiene un efecto depresivo sobre la
actividad econmica dado que reduce la demanda de bienes en forma directa y tam-
bin indirecta, porque al reducir la demanda de bonos tiende a incrementar la tasa
de inters.
LA HACIENDA PBLICA FRENTE A LA PROBLEMTICA
FISCAL NACIONAL
ANTECEDENTES
Dos factores que determinaron el mejor desempeo fscal de Colombia en los aos
recientes.
En primer lugar las reformas que se adelantaron para aumentar los recaudos y evi-
tar un crecimiento desbordado del gasto pblico. El segundo tiene que ver con las
mejores condiciones internas y externas de la economa y que, en ltimas, fueron la
fuente de expansin del producto. Entre 2002 y 2008, el dfcit fscal consolidado se
redujo de 3,2% a 0,9% del PIB y la deuda bruta descendi de 56% a 40% del PIB.
El ajuste se caracteriz por la generacin de cuantiosos excedentes fnancieros en el
sector descentralizado, provenientes especialmente de la bonanza petrolera, y por
la reduccin del dfcit de la administracin central, que a comienzos de la dcada
super el 6% del PIB.
La fase alta de crecimiento de la economa colombiana se dio en un contexto de la
revaluacin del peso y de un moderado aumento en la infacin y en las tasas de
inters.
La expansin del producto y la revaluacin, en particular, explican buena parte de
la reduccin del coefciente de deuda pblica. En 2004, por ejemplo, la deuda del
Gobierno Nacional se redujo 4,5 puntos del PIB, de los cuales 3,6 puntos (el 80%)
se explica por estos dos factores. El contexto macro y las reformas fscales descritas,
contribuyeron a ajustar el desequilibrio fscal. Entre 2002 y 2008, la carga tributaria
aument 2,5 puntos del producto y las mejores cotizaciones externas del petrleo
generaron rentas adicionales al Gobierno Central cercanas a 1% del PIB. Al contabi-
lizar los recursos cedidos por el Fondo de Estabilizacin del Petrleo a la Nacin, las
rentas de la administracin central aumentan a 1,5% del PIB en 2008. Por su parte,
las regalas por extraccin de petrleo que recibieron los entes territoriales, crecieron
0,5% del PIB durante estos aos.
CARACTERIZACIN DE LA POLTICA FISCAL
Desde el punto de vista macroeconmico, la caracterizacin de la poltica fscal en-
vuelve tres elementos primordiales: 1) su postura frente al ciclo econmico; 2) si es
fuente de volatilidad macroeconmica, y 3) su sostenibilidad en el mediano y largo
plazo. Con estas tres dimensiones, usualmente se dice que una buena hacienda p-
blica y/o poltica fscal es aquella que es contracclica (o acclica, en su defecto),
que no es fuente de volatilidad macroeconmica y que es sostenible en el tiempo
(Fatas y Mihov, 2009).
Segn Ignacio Lozano, la poltica fscal en Colombia, es necesario analizarla en tres
aspectos relevantes desde la perspectiva macroeconmica: su posicin frente al ci-
clo, su volatilidad y la sostenibilidad de la deuda. Utilizando una regla de poltica se
encuentra que la poltica discrecional del Gobierno ha sido procclica en el mediano
y largo plazo, que ha reducido su volatilidad en los ltimos aos y que ha sido con-
secuente con la condicin de sostenibilidad.
La postura fscal frente al ciclo econmico
La evaluacin de la postura fscal frente a las fuctuaciones del producto comienza
por la defnicin y clculo del balance fscal cclicamente ajustado, o tambin cono-
cido como balance estructural. Para ello se utiliza la brecha del producto, que es un
concepto que muestra la diferencia entre el crecimiento efectivamente registrado en
la economa y su nivel potencial. La defnicin del balance estructural y de la brecha
del producto son conceptos controversiales en s mismos, por cuanto dependen tanto
de variables no observables (el producto potencial), como de la estimacin de ciertas
elasticidades, que se pueden medir con diferentes tcnicas.
El procedimiento que se escoge corresponde a la metodologa sugerida por los pases
de la OECD, la cual tiene amplio consenso y ha sido usada en numerosos estudios.
La tcnica parte de la estimacin de la elasticidad del ingreso del recaudo tributario
y de la elasticidad ingreso de aquellos rubros de gasto que son sensibles al ciclo,
aunque usualmente los pagos tienen una naturaleza ms rgida. Luego se utilizan
las elasticidades ingreso para ajustar los recaudos y los gastos ante las fuctuaciones
del producto, obtenindose el balance fscal cclicamente ajustado. En ese ejercicio
se utiliza la brecha del producto estimada en el Banco de la Repblica. Por disponi-
bilidad de la informacin, el ejercicio se aplica a las cuentas fscales del Gobierno
Nacional Central que son las ms representativas del sector pblico consolidado (el
Gobierno Central recauda alrededor del 85% de la carga tributaria total). Los detalles
sobre la aplicacin de la metodologa para Colombia se encuentran en Lozano y Toro
(2007).
Volatilidad
De acuerdo con la regla de la poltica fscal toda decisin discrecional exgena del
Gobierno que no responda al nivel de la deuda ni al estado del ciclo de la economa,
es capturada por el error.
Sostenibilidad de la deuda
La poltica fscal de un pas es sostenible en la medida que el Gobierno sea conse-
cuente intertemporalmente con su restriccin presupuestaria, lo cual implica que las
decisiones sobre ingresos y gastos deben generar ahorros a travs del tiempo para
honrar la deuda. Puesto que los ahorros del Gobierno se miden a travs del balance
primario, el principio rector de sostenibilidad fscal consiste en encaminar la poltica
hacia la generacin de supervit primarios.
En cunto se ver deteriorada la situacin fscal de Colombia en el corto y mediano
plazo, depender de qu tan profunda sea la cada de la actividad econmica y del
sendero de recuperacin en los aos subsiguientes. Por supuesto, tambin depende-
ra de la respuesta de polticas para mitigar la desaceleracin.

En uno de los estudios preparatorios para las reuniones anuales del Fondo Monetario
Internacional y del Banco Mundial, este ltimo organismo ide un ndice del campo
de maniobra o de capacidad de expandir la poltica fscal que tendran los diferentes
pases y lo aplic para Amrica Latina. Este ndice identifca que los pases que tie-
nen mayor capacidad de adelantar una poltica fscal contracclica son aquellos, con
menor dfcit e ndices de endeudamiento pblico, menor dependencia de productos
primarios, los que presentan menores rigideces en la asignacin del gasto pblico y
con acceso al fnanciamiento pblico.
Segn Roberto Junguito, el pas con mayor capacidad de adelantar una poltica fs-
cal contracclica, como se debe esperar, sera Chile y en aquellos con restricciones
citaramos a Argentina, Ecuador y Venezuela. Lo ms interesante de los resultados
del trabajo adelantado es que Colombia aparece, despus de Chile, como el pas que
tendra mejor capacidad de impulsar una poltica fscal ms expansiva por encima,
inclusive, de pases como Per y Brasil.
Segn el ministro de Hacienda scar Ivn Zuluaga, la poltica fscal para el 2009
fue contracclica, y dej operar los estabililizadores automticos trasladando los me-
nores ingresos al dfcit, para el 2010 se espera un crecimiento leve de la demanda
pblica superior al crecimiento esperado de la economa, una infacin del 3%.
Numerosos analistas econmicos colombianos han expresado gran preocupacin por
el hecho de que el dfcit del Gobierno Nacional, para el ao 2011, se ubicar alre-
dedor del 3,5% del Producto Interno Bruto con tendencia creciente, si no se realizan
ajustes a la poltica fscal.
Las razones econmicas por las cuales estos niveles resultan tan preocupantes a los
analistas no son, por lo general, expresados de manera tan clara como lo es el senti-
miento mismo de preocupacin. En concreto, los analistas no han sido claros en las
ilustraciones a la opinin nacional sobre el tema fscal, en torno de si el problema
que ellos ven es de fnanciamiento a corto plazo o si se trata de un problema de sol-
vencia.
Se plantean tres ideas, la primera, que si se tratara de un problema de fnanciamiento,
el debate es poco interesante y mal haramos en hablar de un problema estructural.
La segunda, que si se tratara de un problema de solvencia, tendramos ya algunas
evidencias preocupantes refejadas tanto en los nmeros como en los mercados f-
nancieros. La tercera, que pese a que no se trata de un problema de solvencia propia-
mente dicho, hay razones para temer por el futuro, en la medida en que se mantenga
el pacto implcito en Colombia de ajustar privilegiando la tributacin. No se puede
perder de vista en este anlisis que la problemtica fscal de todo Gobierno debe en-
cuadrarse dentro del criterio de Estabilidad, esto implica manejar en la mejor forma
los dilemas de la infacin, desempleo, crecimiento y recesin econmica, sobre
todo cuando en los pases en va de desarrollo sus disponibilidades de recursos son
menores que la demanda de los mismos.
PROBLEMAS DE FINANCIAMIENTO
En el caso de una grave crisis fscal consistente en que la trayectoria no es fnanciable
en los mercados, la limitante fundamental que tendra la hacienda pblica y poltica
fscal no se debe al nimo desaforado del Gobierno, sino a los inefcientes mercados
de capitales los cuales son totalmente incapaces de permitir suavizar la composicin
intertemporal del gasto de un Gobierno solvente, es decir, incapaces de fnanciar a
un agente perfectamente capaz, en valor presente, de pagar lo que debe. A partir de
un diagnstico de este tipo entramos a la realidad casi virtual de la teora del second
best la cual es fascinante, por supuesto, e incluso til en muchos casos.
No creo que los analistas estn buscando abrir la muy peligrosa discusin sobre qu
hacer con la poltica fscal cuando el mercado de capitales tiene fallas. Es decir, cmo
intervenirlo adecuadamente. Por ende, nos concentramos en la segunda posibilidad.
PROBLEMA DE SOLVENCIA?
En el caso de que el problema sea de solvencia, el problema s es interesante, en
dicho escenario, lo que con toda la razn preocupa, tiene plena contrapartida en la
irresponsabilidad del Gobierno, el cual est aferrado en una senda de gasto que, en
valor presente, vale ms de lo que es capaz de obtener como ingreso, tambin medi-
do esto como el valor presente del recaudo total. Por ende, lo que es completamente
seguro es que si el Gobierno insolvente contina sus prcticas cuestionables, el que
paga los platos rotos, ms tarde o ms temprano, ser el tenedor de la deuda pblica,
quien ver licuados sus activos de una u otra manera.
Los ejemplos abundan y sugieren que hay tres mecanismos mediante los cuales la
deuda de un Gobierno insolvente se puede licuar; la infacin para el caso de la deuda
interna no indexada, la devaluacin para la deuda denominada en dlares y la decla-
racin unilateral de cesacin de pagos para la deuda externa.
Si este segundo caso se presenta, es apenas obvio que los inversionistas que hoy tie-
nen deuda pblica colombiana tratarn de salir de ella y que nadie estar dispuesto
a comprar deuda nueva. En cualquier caso, en el mismo instante en que se presenta
la insolvencia observaramos una cada estrepitosa del precio de la deuda; de hecho,
la nica razn para que el precio fuera positivo sera porque hay gente muy distrada
(supuesto cuestionable) o coleccionistas afcionados a los ttulos valores ya desapa-
recidos.
La evidencia emprica colombiana, por supuesto, dista mucho de permitir afrmar
que este sea el caso. A menos que los analistas sepan mucho ms que la gente que tie-
ne su plata y su reputacin metida en bonos concretos (supuesto altamente dudoso),
debemos descartar esta interpretacin. Los precios de la deuda colombiana, simple
y llanamente, no muestran ni el ms remoto asomo de que sus poseedores estn te-
miendo un default del Gobierno.
MECNICA DE LA DEUDA
Veamos un poco de formalismos sencillos. Si llamamos D(t) a la deuda pblica ob-
servada en el momento t y d(t) al dfcit fscal primario observado en ese mismo ins-
tante, entonces sabemos que el stock de la deuda cambia segn la siguiente expresin
sencilla:
D(t) - D(t - 1) = d(t) + i D(t - 1)
Con i la tasa de inters vigente para la deuda pblica. Esta sencilla ecuacin dice
que si el Gobierno genera un supervit primario que le permita pagar los intereses,
la deuda pblica no crece y que si no lo hace la deuda puede subir o bajar. En cual-
quier pas con deuda, el dfcit convencionalmente defnido es mayor que el dfcit
primario. De hecho en Colombia la posicin primaria del Gobierno no es cercana a
cero, para 2010, por ejemplo, un clculo simple indica que el Gobierno Central de
hecho tendr algo muy cercano al equilibrio primario, comparado con la proyeccin
de dfcit operacional fuerte.
Podemos dividir toda la expresin anterior entre el producto observado en el mo-
mento t y obtenemos:

D(t) = D(t - 1) 1 + i + d(t)
= +
y(t) = y(t - 1) 1 + g + y(t)
Lo cual, traducido, dice que la razn de deuda a PIB hoy es igual a la razn de deuda
a PIB ayer, ponderada por la relacin entre el factor de inters (1 + i) y el factor de
crecimiento econmico (1 + g), todo lo cual se suma a la relacin de dfcit primario
a PIB observado hoy.
Como se ve, la existencia de un dfcit fscal de 3% al 4% del PIB no es razn su-
fciente para que el stock de deuda se eleve hoy como proporcin del ingreso, en
relacin con su nivel anterior. Primero, es necesario restarle al guarismo el compo-
nente no primario (pago de intereses) que en las proyecciones ms pesimistas para
2010 equivalen al 80%-90% del dfcit corriente. Segundo, es necesario defactar el
componente de intereses por el factor de crecimiento econmico. Con expectativas
razonables de devaluacin, la tasa de inters en peso aplicable al stock de la deuda
pblica es cercana a la tasa potencial de crecimiento.
La preocupacin en torno de la situacin y perspectivas fscales, entonces no se re-
feja en los clculos ms sencillos sobre sostenibilidad, ni se refeja en el precio de
la deuda pblica vigente. El punto que hacemos a continuacin, es que pese a que
contradicen los planteamientos ms sombros sobre la actualidad fscal, basados en
el concepto de dfcit de caja, los nmeros y hechos anteriores no se deben entender
como un argumento a favor de que en Colombia no haya problemas fscales. Lo que
pasa es que son de naturaleza muy distinta.
La aplicacin buena de por qu en este momento las preocupantes perspectivas fsca-
les no se han visto refejadas en una cada dramtica del precio de la deuda tiene que
ver con la relacin entre tasas de inters y crecimiento econmico. En esta interpre-
tacin, la tasa de inters nominal o de mediano plazo, percibida por los agentes, es
muy inferior a la actual (quizs por menores expectativas de infacin y devaluacin)
y la tasa de crecimiento econmico real es muy superior a la actual. En este escenario
benigno, a los agentes no les importa mucho el dfcit, por cuanto el mejor creci-
miento y las menores tasas de inters nominales terminarn de hecho amortizando el
stock vigente de deuda pblica.
La explicacin perversa tiene que ver no con reducciones en las tasas de inters ni
aumentos en la tasa de crecimiento econmico, sino en el hecho de que los inver-
sores esperan que hacia adelante se ajustar el dfcit fscal de manera tradicional.
Llamamos perversa a esta situacin, sobre la base de dos premisas: la primera, que
tras una decisin exgena de elevar fuertemente el gasto pblico, como la que ocu-
rri en Colombia, una parte fundamental del ajuste se dar elevando impuestos en el
futuro. La segunda, que esto baja el crecimiento y por ende afecta por doble partida
el bienestar de nuestros hijos, quienes en la tierna ingenuidad de su infancia, estaran
viendo elevada su tributacin, sin representacin.
Un ejercicio mental viene al caso: cree usted que si el Gobierno implementa una
reforma constitucional en la cual las tarifas tributarias quedan congeladas para siem-
pre el precio de la deuda pblica sube, baja o se mantiene? Creemos que, eliminada
la posibilidad de que el Gobierno acuda al fruto del trabajo de nuestros hijos y sus
compaeros de generacin para fnanciarse, el precio de la deuda bajara.
En conclusin, los nmeros no son para nada claros en el sentido de sugerir un pro-
blema de solvencia fscal a los niveles de dfcit de 3%-4% del PIB sostenidos a lo
largo del tiempo. Los mercados, de otra parte, no sugieren movimiento alguno en la
direccin de aceptar esta premisa. Pese a ellos, tienen toda la razn los analistas: los
colombianos debemos estar mucho ms preocupados con el problema fscal de lo
que estn los mercados y de lo que sugieren las cifras. La razn fundamental es que
dicho problema se ha corregido, tradicionalmente, con impuestos y ajustes super-
fciales en el nivel de gasto y no con crecimiento ni bajas infacionarias. La carga
de impuestos y la inestabilidad de la poltica tributaria, de otra parte, atentan contra
el crecimiento econmico y elevan la tasa de inters. Es decir, implican un crculo
vicioso.
LINEAMIENTOS DE POLTICA FISCAL
Dada la preocupacin, qu hacer con la hacienda pblica y /o poltica fscal? Aun-
que el tema es demasiado extenso, creemos que hay tres factores claves, todos giran-
do alrededor del tema de fondo, que es el crecimiento, ninguno de los cuales forma
parte importante del debate actual sobre el problema fscal.
Primero, es absurdo un rgimen tributario que conste de demasiados objetivos. El
propsito de la poltica tributaria debe ser fomentar el crecimiento econmico en su
tratado clsico llamado el de asignacin de recursos, minimizando el desincentivo
al trabajo y a la austeridad en materia de gasto. En esta direccin, el punto de fondo
es la eliminacin del impuesto al trabajo y al ahorro y su reemplazo por un impuesto
al gasto. Las tasas de tributacin al gasto deben ser muy pocas, muy claras y muy
estables.
Segundo, la equidad, la cultura, la defensa del medio ambiente y los dems objetivos
tradicionalmente asignados al rgimen tributario, deben pasar al mbito presupuestal
y legal. Ms all de las obvias exenciones para el grupo de ciudadanos ms pobres,
si el Gobierno desea equidad, cultura y un medio ambiente adecuado, debe asignarlo
como uno de los objetivos que quiere comprar con el presupuesto y con el aparato ju-
dicial y hacerlo a travs de programas especfcos sobre la base de los cuales ser juz-
gado ms adelante. La Ley de Presupuesto pasara a ocupar el eje central del debate
pblico, lugar que hoy comparte con el fantasma de la siguiente Ley Tributaria.
Por ltimo, el gasto pblico debe ser prcticamente fjo, de tal forma que los Go-
biernos internalicen el costo de oportunidad que tiene cualquier proyecto estatal
novedoso. Esto implica que la posicin fscal sea contracclica ms defcitaria (o
superavitaria) cuando se eleva.
En conclusin, el reciente debate sobre sostenibilidad fscal tiende a hacer abstrac-
cin del hecho de que tal inquietud no existe en los mercados fnancieros y de que el
dfcit fscal, como tal, no dice mucho sobre los problemas de fondo, ligados ms a la
asignacin intertemporal de la fnanciacin del gasto que al cubrimiento puntual del
mismo. En particular, el debate tiende a hacer abstraccin de la relacin entre polti-
ca tributaria y crecimiento, de una parte, y de la fundamental importancia de reducir
con propsitos fscales, va la tasa de inters, las tasas de infacin y devaluacin.
En trminos de sostenibilidad, es mucho ms importante asignar esfuerzos a lograr
un esquema tributario que fomente el crecimiento econmico y lograr reducciones
infacionarias importantes y sostenidas, que reducir el tamao del dfcit fscal.
La posicin fscal del gobierno colombiano se ver deteriorada como consecuencia
de la desaceleracin econmica producida por la crisis internacional. En cunto au-
mentar el dfcit y el nivel de endeudamiento pblico en el corto y mediano plazo,
depender de qu tan fuerte sean los efectos del contagio y de la respuesta de polti-
cas para mitigar la cada de la actividad productiva. Por ahora, los pronsticos sea-
lan que las economas emergentes saldrn relativamente mejor libradas con respecto
a las industrializadas y, por tanto, la situacin fscal y su manejo macroeconmico
no presentarn mayores difcultades. Sin embargo, el escepticismo ha aumentado y
poco a poco se vienen corrigiendo a la baja las proyecciones de crecimiento. Si bien
en principio el contagio de la crisis no discrimina entre las economas emergentes, en
la prctica el grado de apertura, la solidez y profundizacin de sus mercados fnan-
cieros, el manejo macroeconmico y la calidad de las instituciones, entre otros, sern
factores claves en cada pas para contener la propagacin de la crisis. A pesar de los
avances registrados en los ltimos aos, la situacin actual de las fnanzas pblicas
colombianas nos permite presumir que el Gobierno tiene un espacio fscal estrecho
para compensar adecuadamente los efectos de la crisis fnanciera internacional.
Adicionalmente se analiza la postura del Gobierno frente a la crisis y sus posibles
repercusiones. La reaccin fscal frente al ciclo constituye una pieza clave en el
manejo macroeconmico de corto plazo, pues entra a complementar o restringir el
manejo anticclico de la poltica monetaria. Por su parte, la autoridad fscal tambin
debe tener en cuenta la posible reaccin de los mercados sobre la sostenibilidad de la
deuda, de manera que no se termine afectando el mercado local del crdito y las tasas
de inters. Los resultados indican que la hacienda pblica y/o poltica fscal discre-
cional del Gobierno colombiano ha sido histricamente procclica: por cada punto
porcentual de aumento en la brecha del producto, el balance cclicamente ajustado se
deteriora aproximadamente en una sexta parte.
La evidencia tambin seala que la poltica fscal ha sido menos voltil en los tres
ltimos aos y que el Gobierno ha sido consecuente con la condicin de sostenibili-
dad de largo plazo. Por otra parte, el Gobierno no ha formulado un programa contra-
cclico para compensar los efectos de la crisis y sus fnanzas sufrirn un apreciable
deterioro por la desaceleracin que tendr la economa en el corto y mediano plazo.
El proceso de descentralizacin no est en discusin, pero lo que s ha hecho crisis es
la relacin entre el Gobierno Central y las entidades territoriales por las difcultades
de los departamentos y municipios para recaudar de manera sostenible sus propios
recursos y manejarlos con criterios de equilibrio, responsabilidad y efciencia.
Lo que se demanda es un sano equilibrio de dichas relaciones, entregando mayor
autonoma a las regiones, pero exigindoles responsabilidad en cuanto a las obliga-
ciones que la Constitucin les impone y con los recursos que la Nacin les transfere,
as como con aquellos que tienen obligacin de conseguir para fnanciar sus propios
gastos.
En este sentido, es necesario aclarar cuanto antes las competencias para lograr un
uso ms racional y efciente de los recursos de gasto. Las leyes hasta ahora aprobadas
y las que vienen en camino se esfuerzan por corregir los problemas mencionados,
pero igual que en el pasado, muchas de ellas podran quedarse en la letra si, tanto
el Gobierno central como las regiones, no son conscientes de la necesidad de equi-
librar las fnanzas. Puede ser que las sanciones para quienes ignoren, por ejemplo,
los lmites al gasto en funcionamiento, sean fuertes. Pero igual existan castigos para
quienes se excedieran en el endeudamiento establecido por el programa de semfo-
ros, y sin embargo, cuando el Gobierno Central examin la realidad de las regiones,
ya se haba alcanzado un punto crtico. Dado que el esquema de descentralizacin
empleado tiene vasos comunicantes capaces de desequilibrar a una de las partes, los
mecanismos de verifcacin y control deberan tener la misma importancia que la
reduccin de los gastos o la autonoma de las regiones. La relacin entre el Gobierno
Central y las regiones no puede circunscribirse solo al giro de recursos. Es urgente
establecer un sistema de informacin que permita corroborar en el menor tiempo
posible el uso efciente de los recursos. Este sistema de informacin es el nico
mecanismo que permitira hacer viable el esquema de castigo y estmulo para quie-
nes demuestren esfuerzo por mejorar sus sistemas de recaudo y un gasto efciente.
El endeudamiento de las regiones debe tener lmites reales y el Gobierno Central
debe procurarse la manera de verifcar este comportamiento y sancionar a quienes
infrinjan las normas. En este contexto, no se entiende cmo el Gobierno de un lado
trata de poner lmites al endeudamiento y, por otra va anuncia que ser garante de
nuevos crditos a las regiones, como qued consignado en la Ley 617. Ejercicios
preliminares indican que debido a las escalas fjadas para el crecimiento real de las
transferencias en los prximos siete aos, no habr un ahorro signifcativo para las
fnanzas del Gobierno Central. Por algo, en el acuerdo suscrito con el FMI se habla-
ba de mantener constantes en trminos reales el giro de estos recursos. Finalmente,
la distribucin de las regalas contina siendo una rueda suelta en el manejo de los
recursos pblicos, y es tan cuestionable su uso que cada da nuevas voces se suman
para reclamar que estos recursos sean distribuidos a todas las regiones del pas a tra-
vs del presupuesto nacional. Sobre esto se requiere una pronta decisin del Estado,
para asegurar su buena inversin en la bonanza petrolera que ya empez a agotarse.
Con las leyes aprobadas para solucionar el problema de las fnanzas regionales y los
proyectos en discusin se debe evitar a toda costa que, adems de las transferencias,
el Gobierno Central tenga que asumir el dfcit de los gobiernos locales. Esta ha
sido una fuente de desequilibrio de las fnanzas pblicas, razn por la que debemos
ahora destinar parte de los recursos de la bonanza petrolera a corregir una parte del
problema. Sanear las fnanzas pblicas es un objetivo nacional en el cual todos los
niveles de la administracin deben participar, sin que esto implique un retroceso en
el proceso de descentralizacin.
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO
Segn lo sealado en la Ley 819 de 2003, el Marco Fiscal de Mediano Plazo se
constituye en el instrumento de planeacin fscal, que permite asegurar la sosteni-
bilidad de la deuda pblica, en tanto permite determinar el costo fscal de un ente
territorial (municipio o departamento), de las diferentes actividades administrativas
que afecten los ingresos y gastos, dichas actividades deben estar acordes con las me-
tas trazadas en el Plan de Desarrollo, de esta manera se asegura que cualquiera que
sea el tema de inversin este propender por acercar los objetivos de la ejecucin
a las metas trazadas para una lnea en particular, evitando la fuga de recursos hacia
actividades no contempladas o programadas y que hace parte del Plan Financiero del
ente territorial.
Adems el Marco Fiscal de Mediano Plazo es una herramienta que permite elaborar
un escenario posible para el ente territorial pensado para los diez aos siguientes, a
travs de la cual se estima el comportamiento de los ingresos y los gastos de manera
que se garantice el endeudamiento, la racionalizacin del gasto y la responsabili-
dad fscal. Para que la construccin del Marco Fiscal de Mediano Plazo sea lo ms
ajustada posible, es necesario conocer de forma detallada la situacin fscal del ente
territorial, el ejercicio va mucho ms all de la simple relacin de los gastos actuales
y la estimacin de los ingresos que permitirn su cubrimiento durante un perodo,
requiere tener como precedente los pasivos existentes, el seguimiento a los procesos
jurdicos en contra de la administracin en todo nivel, el conocimiento de la estruc-
tura actual de ingresos y gastos, y desde luego establecer si se encuentra dentro de
los lmites legales de endeudamiento, la sostenibilidad de la deuda y el gasto de
funcionamiento requerido.
CONTENIDO DEL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO
El Marco Fiscal de Mediano Plazo debe contener los siguientes conceptos:
Plan Financiero
1. Metas de supervit primario.
2. Metas de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad.
3. Acciones y medidas especfcas para el cumplimiento de las metas, con los cro-
nogramas de ejecucin.
4. Informe de resultados fscales de la vigencia fscal anterior.
5. Estimacin del costo fscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia
anterior.
6. Relacin de los pasivos exigibles y de los contingentes.
7. Costo fscal de los proyectos de ordenanza sancionados en la vigencia fscal ante-
rior.
8. Indicadores de gestin presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y pro-
gramas desagregados para mayor control del presupuesto.
ESTRUCTURA DEL PLAN FINANCIERO
Diagnstico
Potencial fnanciero
Determinacin
de los costos
Identifcacin de problemas,
causas, efectos, estrategias
y acciones
Metas de ingresos y gastos
(programacin)
Plan Financiero
Es un instrumento de planifcacin y gestin fnanciera, con el fn de:
Defnir objetivos, estrategias y metas de ingresos, gastos y fnanciamiento.
Sanear las fnanzas territoriales.
Lograr los objetivos del Plan de Desarrollo.
Incluir los efectos cambiario, monetario y fscal de las operaciones efectivas.
Determinar el programa de ingresos, gastos, dfcit y su fnanciacin (Estatuto de
Presupuesto) compatible con el Programa anual de Caja y las Polticas Cambiaria
y Monetaria.
Contenido del Plan Financiero
Diagnstico: Identifcar la problemtica fnanciera, causas, oportunidades, ame-
nazas, fortalezas, debilidades, etc.
Estructura de ingresos y gastos: Evolucin (tendencia) de los ingresos y gastos y
su composicin.
Financiamiento: Corresponde al registro ocurrido en las cuentas de ingresos y
gastos, mediante los cuales se refejan todos los fondos obtenidos o utilizados
por la entidad para cubrir en un perodo determinado su dfcit. Si se presenta
supervit, se refeja en la utilizacin de recursos. Se debe observar la evolucin
(tendencia) de las fuentes de fnanciacin y su composicin.
Gestin fnanciera: Estrategias, acciones, programas, metas, etc.
Gestin sectorial desde la perspectiva fnanciera: Ajuste de las metas sectoriales.
Relaciones e indicadores: Capacidad de endeudamiento, lmites de los gastos de
funcionamiento, cumplimiento en la ejecucin del SGP, etc.
ELABORACIN Y APROBACIN
Comit de Hacienda, aprueba, modifca y evala
el Plan Financiero y ordena las medidas para su cumplimiento
Secretara de Hacienda (o quien haga sus veces)
en coordinacin con la Secretara de Planeacin lo elabora
Consejo de Gobierno da visto bueno
Fuentes de informacin para el diagnstico
Ejecuciones presupuestales (ltimos cuatro aos).
Ejecuciones presupuestales (ltimos cuatro aos) estructuradas en el esquema de
Operaciones Efectivas de Caja.
Presupuesto aprobado para la vigencia.
Informacin contable: Estados fnancieros, nminas, estado de la deuda, etc. (l-
timos cuatro aos).
Estatuto de Presupuesto de la entidad territorial.
Estatuto de Rentas (Reglamentacin de la adopcin de los ingresos).
Plan de Inversiones.
Informacin consolidada de los crditos vigentes: Monto adeudado, pagado, va-
lor a cancelar en cada vigencia, saldo deuda, intereses, durante vigencia crdito.
Relacin de la ofcina jurdica sobre pasivos contingentes.
Informacin sobre la planta de personal actual, el costo de la nmina, ordenes de
prestacin de servicios, aportes parafscales.
Plan de compras.
Relacin de obligaciones pensionales.
Proyeccin Financiera
Estimacin de ingresos:
Impuestos aplicables, tarifas, datos histricos de recaudo.
Volumen de transferencias SGP.
Otros ingresos territoriales.
Metas del Plan Financiero.
Capacidad de endeudamiento.
Supuestos macroeconmicos.
Mtodos de clculo: automtico, promedios, tasa de crecimiento, evaluacin di-
recta, regresin, etc.
Estimacin de los gastos:
Acuerdo sobre estructura, planta y escalas de remuneracin.
Resultado cierre vigencia anterior.
Plan de Desarrollo.
Plan de Inversiones.
Sentencias en contra de la Administracin.
Metas de gasto del Plan Financiero.
Categora del municipio.
Lmites a los gastos de funcionamiento.
Servicio de la deuda.
Clculo de la Meta Supervit Primario.
VIGENCIA ACTUAL
25 xx 2005
3 xx 2005
5 xx 2005
AO 1
x xx 2006
x xx 2006
x xx 2006

x xx xxx
x xx xxx
x xx xxx
AO 10
x xx 2015
x xx 2015
x xx 2015
1. Metas de supervit primario
Total Ingresos: Ingresos corrientes + Recursos de Capital - (Desembolsos de Cr-
dito, Privatizacin y/o capitalizaciones) - Total Gastos: Gastos de Funcionamiento
+ Gastos de Inversin + Gastos de Operacin Comercial = Meta de Supervit Pri-
mario.

Total Ingresos Total Gastos = Meta de Supervit Primario
Supervit Primario / Intereses >= 100%
* Intereses / Ahorro operacional <= 40%
* Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80%
2. Meta de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad
VENCIMIENTOS
DA MES AO
No.
de
Desembolsos Amortizaciones Intereses Saldo
($) ($) del perodo de
deuda
Deben ser viables fnanciera e institucionalmente.
Cumplirse, segn los cronograma de ejecucin.
4. Resultados de la vigencia anterior
Resultados de ejecucin presupuestal, contables, etc.
Grado de cumplimiento de metas previstas.
Explicacin de incumplimiento.
Medidas para corregir.
Estrategia para incorporacin en las siguientes vigencias.
Indicadores de seguimiento permanente.
5. Costo exenciones tributarias vigencia anterior
Decisiones adoptadas el ao anterior que impliquen exenciones tributarias, monto,
plazo y benefciarios.
3. Acciones y medidas especfcas a desarrollar
TIEMPO DE EJECUCIN REAL EN AOS
1 2 3 4 5 6 7 8
X1 ... ... ... ... ... ... ...
X2 ... ... ... ... ... ... ...
... X3 ... ... ... ... ..... ...
A1 .... .. ... ... ... ... ...
A2 ... ... ... ... ... ... ...
... ... ... ... ... ... ... ...
... ... ... ... ... ... ... ... ...

X2 ... ... ... ... ... ... ...
... X3 ... ... ... ... ... ...
A1 ... ... ... ... ... ... ...
A2 ... ... ... ... ... ... ...
... ... ... ... ... ... ... ...
... ... ... ... ... ... ... ...

... ... ... ... ... ... ... ...
PROGRAMA ASPECTOS

METAS
P1 ACTIVIDADES
INDICADORES
DE SEGUIMIENTO
RESPONSABLES
METAS
P2 ACTIVIDADES
INDICADORES
DE SEGUIMIENTO
RESPONSABLES
ETC. ETC.
6. Pasivos contingentes
Son las obligaciones pecuniarias sometidas a condicin, es decir, aquellas en virtud
de las cuales la entidad territorial estipula contractualmente a favor de un contratista,
el pago de una suma de dinero determinada o determinable a partir de factores iden-
tifcados, por la ocurrencia de un hecho futuro incierto.
Para efectos del Marco Fiscal de Mediano Plazo, los pasivos contingentes debern
tener una valoracin numrica y su existencia obliga incluso a crear un fondo para
contingencias cuyo valor depender del monto de contingencias y de la probabilidad
de que se convierta en realidad. Entre los pasivos contingentes tenemos:
Contratos administrativos, operaciones de crdito pblico, sentencias y conciliacio-
nes (procesos judiciales contra la administracin).
7. Ordenanzas, Acuerdos ao anterior
Costo fscal de las ordenanzas y acuerdos sancionados en las vigencias anteriores.
Valoracin monetaria.
Benefciarios.
Fuentes de recursos.
Recaudo no percibido por efectos de la reforma.
Cronograma.
Debe incluirse expresamente en la exposicin de motivos y en las ponencias de tr-
mite los costos fscales de la iniciativa y la fuente e ingreso adicional, generada para
el fnanciamiento de dicho costo.
8. Indicadores de gestin
Se deben obtener indicadores que permitan hacer seguimiento a las metas planteadas
en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el fn de efectuar los ajustes necesarios y
prever la capacidad de cumplimiento de las mismas.
Indicadores a tener en cuenta
1. Capacidad de autofnanciamiento del funcionamiento.
2. Respaldo de la deuda.
3. Dependencia de las transferencias (SGP).
4. Importancia de los recursos propios.
5. Magnitud de la inversin.
6. Capacidad de ahorro.
1. Capacidad de autofnanciamiento del funcionamiento
Mide la capacidad de la entidad territorial para cubrir el gasto de funcionamiento
de la administracin central con sus rentas de libre destinacin, de acuerdo con
los lmites al gasto sealados en la Ley 617/00.
As mismo es una medida de solvencia y sostenibilidad de su gasto de funciona-
miento.
2. Respaldo de la deuda
Mide la capacidad de la entidad territorial para respaldar su endeudamiento con
los ingresos que recibe.
Permite determinar si la deuda total supera o no la capacidad de pago de la en-
tidad y si compromete o no su liquidez en el pago de otros gastos, tal y como lo
seala la Ley 358 de 1997.
3. Dependencia de las transferencias
Gasto de funcionamiento
Ingresos corrientes de libre destinacin
Saldo de deuda total
Ingresos totales
Transferencias recibidas de la Nacin por SGP
Ingresos totales
Mide si las transferencias nacionales son o no los recursos fundamentales para
fnanciar el desarrollo territorial.
No incluye los recursos de regalas ni de cofnanciacin.
4. Importancia de los recursos propios
Es una medida del esfuerzo fscal que hacen las administraciones para fnanciar
su desarrollo con sus recursos propios.
Relaciona la capacidad de las ET Entidades Territoriales de garantizar recursos
complementarios a las transferencias.
5. Magnitud de la inversin
Cuantifca la magnitud de la inversin que ejecuta la entidad territorial, respecto
del gasto total.
Por inversin se entiende los gastos destinados a incrementar, mantener o me-
jorar las existencias de capital fsico, as como el gasto destinado a incrementar,
mantener o recuperar la capacidad del recurso humano vinculado a la atencin de
sectores sociales (inversin social).
6. Capacidad de ahorro
Es un indicador de solvencia fnanciera que permite medir el balance entre el
ingreso y el gasto corriente.
Ahorro corriente
Ingresos corrientes
Ingresos tributarios
Ingresos totales
Gasto total de inversin
Gastos totales
Permite determinar el grado en el cual se liberan excedentes para fnanciar la
inversin, luego de cubrir el funcionamiento, el pago de intereses de deuda y las
erogaciones de las reestructuraciones del funcionamiento, pasivos y crditos.
LINEAMIENTOS GENERALES DEL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO
De la capacidad de generar ingresos propios, depende la posibilidad de fnanciar
un cierto nivel de gastos o inversiones, gastamos lo que tenemos y dentro de esa
generacin de ingresos estn por supuesto los impuestos, los montos percibidos por
el ente territorial como transferencias del Sistema General de Participaciones y otros
recursos como regalas.
Estimacin de ingresos
Dicha estimacin de ingresos para los diez aos siguientes va de acuerdo al tipo de
recursos que conforman las arcas del ente territorial, as:
a) Los Impuestos
La proyeccin debe realizaren tomando como base de partida, que se presume que la
renta se mantendr con el mismo comportamiento de las ltimas vigencias y que como
mnimo se incrementar de la mano de la infacin proyectada, de acuerdo con las
ejecuciones observadas. Dentro de este proceso es importante tener en cuenta su com-
portamiento estacional, es decir la forma como se ha distribuido por meses el recaudo
dentro de las ltimas tres vigencias. Desde luego este proceso de estimacin ser mu-
cho ms certero en la medida en que se haga un anlisis minucioso de cada impuesto,
teniendo en cuenta si la estructura de cada tributo est conforme a lo dispuesto por la
normatividad vigente, si el caso es contrario ser necesario realizar la actualizacin del
estatuto tributario local. Como tarea fundamental se debe observar el comportamiento
de cada uno de los elementos que hacen parte de los diferentes tributos, por ejemplo
al establecer el potencial de contribuyentes hay que observar quines cumplen plena-
mente con las obligaciones de pago y quines no, de esta manera al conocer la base
potencial y quines cumplen o incumplen, ser mucho ms fcil determinar cul es
la estrategia a seguir con los evasores para lograr el recaudo y as recuperar la cartera
morosa de vigencias ya pasadas. Adems de esto se debe revisar la bondad del proceso
de discusin y cobro de cada impuesto y defnir si el monto del recaudo es el adecuado
o si es necesario y posible fortalecerlo de alguna manera, teniendo en cuenta que ms
all del compromiso de la administracin y de la promulgacin de reformas, la modi-
fcacin de los supuestos de la estimacin de los impuestos, depende de los resultados
alcanzados en el nivel efectivo o real de recaudos.
b) Ingresos no tributarios
Estos son ingresos de libre destinacin (tasas, multas, arrendamientos) que por lo ge-
neral participan con un porcentaje pequeo de los ingresos propios del municipio, lo
cual resulta negativo puesto que la principal justifcacin de la descentralizacin est
cifrada en la posibilidad de conseguir mayores niveles de efciencia en la prestacin
de los servicios y bienes pblicos, en consecuencia la principal forma de aumentar el
fnanciamiento propio de los entes locales, debera ser a travs de los pagos requeridos
a quienes se favorecen de manera directa o indirecta con la prestacin de los bienes y
servicios pblicos, puesto que son estos ingresos los que se obtienen a travs del cobro
de tasas y tarifas.
c) Sistema general de participaciones
Estos son recursos externos que la Nacin, a travs del Departamento Nacional de
Planeacin, distribuye anualmente a las entidades territoriales de acuerdo a lo esta-
blecido en la Constitucin Poltica y la Ley 715 de 2001, para lo cual se basa en la
categora en la cual se halle clasifcado el ente territorial, de ah la importancia de
que dicho trmite decreto sea realizado oportunamente ante el Ministerio de Hacien-
da y Crdito Pblico. Al realizar la proyeccin o estimacin de los ingresos y gastos
contando con los ingresos provenientes del SGP, es til tener en cuenta que el DNP
hace su asignacin de acuerdo a criterios como: poblacin atendida, poblacin por
atender, equidad en el caso de la participacin en educacin, la pobreza relativa,
proporcin entre poblacin urbana y rural, la efciencia fscal, efciencia administra-
tiva, entre otros, y que de acuerdo a lo dispuesto en el Art. 49 de la Ley 863 de 2003
(que modifc el pargrafo 3 del Art. 78 de la Ley 715 de 2001), la distribucin de
la participacin de propsito general debe tener en cuenta: 4% para deporte, 3% para
cultura y 10% para el Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET)
y que este ltimo no entra a las arcas de la entidad sino a la cuenta de dicho fondo.
d) Otros ingresos
Segn la informacin reportada por la Comisin Nacional de Regalas, el Ministerio
de Minas y Energa y ECOPETROL, se debe hacer la proyeccin de los ingresos
provenientes por concepto de regalas, teniendo en cuenta que dicha proyeccin es-
tar sujeta a la fuctuacin de los precios de los bienes (recursos de explotacin no
renovable) en el mercado internacional, por tanto estos pueden incurrir tanto en au-
mento como en su disminucin, y que de ellos se debe descontar el 5% que se destina
para el FONPET. Es importante tener en cuenta que la proyeccin de recursos que
dependan de contrapartidas solo debe hacerse contando los que por tal concepto ya
hagan parte de las arcas de la entidad territorial, no se deben tener en cuenta aquellos
que aunque ya se encuentren inscritos en el Banco de Proyectos de Inversin no
cuenten con desembolsos que hayan sido aprobados todava.
DESTINACIONES
La Constitucin Poltica y el marco normativo nacional establecen las destinaciones
pertinentes para las diferentes fuentes de ingreso de los entes territoriales, con excep-
cin de los ingresos corrientes de libre destinacin. Veamos algunas generalidades
al respecto:
a) De destinacin especfca
Forzosa inversin
Dentro de este grupo de recursos se encuentran los destinados desde la Constitucin
y las leyes para fnanciar sectores especfcos de inversin:
- Recursos del esquema de Contrapartidas (Fondo Nacional de Regalas).
- Donaciones.
- Los pertenecientes al Sistema de Seguridad Social en Salud, provenientes de jue-
gos de suerte y azar, impuesto al consumo de cerveza, transferencias de ETESA,
entre otros.
- Los pertenecientes al Gasto Social en educacin, agua potable, saneamiento b-
sico, cultura, recreacin, deporte, FONPET, provenientes del Sistema General de
Participaciones.
- Las Cuotas Partes Pensionales, hacen parte del Fondo Local de Pensiones y con-
tribuyen a aliviar el pago de mesadas y la emisin de bonos pensionales, y que
deben ser compartidas por la entidad local y las entidades donde anteriormente
laboraron quienes estando al servicio de la entidad local adquirieron el legtimo
derecho a pensionarse.
Reasignables
La Ley 617 de 2000, Art. 12, especifc dentro del grupo de recursos de forzosa in-
versin, los reasignables que hacen parte igualmente del fnanciamiento de la inver-
sin social, destinados a fnanciar el saneamiento fscal de las entidades territoriales
de ser estimado como necesario, y para lo cual la entidad territorial deber formular
y adoptar un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero en el cual quede clara la
necesidad de reorientar dichos ingresos segn lo sealado en el Decreto 192 de 2001.
Dentro de estos recursos se cuentan:
- Las regalas.
- La sobretasa del ACPM.
- El impuesto al transporte de hidrocarburos.
- Las estampillas.
- El componente de libre inversin de la participacin de propsito general del
SGP.
- La sobretasa a la gasolina (si se establece en un acuerdo u ordenanza su destina-
cin para fnanciar gasto en inversin).
- El producto de venta de activos, entre otros.
b) Otros ingresos
Bsicamente en este grupo se clasifcan aquellos recursos que provienen de la ges-
tin fnanciera de la entidad territorial, para los cuales hacer proyeccin es incierto
pues dependen del mercado, dada esta caracterstica de incertidumbre no se deben
soportar gastos corrientes con ellos y no se deben incluir en las proyecciones hechas
para el Marco Fiscal de Mediano Plazo, es mejor esperar que se hagan efectivos en
caja para incorporarlos en la fnanciacin del gasto de inversin, dentro de estos
ingresos se encuentran:
- Los rendimientos fnancieros.
- La venta de activos.
- Los excedentes fnancieros.
- Las utilidades de las empresas de las entidades territoriales.
c) De libre destinacin
Estos recursos estn constituidos por los ingresos corrientes propios de las entidades
territoriales de origen tributario y no tributario, utilizados generalmente para fnan-
ciar el gasto de funcionamiento en porcentajes que varan de acuerdo a la categora
de la entidad territorial y conforme a lo establecido en la Ley 617 de 2000, tambin
pueden destinarse a la cancelacin de pasivos anteriores o gastos de inversin. No
tienen destinacin establecida en la Constitucin o en el marco normativo nacional,
cuando el municipio pertenece a las categoras 4, 5 6 se adiciona a dichos ingre-
sos el 28% de la participacin de propsito general, en los nuevos departamentos se
adiciona la participacin en el IVA y las transferencias provenientes del Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico, igual en el caso de los recursos girados al departa-
mento archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina.
PROYECCIN DE GASTOS
Una vez se tiene claro el panorama de ingresos, se hace pertinente realizar la proyec-
cin de los gastos, en cuyo desarrollo debe tenerse en cuenta que estos desde luego
no deben superar a los ingresos del ente territorial principio de restriccin presu-
puestal en tanto se entiende que deben estar ajustados a las posibilidades fscales de
la entidad territorial. En la proyeccin de gastos se debe tener en cuenta:
Incorporacin de Pasivos Acumulados (correspondientes a vigencias anteriores
y contingencias)
Adems de conocer Cunto se debe? es necesario pensar en las situaciones inespe-
radas que pueden presentarse, por ello los encargados de la parte fnanciera y jurdica
deben contar con el apoyo decidido de toda la administracin, adems de conocer en
amplitud y echar mano de la normatividad vigente, como la Ley 716 de 2001, en aras
de acercarse cada vez ms al saneamiento contable de la entidad.
Proceso de Saneamiento Contable
Toda entidad territorial debe establecer mediante acto administrativo un Comit Tc-
nico de Saneamiento Contable (conformado por el representante legal, los secreta-
rios de despacho y dems funcionarios de cada una de las dependencias) y adelantar
el debido proceso conforme lo dispuesto en la Ley 716 de 2001, la Ley 863 de 2003
y los Decretos 1282, 1914 y 1915, as como las circulares 037, 050 y 056 y cartas
circulares 033, 042, 043 y 048, expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico y por la Contadura General de la Nacin. Las decisiones que se tomen al
respecto deben ser adoptadas mediante acto administrativo. De manera conjunta con
el Comit los funcionarios de la entidad territorial deben:
* Realizar la inspeccin de archivos fsicos.
* Consultar a terceros que puedan tener informacin necesaria para el proceso de
saneamiento y que no est en poder de la entidad.
* Otras acciones que el Comit Tcnico defna como necesarias.
Composicin de los pasivos
Buscando que el esquema fnanciero se ajuste lo ms posible a la realidad, se deben
tener en cuenta los resultados obtenidos al observar las contingencias jurdicas y
fnancieras, as como el pasivo especifcando qu parte de este pertenece a funciona-
miento y cul a inversin, para poder establecer, dando cumplimiento al marco legal
y normativo, qu fuentes legales de fnanciacin sirven para cubrirlo de acuerdo a la
destinacin de las rentas territoriales? Es importante adems de diferenciar el pasivo
de funcionamiento del de inversin, desagregar tambin al interior de cada uno de
estos para determinar cules compromisos son ms urgentes de cancelar (por qu
podran generar un problema social intenso, por ejemplo las mesadas pensionales) y
cules podran entrar a trabajarse a travs de una estrategia negociada con los acree-
dores ms a largo plazo pero sin descuidar la obligacin de pago de los proveedores.
Los procesos jurdicos no solo demandan tiempo, puesto que cuando no han tenido
un adecuado manejo incurren en gastos adicionales que no se esperaban, por eso
es importante que la administracin haga una revisin minuciosa de estos, recono-
ciendo cules estn en curso, cules se han fallado a favor o en contra y as poder
determinar un estimado de cmo estos procesos podran afectar el diseo del Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
GASTOS EN QUE SE INCURRE Y CMO SE ESTIMAN
a) Gastos de nmina
Dentro de estos gastos se encuentra el pago de la nmina de empleados de las entida-
des ofciales, cuyo valor vara de acuerdo al tipo de vinculacin, el perfl profesional
de cada cargo, pago de cesantas (retroactivas o anualizadas), los aportes que por ley
deben hacerse a seguridad social y los parafscales que hacen parte de la nmina de
los empleados pblicos los cuales aumentan anualmente de acuerdo a determinacin
emitida mediante decreto por el Gobierno Nacional, luego al proyectarlos es til
hacerlo teniendo en cuenta la proyeccin que de la infacin hace el Banco de la
Repblica.
b) Gastos generales
Lo indicado para estimar este tipo de gastos (compras, servicios pblicos, etc.) es
realizar un diagnstico en el que se observe su comportamiento en anteriores vi-
gencias, el comportamiento de la infacin esperada, el procedimiento presupuestal
y el procedimiento contractual que se ha utilizado para cubrirlos y as realizar una
proyeccin ms ajustada.
c) Transferencias
Las Leyes 617 de 2000 y 716 de 2001 reglamentan el clculo de las transferencias,
como soporte adicional puede utilizarse la infacin esperada.
Adems debe tenerse en cuenta que:
- Las transferencias destinadas a fnanciar las nminas de pensionados deben es-
timarse tomando como base el costo actual de la nmina, puesto que como lo
seala la Ley 100 de 1993 las entidades territoriales no pueden asumir nuevos
pensionados, excepto los casos previstos por el rgimen de transicin.
- Se debe realizar el clculo de pasivo actuarial, para poder conocer el monto real
del pasivo.
- Es necesario conocer el monto de la deuda actuarial para defnir cmo aprovisio-
narla.
- Se debe estimar el cobro de cuotas partes pensionales y la necesidad de emitir
bonos pensionales, analizando el comportamiento de estos cobros (tipo de fun-
cionarios, tiempo de vinculacin, fecha de retiro) para saber si podran existir
posibles nuevos cobros.
d) Servicio de la deuda
Estos gastos corresponden a los crditos que tiene la entidad territorial y su clculo
depende de las condiciones en que se haya pactado cada uno en particular (tasa de
inters, plazo, fechas de desembolso y los perodos de gracia) pago de capital y gas-
tos asociados a la cancelacin de la deuda pblica.
e) Gastos de inversin
La ejecucin de este tipo de gastos est ligada a lo propuesto en el programa de Go-
bierno y de acuerdo a lo dispuesto en el Plan de Desarrollo del ente territorial a travs
de los programas y proyectos all contenidos, se debe:
- Identifcar la destinacin de las rentas.
- Identifcar los vnculos contractuales de dichas rentas con:
- Proyectos de inversin anteriores.
- El servicio de la deuda.
- Con los procesos de saneamiento fscal.
Segn lo sealado por la Ley 152 de 1994, al conocer las fuentes de inversin, me-
diante proceso social, tcnico y poltico se podr proyectar el gasto en inversin para
los prximos 10 aos.
INGRESOS VERSUS GASTOS, SEGN LAS RESTRICCIONES
El proceso de identifcacin de los ingresos y los gastos se hace con el fn de poder
hacer un cruce entre ellos y de esta manera identifcar a ciencia cierta con qu recur-
sos se cuenta para cada sector, al conocer las fuentes y a qu pueden destinarse se
podr hacer un balance ajustado de la proyeccin, sin incurrir en destinaciones no
apropiadas segn lo sealado por la Constitucin Poltica y las leyes. Recordemos
que los nicos recursos que no tienen una destinacin fjada por la Carta Magna o la
ley, son los ingresos corrientes de libre destinacin. As no se podrn pasar recursos
destinados a la atencin del gasto social en salud y educacin hacia otro sector como
infraestructura vial o para cancelar sus pasivos. Dentro de este proceso se deben
contemplar los recursos de caja en la tesorera, cuentas bancarias, inversiones fnan-
cieras (de corto y mediano plazo) segn saldos, usos y afectaciones contractuales y
legales de dichos recursos.
Al conocer las fuentes de libre destinacin para funcionamiento y las de utilizacin
exclusiva para un determinado sector, se podrn determinar ms exactamente los
tipos de gasto que se pueden fnanciar a travs de ellas. Para que este proceso se
cumpla de manera efectiva se debe atender a:
a) Identifcacin y garanta del fnanciamiento del gasto recurrente en funcionamien-
to e inversin.
En funcionamiento, se deben tener en cuenta los lmites fjados por categora para
estos gastos en la Ley 617 de 2000:
Al respeto seala la Ley 6 de 1945, en el Art.17: Los empleados y obreros nacionales
de carcter permanente gozarn de las siguientes prestaciones: a) Auxilio de cesanta,
b) Pensin vitalicia, c) Pensin de invalidez, d) Seguro por muerte, e) Auxilio por
enfermedad, f) Asistencia mdica, g) Los gastos indispensables del entierro, lo cual
incluye a los Diputados y de conformidad con lo sealado en el Art. 299 de la Consti-
tucin Nacional.
Las Contraloras Departamentales pueden realizar gastos por el valor mximo que les
es transferido por los sectores central y descentralizado, a partir de 2005 los gastos de
estos entes, para cada vigencia, no pueden ser incrementados por encima de la meta de
infacin indicada por el Banco de la Repblica.
Para efectos de optimizar los recursos con que cuenta la corporacin, la organizacin
de la agenda debe estar ajustada en aras de no incurrir en la realizacin de sesiones
extraordinarias e inclusive en poder eliminar las ordinarias que no se hagan indispen-
sables, en tanto los pagos de honorarios de los Concejales dependen de su asistencia a
dichas audiencias.
b) Identifcacin y garanta de los compromisos contractuales y presupuestales.
Se debe identifcar claramente y garantizar el cumplimiento de los compromisos con-
tractuales y presupuestales a que haya lugar en los diversos sectores de inversin, en
donde se contabilizan vigencias futuras de determinados proyectos de inversin estra-
tgica o concesin, o para el servicio de la deuda pblica.
c) Segn identifcacin del pasivo exigible y contingente.
Es necesario establecer un cronograma de pagos del pasivo exigible y contingente,
respetando las destinaciones indicadas en la normatividad vigente, evitando de esta
manera la paralizacin del normal funcionamiento de la administracin por causa de
tutelas o embargos por parte de los acreedores.
Una vez establecida la fnanciacin del gasto recurrente, sentados los compromisos de
vigencias futuras y servicio de la deuda vigente, defnida la forma en que se cancelar
a los acreedores de vigencias anteriores y las contingencias, se pasa a establecer el
monto de recursos que no se hallan afectados, los cuales se destinarn a la fnanciacin
de los gastos de inversin.
RECURSOS COMPLEMENTARIOS PARA EL AUMENTO EN INVERSIN SU-
JETO A RESTRICCIONES
Ya adelantado el proceso de cruce entre ingresos y gastos soportados en las asignacio-
nes especfcas, la administracin puede entrar a contemplar los gastos nuevos destina-
dos a inversin, en cuyo planteamiento pueden presentarse varios escenarios:
1. Que no exista posibilidad de fnanciar con fuentes propias nuevos proyectos de
inversin.
2. Que los ahorros existentes no sean sufcientes para fnanciar los costos totales de
los proyectos que se estimaban en el Programa de Gobierno.
3. Encontrar que si existen recursos que no estn afectados y que pueden destinarse
para la fnanciacin del Plan de Desarrollo.
Los Concejos Municipales frente a las fnanzas del municipio, tienen un papel fun-
damental, el cual es el de revisar algunos temas pertinentes para la elaboracin del
Marco Fiscal de Mediano Plazo, los cuales sin duda son herramientas necesarias para
que el Concejo Municipal logre dimensionar y conocer con claridad cmo se lleva a
cabo el proceso de estudio y destinacin de los recursos municipales. Pasaremos a
hablar del papel que el Concejo debe asumir frente a dicha tarea.
Es importante que los Concejos Municipales trabajen de la mano de las administra-
ciones, en el proceso de planifcacin y elaboracin del presupuesto del municipio,
entendiendo que su labor de orientacin y aporte al proceso es fundamental en tanto
son los Concejales quienes deben velar por los intereses de las comunidades. Frente a
los gastos municipales el Concejo Municipal tiene la responsabilidad de:
Frente a la aprobacin del Plan Anual de Inversiones
El Plan Anual de Inversiones es la herramienta en la cual se recogen los proyectos y
programas que la administracin ha determinado como necesarios para ejecutarse du-
rante la vigencia presupuestal, y que debe estar ajustado a las metas, objetivos y fnes
propuestos en el Plan de Desarrollo del Municipio y a los proyectos que previamente
se hayan registrado en el Banco de Proyectos, se espera que la tarea del Concejo en
Dictar normas orgni-
cas sobre presupuesto
Aprobar los presupues-
tos anuales de ingresos
y gastos
Autorizar cupos de en-
deudamiento
Promover la participa-
cin ciudadana
Establecer, reformar o eliminar tri-
butos contribuciones, impuestos y
sobretasas (Ley 136 de 1994)
Autorizar la asuncin de obligaciones
que comprometan vigencias futuras
Determinar la estructura de la ad-
ministracin y remuneracin de sus
empleos
Aprobar estmulos e incentivos tribu-
tarios para el inversionista (no pago
de Predial, Industria y Comercio)
Aprobar el Plan Anual de
Inversiones, elaborado con
base en el Plan de Desarro-
llo del municipio
Autorizar la celebracin de
contratos
Ejercer el control poltico
cuanto a la aprobacin del mismo se convierta en una tarea de revisin, entendiendo
que su mayor esfuerzo debe centrarse en la identifcacin y priorizacin de las nece-
sidades de las comunidades que es una labor previa al estudio y aprobacin del Plan
Anual de Inversiones -PAI.
Frente a la armonizacin entre Plan de Desarrollo y Sistema Presupuestal
Siendo una disposicin normativa (Art. 13 Decreto 111 de 1996), en la que se esta-
blece que uno de los principios legales que orientan el proceso de elaboracin presu-
puestal es la planifcacin, el Presupuesto General del municipio debe estar ajustado
a los componentes estratgico y plurianual de inversiones del Plan de Desarrollo del
Municipio y dems instrumentos del Sistema Presupuestal, el Plan Operativo Anual
de Inversiones -POAI y el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC). En este,
entendida la labor del Concejo, se centra en la revisin de que los gastos e ingresos
propuestos no contradigan las disposiciones del Plan de Desarrollo, y que estn acor-
des con las dems herramientas de planifcacin presupuestal mencionadas.
Frente a la aprobacin de los tributos y los gastos locales
Como lo seala el Art. 313 numeral 4 de la Constitucin Poltica: los Concejos Mu-
nicipales deben votar de conformidad con la Constitucin y la ley los tributos y los
gastos locales, lo cual no implica una potestad nica al respecto por parte del Con-
cejo, puesto que el Congreso de la Repblica puede crear impuestos a favor de los
municipios, de acuerdo a como lo seale la ley.
La labor del Concejo Municipal a este respecto, se desarrolla a travs de Acuerdos y
de los contratos a celebrar que ha autorizado al Alcalde, as como la determinacin
de las tarifas de los servicios pblicos municipales (en los municipios que adminis-
tran servicios de forma directa, el Concejo es quien aprueba las tarifas de los ser-
vicios de acuerdo a la normatividad vigente). Los gastos que el Concejo establezca
solo sern vlidos en tanto estn incluidos en el presupuesto.
Frente a la contratacin y la delegacin de funciones
El Concejo, sin detrimento de las funciones del Alcalde como representante legal del
municipio, es quien autoriza la celebracin de contratos a la administracin. Y en el
desarrollo de sus funciones puede hacerle delegacin de algunas de ellas al Alcalde y/o
a las Juntas Administradoras Locales a travs de Acuerdo o Decreto (los cuales tienen
un tiempo fjo establecido). Esta labor de autorizacin de los procesos de contratacin
debe estar encajada dentro del Marco Constitucional y Legal colombiano, entendiendo
que el Concejo no podr limitar los procesos de seleccin, ni establecer regulaciones
especiales a los contratos, en tanto existe una normatividad especfca que se encarga
de ello (Ver. Sentencia C-738/01. Autorizacin de los Concejos para celebrar contra-
tos).
Frente a la estructura de la administracin municipal
Es labor del Concejo establecer la estructura de la administracin municipal a travs de
Acuerdos (secretaras, departamentos administrativos, etc.) as como las funciones de
cada una de sus dependencias, de igual manera corresponde al Concejo por solicitud
del Alcalde, establecimientos pblicos y empresas industriales, comerciales o socieda-
des de economa mixta, en dicha tarea no se incluye la propia Alcalda la cual tiene su
razn de ser y funcionamiento establecido por la propia Constitucin Poltica. Dentro
de esta funcin se haya tambin la distribucin interna y en sociedad del municipio con
otros segn lo sealado por la ley.
Frente a la remuneracin y categoras de empleos
La Constitucin Poltica establece en Art. 313, numeral 6 que: es funcin del Concejo
Municipal fjar las escalas de remuneracin correspondientes a las distintas categoras
de empleos. Esto ha sido mal interpretado generando desorden al no existir una
base de nomenclatura nacional, por tanto se recomienda revisar lo sealado por la Ley
909 de 2004 al respecto, que reformul lo dispuesto en la Ley 443 cuyo articulado fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional.
Frente a la aplicacin de leyes de ajuste fscal
Los Concejos Municipales deben velar por el cumplimiento de los establecido en la
Ley 617 de 2000, frente a la racionalizacin del gasto, en la cual se establece una de-
limitacin del gasto de acuerdo a la densidad poblacional del municipio (categoras) y
especifcando las obligaciones tributarias y de los gastos de funcionamiento. Estos l-
timos deben ser fnanciados a travs de los ingresos corrientes de libre destinacin, de
manera que estn sufcientemente sustentados y permitan cumplir con las obligaciones
corrientes, la provisin del pasivo prestacional y pensional y la fnanciacin parcial de
la inversin pblica de las mismas.
METODOLOGA PARA EL ANLISIS INTEGRAL
DE LAS FINANZAS TERRITORIALES
OBJETIVO
Formular una gua conceptual y metodolgica para el anlisis de los problemas f-
nancieros actuales y potenciales de las administraciones centrales territoriales (de-
partamentos, distritos y municipios), identifcando los problemas, causas y conse-
cuencias, y con base en ello defnir lneas de accin prioritarias que posibiliten la
mxima fnanciacin de los programas de Gobierno.
Esta metodologa no pretende limitar el anlisis de los indicadores en ella propues-
tos, sino proporcionar un punto de inicio. Cada ente territorial tiene particularidades
que el analista debe explorar y que posiblemente no estn consideradas en esta nota
que recoge los aspectos ms generales.
ESTRUCTURA DE LA METODOLOGA
La metodologa propuesta se fundamenta en tres tipos de anlisis interrelacionados.
Con el anlisis de la coyuntura se pretende examinar la situacin fnanciera de la
entidad territorial en la vigencia fscal. Esto se realizar a travs de un estudio de la
situacin presupuestal, fscal y de tesorera, que muestre el estado de dfcit o supe-
rvit a 31 de diciembre de la vigencia anterior, as como una estimacin del estado de
tesorera mediante una proyeccin de su movimiento mensual a dos o tres meses.
Los problemas estructurales se pueden examinar desde dos puntos de vista: aquellos
que se generan en la estructura fscal y los que se originan en la gestin y los proce-
sos fnancieros, es decir, en la forma de hacer las cosas.
El primero es un anlisis de la tendencia que ha seguido la estructura fscal de la
entidad territorial. Para ello se plantea utilizar el Esquema de Operaciones Efectivas
que nos permite examinar no solo el comportamiento y la tendencia de los ingresos
y gastos, sino de variables de resultado econmico importantes como el ahorro, el
dfcit y la fnanciacin. El segundo se concentra en la forma como se captan los
ingresos y se ejecutan los gastos. Con ello se quiere establecer qu incidencia tienen
los procedimientos, mtodos y sistemas de hacer las cosas en la situacin fnanciera
de la entidad.
El anlisis debe comenzar con el componente coyuntural y seguir con el estructural,
preferiblemente con el de tendencia, ya que la situacin coyuntural est muy relacio-
nada con problemas de tipo estructural que facilitan su identifcacin.
El objetivo de estos tipos de anlisis es identifcar de manera preliminar situaciones
crticas y tendencias de comportamiento de las fnanzas territoriales que puedan obs-
taculizar la ejecucin del Plan de Gobierno Departamental, Municipal y Distrital con
el cual est comprometido el Gobernador o el Alcalde respectivamente. Adems de
estos estudios, es necesario tener una apreciacin sobre lo que le espera a la entidad
territorial en un futuro. Proyectar el comportamiento de las fnanzas como mnimo
para tres aos facilita la toma de decisiones y la elaboracin del plan fnanciero.
De esta confrontacin surge la posibilidad de identifcar con mayor precisin pro-
blemas actuales (vigentes en el tiempo presente) y problemas potenciales (amena-
zas futuras probables) que puedan convertirse en una limitante para la fnanciacin
integral del Plan de Desarrollo o del programa de Gobierno. Es necesario realizar
un anlisis a tales problemas, para diferenciar si se trata de la manifestacin del pro-
blema, o si se constituye en la causa de otras difcultades. El xito del diagnstico
est precisamente en detectar dichas causas y plantear lneas de accin adecuadas
para resolverlas, lo cual depende de la orientacin metodolgica y del conocimiento
y habilidad del analista. Las lneas de accin deben identifcar operaciones concretas
que permitan actuar sobre aquellas causas que son controlables y estratgicas para
alcanzar las metas propuestas en el corto, mediano y largo plazo.
La fnalidad ltima de este desarrollo metodolgico es brindar al estudiante los ins-
trumentos necesarios para la toma de decisiones que conlleven a incrementar las
posibilidades de fnanciamiento del programa de Gobierno. Tales decisiones pue-
den estar orientadas a acciones como liberacin de recursos para incrementar inver-
sin (va aumento de recaudos por recursos propios, o racionalizacin de gastos de
funcionamiento); a realizar una gestin ms efciente que posibilite la obtencin de
recursos adicionales provenientes de otras fuentes (crditos, programas de cofnan-
ciacin con entidades pblicas del orden nacional o municipal, acceso a recursos
del presupuesto nacional, convenios interdepartamentales o intermunicipales y vin-
culacin del sector privado, entre otros); a priorizar la ejecucin de los proyectos a
realizar dentro del programa de Gobierno establecido; a mejorar la programacin en
el tiempo (defnir etapas) para proyectos inaplazables dada su importancia en el Plan
de Desarrollo, entre otros.
Esta serie de decisiones, acciones y estrategias deben brindar a la administracin
territorial los instrumentos de planifcacin integral que aumenten su margen de po-
sibilidades para cumplir con los compromisos adquiridos.
Para facilitar el tratamiento metodolgico en cada componente, se defnirn algunos
indicadores que recogen la problemtica en forma sinttica, se establecern los ele-
mentos bsicos que se deben tener en cuenta, se formularn preguntas orientadoras
dirigidas a los actores y se precisar la informacin mnima requerida para el anlisis
y que dependen de la toma de decisiones del gobernante territorial.
ETAPAS DEL DESARROLLO METODOLGICO
Anlisis fnanciero de la vigencia
El objetivo fundamental de este componente es establecer la situacin fnanciera
real del ente territorial desde el punto de vista presupuestal, fscal y de tesorera, e
identifcar los factores determinantes de los resultados obtenidos.
Un segundo objetivo es evaluar los procedimientos utilizados por los entes territo-
riales para el clculo de los estados de supervit o dfcit, para constituir reservas de
caja y de apropiacin, a fn de determinar su validez y proponer criterios unifcados
de anlisis que conduzcan a una utilizacin ms efciente de este tipo de metodolo-
gas.
La informacin requerida para la preparacin de dichos estados, deber ser propor-
cionada por los entes territoriales en los trminos presentados en la Gua Metodol-
gica 1.
Adicionalmente, deber analizarse el presupuesto de la vigencia en curso y su ejecu-
cin hasta la fecha, buscando establecer cmo se ha fnanciado el dfcit de la vigen-
cia anterior, su impacto sobre el presupuesto en ejecucin y los posibles resultados
presupuestales al fnal del ao.
Anlisis histrico de la estructura fscal
Su objetivo es establecer la evolucin de la estructura fscal del ente territorial duran-
te un perodo (no inferior a tres aos), con el fn de identifcar reas problemticas.
Un segundo objetivo es profundizar en el anlisis de las reas problemas, para esta-
blecer sus causas reales, sus descriptores y determinar sus consecuencias futuras en
caso de no aplicarse los correctivos necesarios.
Para el desarrollo de este anlisis se propone utilizar la metodologa de operaciones
efectivas. En la Gua Metodolgica 2 se presenta la defnicin de las variables reque-
ridas, los indicadores aplicables para el anlisis y una serie de aspectos e interrogan-
tes, que es necesario aclarar para profundizar en el estudio de las reas problemas.
Estructura de gestin
Tiene como objetivo identifcar la incidencia sobre las fnanzas (posibles causas de
los problemas) de la organizacin, los mtodos y procedimientos utilizados por la
administracin territorial para el manejo del rea fnanciera.
Capacidad actual y real del fnanciamiento del programa de Gobierno
Con la eleccin popular de Gobernadores y Alcaldes y el establecimiento de un pe-
rodo de Gobierno, los gobernantes elegidos deben asegurarse de dar cumplimiento
a su Plan de Desarrollo o por lo menos al programa de Gobierno con el cual se han
comprometido. Por ello, en esta parte de la metodologa el objetivo es identifcar
las brechas existentes entre los costos cuantifcados del programa de Gobierno y la
situacin fnanciera real por la que atraviesa el ente territorial y dejar las bases para
la elaboracin del plan fnanciero y de los programas operativos de inversin.
Se propone entonces, calcular la inversin posible futura del ente territorial, que de-
pende de los resultados fnancieros que se programen de acuerdo con las alternativas
gerenciales que tiene el gobernante y que surgen del anlisis como se presenta en la
Gua Metodolgica 4.
GUA METODOLGICA 1
ANLISIS COYUNTURAL DE LAS FINANZAS TERRITORIALES
El anlisis de la situacin actual de las fnanzas territoriales parte del establecimiento
de su situacin presupuestal, fscal y de tesorera a 31 de diciembre de la vigencia
que termin. Se trata de determinar si existe supervit o dfcit y pretende profundi-
zar en las causas y consecuencias que esto tiene para la vigencia en curso.
A continuacin se presentan los instructivos para tramitar los citados cuadros.
Cuadro 1
SITUACIN PRESUPUESTAL
OBJETIVO
El objetivo del cuadro 1 es determinar la situacin presupuestal del ente territorial al
fnalizar la vigencia y establecer los determinantes del dfcit y supervit.
CONCEPTOS
Con el propsito de unifcar criterios para la determinacin de la situacin presupues-
tal se presentan a continuacin los conceptos y reglas bsicas que deben aplicarse.
INGRESOS CORRIENTES
Corresponden a las estadsticas registradas y reconocidas por la respectiva Contralo-
ra Distrital, Municipal o Departamental, como recaudos efectivos netos, es decir los
ingresos a tesorera o bancos deducidas las devoluciones de los ingresos tributarios y
no tributarios segn la clasifcacin del presupuesto de la vigencia.
RECURSOS DE CAPITAL
Crdito
Desembolsos del crdito de largo plazo presupuestado para la vigencia (con venci-
miento mayor a un ao) realmente efectuados y a los desembolsos programados para
el ao siguiente de crditos ya contratados. Se consideran estos ltimos, por cuanto
su ingreso est garantizado.
Balance del tesoro
Supervit del ao anterior a la vigencia que se analiza, incorporando como recursos
del balance al presupuesto del respectivo ao.
Pagos
Son los gastos efectuados con cargo al presupuesto de la vigencia registrada por la
administracin.
Balance
Se obtiene del total de ingresos los gastos y reservas. El anlisis consiste en deter-
minar los factores que generan el resultado. Si existe supervit, los ingresos son
mayores que los gastos y cuentas por pagar. En este caso habra que establecer si
estos mayores ingresos son respecto a lo presupuestado y qu porcin corresponde
a solo reconocimientos y si su ingreso a caja no es an efectivo. Si existe dfcit, los
gastos y cuentas por pagar son mayores que los ingresos reconocidos. En este caso
habra que establecer por qu se ordenan mayores gastos frente a las expectativas de
ingresos, qu caus los menores ingresos, cul es el rubro del gasto que ms presiona
el dfcit, cul es el concepto de ingresos que presenta menor ejecucin respecto a
lo presupuestado, caractersticas de las reservas y otros aspectos que expliquen el
resultado obtenido.
El anlisis deber complementarse con los resultados de las situaciones propuestas,
en especial la de tesorera.
* Reconocimiento de ingresos: Ingresos efectivos ms ingresos causados por recaudar reconocidos por la admi-
nistracin.
Miles de Pesos
CONCEPTO 2009 2010 2011
1. INGRESOS *
1.1 Ingresos corrientes
1.1.1 Tributarios
1.1.2 No tributarios
1.2 Recursos de capital
1.2.1 Crdito
1.2.1.1 Interno
1.2.1.2 Externo
Balance del Tesoro
2. PAGOS Y CUENTAS POR PAGAR
2.1 Pagos
2.1.1 Funcionamiento
2.1.2 Servicio de la deuda
2.1.3 Inversin
3. SITUACIN PRESUPUESTAL (1-2)
Cuadro 1
SITUACIN PRESUPUESTAL A _________ DE _________ DE________________
ENTIDAD TERRITORIAL_______________________________________________
Cuadro 2
SITUACIN DE TESORERA
OBJETIVO
El objetivo del cuadro 2 es establecer la situacin que presenta la Tesorera Depar-
tamental, Municipal y Distrital a 31 de diciembre de la vigencia anterior y examinar
los determinantes del dfcit o supervit real del ente territorial. La situacin de te-
sorera permite establecer los requerimientos inmediatos de recursos con base en las
exigibilidades que debern ser cubiertas en la vigencia que se inicia. Este anlisis
de tesorera tambin se puede hacer para la vigencia en curso, en el momento que se
desee.
CONCEPTOS
Disponibilidades
Corresponde a los saldos a fn de ao registrados en caja, bancos, inversiones tem-
porales y documentos por cobrar, es decir, los fondos disponibles o convertibles
fcilmente en dinero.
Caja
Incluye los saldos en efectivo registrados en la Caja de la Tesorera y las cajas
subalternas o delegadas que operen en la entidad territorial.
Bancos
Corresponde a los saldos en las distintas cuentas (corrientes y de ahorros) que tenga
la entidad territorial a travs de su tesorera o sus ofcinas subalternas en el sistema
fnanciero.
Inversiones temporales
Inversiones en papeles, acciones, bonos y CDT entre otros, que pueden ser converti-
dos en efectivo en forma inmediata o en corto plazo (menos de un ao).
Documentos por cobrar
Dinero representado en pagars, letras y otros documentos similares con vencimien-
to menor a un ao.
Exigibilidades
Obligaciones de pago de la entidad territorial con vencimiento menor a un ao con-
formadas por la reserva de caja.
Reserva de caja
Comprende cuentas por pagar con vencimiento menor a un ao correspondiente a
servicios prestados y bienes recibidos, que generalmente ya son hechos cumplidos.
Se caracterizan porque tienen respaldo legal a 31 de diciembre de la vigencia ante-
rior y adems se encontraban en trmite ante la tesorera.
Situacin de tesorera
Diferencia entre las disponibilidades y las exigibilidades. En caso de supervit, las
primeras son mayores que las segundas, y habra que establecer cul es el concepto
que presenta el mayor saldo y si la existencia de tales disponibilidades est o no ge-
nerando benefcios a la entidad territorial. En caso de dfcit, las exigibilidades son
* Saldos a fn del perodo.
Miles de Pesos
CONCEPTO 2009 2010 2011
1. DISPONIBILIDADES *
1.1 Caja
1.2 Bancos
1.3 Inversiones temporales
1.4 Documentos por cobrar
2. EXIGIBILIDADES
2.1 Cuentas por pagar
3. SITUACIN DE TESORERA (1-2)
Cuadro 2
SITUACIN DE TESORERA A _________ DE _________ DE________________
NOMBRE ENTIDAD TERRITORIAL______________________________________
mayores y habra que determinar su composicin por rubros del gasto por vigencias,
la conveniencia de mantener dichas cuentas por pagar y otros aspectos que expliquen
el resultado obtenido.
En caso de que la situacin de tesorera sea defcitaria y la situacin presupuestal
superavitaria, se debe analizar qu factores determinan la diferencia: si los ingresos
reconocidos no son efectivos, es decir no han ingresado a caja o se presentan situa-
ciones dudosas, o si las reservas de caja corresponden a cuentas por pagar de otras
vigencias que no tienen respaldo presupuestal.
Cuadro 3
SITUACIN FISCAL
OBJETIVO
El objetivo del cuadro 2 es establecer la situacin fscal que presenta la entidad te-
rritorial a 31 de diciembre de la vigencia anterior y examinar los determinantes de
su dfcit o supervit. La situacin fscal permite establecer con qu recursos adicio-
nales se cuenta para cubrir los requerimientos totales de recursos durante el ao que
se inicia, los compromisos adquiridos en vigencias anteriores y los que se generaron
en la vigencia.
CONCEPTOS
Activo corriente
Saldos a fn de ao registrados en caja, bancos, inversiones temporales y documentos
por cobrar, es decir, los fondos disponibles o convertibles en dinero y las cuentas por
cobrar de corto plazo (no mayores a un ao).
Caja
Incluye los saldos en efectivo registrados en la caja de la tesorera y las cajas subal-
ternas o delegadas que operen en la entidad territorial.
Bancos
Saldos en las distintas cuentas (corrientes y de ahorros) que tenga la entidad territo-
rial a travs de su tesorera o sus ofcinas subalternas en el sistema fnanciero.
Inversiones temporales
Inversiones en papeles, acciones, bonos, CDT, que pueden ser convertidos en efecti-
vo en forma inmediata o a corto plazo (menos de un ao).
Documentos por cobrar
Dinero representado en pagars, letras y otros documentos similares con vencimien-
to menor a un ao.
Cuentas por cobrar de corto plazo
Obligaciones de terceros para con la administracin territorial, exigibles en un pe-
rodo no mayor de un ao.
Pasivo corriente
Obligaciones de pago de la entidad territorial con vencimiento menor a un ao con-
formadas por la reserva de caja y las reservas de apropiacin.
Reserva de caja
Constituida con las cuentas por pagar con vencimiento menor a un ao, con respaldo
legal y orden de pago, que a 31 de diciembre de la vigencia anterior se encontraban
en trmite ante la tesorera.
Situacin fscal
Se obtiene de restar del activo corriente (incluido el crdito por desembolsar) el
pasivo corriente (incluidas las reservas de apropiacin) y refeja la situacin real de
la entidad territorial, dado que determina si se cuenta con respaldo para asumir los
pasivos y los compromisos de corto plazo. En caso de supervit, la entidad territorial
puede responder por su cartera y el mayor valor en el activo corriente deber ser in-
corporado en el presupuesto de la vigencia siguiente como recursos del balance. En
caso de dfcit, la entidad territorial se encuentra desfnanciada y no puede responder
por sus deudas, por ello deber analizar las caractersticas de sus deudas, vigencias,
conceptos y cumplimientos entre otros e incorporar el gasto sin respaldo en el presu-
puesto de la vigencia siguiente.
MOVIMIENTO MENSUAL DE TESORERA
OBJETIVO
Establecer el movimiento mensual de la tesorera y determinar aspectos como la es-
tacionalidad en el recaudo de los ingresos, su relacin con la ejecucin de los gastos
y el peso de los crditos de corto plazo (tesorera) para cubrir perodos de iliquidez.
Es conveniente diligenciarlo en la respectiva entidad territorial para los meses que
hayan transcurrido de la vigencia en curso. Para su elaboracin tener en cuenta los
siguientes conceptos y/o criterios.
Disponible a principios de mes
Se refere a los saldos en caja, bancos, inversiones temporales y documentos por
cobrar registrados al ltimo da del mes anterior, con los cuales la administracin
territorial puede contar para las operaciones del mes respectivo. Debe incluir tanto
los saldos registrados por la Tesorera Departamental, Municipal y Distrital como los
de las cajas subalternas o delegadas que operen en la zona de su jurisdiccin.
Recaudos del mes
Incluye todos los recaudos del mes provenientes de los diferentes conceptos ren-
tsticos con que cuenta la entidad territorial como son los ingresos tributarios y no
tributarios, las transferencias y los recursos de capital.
En el departamento los ingresos tributarios se constituyen por los impuestos al con-
sumo de licores, cerveza y tabaco, timbre de vehculos, consumo de gasolina, dege-
llo de ganado y otros; los no tributarios corresponden a venta de servicios, multas,
rentas contractuales y rendimientos fnancieros, entre otros. Las transferencias son
las partidas otorgadas por otros niveles administrativos, por el sector descentralizado
departamental o por entidades no gubernamentales. Los recursos de capital corres-
ponden a los desembolsos de crditos, tanto internos como externos recibidos por
el departamento, venta de activos fjos y otros conceptos asimilables a recursos de
capital, como por ejemplo los prstamos recibidos de otras entidades.
En el municipio y distrito los ingresos tributarios se constituyen por los impuestos
al Predial, Industria y Comercio, Circulacin y trnsito, Degello de ganado y otros.
Los ingresos no tributarios son producto de la venta de bienes y servicios, rentas
contractuales, tasas y multas, entre otros. Las transferencias son las partidas otorga-
das por otros niveles administrativos, por el sector descentralizado municipal o por
entidades no gubernamentales. Los recursos de capital corresponden a los desembol-
sos de crditos, tanto internos como externos recibidos por el municipio y Distrito,
venta de activos fjos y otros conceptos asimilables a recursos de capital, como por
ejemplo los prstamos recibidos de otras entidades.
* Al fnal de la situacin fscal, se suman las cuentas de orden: crdito contratado por desembolsar (en el activo)
y reservas de apropiacin (en el pasivo).
Miles de Pesos
CONCEPTO 2009 2010 2011
1. ACTIVO CORRIENTE
1.1 Caja
1.2 Bancos
1.3 Inversiones temporales
1.4 Documentos por cobrar
1.5 Cuentas por cobrar a corto plazo
2. PASIVO CORRIENTE
2.1 Reservas de caja
3. SITUACIN DE TESORERA (1-2)*
Cuadro 3
SITUACIN FISCAL A ____________ DE ___________ DE________________
NOMBRE ENTIDAD TERRITORIAL___________________________________
Pagos durante el mes
Todos los giros efectuados por la tesorera de la entidad territorial en el transcurso del
mes para cancelar los compromisos adquiridos por la administracin. Debe incluir
los pagos por concepto de funcionamiento (pago de salarios a los empleados, ser-
vicios personales), los costos de la compra de bienes y servicios (gastos generales)
y las transferencias relacionadas con la nmina (ICBF, SENA y Caja Prestacional,
entre otros), transferencias a otros niveles administrativos no condicionadas a ser
destinadas a inversin, servicio de la deuda por los crditos adquiridos desagregado
en intereses y amortizaciones, e inversin (construccin de vas, escuelas, puestos de
salud, entre otros, bien sea directamente, o a travs de terceros mediante el giro de
auxilios o aportes con destinacin exclusiva a inversin).
Crdito de tesorera
Se debe indicar en este rengln el monto de crditos de corto plazo (menores de un
ao) desembolsado en el mes para solucionar problemas de iliquidez. Estos crditos
no se pueden incorporar al presupuesto, solo se utilizan como un instrumento extra-
presupuestal para solventar problemas de iliquidez momentneos para cubrir gastos
presupuestados.
Exigibilidades a fn de mes
Indica el acumulado a fn de mes de los compromisos adquiridos por la administra-
cin territorial que cuentan con su respectivo soporte legal pero cuyo pago real no se
ha efectuado durante el mes.
GUA METODOLGICA 2
ANLISIS HISTRICO DE LA ESTRUCTURA FINANCIERA
DE ENTIDADES TERRITORIALES
SISTEMAS DE OPERACIONES EFECTIVAS
La metodologa para el anlisis de las fnanzas del sector pblico (nacionales y te-
rritoriales) se denomina Sistema de Operaciones Efectivas y fue desarrollada expre-
samente con esa fnalidad por el Fondo Monetario Internacional. Esta metodologa
trabaja las estadsticas fscales, en el caso de los ingresos, como aquellos efectiva-
mente recibidos por el fsco y los pagos que se realizaron durante la vigencia fscal,
con lo cual se obtiene una visin ms precisa sobre la situacin fnanciera de la en-
tidad territorial y el impacto real de los diferentes componentes de ingresos y gastos
en el ahorro y el dfcit fscal. Para ello se requiere dar el siguiente tratamiento a las
ejecuciones presupuestales:
En relacin con los ingresos, tomar aquellos efectivamente recibidos por la teso-
rera eliminando el debido cobrar y los prstamos por recibir en la vigencia.
En relacin con los pagos, referirse a pagos efectivos, en lugar de la causacin de
giros y reservas.
CLASIFICACIN DE LAS CUENTAS
Este componente de la metodologa reclasifca las cuentas presentadas en las ejecu-
ciones presupuestales pasndolas de un simple listado a una estructura ms coheren-
te para el anlisis econmico y fnanciero. El criterio adoptado para la reclasifcacin
es el econmico, que agrupa los ingresos de acuerdo con su origen y los gastos de
acuerdo con su destinacin econmica. Los principales componentes de esta clasi-
fcacin son:
Ingresos tributarios
Son las contribuciones obligatorias al fsco territorial, no recuperables y sin contra-
prestacin directa para el contribuyente. En este grupo se especifcan los impuestos
de mayor impacto en las administraciones territoriales.
Ingresos no tributarios
Incluye otra serie de fuentes de recursos territoriales, tales como venta de bienes y
servicios, rentas contractuales, tasas, multas. Se dividen en dos grupos bsicos:
Ingresos de la propiedad: Incluyen los ingresos por la venta de bienes y servicios
as como todos los ingresos provenientes de las rentas de las propiedades terri-
toriales: edifcios, activos fnancieros y activos intangibles. Como ejemplo de
este tipo de ingresos se tienen los arrendamientos, intereses, participacin en las
utilidades, entre otros.
Otros ingresos no tributarios: Comprenden los recursos defnidos como ingresos
no tributarios que no puedan ser clasifcados como ingresos de la propiedad. Las
rentas ocasionales, tasas y multas recibidas por las entidades territoriales pueden
ser ubicadas en este grupo.
Transferencias corrientes
Partidas provenientes de otros niveles de Gobierno sin contraprestacin alguna por
parte de la entidad territorial (de entidades descentralizadas y empresas departamen-
tales o municipales, entidades no gubernamentales y/o Nacin) y que pueden utili-
zarse a voluntad por la entidad territorial ya sea en gastos corrientes o en inversin.
Se identifcan aportes, participaciones y donaciones.
Gastos de funcionamiento
Pagos en que ocurri la administracin territorial para garantizar su normal funcio-
namiento. Se dividen en servicios personales (factores que confguran salario como
sueldos, primas, indemnizaciones, bonifcaciones y subsidios, entre otros), transfe-
rencias de nmina donde se debe diferenciar el aporte patronal de los pagos o cuo-
tas con que contribuyen los empleados de la entidad territorial (Caja de Previsin
Social, ESAP, Sena, ICBF, Cajas de Compensacin Familiar), y gastos generales
(compra de materiales y suministros, viticos, gastos de viaje, servicios pblicos,
mantenimiento, seguros y combustibles, entre otros).
Intereses de la deuda
Incluye el valor cancelado durante la vigencia fscal por concepto de intereses, comi-
siones y otros gastos fnancieros de los crditos contratados por la entidad territorial.
No se contemplan aqu las amortizaciones a capital, las cuales son una partida del
fnanciamiento.
Otras transferencias pagadas
Pagos efectuados por la administracin territorial a otros niveles de Gobierno y a
particulares, para fnanciar parte de sus gastos de funcionamiento.
Dfcit o ahorro corriente
Ahorro corriente = Recaudo Ingresos corrientes - Pagos corrientes.
Ingresos de capital
Este rubro est compuesto por las regalas, otras transferencias o aportes que tienen
que utilizarse exclusivamente en inversin, la venta de activos fjos (edifcios, terre-
nos).
Pagos de capital
Su principal partida es la inversin (conocida tambin como formacin bruta de
capital fjo), que corresponde a los recursos utilizados en la creacin de nuevos ac-
tivos productivos en la economa (instalaciones, vas, acueductos). Tambin abarca
la compra de activos ya existentes tales como edifcios y terrenos. Los otros gastos
de capital a otros niveles para que realicen obras de inversin y otros gastos no es-
pecifcados.
Dfcit o supervit total
Dfcit o supervit total = Ahorro corriente + Ingresos de capital - Pagos de capital.
Financiamiento
Muestra las fuentes de fnanciamiento a las cuales recurre la administracin para
cubrir su dfcit. Por defnicin el fnanciamiento es igual al dfcit o supervit total,
con signo contrario.
Los principales componentes del fnanciamiento a nivel territorial son:
Crdito Externo Neto: Diferencia entre desembolsos y amortizaciones de prsta-
mos efectuados por agentes crediticios internacionales en la vigencia fscal que se
analiza.
Crdito Interno Neto: Diferencia entre desembolsos y amortizaciones de prs-
tamos efectuados por agentes crediticios nacionales en la vigencia fscal que se
analiza. Incluye la colocacin de bonos y papeles de obligatoria suscripcin.
Variacin de depsitos: Corresponde a la diferencia entre el saldo al comienzo del
perodo fscal y el saldo al fnal del mismo, en la tenencia de efectivo, depsitos y
papeles valores. Una disminucin del nivel de los depsitos aparece como partida
positiva, ya que esta constituye una fuente de recursos para la fnanciacin del
gasto. As mismo, un aumento de los depsitos se interpreta como un fnancia-
miento negativo, ya que corresponde a un uso de fondos.
Otros: Se incluyen los errores u omisiones causados por discrepancias estadsti-
cas.
METODOLOGA DEL ANLISIS ESTRUCTURAL
El anlisis estructural e histrico de las fnanzas se realiza sobre la base de indica-
dores cuantitativos, cualitativos y de preguntas orientadoras que permiten identifcar
problemas, causas y efectos sobre las fnanzas de las entidades territoriales. El pro-
ceso para llevar los valores corrientes a valores reales se denomina defactacin y
consiste en tomar el valor anual obtenido en cada rubro del esquema y dividirlo por
el defactor calculado para el ao correspondiente.
Una vez obtenidas las cifras en pesos constantes de 1980 se analiza la evolucin de
cada uno de los ingresos y de los gastos (puede ser en forma grfca) para determinar
sus tendencias de comportamiento anual y establecer el modelo fnanciero vigente
en la entidad territorial.
A continuacin se exponen algunos indicadores que pueden utilizarse en el anlisis
de la informacin fnanciera disponible.
INGRESOS TRIBUTARIOS
Crecimiento real del recaudo:
Tasa de crecimiento =
Donde: mPr = Monto del ltimo ao del perodo
mPi = Monto del primer ao del perodo
n-1 = Nmero de aos menos 1
Este indicador tiene como objetivo determinar si cada uno de los impuestos territo-
riales presenta un crecimiento superior a la capacidad adquisitiva (por encima de la
infacin) o si por el contrario, el recaudo presenta una situacin de estancamiento y
por consiguiente ocasiona a la entidad una prdida de capacidad de compra de bienes
y servicios.
Las tasas de crecimiento real se pueden establecer anualmente o para perodos supe-
riores a dos aos.
Donde:
Tcr = Tasa de crecimiento real
Tcnt = Tasa de crecimiento nominal de cada impuesto
TcnPIBr = Tasa de crecimiento nominal del PIB regional
Este indicador se calcula a partir de las cifras de operaciones efectivas a precios co-
rrientes de cada ao. Esta elasticidad mide la respuesta del recaudo de los impuestos
frente a los cambios ocurridos en la actividad econmica de la entidad territorial. Es
decir, permite establecer si la entidad se benefcia, va mayores recaudos de los incre-
mentos en el producto regional. Niveles inferiores a 1 en el valor de este indicador,
pueden signifcar la incapacidad de la entidad para mantener la carga tributaria, bien
sea por la falta de un papel ms activo de sus ofcinas recaudadoras, por defciencias
administrativas y por la debilidad de los mecanismos de control a la evasin, entre
otros.
Participacin de cada impuesto en los ingresos tributarios territoriales y en los ingre-
sos corrientes:
El clculo de este indicador se debe hacer en diferentes aos de tal forma que per-
mita analizar la evolucin y la importancia relativa de los impuestos dentro de los
recaudos de la entidad territorial y, a partir de all, identifcar las posibles causas de
dichos cambios.
Participacin= *100
Recaudo.de.cada.impuesto
Total.ingresos.tributarios
Participacin= *100
Recaudo.de.cada.impuesto
Total.ingresos.corrientes
Esfuerzo.fscal= *100
Recaudo.efectivo.del.respectivo.impuesto
Recaudo.potencial.del.respectivo.impuesto
Rendimiento de los recaudos:
Donde:
Rr = Rendimiento de los recaudos
Crt = Costo de recaudacin de impuestos
RIt = Recaudo de ingresos tributarios
El costo de recaudacin involucra todas las erogaciones en personal, bienes y servi-
cios, entre otros, atribuibles a las unidades administrativas responsables de la liqui-
dacin, recaudo y control de los ingresos tributarios territoriales. Esta informacin
se puede obtener de los pagos de funcionamiento de las dependencias responsables
de esta actividad en la entidad.
Un valor superior a 1 para este indicador signifca que el impuesto no es rentable
para la entidad porque el costo es mayor que lo efectivamente recaudado. En este
caso se deben identifcar las causas de este problema y las acciones a emprender
para solucionarlo, las cuales, en algunos casos pueden llegar hasta la eliminacin
del impuesto.
Esfuerzo fscal global
El esfuerzo fscal se defne como la relacin entre los recaudos tributarios efectivos
y los recaudos tributarios potenciales, en un ao dado. Los recaudos tributarios po-
tenciales son aquellos que la entidad territorial lograra al aplicar la tarifa establecida
al total de la base gravable actualizada.
Sin embargo, dada la difcultad que se presenta en algunos casos para establecer
el valor de la base tributaria, cuando no sea posible su estimacin se considerar
como recaudo potencial de ingresos tributarios el mayor recaudo logrado en trmi-
nos reales en los ltimos 10 aos, trado a valores nominales del ao que estamos
analizando.
Este indicador permite establecer el volumen de recursos que la entidad est dejando
de obtener de sus impuestos y a partir de all identifcar las acciones para reducir la
brecha existente.
Carga tributaria per cpita (CTPC):
Este indicador se calcular a pesos constantes y con la poblacin ajustada para cada
ao. Permite determinar el valor promedio que cada habitante le aporta, en forma de
impuestos, a la administracin territorial. Este valor se debe comparar con las enti-
dades territoriales similares, con el fn de establecer posibles inefciencias relativas
en los recaudos.
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
Para los ingresos no tributarios se harn los clculos de crecimiento real y participa-
cin a pesos constantes.
TRANSFERENCIAS RECIBIDAS
En el caso de las transferencias es importante examinar el crecimiento real, su parti-
cipacin en los ingresos corrientes y su origen.
Grado de dependencia:
A partir de este indicador es posible determinar el grado de dependencia que pre-
senta la administracin territorial de los aportes fnancieros provenientes de otros
niveles de gobierno y el anlisis de su evolucin (en un perodo determinado) per-
mite identifcar situaciones que en algunos casos pueden explicar el fortalecimiento
(debilitamiento) de la capacidad de la entidad para generar mayores recursos propios
(tributarios por ejemplo), estimuladas por la reduccin de dichas transferencias.
CTPC=
Recaudo.total.por.concepto.de.ingresos.tributarios
poblacin.total.del.Ente.territotial
Transferencias.recibidas= *100
monto.de transferencias.corrientes
total.ingresos.corrientes
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
Se deber observar su crecimiento real y su participacin en los pagos corrientes.
Es conveniente hacer estos anlisis tanto para el consolidado de los gastos de fun-
cionamiento como para cada uno de sus componentes (servicios personales, gastos
generales, transferencias de nmina), para establecer la participacin de cada uno de
ellos en los pagos de funcionamiento, en los pagos totales y en los ingresos totales.
Adems, es importante comparar la tasa de crecimiento del funcionamiento con la de
los ingresos corrientes para detectar posibles problemas de desfnanciamiento, en la
medida en que los primeros crezcan ms aceleradamente que los segundos.
Participacin de los gastos de funcionamiento en los ingresos corrientes.
Consiste en analizar el porcentaje de los ingresos corrientes que se destinan a cubrir
los gastos de funcionamiento. El anlisis debe fundamentarse en la evolucin anual
que registre el indicador y su comparacin con los resultados de otras entidades te-
rritoriales de caractersticas similares.
Gastos de funcionamiento per cpita:
Este indicador debe calcularse a precios constantes y con la poblacin actual que
tenga la entidad territorial. Permite establecer el monto promedio por habitante que
el ente territorial paga en su funcionamiento. Es importante comparar este indicador
con entidades similares.
Participacin en gastos totales:
Gastos.de.funcionamiento.per.cpita=
total.gastos.de.funcionamiento
poblacin.total.de.la.entidad.territorial
Participacin.en.gastos.totales= *100
gastos.de.funcionamiento
gasto.total.(corriente,ms.inversin)
Participacin= *100
Gastos.de.funcionamiento
Total.ingresos.corrientes.efectivos
Establece la proporcin del pago total que se destina al funcionamiento de la admi-
nistracin territorial y, como complemento del indicador anterior, permite determi-
nar posibles inefciencias de la administracin o la incapacidad de destinar recursos
importantes a otros pagos, especialmente de inversin.
SERVICIO DE LA DEUDA
Se calcular su crecimiento real, tanto de los intereses como de las amortizaciones.
TRANSFERENCIAS PAGADAS
Para las transferencias pagadas, se calcular su crecimiento real y su participacin en
los pagos corrientes y en los ingresos corrientes.
DFICIT O AHORRO CORRIENTE
Un valor positivo en esta diferencia indica un ahorro corriente, es decir, un excedente
de recursos con los cuales se fnancian pagos de inversin y/o se apalancan recursos
del crdito.
Un valor negativo de esta variable indica la presencia de un dfcit corriente. Esta
situacin se puede originar por diferentes causas dentro de las que se encuentran un
bajo esfuerzo fscal, excesivos pagos generales, burocratizacin, altos niveles de en-
deudamiento entre otras, que es necesario corregir para evitar el deterioro paulatino
de la capacidad de inversin de la entidad.
En sntesis, la generacin de volmenes importantes de ahorro corriente en forma
permanente es condicin bsica para que la entidad territorial pueda cumplir su fun-
cin social de provisin de servicios a la comunidad (inversin social) y no de sim-
ple circunscripcin administrativa y poltica.
Capacidad de generar ahorro:
Con este indicador es posible medir la capacidad de generacin de ahorro corriente
Capacidad.de.generar.ahorro= *100
ahorro.corriente
ingresos.corrientes
en trminos de los ingresos corrientes de la entidad. Entre ms alto sea el nivel de
ahorro, se tendrn mayores posibilidades de realizar programas de inversin.
INVERSIN
Con relacin a los pagos de inversin, deber establecerse su crecimiento real.
Autofnanciamiento de la inversin:
Muestra la proporcin del ahorro que se utiliza en pagos de inversin. Es decir, el
grado de apalancamiento (autofnanciamiento) que tiene la entidad territorial para
cubrir pagos de inversin.
Inversin per cpita:
Los valores de este indicador se calculan a pesos constantes y con la poblacin ajus-
tada para cada ao. Permite establecer la inversin realizada por habitantes y su
evolucin en el tiempo. Es importante su comparacin con entidades territoriales
similares.
Monto promedio por proyecto:
Este indicador se puede calcular a precios corrientes o constantes. Permite medir el
grado de atomizacin de la inversin realizada por la entidad territorial.
Cuando los resultados de este conjunto de indicadores son bajos es evidente que la
entidad territorial no est cumpliendo a satisfaccin con su funcin bsica de garan-
tizar el bienestar de la comunidad.
Inversin.per.cpita=
pagos.de.inversin.ejecutados
poblacin.total.de.la.Entidad.Territorial
Monto.promedio.por.proyecto=
valor.total.de.la.inversin.ejecutada
No.de.proyectos.ejecutados.durante.la.vigencia
Autofnanciamiento.de.la.inversin= *100
ahorro.corriente
pagos.de.inversin
SUPERVIT O DFICIT
La presencia de un supervit indica que la entidad territorial puede fnanciar los
niveles de inversin que efectivamente decidi realizar. Si el supervit es muy alto
indica baja capacidad de ejecucin y gestin en la vigencia.
Un dfcit signifca que la entidad territorial no alcanza a cubrir con sus recursos los
pagos de inversin (o funcionamiento si se presenta un dfcit corriente), por lo que
tiene que recurrir a recursos del crdito para poder cumplir con los compromisos
adquiridos. Un dfcit alto puede llevar a la entidad territorial a un endeudamiento
excesivo en perjuicio de la estabilidad y solidez fnanciera de la entidad, tal como se
ver ms adelante.
FINANCIAMIENTO
Sostenibilidad de la deuda:
Para el manejo de este indicador es necesario calcular el ahorro corriente sin incluir
los pagos correspondientes a los intereses de la deuda.
Con el volumen de ahorro corriente generado, la entidad territorial tiene la opcin de
decidir entre su utilizacin para el pago del servicio de la deuda o el fnanciamiento
de la inversin. Por tal razn, es de gran importancia el clculo del indicador de
sostenibilidad de la deuda que permite analizar si con el ahorro generado la entidad
se encuentra en posibilidad de asumir el pago de su servicio de deuda (Intereses +
Amortizaciones) y le queda algn excedente para inversin. El nivel mximo de este
indicador deber ser uno. Si est por encima de este valor o muy cercano a l, signi-
fca que la entidad enfrenta una situacin de sobreendeudamiento que si se mantiene
puede generar problemas de estabilidad y solidez fnanciera.
Nivel de endeudamiento:
Sostenibilidad.de.la.deuda=
servicio.de.ladeuda
ahorro.corriente
Nivel.de.endeudamiento = * 100
valor.total.de.rentas.pignoradas
valor.total.de.rentas.recaudadas
El objetivo de este indicador es establecer del total recaudado por concepto de ren-
tas, cunto fue el valor efectivamente pignorado, con el fn de determinar el nivel
real de maniobrabilidad que tiene la administracin sobre sus ingresos.
En trminos generales, resultados altos en este grupo de indicadores permiten afr-
mar que la entidad territorial no ha desarrollado una poltica efciente de acceso a
recursos del crdito, que la ha conducido a endeudarse de manera exagerada asu-
miendo costos excesivos de servicio de la deuda y debiendo sacrifcar parte de sus
rentas al pignorarlas como garanta de pago.
Fragilidad Financiera:
Donde:
g = Tasa de crecimiento del ahorro
Kt = Volumen de inversin
Gt = Volumen de ahorro corriente + ingresos de capital
S = (1+a+i) = Tasa del servicio de la deuda
a = Porcentaje del saldo de la deuda que se amortiza en cada perodo
i = Tasa de inters.
De la ecuacin anterior se desprenden varias situaciones de fragilidad fnanciera
dependiendo de los valores de (g) y (s) cuyos resultados se pueden apreciar en la
siguiente tabla:
K > G K = G K > G
s > g f creciente explosiva f creciente explosiva f creciente
s = g f creciente f constante f disminuye
s < g f creciente o constante f disminuye f disminuye
A partir de esta expresin se puede concluir que si la inversin es igual al ahorro
corriente (K = G) el coefciente de fragilidad crece si la participacin del servicio de
la deuda (s) es mayor que la tasa de crecimiento del ahorro.
En primer lugar, cuando la tasa del servicio de la deuda es menor al crecimiento del
ahorro (s < g), la entidad tendr en el largo plazo una situacin de solidez fnanciera
controlada. De otra parte cuando (s > g) el nivel que puede alcanzar el indicador
se vuelve explosivo e incontrolable, debido a que cae la contribucin del ahorro al
fnanciamiento de la inversin y al pago de la deuda. Una tercera, que puede generar
un proceso de endeudamiento altamente crtico, resulta cuando los niveles de inver-
sin son mayores que el nivel de ahorro (K > G); a partir de un perodo la posibilidad
de obtener recursos de crdito se torna negativa y el municipio de una posicin de
solidez cambia a una de fragilidad fnanciera.
As, cuando durante varios aos se presenta una situacin en la que la tasa del ser-
vicio de la deuda supera a la tasa de crecimiento del ahorro, el ndice tender a au-
mentar con mayor intensidad mientras ms grande sea esa diferencia. Ello permite
prever la posibilidad de que a largo plazo la deuda genere efectos de inestabilidad
fnanciera a causa del incremento en el costo del endeudamiento en relacin con la
evolucin del ahorro y seala la necesidad de buscar los correctivos necesarios. Si,
por el contrario, el ahorro corriente crece ms rpido que el servicio de la deuda, la
fragilidad tender a crecer con menos intensidad, siempre y cuando la relacin entre
la inversin y el ahorro se mantenga en equilibrio.
Anlisis cualitativo
Respecto a los tributos de las entidades territoriales, se deber obtener informacin
sobre: tarifas vigentes, base tributaria, censo de contribuyentes, estimacin del nivel
de consumo para calcular el recaudo potencial (cuando sea pertinente), relacin de
rentas pignoradas y sus condiciones de pignoracin, exenciones, destinacin de los
impuestos y sistemas de recaudo y mecanismos de control (con base en fujogramas
de procesos y responsabilidad).
Para los ingresos no tributarios, deber conseguirse informacin sobre: tipo de ser-
vicios prestados directamente por la entidad territorial, sistemas de tarifas o tasas
establecidas para su cobro, tipo de multas vigentes, sistemas de cobro; relacin de
los bienes dados en arrendamiento, valor de los bienes y valor de los arrendamientos
mensuales, relacin de las inversiones fnancieras y sus respectivos rendimientos; y
en general los sistemas de control que tiene implementados.
En la parte de transferencias recibidas ser necesario analizar su origen institucional
y legal, as como su destinacin funcional.
En los pagos de funcionamiento se analizarn para un perodo predeterminado, el
nmero de funcionarios por secretara, la escala salarial, las prestaciones sociales es-
tablecidas (tipo, caractersticas y monto), provisin de cesantas que realizan, perso-
nal por contrato y supernumerario; criterios para programar y realizar las compras.
En relacin con los intereses se establecer su origen (deuda de corto o largo plazo,
crditos de tesorera), sus condiciones fnancieras (tasa de inters, plazo, forma de
amortizacin y perodos de gracia, entre otros), destino de los crditos y clase de los
intereses pagados (corrientes y/o de mora).
Para las transferencias pagadas se deber establecer claramente su destino institucio-
nal y funcional y sus caractersticas en cuanto a continuidad y obligatoriedad.
En los pagos de capital (inversin), se analizar para el perodo, el comportamiento
sectorial, caractersticas de la sectorizacin, la continuidad en la ejecucin de pro-
yectos y los sistemas de seguimiento y control aplicados.
En el fnanciamiento se establecer el tipo de garantas otorgadas para la obtencin
de crditos, el saldo de la deuda y el servicio que genera en el futuro, el tipo de enti-
dades fnancieras a las que se ha recurrido, la oportunidad de los pagos, clculo del
ndice de fragilidad fnanciera (servicio de la deuda, ahorro) y utilizacin del meca-
nismo de renegociacin de la deuda.
ANEXO 1
ACTIVIDADES DEL PROCESO PRESUPUESTAL MUNICIPAL
LMITE
31 de enero
31 de marzo
Hasta junio 30
Desde el 1 de julio
Desde el 10 de sept. al 10 de
octubre
Primer da de sesiones del
ltimo perodo del ao
Antes del 10 de diciembre
ACTIVIDADES
La entidad constituir las reservas y cuentas por pagar
a 31 de diciembre y enviar informe a la Secretara de
Hacienda o quien haga sus veces.
La Secretara de Hacienda y la Ofcina de Planeacin
elaboran el plan fnanciero.
Fecha lmite de inscripcin de programas y proyectos en
el banco de programas y proyectos de inversin munici-
pal para ser tenidos en cuenta en el proyecto de presu-
puesto de la vigencia siguiente.
La Secretara de Hacienda consolida el proyecto de fun-
cionamiento e inversiones y lo presenta al Alcalde.
El Alcalde estudia el proyecto de presupuesto y hace las
modifcaciones, si las hay.
El Alcalde presenta al Concejo Municipal el proyecto de
presupuesto con sus anexos.
El Concejo aprueba el presupuesto.
El Alcalde sanciona el acuerdo de presupuesto.
Expedicin del decreto de liquidacin del presupuesto
del ao que comienza.
Anexo 2
MODELO DE DECRETO PARA EFECTUAR TRASLADOS
EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL
DECRETO
Por medio del cual se efectan unos traslados en el presupuesto de la actual vigencia
fscal por la suma de $ , dentro de los siguientes programas:
El Alcalde del Municipio _____________ en cumplimiento de sus facultades lega-
les, establecidas en el Decreto 111 de 1996, Artculo 79, en especial de las conferidas
en el estatuto presupuestal Artculo 80 y,
CONSIDERANDO
a) Que es necesario hacer algunos traslados presupuestales para el normal funciona-
miento del municipio.
b) Que el Alcalde es debidamente autorizado por el Concejo para realizar traslados
entre las apropiaciones de los diferentes programas que constituyen el documento
presupuestal.
c) Que la administracin solicit a la jefatura de presupuesto, certifcacin de dis-
ponibilidad presupuestal.
DECRETA
Artculo 1. Contracredtese en su capacidad presupuestal las apropiaciones que a
continuacin se relacionan, con base en el certifcado de disponibilidad expedido por
el jefe de presupuesto.
CDIGO CONCEPTO VALOR
CONTRACRDITOS
625 Gastos de personal $ 300.000.000
TOTAL CONTRACRDITOS $ 300.000.000

Artculo 2. Con base en los recursos registrados en el artculo anterior, acredtense
las siguientes apropiaciones en las cantidades que se detallan a continuacin:
CDIGO CONCEPTO VALOR
625 Gastos Generales $ 300.000.000
TOTAL CRDITOS $ 300.000.000
Artculo 3. Este decreto rige a partir de la fecha de su expedicin
Comunquese y cmplase
Alcalde Municipal
MARCO CONCEPTUAL DE LOS IMPUESTOS DISTRITALES
IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO - IPU
Ley 44 de 1990. Ley 14 de 1983. Decreto Reglamentario 2388 de 1991. INGRESO
Tributario. CLASIFICACIN Directos.
OBJETO DE LA NORMA
Unifcar en un solo gravamen todos aquellos impuestos que se soportan en el avalo
catastral; introducir mecanismos de recaudo prctico y efectivos.
CARACTERSTICAS
Simplifcacin de la estructura tributaria; condensacin en el IPU el Impuesto Pre-
dial - Parques y arborizacin - Estratifcacin socio-econmica - Sobretasa de levan-
tamiento catastral y el manejo tarifario lo atiende al mover los millares de la Ley 4
al 12 por mil al 1 a 16 por mil.

La tarifa se encuentra entre el 3 por mil al 18 por mil. Adems de sealar un lmite
de cobro del impuesto, solo hasta el doble de lo cobrado en la vigencia anterior, se
obliga a las autoridades distritales a destinar el 10% de su recaudo a la vivienda
de estrato bajo y que no disponga de servicios de acueducto y alcantarillado. Un
elemento nuevo lo constituye el sealamiento de la declaracin IPU que el Distrito
puede acoger dentro de su mecnica de cobro y que en esencia le representa la posi-
bilidad de ingresar al catastro nuevos contribuyentes y/o las mejoras que los catas-
trados realicen a sus predios.
VIGENCIA
Entendida su aplicacin, los Estatutos Tributarios locales no han tenido casi ningn
desarrollo, en razn de que los Distritos estaban acomodados a la Ley 14 de 1983. La
ley en esencia es buena por dos razones fundamentales: sigue condensando el cuerpo
orgnico de normas predial y catastral y en segunda instancia, introduce mecanismos
para un recaudo rpido y efciente, arrastrando a su vez las mejoras y adiciones que
suceden en los predios, todo esto mediante instrumento de la declaracin del IPU.
NORMAS COMPLEMENTARIAS
Ley 14 de 1983 vigente en algunos aspectos. Resolucin 2555 de 1988 reguladora
del catastro. Decreto 34 de 1983 Leyes 50 y 55 de 1985. Decreto 90 de 1986. Ley 75
de 1986. Ley 9a. de 1989. Decreto 1376 de 1986.
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO AVISOS Y TABLEROS
Decreto 1333 de 1986 Ley 14 de 1983. INGRESO Tributario. CLASIFICACIN
Indirectos.
OBJETO DE LA NORMA
Establecer criterios de uniformidad para las bases gravables e indicar parmetros
generales en torno a los procedimientos de liquidacin y recaudo.
CARACTERSTICAS
Esta connotacin, involucra no solo el Impuesto de Industria y Comercio General,
sino tambin el del sector fnanciero y su complementario de Avisos y Tableros;
recaen sobre las actividades industriales, comerciales, servicios y la intermediacin
fnanciera que se efecte en una jurisdiccin local y para el proceso de liquidacin
se tienen en cuenta factores como clase de actividad, ingresos brutos o rentas brutas,
deducciones por devoluciones. Venta de activos o exportaciones y las tarifas que
fuctan entre dos y siete por mil. En el caso del sector fnanciero, es menos complejo
para su manejo pues lo seala en esencia la Superintendencia Bancaria al indicar a la
Tesorera el monto de los ingresos operacionales anuales de una sucursal o agencia
fnanciera y esta procede aplicando la tarifa Bimodal tres y cinco por mil dependien-
do si es corporacin de ahorro o cualquier otro ente fnanciero estipulado en la ley.
El gravamen complementario de Avisos y Tableros cubre todas las actividades y se
establece por su base gravable en un monto global y general del 15% del impuesto
a pagar.
VIGENCIA
La utilizacin del gravamen dentro de los lineamientos de la Ley 14 de 1983, ha teni-
do desarrollo dispar, pues solo ciertos distritos y en especial las capitales del departa-
mento no han regulado en forma tcnica y efciente, comprobacin que encontramos
en los volmenes de recursos que representan para sus arcas distritales. En otros
entes la regulacin se ha visto interferida por razones de poca monta en su escala
tributaria y en especial por vulnerar intereses de personas vinculadas a las esferas de
decisin local, lo cual ha conllevado que una vez confeccionado el acuerdo empieza
a tener desarticulaciones y en muchos casos a ser aplazado su estudio y aprobacin.
El criterio de que la viabilizacin del Impuesto de Industria y Comercio ha estado
condicionada a la mayor actividad comercial y fnanciera de las grandes ciudades.
La imposibilidad de tasar el impuesto en los distritos pequeos obedece en parte a la
ausencia de registros contables en los establecimientos responsables del gravamen.
Otro punto se refere a las exenciones y estmulos; las primeras deben cerrarse, su
amplia gama genera adems bajos recaudos e inconvenientes en su aplicacin en el
momento de liquidar.
El gravamen, en trminos de estmulos, estos deben regularse en funcin de tiempo
ms corto y uniforme. Es decir estmulos por pronto pago solo hasta febrero o marzo
e indicarse la exencin temporal para nuevos establecimientos.
NORMAS COMPLEMENTARIAS: Ley 55 de 1985. Ley 43 de 1987. Decreto 0433
de 1990. Ley 75 de 1986.
IMPUESTO DE CIRCULACIN Y TRNSITO
Ley 14 de 1983. Ley 44 de 1990. INGRESO Tributario. CLASIFICACIN Direc-
tos.
OBJETO DE LA NORMA
Transferir un ingreso de orden departamental al orden local, gestando mayores re-
cursos para el ente receptor y apoyar los programas de control a la polucin ambien-
tal y deterioro de las vas pblicas.
Caractersticas: Tomando como base el avalo comercial de un vehculo de uso par-
ticular se establece una tarifa nica de 2 por mil, exonerando de dicho pago a la
maquinaria agrcola, los vehculos de la Nacin y los de entes territoriales como tam-
bin los del cuerpo diplomtico y de las entidades como bomberos y ambulancias.
La Ley 44 de 1990 se refere al impuesto cuando seala que quien utilice elementos
para controlar la polucin ambiental, el Distrito puede descontar del total a pagar del
Impuesto de Circulacin y Trnsito un 20% de ese valor. Como retribucin local al
propietario que apoya la proteccin al medio ambiente.
VIGENCIA
Su desarrollo legal a seguido de la mano de los dems impuestos de la Ley 14 de
1983, pero con serios problemas en su implementacin y recaudo, debido a negli-
gencia del Distrito para recurrir a medidas coercitivas que obliguen a su cancelacin
en la Tesorera Distrital. Este gravamen no ha sido de gran peso en la tributacin
local debido a su reciente cambio de designacin, los distritos mediante una regu-
lacin ms imperativa y obligatoria obtendran un mejor resultado fnanciero con la
aplicacin del impuesto a los automotores.
NORMAS COMPLEMENTARIAS: Decreto 2926 de 1983. Decreto 3617 de 1989.
Decreto 2669 de 1983.
IMPUESTO DE ESPECTCULOS PBLICOS
Decreto Extraordinario 1333 de 1986. Ley 33 de 1968. Decreto 057 de 1969. Ley 50
de 1984. INGRESO Tributario. CLASIFICACIN Indirectos.
OBJETO DE LA NORMA
Regular y fortalecer la tributacin concerniente a los espectculos pblicos del Dis-
trito y autorizar una normatividad y vigencia de los espectculos en razn de su
proximidad con ellos.
CARACTERSTICAS
La globalizacin de las presentaciones pblicas y el sealamiento de una tarifa uni-
forme del 10% de cada boleta, constituyen los elementos centrales y novedosos del
gravamen; adicional a estos dos tpicos debemos resear que el legislador en apoyo
a la cultura genera una exencin en favor de los espectculos de Colcultura y casas
culturales del departamento y Distrito y busca preservar la moral y las buenas cos-
tumbres al obligar a obtener el permiso del Alcalde.
VIGENCIA
Debido a su utilizacin un poco frecuente y a lo simple de su liquidacin es de plena
vigencia en el orden tributario distrital. Es un gravamen de vieja data en las fnanzas
locales con pocos desarrollos legislativos, quizs debido a su precaria contribucin
al erario distrital. Debera aprovecharse la oportunidad para reformular en torno al
incremento y modalidades de espectculos pblicos que surgen en el pas que bien
podran contribuir con el fsco local.
NORMAS COMPLEMENTARIAS: Ley 12 de 1932. Decreto 1558 de 1932.
IMPUESTO DE DEGELLO DE GANADO MENOR
Decreto Extraordinario 1333 de 1986. Ley 20 de 1946. Decreto 1222 de 1986. Ley
31 de 1945. INGRESO Tributario. CLASIFICACIN Indirectos.
OBJETO DE LA NORMA
Generar una fuente de recursos al tesorero distrital y efectuar un control ftosanitario
sobre los animales a sacrifcar.
VIGENCIA
Se encuentra en plena aplicacin en ciertos distritos, conjuga con el de ganado ma-
yor del cual por lo general participa el tesorero distrital.
Es un impuesto de precario perfl dentro de la gama tributaria distrital siendo quizs
mejor su costo que su recaudo. Debera pensarse en su supresin no as el control
ftosanitario que debe mantenerse en aras de proteger la salud de los ciudadanos.
NORMAS COMPLEMENTARIAS: Ley 31 de 1945. Ley 20 de 1946.
IMPUESTO DE EXTRACCIN DE MATERIALES
Decreto Extraordinario 1333 del 1986. Ley 84 de 1915. INGRESOS Tributarios.
CLASIFICACIN Indirectos.
OBJETO DE LA NORMA
Velar por la proteccin adecuada de los recursos naturales y regular la actividad ur-
banstica de las poblaciones.
Caractersticas: Esta seleccin de tributos contiene hechos generadores diferentes, de
un lado, las excavaciones, canalizaciones o vas subterrneas, caso del gravamen por
uso del subsuelo; cuando se trata de delineacin urbana estamos refrindonos a una
base gravable soportada en la realizacin de una obra o su modifcacin, ampliacin
o reparacin. Situacin diferente opera para la extraccin de materiales cuya base la
encontramos en el retiro de arena cascajo, piedra, de los lechos de ros y arroyos. El
mecanismo de permiso es una constante en el aspecto procedimental pues se busca
resarcir el bien a su estado original, preservar el recurso o tambin controlar la edif-
cacin. De ah que pueda pensarse en su utilizacin como regulador de actividades,
antes que como signifcativas fuentes de recursos. El anterior criterio se sustenta en
los requisitos a ser cumplidos por el solicitante y las sanciones a que se encuentra
sujeto si incumple con el lineamiento urbanstico.
VIGENCIA
Su utilizacin, reglada es un imperativo del desarrollo urbanstico que viven nuestros
distritos, quizs se ha convertido por su rigidez, en una camisa de fuerza o un meca-
nismo de dislocacin del proceso urbano.
Partiendo del hecho evidente de que el complemento adecuado lo constituyen un
cdigo urbanstico y un estatuto de control ambiental local, esta regulacin solo se
encuentra en las grandes ciudades, siendo tambin imperativo el establecimiento de
estos importantes mecanismos en los dems distritos del pas.
Otro aspecto a considerar es la obligacin de establecer claras necesidades para las
licencias de construccin y la explotacin de materiales cuando se trata de vivienda
de inters social, con lo que se impulsaran soluciones habitacionales y por consi-
guiente, un sector receptor de mano de obra como es la construccin.
NORMAS COMPLEMENTARIAS: Ley 97 de 1913. Ley 25 de 1920. Decreto Ex-
traordinario 1333 de 1986. Ley 51 de 1954.
IMPUESTO RIFAS Y APUESTAS
Decreto extraordinario 1333 de 1988. Ley 33 de 1968. Decreto 057 de 1969. Decreto
537 de 1974. INGRESO Tributario. CLASIFICACIN Indirectos.
OBJETO DE LA NORMA
Explotar como fuentes de recursos para el erario pblico Distrital, los juegos de azar;
vigilar la gama de premios y su fnal entrega a los ganadores y evitar la competencia
con las loteras ofciales.
CARACTERSTICAS
Si bien todos tienen como caracterstica esencial el soportarse en el azar, hay sustan-
cial diferencia entre unos y otros, por ejemplo las rifas y apuestas pasan el gravamen.
El monto del plan de premios y van desde el 10% del valor de la boleta hasta el 15%
del plan de premios, pasando un 10% adicional como gravamen a la utilidad obteni-
da por la rifa.
Los requisitos son amplios para poder efectuar una rifa o establecer un casino, van
desde el permiso de la autoridad competente hasta las plizas que garanticen la sol-
vencia econmica del oferente, incluyendo adems certifcados de respetabilidad, de
libertad de los bienes en juego y la obligacin de que siempre quedarn en poder del
pblico sufragante.
VIGENCIA
La vigencia normativa es real con la conversin del impuesto a las apuestas mutuas
que regresan en virtud de la Ley 10 de 1990 a la Nacin y expresamente para el sec-
tor Salud, revirtindose en forma indirecta a los distritos en proporcin a las ventas
a la poblacin y a su desarrollo socio-econmico. La difcultad en su control puede
estar en el exceso de requisitos para efectuar rifas en una jurisdiccin local. Es muy
usual encontrar que rifas forneas no paguen impuestos y a su vez la gran difcultad
de establecer los impuestos brutos de las existentes en la localidad. La flosofa del
legislador, muy comprensible por cierto, ha girado en torno a dos aspectos cruciales:
defender al comprador de loteras exigiendo que siempre queden en poder del p-
blico y a su vez prevenir la proliferacin de premios en dinero, razn por la cual lo
prohbe a los particulares y lo suscribe a las loteras ofciales.
Sera vlido en un proceso de autonoma fscal para los distritos el permitir que
pueda o no establecer estos impuestos de acuerdo con la relevancia que cada uno
represente en cada caso. Las apuestas mutuas podran retomar al contexto de la tri-
butacin local por razones de manejo prctico debido a que le es ms fcil al Distrito
controlar el juego y los dineros obtenidos en dichos eventos que a otros entes; en
segunda instancia porque la Ley 10 de 1990 distribuye el 90% del gravamen indirec-
tamente en los distritos.
NORMAS COMPLEMENTARIAS: Ley 12 de 1932. Decreto 1558 de 1993. Ley 58
de 1945. Ley 68 de 1946. Decreto 592 de 1993. Ley 69 de 1946. Decreto 2000 de
1946. Decreto Extraordinario 1333 de 1988. Ley 51 de 1954.
VIGENCIA
- Se encuentra en plena aplicacin en varios distritos.
- Se desperdici la oportunidad en el Decreto 1333 de reordenarlo en trminos de
su utilizacin tributaria.
- Es un impuesto de aplicacin parcial en ciertos distritos.
- Las tarifas y su control han sido muy dispares.
NORMAS COMPLEMENTARIAS: Ley 69 de 1946. Decreto 2000 de 1946.
IMPUESTOS DEPARTAMENTALES
INTRODUCCIN
Como sucede con todo tributo, los del orden departamental deben estar previstos
en normas legalmente expedidas, en este caso por una ordenanza emanada de las
Asambleas Departamentales por iniciativa del gobierno local, y en ellas debe fjarse
la denominacin de los sujetos de la obligacin tributaria, hechos generadores, bases
gravables y tarifas de la misma. Pero dentro de los parmetros de la Constitucin de
1991.
Con la reforma de 1968 fueron fortalecidos los fscos departamentales, y se les asig-
naron algunas rentas, posteriormente, la Ley 3 de 1986 reestructur administrativa-
mente a los departamentos y permiti, en ejercicio de las facultades precisas y pro
tempore otorgadas al Gobierno, codifcar las normas sobre estas. De esta manera se
expidi el Decreto Ley 1222 de 1986, Cdigo de Rgimen Departamental.
Los principales tributos departamentales son los siguientes:
IMPUESTO SOBRE VEHCULO AUTOMOTOR
BASE LEGAL
Est constituida por la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, Artculos 138 al 151; el
Decreto Reglamentario 2654 de diciembre 29 de 1998; la Resolucin 0119 de 1999;
Decreto Reglamentario 392 del 4 de marzo de 1999 y Resolucin 180 del 1o. de
febrero de 2000; Resolucin 0260 de febrero 9 de 2000 del Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico y la Ley 633 de 2000.
CARACTERSTICAS
El Impuesto de Vehculos Automotores es de orden departamental que sustituy el
Impuesto de Circulacin y Trnsito (municipal) y de Timbre Nacional (departamen-
tal), de vehculos particulares a partir del 1 de enero de 1999.
Es un impuesto de carcter nacional cedido a las entidades territoriales en proporcin
a lo recaudado en la respectiva jurisdiccin.
El valor comercial del vehculo constituye la base gravable de este impuesto, segn
la tabla establecida en la resolucin del Ministerio de Transporte o entidad que haga
sus veces.
Si el vehculo no se encuentra ubicado en la resolucin del Ministerio de Transporte,
el propietario deber solicitar a dicha entidad el avalo comercial del mismo. De to-
das formas se acata lo establecido desde el nivel nacional sobre este tipo de impuesto
o su transformacin o cualquier otro que lo contenga o modifque.
El sujeto pasivo del impuesto es el propietario o poseedor de los vehculos gravados.
El hecho generador del impuesto lo constituye la propiedad o posesin de los veh-
culos gravados.
SOBRETASA A LA GASOLINA MOTOR Y AL ACPM
BASE LEGAL
La base legal de la Sobretasa a la Gasolina Motor y al ACPM, est dada por la Ley
488 de 1998, Decreto Reglamentario 2653 del 29 de diciembre de 1998, Ley 681 de
agosto de 2001, Decreto Reglamentario 1505 de julio 19 de 2002 y la Resolucin
1386 del 23 de julio de 2002.
CARACTERSTICAS
Es la autorizacin que la Nacin dio a los departamentos para adoptar la Sobretasa a
la Gasolina Motor. La naturaleza de la Sobretasa al ACPM est dada por la creacin
como una contribucin nacional.
El hecho generador, lo constituye el consumo de gasolina motor extra y corriente
nacional o importada, en la jurisdiccin del departamento.
Para la Sobretasa al ACPM, el hecho generador est constituido por el consumo de
ACPM nacional o importado, en la jurisdiccin del departamento.
La base gravable, est constituida por el valor de referencia de venta al pblico de
la gasolina motor tanto extra como corriente y del ACPM, por galn, que certifque
mensualmente el Ministerio de Minas y Energa.
IMPUESTO A GANADORES DE LOTERAS
BASE LEGAL
Segn lo establecido por los Artculos 20 y 30 de la Ley 1 de 1961, en concordan-
cia con los Artculos 50 y 60 de la Ley 4 de 1963 y el Artculo 10 de la Ley 33 de
1968, parcialmente compilado en el artculo 163 del Decreto extraordinario 1222 de
1986, el impuesto del 17% sobre los premios de loteras, conocido como impuesto
a ganadores es de carcter departamental.
CARACTERSTICAS
Los departamentos a travs de las entidades competentes tienen la obligacin de
repartir equitativamente el valor que reciben por este concepto entre las instituciones
asistenciales ofciales de sus municipios.
La lotera registra como ingresos los valores recaudados por la venta de los billetes
de cada sorteo y contabiliza como cuentas del pasivo los montos correspondientes a
los premios y a los impuestos liquidados.
IMPUESTO A LOTERAS FORNEAS
BASE LEGAL
El inciso 2 del Artculo 164 del Cdigo de Rgimen Poltico Departamental, De-
creto Extraordinario 1222 de 1986, faculta a las Asambleas Departamentales para
establecer el impuesto.
CARACTERSTICAS
En el impuesto de Loteras Forneas el sujeto activo es en principio el departamento.
El sujeto pasivo es la benefcencia o lotera de origen. El Decreto Reglamentario
1977 de 1989 fja un procedimiento para efectos de la liquidacin del gravamen,
creando una carga tributaria para el agente o distribuidor de las loteras, quien de-
ber cancelar directamente el impuesto a la lotera recaudadora, y pasar la cuenta a
la lotera de origen, para que esta ltima le abone en cuenta el valor que compruebe
haber cancelado en el lugar de la venta. Como hecho generador se tiene la venta de
billetes de loteras de otros departamentos.
IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS, SIFONES Y REFAJOS
BASE LEGAL
El impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermenta-
das con bebidas no alcohlicas es un impuesto nacional cedido a los departamentos
en proporcin a su consumo en las respectivas jurisdicciones que se rige por las
normas de la Ley 223 de 1995 y el Decreto Reglamentario 380 de 1996.
CARACTERSTICA
Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y,
solidariamente con ellos, los distribuidores. Tambin son responsables directos del
impuesto los transportadores y los expendedores al por menor, cuando no puedan
justifcar debidamente la procedencia de los productos que transportan o venden.
Los distribuidores que cambien el destino de los productos sin informar por escrito
al productor o al importador son los nicos responsables del impuesto.
El impuesto se causa en el momento en que el productor los entrega en fbrica o en
planta para su distribucin, venta o permuta en el pas; o para publicidad, promocin,
donacin o comisin, o los destina al autoconsumo. En los productos extranjeros el
impuesto se causa en el momento de su introduccin al pas, a menos que estn en
trnsito hacia otro Estado.
En cuanto a la base gravable los productores fjan a los expendedores al detal, para
cada capital de departamento donde tengan sus fbricas, el precio de venta de las
cervezas, sifones y dems; para ello, deben sumar el impuesto al consumo y el precio
de venta al detallista.
En cuanto a la administracin del impuesto corresponden a los departamentos la
fscalizacin, liquidacin ofcial, cobro y recaudo, quienes deben aplicar el Estatuto
Tributario. Sin embargo, contra los actos de liquidacin ofcial procede el recurso de
reconsideracin el cual debe presentarse ante la Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales. Los departamentos y el Distrito pueden realizar aprehensiones y deco-
misos de cervezas que no hayan pagado el impuesto, quedando saneados, as como
cuando se produce la declaratoria de abandono.
IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS
Y SIMILARES
BASE LEGAL
El Artculo 336 de la Constitucin Poltica establece el monopolio fscal de licores y
destina las rentas obtenidas en su ejercicio preferentemente a los servicios de salud
y educacin. La Ley 223 de 1995 modifc el Cdigo de Rgimen Departamental en
materia del impuesto al consumo.
CARACTERSTICAS
El sujeto activo es el respectivo departamento donde se realice el consumo. Son
sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y,
solidariamente con ellos, los distribuidores. Adems, son responsables directos los
transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justifcar debidamente la
procedencia de los productos que transportan o venden.
El hecho generador de este gravamen es el consumo de licores, vinos, aperitivos y
similares, en la jurisdiccin de los departamentos.
De conformidad con el Artculo 49 de la Ley 788 de 2002, referente al Impuesto de
Consumo de Licores, Vinos, Aperitivos y similares, la base gravable est constituida
por el nmero de grados alcoholimtricos que contenga el producto.
Esta base gravable aplicar igualmente para la liquidacin de la participacin, res-
pecto de los productos sobre los cuales los departamentos estn ejerciendo el mono-
polio rentstico de licores destilados.
IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS
BASE LEGAL
El Decreto Extraordinario 1222 de 1986, estableca un impuesto del 100%. La Ley
101 de 1993, concedi facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica, entre
otras, para revisar el rgimen tributario aplicable a los cigarrillos. Como resultado,
el Ministro de Gobierno, delegatario de funciones presidenciales, expidi el Decreto
Extraordinario 1280 de 1994. Mediante sentencia C-246 de 1995, la Corte Consti-
tucional declar inexequibles el numeral 30 del Artculo 98 de la Ley 101 de 1993 y
todo el Decreto Extraordinario 1280 de 1994.
CARACTERSTICAS
El sujeto activo es el respectivo departamento donde se realice el consumo. Los
sujetos pasivos o responsables del impuesto son los productores, los importadores y,
solidariamente con ellos, los distribuidores. Adems, son responsables directos los
transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justifcar debidamente la
procedencia de los productos que transportan o venden. El hecho generador de este
gravamen es el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado en la jurisdiccin de los
departamentos. El impuesto se causa en el momento en que el productor, los entrega
en fbrica o en planta para su distribucin, venta o permuta en el pas o para publici-
dad, promocin, donacin, comisin o los destina al autoconsumo. La base gravable
de este impuesto est constituida por el precio de venta al detallista.
DEGELLO DE GANADO MAYOR
BASE LEGAL
La constituye el Artculo 1 de la Ley 8 de abril 7 de 1909, los Artculos 161 y 162
del Decreto Extraordinario 1222 de abril 18 de 1986.
CARACTERSTICAS
El legislador dej en libertad a los departamentos para que fjaran las tarifas del
tributo, por lo que no solo la normatividad de uno a otro departamento resulta muy
variada sino que este gravamen podra resultar constitucionalmente cuestionable a la
luz del Artculo 338 de la C.P. toda vez que no es la ley la que determina los sujetos
pasivos, las tarifas y las bases de liquidacin, sino las respectivas ordenanzas.
El impuesto de degello se origina por todo sacrifcio de cabeza de ganado mayor,
independientemente de su sexo y/o edad, realizado en su jurisdiccin por mataderos
legales autorizados y establecidos.
El sujeto activo, administrador y recaudador de este impuesto son los municipios,
a travs de los respectivos mataderos. El sujeto pasivo son los propietarios, posee-
dores, arrendatarios y en general, los explotadores comerciales de los mataderos
legalmente establecidos.
IMPUESTO DE REGISTRO
BASE LEGAL
La base legal del Impuesto de Registro est dada por la Ley 223 del 20 de diciembre
de 1995, el Decreto Reglamentario 650 del 3 de Abril de 1996, Decreto Reglamenta-
rio 2141 del 25 de noviembre de 1996, la Ley 488 del 24 de diciembre de 1998 y la
Ley 788 de diciembre 27 de 2002.
CARACTERSTICAS
El Impuesto de Registro y anotacin cedido a las entidades departamentales adquiere
el carcter de renta de su propiedad exclusiva en la medida en que las asambleas lo
adopten dentro de los trminos y condiciones legales (Ley 44 de 1990). A partir de
la Ley 223 de 1995, dicho impuesto se transforma en el impuesto de registro, y el
hecho generador es la inscripcin de actos, contratos o negocios jurdicos documen-
tales en los cuales sean parte o benefciarios los particulares y que, de conformidad
con las disposiciones legales, deban registrarse en las Ofcinas de Registro de Ins-
trumentos Pblicos.

Los sujetos pasivos estn constituidos por los particulares contratantes y los particu-
lares benefciarios del acto o providencia sometida a registro y el impuesto se paga
por partes iguales, salvo manifestacin en contrario. La ley liber a las entidades
pblicas o estatales del pago de dicho gravamen.
Los registros relacionados con inmuebles deben tener en cuenta, como mnimo, el
valor del avalo catastral o del autoavalo para los municipios que lo han adoptado
o el valor del remate de la adjudicacin, segn el caso.
El Impuesto de Registro se paga en el departamento donde se efecte el registro.
Tratndose de inmuebles, se paga en donde estn ubicados. Cuando los inmuebles se
hallen en dos o ms departamentos, el tributo se paga en el departamento donde est
ubicada la mayor extensin. Si por la naturaleza del acto o contrato no fuere posible
establecer la anterior proporcin, el impuesto se paga por partes iguales en cada una
de las secciones de ubicacin de los inmuebles.
Las Ofcinas de Registro de Instrumentos Pblicos, son las entidades responsables de
la liquidacin y recaudo del impuesto de registro. A ellas les corresponde presentar
declaracin mensual y consignan el impuesto ante la entidad competente del depar-
tamento.
IMPUESTOS NACIONALES
INTRODUCCIN
Los impuestos tienen su origen en el precepto constitucional segn el cual todos los
nacionales estn en el deber de contribuir al fnanciamiento de los gastos e inversio-
nes del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (Artculo 95, numeral 9
de la Constitucin Poltica de Colombia).
Como el sistema tributario colombiano se ajusta al principio constitucional de lega-
lidad, la facultad impositiva radica en el rgano legislativo del poder pblico, as lo
expresan los numerales 11 y 12 del Art. 150 de la Carta Constitucional, que enuncian
la responsabilidad del Congreso de establecer las rentas nacionales, fjar los gastos
de la administracin, determinar contribuciones fscales y, excepcionalmente, contri-
buciones parafscales, en los casos y condiciones que establezca la ley.
El Art. 338 de la Constitucin Nacional seala: En tiempos de paz, solamente el
Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos distritales y municipales
podrn imponer contribuciones fscales y parafscales.
Los principales impuestos de carcter nacional son el Impuesto sobre la Renta y sus
complementarios, el Impuesto al Patrimonio, el Impuesto a las Ventas IVA, el
gravamen a los Movimientos Financieros y el Impuesto de Timbre.
IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS
DEFINICIN
Este impuesto recae sobre las personas naturales o jurdicas y asimiladas que sean
contribuyentes y que en desarrollo de su actividad hayan recibido ingresos suscepti-
bles de constituir incremento en su patrimonio. Esta responsabilidad comprende los
contribuyentes declarantes.
BASE LEGAL
En el ao 1953 el Gobierno militar de Rojas Pinilla expidi los Decretos 2317 y
2615, con los cuales realiz una drstica reforma al Impuesto sobre la Renta y al
Rgimen de Avalos Catastrales con el fn de afanzar las fnanzas municipales. Se
gravaron los dividendos distribuidos por las sociedades annimas en cabeza de los
socios, estableciendo la doble tributacin de estas rentas, y se elevaron considera-
blemente las tarifas para las sociedades. La equidad era uno de los objetivos de la
reforma.
En 1966 el Decreto 1366 contempl medidas encaminadas a controlar la evasin. Se
implement la liquidacin privada del Impuesto sobre la Renta, y su pago inmediato
antes de la liquidacin ofcial; se estableci una retencin en la fuente sobre salarios
con un tope de 10%, como un principio primitivo de anticipo.
Con la Ley 2053 de 1974 se estableci un rgimen de presuncin universal de renta
mnima en relacin con el valor del patrimonio neto y se estableci que ningn con-
tribuyente obtendra una renta ordinaria. Se extendi el impuesto de renta a todas
las empresas estatales, excluidas las de servicios pblicos, con el objeto de instituir
un principio de control central de estas y la posibilidad de trasladar parte de sus
utilidades antes de impuestos, a actividades prioritarias del consumo y la inversin
pblica.
La Ley 20 de 1979 reform el impuesto a las ganancias ocasionales, y su forma de
clculo, reduciendo las tarifas mximas de 46% a 28%, y manteniendo un mnimo de
10%. Elimin la provisin de que las ganancias ocasionales fuesen gravadas al 50%
de la tasa de Impuesto a la Renta. La ley estableci que dichas ganancias no fuesen
gravadas para activos fjos si estas eran invertidas en empresas o bonos pblicos. Sin
embargo, puesto que no exista un lmite de tiempo para invertir dichas ganancias,
esta provisin sirvi como vehculo para su exencin defnitiva.
La Ley 75 de 1986 redujo la tasa mxima para la renta de personas naturales al 35%.
Exoner al 90% de los asalariados de la retencin en la fuente, unifc el Impuesto
para Sociedades Limitadas y Annimas y autoriz el recaudo del impuesto en ban-
cos. El objetivo de la reforma fue el de introducir mayor equidad y neutralidad al
Impuesto sobre la Renta y fortalecer el sistema tributario.
La Ley 20 de 1979 introdujo benefcios adicionales para las sociedades en trminos
del Impuesto de Renta. La nueva norma estableci que las ganancias ocasionales de
la venta de activos fjos, no fuesen gravadas si eran invertidas en la compra de otros
activos. No obstante, no estableci el lmite de tiempo para invertir dichas ganancias,
provisin que sirvi como vehculo para su exencin defnitiva.
La Ley 223 de 1995 pretenda incrementar los ingresos para cumplir con los com-
promisos de gastos impuestos por el Plan Nacional de Desarrollo (Salto Social). De
la misma manera, buscaba fortalecer los recaudos por medio de mayores sanciones
a la evasin y la elusin. La tarifa del Impuesto de Renta pas de 30% a 35% para
las sociedades, se incrementaron las tarifas marginales para personas naturales, y se
cre la renta presuntiva para grandes contribuyentes, 1,5% sobre el patrimonio bruto
5% del patrimonio lquido. As mismo, se elev la tarifa de retencin salarial, al
mismo tiempo que se disminuy la base de la misma.
Con la Ley 488 de 1998, se pretenda principalmente defnir las competencias del
mbito territorial y nacional en materia de impuestos, e incrementar el recaudo de
manera que se pudiera aliviar la grave situacin de las fnanzas pblicas. Se decla-
raron como contribuyentes del Impuesto de Renta y complementarios las cajas de
compensacin familiar, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales, no
obstante estas no estaran sometidas a la renta presuntiva. Cuando la utilidad provi-
niera de la enajenacin de acciones de alta o media bursatilidad, esta no constituira
ni renta ni ganancia ocasional. Los intereses que generarn las entidades sometidas
a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, no sern deducibles en su totalidad,
solo seran deducibles en la parte que no exceda la tasa ms alta que se haya autori-
zado a cobrar durante el respectivo ao gravable.
A travs de la Ley 1111 de 2006, se introdujeron cambios en el Impuesto sobre la
Renta para el ao gravable 2007. Entre los cambios introducidos para la estimacin
de los benefcios estn: (i) la disminucin de la tarifa estatutaria de renta, que pas de
35% al 34%; (ii) el aumento en el porcentaje de deduccin por inversin en activos
fjos con carcter permanente, del 30% al 40%; (iii) la creacin del descuento por
inversin en acciones de sociedades agropecuarias; y por ltimo, (iv) la modifcacin
en la aplicacin del descuento por impuestos pagados en el exterior.
CARACTERSTICAS
Las personas naturales y sucesiones ilquidas no son declarantes del Impuesto sobre
la Renta y complementarios, as como los contribuyentes de menores ingresos y los
asalariados siempre y cuando cumplan los presupuestos que la ley y el reglamento
sealan para tal efecto.
Este impuesto grava los ingresos percibidos en el ao gravable, susceptibles de pro-
vocar un incremento neto en el patrimonio por aumentar los activos o disminuir los
pasivos.
La tarifa nica del Impuesto sobre la Renta para las sociedades annimas y para las
limitadas, sobre el ejercicio de 2008, se reduce de 34% a 33%, para el ao gravable
2006 se aplicaba una sobretasa del 10%, generando una tarifa del 38,5%.
El Impuesto sobre la Renta se determina aplicando la tarifa a la renta lquida grava-
ble, de la siguiente manera:
Son deducibles de la renta aquellos costos y gastos que tengan relacin de causalidad
con la actividad productora de renta siempre que sean necesarios, proporcionales y
se hayan causado o pagado en el ao gravable correspondiente.
Por Ganancias Ocasionales, se gravan los ingresos obtenidos de:
Las utilidades en la venta de activos fjos posedos por ms de dos aos.
Las utilidades originadas en la liquidacin de sociedades.
Las ganancias provenientes de herencias, legados, donaciones y lo percibido
como porcin conyugal.
Las ganancias por loteras, rifas, apuestas y similares.
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA)
DEFINICIN
Grava la prestacin de servicios y la venta e importacin de bienes. En trminos
generales, el IVA se encuentra estructurado como Impuesto al Valor Agregado, de tal
manera que al momento de la determinacin del impuesto, se permite descontar el
IVA pagado por bienes y servicios destinados a las operaciones gravadas.
BASE LEGAL
En 1992, se introduce la reforma tributaria por medio de la Ley 6, con el objetivo de
garantizar los recursos para fnanciar los compromisos adquiridos con la Constitu-
cin de 1991, e iniciar un programa de inversiones en infraestructura para estimular
el proceso de apertura econmica. La tasa del Impuesto al Valor Agregado (IVA)
pas de 12% a 14% por un trmino de 5 aos.
Con la Ley 223 de 1995, la tarifa del Impuesto al Valor Agregado pas del 14% al
16%. Se incluyeron como bienes sujetos al IVA los materiales e insumos de cons-
truccin y se increment la tarifa del impuesto para las importaciones, las compras
de vehculos y las motocicletas.
Con la Ley 142 de 1994, la tarifa general del Impuesto al Valor Agregado pas del
15% al 16%, lo cual se aplicara tambin a los servicios, con excepcin de los exclui-
dos expresamente. La venta e importacin de cigarrillos y tabaco elaborado, nacio-
nales y extranjeros, estara sujeta a la tarifa general. El impuesto cubrira el servicio
de televisin satelital, para lo cual la base gravable estara conformada por el valor
total facturado al usuario. En el Proyecto de Ley tambin se pretenda que la venta de
inmuebles y carros usados estuviera cobijado por este impuesto; sin embargo, esto
no fue aprobado.
La Ley 1111 de 2006, realiza modifcaciones al Estatuto Tributario, estableciendo los
bienes, que quedan excluidos del Impuesto sobre las Ventas:
Animales vivos de la especie bovina, incluso los de gnero bfalo (excepto los toros de
lidia).
Animales vivos de la especie porcina.
Animales vivos de las especies ovina o caprina.
Gallos, gallinas, patos, gansos, pavos (gallipavos) y pintadas de las especies domsticas,
vivos.
Los dems animales vivos.
Peces vivos, excepto los peces ornamentales de la posicin 03.01.10.00.00.
Productos constituidos por los componentes naturales de la leche.
Plntulas para la siembra.
Cilantro para la siembra.
Bienes gravados con la tarifa del 10%. A partir del 1 de enero de 2007, los si-
guientes bienes quedan gravados con la tarifa del 10%:

Caf tostado o descafeinado; cscara y cascarilla de caf; sucedneos de caf que conten-
gan caf en cualquier proporcin, incluido el caf soluble.
Trigo y morcajo (tranquilln).
Maz para uso industrial.
Arroz para uso industrial.
Harina de trigo o de morcajo (tranquilln).
Las dems harinas de cereales.
Semillas para caa de azcar.
Embutidos y productos similares, de carne, de despojos o de sangre, preparaciones ali-
menticias a base de estos productos.
Las dems preparaciones y conservas de carne, de despojos o de sangre.
Azcar de caa o remolacha.
Jarabes de glucosa.
Las dems fructosas y jarabes de fructosa, con un contenido de fructosa, en estado seco,
superior al 50% en peso.
Melazas de la extraccin o del refnado del azcar.
Cacao en masa o en panes (pasta de cacao), incluso desgrasado.
Cacao en polvo, sin azucarar.
CARACTERSTICAS
El IVA es un impuesto indirecto, generalizado en toda la economa. Es un impuesto
neutral, puesto que grava las ventas en todas las etapas con alcuotas uniformes.
Adems, tiene la posibilidad de computar como crdito fscal el impuesto abonado
en las compras.
El productor y/o comerciante no incluye en sus costos el IVA y, como en defnitiva
quien proporciona los fondos del impuesto es el consumidor fnal, se dice que el IVA
es neutral para los sujetos pasivos del gravamen.
Otra de las caractersticas es su fcil recaudacin, ya que el fsco puede efectuar
controles cruzados entre los dbitos y crditos fscales.
Como desventaja, se plantea su regresividad: la incidencia del gravamen termina
siendo mayor en los sectores de bajos ingresos que en los de altos ingresos. Las cla-
ses de menores ingresos, en realidad, contribuyen en mayor proporcin en trminos
relativos.
Otra desventaja del IVA es que su recaudacin se complica en la etapa minorista,
porque son mayores los niveles de evasin (los consumidores no reclaman las fac-
turas).
Es el gravamen establecido sobre toda venta de bienes y servicios en el territorio
nacional. Es generado por:
Chocolate y dems preparaciones alimenticias que contengan cacao, excepto gomas de
mascar, bombones, conftes, caramelos y chocolatinas.
Pastas alimenticias sin cocer, rellenar ni preparar de otra forma, que contengan huevo.
Las dems.
Productos de panadera, pastelera o galletera, incluso con adicin de cacao, excepto el
pan.
Fibras de algodn.
a. Las ventas de bienes corporales muebles (mercanca) que no hayan sido exclui-
das expresamente.
b. La prestacin de servicios en el territorio nacional.
La importacin de bienes corporales muebles (mercanca) que no hayan sido exclui-
dos expresamente.
La base gravable es el valor sobre el cual se aplica la tarifa para obtener el impuesto
respectivo, y de conformidad con el Artculo 338 de la Constitucin Poltica su fja-
cin se encuentra reservada a la ley y no al reglamento.
El Artculo 447 del Estatuto Tributario defne la base gravable general del Impuesto
sobre las Ventas as:
En la venta y prestacin de servicios, la base gravable ser el valor total de la opera-
cin, sea que esta se realice de contado o a crdito, incluyendo entre otros los gastos
directos de fnanciacin ordinaria, extraordinaria, o moratoria, accesorios, acarreos,
instalaciones, seguros, comisiones, garantas y dems erogaciones complementarias,
aunque se facturen o convengan por separado y aunque, considerados independien-
temente, no se encuentren sometidos a imposicin.
La base gravable, por regla general en la venta y prestacin de servicios, se conforma
por el valor total de la operacin, incluyendo todos los gastos directos de fnancia-
cin ordinaria, extraordinaria, o moratoria, accesorios, acarreos, instalaciones, segu-
ros, comisiones, garantas y dems erogaciones complementarias, aunque se factu-
ren o convengan por separado y aunque al considerarlos en forma independiente no
se encuentren sometidos a imposicin.
El hecho imponible, se presenta en los siguientes casos:
a) En caso de ventas en el momento de entrega del bien, emisin de la factura. En
los casos en que la comercializacin de productos se realice mediante operacio-
nes en las que la fjacin del precio tenga lugar con posterioridad a la entrega del
producto. El hecho imponible se determinar en el momento en que se proceda a
la determinacin de dicho precio.
b) En caso de prestacin de servicios y de locaciones de obras y servicios, en el
momento que se termina la ejecucin.
La tarifa vara segn la clase de bienes o servicios, siendo en general del 16%. Exis-
ten ciertas actividades, bienes y servicios, expresamente excluidos del IVA, es decir,
respecto de los cuales no se causa el impuesto. Entre los servicios que se encuentran
excluidos del impuesto al IVA tenemos:
Transporte pblico o privado, nacional e internacional de carga.
Transporte pblico de pasajeros en el territorio nacional, terrestre, martimo o
fuvial.
El transporte areo nacional de pasajeros a destinos nacionales donde no exista
transporte terrestre organizado.
Transporte de gas e hidrocarburos.
Intereses y rendimientos fnancieros por operaciones de crdito y el arrendamien-
to fnanciero o leasing.
Servicios pblicos de energa, acueducto y alcantarillado, aseo pblico, recolec-
cin de basuras y gas domiciliario.
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS - GMF
DEFINICIN
El Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) es un impuesto indirecto del
orden nacional que se aplica a las transacciones fnancieras. Se genera por la rea-
lizacin de transacciones fnancieras, mediante las cuales se dispone de recursos
depositados en cuentas corrientes, de depsito o de ahorros, as como en el giro de
cheques de gerencia. Estarn exentos de dicho impuesto, entre otros, los traslados
entre cuentas corrientes o de ahorros de un mismo establecimiento, cuando las cuen-
tas pertenezcan a la misma persona.
BASE LEGAL
Este tributo importante, creado durante la dcada de los 90, es el impuesto a las
transacciones fnancieras, este tributo ha tenido grandes efectos sobre los mercados.
El impuesto es creado en 1998, con el fn de atemperar la grave situacin que atra-
vesaba la economa colombiana (Decreto 2331 de 1998), por medio del mecanismo
de emergencia econmica.
El Artculo 41 de la Ley 1111 de 2006, modifca el Estatuto Tributario en cuanto al
Gravamen a los Movimientos Financieros, estableciendo una tarifa del 4 x 1.000, a
las siguientes transacciones:
Los retiros efectuados de las cuentas de ahorro abiertas en entidades fnancieras y/o
cooperativas de naturaleza fnanciera o de ahorro y crdito vigiladas por las Super-
intendencias Financiera o de Economa Solidaria respectivamente, que no excedan
mensualmente de 350 UVT, para lo cual el titular de la cuenta deber indicar por
escrito ante el respectivo establecimiento de crdito o cooperativa fnanciera, que
dicha cuenta ser la nica benefciada con la exencin.
Los crditos interbancarios y la disposicin de recursos originadas en las opera-
ciones de reporte y operaciones simultneas y de transferencia temporal de valores
sobre ttulos materializados o desmaterializados, realizados exclusivamente entre
entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, entre estas e
intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Agentes de Mercado
de Valores o entre dichas entidades vigiladas y la Tesorera General de la Nacin y
las tesoreras de las entidades pblicas.
La compensacin y liquidacin que se realice a travs de sistemas de compensacin
y liquidacin administradas por entidades autorizadas para tal fn respecto a ope-
raciones que se lleven a cabo en el mercado de valores, derivados, divisas o en las
bolsas de productos agropecuarios o de otros commodites, incluidas las garantas en-
tregadas por cuenta de participantes y los pagos correspondientes a la administracin
de valores en los depsitos centralizados de valores.
Los desembolsos de crdito mediante abono a la cuenta o mediante expedicin de
cheques que realicen los establecimientos de crdito, las cooperativas con actividad
fnanciera o las cooperativas de ahorro y crdito vigiladas por las Superintendencias
Financiera o de Economa Solidaria respectivamente.
Los traslados que se realicen entre cuentas corrientes y/o de ahorros abiertos en un
mismo establecimiento de crdito, cooperativa con actividad fnanciera o cooperati-
va de ahorro y crdito vigiladas por las Superintendencias Financiera o de Economa
Solidaria respectivamente a nombre de un mismo y nico titular.
Esta exencin se aplicar tambin cuando el traslado se realice entre cuentas de aho-
rro colectivo y cuentas corrientes o de ahorros que pertenezcan a un mismo y nico
titular, siempre y cuando estn abiertas en el mismo establecimiento de crdito.
Los retiros efectuados de cuentas de ahorro especial que los pensionados abran para
depositar el valor de sus mesadas pensionales y hasta el monto de las mismas, cuan-
do estas sean equivalentes a 41 Unidades de Valor Tributario - UVT o menos, estn
exentos del Gravamen a los Movimientos Financieros. Los pensionados podrn abrir
y marcar otra cuenta en el mismo establecimiento de crdito para gozar de la exen-
cin a que se refere el numeral 1 de este artculo.
Los retiros que realicen las asociaciones de hogares comunitarios autorizadas por
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de los recursos asignados por esta
entidad.
La disposicin de recursos y los dbitos contables respecto de las primeras 60 Uni-
dades de Valor Tributario - UVT mensuales que se generen por el pago de los giros
provenientes del exterior, que se canalicen a travs de entidades sometidas a inspec-
cin y vigilancia de la Superintendencia Financiera.
CARACTERSTICAS
El hecho generador est defnido en el Estatuto Tributario y lo constituye la realiza-
cin de las siguientes transacciones fnancieras:
Disposicin de recursos de las cuentas corrientes o de ahorros por parte de perso-
nas o empresas o disposicin de recursos de las cuentas.
Depsito del Banco de la Repblica, siempre que tal disposicin implique: Retiro
en efectivo, retiro mediante cheque, retiro mediante talonario, retiro con tarjeta
dbito, retiro por cajero electrnico, retiro o pago en puntos de pago, notas dbi-
to.
La expedicin (giro) de cheques de gerencia.
Cesin de recursos a cualquier ttulo.
Traslado o cesin de recursos entre diferentes copropietarios sobre carteras colec-
tivas (as no estn vinculados a una cuenta corriente, de ahorro o de depsito).
La disposicin de recursos a travs de los denominados contratos o convenios de
recaudo o similares que suscriban las entidades fnancieras con sus clientes y que
no se manejen por cuenta corriente, de ahorros o de depsito.
Los pagos o transferencias efectuados a terceros a travs de notas dbito maneja-
dos por cuentas contables o de otro gnero diferentes a las cuentas corrientes, de
ahorro o de depsito.
Los movimientos contables en los que se confgure el pago de obligaciones o el
traslado de bienes, recursos o de derechos a cualquier ttulo.
Los dbitos efectuados sobre los depsitos acreditados como saldos positivos de
tarjetas de crdito.
El pago de los importes de los depsitos a trmino mediante el abono en cuenta.
La expedicin de cheques de gerencia con cargo a una cuenta corriente o de aho-
rros del usuario.
El Gravamen a los Movimientos Financieros es un impuesto instantneo y se
causa en el momento en que se produzca la disposicin de los recursos objeto de
la transaccin fnanciera.
Sern sujetos pasivos del gravamen a los movimientos fnancieros los usuarios y
clientes de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colom-
bia o de Economa Solidaria as como las entidades vigiladas por estas mismas
superintendencias, incluido el Banco de la Repblica (Artculo 875 del Estatuto
Tributario).
IMPUESTO AL PATRIMONIO
BASE LEGAL
La Ley 1370 de 2009, adiciona parcialmente el Estatuto Tributario, en cuanto al Im-
puesto al Patrimonio, establece, crase para el ao 2011, el Impuesto al Patrimonio
a cargo de las personas jurdicas, naturales y sociedades de hecho, contribuyentes
declarantes del Impuesto sobre la Renta. Para efectos de este gravamen, el concepto
de riqueza es equivalente al total del patrimonio lquido del obligado.
DEFINICIN
La Ley 1111 de 2006 cre transitoriamente por los aos 2007 a 2010 un Impuesto al
Patrimonio a cargo de las personas naturales, jurdicas y sociedades de hecho cuyo
patrimonio lquido a 1 de enero de 2007 sea igual o superior a $3.000.000.
CARACTERSTICAS
El hecho generador, al que se refere el Artculo 292-1, se genera por la posesin de ri-
queza a 1 de enero del ao 2011, cuyo valor sea igual o superior a $3.000.000.000.
La base imponible del Impuesto al Patrimonio a que se refere el Artculo 292-1,
est constituida por el valor del patrimonio lquido del contribuyente posedo a 1
de enero del ao 2011, determinado conforme lo previsto en el Ttulo II del Libro I
de este Estatuto, excluyendo el valor patrimonial neto de las acciones posedas en
sociedades nacionales, as como los primeros $319.215.000 del valor de la casa o
apartamento de habitacin.
En el caso de las cajas de compensacin, los fondos de empleados y las asociaciones
gremiales, la base gravable est constituida por el patrimonio lquido posedo a 1 de
enero del ao 2011, vinculado a las actividades sobre las cuales tributa como contri-
buyente del Impuesto sobre la Renta y complementarios.
El Impuesto al Patrimonio deber autoliquidarse y declararse en el formulario que
para tal efecto seale la Unidad Administrativa Especial de la Direccin de Impues-
tos y Aduanas Nacionales, y presentarse en las entidades fnancieras autorizadas para
el efecto.
Este mismo formulario deber ser utilizado por los contribuyentes que han sido se-
alados por la DIAN, como obligados a presentar sus declaraciones tributarias en
forma electrnica.
Por iniciativa del Gobierno Nacional, el Congreso de la Repblica a travs de la
Ley 1370 de 2009 estableci algunas modifcaciones al rgimen tributario, con el
fn de conseguir recursos fscales para mantener un nivel aceptable de inversin p-
blica y garantizar la continuidad de programas econmicos y sociales.
Las modifcaciones establecidas a travs de la Ley 1370 de 2009 se centran en tres
puntos bsicos: (1) la creacin de un nuevo Impuesto al Patrimonio, (2) la reduccin
de la deduccin por adquisicin de activos fjos reales productivos, y (3) la no apli-
cacin concurrente de la tarifa especial del Impuesto sobre la Renta para los usuarios
de Zona Franca con la deduccin por adquisicin de activos fjos productivos.
En relacin con el Impuesto al Patrimonio, la Ley 1370 seal que estn obligadas al
pago del impuesto las personas jurdicas, naturales y sociedades de hecho, siempre y
cuando, (a) sean contribuyentes declarantes del Impuesto sobre la Renta y, adicional-
mente, (b) que a 1 de enero de 2011 posean un patrimonio lquido igual o superior
a $3.000000.000.
IMPUESTO DE TIMBRE
BASE LEGAL
Tradicionalmente se consider un impuesto objetivo, pero la descripcin del hecho
generador contenida en la Ley 6 de 1992, introdujo consideraciones con relacin a
las calidades personales del creador del documento, razn por la cual actualmente ha
adquirido cierto carcter subjetivo.
DEFINICIN
El Impuesto de Timbre en Colombia es en esencia un tributo documental, ya que
recae sobre los documentos pblicos o privados en los que se haga constar la cons-
titucin, existencia, modifcacin o extincin de obligaciones. Es formal, pues solo
grava las formas escritas; es directo, porque est dirigido a gravar al destinatario del
impuesto, es decir, a la persona que incurre en el acto o contrato.
CARACTERSTICAS
El Impuesto de Timbre grava los documentos, instrumentos pblicos y documentos
privados incluidos los ttulos valores, que se otorguen o acepten en el pas, o que
se otorguen fuera del pas pero que se ejecuten en el territorio nacional o generen
obligaciones en el mismo, en los que se haga constar la constitucin, existencia, mo-
difcacin o extincin de obligaciones, al igual que su prrroga o cesin.
Son sujetos pasivos de la obligacin tributaria o de las sanciones las personas o enti-
dades como contribuyentes o responsables de la obligacin o de la sancin.
Son contribuyentes las personas naturales o jurdicas, sus asimiladas, y las entidades
pblicas no exceptuadas expresamente, que intervengan como otorgantes, giradores,
aceptantes, emisores o suscriptores en los documentos.
As mismo es contribuyente aquel a cuyo favor se expida, otorgue o extienda el
documento.
Son responsables por el impuesto y las sanciones todos los agentes de retencin,
incluidos aquellos, que aun sin tener el carcter de contribuyentes, deben cumplir las
obligaciones de estos por disposicin expresa de la ley.
Responden solidariamente con el agente de retencin los funcionarios ofciales que
autoricen, expidan, registren o tramiten actos o instrumentos sometidos al impuesto,
o quienes sin tener dicho carcter, desempeen funciones pblicas e intervengan en
los mencionados hechos.
Las personas naturales y asimiladas, cuando renan las condiciones previstas en el
Artculo 519 del Estatuto Tributario, y las personas jurdicas y asimiladas, que te-
niendo el carcter de contribuyentes del impuesto, intervengan como contratantes,
aceptantes, emisores o suscriptores en los documentos, entre los que tenemos:
Los notarios por las escrituras pblicas.
Las entidades pblicas del orden nacional, departamental o municipal, cualquiera
sea su naturaleza jurdica.
Los agentes diplomticos del Gobierno colombiano, por los documentos otorga-
dos en el exterior.
13. Informacin con base al Boletn de Finanzas Pblicas Medelln (2009).
Miles de millones de $
Niveles 2007 2008
Valor %PIB Valor %PIB
Gobiernos Centrales (departamentales y municipales) 32.350 7,49 32.667,9 6,92
Entidades Descentralizadas Territoriales
(departamentales y municipales) 5.477,2 1,27 4.163,1 0,88
Entidades de Seguridad Social Territoriales
(departamentales) 98,6 0,02 95,3 0,02
Empresas Pblicas Territoriales (departamentales
y municipales) 7.217,9 1,67 8.094,1 1,71
ANLISIS DE LAS FINANZAS TERRITORIALES
13
1. EVOLUCIN DE LOS GASTOS
Los gastos totales del Sector Pblico no Financiero Territorial SPNFT pasaron de
$39,9 billones en 2007 a $40,8 billones en 2008, para un crecimiento de 2,3%. Los
gobiernos centrales, que copan el 72,6% de aquellos, incrementaron sus gastos 1,0%,
al pasar de $32,4 billones, 7,5% del PIB en 2007, a $32,7 billones, 6,9% del PIB en
2008 (cuadro 1). Los GCM y los GCD mantienen su participacin en el gasto total,
39,0% y 32,7% respectivamente, de un ao a otro.
Cuadro 1
Gastos totales del Sector Pblico No Financiero Territorial
a diciembre 2007-2008
Fuente: Boletn de Finanzas Pblicas Medelln - 2009
En el conjunto de los gobiernos centrales, los gastos corrientes pasaron de ser el
77,8% de los gastos en 2007 a ser el 82,9% de los mismos en 2008, el avance de
la mayor presencia de los gastos corrientes correspondi a 7,7%; mientras que los
de capital pasaron de ser el 22,2% en 2007 a ser el 17,1% un ao despus, lo que
implic una cada del 22,4%. Para el caso del grupo de las Empresas Pblicas, la
participacin de los gastos corrientes en el total de sus respectivos gastos pas de
77,1% a 82,3%, habiendo disminuido la presencia de los de capital 12,0% en los
gastos totales, de un ao a otro.
Desglosando el grupo de los gobiernos centrales, en Gobierno Central Departamental
(GCD) y Gobierno Central Municipal (GCM), los gastos de funcionamiento en 2008
correspondieron a $253.094 por habitante en los primeros y $463.378 por habitante
en los segundos, con crecimientos interanuales de 2,5% y 6,9%, en su respectivo
orden. Lo anterior signifc que como proporcin de sus ingresos propios, tributarios
y no tributarios, los gastos de funcionamiento fueron 0,49 veces en los GCD y 0,37
veces en los GCM, para el ao 2008, con la caracterstica de que tal razn en los
primeros se mantuvo prcticamente estable mientras que en los segundos disminuy
9,6%, resumen de las anteriores razones se ilustra en el cuadro 2.
Entidades Gastos de funcionamiento Gastos de
por habitante en $ funcionamiento/Ingresos Propios
2007 2008 2007 2008
GCM 246.889 253.094 0,50 0,49
GCM 433.399 463.378 0,40 0,37
Variacin % 2008 / 2007
GCM 2,5 2,0
GCM 6,9 -7,5
Cuadro 2
Gobiernos Centrales Departamentales y Municipales.
Indicadores de gastos a diciembre 2007-2008
Grfco 1
Gobiernos Centrales Departamentales. Clasifcacin del gasto por fnalidad
El gasto en los GCD se dirigi a: educacin, $6,3 billones, el 40,9% del total, valor
4,8% superior al del ao anterior; sanidad, $2,8 billones, para copar el 18,4%, siendo
5,6% superior al del ao anterior; y servicios econmicos con $2,0 billones, cuanta
14,2% inferior a la ejecutada en 2007. Dentro de este ltimo grupo la mayor parte
de gasto se ubic en las fnalidades suministro de agua y carreteras interurbanas
(rurales), las cuales en conjunto representaron el 64,4% de este rubro; no obstante,
sealaron disminuciones anualizadas de 4,9% y 2,9%, respectivamente (grfco 1).
Por su parte, los GCM destinaron $5,6 billones a educacin, el 34,5% del gasto, cifra
7,3% superior al del ao anterior; sanidad, $3,5 billones, 21,5% del gasto, 17,2%
superior al del ao previo y, fnalmente, servicios econmicos, $2,0 billones, valor
20,1% menor frente a 2007. En este ltimo conjunto de fnalidades el retroceso en
sus componentes fue la constante (grfco 2). En trminos generales el movimiento
fue: en los GCD se mantuvo la participacin proporcional de gasto en educacin y
sanidad, mientras que en servicios econmicos retrocedi. En tanto, los GCM au-
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
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2007 2008
mentaron el gasto en sanidad, manteniendo la participacin proporcional del gasto
en educacin y disminuyendo en forma signifcativa el gasto en servicios econmi-
cos (grfco 2).
2. EVOLUCIN DE LOS INGRESOS
Los ingresos totales del Sector Pblico No Financiero Territorial (SPNFT), ascendie-
ron en el 2008, a $43,0 billones, 9,1% del PIB nacional, esto signifca $4,5 billones
superior al del ao anterior. Atendiendo a la estructura institucional de la adminis-
tracin pblica regional, los gobiernos centrales concentraron la mayor parte de los
ingresos, el 72,8%, $34,1 billones, 7,2% del PIB. Le siguieron las entidades descen-
tralizadas con el 10,0% y, fnalmente, las entidades de seguridad social (cuadro 3).
Observando los principales componentes de los ingresos del SPNFT (cuadro 4) se
Grfco 2
Gobiernos Centrales Municipales. Clasifcacin del gasto por fnalidad
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2007 2008
Cuadro 3
Administracin Pblica Regional. Ingresos totales
Niveles 2007 2008 Var. % 08/07
Gobiernos Centrales 30.567,3 34.116,2 11,6
Entidades Descentralizadas 5.031,5 4.736,9 -5,9
Entidades de Seguridad Social 94,5 108,5 14,8
Cuadro 4
Sector Pblico No Financiero Territorial. Principales ingresos
Clase de ingresos 2007 2008 Var. % 08/07
Valor Part. % Valor Part. %
Total Total
Totales 38.527,9 100,0 4.980.1 100.0 11,6
Tributarios 10.940 28,4 11.852,6 27,6 8,3
No tributarios 10.258,0 26,6 11,429 26,6 11,4
Transferencias 17.157,5 44,5 19.568,9 45,5 14,1
De capital 172,3 0,4 129,6 0,3 -24,8
aprecia que la participacin de cada uno de ellos se mantuvo casi invariable de un
ao a otro, los tributarios copan el 28,0%, los no tributarios el 26,6% y las transfe-
rencias el 45,0%. Estas ltimas se mostraron bastante dinmicas al avanzar 14,1%
de un ao a otro; le siguieron en orden los tributarios, con crecimiento de 8,3% y,
fnalmente, los no tributarios, 11,4%.
En relacin con los ingresos tributarios, los gobiernos centrales contribuyeron ma-
yoritariamente: los departamentales con el 34,2% y los municipales con el 65,8%.
Los Gobiernos Centrales Departamentales disminuyeron los suyos al ubicarse en
$3,9 billones, valor 0,8% inferior respecto a 2007; el tributo a la cerveza, principal
ingreso propio de estos entes, retrocedi 2,5% al ubicarse en $1,2 billones. En tanto,
los Gobiernos Centrales Municipales presentaron variacin de 7,9% en 2008 con
relacin al 2007 (cuadro 5).
Por su parte, en los tributos municipales, Industria y Comercio avanz 12,1%, al
contabilizar $3,4 billones; mientras que Predial y complementarios lo hizo en 5,0%.
La Sobretasa a la Gasolina, un impuesto bastante dinmico en los municipios, au-
ment 3,0%, al sumar $790 mil millones.
Cuadro 5
Gobiernos Centrales Departamentales y Municipales. Ingresos tributarios
2007 2008 Var. %
Clase de ingreso Valor Part. % Valor Part. 08/07
Total %
Total
Totales 10.846,2 100 11.365,5 100 4,8
Gobernaciones 3.920,7 36,1 3.890,2 34,2 -0,8
Licores 1.011,5 25,8 1.009,4 25,9 -0,2
Cerveza 1.195,6 30,5 1.165,7 30 -2,5
Cigarrillos 347,6 8,9 329,5 8,5 -5,2
Otros 1.366,0 34,8 1.385,6 35,6 1,4
Alcaldas 6.925,5 63,9 7.475,3 65,8 7,9
Industria y comercio 3.042,4 43,9 3.411,2 45,6 12,1
Predial y complementarios 1.929,8 27,9 2.025,5 27,1 5
Sobretasa a la gasolina 767,0 11,1 790 10,6 3
Otros 1.186,3 17,1 1.248,6 16,7 5,3
Cuadro 6
Gobiernos Centrales Departamentales y Municipales. Indicadores de ingresos
Indicador Ao GCD GCM Indicador Ao GCD GCM
Var. % 08/07
Ingreso fscal 2007 320.517 627.273 Ingreso fscal 2007
por habitante por habitante
2008 343.636 729.238 2008 7,2 10,9
Esfuerzo 2007 89.903 272.075 Esfuerzo 2007
tributario tributario
2008 88.150 290.031 2008 -1,9 6,6
Autonoma 2007 35% 47,8% Autonoma 2007
fscal fscal
2008 32,8% 46,4% 2008 -6,5% -3%
Dependencia 2007 62,9% 50,5% Dependencia 2007
de las de las
Transferencias transferencias
2008 65,4% 52,5% 2008 3,9 3,9
Ingresos por 2007 59,5% 48% Ingresos por 2007
Transf./Gastos Transf./Gastos
totales totales
2008 68,1% 55,2% 2008 14,4 14,9
Autoconsumo 2007 78,6% 67% Autoconsumo 2007
del ingreso del ingreso
2008 73,7% 64,2% 2008 -6,3 4,1
Separando de nuevo el grupo de los gobiernos centrales en Gobiernos Centrales
Departamentales y Gobiernos Centrales Municipales el ingreso fscal por habitante
ascendi a $343.636 y $729.238, en su orden, con crecimientos de 7,2% y 10,9%,
respectivamente. No obstante, el esfuerzo tributario en los GCD fue de $88.150,
guarismo 1,9% inferior al de un ao atrs, frente a $290.031 en los GCM, para un
avance de 6,6%. Como ya se ha mencionado, estos resultados se explican en parte
porque los tributos municipales estn marcados por los ingresos por Industria y Co-
mercio, que dependen de los ingresos brutos obtenidos el ao anterior, situacin que
no se presenta en ninguno de los tributos departamentales.
Un menor esfuerzo fscal conlleva a una menor autonoma fscal, lo que termina
signifcando una mayor dependencia de las transferencias. Estas aumentaron en el
perodo estudiado 3,9% tanto en los GCD como en los GCM en 2008. Las transfe-
rencias cubrieron el 68,1% de los gastos de los GCD, mientras que en los GCM re-
presentaron el 55,2% de los mismos. Esta razn registr un signifcativo incremento
en ambos grupos, de cerca de 14,4%. Observando este fenmeno desde otra pers-
pectiva se puede ver que en los GCD los gastos de funcionamiento corresponden al
73,7% de los ingresos corrientes, mientras que en los GCM signifcaron el 64,3%.
3. RESULTADO FISCAL DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO TE-
RRITORIAL - SPNFT
Al cierre de 2008 el resultado fscal del SPNFT, correspondi a un supervit de
$1.748,8 miles de millones mm, equivalente a 0,37% del PIB nacional, cuando
en 2007 se present un dfcit de $1.893,1 mm, 0,44% del PIB del respectivo ao.
Este comportamiento no es extrao considerando que el 2008 fue el primer ao de
las administraciones elegidas por voto popular; en consecuencia era de esperarse una
desaceleracin del gasto, toda vez que las administraciones se encontraban en la res-
pectiva presentacin y aprobacin de sus planes de desarrollo mientras que, del lado
de los ingresos, los tributarios, en especial Industria y Comercio para los municipios,
exhibieron un comportamiento inercial pues se liquidaron con base en las ventas de
2007 que fue un ao de excepcional crecimiento. Esta caracterstica es uno de los
hechos que ms marcan el resultado fscal en este tipo de aos.
De otro lado, los resultados econmicos nacionales agregados mostraron 2007 como
una cima frente a 2008, un ao de crisis. Atendiendo a la estructura institucional del
SPNFT, el patrn de comportamiento descrito, alcanza a tener implicaciones en las
diferentes entidades que conforman los departamentos y municipios, con dos excep-
Concepto/Perodo 2007 2008
Valor % PIB Valor % PIB
SPNFT Consolidado -1.893,0 0,44 1.748,8 0,37
Municipios -997,9 0,23 1.168,9 0,25
Gobiernos Centrales -847,5 0,20 936,0 0,15
Entidades Descentralizadas -194 0,04 686,0 0,15
Empresas Pblicas 43,6 0,01 -453,8 0,10
Departamentos -895,1 0,21 579,9 0,12
Gobiernos Centrales -812,3 0,19 616,4 0,13
Entidades Descentralizadas -39,1 0,01 -65,5 0,13
Entidades de Seguridad Social -4,1 0 13,2 0
Empresas Pblicas -39,6 0,01 15,8 0
ciones, las Empresas Pblicas del nivel municipal y las Entidades Descentralizadas
del nivel departamental. En general habra de esperarse un resultado fscal positivo,
donde los ingresos, en el peor de los casos, se mantendran a un nivel igual al de
2007, mientras que los gastos retrocederan (cuadro 7).
4. ENTIDADES TERRITORIALES CON MAYOR DFICIT O SUPERVIT
EN 2008
Si bien el conjunto de entidades territoriales es sufcientemente grande, existe un
grupo de estas que se distinguen por la magnitud de su resultado fscal, supervit o
dfcit, y que eventualmente llegan a decidir el resultado fscal agregado. En el gru-
po de las que sobresalieron por su supervit se encuentran el Instituto de Desarrollo
Urbano de Bogot - IDU, Bogot D.C., el municipio de Cali y el Gobierno Central de
Santander (grfco 3). Por su parte, aquellas que se distinguieron por su dfcit fueron
EEPPMM, los GCD de Cundinamarca y Antioquia y el municipio de Medelln.
Cuadro 7
Balance fscal del Sector Pblico No Financiero Territorial
En el resultado fscal, fnalmente, se confrontan dos grandes fuerzas, los ingresos
frente a los gastos. En el caso del IDU las dos fuerzas se mueven en el mismo sen-
tido, los ingresos aumentan 116,6%, al pasar de $485,7 mm en 2007 a $1.052,2 mm
en 2008, mientras que los gastos decrecen 32,2%, al pasar de $599,1 mm a $406,0
mm, en el mismo lapso. De un lado respondiendo a un marcado crecimiento de las
dos grandes fuentes de ingresos: valorizacin, que agrup el 43,8% de los ingre-
sos corrientes y las transferencias del nivel municipal, que reunieron el 48,8% de
los mismos. Los primeros pasaron de $64,8 mm a $459,4 mm, para un avance de
609,4%, mientras que a los segundos corresponde una variacin de 42,5%, al sumar
contabilizar $512,4 mm al cierre de 2008.
En el caso de Bogot D.C., los ingresos crecieron 8,6% frente a unos gastos que
se mantuvieron constantes. En los ingresos, fundamentalmente los corrientes, que
Grfco 3
Entidades territoriales sobresalientes. Balance fscal
G C de Antioquia
Medelln
G C de Cundinamarca
EPM
G C de Santander
Santiago de Cali

Santa Fe de Bogot
IDU
-600 -450 -300 -150 0 150 300 450 600 750
2008 2007 Miles de millones de $
representan poco ms del 50% de los tributos, el determinante fue Industria y Co-
mercio, al avanzar 12,1%. El municipio de Cali tambin registr un aumento en los
ingresos, bsicamente en los corrientes, frente a un decrecimiento en los gastos.
Respecto de los ingresos corrientes, aquella parte de los propios, tributarios y no
tributarios, crecieron 8,0%. Industria y Comercio lo hizo en 8,9%; Predial, 7,7% y la
Sobretasa a la Gasolina, 5,1%. As mismo, los no tributarios aumentaron 12,3%.
Observando el comportamiento de los gastos, prcticamente todos disminuyeron,
desde los de capital, 26,0%, que ponderaron el 10,4% de los gastos, hasta los corrien-
tes que representaron el 89,6%, sealando un retroceso de 8,6%.
El departamento de Santander redujo sus gastos ms de lo que se incrementaron sus
ingresos. Los gastos retrocedieron 11,9%, mientras que los ingresos se incremen-
taron 7,9%, principalmente los corrientes, 12,3%, que representaron el 97,6% de
aquellos. El avance en los ingresos corrientes fue parcialmente compensado por la
disminucin en los ingresos no tributarios, al retroceder 10,9%. Los gastos corrien-
tes, que expresaron el 88,3% del total, permanecieron constantes, y estuvieron acom-
paados de un decrecimiento en los de capital del 52,3%, los cuales signifcaron el
11,6% del consolidado.
Con respecto a aquellas entidades con gran dfcit, el conjunto lo encabeza EE-
PPMM; sus ingresos variaron 17,4% y los gastos lo hicieron en 27,5%. Del alza en
los gastos totales el 57,8% correspondi a gastos de funcionamiento (a la compra
de insumos el 43,9%); 17,0% a las transferencias hechas al municipio y 20,7% a los
gastos de capital (cerca de $850,0 miles de millones; la mayor parte representados
por el proyecto hidroelctrico Porce III).
5. COMENTARIOS FINALES
Despus de escrutar el resultado fscal en el nivel territorial y las respectivas causas
del mismo, se aprecia que en 2008 refeja por el lado del gasto el ciclo poltico te-
rritorial, al ser el primer ao de los nuevos gobernantes locales, y por el lado de los
ingresos, el alto crecimiento del pas en 2007, lo cual los favoreci. Las difcultades
econmicas internacionales de ese ao no parecen haber alcanzado a afectar el de-
sempeo de estas entidades. Como resultado de lo anterior, se observa un sensible
retroceso de la inversin, 17,6%, si se le compara con el ao inmediatamente ante-
rior, y un incremento en los ingresos, 11,6%, mientras que los gastos hacen lo propio
a una tasa de 2,1%. El efecto es, fnalmente, un supervit equivalente a 0,4% del PIB
nacional, $1,7 billones.
Observando los componentes de los gastos, los corrientes y los de capital participan,
poco ms o menos, en proporciones de 80,0% y 20,0%, en su orden. Pero mien-
tras los primeros crecieron a una tasa interanual de 7,7%, los segundos decrecieron
17,6%.
Factores sobresalientes en el comportamiento de los ingresos fueron el crecimiento
en rubros clave de gran contribucin como las transferencias, que participando con
el 45,5% de los ingresos, aumentaron 14,1% de un ao al otro. Por su parte, los
ingresos tributarios y no tributarios contribuyeron ms o menos en la misma pro-
porcin, cerca de una cuarta parte de los ingresos corrientes, con la particularidad
de que mientras los primeros avanzaron a una tasa interanual de 8,3%, los segundos
lo hacan a una de 11,4%. En cuanto a las transferencias, las provenientes de la
nacin central son determinantes del resultado, toda vez que representan el 78,9%
de las transferencias del orden nacional, las cuales crecieron 7,8%, no obstante las
provenientes de las Empresas de Bienes y Servicios, el 16,9%, se mostraron particu-
larmente dinmicas, al aumentar 44,3%.
Descendiendo en el nivel institucional, se aprecia que los gobiernos centrales copan
cerca de las tres cuartas partes de los gastos del SPNFT, tanto corrientes como de
capital, correspondientes a $27,1 billones para los primeros y $5,5 billones para los
segundos; seguido de las Empresas pblicas que estn cercanas al 20% en los mis-
mos rubros, $6,7 billones y $1,4 billones, respectivamente.
En relacin con los niveles de Gobierno, en los ingresos, la presencia de los gobier-
nos centrales es predominante, reciben el 88,1% de las transferencias del SPNFT
y acopian el 72,7% de los ingresos corrientes. Por su parte las Empresas Pblicas
aportan el 16,9% de los ingresos corrientes del SPNFT y el 8,8% de los ingresos de
capital.
EVOLUCIN DE LAS FINANZAS TERRITORIALES
Este captulo muestra la evolucin de las fnanzas pblicas del conjunto de departa-
mentos y ciudades capitales en el perodo 1992-2002. En el primer aparte se evala
el comportamiento de los ingresos totales, los ingresos tributarios y no tributarios,
las transferencias y los recursos de capital. En segundo lugar se observa el compor-
tamiento que han tenido los gastos totales, as como sus diferentes componentes:
funcionamiento, servicio de la deuda e inversin.
LEGISLACIN CONTRA LA CRISIS FISCAL TERRITORIAL
CONTROL AL ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL - LEY 358 DE 1997
La Ley 358 de 1997 reglament al Artculo 364 de la Constitucin Poltica y dict
importantes disposiciones en materia de endeudamiento. Fue reglamentada median-
te Decreto 696 de 1998.
En su exposicin de motivos se justifc la propuesta de reforma, sobre la plataforma
que las normas antecedentes en materia de control del endeudamiento territorial in-
curran en una serie de carencias, entre las cuales se resaltan: Apreciaban en exceso
la capacidad real de endeudamiento, al no estimar opciones de ahorro corriente ne-
gativo, no evaluaban la relacin entre gastos de funcionamiento e ingresos propios y
no controlaban la capacidad fscal, permitan el fnanciamiento de gastos de funcio-
namiento y no promovan el ahorro territorial.
Con base en las defciencias diagnosticadas se impulsaron objetivos fscales: conso-
lidar la solvencia, asegurar la capacidad de pago, fomentar el ahorro fscal, excluir el
uso de crditos en gastos de funcionamiento, evitar crisis fscal, garantizar la inver-
sin pblica y preservar el proceso de descentralizacin; y se propulsaron propsi-
tos administrativos: promover un sistema fehaciente de contabilizacin de la deuda,
armonizar y fusionar normas existentes, suscitar sistemas fdedignos de control, es-
timular sistemas de planifcacin y exhortar el uso del mercado de capitales. As, se
pretendi promover tres criterios: capacidad para cumplir compromisos (solidez o
solvencia), capacidad de pago (ahorro operacional, ingresos corrientes menos gastos
de funcionamiento, incluso los fnanciados como inversin) y capacidad de sostener
la deuda en el tiempo (evolucin de ingresos y gastos ulteriores, que permita asegu-
rar la cancelacin de compromisos en el futuro).
La Ley 358 de 1997 instituy el esquema de control al endeudamiento de entidades
territoriales, estableciendo un sistema de grados mximos de compromisos en que
podra incurrirse. Se pretendi con esta norma evitar excesos de obligaciones por
parte de las entidades territoriales, vigilando que no crezca en espiral y que no sea
factor estructural para la generacin del dfcit fscal.
Reorganiz el Sistema de Semforos para Endeudamiento de Departamentos y Mu-
nicipalidades. Instaur tres categoras en la medicin del endeudamiento: moderado
(semforo verde, facultad para endeudarse), intermedio o de alerta (semforo ama-
rillo, posibilidad restringida o limitada para contraer prstamos) y crtico (semforo
rojo, denegada la opcin de obtener crditos). Estas categoras fueron establecidas
acorde con dos indicadores: Liquidez (relacin entre servicio de la deuda por costos
y ahorro operacional) y Solvencia (relacin entre saldo de la deuda e ingresos co-
rrientes).
El Sistema de Semforos para el Endeudamiento de Departamentos y Municipali-
dades se expresa a continuacin:
SISTEMA DE SEMFOROS: LEY DE ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL
SEMFORO INTERESES/AHORRO SALDO DE LA DEUDA /
OPERACIONAL INGRESOS CORRIENTES
ROJO > 60% > 80%
AMARILLO ENTRE 40 Y 60% = 80%
VERDE < 40% < 80%
Los entes territoriales en estado crtico, deben suscribir planes de desempeo y de
saneamiento fnanciero, que estarn vigentes hasta redimir el estado de solvencia y
liquidez, que les permita ser sujetos de crdito.
Las implicaciones para las diferentes entidades territoriales, acorde con el color del
semforo en que se ubiquen son las siguientes:
Semforo Rojo: Niega la posibilidad de adquirir nuevos prstamos. Solo seran facti-
bles en situaciones de excepcin (emergencia social o econmica, catstrofes, segu-
ridad nacional) y durante proceso de transicin, autorizadas de manera excepcional
por el Ministerio de Hacienda y con suscripcin de Planes de Desempeo. Se con-
sidera zona explosiva o nociva. Se incluyen entidades territoriales que no disponen
ahorro operacional.
Semforo Amarillo: Se ejercen autorizaciones con base en Planes de Desempeo.
Su inobservancia niega la posibilidad de contraer nuevos crditos. La Superinten-
dencia Bancaria podr sancionar a las instituciones fnancieras que no observen las
prohibiciones de endeudamiento. Al ejercerse cambio de administracin, faculta a
nuevos gobernantes para pactar ajustes. Existe autonoma, supeditada a que el saldo
de la deuda no se incremente a grados superiores a la variacin en el ndice ofcial de
Precios al Consumidor (IPC) para la vigencia, certifcado por el DANE (mecanismo
de endeudamiento automtico). Si no se cumple este requisito es indispensable la
autorizacin por parte del Ministerio de Hacienda para departamentos, distritos y
municipios capitales y de la gobernacin para municipios no capitales, previo con-
cepto favorable de la respectiva Ofcina de Planeacin Departamental.
Semforo Verde: Autonoma completa, se puede recurrir al crdito, solo se deber
cumplir con las normas presupuestales, como aprobacin de las respectivas asam-
bleas y concejos y autorizacin de planeacin si afectan programas de inversin.
Los Planes de Desempeo consisten en programas de saneamiento fnanciero que
pretenden garantizar la solvencia de las entidades territoriales, en los que se examina
evolucin y proyecciones de ingresos y gastos, cumplimiento de indicadores de ges-
tin y fnancieros, comportamiento de la capacidad de pago, racionalidad del gasto,
esfuerzos para fortalecer ingresos y desempeo de cumplimiento de compromisos.
Su control est a cargo de la Direccin de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de
Hacienda y las respectivas asambleas o concejos y contraloras.
El Perodo de Transicin es aplicable en condiciones de semforo rojo y durante dos
aos. El saldo de la deuda podr incrementarse hasta en 60% para el primer lapso y
hasta el 40% para la segunda anualidad.
Realizando relacin benefcios y costos del Sistema de Semforos de la Ley 358 de
1997 se destacan diferentes aspectos positivos y negativos.
Entre los aspectos favorables de este rgimen se destacan: Propende por corregir o
reducir inconvenientes padecidos durante la crisis fscal que ha afectado de manera
onerosa a las entidades territoriales desde los ltimos aos del siglo XX. Se convier-
te en garanta o freno frente a excesos de endeudamiento. Favorece la autonoma
en el manejo de la deuda para departamentos, municipios y distritos que realizan
esfuerzos fscales, administran satisfactoriamente sus recursos y son cautelosos en
acudir a la fnanciacin. En cambio, a aquellos que no demuestren manejo ortodoxo
los supedita a cumplir Planes de Desempeo. Establece categoras de entidades
territoriales, acorde con manejo otorgado a sus recursos fnancieros. Es un meca-
nismo que impulsa al ahorro y a la inversin pblica regional y local. Promueve la
descentralizacin fscal, administrativa y poltica. Compendia en una norma todas
las reglas, principios, controles, reglamentos y procedimientos que rigen al endeuda-
miento de entes territoriales.
Por otra parte, existe gran preocupacin frente al sistema de semforos, puesto que
solo manifesta situacin crtica (luz roja) en situacin fscal ampliamente grave de
la entidad territorial, tornndose en sistema inocuo. Otros aspectos que se deben re-
visar son: sistema de registro contable, defnir garantas posibles de otorgar, sistema
para determinar capacidad de pago de entidades descentralizadas (en especial, las de
carcter vinculado en el orden territorial, como empresas industriales o comerciales
del Estado, sociedades de economa mixta y empresas sociales del Estado) y trata-
miento que se otorgar a las obligaciones contingentes provenientes de emprstitos
pblicos.
ATENCIN AL PASIVO PENSIONAL TERRITORIAL - LEY 550 DE 1999
Mediante Ley 549 de 1999 se cre el Fondo Nacional de Pensiones Territoriales,
FONPET, con recursos provenientes de la Nacin, departamentos, distritos y muni-
cipios.
Se estableci aporte de la Nacin de 70% del recaudo del Impuesto de Timbres
Nacionales, 20% de bienes cuyo dominio sea extinguido en su favor y 10% de la
cuanta de privatizaciones y capitalizaciones celebradas por su conducto. Adicional-
mente, se dispuso vincular al Fondo el 7% de los recursos percibidos por el Fondo
Nacional de Regalas.
Los departamentos contribuirn al FONPET con recursos originados de una pro-
porcin del recientemente instituido Impuesto a Transacciones Financieras y trans-
feridos al situado fscal, 15% del producto de enajenaciones de sus activos, 20%
del Impuesto de Registro (causado a partir del ao 2001) y 5% de ingresos de libre
destinacin (a partir del ao 2001), ms un punto porcentual adicional anual hasta
llegar al 10% en 2006.
Los distritos proporcionarn recursos suscitados con el Impuesto a Transacciones
Financieras y transferidos al situado fscal. Los municipios transferirn el aumento
porcentual de la participacin en los ingresos corrientes a partir del ao 2000 y el
20% de las ventas de sus activos. Se proyect que en trmino de 30 aos el FONPET
solventara los requerimientos del pasivo de pensiones, estimado en $64 billones de
1999, 39% del PIB.
REESTRUCTURACIN DE PASIVOS - LEY 550 DE 1999
El Ttulo V de la Ley 550 de 1999 se refri a Acuerdos de Reestructuracin de
Pasivos de departamentos, distritos y municipios.
Los Acuerdos de Reestructuracin de Pasivos, susceptibles de pactar por entida-
des territoriales o sus entes descentralizados con sus acreedores (mayora absoluta
de votos admisibles) es un proceso de convencin que pretende subsanar inconve-
nientes que se presentan en su capacidad de operacin o ejecucin, impidindoles
atender sus competencias y compromisos. As, se propugna por su redencin dentro
del plazo y las condiciones previstas en los acuerdos concertados. La celebracin y
ejecucin del Acuerdo es dictaminado como proyecto de inversin prioritario para
efectos presupuestales y dems implicaciones fnancieras.
Durante el desarrollo del Acuerdo se precisan los siguientes efectos: se interrumpen
trminos de prescripcin, no opera caducidad de acciones respecto a crditos y cesan
o se suspenden procesos de ejecucin y embargos. Se deben abolir medidas caute-
lares vigentes. Hay suspensin de gravmenes y garantas durante la vigencia de la
exigibilidad. No es posible paralizar prestacin de servicios pblicos. Los crditos
que se contraten despus de la frma del acuerdo gozarn de prelacin para sus cum-
plimientos. El compromiso alcanzado es de obligado cumplimiento.
El Acuerdo de Reestructuracin deber contemplar las pautas que observar el ente
territorial para la ejecucin de sus actividades fnancieras e incluso las administrati-
vas con repercusiones fnancieras.
En este Acuerdo pueden incorporarse todo tipo de obligaciones, sean de ndole labo-
ral, fnanciera o de otro gnero, cuyos titulares sean entidades territoriales, del sector
centralizado o descentralizado. El Gobernador o Alcalde deber estar previamente
autorizado por la respectiva Asamblea Departamental o Concejo Distrital o munici-
pal para suscribir el Acuerdo.
En el proceso de reconocimiento del Acuerdo, el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico asume la funcin de intervenir como promovedor, orientador, coordinador
y mentor del sistema. No obstante, se pretende asegurar autonoma e independencia
de las entidades territoriales y acreedores en la iniciativa para impulsar la iniciacin
del proceso, a partir del cual el Ministerio de Hacienda acceder a desempear sus
funciones.
El Acuerdo de Reestructuracin deber especifcar las diferentes erogaciones de la
entidad, y otorgar prioridad en la ejecucin acorde con el siguiente orden: estipen-
dios pensionales, servicios personales, transferencias de nmina, gastos generales,
otras transferencias, intereses de deuda, amortizacin de deudas, fnanciacin del
dfcit de vigencias anteriores e inversin.
Se suprimen gastos corrientes diferentes a los autorizados taxativamente en el Acuer-
do y los que obedezcan al cumplimiento de normas existentes. Todo gasto deber ser
aprobado por el Ministerio de Hacienda. Para asegurar su cumplimiento, est previs-
to la constitucin de un convenio fduciario.
En todo caso, se pretende velar por asegurar el funcionamiento de la entidad den-
tro del contexto de lo estrictamente indispensable, evitar la parlisis del servicio y
asegurar no afectar los derechos fundamentales. Cualquier exceso que quebrante lo
dispuesto no tendr validez.
Otros propsitos de las medidas impulsadas son: evitar acciones judiciales que per-
turben el normal funcionamiento del presupuesto. Ejercer mayor inspeccin sobre
la ejecucin del gasto pblico territorial, en particular de funcionamiento. Asegurar
la gestin de las entidades. Establecer prelacin en la ejecucin de giros y pagos.
Impulsar sostenibilidad fnanciera y capacidad de pago. Sanear los dbitos contin-
gentes, exigibles y de amplio plazo. Cumplir satisfactoriamente con exigencias y
compromisos.
De estipularse en el Acuerdo la enajenacin de propiedades del ente territorial, su
producto deber destinarse en preferencia a sufragar su saneamiento fscal, cancela-
cin de deuda pblica o contribuir al Fondo de Pensiones. Estos activos debern ser
evaluados de manera congruente con los precios de mercado.
Los recursos provenientes de participaciones de entidades territoriales en ingresos
corrientes de la Nacin, que respalden compromisos, podrn ser girados directamen-
te por la Direccin del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda a los respectivos
benefciarios, conforme con los acuerdos suscritos.
Solemnizado el Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos, todo contrato o actuacin
con efectos fnancieros contemplado deber ser circunscrito acorde con dicho con-
venio. El Ministerio de Hacienda establecer la viabilidad de nuevas operaciones de
crdito, que debern ser facultadas mediante autorizacin manifesta y precedente.
La inobservancia de cualquier disposicin establecida en el Acuerdo de Reestructu-
racin ser motivo para la anulacin de los actos que quebrantan lo estipulado.
Son susceptibles de acogerse al Acuerdo de Reestructuracin los departamentos,
distritos y municipios y sus Entidades Descentralizadas (Establecimientos Pblicos,
Empresas Comerciales e Industriales del Estado, Sociedades de Economa Mixta,
Empresas Sociales del Estado y Empresas Prestadoras de Servicios Pblicos), estas
ltimas acorde con lo estipulado por el Decreto 694 y la Ley 617 ambos de 2000.
Las condiciones para que estas entidades accedan a la suscripcin del Acuerdo son:
incumplimiento de compromisos que superen 90 das en al menos dos demandas
ejecutoriadas y existencia de dos demandas ejecutivas; siempre que alguna de ellas
exceda al 5% de los pasivos corrientes.
Para su celebracin deber justifcarse soportando los siguientes requisitos:
Contrato frmado entre la entidad territorial o sus entes adscritos o vinculados con
los acreedores, suscrito por el Gobernador, Alcalde o representante legal.
Constancia de la autorizacin proferida por la Asamblea Departamental o Conce-
jo Distrital o Municipal.
Relacin de acreedores con los respectivos montos de las deudas.
Plataformas de la negociacin, soportadas con fujo de caja y proyecciones fnan-
cieras.
Cumplimiento de requisitos legales.
El Acuerdo es propuesto por la entidad. Para acceder los Departamentos, Distri-
tos y Municipios a la reestructuracin deber ser autorizado mediante resolucin
emitida por la DAF, luego de examinar el cumplimiento de los requerimientos
exigidos.
Para efectos de acceder a la reestructuracin, la DAF deber asignar un promotor,
que por prescripcin del Decreto 694 de 2000 deber ser funcionario del Ministerio
de Hacienda o persona natural que preste sus servicios al mismo. Segn el Artculo 8
de la Ley 550 de 1999, sus funciones, entre otras, son: analizar situacin patrimonial
de la empresa, evaluar y proyectar condiciones fnancieras y administrativas de la
empresa, examinar derechos de voto de acreedores, concertar reuniones, formular
pautas de arreglo, asumir rol de conciliador, incorporar informacin bsica en regis-
tro gestionado por la DAF (Resolucin 0840 de 2000).
El promotor deber convocar reunin durante los cuatro meses subsiguientes a su de-
signacin, donde comunicar nmero de votos admisibles para defnir la aprobacin
del Acuerdo de Reestructuracin, diseado acorde con la cuanta de las acreencias.
La mayora absoluta de acreedores se constituye con votos admisibles provenientes
al menos de tres clases de acreedores. Los acreedores con opcin de votar proven-
drn del listado suministrado al promotor por la entidad, a travs de su representante
legal. El inventario ofcial es el del ltimo da del mes inmediatamente anterior a la
fecha de solicitud de promocin efectuada por la entidad. Es posible impugnar el
dictamen del promotor durante los cinco das siguientes a la reunin, ante la Super-
intendencia de Sociedades; salvo situaciones de nulidad relativa, simulacin o lesin
enorme, que corresponde al juez competente. Si existe acuerdo, deber suscribirse
acta frmada por los acreedores que hayan votado favorable, que deber elevarse a
escritura pblica y registrarse en la DAF. En el acuerdo se deben incluir una serie de
aspectos para asegurar su satisfactorio funcionamiento: conformacin de un comit
de vigilancia, condiciones y plazos para pagar acreencias, convenio de condiciones
especiales, prelacin de pagos (numeral 7, Artculo 58 de la Ley 550 de 1999) y nor-
malizacin de pasivos (Ley 549 de 1999).
Para las entidades descentralizadas la autorizacin para someterse al Acuerdo de
Reestructuracin ser otorgada por la respectiva Superintendencia que las regula,
conforme a lo instituido en el Artculo 69 de la Ley 617 de 2000. Para las entidades
que no estn sometidas a inspeccin de ninguna Superintendencia corresponde esta
aprobacin a la DAF.
Para cancelar los compromisos se establece orden de prioridad, acorde con la si-
guiente orientacin: 1. Compromisos laborales (trabajadores y pensionados). 2. En-
tidades estatales e Instituciones de Seguridad Social. 3. Instituciones fnancieras y
dems entidades sujetas a inspeccin y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
4. Dems acreedores externos.
El convenio podra fracasar cuando se incurra en cualquiera de las siguientes si-
tuaciones: no ser celebrado dentro de los plazos estipulados, no exhibir el listado
de acreedores, acreencias e inventarios en los trminos legales o comprobar la no
viabilidad econmica.
El acuerdo puede darse por terminado cuando se cumple el plazo convenido, las
partes declaran su cumplimiento de modo anticipado, se genera incumplimiento sin
opcin de enmendarse o se infringe el pago de obligacin crediticia originada con
posterioridad a la iniciacin de la negociacin y el acreedor no reciba el pago dentro
de los tres meses siguientes al desistimiento o no acepte el sistema de pago propues-
to.
Luego de frmado el convenio existen algunas restricciones, en el sentido de activi-
dades que no podrn efectuarse, tales como: contratos que no estn fnanciados con
recursos de libre destinacin, reestructuraciones administrativas al sector centrali-
zado o descentralizado que impliquen gastos suplementarios, actos administrativos
que admitan asignaciones con destinacin especfca, transformaciones al sistema
salarial o prestacional de empleados pblicos o trabajadores ofciales, adquisicin de
activos, constituir o ejecutar nuevas garantas, celebrar acuerdos de crdito, modif-
caciones a la ejecucin del presupuesto anual que impliquen mayores compromisos,
realizar compensaciones, arreglos, conciliaciones o transacciones diferentes a las
requeridas para el normal funcionamiento de la entidad.
SANEAMIENTO FISCAL TERRITORIAL - LEY 617 DE 2000
Una vez se estableci que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales
se haban incrementado sustancialmente en la dcada de los 90, la Ley 617 de 2000
estableci fuertes restricciones a dicho gasto, relacionndolo a los Ingresos Corrien-
tes de Libre Destinacin (ICLD) y diferencindolo por categoras de municipios y
departamentos. Especfcamente, y dependiendo del tamao de la entidad territorial,
los gastos de funcionamiento no deban superar entre el 50% y el 80% de sus Ingre-
sos Corrientes de Libre Destinacin.
La aprobacin de la Ley 617 se enmarc dentro del programa sectorial de reforma
fscal territorial (Programa BID CO-0240 ) que tena como objetivo apoyar la profun-
dizacin del proceso de descentralizacin y fomentar una cultura de responsabilidad
fscal. Este programa se conceba como un instrumento para apoyar el saneamiento
de las fnanzas pblicas, pues buscaba favorecer el control de la situacin fscal en
las entidades territoriales, mediante la implantacin de dos tipos de reformas: (i) en
el corto plazo, medidas que hicieran posible la recuperacin de la solvencia de las
entidades territoriales con problemas fnancieros y (ii) en el mediano plazo, mediante
la creacin de reglas, instituciones e incentivos para minimizar la probabilidad de
que se presente una nueva crisis fscal territorial.
El programa inclua, entre otras, acciones relacionadas con el saneamiento fscal y
con la viabilidad fscal territorial. En cuanto a lo primero, se pretenda resolver de
forma sistemtica los problemas de pasivos acumulados por las entidades territoria-
les; y en relacin con lo segundo, se planteaba, por un lado, introducir restricciones
presupuestales frmes (hard budget constraints) en las entidades territoriales para
reducir los excesivos gastos corrientes, y, por otro lado, establecer medidas para
crear transparencia en la produccin y diseminacin de informacin fscal territorial
confable y oportuna.
El objetivo de la Ley 617 era eliminar las causas estructurales del dfcit fscal terri-
torial garantizando, a partir de su aplicacin, que los Ingresos Corrientes de Libre
Destinacin sean sufcientes, como mnimo, para sufragar el gasto normal de funcio-
namiento de la entidad sin que se presenten hacia el futuro deudas con los emplea-
dos, los pensionados, los proveedores, etc.
De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, la Ley 617 es la herramienta legal para
impulsar una cultura de responsabilidad fscal que permita a los gobernantes terri-
toriales adaptar la estructura de sus gastos a las posibilidades reales de consecucin
de ingresos propios, lo cual es una condicin necesaria para asegurar su autonoma
fnanciera.
La Ley 617 de 2000 y el Decreto Reglamentario 735 de 2001 se constituyeron en
importantes providencias que pretenden sanear las fnanzas de las entidades terri-
toriales. En especial, al establecer categoras de departamentos y municipios, con
nfasis en sus capacidades fnancieras, cimentadas en los Ingresos Corrientes de
Libre Destinacin.
Se esperaba con esta ley que los nuevos mandatarios locales tuvieran una oportu-
nidad de cambiarle la cara a la administracin pblica y encauzar y profundizar el
proceso de descentralizacin.
Entre los aspectos ms destacados de la metamorfosis institucional desplegada con
la Ley 617 de 2000 se resaltan:
Organiz categoras de departamentos, distritos y municipios, acorde con su po-
blacin y sus Ingresos Corrientes Libres de Destinacin Especfca. Entre estos
dos parmetros prima el de carcter fnanciero (Ingresos Corrientes Libres de
Destinacin Especfca) en caso de no coincidir los dos parmetros en una misma
categora. Su propsito es racionalizar los gastos en las entidades territoriales, en
especial, los de funcionamiento. Los Ingresos Corrientes Libres de Destinacin
Especfca deben ser sufcientes para atender las obligaciones corrientes (gastos
de funcionamiento y saldo de la deuda), provisin para pasivos pensionales y
prestacionales y fnanciar parte de la inversin.
Estableci lmites mximos de gastos de funcionamiento acorde con el ndice
Gasto de funcionamiento/Ingresos Corrientes Libres de Destinacin Especf-
ca. El incumplimiento de estos lmites ocasionar castigo a la entidad territorial,
consistente en degradacin respecto de su actual categora. En la defnicin del
gasto de funcionamiento se incluyen los contratos de prestacin de servicios para
realizacin de actividades administrativas. As mismo, los gastos de funciona-
miento se imputarn en el respectivo ao que se paguen, independientemente que
correspondan al presupuesto de la vigencia anterior. Los pagos correspondientes
a indemnizaciones de personal y bonos pensionales no se contabilizan como fun-
cionamiento.
Los departamentos, distritos o municipios que en el ao antecedente a la entrada
en vigencia de la ley efectuaron gastos por debajo de los lmites permisivos, no
podrn aumentar las participaciones alcanzadas en los gastos como proporcin de
los Ingresos Corrientes de Libre Destinacin.
Se eximi a Entidades Territoriales del compromiso de disponer dependencias,
unidades administrativas, entidades, entes u ofcinas para cumplir funciones de
promocin y atencin de vivienda de inters social, quejas y reclamos, asistencia
tcnica agropecuaria, medio ambiente, deporte, trnsito, mujer, gnero, primera
dama, informacin, juventud, cultura, consejeras, veeduras u otras ordenadas
por ley.
Determin el total mximo de das de sesiones ordinarias y extraordinarias de
Asambleas Departamentales y Concejos Municipales. Circunscribi su estructura
de gastos.
Instituy categoras de salarios para diputados y concejales, acorde con catego-
ras de departamentos, distritos y municipios.
Instaur lmites de gastos en las Contraloras territoriales y Personeras distritales
y municipales.
Para limitar el exceso de creacin de municipios, se implantaron requisitos ms
rigurosos que debern acatar los aspirantes a municipios: disponer mnimo 14.000
habitantes (aspecto que debe cumplirse tambin para el municipio donde se se-
grega). Garantizar, durante los primeros cuatro aos, Ingresos Corrientes Libres
de Destinacin Especfca anuales no menores a 5.000 salarios mnimos legales
mensuales. Disponer concepto de viabilidad del rgano departamental de planea-
cin. No sustraer ms de la tercera parte del(os) territorio(s) del(os) municipio(s)
del(os) cual(es) se segrega(n). Identidad natural, social, econmica y cultural.
Contar con aval de la ciudadana, mediante consulta popular o referndum.
Determin que el municipio debe disponer viabilidad fnanciera, de lo contrario
se arriesga a su eliminacin, mediante fusin con otro municipio. Los requisitos
son: Cumplir con los lmites mximos de gastos de funcionamiento y de costos
mximos de las corporaciones administrativas de eleccin popular (Concejos),
Contraloras y Personeras.
Implant categoras para departamentos. Es una norma novedosa, en el sentido
que anteriormente no exista esta ordenacin.
Aplic medidas para controlar el endeudamiento territorial e, igualmente, se es-
tablecieron medidas de alivio.
Se estipul que las empresas del orden descentralizado territorial dedicadas al
ramo de licores, loteras, servicios de salud o instituciones de naturaleza fnan-
ciera se deduciran como no viables fnancieramente y deber liquidarse o ena-
jenarse la participacin estatal en ellas, cuando generen prdidas durante tres
aos seguidos. En ese caso, solo procedern las transferencias, aportes o crditos
necesarios para su liquidacin. As mismo, se prohibi generar transferencias a
dichas empresas, a excepcin de las autorizadas legalmente, las necesarias para
su constitucin y las correspondientes a aportes o crditos directos o indirectos a
cualquier ttulo.
Se estableci sistema de cooperacin entre diferentes esquemas de Estado, pro-
piciando adecuadas relaciones intergubernamentales. Los municipios y distritos
entre s, con departamentos, la Nacin o sus entidades descentralizadas podrn
contratar la prestacin de servicios, ejecucin de obras o cumplimiento de funcio-
nes administrativas, pretendiendo efciencia, efcacia y economa.
La Financiacin del Ajuste se realizar con base en los siguientes recursos: Uti-
lizacin transitoria de recursos con destinacin especfca diferentes del Sistema
General de Participacin (Acto Legislativo No. 1 de 2001), recursos provenientes
del FAEP para municipios y departamentos no productores de hidrocarburos (pre-
viamente autorizados por el Gobierno Nacional y con destino exclusivo a pagos
de deuda causada para fnanciar proyectos y programas de desarrollo) y reinte-
gros del mismo FAEP para las mismas entidades territoriales (Ley 633 de 2000).
Asimismo, se dispone acceso a crditos garantizados por la Nacin. Adems, las
deudas vigentes a 31 de diciembre eran factibles de reestructurar en condiciones
favorables, con garantas hasta del 40% de las deudas vigentes.
Requisitos para lograr las garantas de la Nacin: Suscribir Programa de Sanea-
miento Fiscal, aplicar polticas de ajuste fscal, ejercer racionalizacin del gasto,
fortalecimiento de ingresos, impulsar reestructuracin de la deuda, propender por
saneamiento de pasivos, probar que no cuenta con recursos para realizar de ma-
nera directa el ajuste, demostrar opcin de recibir prstamos de entidades fnan-
cieras, disponer condiciones favorables (en costos y plazos) para atender nuevos
crditos y recuperar la capacidad de pago, constituir fducia de administracin,
generar reorganizacin administrativa y suscribir ajuste fscal antes del 30 de
junio de 2001.
El Gobierno Nacional debe constituir un Fondo de Contingencias para atender
pagos que, por concepto de garantas, tuviere que efectuar la Nacin.
El registro del Programa de Saneamiento Fiscal exige cumplir de manera previa
algunos requisitos: Ser impulsado por acto administrativo, presentar fujo fnan-
ciero que cobije el perodo de su duracin, determinar dfcit fscal, proyectar re-
sultados fnancieros y defnir rentas con destinacin especfca que se liberarn.
Los controles al cumplimiento se ejercern mediante participacin de la Contra-
lora General de la Repblica, que dispondr de facultades extendidas y concomi-
tantes. La Contralora certifcar cumplimientos e incumplimientos de lmites.
Implicaciones del incumplimiento de lmites establecidos: Las entidades fnan-
cieras no podrn otorgar crditos a entidades territoriales y sus dependencias (el
nuevo prstamo requiere autorizacin previa del Ministerio de Hacienda y Crdi-
to Pblico y suscripcin de Plan de Desempeo); restriccin del apoyo fnanciero
de la Nacin; descenso de categora; se aplica accin de cumplimiento, califca-
cin de falta gravsima.
Hay diversos aspectos que crean controversia frente a esta norma, entre ellos se
destacan los siguientes:
Se contempla ajuste fscal para la entidad territorial que incumpla las metas pro-
puestas en el presupuesto pblico. Es pertinente examinar las causas del incum-
plimiento y otorgar tratamientos diferentes acordes con las causas.
La responsabilidad del seguimiento de los programas de ajuste fscal correspon-
de al Ministerio de Hacienda. Pero tambin la ley asigna funciones de control
y seguimiento a la Contralora General de la Repblica y a la Superintendencia
Bancaria. Es imperioso especifcar de manera precisa los compromisos de cada
una de estas entidades.
Se otorg a la Contralora General de la Repblica funciones de control fscal,
anlogas a las que ejerce con la Nacin. No es consistente con la norma constitu-
cional. Es preciso aclarar si la estructura administrativa de la Contralora permite
cumplir satisfactoriamente con esta disposicin.
Categora
Especial
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
Quinta
Sexta
Poblacin
Superior a
2.000.000
Entre 700.001
y 2.000.000
(habitantes)
Entre 390.001
y 700.000
Entre 100.001
y 390.000
Igual o
inferior
a 100.000
Ingresos Co-
rrientes de Libre
Destinacin
(anuales), expre-
sados en salarios
mnimos legales
mensuales
Superior a
600.000
Igual o superior
a 170.001 y hasta
600.000
Igual o superior
a 122.001 y
hasta 170.000
Superior 60.001 y
hasta 122.000
Igual o inferior a
60.000
Poblacin
(Habitantes)
Superior o
igual a
500.000
Entre 100.001
y 500.000
Entre 50.001 y
100.000
Entre 30.001 y
50.000
Entre 20.001 y
30.000
Entre 10.001 y
20.000
Igual o inferior
a 10.000
Ingresos Corrien-
tes de Libre Des-
tinacin (anuales)
expresados en
salarios mnimos
legales mensuales
Superior a 400.000
Superior a 100.001
y hasta 400.000
Superior a 50.001
y hasta 100.000
Superior a 30.000
y hasta 50.000
Superior a 25.000
y hasta 30.000
Superior a 15.000
y hasta 25.000
No superior a
15.000
DEPARTAMENTOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS
LEY 617 DE 2000: DETERMINANTES DE LA CATEGORIZACIN
DE ENTIDADES TERRITORIALES
RGIMEN DE RECURSOS Y COMPETENCIAS
La Constitucin Nacional promulgada en 1991, mediante la conformacin de una
Asamblea Nacional Constituyente con participacin de representantes de diferentes
matices ideolgicos, a travs del sufragio universal, incorpor importantes elemen-
tos que propugnan por asegurar mayor evolucin en el proceso de descentralizacin
en Colombia. Se procede a discutir dichos elementos:
Su Artculo 1 introduce aspectos novedosos en las instituciones polticas colombia-
nas, otorga el carcter de descentralizada a la Repblica de Colombia. Esta disposi-
cin reza:
Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de
Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades te-
rritoriales, democrtica, participativa y pluralista.
Su Ttulo XI, desarrolla la organizacin territorial. Establece como entidades territo-
riales a departamentos, municipios y distritos (les otorg a estos ltimos tratamientos
especiales: Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, y Distritos Turstico y Cultural
de Cartagena de Indias y Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta). Ms tarde,
el Acto Legislativo No. 1 de 1993 erige a la ciudad de Barranquilla en Distrito Es-
pecial, Industrial y Portuario. Incorpor entes especiales: Regiones (dos o ms de-
partamentos), provincias (dos o ms municipios de un mismo departamento), reas
metropolitanas (municipios integrados econmica, social y fsicamente), resguardos
indgenas (territorios habitados por comunidades nativas).
Adicionalmente, el mismo Ttulo XI, facult dividir los municipios en comunas,
sector urbano, y en corregimientos, rea rural; al Distrito Capital lo organiz en
localidades. As mismo, estableci la posibilidad de categorizar a los municipios, de
acuerdo con poblacin, recursos fnancieros, importancia econmica, situacin geo-
grfca y grado de desarrollo. La Constitucin estipul la eleccin popular de Gober-
nadores o descentralizacin poltica departamental. Para otorgar mayor autonoma
se dispuso que la ley no puede conceder exenciones o tratamientos preferenciales a
tributos propios de entidades territoriales (Artculo 294); y determin que solo las
municipalidades podran gravar la propiedad raz (Artculo 317).
El Ttulo XII, referente al Rgimen Econmico y de la Hacienda Pblica, tambin
incorpor importantes preceptos que favorecieron la descentralizacin fscal, en es-
pecial los captulos 4, recursos y competencias, y 5, servicios pblicos.
En cumplimiento del mandato constitucional sobre la iniciativa del Ejecutivo en la
preparacin de un Proyecto de Ley para distribuir competencias entre la Nacin y
las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos), conforme a los
Artculos 151 y 288 de la Constitucin Poltica, y en la asignacin de recursos, con
la fnalidad de asegurar el cumplimiento de las responsabilidades asumidas por cada
ente estatal, de conformidad con los Artculos 356 y 357 de la Carta, el Congreso de
la Repblica aprob y el Gobierno Nacional sancion la Ley 60 de 1993.
En concordancia, el Departamento Nacional de Planeacin, la Escuela Superior de
Administracin Pblica y los Ministerios de Educacin y Salud destacan la impor-
tancia de la Ley 60 de 1993 por las siguientes justifcaciones:
1. Porque defne las competencias que en los sectores sociales le corresponde asu-
mir a la Nacin, departamentos, distritos y municipios. 2. Aumenta los recursos de
transferencias para fnanciar esas competencias y defne los criterios para distribuir-
los entre departamentos y municipios. 3. Establece un perodo de transicin para
la transferencia de competencias y recursos y las condiciones que deben cumplir los
departamentos, distritos y municipios para asumirlas durante este perodo, y evitar
traumatismos que se refejen en la calidad o cobertura de los servicios sociales. 4.
Seala como criterio para la aplicacin del gasto social la focalizacin de los servi-
cios sociales, garantizando que este se asigne a los grupos de poblacin ms pobres
y vulnerables, en los trminos que establezca el CONPES para la poltica social. 5.
Enfatiza los procesos de planifcacin para la programacin y ejecucin de los re-
cursos transferidos por la Nacin, al interior de las entidades territoriales.
14
La Ley 60 de 1993 estableci funciones y competencias para cada nivel de Gobier-
no, de conformidad con los Artculos 151 y 288 de la Constitucin Poltica. En el
anexo 1, se relacionan las competencias asignadas a cada nivel de Gobierno. La tras-
cendencia de defnir las competencias de los diferentes niveles de Gobierno radica
en impedir la existencia de duplicidad de funciones y atribuciones entre los diferen-
tes niveles estatales existentes (Nacin, departamentos, distritos y municipios); en
lograr la especializacin en el ejercicio de las actividades y en el cumplimiento de
misiones y desempeos; en armonizar las diferentes tareas y funciones entre los di-
ferentes responsables, de tal manera que con una accin decidida y especfcamente
determinada para cada uno de los participantes se logren resultados ms satisfac-
torios en la obtencin de los objetivos propuestos; y consigan un mejor uso de los
limitados recursos destinados a la inversin social.
El Artculo 151 claramente dice que el Congreso expedir leyes org-
nicas por medio de las cuales se asignarn competencias normativas a
las entidades territoriales, mientras que el Artculo 288 consagra que la
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial establecer la distribucin
de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales.
La Ley 60 de 1993, en su Artculo 15, estableci que las competencias, en materia
de educacin y salud, conferidas a las entidades territoriales mediante situado fscal
debern ser asumidas durante un perodo de transicin, de cuatro aos para los de-
partamentos y distritos y de seis aos para los municipios, siempre y cuando acredi-
ten encontrarse en capacidad tcnica y administrativa para ejercer y cumplir efcien-
temente la prestacin de los servicios. Mientras que para las entidades territoriales
que no comprueben esa capacidad, los recursos se administrarn con la intervencin
14. Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de Educacin, Ministerio de Salud y Escuela Superior de
Administracin Pblica. ORIENTACIN PARA LA EJECUCIN Y PROGRAMACIN DE RECURSOS:
LEY 60 DE 1993. Versin preliminar, documento de trabajo, mimegrafo. Santa Fe de Bogot D. C., marzo de
1994.
tcnica y administrativa de la Nacin. En relacin con los recursos fnancieros de
propiedad de las entidades territoriales se han desarrollado pocos avances, limitn-
dose nicamente a la organizacin de los tributos propios de departamentos, distri-
tos y municipios, con el propsito de mejorar su administracin y resolver algunas
difcultades existentes.
En Colombia existan dos mecanismos de colaboracin de la Nacin hacia entes
territoriales: Transferencia por Situado Fiscal y Participacin de los municipios
y distritos en un porcentaje de Ingresos Corrientes de la Nacin, consagrados en la
Constitucin.
La accin estatal se dirigi hacia un rgimen supuestamente fexible de participa-
ciones, institucionalizado con la Constitucin promulgada en 1991. De esta forma,
se consagr el novedoso sistema de participacin de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nacin que reemplaz a la cesin del Impuesto a las Ventas (IVA) y
mantuvo las transferencias del situado fscal. La Constitucin de 1991 incorpor en
su texto el dictamen de cumplimiento forzoso de estos mecanismos de participacin,
que podrn ser revisados y ajustados peridicamente por el Gobierno Nacional y el
Congreso de la Repblica de acuerdo con los resultados obtenidos en su aplicacin.
PARTICIPACIN EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIN
La Ley 33 de 1968 cedi 10% en 1969, 20% en 1970 y 30% a partir de 1971 del re-
caudo del gravamen a las ventas, a municipios y al Distrito Especial de Bogot, para
distribuir 70% conforme a poblacin y 30% por partes iguales (territorial).
El Decreto 57 de 1969 estipul que, para cumplir esta cesin, la Contralora General
de la Repblica debera certifcar a la Direccin General de Presupuesto el producto
del recaudo del Impuesto sobre las Ventas del mes anterior.
La Ley 46 de 1971 confrm, en su Artculo 8, que la participacin recibida por los
departamentos sera trasladada a los municipios dentro de los 30 das siguientes a
su recibo, considerando la poblacin de cada municipio de acuerdo con el ltimo
censo.
La Ley 22 de 1973 modifc el sistema de cesin: 73,6% del recaudo se destin a
municipios y 26,4% a departamentos, con destino especfco a Cajas de Previsin
Seccionales.
La Ley 43 de 1975 nacionaliz la educacin, y determin que el 30% de la cesin del
Impuesto sobre las Ventas se distribuira as: 4,92 puntos para educacin, 3 puntos
para Cajas de Previsin Departamentales y 22,08 puntos para municipios; del total
recibido por capitales y Distrito Especial de Bogot, se transferira al Ministerio de
Educacin para programas de nacionalizacin de la educacin secundaria; tambin
dispuso que a partir de 1981 la cesin se dividira en dos grandes partes: 3 puntos
para Cajas de Previsin Seccionales y 27 puntos para municipios.
El Decreto 1360 de 1979 determin distribuir: 22,08% para municipios de depar-
tamentos, intendencias, comisaras y Bogot; 3% para Cajas de Previsin y 4,92%
para educacin; se confrman los aspectos territorial (30%) y poblacional (70%).
El Decreto 232 de 1983 redistribuy la cesin de IVA: 25% para el Distrito Especial
y municipios; 1,5% a intendencias y comisaras y 3,5% a Cajas de Previsin Sec-
cionales, as mismo, dispuso que la Nacin seguira reteniendo parte de los recursos
destinados a municipios capitales que van a Fondos Educativos Regionales.
El Decreto 2848 de 1985 orden que la parte dirigida a las Cajas de Previsin Sec-
cionales (3,5%) se destinaran exclusivamente para el pago de cesantas del magis-
terio de establecimientos pblicos nacionalizados. El rgimen anterior de determi-
nacin y distribucin de la cesin del IVA estaba consignado en la Ley 12 de 1986 y
el Decreto Extraordinario 1333 de 1986, tambin las Leyes 75 de 1986 y 43 de 1987
y el Decreto Extraordinario 1222 de 1986 incidan en el sistema de cesin del IVA,
permitan ceder hasta el 50% del mencionado gravamen.
La Constitucin Nacional, Artculo 357, consagra la transferencia de un porcentaje
de los ingresos corrientes de la Nacin para municipios, reemplazando la transferen-
cia del IVA. Este artculo debi ser reformado por el Acto Legislativo 1 de 1995, el
cual dispuso que los municipios participaran en los ingresos corrientes de la Nacin.
La ley, a iniciativa del Gobierno, determinar el porcentaje mnimo de esa participa-
cin y las reas prioritarias de inversin social que se fnanciarn con dichos recur-
sos. Los recursos provenientes de esta participacin sern distribuidos por la ley de
conformidad con los siguientes criterios: 60% en proporcin directa al nmero de
habitantes con necesidades bsicas insatisfechas y al nivel de pobreza de la pobla-
cin del respectivo municipio; el resto en funcin de la poblacin total, la efciencia
fscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida. La participacin
de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin se incrementar, ao por
ao, del 14% en 1993 hasta alcanzar el 22% como mnimo en 2001.
Con base en la Ley 60 de 1993 se organiza una transferencia en forma de participa-
cin, tomando como base los Ingresos Corrientes de la Nacin, a los que se deben
aplicar los siguientes porcentajes: 15% en 1994, 16% en 1995, 17% en 1996, 18%
en 1997, 19% en 1998, 20% en 1999, 21% en 2000 y 22% en 2001 en adelante. Se
defnen Ingresos Corrientes como: Ingresos Tributarios + Ingresos No Tributarios
- Ingresos del Fondo Nacional de Regalas - Recursos Exclusivos de la Nacin de
acuerdo con el Artculo 19 de la Ley 6 de 1992.
15
El Ejecutivo tuvo en cuenta los siguientes criterios para su asignacin:
1. Articulacin de funciones en los tres niveles de la administracin.
2. Equilibrio en la transferencia de recursos y funciones.
3. Asignacin integral de recursos para fnanciar servicios sociales.
4. Efciencia.
5. Orientacin a atencin de necesidades bsicas.
6. Proceso gradual.
7. Seguimiento y evaluacin a cargo de niveles superiores. Las metas propuestas
son: Educacin = 100% en preescolar y primaria y 75% en secundaria; Salud =
100% de atencin primaria; Agua Potable y Saneamiento Ambiental = 76% en
acueductos y 57% en alcantarillado, y Vivienda = 539.000 soluciones.
15. El pargrafo primero del Artculo 19 de la Ley 6 de 1992 establece: cuando la tarifa general sobre las ventas
supere el 12%, hasta tres puntos del aumento se destinarn exclusivamente a la Nacin; o cuando el impuesto a
la renta ms las contribuciones especiales que se establezcan a cargo de los contribuyentes declarantes de este
impuesto, excedan las tarifas que rijan hasta la vigencia de la presente ley, hasta 2.5 puntos de la tarifa total se
destinar exclusivamente a la Nacin.
Los recursos obtenidos por cada municipio deban destinarse as: Educacin (30 pun-
tos), salud (25 puntos), agua potable y saneamiento bsico (20 puntos), educacin
fsica, deporte, aprovechamiento del tiempo libre, recreacin y cultura (5 puntos) y
libre asignacin en servicios mencionados y los relacionados a continuacin: servi-
cios pblicos domiciliarios, asistencia tcnica agropecuaria, compra de tierras, vas
veredales y vecinales, grupos vulnerables, proteccin al ciudadano, justicia, pago
de deuda adquirida para fnanciar inversiones, desarrollo institucional, prevencin
y atencin de desastres y otras actividades califcadas por el CONPES (20 puntos).
Esta participacin se aplicar a partir de 1999, antes de ese ao se permitir destinar
libremente los siguientes porcentajes: 50% en 1994, 40% en 1995, 30% en 1996,
20% en 1997 y 10% en 1998.
Las actividades fnanciables con estos recursos son: Educacin, salud, agua potable,
saneamiento bsico, deporte, recreacin, cultura, aprovechamiento del tiempo libre,
educacin fsica, vivienda, subsidio para acceder a servicios pblicos domiciliarios,
actividad agraria, poblacin vulnerable, justicia, proteccin del ciudadano, preven-
cin y atencin de desastres, desarrollo institucional, cancelacin de obligaciones
adquiridas para fnanciar inversiones fsicas, redes viales, entre otras actividades ca-
lifcables por el CONPES social. A las zonas rurales se deber destinar como mni-
mo el porcentaje de participacin de la poblacin rural sobre la poblacin total del
municipio (Artculo 22).
El Acto Legislativo 1 de 1995 determin que a partir del ao 2000, los municipios
clasifcados en las categoras cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas
vigentes, podrn destinar libremente, para inversin o para otros gastos, hasta el 15%
de los recursos que perciban por concepto de la participacin.
Otro tema que preocupa es el hecho que las funciones encomendadas a municipios
resultan ampliamente ms onerosas que los ingresos logrados con el aumento de la
cesin. Se ha permitido minar sus recursos netos y se les ha arrastrado a un desmedro
de su actividad fnanciera y administrativa. El monto de la transferencia es a todas
luces insufciente para la atencin adecuada de las competencias trasladadas a los
municipios. De esta manera, no puede esperarse un alivio del dfcit fscal de los
distintos niveles del Gobierno ni una atenuacin de las presiones locales sobre el
Tesoro Nacional.
Por este motivo, la Ley 179 de 1994, en su Artculo 59, dispone mecanismos de n-
dole presupuestal para evitar que se trasladen fusiones sin los respectivos recursos,
con el fn de permitir realizar debidamente las competencias y tareas asignadas. Esta
ley estableci que cuando se fusionen rganos o se trasladen funciones de uno a
otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, har los ajustes correspondientes en el
presupuesto para dejar en los nuevos rganos o de los que asumieron las funciones,
las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos, sin que puedan
aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversin y servicio de la deuda
aprobadas por el Congreso de la Repblica.
SITUADO FISCAL
Fue establecido en Colombia mediante Ley 46 de 1971, en desarrollo del Artculo
182 de la Constitucin Poltica de esa poca, y relacionada con la transferencia de
un porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nacin con destino exclusivo a la edu-
cacin y a la salud; se entenda por Ingresos Ordinarios: Ingresos Corrientes menos
Rentas atadas o con destinacin especfca. El porcentaje establecido fue del 13%
para 1973, 14% para 1974 y 15% para 1975; as mismo, dispuso la Ley 46 de 1971
que si los ingresos corrientes de la Nacin aumentasen en una proporcin superior al
15% anual en relacin con el promedio de los tres aos anteriores podra incremen-
tarse el porcentaje de cesin hasta un mximo de dos puntos por vigencias, sin que el
situado fscal sobrepase el 25% de los ingresos ordinarios de la Nacin.
Este sistema, precursor del situado fscal, incorporaba dos componentes: (1) Situado
fscal territorial, correspondiente al 30% del total de recursos, que se asignaban por
partes iguales entre departamentos, intendencias, comisaras y Distrito Especial de
Bogot; y (2) Situado fscal poblacional, referente al 70% restante, que se distribuan
en proporcin a la poblacin de cada ente seccional, consultando al Censo ofcial
vigente. Se distribua un 26% del situado fscal para salud y el 74% restante para
educacin primaria a travs de los Fondos Educativos Regionales.
La Ley 43 de 1975 nacionaliz la educacin primaria y secundaria y caus algunos
traumatismos en la aplicacin del situado fscal.
La Misin de Finanzas Intergubernamentales en Colombia defendi la conveniencia
de fortalecer la autonoma y esfuerzo fscal local y regional, mediante una mayor
capacidad tributaria de los entes territoriales y, con ello, redujo las transferencias
fscales que realiza la Nacin.
16
Sin embargo, las alternativas que se presentan con
los desarrollos de la Constitucin Nacional de 1991 se dirigen a incrementar las
transferencias, en especial las del situado fscal.
La Constitucin de 1991 mantuvo la transferencia por situado fscal. Consagr en
su Artculo 356 que salvo lo dispuesto por la Constitucin, la ley, a iniciativa del
Gobierno, fjar los servicios a cargo de la Nacin y de las entidades territoriales.
Determinar, as mismo, el situado fscal, esto es, el porcentaje de los ingresos co-
rrientes de la Nacin que ser cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los
distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atencin directa, a travs de
los municipios, de los servicios que se les asignen.
Adicionalmente, que los recursos del situado fscal se destinarn a fnanciar la edu-
cacin preescolar, primaria, secundaria y media y la salud, en los niveles que la ley
seale, con especial atencin a los nios; el situado fscal aumentar anualmente has-
ta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nacin que permita atender
adecuadamente los servicios para los cuales est destinado. Un 15% del situado fs-
cal se distribuir por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los
distritos de Cartagena y Santa Marta. El resto se asignar en proporcin al nmero
de usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta,
adems, el esfuerzo fscal ponderado y la efciencia administrativa de la respectiva
entidad territorial.
La Ley 60 de 1993 defne en su Artculo 9 al Situado Fiscal como el porcentaje de
los ingresos corrientes de la Nacin que ser cedido a los departamentos, el Distrito
16. Misin de Finanzas Intergubernamentales. Finanzas intergubernamentales en Colombia. Op. cit., pp. 233 y ss.
Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atencin de los
servicios pblicos de educacin y salud.

El Presidente de la Repblica sancion el Acto Legislativo No. 1 de 1993, aprobado
por el Congreso de la Repblica, por medio del cual se erigi a la ciudad de Barran-
quilla, capital del departamento del Atlntico, como Distrito Especial, Industrial y
Portuario, que tiene amplias repercusiones en la aplicacin del situado fscal. Su
Artculo 1 estableci: La ciudad de Barranquilla se organiza como Distrito Especial,
Industrial y Portuario. El Distrito abarcar adems la comprensin territorial del ba-
rrio Las Flores de esta misma ciudad, el corregimiento de La Playa del municipio de
Puerto Colombia y el tajamar occidental de Bocas de Cenizas en el ro Magdalena,
sector de la Cinaga de Mallorqun, en el departamento del Atlntico.
Se entiende por Ingresos Corrientes: Ingresos Tributarios + Ingresos No Tributarios-
Fondo Nacional de Regalas - Recursos Exclusivos de la Nacin con base en la Ley
6 de 1992 (Ley 60 de 1993, Artculo 9). Los porcentajes de transferencias aplica-
bles a los ingresos corrientes aumentarn en forma progresiva durante los primeros
aos de aplicacin del nuevo sistema as: 1994 = 23%, 1995 = 23,5% y 1996 en
adelante = 24,5% (Ley 60 de 1993, Artculo 10).
El Departamento Nacional de Planeacin es la entidad encargada de determinar las
proporciones destinadas a cada departamento, con base en las cifras proyectadas
por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, los indicadores de poblacin y de
necesidades bsicas insatisfechas y las estimaciones de usuarios defnidas por los
Ministerios de Salud y Educacin.
La distribucin al interior de cada departamento, luego de deducido lo correspon-
diente a asignaciones especiales, se efecta de acuerdo con los siguientes criterios:
60% con base en la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, y el 40% res-
tante de acuerdo con la relacin de la poblacin de cada municipio en la poblacin
total, variacin anual de tributacin per cpita, efciencia administrativa, menor cos-
to administrativo per cpita, gastos de funcionamiento global del municipio, cober-
tura de servicios pblicos domiciliarios, progreso en calidad de vida y variacin del
ndice de necesidades bsicas insatisfechas.
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIN
ACTO LEGISLATIVO 01/ 2001
El Sistema General de Participacin fue establecido mediante Acto Legislativo No.
1 de 2001 y consisti en fusionar los esquemas de Situado Fiscal, participacin de
municipios y distritos en Ingresos Corrientes de la Nacin y Transferencias Comple-
mentarias al Situado Fiscal para educacin.
Igualmente, se modifcaron los criterios de asignacin de los recursos provenientes
del Sistema General de Participaciones, acorde con los siguientes parmetros:
Para Educacin y Salud: Poblacin atendida y por atender, reparto entre pobla-
cin urbana y rural, efciencia administrativa y fscal y equidad.
Para otros sectores: Poblacin, reparto entre poblacin urbana y rural, efciencia
administrativa y fscal y pobreza relativa. As, se modifc el Artculo 357 de la
Carta Poltica, que qued textualmente as: El monto del Sistema General de
Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementa-
r anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variacin porcentual
que hayan tenido los Ingresos Corrientes de la Nacin durante los cuatro
aos anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en eje-
cucin. Para efectos del clculo de la variacin de los Ingresos Corrientes
de la Nacin a que se refere el inciso anterior, estarn excluidos los tributos
que se arbitren por medidas de estados de excepcin, salvo que el Congreso,
durante el ao siguiente, les otorgue el carcter permanente. Los municipios
clasifcados en las categoras cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las
normas vigentes, podrn destinar libremente, para inversin y otros gastos
inherentes al funcionamiento de la administracin municipal, hasta un 28%
de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participa-
ciones de los departamentos, distritos y municipios, exceptuando los recur-
sos que se destinen para educacin y salud.
Tambin, mediante Acto Legislativo No. 1 de 2001 se estableci un lmite mxi-
mo al aumento anual a los traslados con cargo al Presupuesto Pblico Nacional por
concepto de: Sistema General de Participaciones, pensiones, salud, gastos en defen-
sa, servicios personales, entre otros importantes rubros. Este lmite fue establecido
como el porcentaje de la tasa de infacin causada para cada uno de ellos, ms un
porcentaje que vara de manera escalonada y por el perodo comprendido entre
2002 y 2008. Al fnalizar el perodo de transicin, el porcentaje de los Ingresos Co-
rrientes de la Nacin destinados para el Sistema General de Participacin ser como
mnimo el porcentaje que constitucionalmente se transfera en el ao 2001. No se
aplicar a los gastos declarados mediante Facultades de Excepcin.
RECURSOS Y COMPETENCIAS - LEY 715 DE 2001
La Ley 715 de 2001, Norma Orgnica en materia de Recursos y Competencias,
conforme con los Artculos 151, 288, 356 y 357 de la Constitucin Poltica y el Acto
Legislativo No. 1 de 2001, promulg el sistema actual en esta materia y consagr
importantes desarrollos en relacin con la prestacin de servicios bsicos, como edu-
cacin, salud, entre otros.
Instituy el Sistema General de Participaciones, defnido como los recursos des-
tinados a las entidades territoriales y provenientes de los Ingresos Corrientes de la
Nacin, acorde con lo estipulado por los Artculos 356 y 357 de la Carta Poltica.
Se estableci como lmite inferior $10.962 billones desde 2001, cifra reajustable
anualmente. Para su determinacin, se excluyen los recursos del Fondo Nacional de
Regalas y los defnidos como exclusivos de la Nacin, en virtud de lo dispuesto por
el Artculo 19 de la Ley 6 de 1992.
El total de recursos recibidos por las entidades territoriales del Sistema General de
Participaciones se ejerce distribucin en tres grandes componentes:
1. Participacin para el sector Educacin: Equivalente al 58,5%.
2. Participacin para el sector Salud: Correspondiente al 24,5%.
3. Participacin para el sector Propsito General (agua potable, saneamiento bsico
y otros): Representado en el 17,0%.
Del total de recursos, se descontar por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico el equivalente al 4% del total de dichos recursos, para ser destinado a los
siguientes propsitos:
- 0,52% para resguardos indgenas.
- 0,08% para distribuirlos entre los municipios situados en el Ro Grande de La
Magdalena, en proporcin a la ribera de cada municipio, segn certifcacin del
Instituto Geogrfco Agustn Codazzi.
- 0,5% para programas de alimentacin escolar a efectuar en distritos y munici-
pios.
- 2,9% al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, FONPET,
creado por la Ley 549 de 1999, con el propsito de cubrir pasivos pensionales de
salud, educacin, entre otros sectores.
DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES
DESTINO DISTRIBUCIN %
ENTIDADES TERRITORIALES 96%
SECTOR EDUCACIN 58,5% 56,16%
SECTOR SALUD 24,5% 23,52%
SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BSICO 17,0% 16,32%
DESCUENTO 4%
RESGUARDOS INDGENAS 0,52%
MUNICIPIOS DEL RO GRANDE DE LA MAGDALENA 0,08%
PROGRAMAS DE ALIMENTACIN ESCOLAR 0,50%
FONPET 2,90%
TOTAL 100% 100,00%
Los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a Educacin se dis-
tribuirn a las siguientes gestiones:
Pago del personal docente y administrativo de instituciones educativas pblicas,
contribuciones relativas a la nmina y sus prestaciones sociales.
Construccin de infraestructura, mantenimiento, servicios pblicos y funciona-
miento de instituciones educativas.
Provisin de la canasta educativa.
Preservar, examinar y propulsar la calidad educativa.
Contratacin del servicio educativo, acorde con el Artculo 27 de la Ley 715 de
2001.
Luego de cubrir los requerimientos bsicos, las Entidades Territoriales podrn
destinar recursos a transporte escolar, garantizar el acceso (cuando las condi-
ciones geogrfcas lo exijan) y asegurar permanencia de nios de estratos ms
pobres en el sistema educativo.
Los criterios para distribuir los recursos destinados a educacin son:
Poblacin atendida. Con base en el censo, se debe proyectar anualmente la nue-
va estructura de costos, acorde con diferentes tipologas educativas, que deben
considerar ubicacin (urbana o rural) y categora (preescolar, bsica y media,
en sus diversas modalidades). La Nacin determinar el mtodo para calcular la
asignacin anual por alumno para las diferentes categoras, limitada por los re-
cursos provenientes del Sistema General de Participaciones. Esta se multiplicar
por la poblacin atendida, para obtener la participacin por poblacin atendida
y es entendida como la poblacin matriculada en el ao precedente con cargo al
Sistema General de Participaciones.
Poblacin no cubierta, para atenderse en condiciones de efciencia. Es un por-
centaje de nios en edad de estudiar que no son atendidos, que se multiplica por
la asignacin que se calcula. El CONPES determinar cada ao la porcin de
poblacin que se propone ingresar al sistema educativo para ser fnanciado con el
Sistema General de Participaciones. Se otorga prioridad a las entidades territoria-
les con menor cobertura o con menor oferta ofcial. La asignacin de la poblacin
para atender es un porcentaje de la asignacin de la poblacin estudiantil actual.
Equidad. Adicionalmente a cada distrito y municipio se asigna un rubro acorde
con el ndice de pobreza refrendado por el DANE.
La Ley 715 estatuye principios, procedimientos y actuaciones relacionados con los
establecimientos prestadores del servicio de educacin, sus rectores y el manejo a
los recursos fnancieros. Desde el punto de vista de las fnanzas pblicas, se resalta la
constitucin del Fondo de Servicios Educativos, entendido como Fondos Cuen-
ta, destinados a administrar recursos fnancieros, diferentes a los de personal, para
proporcionar funcionamiento satisfactorio de los establecimientos educativos. Las
entidades estatales que administran establecimientos educativos deben propiciar las
constitucin de registros contables por cada entidad, que refeje este Fondo Cuenta,
con el espritu de hacer el mejor uso de los recursos y asegurar que se desarrollen
los propsitos del servicio educativo. En el Fondo se podrn incorporar de manera
diferencial las asignaciones destinadas al servicio educativo, las que particulares
generen por recepcin de servicios y las orientadas con propsito principal o exclu-
sivo al benefcio de la colectividad. El Fondo deber sujetarse en su ejecucin a los
principios, reglas y procedimientos presupuestales, de la contabilidad pblica y de la
contratacin administrativa, siempre que superen la cuanta de 20 salarios mnimos
legales mensuales (los casos de menor cuanta seguirn los trmites incorporados en
los reglamentos fjados por el consejo directivo, siempre que no sean contrarios a la
ley).
Los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a Salud se emplea-
rn en las siguientes ejecuciones:
Subsidios a la demanda, hasta alcanzar la cobertura total. Sern los asignados
en la vigencia anterior adicionados acorde con la infacin y el crecimiento real
de los recursos del Sistema General de Participaciones para Salud y se distribuirn
entre distritos, municipios y corregimientos departamentales. El total de recursos
disponibles se dividir por la poblacin atendida en el ao anterior, para determinar
el subsidio per cpita y este ndice se multiplicar por la poblacin atendida en cada
ente territorial, para decidir su participacin en el total nacional. El segmento que
supere este acervo ser destinado a nuevas afliaciones.
Servicio de salud a poblacin pobre no cubierta con subsidios a la demanda.
Se calcula con base en el total de recursos del Sistema General de Participaciones
para Salud de la vigencia y se restar la fnanciacin al subsidio a la demanda y la
destinada a salud pblica defnida como prioritaria por el Ministerio de Salud. La
distribucin se ejerce con base en recursos totales para este componente y se divide
por la poblacin nacional pobre por atender, ajustada por dispersin poblacional y
un factor de ajuste para ponderar los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio
de Salud Subsidiado. La cifra per cpita resultante se multiplicar por la poblacin
pobre por atender de cada distrito, municipio o corregimiento departamental, ajus-
tada acorde con los mismos parmetros ejercidos para la Nacin. 41% del monto
resultante se destinar a garantizar la atencin del primer nivel de complejidad en
cada entidad territorial y 59% a la atencin de servicios diferentes.
Salud pblica precisada como prioritaria por el Ministerio de Salud. Es la asig-
nada en la vigencia anterior aumentada acorde con la infacin causada y se distri-
buir entre departamentos, distritos, municipios y corregimientos departamentales
conforme criterios de poblacin (certifcada por el DANE para el respectivo ao),
equidad (peso relativo asignado a grado de pobreza y riesgos en salud pblica) y ef-
ciencia administrativa (cumplimiento de metas prioritarias de salud pblica, medidas
por indicadores). Los recursos se distribuirn: 40% para poblacin por atender, 50%
para equidad y 10% para efciencia administrativa, cuando se han logrado coberturas
tiles de vacunacin. Los departamentos recibirn el 45% de los recursos para f-
nanciar salud pblica de su competencia, operacin y mantenimiento de laboratorios
de salud pblica y la asignacin a corregimientos departamentales. Los municipios
y distritos recibirn el 55% de los recursos, con excepcin del Distrito Capital que
recibir el 100%.
Si el Distrito o municipio est certifcado recibir directamente los recursos pro-
venientes del Sistema General de Participaciones para la Salud. En caso contrario,
los percibir el respectivo departamento. Los recursos de calidad sern transferidos
directamente al municipio, independiente de su certifcacin. Se encuentran certi-
fcados los departamentos, distritos, municipios con ms de 100.000 habitantes y
aquellos otros que cumplen con los requisitos tcnicos, fnancieros y administrativos
indispensables.
Las entidades territoriales debern organizar el Fondo Departamental, Distrital o
Municipal de Salud, para gestionar los recursos del Sistema General de Participa-
ciones y otros asignados al sector salud. Se administrar como cuenta especial de su
presupuesto, independiente de otras rentas de la entidad territorial, con unidad de caja
al interior del mismo y conservando manejo contable y presupuestal independiente,
para identifcar origen y destinacin de recursos. Estos recursos no harn unidad de
caja con otros ingresos de la entidad territorial. Su manejo contable deber regirse
por disposiciones especiales proferidas por la Contadura General de la Nacin.
El servicio de salud se prestar mediante la constitucin de una red, organizada por
grados de complejidad, sistema de referencia y contrarreferencia y normas tcnicas y
administrativas para prestar al usuario el servicio acorde con sus necesidades.
Los aportes patronales de empleados del sector salud, que eran pagados con Situado
Fiscal, sern sufragados con cargo al Sistema General de Participaciones de Salud
y se girarn por la Nacin a Fondos de Pensiones y Cesantas, Administradoras de
Riesgos Profesionales y Entidades Promotoras de Salud escogidos por los trabaja-
dores.
No se podrn fnanciar gastos de funcionamiento con recursos procedentes del Sis-
tema General de Participaciones. Los gastos de funcionamiento de rganos de di-
reccin de salud de entidades territoriales podrn costearse con Ingresos Corrientes
Libres de Destinacin y rentas cedidas para dicho fn, limitndola al 25% del total
de esta asignacin. As mismo, al menos el 20% de las rentas cedidas para funcio-
namiento debern cubrir actividad asesora y de asistencia tcnica e inspeccin y
vigilancia del Rgimen Subsidiado y Salud Pblica. Se elimin el Fondo de Pasivo
Prestacional para el Sector Salud, instaurado con el Artculo 33 de la Ley 60 de 1993.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico se har cargo del giro de recursos para
atender la responsabilidad fnanciera a cargo de la Nacin para pagar cesantas, pen-
siones y otras obligaciones anlogas.
Los recursos de Participacin de Propsito General se asignan a municipios, dis-
tritos y el departamento de San Andrs y Providencia. Se debern destinar acorde
con las competencias asignadas por la propia Ley 715 de 2001. Se exceptan los
municipios de categoras 4, 5 y 6, que podrn dedicar libremente para inversin y
gastos de funcionamiento de la administracin municipal hasta el 28% de los recur-
sos percibidos por este concepto.
Las entidades territoriales debern destinar, al menos:
41% a agua potable y saneamiento bsico, para fnanciar inversiones en infraes-
tructura y cubrir subsidios a estratos bajos de la poblacin (Ley 142 de 1994). Se
liberan de esta obligacin las municipalidades certifcadas por la Superintenden-
cia de Servicios Pblicos Domiciliarios, con base en alta cobertura y adecuado
manejo fnanciero.
7% para deporte y recreacin.
3% a la cultura.
Los criterios para distribuir la Participacin de Propsito General entre benefcia-
dos son:
40% segn Pobreza Relativa: grado de pobreza del Distrito o Municipio, acorde
con el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas, NBI, o indicador determina-
do por el DANE, como proporcin de la pobreza relativa nacional.
40% en concordancia con la poblacin: poblacin urbana y rural del Distrito o
Municipio en proporcin a la poblacin urbana y rural total del pas, segn certi-
fcacin del DANE, incluida poblacin desplazada.
10% por efciencia fscal: crecimiento promedio de ingresos tributarios per cpita
en las tres ltimas vigencias fscales, generada por la propia entidad territorial y
refrendada por el Contador General.
10% por efciencia administrativa: incentivo al Distrito o Municipio para au-
mentar o conservar su relacin de inversin fnanciada con ingresos corrientes
de libre destinacin por persona durante dos vigencias sucesivas, emitida por el
municipio y refrendada por el Contador General, tendrn derecho a ponderacin
adicional en este indicador los municipios que mantengan actualizado el Sistema
de Informacin de Benefciarios, SISBEN, o aquel que hagas sus veces.
En todo caso, los recursos del Sistema General de Participaciones sern administra-
dos presupuestalmente como Fondo Especial, independientes de los dems ingre-
sos, no constituyendo unidad de caja y libres de embargo, pignoracin, titularizacin
o cualquier compromiso fnanciero.
En el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto se debern programar
las asignaciones con cargo al Sistema General de Participaciones, cumpliendo des-
tinacin especfca instituida y vinculndolas con estrategias, objetivos y metas del
Plan de Desarrollo. Se deben incluir indicadores de resultados, que permitan evaluar
las inversiones ejecutadas. As mismo, se exige reporte anual sobre ejecucin de
los recursos del Sistema General de Participaciones, que deber ser entregado a la
Secretara Departamental de Planeacin o quien haga sus veces. Cualquier anomala
detectada deber ser informada a los entes de control.
Forma de clculo de los recursos del Sistema General de Participaciones
Ao
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Crecimiento de Acto
Legislativo 01 de 2001
Infacin + 2%
Infacin + 2%
Infacin + 2%
Infacin + 2%
Infacin + 2,5%
Infacin + ,52%
Infacin + 2,5%
Recursos adicionales
cuando la economa
crezca por encima del
4%, previo descuento
de los % asumidos
por la Nacin cuando
el crecimiento de la
economa haya sido
insufciente para
fnanciar el crecimiento
real del SGP
Crecimiento con Acto Legislativo 04
de 2007
Infacin + 4% + 1,3% para
educacin*
Infacin + 4% + 1,3% para educacin
Infacin + 3% + 1,8% para educacin*
En adelante segn el crecimiento
promedio de la variacin porcentual
de los ICN
Recursos
adicio-
nales
cuando la
economa
crezca por
encima del
4%
En adelante el crecimiento promedio
de la variacin porcentual de los ICN
* Estos recursos no hacen base de clculo para el ao siguiente
Criterios de distribucin asignacin especial para alimentacin escolar
Antes de la Ley 1176 de 2007 Con la Ley 1176 de 2007
40% Poblacin 95% Equidad: Matrcula expedida
40% Pobreza relativa por dispersin y ponderada por NBI
10% Efciencia Fiscal 5% Efciencia: Por reduccin de la
10% Efciencia Administrativa desercin escolar*
Composicin del SGP con base a la Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007
ASIGNACIONES
ESPECIALES 4%
DISTRIBUCIN
SECTORIAL 96%
Alimentacin Escolar
(Municipios y Distritos)
0,5%
Educacin
(Departamentos, Municipios
y Distritos)
58,5%
Salud
y Distritos)
24,5%
Agua Potable
y Distritos)
5,4%
Propsito General*
11,6%
Ribereos Ro Magdalena
0,8%
Resguardos Indgenas
(Poblacin Indgena de los Resguardos)
0,52%
Fondo de Pensiones Territoriales
(Departamentos, Municipios y Distritos)
2,9%
Primera
Infancia
Puntos adicionales
educacin
Rgimen subsidiado
Prestacin de Servicios
(Dptos., Mpios. y Distos.)
Otros sectores
83%
Salud Pblica
(Dptos., Mpios. y Distos.)
Menores de 25.000
Habitantes 17%
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES
* Composicin defnida por las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007
RESULTADOS DE LA POLTICA DE SANEAMIENTO FISCAL
La Ley 617 pretenda fundamentalmente impactar los Gastos de Funcionamiento
(GF) para disminuir el indicador GF/ICLD, y mejorar el perfl de la deuda de las en-
tidades territoriales, lo que directamente afectara su ahorro corriente. En efecto, por
una parte, la ley estableci que los gastos de funcionamiento de las entidades territo-
riales deban fnanciarse con sus Ingresos Corrientes de Libre Destinacin, de tal ma-
nera que estos sean sufcientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar
el pasivo prestacional y pensional y fnanciar, al menos parcialmente, la inversin
pblica autnoma de las mismas; y, por otra parte, que la Nacin podra garantizar
hasta el 100% de los nuevos crditos destinados al ajuste fscal y hasta el 40% de la
deuda vigente a 31 de diciembre de 1999 que fueran objeto de reestructuracin por
parte de las entidades fnancieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria.
EL CONTROL DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
Dado que la Ley 617 entr en vigencia en el ao 2001 y que la informacin fscal
de ese ao fue la utilizada para calcular el indicador GF/ICLD del ao 2003, se
analiz la incidencia de la norma mencionada en dicho indicador y se encontr que,
en el caso de los departamentos, el indicador fue solo levemente impactado por la
aplicacin de la ley, contrario a lo que se esperaba. En efecto, al considerar el total
de departamentos, en promedio, el indicador se mantuvo constante (75,4% en 2002
contra 73,09 en 2003). Es ms, para la categora cuarta dicho promedio tuvo un leve
incremento, pas de 76,4% a 79,9%.
Sin embargo, esto no quiere decir que los departamentos no hayan hecho esfuer-
zos para racionalizar los gastos de funcionamiento. Por una parte, la tasa real anual
promedio de crecimiento de los gastos de funcionamiento de los departamentos en-
tre 1992 y 2001 fue de 1,9%, muy inferior a la tasa presentada entre 1992 y 2000
(6,08%). Por otra parte, entre 2000 y 2001 los gastos de funcionamiento en tr-
minos reales cayeron un 26,07%, cuando entre 1999 y 2000 haban aumentado un
25,51%.
Esta situacin, que bien podra considerarse como paradjica, evidencia que el com-
portamiento del indicador est determinado por el comportamiento conjunto de las
dos variables involucradas: gastos de funcionamiento e Ingresos Corrientes de Libre
Destinacin. Las entidades de las categoras especiales evidentemente disminuyeron
sus gastos de funcionamiento pero simultneamente bajaron sus niveles de Ingresos
Corrientes de Libre Destinacin, ambos en trminos per cpita, con lo cual el esfuer-
zo en la racionalizacin del gasto fue neutralizado por un menor esfuerzo tributario.
Por su parte, los departamentos de la categora cuarta aumentaron levemente sus
gastos de funcionamiento per cpita y disminuyeron sus ICLD tambin en trmi-
nos per cpita por lo que el efecto en el indicador establecido en la Ley 617 no fue
positivo.
Al analizar la incidencia de la aplicacin de la norma de racionalizacin del gasto
en indicador GF/ICLD de las ciudades capitales se encontr que fue positivamente
impactado por la aplicacin de la ley, como se pretenda. En efecto, en promedio
todas las categoras, excepcin hecha de la primera, disminuyeron el indicador. El
promedio de dicho indicador para el total de las capitales pas de 101,09% en 2002
a 73,83% en 2003. Se observa, por ejemplo, que el promedio de la categora segun-
da para el ao 2003 fue signifcativamente menor al presentado en el 2002. Esta
situacin se present muy a pesar de que los gastos de funcionamiento per cpita
crecieron; lo fundamental fue que los Ingresos Corrientes de Libre Destinacin per
cpita crecieron ms que proporcionalmente.
Tambin es de destacar que el promedio del indicador de la categora especial, la
cual agrupa a las cuatro principales ciudades capitales, fue estadsticamente mayor
en el 2003 comparado con el promedio de 2002. Dado que las entidades de esta cate-
gora disminuyeron sus gastos de funcionamiento per cpita, es claro que el aumento
en el indicador se debi al menor esfuerzo tributario realizado.
Adicionalmente, y en concordancia con el aumento de los gastos de funcionamiento
per cpita del total de las ciudades capitales, se observa que el total de los gastos de
funcionamiento de estas entidades en trminos reales creci entre el ao 2000 y el
2001 un 10,58%, cuando entre 1999 y 2000 haba disminuido 5,25%. Esto, por su-
puesto, signifca que no se actu en materia de racionalizacin de gastos. Se encontr
evidencia que permite inferir que la tasa de crecimiento real promedio de largo plazo
de los gastos de funcionamiento aument. En efecto, el crecimiento real promedio
entre 1992 y 2001 fue de 6,62%, cuando entre 1992 y 2000 haba sido de 6,13%.

De nuevo, y al igual que en los departamentos, la variacin en el indicador GF/
ICLD de las ciudades capitales fue producto fundamentalmente del movimiento en
los Ingresos Corrientes de Libre Destinacin y no de la racionalizacin en los gastos
de funcionamiento. Es decir, el efecto de la Ley 617 fue neutralizado por el menor
esfuerzo tributario realizado por las entidades territoriales.
EL AHORRO NETO EN LOS GASTOS DE PERSONAL
Otra forma de determinar el impacto de la Ley 617 es verifcar si a partir del ao
2001, ao de entrada en vigencia de la norma, se obtuvo algn ahorro neto por la
aplicacin de la ley. El Ministerio de Hacienda estim dicho ahorro restndole al
gasto de funcionamiento dejado de generar al aplicar los lmites establecidos en la
norma el costo de las indemnizaciones y el pago de los intereses de los crditos uti-
lizados para reducir las plantas de personal.
Con est metodologa, el Ministerio calcul que la reduccin neta de gastos en los
departamentos sera de $156.108 millones en el ao 2001, $277.911 millones en el
2002, $339.465 millones en 2003 y $481.906 millones en 2004. Sin embargo, la
CGR encontr que para el ao 2001 el ahorro neto efectivo por concepto de gastos
de personal fue negativo (-$25.150 millones), es decir, no hubo ahorro. Ahora bien,
el ahorro neto de 2002 fue signifcativo ($349.060 millones). Se espera que en el
2003 y el 2004 el ahorro neto en gastos de personal alcance cifras superiores a los
$400.000 millones en cada ao.
Los alivios a la deuda
La situacin fscal de las entidades territoriales cambi sensiblemente debido al pre-
pago de deuda al sistema fnanciero con recursos del Fondo de Estabilizacin Petro-
lera (FAEP), a la garanta de la Nacin y a la reestructuracin de la deuda pblica
territorial con el sector fnanciero. Las fnanzas territoriales fueron impactadas posi-
tivamente por el alivio de la deuda.
El Ministerio de Hacienda ha reportado que las entidades subnacionales recibie-
ron del Fondo de Estabilizacin Petrolera (FAEP) recursos equivalentes a $398.395
millones, con los cuales prepagaron parte de sus crditos. Dentro de los benefcios
fscales de la reestructuracin de la deuda se encuentra la reduccin del costo del
servicio de la deuda territorial. Dichos benefcios se han visto refejados en menores
costos fnancieros de la misma y en la ampliacin de los plazos que se otorgaron
para su repago. Los menores costos fnancieros de la deuda territorial, son los que en
realidad han permitido los avances en materia de dfcit fscal. En pasados informes,
la Contralora General de la Repblica concluy que, despus de expedidas las leyes
que establecieron el ajuste fscal a las entidades territoriales, los hechos han demos-
trado que estas redujeron el dfcit fscal presupuestal.
El consolidado de los departamentos mostr un mejoramiento sustancial, respecto
a lo registrado en aos anteriores, pues en el 2001 hubo un supervit presupuestal
de $477.857 millones que contrasta con el dfcit tambin presupuestal de $92.400
millones en 2000. Estos resultados son producto fundamentalmente de la reestruc-
turacin de la deuda que les permiti a las entidades territoriales recursos frescos,
dado que contaron con la garanta del Gobierno Nacional. Los municipios capitales,
por su parte, continuaron en dfcit presupuestal, pero este se redujo de $550.719
millones en 2000 a $207.583 en 2001. No obstante, aqu es importante distinguir
dos situaciones: con o sin incluir a Bogot. En efecto, el dfcit de Bogot ascendi a
$708.952 millones en 2000 y $491.272 millones en 2001, provocando que en el con-
solidado persista el dfcit. En consecuencia, excluyendo la capital, los municipios
registran un supervit fscal presupuestal.
Adicionalmente, el Banco de la Repblica encontr que en el ao 2001 el dfcit
fscal presupuestal territorial se redujo en un 84,9%. En efecto, el balance fscal del
sector pblico no fnanciero territorial arroj un dfcit de $306.000 millones, infe-
rior en $1.756.800 millones al registrado en el 2000. Adicionalmente, la aplicacin
de las Leyes 550 y 617 tambin permiti que se reestructuraran $3,64 billones de
deuda interna de las entidades territoriales. Por una parte, el control de los gastos de
funcionamiento, promovido por la Ley 617, permiti una reestructuracin por $1,72
billones, equivalente a un 34% del saldo de la deuda interna total de las entidades
territoriales. Por otra parte, la frma de acuerdos de reestructuracin de pasivos, con-
templada en la Ley 550, conllev a la reestructuracin de $1,92 billones.
Resumen del Captulo
Este libro de investigacin contribuye en la evaluacin de los resultados de la apli-
cacin de la poltica de saneamiento fscal territorial. Revisa el comportamiento del
indicador establecido en la norma para medir los avances en el saneamiento fscal de
las entidades territoriales, estima el ahorro neto en los gastos de personal del nivel
territorial y comenta los resultados como consecuencia de los alivios de la deuda.
Muestra que el pas ha avanzado en la racionalizacin del gasto de funcionamiento,
especialmente del gasto de personal. Sin embargo, esto no quiere decir que se haya
garantizado la sostenibilidad fscal de las entidades subnacionales, ni que se haya
dado mayor autonoma y responsabilidad fscales. Para garantizar la sostenibilidad
fscal territorial es indispensable realizar una reforma de fondo a la estructura tribu-
taria territorial.
Es evidente que, en el caso de los departamentos, el ritmo de crecimiento de las
transferencias (20,72% promedio real anual entre 1992 y 2002) fue lo que determin
el crecimiento de los ingresos corrientes; los ingresos tributarios crecieron a una tasa
de solo 1,69% en promedio real. Igual situacin se present en las ciudades capita-
les: el ritmo de crecimiento de las transferencias (15,41% promedio real anual) fue lo
que determin el aumento de los ingresos corrientes, aunque los ingresos tributarios
crecieron a la no despreciable tasa del 8,87% en promedio real.
La importancia relativa de las transferencias dentro de los ingresos corrientes es
considerable, en 2002 por cada peso de ingreso corriente de los departamentos, 67
centavos correspondan a transferencias. Mientras que en los municipios en el mis-
mo ao por cada peso de ingreso corriente de las ciudades capitales, 45 centavos
correspondan a transferencias.
Por tanto, el diseo de un adecuado sistema de transferencias y la obtencin de recur-
sos propios con base en impuestos territoriales idneos son condiciones necesarias
para que las fnanzas pblicas subnacionales sean sostenibles. Es necesario propiciar
la efciencia de los sistemas tributarios territoriales (en el sentido de minimizar las
interferencias en las decisiones econmicas de los agentes), y hacer ms nfasis en
los impuestos basados en el principio del benefcio que tienden a fomentar la respon-
sabilidad de los gobernantes regionales.
Los gastos tanto de los departamentos como de las ciudades capitales presentaron
una tendencia creciente entre 1992 y 2002. Es de destacar que la inversin gan
importancia relativa dentro del total de gastos durante la dcada. Sin embargo, el
crecimiento de la participacin de la inversin en el total de gastos est claramente
relacionado con el aumento de los recursos transferidos desde el nivel nacional de
Gobierno.
Los gastos de funcionamiento crecieron sustancialmente (en los departamentos a una
tasa promedio real de 6,08% entre 1992 y 2002, y en los municipios de 6,13%), lo
que permite afrmar que no hubo un manejo prudente de los gastos de tipo adminis-
trativo en este perodo. Adicionalmente, el problema del endeudamiento territorial
no se ha podido superar. Aunque el indicador Servicio de la deuda/Gastos totales
present una tendencia decreciente entre 1995 y 2002 como consecuencia de que el
servicio de la deuda aument menos que los gastos totales en promedio real, el servi-
cio de la deuda departamental entre 1992 y 1998 alcanz a ser en promedio 13,05%
de los gastos totales, mientras que entre 1999 y 2002 este promedio fue de 7,55%.
Para las ciudades capitales el indicador Servicio de la deuda/Gastos totales present
una tendencia decreciente entre 1995 y 2002 como consecuencia de que el servicio
de la deuda aument menos que los gastos totales en promedio real. Esto pudo ser
efecto de la aplicacin de las Leyes 550 y 617.
En consecuencia, se deben tomar las medidas para que los recursos obtenidos por los
gobiernos subnacionales, ya sea que provengan de transferencias, crditos o ingresos
propios, no se dedican a aparatos burocrticos infados e improductivos, sino que se
dirijan a fnanciar proyectos de impacto local o regional que maximicen el bienestar
tanto de las generaciones actuales como de las futuras, lo cual evitara decisiones
fscales inadecuadas en materia de gasto. Esto conllevara a la sostenibilidad fscal
territorial a largo plazo.
La crisis fscal de los departamentos y municipios se superar defnitivamente cuan-
do se establezca un rgimen tributario territorial que garantice la autonoma fscal,
es decir, cuando se defnan estrategias que permitan a las entidades subnacionales
fortalecer sus ingresos propios y cuando se diseen sistemas presupuestales y de
control que promuevan la efciencia en el gasto y el esfuerzo tributario.
La viabilidad fscal territorial requiere reformar las economas de las entidades terri-
toriales, para lo cual se debe recuperar la solvencia en sus fnanzas pblicas y forta-
lecer las instituciones que intervienen en su gestin fscal. En materia institucional,
es necesario modernizar la administracin tributaria, organizndola por funciones
y con instrumentos de control y fscalizacin efcaces, e integrar la administracin
fnanciera a fn de jerarquizar el papel del presupuesto como instrumento de implan-
tacin de polticas pblicas y promover la transparencia en el manejo de recursos.
Ejercicio 1
CONCEPTO GASTOS INGRESOS
Liquidados -0- 30.000
Cobrados -0- 32.000
Comprometidos 28.000 -0-
Obligados 26.000 -0-
Pagados 21.000 -0-
Presupuestados 31.000 31.000
Resultado Presup. E E E
Resultado ingresos 1.000 (1.000) (1.000) 1.000
Resultado gastos 10.000 3.000 5.000 3.000
Resultado ejecucin 11.000 2.000 4.000 4.000
Ingresos por cobrar -0- -0- -0- -0-
Gastos por pagar -0- 7.000* 5.000* 7.000*
Saldo de caja 11.000 11.000 11.000 11.000
Concepto Caja Competencia por Competencia por Mixto por
compromiso obligacin compromiso
Resultado presupuestado 2.000 2.000 2.000 2.000
Resultado ingreso (4.000) 1.000 1.000 (4.000)
Resultado gastos 6.000 0 3.000 0
Resultado ejecutado 4.000 3.000 6.000 (2.000)
Cuentas por cobrar 0 0 5.000 0
Cuentas por pagar 0 6.000 3.000 3.000
Saldo de caja 4.000 4.000 4.000 4.000
* Compromisos reprogramados para adjuntar al siguiente presupuesto con vigencias expiradas pero que no se in-
corporan en ningn caso
Concepto M. de Caja M. Competencia M. Competencia M. Mixto por
por compromiso por obligacin compromiso
Ejercicio 2
Concepto Gastos Ingresos
Liquidados -0- 41.000
Cobrados -0- 36.000
Comprometidos 38.000 -0-
Obligados 35.000 -0-
Pagados 32.000 -0-
Presupuestados 38.000 40.000
Ejercicio 3
GASTOS DEVENGADOS: Servicios personales 20.000
Suministros 15.000
Servicios no personales 12.000
Intereses y gastos de la deuda 300
Transferencias para consumo 7.000
Prstamos (ms de un ao) 5.000
Obras y equipos 30.000
Amortizacin de la deuda pblica 5.000
TOTAL 94.300
INGRESOS DEVENGADOS: Impuestos directos 40.000
Impuestos indirectos 45.300
Venta bienes de uso 3.000
Deuda pblica 6.000
TOTAL 94.300
GESTIN DE BIENES: Amortiz. de activo fjo (depreciacin) 10.000
Consumo de suministros 8.000
MOVIMIENTO DEL TESORO: Ingresos cobrados 92.000
Gastos pagados 90.000
Se pide obtener:
1. Saldo del Tesoro.
2. Esquema ahorro inversin de la ejecucin presupuestal.
3. Resultado fscal.
4. Variacin de bienes reales.
5. Ahorro desahorro e inversin desinversin.
6. Estado de situacin.
Desarrollo del problema planteado
* Compromisos reprogramados para adjuntar al siguiente presupuesto como vigen-
cias expiradas pero que no se incorporan en ningn caso.
1. Saldo del Tesoro Ingresos cobrados 90.000
Gastos pagados 92.000 2.000
Esquema Ahorro - Inversin
Los ingresos de capital varan la estructura del patrimonio pero no el valor del patrimonio
neto. Los ingresos corrientes s varan el patrimonio neto.
Ingresos corrientes Tributarios 85.300
Ventas C. 0 85.300
Gastos corrientes Consumo Servicios 20.000
Personales 15.000
Bien/suministro 12.000 47.000
Servicios no P.
Transferencias 7.000
Consumo 0
Subs. 7.300 (54.300)
Intereses deuda 300
Resultado de cuenta corriente (ahorro en Cuenta Corriente) 31.000
Ventas bienes de usos 3.000
Disponible para inversin 34.000
Inversin fnanciera 5.000
Inversin fsica 30.000 (35.000)
Necesidad de fnanciamiento (1.000)
Endeudamiento neto a largo plazo
Prstamo recibido 6.000
Prstamo pagado 5.000 1.000
0
Resultado Fiscal = Activo corriente Pasivo corriente = 4.300 - 4.300 = E
Bancos (Tesoro) 2.000
Cobranzas pendientes 2.300
Total activo corriente 4.300

- Pasivo corriente (Cuentas por Pagar) 4.300
0
Variacin de bienes reales
a) Bienes de consumo (suministros)
Adquisiciones 15.000
Consumo 8.000
Existencias (inventario) 7.000
b) Activos fjos
Obras y equipos 30.000
Amortizacin 10.000 (depreciacin)
Venta bien 3.000 17.000
Variacin de bienes reales 24.000
Ahorro - desahorro (con criterio de empresa privada)
Ingresos corrientes 85.300
Gastos corrientes: S/s 20.000
Sum/cons 8.000
Serv. no personales 12.000 40.000
Intereses y gastos deuda 300
Amortizacin A. F. 10.000
Transferencias 7.000 (57.300)
Ahorro Neto 28.000
Cuando:
Ingreso corriente Gasto corriente Hay ahorro
Ingreso corriente Gasto corriente Hay desahorro
Ingreso K Gasto de K Hay desinversin
Ingreso K Gasto de K Hay inversin
Inversin desinversin Deuda
Amortizacin 6.000
30.000
Aumento de la deuda pblica neta (5.000)
Venta bienes de uso 1.000
Ingreso de capital 3.000
Obra/equipo 4.000
Amortizacin 30.000
Obras/equipo (10.000)
Suministros (existencias) 20.000
Prstamos 7.000
Gastos de capital 5.000
Desinversin (32.000)
(28.000)
Balance o Estado de Situacin
Activo
Bancos 2.000
Cuentas por cobrar 2.300
Inventario 7.000
Prstamos 5.000
Total activo corriente 16.300
Obra /equipo 30.000
Amortizacin (10.000)
Venta A. F. (3.000)
Total Activo 33.300
Pasivo corriente
Cuentas por pagar 4.300
Documentos por pagar 1.000
Total pasivo corriente 5.300
Patrimonio
Patrimonio 28.000 Ahorro Neto
Total Patrimonio + Pasivo corriente 33.300
ANLISIS DE LA ESTRUCTURA DE GESTIN FINANCIERA
EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
El anlisis de la estructura de gestin fnanciera en las entidades territoriales, se fundamenta
en el estudio de su estructura orgnica, los mtodos fnancieros y los procesos administrati-
vos establecidos.
ESTRUCTURA ORGNICA
Se trata de determinar si la entidad territorial cuenta o no con una estructura organizacional,
manual de funciones por dependencia, en especial las relacionadas con los aspectos fnancie-
ros, y los sistemas y mecanismos de coordinacin entre dependencias.
En este punto, hay que establecer a travs de cules dependencias territoriales se realiza la
coordinacin fnanciera, control y seguimiento (si lo hay) del sector descentralizado terri-
torial, de la coordinacin fnanciera con el nivel nacional de Gobierno, con otras entidades
territoriales y con organizaciones no gubernamentales.
Especfcamente, deber establecerse el organigrama de la Tesorera, sealando si existen
ofcinas delegadas o paralelas para el cobro de rentas. Si las tiene, se deber anotar su locali-
zacin y sistemas de coordinacin y control con la Tesorera central. Deber presentarse, as
mismo, el esquema de cuentas corrientes y el objeto de cada cuenta.
MTODOS
Se trata de establecer los mtodos y prcticas aplicadas por la administracin territorial en el
rea fnanciera.
SISTEMA PRESUPUESTAL
Elabora la entidad Plan Financiero? Cmo y bajo qu criterios lo elabora?
Con qu criterios se elabora el presupuesto?
Cmo se estiman los ingresos y los gastos?
Cmo es el sistema de adiciones presupuestales?
Cmo es el sistema de traslados, crditos y contracrditos?
Generalmente cul es la relacin presupuesto defnitivo a presupuesto inicial?
Con qu criterios se ejecuta el presupuesto de gastos?
Cmo se hace la ordenacin del gasto?
Qu criterios se tienen en cuenta para constituir las reservas de caja?
Qu tratamiento se le da a los diferentes dfcit o supervit? Qu pasa con ellos?
Elabora la entidad territorial el Programa Anual de Caja?
Con qu criterios elabora la entidad territorial el Plan Plurianual y Anual de Inversiones?
TESORERA
Con base en qu criterios se toman las decisiones de pago (qu cuentas cancelar)?
Qu criterios se tienen en cuenta para constituir la reserva de caja?
Qu tipo de informes elabora la Tesorera y con qu periodicidad?
Cmo se registran los ingresos? Tiene recibos y libro de caja? Tiene libros de bancos?
Cmo se registran y manejan las inversiones fnancieras?
CONTABILIDAD
Se tiene Contabilidad Presupuestal, Financiera, de Tesorera y Patrimonio?
Son contabilidades independientes o unifcadas?
El sistema es el de causacin o el de caja?
Qu tipo de informes se generan en la contabilidad? A quin se dirigen estos informes?
Cul es su periodicidad? Qu atraso tienen los estados contables?
Qu dependencia es responsable de la contabilidad?
La contabilidad es manual o computarizada?
Qu controles se tienen en la contabilidad?
CRDITO
Con qu criterios se toman las decisiones de endeudamiento? Se autorizan o no las deci-
siones de endeudamiento del sector central y descentralizado? Qu criterios se siguen para
esto?
Se lleva contabilidad de los crditos y del servicio de la deuda?
A qu tipo de entidad fnanciera se recurre con mayor frecuencia para la obtencin de cr-
ditos y por qu?
Se debern tener en cuenta otras inquietudes y preguntas que surjan de los anlisis coyuntural
e histrico.
PROCEDIMIENTOS
Utilizando la misma tcnica propuesta para los fujogramas de los sistemas de recaudo y
control, se debern esquematizar los procesos de:
Elaboracin del Plan Financiero.
Elaboracin presupuestal.
Preparacin del Plan Plurianual y Anual de Inversiones.
Ejecucin del gasto.
Ingresos y egresos a Tesorera.
Administracin de la deuda.
Constitucin de las reservas de caja y de apropiacin.
Registros contables.
Y otros que se considere necesario al efectuar los anlisis coyuntural e histrico.
PROYECCIN FINANCIERA EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Una vez se ha realizado el anlisis coyuntural, estructural y de gestin, es necesario tener una
apreciacin sobre lo que le espera a la entidad territorial en un futuro. Proyectar el compor-
tamiento futuro (prximos tres aos), facilitar al administrador y a su equipo tcnico tomar
decisiones hoy que conlleven a prevenir inconvenientes futuros. Adems, este anlisis combi-
nado con los anteriores, le proporcionar elementos para la elaboracin de un Plan Financiero
ajustado a las verdaderas posibilidades y potencialidades de la entidad, con lo cual aumentar
la utilidad de este instrumento para la Planeacin Financiera en el mediano plazo.
Para analizar el futuro fnanciero de la entidad es necesario realizar dos tipos de escenarios:
uno con la tendencia actual y otro con las alternativas administrativas que se diseen para
solucionar los problemas.
Las variables principales que fundamentan este anlisis son la capacidad de endeudamiento
y la capacidad de inversin que la entidad podr generar dependiendo de las medidas de
poltica que se adopten.
Por ello, debe tenerse claridad que la presentacin que se har de la informacin en esta
parte de la metodologa es diferente a la utilizada por el Sistema de Operaciones Efectivas y
aunque las dos se complementan y utilizan en su mayora informacin similar, sus propsitos
son diferentes. Como se observa en el esquema respectivo, la presentacin de las dos meto-
dologas empieza a diferir a partir de la variable dfcit o ahorro corriente.
ESTUDIO Y APROBACIN DEL PROYECTO
DE PRESUPUESTO AL CONCEJO
Accin Responsable Fecha lmite
Presentacin Alcalde Municipal Primer da hbil
Proyecto
Comisin de Secretara Concejo
Presupuesto
Asignacin Presidencia
Ponente Concejo
Estudio Proyecto Comisin Antes del 20 de
Presupuesto noviembre
Primer debate Comisin Antes del 20 de
Presupuesto noviembre
Segundo debate Sesin Plenaria Tres das siguientes
MARCO CONCEPTUAL
DE LA POLTICA FISCAL
POLTICA FISCAL
Parte fundamental de la Poltica Econmica, constituye el
uso de instrumentos por parte del Estado para el logro de
sus objetivos, es decir, la Poltica Fiscal es el uso
de los instrumentos de la tributacin y de los gastos
del Gobierno como herramientas para inducir
cambios en la demanda agregada
Poltica Fiscal
Presupuesto de Gastos
Cuntos recursos exige la operacin?
Poltica de Financiamiento
Cmo fnanciar los gastos?
Poltica del Gasto y la inversin
Cmo optimizar los recursos fscales?
Polticas aplicables al Control del Gasto
Cmo garantizar el empleo efciente
de recursos?
MODELO CLSICO Y NEOCLSICO
El precio es el mejor
asignador de recursos y el
objetivo es lograr neutralizarlo
Corresponde
al capitalismo puro
dejar hacer
libre iniciativa
estado gendarme
Filosofa de la
economa
de mercado
teora de
equilibrio
La efciencia, oferta, demanda,
produccin y la distribucin del
ingreso en proporcin a la
formacin del producto
Asignacin de recursos, estabilizacin y distribucin del ingreso

POLTICA FISCAL
Microeconmico
Largo plazo
Precios relativos
Macroeconmico
Corto Plazo
Valores absolutos
Modelo
Keynesiano
Modelo Clsico
y Neoclsico
CONSUMIDOR
Curvas de
indiferencias vs.
lnea de poder
de compra
PRODUCTOR
Donde el
ingreso medio
es igual al ingreso
marginal
recta de
presupuesto vs. niveles de
isocuentas
MODELO CLSICO Y NEOCLSICO
Equilibrio ptimo de Pareto
Es imposible mejorar la situacin
de una persona sin desmejorar la de otra
EQUILIBRIO
Es un modelo microeconmico y a largo plazo que requiere

de competencia perfecta en la produccin y el consumo
No existencia de externalidades ni en la
produccin, ni en el consumo y un Estado neutral
COSTOS PRIVADOS COSTOS SOCIALES
Para la produccin
Px / Py = Cmx / Cmy
Para el consumo
Umx / Umy = Px / Py
=
EL MODELO KEYNESIANO, es a corto plazo y en valores absolutos
y su objetivo es lograr el equilibrio inmediato de una situacin actual de desajuste
en algn factor econmico
Implica intervencin estatal para lograr el pleno empleo, lo cual se logra
aumentando la demanda global mediante aumento del ingreso lo que a su vez genera
inversin y ahorro.
Desarrolla la teora de la produccin en funcin de la demanda agregada, la cual de-
pende del consumo y de la inversin planeada.
El consumo es funcin del ingreso y de la propensin marginal al consumo inducido
por el ingreso.
La inversin planeada es funcin de la productividad del capital y del inters.
BSQUEDA DE UN
NUEVOMODELO...?
DESARROLLO INTEGRAL
1980
Argentina, Mxico
La gran crisis
econmica
latinoamericana
Todos los modelos se complementan
CEPAL
1960
Participacin ms activa
del Estado en la Gestin
Econmica - Actividad
Productiva - Poltica Fiscal
Modelo muy inclinado al
fscalista de Keynes
Financiamiento del dfcit
con crdito externo
RAMAS DE LA POLTICA FISCAL
Poltica Fiscal
Poltica Presupuestaria
Poltica Tributaria
POLTICA PRESUPUESTARIA
P
O
L
T
I
C
A
P
R
E
S
U
P
U
E
S
T
A
R
I
A
Poltica del gasto pblico:
Nivel del gasto pblico - Estabilizacin
Estructura del gasto pblico -
Desarrollo Econmico
Poltica de ingresos o Financiacin:
Tributos, Ingresos no tributarios.
Ingresos de capital (estabilizacin
y distribucin)
Aportes del Banco de la Repblica
(Emisin monetaria)
POLTICA TRIBUTARIA
P
O
L
T
I
C
A
T
R
I
B
U
T
A
R
I
A
Nivel de tributacin.
Estructura o composicin del
Recaudo tributario.
Distribucin de la carga
(social, sectorial, espacial)
Efectos econmicos de los
impuestos:
Efectos de ingreso o efecto renta
Efecto de sustitucin
POLTICA FISCAL EN EL
CONTEXTO ECONMICO
INFLACIN
DESEMPLEO
CRECIMIENTO
ECONMICO
RECESIN
ECONMICA
D
I
L
E
M
A
D
I
L
E
M
A
E
S
T
A
B
I
L
I
Z
A
C
I
N
PROBLEMTICA FISCAL
DE LA NACIN
PROBLEMTICA FISCAL
DE LA NACIN
ENDEUDARNOS?
Crdito, se entra a competir con los empresarios
y si es con ttulo se compite con el sector Financiero
repercusiones de alza en la tasa de inters
disminucin disponibilidad de recursos, baja en la
produccin, menor empleo, menos impuestos y por lgica,
menos ingresos para el Gobierno
ENDEUDARNOS?
Deuda pblica externa con crdito - colocacin de bonos,
el Estado recibe dlares que puede utilizar para pagar
deuda externa o traerlos al pas aumentando la oferta interna,
se revala el peso (menos pesos por dlar), repercusiones en la baja
de las exportaciones y aumento de las importaciones, menor produccin,
se repite el ciclo anterior con la diferencia de que el Gobierno tendr ms
pesos para gastar, aunque el cambio sea menor origina infacin
presin demanda
VNCULOS ENTRE LA PLANEACIN
Y EL PRESUPUESTO
PROGRAMA DE
GOBIERNO
PLAN
PLURIANUAL
DE INVERSIONES
PLAN DE
DESARROLLO
PRESUPUESTO
ANUAL
PROGRAMA ANUAL
DE CAJA
SISTEMA DE
EVALUACIN Y
SEGUIMIENTO
PLAN OPERATIVO
ANUAL DE
INVERSIN
DIAGNSTICO
PLAN
FINANCIERO
BANCO DE
PROYECTOS
MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO
ADICIONES
CONCEJO
CONCEJO
GOBIERNO: CON
AUTORIZACIN
GOBIERNO: CON
AUTORIZACIN
GOBIERNO, PREVIO
CONSEJO DE GOBIERNO
TRASLADO ENTRE:
FUNCIONAMIENTO
SERVICIO DEUDA E
INVERSIN
REDUCCIN,
SUSPENSIN TOTAL
O PARCIAL,
TEMPORAL O
DEFINITIVA
Inconsistencias metodolgicas, legales y/o de clculo
Inclusin de gastos no autorizados
No inclusin de apropiaciones para pago de sentencias, dfcit fscal,
servicio de la deuda y servicios pblicos domiciliarios
No inclusin de apropiaciones para gastos decretados legalmente
No inclusin de apropiaciones para contraloras y personeras
IRREGULARIDADES EN LA ELABORACIN
DEL PRESUPUESTO PBLICO
PRESENTACIN Y APROBACIN
DEL PRESUPUESTO PBLICO
ORDENACIN DEL GASTO
Incumplimiento de trminos
Alterar el contenido del proyecto en forma irregular
No objetar el presupuesto siendo inconstitucional o ilegal
Expedir el presupuesto sin tener facultad legal
Exceder la apropiacin disponible
Afectar los rubros que no corresponden con el objeto del gasto
Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto
Comprometer vigencias futuras sin autorizacin legal
Omitir o expedir irregularmente certifcado de disponibilidad presupuestal
Prolongar la vigencia fscal
Ordenar gastos sin facultad legal
EJECUCIN DEL PRESUPUESTO
MANEJO DE RECURSOS
Negligencia en el recaudo de las rentas
Apropiarse de dineros pblicos
Disponer de recursos no incorporados al presupuesto
Omitir cuenta corriente separada para el manejo de rentas de destinacin
especfca
Traslado irregular de fondos
Cambiar la destinacin de los recursos
Expedir cheques sin fondos
No ejecutar presupuesto, planes y programas
Omitir o expedir irregularmente el PAC
Ordenar o efectuar pagos sin el lleno de los requisitos legales
Ordenar o efectuar pago mltiple de la misma obligacin
Omitir o retardar pago de obligaciones legalmente contradas
No efectuar los descuentos ni girar en forma oportuna las transferencias de
ley
Omitir o llevar de manera inadecuada la contabilidad presupuestal
MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO
No incorporar nuevos recursos no aforados
Ignorar requisitos tales como certifcados de disponibilidad, fechas lmite,
porcentajes, etc.
Efectuar modifcaciones sin tener facultad legal
POT - Plan de
Ordenamiento
Territorial
Planes
sectoriales
Programa de
Gobierno
Plan de
desarrollo Banco de
Proyectos
Presupuesto
Sistema Presupuestal
Planes de
accin
Plan
Financiero
Presupuesto
Ingresos
Disposiciones generales
Programa Anual de Caja - PAC
Presupuesto gastos
Parte general
P. Inv. Pblicas
Plan Operativo
Anual de
Inversiones
PROYECTO POLTICO
PROGRAMACIN PRESUPUESTAL
Formulacin de los parmetros econmicos
Elaboracin del anteproyecto de ingresos
Elaboracin del anteproyecto de gastos y servicio a la deuda
1. Cuota global de gastos de funcionamiento
2. Sectorizar cuota gastos de funcionamiento
3. Cuotas gastos de funcionamiento a las dependencias y organismos
4. Anteproyecto ejecutores del presupuesto municipal
5. Consolidacin anteproyecto del presupuesto de gastos
6. Presentacin anteproyecto al Alcalde Municipal
7. Presentacin proyecto presupuesto al Concejo
ACCIN RESPONSABLE FECHA LMITE
Remisin Alcalde Secretario General Aprobado Sesin
Municipal Concejo Municipal Plenaria
Discurso Proyecto Comisin Presupuesto Hasta la vigencia
Presupuesto y Plenaria siguiente
Complementario
PRESUPUESTO DE INGRESOS
1. Devolucin del Proyecto de Presupuesto
2. rgano de comunicacin
3. Debates en el Concejo
4. Modifcaciones al Proyecto de Presupuesto
5. Objeciones al Presupuesto aprobado por el Concejo
6. Situaciones atpicas
7. Decreto de repeticin
8. Sancin y promulgacin
9. Trmite ante la Gobernacin
10. Decreto de liquidacin
I. Ingresos corrientes
II. Recursos de capital
III. Ingresos de los establecimientos pblicos
IV. Contribuciones parafscales
V. Fondos especiales
INGRESOS CORRIENTES
RECURSOS DE CAPITAL
1. Ingresos corrientes tributarios
Directos
Indirectos
2. Ingresos corrientes no tributarios
Tasas, multas, sanciones
Transferencias y participaciones
Fondos especiales
Contribuciones
Sobretasas
1. RECURSOS DEL BALANCE
1.1 Excedentes fnancieros
1.2 Cancelacin de reservas
1.3 Venta de activos
1.4 Rentas contractuales
1.5 Recuperacin cartera vencida
2. EXCEDENTES FINANCIEROS. EICE Y SEM
3. RECURSOS DEL CRDITO
4. RENDIMIENTOS FINANCIEROS
5. DONACIONES
6. EXCEDENTES POR DIFERENCIAL CAMBIARIO
PRESUPUESTO DE GASTOS
COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO
(GASTOS) Cont.
SECCIN UNO: CONCEJO
Funcionamiento
Dfcit Fiscal
SECCIN DOS: PERSONERA
Funcionamiento
Dfcit Fiscal
SECCIN TRES: CONTRALORA
Funcionamiento
Dfcit Fiscal
SECCIN CUATRO: ADMINISTRACIN CENTRAL
Funcionamiento
Dfcit Fiscal
Servicio de la deuda
Inversin
SECCIN CINCO: VIGENCIAS FUTURAS
EJECUCIN PRESUPUESTAL
TRMITE DE LAS RESERVAS
PRESUPUESTALES
1. La necesidad
2. La competencia
3. Plan de desarrollo
4. Estudios previos
5. Disponibilidad presupuestal
6. La contratacin
7. El registro presupuestal
8. La ejecucin del contrato
9. El recibido
10. La orden de pago
11. El pago
TIENEN UNA VIGENCIA DE UN AO
Las constituidas a 31 de XII de 2009
Fenecen el 31 de XII de 2010
Trmite durante el ao 2010
a. Se ejecutan en los trminos pactados
b. Incumplimiento
c. Terminacin de mutuo acuerdo
d. Se suspende su ejecucin
e. Se ampla el plazo
Pasivos exigibles
ANEXOS
CONCEJO DISTRITAL ____________
ACUERDO No. ____________
Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y gastos del Distrito de___________
para la vigencia de _______.
El Concejo Distrital de_____________, en uso de sus atribuciones constitucionales y le-
gales emanadas de los Artculos 313 numeral 5 de la Constitucin Nacional de 1991, y del
Artculo 32 numeral 10 de la Ley 136 de 1994.
ACUERDA
PRIMERA PARTE
PRESUPUESTO DE RENTAS E INGRESOS
ARTCULO 1: Fjense los cmputos del presupuesto de rentas y recursos de capi-
tal del Distrito de ________________, para la vigencia ____________________en $
___________________.
NUMERAL CONCEPTOS BASE LEGAL
1. INGRESOS CORRIENTES
1.1 INGRESOS TRIBUTARIOS
1.1.1 (A) IMPUESTOS DIRECTOS
01 Impuesto Predial Ley 14 /83, Ley 40 /90
02 Circulacin y Trnsito Ley 14 de 1983
1.1.2 (B) IMPUESTOS INDIRECTOS
03 Industria y Comercio Ley 14 de 1983
04 Industria y Sector Financiero Ley 14 de 1983
05 Avisos y Tableros Ley 14 de 1983
06 Rifas y Sorteos Decreto Ley 1333 de 1986
07 Apuestas Decreto Ley 1333 de 1986
08 Clubes Decreto Ley 1333 de 1986
09 Espectculos Pblicos Decreto Ley 1333 de 1986
10 Patentes de Funcionamiento Ley 97 de 1913
11 Licencias de Funcionamiento Ley 84 de 1915
12 Juegos Permitidos Decreto Ley 1926 de 1975
13 Degello de Ganado Menor Decreto Ley 1333 de 1986
14 Adicional de Degello Decreto Ley 1333 de 1986
15 Extraccin de Materiales Decreto Ley 60 de 1931
16 Uso del Subsuelo o Roturas Decreto Ley 1333 de 1986
17 Ocupacin de Vas y Lugares Pblicos Decreto Ley 60 de 1931
18 Registro de Hierro y Registros (Marcas)
19 Salidas de Ganado y Pescado
20 Delineamiento Urbano Decreto Ley 1333 de 1986
21 Guas de Movilizacin de Ganado
22 Licencias de Transporte
23 Salidas de Maderas Decreto Ley 2811 de 1974
24 Aprobacin de Planos Decreto Ley 1541 de 1978
25 Almacn, Pesas y Medidas
26 Ventas Ambulantes
27 Impuestos de Casinos Dto. 1333/86 y Ley 51/ 44

1.2 INGRESOS NO TRIBUTARIOS
1.2.1 (C) TASAS, TARIFAS Y DERECHOS
28 Acueductos y Alcantarillados
29 Plaza de Mercado
30 Aseo Pblico
31 Paz y Salvo
32 Matadero
33 Otros Servicios Pblicos
34 Abono de Venta
35 Plaza de Ferias
36 Alumbrado Pblico
37 Ventas de Formularios, Constancias
1.2.2 (D) MULTAS Y CONTRAVENCIONES
38 Coso Municipal Ley 97 de 1913
39 Contravenciones Cdigo Nacional Polica
40 Malas Marcas
41 Multas Varias
1.2.3 (E) RENTAS CONTRACTUALES
42 Arrendamiento Bienes Inmuebles Ley 14 de 1983
43 Arrendamiento Bienes Muebles Ley 22 de 1960
1.2.4 (F) RENTAS OCASIONALES
44 Venta de Bienes Ley 14 de 1983
45 Aprovechamiento
1.2.5 (G) INTERESES POR OPERACIONES FINANCIERAS
46 Intereses por Depsitos a Trmino
47 Dividendos Ley 12 de 1983
48 Otros Intereses
1.2.6 (H) PARTICIPACIONES
49 Participacin Ingresos Corrientes Nacin
50 Regalas
51 Departamental
52 Degello Ganado Mayor
1.2.7 (I) APORTES
53 Nacionales
54 Departamentales
55 Donaciones
1.2.8 (J) INGRESOS COMPENSADOS
56 Contribucin de Valorizacin
57 Previsin Social
58 Amortizacin de Capital e Intereses Ley 30 de 1961
Intereses de Vivienda Obrera, Corporacin
2. RECURSOS DE CAPITAL
2.1 (K) RECURSOS DEL BALANCE
59 Cancelacin de Reservas
60 Supervit Fiscal
61 Rendimientos Financieros
2.2 (L) RECURSOS DEL CRDITO
2.2.1 RECURSOS DEL CRDITO
62 Interno
63 Externo
Resumen del presupuesto de ingresos de un Distrito o Municipio
Ingresos corrientes Tributarios + No tributarios
Ingresos tributarios a + b
Ingresos no tributarios ( c + d + e + f + g +h +i + j )
Ingresos ordinarios ( a + b + c +d +e +f +g )
Recursos de capital ( j + l )
Total presupuesto de ingresos $
ARTCULO 2. Fjense los cmputos del presupuesto de gastos del Distrito de
__________________, para la vigencia fscal de ______________ . En la suma de
$ .
NUMERAL CONCEPTOS DE GASTOS Aprobacin en Millones
1. GASTOS DE FUNCIONAMIENTOS $
CAPTULO I
1.1 SECRETARA GENERAL DEL CONCEJO
1.1.1 DESPACHO SECRETARA DEL CONCEJO
1.1.1.1 SERVICIOS PERSONALES $
01 Sueldo del Personal de Nmina $
02 Prima de Navidad $
03 Vacaciones $
04 Indemnizacin por Vacaciones $
1.1.1.2 GASTOS GENERALES $
05 Reuniones Ofciales $
06 Compra de Equipos $
07 Materiales y Suministros $
08 Impresos y Publicaciones $
09 Servicios de Comunicaciones y Transportes $
CAPTULO II
1.2 PERSONERA DISTRITAL
1.2.1 DESPACHO PERSONERA DISTRITAL
10 Sueldo de Personal de Nmina $
13 Gastos de Representacin $
14 Vacaciones $
19 Viticos y Gastos de Viaje $
CAPTULO III
1.3 CONTRALORA DISTRITAL
1.3.1 DESPACHO CONTRALORA DISTRITAL
24 Vacaciones $
28 Servicios y Transportes $
1.4 ALCALDA DISTRITAL
1.4.1 DESPACHO DEL ALCALDE
33 Honorarios $
34 Supernumerarios y Jornaleros $
35 Remuneracin por Servicios Tcnicos $
36 Vacaciones $
37 Mantenimiento y Seguros $
38 Viticos y Gastos de Viaje $
39 Comunicaciones y Transportes $
40 Servicios Pblicos $
43 Arrendamientos $
44 Gastos imprevistos Fondo de Compensacin
Distrital $
45 Sentencias Judiciales $
46 Capacitacin de Personal $
47 Racin y Traslado de Presos $
48 Gastos Electorales $
49 Da del Campesino $
50 Auxilio Funerario $
51 Auxilio Polica Nacional $
52 Fiestas Cvicas y Conmemorativas $
53 Calamidad Pblica $
54 Materiales y Repuestos $
55 Inhumacin de Cadveres $
56 Atencin y Prevencin de Desastres $
57 Combustibles y Lubricantes $
58 Mantenimiento y Repuestos $
1.5 OFICINA DE PLANEACIN
1.5.1 DESPACHO SECRETARIO PLANEACIN
63 Vacaciones $
1.6 TESORERA DISTRITAL
1.6.1 DESPACHO TESORERO DISTRITAL
72 Vacaciones $
73 Fianza de Manejo $
75 Mantenimiento y Seguro $
76 Viticos y Gastos de Viajes $
79 Servicios de comunicaciones $
1.6.1.3 TRANSFERENCIAS $
80 Previsin Social (Ley 33 de 1985) $
81 Subsidio Familiar (4% Nmina, Ley 21 de 1982) $
82 ICBF (3% Nmina, Ley 21 de 1982) $
83 ESAP (0,5% Nmina, Ley 21 de 1982) $
84 SENA (0,5% Nmina, Ley 21 de 1982) $
85 10% Predial para la Vivienda de Inters Social $
86 1% de la Renta Ordinaria para Campaa $
87 5% de la Renta Ordinaria para Vivienda $
88 Escuelas Tcnicas e Institutos $
1.7 SECRETARIO DE GOBIERNO DISTRITAL $
1.7.1 DESPACHO SECRETARIO DE GOBIERNO $
93 Vacaciones $
1.8 SECRETARA DE OBRAS PBLICAS
1.8.1 DESPACHO SECRETARIO DE OBRAS PB.
102 Vacaciones $
1.8.1.3 GASTOS DE OPERACIN $
107 Insumos Acueductos $
109 Materiales y Suministros del Acueducto $

2. GASTOS DE INVERSIN $
2.1 SECTOR URBANO $
2.1.1 INVERSIN DIRECTA $
2.1.1.1 PROGRAMA 01. DE EDUCACIN $
110 Proyecto No. 01. Construccin Escuelas y Colegios $
111 Proyecto No. 02. Mantenimiento Escuelas y Colegios $
112 Proyecto No. 03. Dotacin Escuelas y Colegios $
113 Proyecto No. 04. Campos, Instalaciones Deportivas $
114 Proyecto No. 05. Casas de la Cultura $
2.1.1.2 PROGRAMA 02. EDUCACIN FSICA
RECREACIN Y DEPORTE $
115 Proyecto No. 06. Instalaciones Deportivas $
116 Proyecto No. 07. Dotacin Prcticas Deportivas $
2.1.1.3 PROGRAMA 03. DE SALUD $
117 Proyecto No. 08. Construccin Puestos de Salud $
118 Proyecto No. 09. Mantenimiento, Remodelacin
de Pozos $
119 Proyecto No. 10. Dotacin Puestos de Salud $
120 Proyecto No. 11. Centros de Bienestar del Anciano $
121 Proyecto No. 12 $
2.1.1.4 PROGRAMA 04. OBRAS $
122 Proyecto No. 13. Centrales de Transporte $
123 Proyecto No. 14. Plazas de Mercado y Ferias $
124 Proyecto No. 15. Redes Elctricas $
125 Proyecto No. 16. Parques $
126 Proyecto No. 17. Puentes y Vas $
2.1.1.5 PROGRAMA 05. AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO BSICO $
127 Proyecto No. 18. Acueducto y Alcantarillado $
128 Proyecto No. 19. Tratamiento, Disposicin basuras $
129 Proyecto No. 20. Tasas Sanitarias $
130 Proyecto No. 21 $
2.1.1.6 PROGRAMA 06. BONOS $
131 Proyecto No. 22. Bonos de Desarrollo Urbano $
2.1.1.7 PROGRAMA 07. VIVIENDA POPULAR Y
REHABILITACIN URBANA $
132 Proyecto No. 23. Vivienda Popular $
133 Proyecto No. 24. Rehabilitacin Urbana $
134 Proyecto No. 25.Compra de Terreno $
2.1.1.8 PROGRAMA 08. GASTO PBLICO SOCIAL $
135 Proyecto No. 26. Subsidio a la poblacin para
acceder a los servicios pblicos $
136 Proyecto No. 27. Para los Grupos Poblacin Vulnerables $
137 Proyecto No. 28. Cofnanciacin del funcionamiento de
Centros Conciliacin Distrital y Comisaras de Familia $
138 Proyecto No. 29. Prevencin y Atencin de Desastres $
139 Proyecto No. 30. Provisin de Material Educativo Formal
y no Formal. $
140 Proyecto No. 31. Financiacin de Becas $
141 Proyecto No. 32. Pago de Personal Docente y Aporte
a la Seguridad Social. $
142 Proyecto No. 33. Pago de Salarios y Honorarios, $
Prestaciones Sociales al Personal de la Salud. $
143 Proyecto No. 34. Subsidio a la Poblacin
con Necesidades Bsicas Insatisfechas en Salud. $
144 Proyecto No. 35. Proteccin del Ciudadano. $
2.2 SECTOR RURAL $
2.2.1 INVERSIN DIRECTA $
2.2.1.9 PROGRAMA 09. EDUCACIN $
145 Proyecto No. 36. Dotacin de Escuela. $
146 Proyecto No. 37. Construccin, Remodelacin,
Mantenimiento de campos e instalaciones $
147 Proyecto No. 38. Casas de la Cultura. $
148 Proyecto No. 39. $
2.2.1.10 PROGRAMA 10. EDUCACIN FSICA
RECREACIN Y DEPORTE $
149 Proyecto No. 40. Instalaciones Deportivas $
150 Proyecto No. 41. Dotacin Prcticas Deportivas $
2.2.1.11 PROGRAMA 11. SALUD $
151 Proyecto No. 42. Construccin Centros y Puestos de Salud $
152 Proyecto No. 43. Mantenimiento y Remodelacin
Puestos y Centros de Salud $
153 Proyecto No. 44. Centros de Bienestar del Anciano $
154 Proyecto No. 45. Cofnanciacin Fondo Nal. Hospitales $
155 Proyecto No. 46. Programa de Nutricin ICBF $
156 Proyecto No. 47. Estudios de Inversin $
2.2.1.12 PROGRAMA 12. VIVIENDA $
157 Proyecto No. 48. Subsidios Compra Viviendas $
158 Proyecto No. 49. Construccin o participacin
en programas de Vivienda
159 Proyecto No. 50. Suministrar o Reparar Vivienda
Dotarla de los Servicios Bsicos. $
2.2.1.13 PROGRAMA 13. AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO AMBIENTAL. $
160 Proyecto No. 51. Agua Potable $
161 Proyecto No. 52. Tratamiento y Disposicin fnal Basuras $
163 Proyecto No. 54. Preinversin $
2.2.1.14 PROGRAMA 14. DESARROLLO AGROPECUARIO $
164 Proyecto No. 55. Reforestacin Cuencas
y Hoyas Hidrogrfcas $
165 Proyecto No. 56. UMATAS Y CAPACITACIN $
167 Proyecto No. 58. Construccin y Mantenimiento
Caminos Vecinales $
3. SERVICIO DE LA DEUDA $
3.1 SERVICIO DE LA DEUDA DE INVERSIN $
168 Amortizaciones $
169 Intereses $
170 Comisiones $
3.2 SERVICIO DE LA DEUDA DE FUNCIONAMIENTO $
171 Amortizaciones $
172 Intereses $
173 Comisiones $
Resumen del presupuesto de gastos del Distrito
Conceptos o rubros Valor monetario en miles de millones
1. Gastos de funcionamiento $
1.1 Servicios personales $
1.2 Gastos generales $
1.3 Gastos de operacin $
1.4 Transferencias $
2. Servicio de la deuda $
2.1 Servicio de la deuda inversin $
2.2 Servicio de la deuda funcionamiento $
3. Gastos de inversin $
3.1 Inversion urbana $
3.2 Inversion rural $
Total presupuesto de gastos $
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Decreto Reglamentario 4730 de diciembre 28 de 2005. Por el cual se reglamentan
normas orgnicas del presupuesto.
Decreto 1957 de 2007. Por el cual se reglamentan normas orgnicas del presupuesto
y se dictan otras disposiciones en la materia.
Decreto 178 de 2003. Por medio de este decreto se dictan algunas disposiciones
sobre el manejo de recursos pblicos y la aplicabilidad del Sistema Integrado de
Informacin Financiera, SIIF Nacin.
Decreto 630 de 1996. En este decreto se consagran criterios para el funcionamien-
to de los recursos que hacen parte del Programa Anual Mensualizado de Caja
(PAC).
Decreto 2260 de 1996. Por el cual se introducen algunas modifcaciones al Decreto
568 de 1996.
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