O Mundo Rural 2014

O mundo rural no
Brasil do sculo 21
A formao de um novo padro agrrio e agrcola
Antnio Mrcio Buainain
Eliseu Alves
Jos Maria da Silveira
Zander Navarro
Editores Tcnicos
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
Embrapa Estudos e Capacitao
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Universidade Estadual de Campinas
Instituto de Economia
Embrapa
Braslia, DF
2014
Exemplares desta publicao podem ser adquiridos na:
Unidade responsvel pelo contedo
Unidade responsvel pela edio
Embrapa Informao Tecnolgica
Coordenao editorial
Selma Lcia Lira Beltro
Lucilene Maria de Andrade
Nilda Maria da Cunha Sette
Superviso editorial
Juliana Meireles Fortaleza
Reviso de texto
Corina Barra Soares
Ana Maranho Nogueira
Letcia Ludwig Loder
Maria Cristina Ramos Jub
Normalizao bibliogrfca
Mrcia Maria Pereira de Souza
Sabrina Dde de Castro Leite Degaut Pontes
Iara Del Fiaco Rocha
Celina Tomaz de Carvalho
Projeto grfco e capa
Carlos Eduardo Felice Barbeiro
1 edio
1 impresso (2014): 2.000 exemplares
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A reproduo no autorizada desta publicao, no todo ou em parte,
constitui violao dos direitos autorais (Lei n 9.610).
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
Embrapa 2014
O mundo rural no Brasil do sculo 21 : a formao de um novo padro agrrio e
agrcola / Antnio Mrcio Buainain, Eliseu Alves, Jos Maria da Silveira, Zander
Navarro, editores tcnicos. Braslia, DF : Embrapa, 2014.
1182 p. : il. color. ; 18,5 cm x 25,5 cm.
ISBN 978-85-7035-336-8
1. Agricultura. 2. Histria. 3. Economia agrcola. I. Buainain, Antnio Mrcio.
II. Alves, Eliseu. III. Silveira, Jos Maria da. IV. Navarro, Zander. V. Embrapa Estudos
e Capacitao. VI. Universidade Estadual de Campinas. VII. Instituto de Economia.
CDD 630.981
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Autores
Ademar Ribeiro Romeiro
Economista, doutor em Economia, professor da Uni-
versidade Estadual de Campinas (Unicamp), Campi-
nas, SP
Adriana Bin
Engenheira de alimentos, doutora em Poltica Cien-
tfca e Tecnolgica, professora da Universidade Esta-
dual de Campinas (Unicamp), Campinas, SP
Aldecy Jos Garcia de Moraes
Economista, mestre em Administrao, analista da
Embrapa Amaznia Oriental, Belm, PA
Aldenr Gomes da Silva
Engenheiro-agrnomo, doutor em Economia Apli-
cada, professor aposentado da Universidade Federal
do Rio Grande do Norte (UFRN), Natal, RN
Alexandre Gori Maia
Estatstico, doutor em Economia Aplicada, professor
da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp),
Campinas, SP
Alfredo Kingo Oyama Homma
Engenheiro-agrnomo, doutor em Economia Rural,
pesquisador da Embrapa Amaznia Oriental, Belm,
PA
Anderson Galvo
Engenheiro-agrnomo, especialista em Adminis-
trao de Empresas, fundador e diretor da Cleres,
Uberlndia, MG
Andra Leda Ramos de Oliveira
Engenheira-agrnoma, doutora em Desenvolvimen-
to Econmico, professora da Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp), Campinas, SP
Andrei Cechin
Economista, doutor em Administrao, ps-douto-
rando na Universidade de Braslia (UnB), Braslia, DF
Antonio Carlos Guedes
Engenheiro-agrnomo, doutor em Fisiologia de Se-
mentes, assessor tcnico do Centro de Gesto e Es-
tudos Estratgicos (CGEE), Braslia, DF
Antnio Jos Elias Amorim de Menezes
Engenheiro-agrnomo, doutor em Sistemas de Pro-
duo Agrcola Familiar, analista da Embrapa Ama-
znia Oriental, Belm, PA
nas, SP
Arilson Favareto
Socilogo, doutor em Cincia Ambiental, professor
da Universidade Federal do ABC (UFABC) e pesqui-
sador colaborador do Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento (Cebrap), So Paulo, SP
Bastiaan Philip Reydon
nas, SP
Camila Strobl Sakamoto
Economista, doutoranda no Instituto de Economia
da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp),
Campinas, SP
Carlos A. M. Santana
Economista, doutor em Economia Agrcola, pesqui-
sador da Embrapa, Braslia, DF
Danielle Alencar Parente Torres
Economista, doutora em Economia Agrcola e Re-
cursos Naturais, pesquisadora da Embrapa Estudos
e Capacitao, Braslia, DF
Decio Zylbersztajn
Engenheiro-agrnomo, doutor em Economia, pro-
fessor da Universidade de So Paulo (USP), So Pau-
lo, SP
Eliana Teles Bastos
Economista, mestranda na Universidade de Braslia
(UnB), assistente tcnica do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa), Braslia, DF
Eliana Valria Covolan Figueiredo
Economista, doutora em Economia Rural, pesquisa-
dora da Embrapa, Braslia, DF
Eliseu Alves
Engenheiro-agrnomo, doutor em Economia Rural,
pesquisador da Embrapa, Braslia, DF
Elsio Contini
Economista-agrcola, doutor em Economia Pblica,
pesquisador da Embrapa Estudos e Capacitao,
Braslia, DF
Felipe Prince Silva
Economista, mestre em Desenvolvimento Econmi-
co, scio da consultoria Agrosecurity e Agrometrika,
Vinhedo, SP
Fernando Bastos Costa
Economista, doutor em Cincias Sociais, professor
da Universidade Federal do Rio Grande do Norte
(UFRN), Natal, RN
Flavio Bolliger
Engenheiro-agrnomo, doutor em Economia, coor-
denador de Agropecuria do Instituto Brasileiro de
Geografa e Estatstica (IBGE), Rio de Janeiro, RJ
Geraldo da Silva e Souza
Matemtico e economista, doutor em Estatstica,
pesquisador da Embrapa, Braslia, DF
Geraldo SantAna de Camargo Barros
fessor da Universidade de So Paulo (USP), Piracica-
ba, SP
Henrique Dantas Neder
versidade Federal de Uberlndia (UFU), Uberlndia,
MG
Hildo Meirelles de Souza Filho
Economista, doutor em Economia Agrcola, profes-
sor da Universidade Federal de So Carlos (UFSCar),
So Carlos, SP
Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho
Economista, doutor em Economia, pesquisador do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea),
Braslia, DF
Jos Garcia Gasques
Engenheiro-agrnomo, doutor em Economia, coor-
denador de Planejamento Estratgico do Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa),
Braslia, DF
fessor da Universidade Estadual de Campinas (Uni-
camp), Campinas, SP
Jlio Csar dos Reis
Economista, mestre em Economia, pesquisador da
Embrapa Agrossilvipastoril, Sinop, MT
Junior Ruiz Garcia
versidade Federal do Paran (UFPR), Curitiba, PR
Luiz Carlos de Brito Loureno
Administrador, doutor em Cincias Sociais, professor
da Universidade de Braslia (UnB), Braslia, DF
Marcus Peixoto
Engenheiro-agrnomo, doutor em Cincias Sociais
em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, con-
sultor legislativo do Senado Federal, Braslia, DF
Maria Sylvia Macchione Saes
Economista, doutora em Economia, professora da
Universidade de So Paulo (USP), So Paulo, SP
Maria Thereza Macedo Pedroso
Engenheira-agrnoma, mestre em Desenvolvimen-
to Sustentvel, pesquisadora da Embrapa Hortalias,
Braslia, DF
Miguel Angelo Perondi
Engenheiro-agrnomo, doutor em Desenvolvimen-
to Rural, professor da Universidade Tecnolgica Fe-
deral do Paran (UTFPR), Pato Branco, PR
Moiss Villamil Balestro
Socilogo, doutor em Cincias Sociais, professor da
Universidade de Braslia (UnB), Braslia, DF
Norma Kiyota
Engenheira-agrnoma, doutora em Desenvolvimen-
to Rural, pesquisadora do Instituto Agronmico do
Paran (Iapar), Pato Branco, PR
Pedro Abel Vieira Jnior
Engenheiro-agrnomo, doutor em Agronomia, pes-
quisador da Embrapa Estudos e Capacitao, Bras-
lia, DF
Pedro Loyola
Economista, mestrando na Pontifcia Universidade
Catlica do Paran (PUC-PR), coordenador do De-
partamento Tcnico e Econmico da Federao da
Agricultura do Estado do Paran (Faep), Curitiba, PR
Pedro Ramos
Economista, doutor em Economia Aplicada Admi-
nistrao, professor da Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp), Campinas, SP
Rodrigo Lanna Franco da Silveira
Economista, doutor em Economia Aplicada, pro-
camp), Campinas, SP
Sergio Salles-Filho
camp), Campinas, SP
Silvia Kanadani Campos
Mdica-veterinria, doutora em Economia Aplicada,
pesquisadora da Embrapa Estudos e Capacitao,
Braslia, DF
Steven M. Helfand
Economista, doutor em Economia Agrcola, professor da
Universidade da Califrnia, Riverside, Estados Unidos
Vanessa da Fonseca Pereira
Administradora, doutora em Economia Aplicada,
analista da Embrapa, Braslia, DF
Wagner Lopes Soares
Economista, doutor em Sade Pblica e Meio Am-
biente, analista do Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (IBGE), Rio de Janeiro, RJ
Zander Navarro
Engenheiro-agrnomo, doutor em Sociologia, pes-
quisador da Embrapa Estudos e Capacitao, Bras-
lia, DF
Agradecimentos
Como organizadores desta iniciativa multi-institucional de colaborao cientfca,
desejamos registrar nossos sinceros agradecimentos a uma srie de colegas e instituies,
os quais foram decisivos para viabilizar um esforo que foi timidamente iniciado, mas, ao
fnal, se tornou de complexa administrao geral, pois se expandiu de forma inusitada.
Agradecemos profundamente aos colegas pesquisadores que se engajaram na ini-
ciativa. Todos concordaram imediatamente em reservar parte de seu precioso tempo para
elaborar captulos inditos que dialogassem com as sete teses. De extrema importncia
como registro, nesses tempos de crescente mercantilizao da vida acadmica, foram par-
ticipaes voluntrias, generosas e desprendidas, embora totalmente comprometidas e
rigorosas (como facilmente se depreender da leitura dos captulos a seguir). A atitude dos
colegas participantes no nos surpreendeu, como claro, pois so profssionais de slida
reputao que conhecemos da vida acadmica. Entretanto, fato que precisa ser realado,
pois vivemos tempos de corroso tica e eroso dos valores mais caros e fundamentais
da vida universitria e do mundo da cincia. Em um perodo sob o qual nem mesmo os
mais estabelecidos e tradicionais cnones conseguem impor-se nas prticas da pesquisa e
da vida universitria, pois abafados por um hiper-relativismo associado a impressionante
rebaixamento das exigncias cientfcas, a experincia deste livro sugere que ainda existem
sopros de esperana. A todos os colegas, registramos os nossos mais sinceros agradeci-
mentos lidar com todos foi experincia de profunda gratifcao acadmica e intelectual.
Aos dirigentes das instituies que nos apoiaram irrestritamente desde o primeiro
esboo do projeto a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e o Instituto
de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) , registramos sensibili-
zados os nossos agradecimentos. Mencionamos tambm o Instituto Interamericano de
Cooperao para a Agricultura (IICA), atravs de seu escritrio no Brasil, o qual igualmente
aderiu, com entusiasmo, proposta apresentada, aportando recursos fnanceiros que con-
triburam para viabilizar esta publicao.
Tambm desejamos registrar o apoio competente e profssional, mas tambm
generoso e irrestrito, da equipe da Embrapa Informao Tecnolgica, dirigida por Selma
Lcia Lira Beltro. Essa uma Unidade que, sem dvida, orgulha imensamente a Empresa.
A equipe editorial, coordenada por Lucilene Maria de Andrade, e supervisionada por Nilda
Maria da Cunha Sette, composta por Juliana Meireles Fortaleza (editora), Ana Maranho
Nogueira, Carlos Eduardo Felice Barbeiro, Corina Barra Soares, Iara Del Fiaco Rocha, Letcia
Ludwig Loder, Mrcia Maria Pereira de Souza, Maria Cristina Ramos Jub e Sabrina Dde
de Castro Leite Degaut Pontes. Formam um grupo especial de colegas, cujo trabalho foi
irrepreensvel em seu extremado zelo e rigor na produo do livro. Outros colegas daquela
Unidade estiveram envolvidos, e somos gratos a todos por suas contribuies especfcas
para a materializao fnal do livro.
Instituto Interamericano de
Cooperao para a Agricultura
50 anos de uma trajetria exemplar no Brasil
Como organizadores deste livro, desejamos manifestar a nossa alegria de poder con-
tar com o apoio do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), o que
viabilizou a preparao e produo desta publicao e que nos honrou profundamente.
Esse fato sobretudo motivo de satisfao por estabelecer uma parceria de trabalho exa-
tamente no ano em que o instituto comemora meio sculo de inmeras realizaes a favor
do Brasil e, em especial, a favor do desenvolvimento de suas regies rurais.
O IICA chegou ao Brasil em meados dos anos 1960, pouco antes de um perodo
histrico em que o Pas iniciou fortemente a integrao econmica do mundo rural. Havia
ento uma ntida carncia de recursos humanos qualifcados para atender s novas deman-
das associadas deciso estratgica de desenvolver um setor da economia brasileira que,
mais tarde, se tornaria um dos maiores players do mercado de commodities internacional
e modelo de polticas pblicas inclusivas no campo. A partir da admisso do Brasil como
pas-membro, o IICA colaborou substantivamente para a extenso agrcola, a pesquisa
agropecuria, os planos de desenvolvimento regional e os diversos programas e atividades
destinados formao de pessoal para a academia e para o campo.
Na dcada seguinte, o processo de modernizao produtiva exigiu diversas ini-
ciativas inovadoras do Estado brasileiro, entre as quais o estabelecimento, em 1973, da
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Foram, assim, lanadas as razes
que posteriormente garantiram competitividade e efcincia produtiva em diversos seto-
res da produo agropecuria. O ento representante do IICA no Brasil, Jos Irineu Cabral,
manteve ativa atuao no grupo destacado pelo ministro da Agricultura da poca, Luiz
Fernando Cirne Lima, para elaborar a proposta de organizao institucional da pesquisa
agropecuria nacional. Entre as proposies do grupo, estava a criao de uma empre-
sa pblica federal para realizar e promover a pesquisa agrcola, como parte do Sistema
Nacional de Cincia e Tecnologia. Estabelecida a Embrapa, Jos Irineu Cabral foi cedido
pelo diretor geral do IICA, Jos Emlio Arajo, ao governo brasileiro e se tornou o primeiro
presidente da Embrapa.
Ao longo de seus 50 anos de profcua presena no Brasil, o IICA tem contribudo em
diversas iniciativas estratgicas e relevantes para o desenvolvimento rural brasileiro. Siste-
mas de irrigao em diversas regies, por exemplo, contaram com a cooperao tcnica
do instituto para sua implantao e consolidao. O instituto tambm tem historicamente
desenvolvido projetos que ultrapassam as fronteiras agrcolas para, a partir delas, gerar
bem-estar para toda a sociedade. Na dcada de 1980, por exemplo, o IICA cooperou dire-
tamente com as secretarias de Educao do Amazonas, Cear, Esprito Santo, Pernambuco,
Piau, Rio de Janeiro e So Paulo, fomentando programas de expanso e qualifcao da
educao bsica populao rural.
As transformaes sociais e econmicas no campo tm sido objeto de estudo para
os especialistas do organismo internacional. Exemplos so os recentes projetos A Nova
Cara da Pobreza Rural no Brasil: Transformaes, Perfl e Desafos para as Polticas Pblicas
e Repensando o Conceito de Ruralidade no Brasil: Implicaes para as Polticas Pblicas,
os quais constituem importantes insumos para aperfeioar o desenho e a execuo das
polticas pblicas. O IICA tambm discute e promove as melhores prticas de convivncia
com a seca, iniciativa que busca melhorar as condies de vida no Semirido com os pr-
prios conhecimentos das populaes que vivem na regio. O fortalecimento da Secretaria
de Defesa Agropecuria outra iniciativa que sublinha a parceria com o governo federal,
visando assegurar e aprimorar o status sanitrio do Pas e prevenir o ingresso de pragas e
doenas no territrio nacional.
Esses so apenas alguns dos inmeros exemplos que integram o variado conjunto
de projetos do instituto, atualmente com mais de 30 parceiros. Ao completar 5 dcadas de
colaborao para o desenvolvimento brasileiro, o IICA assume novos desafos, em conso-
nncia com as principais demandas da sociedade, procurando contribuir substantivamente
para a promoo de uma agricultura competitiva, sustentvel e socialmente inclusiva.
Apresentao
A histria da agricultura mundial no ltimo meio sculo tem sido, sobretudo, a his-
tria de transformaes produtivas, impulsionadas pela cincia e pela intensifcao tec-
nolgica, e a resultante expanso da capacidade produtiva, pari passu com o crescimento
da demanda de alimentos. Nesse perodo, afrmou-se um arranjo tecnolgico que atendeu
aos interesses dos produtores e dos demais atores envolvidos, e que a literatura, a seu
tempo, intitulou de agricultura moderna, padro que gradualmente foi disseminado nas
regies agrcolas do mundo, inicialmente na Europa e posteriormente em outras regies.
Esse pioneiro impulso tecnolgico transformou radicalmente as agriculturas de diversos
pases, inclusive as de muitas regies agrcolas do Brasil, fomentando a modernizao da
atividade a partir do fnal dos anos 1960. A prpria Embrapa, que viria a ter um papel central
nesse processo, foi criada como parte desse esforo, em 1973. Promoveu-se, desde ento,
uma transformao tecnolgica e organizacional que lanou as sementes formadoras de
impressionantes competncias entre os produtores e alicerou as capacidades produtivas
que viabilizaram a expanso econmica e comercial da agricultura nas dcadas seguintes.
Essa seria a marca da agricultura brasileira na virada do sculo 21, colocando-a como o
motor mais dinmico da economia brasileira.
Esse processo foi certamente desigual e heterogneo, como seria inevitvel em face
da profundidade, do escopo e da abrangncia territorial das mudanas socioeconmicas
desencadeadas no meio rural brasileiro. Tampouco foi linear, e no caminho foram (e tm
sido) encontrados diversos obstculos, decorrentes da crescente integrao econmica
entre a agropecuria, a indstria e os setores de servios associados s nascentes cadeias
produtivas, difculdades que nem sempre foram enfrentadas com base em uma viso es-
tratgica clara da importncia e do papel da agricultura para o desenvolvimento brasileiro.
A densidade fnanceira e a complexidade das estruturas chamadas de cadeias agroalimen-
tares no se formariam sem tenses, inmeras contradies e at mesmo confitos.
Em perodo mais recente, que data provavelmente da segunda metade da dcada
de 1990, a agropecuria brasileira passou a vivenciar outro momento de sua histria.
A dimenso fnanceira tornou-se ainda mais signifcativa, tanto para os produtores diretos
quanto para todos os atores sua volta, dos fornecedores de insumos aos processadores
das mercadorias agrcolas, e tambm para o Estado, e suas polticas, e ainda para as novas
instituies que foram nascendo. Animados pela extraordinria expanso produtiva e pelo
papel destacado que o Brasil assumiu no plano internacional, os produtores, protagonis-
tas dessas transformaes, intensifcaram os investimentos e esto se preparando para
transformar o Brasil no maior produtor mundial de alimentos e matrias-primas de origem
agropecuria. Os obstculos no so pequenos e envolvem mltiplas frentes de ao
como infraestrutura da logstica, tecnologia e marco institucional , para manter a susten-
tao do padro tcnico que atualmente se consolida com robustas razes no Brasil, e que
est na base do crescimento da agricultura brasileira. Nenhum fator to importante como
as exigncias de manter e ampliar a capacidade de gerar tecnologia e, ao mesmo tempo, de
intensifcar o processo de inovao e estend-lo para as regies e os produtores que ainda
no se integraram a esse processo de transformao.
Diante desse breve quadro histrico, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa), o Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e o
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), com imenso orgulho e
justa alegria, oferecem aos interessados este amplo e denso livro. Amplo por seu incomum
nmero de captulos e pginas, e denso sobretudo em relao amplitude dos subtemas
analisados e s competncias acumuladas para tratar o estado atual, os desafos e as pers-
pectivas da agropecuria brasileira.
Trata-se de uma iniciativa singular em nossa histria acadmica e cientfca. Reunindo
51 pesquisadores e um grande nmero de instituies que abrigam esses experimentados
estudiosos da dinmica social e econmica das regies rurais, nossa expectativa que este
volume possa ser um referencial na literatura dedicada interpretao dos principais pro-
cessos que atualmente determinam os contextos setoriais, regionais e as especifcidades
de diversas partes das complexas cadeias agroalimentares que vo sendo estruturadas nas
regies rurais. E assim, h de ser um divisor de guas em nossos estudos sobre a histria
rural brasileira. Mesmo que a principal tese-guia que comanda o esforo analtico do grupo
de pesquisadores possa ser recebida com alguma cautela, em seus ngulos conceituais e
em suas evidncias prticas, parece ser mesmo inegvel que a atividade econmica agro-
pecuria entrou em uma nova fase de sua histria, com profundas implicaes para todos
os segmentos, direta ou indiretamente envolvidos, o que repercutir gradualmente at
mesmo em instituies de forte consolidao e que adentram outras esferas da vida social,
como, por exemplo, as instituies universitrias dedicadas educao superior, como os
cursos de Agronomia. preciso, como faz o conjunto de pesquisadores que assinam os ca-
ptulos, aprofundar os debates, promover mais pesquisas empricas detalhadas, intensifcar
as discusses entre todos os interessados, agentes pblicos e privados, pesquisadores e
atores sociais e econmicos vinculados vida rural, sendo essa a nica forma de encontrar
caminhos para enfrentar os bloqueios que se formam e para promover interpretaes
consistentes sobre as realidades agrrias. Mas tambm para intensifcar e estimular as
dimenses positivas e virtuosas desse processo de transformao produtiva a favor, sem-
pre, da sociedade brasileira e de seu bem-estar.
Nossas instituies sentem-se profundamente recompensadas e gratas aos seus
autores: no houve alocaes fnanceiras para a sua realizao todos os pesquisadores
ofereceram o melhor de seus esforos intelectuais, de forma voluntria e sem nenhuma
remunerao, em um genuno envolvimento acadmico, tpico das melhores tradies
da atividade cientfca. Trata-se, em sua maioria, de um grupo de pesquisadores jovens,
mas igualmente inclui alguns dos nomes mais representativos e consolidados das Cincias
Sociais no Brasil; iniciativa que integra instituies as mais diversas, pblicas e privadas,
federais e estaduais; agrega vrias unidades da Embrapa, situadas em regies com distintas
facetas produtivas; rene especialistas em temas muito particulares e que tratam a nova
agricultura e seu padro produtivo por ngulos variados, assim como vrios economistas,
socilogos, engenheiros, agrnomos, cientistas polticos e juristas. Ademais, a publicao,
repercutindo uma atividade econmica que se tornou grandiosa em sua magnitude eco-
nmica e fnanceira, oferece contribuies de profssionais ligados s empresas privadas,
talvez sugerindo uma atitude nova, que seria saudvel para o Brasil o dilogo mais fre-
quente e aberto entre setor pblico e agentes privados participantes das cadeias agroa-
limentares, entre universidade e instituies de pesquisas e entre setor produtivo e em-
presas. O livro , portanto, resultado de um esforo plural, no mais abrangente e generoso
sentido que se pode atribuir a esse atributo, to essencial da democracia.
Eis o livro, disposio de todos os interessados. Que a sua publicao cumpra a
promessa potencial estimular fortemente o debate, multifacetado e rigoroso, sobre
o momento atualmente vivido pela produo agropecuria e seus atores, sobretudo as
famlias rurais que perseveram na atividade. O Brasil precisa de uma agropecuria que seja
economicamente slida, mas tambm requer regies rurais prsperas e mais justas no
tocante distribuio da riqueza gerada. Que este livro possa tambm contribuir para que
o Brasil trilhe esse caminho virtuoso.
Maurcio Antnio Lopes Fernando Sarti Manuel Otero
Presidente da Embrapa Diretor do Instituto de
Economia da Unicamp
Representante do
Escritrio do IICA no Brasil
Prolegmenos
O passado no presente: a viso do economista
A agropecuria brasileira um sucesso
A produo agropecuria brasileira vem crescendo de forma extraordinria. Em
1975, a colheita de gros foi de 45 milhes de toneladas, expandiu-se para 58 milhes em
1990 e, fnalmente, atingiu 187 milhes em 2013.
Mais importante do que isso, os preos relativos de alimentos reduziram-se drastica-
mente: utilizando os dados do ndice de custo de vida da Fundao Instituto de Pesquisas
Econmicas (Fipe), o custo de alimentao em So Paulo caiu mais que 5% ao ano, entre
1975 e 2007, fcando relativamente estvel de l para c. A populao benefcia-se, assim,
de um melhor padro alimentar, o que eleva seu bem-estar. Os programas de transferncia
de renda no teriam tido o sucesso que tiveram, nem o mesmo impacto sobre o consumo
de bens industriais, se os preos de alimentos no tivessem mostrado esse comportamento.
Simultaneamente, a agropecuria brasileira sempre trabalhou num contexto de
abertura ao resto do mundo, operando de forma concorrencial. Nesse contexto, o Pas
transformou-se num grande player global, cada vez mais relevante. Em 1990, o saldo da
balana agrcola, medido em dlares, foi de US$ 7 bilhes (dados da World Trade Organiza-
tion WTO), nmero que, at 2011, cresceu dez vezes, atingindo US$ 73 bilhes, expanso
muito maior do que a de qualquer outra nao. Isso tambm tem efeito macroeconmico
destacado, uma vez que a balana comercial agrcola em 2013 foi de 83 bilhes de dlares,
enquanto o saldo total foi de apenas 3 bilhes. O Pas um dos quatro maiores exportado-
res de acar, soja, milho, suco de laranja, caf, algodo, sunos, aves e bovinos.
Do jogo global dos produtos agropecurios participam quatro grandes naes: Chi-
na e ndia, representando os maiores acrscimos no consumo (e, no caso da China, na im-
portao), e Brasil e Estados Unidos, que disputam, palmo a palmo, a condio de grandes
supridores globais. Acreditamos que essa tendncia s se reforar at 2020, considerando
as grandes difculdades pelas quais passa o setor do agronegcio, na Argentina, na Austr-
lia, na Rssia e na Ucrnia, seja por razes de instabilidade poltica, seja por efeito do clima.
Como bastante conhecido, esse crescimento s foi possvel pela persistente
ampliao da produtividade, resultado de fatores que discutiremos adiante.
Aqui, chamamos a ateno para o fato fundamental de que o agronegcio o nico
segmento relevante da economia brasileira, e que tem, no progresso tcnico, o centro de
seu modelo de negcios. E sua importncia tanto maior quanto mais comparada com a
baixa produtividade da economia brasileira, em geral, que vem crescendo timidamente
nos ltimos anos.
Esse crescimento, da produo e da produtividade, resultou em um grande alon-
gamento da cadeia produtiva agrcola, com a expanso de vnculos com as indstrias de
fornecimento e de processamento, e com a crescente ligao com servios sofsticados,
de pesquisa, experimentao e difuso, e de consultorias em reas da tecnologia da in-
formao, gentica animal, agricultura de preciso, e de todos os demais tipos de servios
relacionados propriedade e s indstrias da cadeia de produo. Infelizmente, ainda est
por ser reconhecida toda a importncia e os efeitos positivos da expanso da agropecuria
no bojo da economia brasileira.
As razes desse sucesso so vrias. Naturalmente, vem em primeiro lugar a farta (mas
no ilimitada) disponibilidade de terra, de sol e de gua. No caso da terra, a disponibilidade
de reas tal que a agricultura poder crescer muito, sem depender da tradicional derruba-
da de foresta nativa. Apenas as reas degradadas de pasto permitem essa expanso. Esses
excedentes so estimados em 90 milhes de hectares e comparam-se com uma rea total
utilizada para lavouras de 60 milhes de hectares.
A chave do sucesso, como j amplamente reconhecido, veio do desenvolvimento de
um importante sistema de pesquisa, composto pela Embrapa, por instituies estaduais,
pelas universidades e, mais recentemente, por instituies privadas. Chamamos a ateno
para a forte interao entre as instituies pblicas e o setor produtivo, um caso quase
nico no panorama acadmico brasileiro. Naturalmente, essa interao afna as questes
postas para a pesquisa e facilita a obteno de resultados positivos, coisa pouco relevante
no caso da indstria, que, em geral, busca na importao a soluo de suas questes tec-
nolgicas. O esforo de pesquisa assentado sobre as caractersticas especfcas do territrio
brasileiro acabou por produzir pacotes tecnolgicos adaptados e responsveis pela grande
tropicalizao da agricultura brasileira, que em pouco tempo saiu das reas temperadas do
Sul do Brasil e chegou ao sul do Piau e do Maranho.
A adaptao ao Cerrado, como se sabe, abriu amplas reas ao cultivo. Ademais, o
sistema de plantio direto, muito ajustado ao solo brasileiro, permitiu duas e at mesmo trs
safras em uma mesma rea, otimizando a produo e o uso de insumos, e elevando a pro-
dutividade por rea. Alm disso, o recente desenvolvimento do programa de integrao
lavoura-pecuria-foresta permite tambm a recuperao de reas degradadas e de baixa
produtividade. Essas tecnologias so vlidas para qualquer tamanho de propriedade, mas
so particularmente efetivas para grandes escalas de produo, especialmente quando
ajustadas a reas novas.
O conjunto dessas atividades produziu efeitos ambientalmente positivos. Fixao
biolgica do nitrognio, controle biolgico e integrado de pragas, utilizao de biodiges-
tores para tratamento de resduos animais e plantio direto so exemplos de tecnologias
amigveis ao meio ambiente. A utilizao de defensivos foi largamente racionalizada,
reduzindo o excesso na sua utilizao e o nmero de acidentes do trabalho decorrentes
da atividade. O Pas tem o mais amplo sistema do mundo de reciclagem de embalagens
de defensivos. E largamente conhecida a contribuio positiva, ao meio ambiente, da
produo de biocombustveis produzidos com base na cana-de-acar, atestados interna-
cionalmente. Prticas reconhecidamente nocivas, como o despejo de vinhoto nos rios, so
coisas do passado.
O setor agropecurio chega a 2014 como um segmento muito grande. A cadeia pro-
dutiva bem longa e deve representar, hoje, aproximadamente 25% do PIB. O ano de 2013
foi exemplar: enquanto a indstria cresceu 1,3%, e o setor de servios, 2%, a agropecuria
expandiu-se 7%. Mais ainda, os segmentos industriais que se ligam ao agro foram os que
melhor desempenho mostraram: caminhes, tratores, implementos, fertilizantes, defensi-
vos e produtos veterinrios.
Contrapor agricultura a indstria um conceito superado. Boa parte deste ltimo
setor trabalha em conjunto com a produo agrcola e demonstra forte dinamismo tecno-
lgico, compondo o que se chama de agronegcio.
A ttulo de ilustrao, dois casos, emblemticos, merecem ser lembrados. O primeiro
vem da empresa Enalta, que produz sistemas de gesto de logstica, de controle de equipa-
mentos e agricultura de preciso, entre outros. Ela foi eleita, em 2013, uma das 50 empre-
sas mais inovadoras do mundo (ao lado da Google Incorporation e outros gigantes), pela
revista Fast Company. Em 2012, a Bug Agentes Biolgicos (da rea de controle biolgico
de pragas) j havia recebido a mesma distino. Outro exemplo so os caminhes aqui
produzidos, to modernos quanto os europeus. E isso no acontece por acaso tem tudo
a ver com a competio e o dinamismo do agronegcio.
A interao agricultura-indstria seria ainda maior se no houvesse o controle ar-
tifcial do preo da gasolina e de equvocos na poltica de energia eltrica, uma vez que
poderamos ter uma grande expanso adicional nas reas de biocombustveis avanados,
bioeletricidade e alcoolqumica.
Novos desafos e o passado no presente
O processo de desenvolvimento econmico caracteriza-se por uma constante mu-
dana e uma sucesso de desafos, que surgem a cada sucesso. Ao mesmo tempo, fatores
externos sempre estaro criando novas agendas, como o caso da discusso sobre o aque-
cimento global e seus impactos no setor, algo inexistente h 15 anos. Da porque, apesar do
enorme avano e da mudana no crescimento agrcola, a lista atual de desafos continua a
ser grande. o que tentamos mostrar em seguida.
A infraestrutura brasileira fcou pequena para acomodar o extraordinrio crescimen-
to da produo e dos mercados. Individualmente, esse, sem dvida, o maior problema
do setor, uma vez que os gastos com o complexo armazm-transporte-porto esto se
tornando proibitivos e j limitam a expanso da rea plantada. Essa uma questo conhe-
cida e que patina h bastante tempo. Novos corredores de exportao, particularmente a
construo de uma sada pelo Norte do Pas, so indispensveis, e continuaro a pressionar
o sistema produtivo, mesmo agora, quando comeam a amadurecer alguns projetos mais
viveis para a soluo da questo. Certamente, a infraestrutura s melhorar quando a con-
fana e a regulao forem de tal ordem que possam atrair grupos considerveis de capital
privado. Na verdade, a melhor forma de aumentar a produtividade da economia brasileira
nos dias de hoje a construo de uma boa soluo logstica. Isso vale tanto para o campo
quanto para a cidade. Ganhos nessa rea implicaro mais renda e mais produo, maiores
exportaes e menores preos para os consumidores.
O prprio sucesso do pacote tecnolgico desenvolvido nas ltimas dcadas introduz
permanentes desafos agronmicos, tanto para a pesquisa quanto para a produo. Neste
ltimo caso, a intensifcao dos cultivos num ambiente tropical mantm a porta aberta
para novas pragas, como foi o caso recente da rpida expanso da ameaadora lagarta
extica Helicoverpa armigera, que ainda desafa o agricultor e acrescenta mais custos
produo. De fato, preciso registrar que a verdadeira soluo teria de passar por uma
ampliao de atividades preventivas (rotao de culturas, manejo integrado de pragas,
vazio sanitrio e reas de refgio), que so atendidas apenas de forma parcial. Por sua vez,
os desafos agronmicos foram apontados no excelente artigo Sete teses sobre o mundo
rural brasileiro, publicado como anexo neste volume.
Do ponto de vista institucional, e este o terceiro desafo, cabe registrar que o Minis-
trio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento est muito enfraquecido. A contnua troca
de titulares, numa estrutura na qual operam quase 40 ministrios, torna a coordenao
entre unidades quase impossvel. Entretanto, a maior parte da agenda que afeta o setor
multidisciplinar e, assim, extrapola a atuao do Ministrio da Agricultura, o que torna
extraordinariamente difcil o encaminhamento satisfatrio das questes regulatrias. Isso
particularmente verdadeiro no que tange aprovao de novas variedades geneticamente
modifcadas e a de novos defensivos e produtos veterinrios de qualquer natureza. Por trs
dessa situao, existe mais do que confuso burocrtica: existe uma questo ideolgica
no resolvida e mal acomodada no nosso presidencialismo de coaliso. A resistncia, hoje,
est fortemente concentrada na Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), que
sistematicamente tenta impedir a aprovao de produtos ecologicamente equilibrados, j
em uso em regies que tm grande cuidado com o meio ambiente, como a Europa. Essa
postura complica, tambm, um enfrentamento de emergncias, a exemplo do caso da He-
licoverpa. Quanto aos organismos geneticamente modifcados, cada vez mais se acumulam
evidncias de que, com os devidos cuidados, sua utilizao benfca para a produo, sem
colocar em risco a sade da populao ou o meio ambiente. A informao aqui massiva.
Alm das questes regulatrias, importante registrar que o oramento do Minis-
trio da Agricultura vem sendo reduzido drasticamente, afetando programas referentes a
questes de riscos sanitrios, rastreabilidade, inteligncia comercial externa, entre outros.
Muitas dessas atividades produzem bens pblicos e jamais podero ser adequadamente
resolvidas pelo setor privado. Nesse meio tempo, corremos riscos maiores que os necess-
rios, que podero, eventualmente, custar bastante no futuro. Basta pensar nas difculdades
inerentes erradicao da febre aftosa.
Nos ltimos dois anos, a seca no Nordeste no foi dramtica: no houve registros de
fome generalizada entre a populao ou a necessidade de recorrer a frentes emergenciais
de trabalho. Entretanto, a fragilidade do sistema produtivo mostrou-se praticamente igual
do passado, implicando um custo gigante. Por exemplo, estima-se que 40% dos plantis
tenham morrido ou tenham sido sacrifcados apressadamente. Os mecanismos de trans-
ferncia de gros no funcionaram a contento, e a perda de capital dos agricultores foi
enorme.
O adequado manejo de gua no Pas ainda limitado. O caso do rio So Francisco
revelador: o rio est defnhando, os prometidos programas de revitalizao no ocorreram,
e o projeto de transposio est inconcluso. Alm disso, possvel que as outorgas de gua
para irrigao tenham ido alm do razovel, o que estaria impedindo a recomposio dos
reservatrios na regio e reduzindo a produo de energia eltrica. O Pas simplesmente
no tem ainda um bom programa de manejo integrado de gua, algo que est se tornando
um problema global.
Uma questo antiga as relaes de trabalho na agricultura ainda permanece
tumultuada, a despeito do fato de o documento legal que estatui normas para o trabalho
no campo ser datado de 1973. Questes ligadas jornada de trabalho, ao transporte e
alimentao de trabalhadores no residentes na propriedade vm sendo objeto de disputa
judicial, com alguma regularidade. Esse tambm o caso dos trabalhadores migrantes,
aqueles provenientes de outras regies, que so contratados temporariamente para pero-
dos de colheita (os chamados safristas). At hoje no existe uma regulamentao adequa-
da para o trabalho temporrio, atividade rural obrigatria no mundo inteiro, em pocas de
colheita. Ademais, aqui e ali emergem denncias de trabalho escravo nessas regies, onde
os trabalhadores so invariavelmente submetidos a situaes degradantes de alimentao,
habitao, sade, higiene e segurana.
Finalmente, uma questo tipicamente urbana inseriu-se no contexto rural: a disputa
sobre terceirizao de atividades. J antiga a acusao feita por sindicatos, e aceita pelo
Ministrio Pblico e pela Justia do Trabalho, de que a terceirizao de atividades, da forma
como tratada, sinnimo de precarizao de servios, o que leva as autoridades a no
aceitar a terceirizao de servios se a julgarem como atividade-fm da empresa. Como,
porm, no h uma defnio que discrimine, com clareza, a atividade-meio da atividade-
-fm, prevalece a interpretao do juiz, o que vira objeto de inmeras contestaes por
parte dos empresrios. Esses, por sua vez, argumentam, com alguma razo, que no mundo
moderno muitas atividades so exercidas em grupos de empresas. O exemplo mais co-
mum so as atividades de informtica: para a maior parte das empresas, a contratao de
terceiros decisiva, pois no tm nem porte nem capacidade fnanceira para manter uma
equipe prpria. No caso da agricultura, existe uma ao antiga que busca evitar a atividade
de terceirizao de plantio, cultivo e colheita de laranjas, operada pelas grandes indstrias
de suco.
Outra questo antiga, e ainda insolvel, a inadequao de muitas normas tribu-
trias ao setor agrcola. Por exemplo, a guerra fscal entre estados, no que diz respeito ao
ICMS, produz distores difceis de equilibrar. O dispositivo legal que isenta de impostos
as exportaes foi regulado pela Lei Kandir. Entretanto, a maior parte dos estados e seus
agricultores reclamam que a compensao federal que aquela lei devia garantir tem sido
grosseiramente subestimada, prejudicando estados tipicamente exportadores, como o
caso de Mato Grosso. Na mesma direo, os produtores de produtos processados queixam-
se, e com razo, de que acumulam crditos fscais de PIS-Cofns e ICMS que no conseguem
utilizar, mas que so recolhidos aos cofres estaduais e federais. Os crditos no utilizados
j esto na casa dos bilhes. Por fm, outra deformao que decorre da regulamentao
tributria o fato de que muitas empresas rurais com grande faturamento ainda so ope-
radas por pessoa fsica, j que, nessa condio, o imposto de renda muito mais favorvel
(a conhecida Cdula G). Ora, medida que o volume de operaes de crdito e passivos
dessas empresas cresce, sua operao comercial vai se complicando, principalmente para
os fnanciadores, em virtude de esses agricultores no elaborarem balanos auditveis.
O meio ambiente outra rea na qual o passado projeta-se no presente, e isso se
refetiu nos longos debates em torno do Cdigo Florestal. A regulamentao completa
ainda no ocorreu. Nesse meio tempo, permanecem confitos entre o Ministrio Pblico,
alguns ministrios e agricultores. De qualquer forma, o ponto positivo que se avanou na
necessidade de recomposio de reas de forestas e de mata ciliar. Parece razovel dizer
que o processo de regulamentao est chegando ao fnal. Remanesce ainda a questo das
queimadas na Amaznia, hoje menores do que no passado. Muitas aes pblicas e privadas
esto concorrendo para esse resultado, mas a ao de madeireiros ilegais continua, com a
abertura desordenada de reas, resultante da destruio da foresta, at mesmo em reas de
assentamentos. O setor agropecurio no precisa, porm, destruir forestas para se expandir.
Felizmente, ocorreram muitos avanos no que diz respeito sustentabilidade, com o
auxlio decisivo da pesquisa. Em geral, o sistema agrcola brasileiro sustentvel, o que no
signifca ser imvel. Novos desafos continuaro a existir (como o impacto das mudanas
climticas, no futuro, sobre as condies de produo) e tero de ser enfrentados, mas no
h nada que, seriamente, se oponha continuidade da trajetria de avano. A ideia de
certos movimentos sociais, de voltar aos tempos coloniais, simplesmente bizarra.
Tudo leva a considerar que, ao lado do sucesso global, existem distintas situaes re-
gionais que merecem ateno e, eventualmente, alguma correo decorrente de polticas
pblicas.
A ltima observao relevante a ser feita tem a ver com pequenas e mdias pro-
priedades. Embora vrias tecnologias modernas sejam igualmente aplicveis a diversos
tamanhos de propriedade, claro que existem ganhos de escala e reduo de custos
medida que a rea cultivada eleva-se. Por exemplo, estima-se que o custo de uma saca de
caf produzida em uma situao de mecanizao 20% menor do que o custo da mes-
ma saca utilizando-se tratos e colheitas manuais e tradicionais. Isso tende a colocar em
desvantagem as propriedades menores, particularmente aquelas que esto em reas no
mecanizveis.
Refora esse movimento a tendncia crescente de elevao do custo de trabalho,
tanto no que se refere ao salrio direto, quanto no que diz respeito aos custos indiretos.
Como resultado, a concentrao da produo na rea de gros, por exemplo, crescente.
Essa concentrao no inexorvel, considerando que estruturas organizacionais, como
cooperativas, podem reduzir, e muito, a desvantagem de propriedades menores, desde
que bem administradas. Esse especialmente o caso dos trs estados do Sul do Pas, re-
gies de larga tradio cooperativista. Em segmentos especfcos, como frutas e fores, a
diferenciao por tamanho menor, dadas as difculdades de mecanizao da colheita.
Nesse caso, o fator de competitividade est mesmo na produo por rea. Ainda assim,
bastante claro que, para produtos como cana-de-acar e laranja, a vantagem da grande
produo inequvoca.
O aumento recorrente dos salrios vai continuar, pois que a reduo das taxas de
crescimento da oferta da mo de obra e a situao de quase pleno emprego em vrios
locais no Pas fzeram crescer a taxa de salrios nas cidades, principalmente dos salrios
puxados pelo setor de servios, o que provoca impacto direto sobre o custo da mo de
obra rural. Com isso, os estmulos migrao e mecanizao no param de se elevar. Alm
das pequenas propriedades, tambm as mdias tm sido continuamente afetadas.
O desempenho da agropecuria nos ltimos anos foi um sucesso. A energia que
empurra esse processo para diante continua muito forte. A despeito dos novos desafos a
serem enfrentados, acreditamos que a integrao do setor com a indstria e com os ser-
vios continuar, tanto quanto o avano da produtividade. No ocioso relembrar que o
Pas j um dos dois mais destacados ofertantes de produtos agropecurios no mercado
mundial.
Est cada vez mais claro que o bloco de atividades, inovaes e investimentos coman-
dados pelo setor continuar a ser uma alavanca para o crescimento brasileiro. Entretanto,
do ponto de vista regional, existem situaes bastante diversas, que devem ser entendidas
adequadamente. Alm disso, as propriedades menores tm sofrido bastante, em razo da
sua fragilidade ante os desafos dos custos e da comercializao, e diante das difculdades
de mecanizao. Formular polticas pblicas que possam lidar com a situao exige, antes
de tudo, um esforo de pesquisa e refexo. o que este volume busca.
Jos Roberto Mendona de Barros
Economista, doutor em Economia, analista snior da MB Associados
A modernidade do passado no meio rural
O quanto de passado existe, enquanto propriamente passado, nas prticas agrco-
las e na organizao social dos grupos humanos que agricultura se dedicam? Quanto
modernizao agrcola, enquanto um atual, supostamente aberto para o futuro, pro-
priamente um fato sociolgico demonstrvel? Os suspeitos esforos da sociologia rural
para dobrar o pensamento social aos imperativos de uma temporalidade subjugada pelo
tempo do grande capital e da reproduo ampliada do capital tm produzido reiterados
danos compreenso sociolgica da realidade social do campo. Essa a matriz viesada de
nosso entendimento do que moderno e atual e at mesmo do que o futuro. O Brasil ,
justamente, um pas propcio observao sociolgica crtica da deformao do que j foi
chamado por Jacques Lambert de dois Brasis.
Est, dessa concepo, ausente a competncia humana para criar, inovar e trans-
formar, superar. Antes, o que a se considera a coisa que manipula os humanos, o af
da riqueza que domina tanto nosso modo de ser quanto nosso modo de conhecer o que
somos e o que fazemos. O que se deve adulterao do mltiplo e desencontrado tempo
da sociedade, seja das populaes que vivem no campo e da agricultura e da pecuria,
seja das populaes que vivem na cidade e de suas atividades econmicas de ponta, do-
minantes e mais lucrativas porque de retornos econmicos mais rpidos. No primeiro caso,
o tempo csmico, da natureza, reivindica parceria na determinao do ritmo da produo
agrcola, mas tambm no ritmo dos processos sociais. No segundo caso, o tempo linear
de uma economia liberta das determinaes imediatas da natureza cria a iluso de uma
independncia absoluta de ritmo, sem entraves.
no marco dessa iluso que as cincias sociais impem certa tirania de perspectiva
ao seu objeto, levando o socilogo a interpret-lo como aquilo que no , como um feixe
de processos sociais unitemporais. nessa deformao que a sociologia v como atraso e
passado o que diversidade de ritmos e de tempos do que Henri Lefebvre defniu como de-
senvolvimento desigual, contraposto e combinado ao desenvolvimento igual do processo
do capital e do processo histrico. O desigual defnido como passado expressa o primado
ideolgico do desenvolvimento igual em vrias correntes da interpretao sociolgica.
A sociologia rural que decorre da concepo unitemporal dos processos sociais
insurgiu-se contra os valores fundantes da cincia, sobrepondo juzos de valor aos juzos
de realidade. Transformou-se numa ideologia do progresso tcnico antes de ser propria-
mente um ramo do conhecimento cientfco. preciso rever criticamente isso tudo. Se
conseguissem colocar entre parnteses rural e urbano, em suas observaes e em suas
anlises, os socilogos seriam mais objetivos e mais felizes. Se conseguissem colocar entre
parnteses o primado explicativo do econmico, explicariam mais e melhor e descobririam
uma imensa riqueza antropolgica na realidade que observam e muitas vezes no veem.
Se conseguissem interessar-se pelo aparentemente irrelevante, entenderiam o quanto o
irrelevante decisivo na vida de cada dia das populaes do campo e da cidade.
O fato de que um grupo social, uma comunidade, um bairro rural permanea organi-
zado com base em valores comunitrios e tradicionais no o torna avesso necessariamente
tecnologia moderna nem o torna personagem do passado, avesso aos deslumbramentos
do futuro. Torna-o, sim, crtico em relao s imensas irracionalidades que podem atraves-
sar o uso dessa tecnologia. A tradio a grande referncia social de pensamento crtico
das populaes rsticas em relao aos riscos corrosivos da modernizao antagnica aos
costumes, e at socialmente destrutiva.
Certo abuso interpretativo atribuiu s persistncias sociais e s resistncias mudan-
a um carter anmico e patolgico. Na verdade, a anlise durkheimiana da anomia pode
ser compreendida tambm em relao ao que propriamente novo e moderno. A anomia
durkheimiana tanto diz respeito a valores de orientao da conduta ainda referidos estru-
tura social ultrapassada, quanto diz respeito estrutura social referida a uma nova diviso
do trabalho social que no disseminou valores e regras de conduta com ela compatveis.
Portanto, o anmico tanto diz respeito norma sem estrutura social de referncia quanto
estrutura social que ainda no se constitui em referncia de valores e normas.
A inovao tcnica no se legitima socialmente nos impactos que causa, pois esses
impactos podem ser negativos, desorganizadores e penosos. Portanto, no um valor
social positivo em si, mas um valor relacional. A inovao depende amplamente do modo
como a trama de relaes sociais em que ocorre defne sua funo e as contradies sociais
que alimenta. O agrnomo e o extensionista tm condies de avaliar, primeira vista, o
impacto econmico e agronmico de uma inovao agrcola. Mas no tm a menor condi-
o de avaliar seus desdobramentos sociais negativos, contrrios, portanto, sua ideologia
profssional modernizante.
A desorganizao social oriunda da modernizao econmica pode ser perfeitamen-
te compreendida como fator de anomia e crise social, e de fato assim . O que econmico
e momentaneamente lucrativo no , necessariamente, o que melhor expressa os valores
sociais relativos constituio do humano, humanizao do homem, e superao de
suas carncias e no propriamente nem primariamente carncias econmicas e materiais.
Temos carncia de liberdade, de alegria, de esperana, de saber, de beleza, de msica, de
poesia, de sonho e de tantas outras possibilidades do esprito humano. A modernizao
econmica no as prov nem as supre. No h nenhuma poesia num novo modelo de
trator ou numa nova variedade de semente selecionada de feijo. Mas pode haver muita
poesia, como testemunhei e vivi, no cuidado de um milharal ou no cultivo de coloridas
znias ou tagetes nos disfarados jardins ao p do terreiro de rsticas casas de roa, como
vi durante extensa pesquisa no Alto e no Mdio Paraba, em 1970. As fores do entorno dos
terreiros, os pastos e as plantaes no estavam separados na esttica de uma harmnica
concepo do mundo e da vida dos pequenos e mdios produtores daquela regio. Pode
haver delicada poesia num cafezal, como me relatou idoso e rico fazendeiro paulista, gran-
de empresrio, que se compraz muito mais na brancura da forao de suas plantaes na
Bahia do que no lucro cinzento do caf que colhe e exporta. Para ele, produzir e lucrar
apenas um momento da prpria produo.
Avassaladores programas de modernizao econmica na agricultura tm suprimido
a liberdade poltica da sociedade tanto em pases capitalistas quanto em pases socialistas.
A modernizao econmica foi responsvel por graves episdios de fome em pases como
a Unio Sovitica nos anos 1920. Aqui mesmo no Brasil, a modernizao agrcola, com a er-
radicao do caf, a partir dos anos 1950, destruiu o colonato, desenraizou os agricultores
que foram transformados em boias-frias e temporrios, favelizou as cidades, degradou suas
vtimas. No Rio Grande do Sul, a disseminao da soja corroeu a economia autrquica da
agricultura familiar na opo absoluta pela agricultura mercantil de exportao. Quebrou
o equilbrio e a lgica prprios da economia camponesa de excedentes e mergulhou as
populaes rurais nas vicissitudes da tirania do mercado que as empobreceu. Outros exem-
plos poderiam ser arrolados. E so muitos.
A autarquia da agricultura familiar deve ser compreendida na peculiaridade de sua
insero na diviso social do trabalho. No exclui a insero no mercado. Muito ao con-
trrio, diz respeito forma equilibrada dessa insero, assegurada, em graus variveis, a
produo direta dos meios de vida pelo agricultor e sua famlia. Ou, ento, pela diversifca-
o agrcola, em que um produto se torna, em termos lgicos, excedente de outro. Mesmo
quando a produo mercantil dominante e at decisiva organiza-se como economia de
excedentes. No porque o que se destina ao mercado seja a sobra da agricultura familiar,
mas porque o que se destina ao mercado produzido na lgica e no imaginrio da recusa e
do temor dos efeitos corrosivos e socialmente desorganizadores da dependncia absoluta
do produtor em relao ao mercado.
Um extenso retrocesso social vivido pelo Pas h meio sculo em consequncia de
uma modernizao agrcola de prancheta, sem fundamentos sociolgicos e antropolgi-
cos. A ditadura ideolgica do econmico devasta, no s desorganizando as sociedades
tradicionais. Devasta, tambm, na destruio do capital social representado por um saber
centenrio, de relativamente pouca efcincia econmica e de grande efcincia social.
Todo um imenso saber agrcola e ambiental est desaparecendo, engolido por um saber
agronmico direcionado exclusivamente para o curto prazo do lucro. O que lucrativo
neste ano agrcola pode trazer grandes prejuzos econmicos em anos posteriores, o que
no entra no clculo moderno.
As escolas superiores de agronomia no deveriam perder de vista o conhecimento
que vem sendo recuperado, sistematizado e analisado nas novas disciplinas cientfcas vol-
tadas para a memria: a etnoagronomia, a etnomedicina, a etnoveterinria, a etnoecologia,
a etnoclimatologia, a etnobotnica, etc. Isso ajudaria a atenuar a arrogncia acadmica e a
reinventar a agronomia, dando-lhe um fundamento antropolgico e criativo. A agronomia
fcaria mais agronmica se de fato dialogasse com o saber que quer confrontar e at invo-
luntariamente destruir.
H aspectos fascinantes desse saber tradicional que, ignorados, levam a desastres
cientifcamente fundamentados. Em 1977, nos primeiros meses de minha extensa pesquisa
artesanal sobre os confitos sociais e tnicos nas frentes de expanso, visitei Ariquemes,
em Rondnia. No muito longe das runas do posto telegrfco implantado pelo general
Rondon, no incio do sculo, abria-se na mata a Nova Ariquemes, uma cidade planejada em
dois blocos: um mais institucional e comercial e outro residencial. Ambos separados por
uma avenida que atravessava cerca de um quilmetro de selva. A selva preservada seria
uma espcie de jardim botnico natural, mata-testemunho da Amaznia que ali existira.
Voltei a Ariquemes alguns anos depois. Era uma cidade enorme, moderna. Ia-se de um pon-
to a outro em nibus circulares. J no existiam os barraces da cidade pioneira. Interessei-
-me pela avenida que atravessava a selva. Havia a avenida, mas no a selva. Os temporais e
o vento a derrubaram. Mata milenar em solo ralo, as rvores se seguravam umas s outras.
Derrubada a mata de apoio e aberta a cicatriz de passagem, as rvores vieram abaixo com
a chuva e o vento.
Ao lado da velha Marab, no Par, na confuncia dos rios Araguaia e Tocantins, foi
construda a Nova Marab, cidade planejada, que fcou em baixo dgua na primeira en-
chente. Salvaram-se as habitaes rsticas, quase improvisadas da populao tradicional
e pobre. Explicaram esses moradores que era fcil prever at onde a enchente anual ia
chegar. Bastava observar um tipo de formiga que faz sua toca e seu ninho na barranca do
rio. Quando as formigas comeam a mudar de lugar, levando os ovos, vo fazer o novo
ninho num lugar acima de onde ser o ponto de enchente.
Vale a pena lembrar a importncia que teve o conhecimento dos hbitos das abelhas
na derrota dos americanos pelos vietcongs na Guerra do Vietn. Contra toda a sofsticada
tecnologia do invasor, os camponeses vietnamitas usaram seu conhecimento tradicional
da natureza. As abelhas saem procura de fontes de mel. As que acham as foradas voltam
colmeia e fazem uma dana que decodifcada pelas demais. Nessa dana indicam direo
e distncia das fores. Os vietcongs simplesmente condicionaram abelhas para identifca-
rem americanos pelo odor, decorrente da alimentao peculiar. Aprenderam a decodifcar
a dana e a saber, portanto, a localizao e direo das foras inimigas. Simples e higinico.
O falecido etnobilogo Darrell Posey, que se radicou no Brasil, na Amaznia, espe-
cialista nas populaes kayap, descobriu tufos de vegetao da foresta no Cerrado, no
territrio de perambulao desse grupo indgena. Eram plantas medicinais. Empurrados
para fora de seu territrio pelo avano dos brancos e das empresas agropecurias, levaram
consigo suas farmcias. As tribos levam consigo, tambm, as sementes de suas plantas
alimentares, como o milho. O xodo para elas uma verdadeira epopeia de preservao
botnica, que o branco no capaz de praticar seno em condies excepcionais e caras.
Posey criou o Projeto Kayap. Promoveu encontros cientfcos, em que sbios indgenas
foram reconhecidos como autores e preservadores de conhecimento etnocientfco e esta-
beleceu com eles um dilogo de grande impacto nas etnocincias. Exatamente o contrrio
do que fazem os extensionistas rurais, limitados pela solido de seu ofcio.
As populaes camponesas so, em todas as partes, capazes de reinventar suas so-
ciedades, at radicalmente, quando alcanadas por alguma crise. Coisa que as sociedades
urbanas e modernas no logram. Anomia expresso patolgica de um fenmeno caracte-
risticamente urbano e moderno, a ausncia de normas porque suprimidas pelas mudanas
sociais. As sociedades rsticas e tradicionais, historicamente, mais do que sociedades desen-
volvidas, tm demonstrado mais capacidade de ajustamento dinmico a crises e rupturas.
isso que, equivocadamente, os socilogos tm defnido como resistncia mudana. So
sociologicamente mais autorregenerativas do que as sociedades modernas e urbanas.
Refro-me centralidade dos valores da famlia extensa, que mesmo dispersa tende
a resistir renncia a suas referncias tradicionais de sociabilidade. O retorno cclico dos
parentes, no calendrio festivo das comunidades rurais, especialmente o religioso, ao lu-
gar da famlia, mostra o quanto, mesmo espacialmente invisveis, os valores agregativos da
tradio comunitria e familstica no sucumbem ao poder de disperso e de desagregao
do urbano, do industrial e mesmo do moderno.
O estudo de Margarida Maria Moura sobre essa funo social da festa do Rosrio,
no interior de Minas Gerais, uma boa indicao de persistncia e resistncia.
1
Do mes-
mo modo que a estratgia das migraes do campo para a cidade, como mostrou Eunice
Durham, segue uma pauta de preservao e reforo da estrutura da famlia extensa, cuja
mudana visvel, da concentrao espacial disperso espacial, a menos indicativa do
contedo sociolgico e antropolgico dos efeitos desagregadores das crises econmicas
na agricultura.
2
No mnimo, deve-se levar em conta o ritmo da mudana e sua maior lenti-
do em relao a populaes socializadas no marco, propriamente, da sociedade moderna.
sempre prudente levar em conta que os estados de anomia no so permanentes nem
absolutos e que uma sociabilidade compensatria se desenvolve numa espcie de anomia
de compensao, sem o que a vida social seria impossvel.
Cito um caso, mais especfco, de criatividade social continuamente autorregenera-
tiva em face de uma adversidade extrema. o da comunidade de Noiva do Cordeiro, em
Minas Gerais, no muito longe de Belo Horizonte.
3
H cerca de 120 anos, uma moa da roa,
casada de casamento arranjado e forado pela famlia, como era costume, acabou tendo
um relacionamento com outro homem, solteiro, engravidou e decidiu deixar o marido para
viver com o homem que amava. O casal foi excomungado pelo padre do lugar e amaldio-
ado at a quarta gerao. O casal teve vrios flhos, todos estigmatizados pela sociedade
local, inclusive os vizinhos da roa, e estigmatizados tambm os que se casavam com os
membros dessa famlia comunal extensa. O problema persistiu durante as vrias geraes
1
Moura, M. M. Festa no serto. Travessia: Revista do Migrante, So Paulo, v. 15, n. 6, p. 22-25, 1993.
2
Durham, E. A caminho da cidade. So Paulo: Perspectiva, 1984.
3
Noiva do Cordeiro. Direo: Alfredo Alves. Produo: Regina Santiago. Noiva do Cordeiro, MG: BemVinda
Filmes, [2008?]. Disponvel em: <https://www.youtube.com/watch?v=gv0zQQ8NPmY>.
seguintes. Em consequncia do isolamento, o grupo se tornou uma comunidade matriarcal,
recriou valores e, na prtica, inventou uma sociedade nova e diferente, moderna, oposta
sociedade carrancista que amaldioara a famlia. No obstante a origem na sociedade tra-
dicional e, certamente, porque dele expelido, o grupo inovou na agricultura, desenvolveu
atividades industriais e culturais a ela associadas, imps-se mesmo no confnamento da
marginalidade social de que se tornara vtima. uma comunidade tradicionalista na forma
social de sua organizao, inovadora na economia, criativa e empreendedora no modo de
buscar solues e de superar adversidades.
No o nico caso. Cito outro, urbano. A Favela de Helipolis, no bairro do Ipiranga,
em So Paulo, surgida no incio dos anos 1970, agrega trabalhadores majoritariamente
originrios do Nordeste e da agricultura. Ali surgiu o time de futebol de vrzea Flor de So
Joo Clmaco. Os prprios participantes do time, frequentadores de um boteco local todo
fm do dia, preocupados com sinais de racismo que havia entre eles, decidiram organizar,
todo fm de ano, uma disputa futebolstica de pretos contra brancos. Toda a tenso racial
se expressa cruamente nas agresses e xingamentos dessa disputa ritual. Depois, os joga-
dores e suas famlias se renem num churrasco de confraternizao. Diversamente do que
a sociedade ofcialmente faz, que reprimir e negar o racismo, o grupo popular assumiu a
discriminao racial e tratou de exorciz-lo ritualmente. Com os casamentos inter-raciais,
h no bairro toda uma gerao de mulatos. Para participar do jogo, devem decidir se so
brancos ou negros, ou seja, defnir uma modalidade de conscincia da diversidade racial.
Vtima da questo racial, o grupo reinventou-a segundo um novo cdigo de sociabilidade,
o de uma sociedade mestia e multirracial que no escamoteia sua origem racial.
4
Num mundo rural cada vez menos rural, sem ser necessariamente cada vez mais urba-
no, o que a valorizao ideolgica do moderno e urbano defne como atraso e como passado
precisa ser revisto luz do que prprio das cincias sociais. A funo da sociologia e da
antropologia no a de reifcar categorias de classifcao social. As categorias servem para
construir a compreenso cientfca, no para impedi-la. A dinmica da sociedade prope as
bases sociais da pesquisa sociolgica e da construo de conceitos e noes necessrios
reconstituio sociolgica do real e sua explicao cientfca. Cada momento histrico e
cada situao social propem sua prpria sociologia.
As enormes diferenas tericas que h entre os trs autores fundantes e referenciais
da Sociologia Marx, Durkheim e Weber certamente dizem respeito ao mtodo cientfco
que cada um adota. Mas dizem respeito, tambm, ao modo como a sociedade se props a
eles nos diferentes momentos e situaes em que a pensaram sociologicamente.
O prprio Marx produziu duas verses ligeiramente distintas do primeiro tomo de
O Capital, uma para ser publicada na Alemanha e na Inglaterra e outra para ser publicada
4
Cf. o documentrio antropolgico de Wagner Morales, Preto contra Branco (2004). Direo: Wagner Morales.
Produo: Malu Viana Batista. So Paulo, 2004. Disponvel em: <https://www.youtube.com/watch?v=dyO5fnPvzUk>.
na Frana. Justifcou a diferena porque levou em conta o diferente modo de compreender
o assunto por parte de alemes e ingleses, de um lado, e franceses, de outro. Explicou,
tambm, sua pesquisa sobre o processo do capital como pesquisa localizada, situada.
Na Inglaterra teria perspectiva mais abrangente e completa do que na Frana, onde, no
obstante, poderia ter melhor compreenso do processo poltico da sociedade capitalista.
Em cada um desses lugares, a sociedade capitalista se propunha de um modo diferente do
outro e mais completa ou menos completa. Portanto, mais do que diferenas culturais e so-
ciais, havia entre elas diferenas histricas, diferentes momentos de realizao do mesmo
processo histrico. Nem por isso o capitalismo relativamente atrasado da Frana era menos
atual do que o capitalismo ingls.
Essas diferenas, assumidas por Marx como diferenas desconstrutivas para gerar a
compreenso sociolgica da sociedade capitalista, apresentaram-se de outro modo para
ele quando se defrontou com um questionamento da militante populista russa, Vera Zas-
lich. Ela queria saber se o socialismo era vivel numa sociedade no industrializada, como
a russa, uma sociedade agrcola e camponesa, bem diferente do modelo de certo modo
ingls analisado em O Capital. Marx no conseguiu dar uma resposta conclusiva a ela. Tal-
vez fosse possvel o passo do socialismo numa sociedade que ainda no era plenamente
capitalista e estava longe de s-lo. Numa orientao metodolgica que privilegia o tempo
histrico e a superao das contradies que o defnem, a relutncia de Marx sugere que
sua concepo de tempo era dinmica e no se imobilizava no sistema de noes que
desenvolvera.
Sem contar que o socialismo que acabaria se tornando real numa sociedade cam-
ponesa e atrasada, a sociedade russa, foi completamente diferente do socialismo terico.
Incorporou os valores e as concepes retrgrados da sociedade estamental de sua cir-
cunstncia. Isso se repetir na China. Algo que tinha um precedente no capitalismo nas-
cente. O Haiti, uma sociedade de escravos, fez sua independncia com base nos valores da
Revoluo Francesa. As determinaes prprias do escravismo que socializara os haitianos
se apropriaram dessas concepes e geraram uma sociedade atrasada e autoritria, muito
distante da Frana da Revoluo de 1789.
O retardamento do rural em relao ao moderno ou a persistncia do tradicional
em face do moderno no , portanto, nessa perspectiva, propriamente passado. Sua so-
brevivncia apenas o prope como uma determinao, isto , mediao contraditria e
constitutiva do atual, do presente como histria. O tempo desse passado no o passado
nem sua sobrevivncia indica resistncia mudana, como se entendeu na sociologia
brasileira de certa poca. Esse passado s resiste porque reproduzido pelos processos
sociais do atual, do presente, do moderno. o que faz da modernidade uma conjugao
de processos sociais de tempos desencontrados. A persistncia de costumes, da chamada
tradio, no expressa a funcionalidade do atraso, mas indica que o retardamento de umas
relaes sociais quanto a outras se insere na prpria dialtica da transformao social.
claro que a tradio e o tradicionalismo, geralmente associados ao mundo rural,
mas que de fato no se confnam nele, expressam-se de diferentes modos. Na conscincia
do homem comum, d-lhe referncias para compreender criticamente as transformaes
sociais de que se d conta na corroso de seu modo de vida e nas transformaes sociais
que o alcanam. Mas tambm como meio de orientao autodefensiva e transformadora
de suas aes. O classifcacionismo sociolgico que infectou a sociologia rural por longo
tempo confnou o tradicional num cubculo imaginrio e o moderno em outro. Na verdade,
determinam-se reciprocamente. a tenso entre eles que responde pelo modo como a
dinmica social alcana e transforma o mundo rural e a agricultura. Alcana e transforma
no marco dos valores da tradio, dos valores que humanizam a mudana social e lhe do
o sentido que pode ter na situao social de quem vive do que peculiar e prprio da
agricultura e do campo.
O mundo rural pode ser cada vez mais moderno sendo ao mesmo tempo cada vez
mais tradicional, isto , reconstituindo e atualizando sua diferena como fonte de identidade
e instrumento de afrmao e sobrevivncia. Essa a dialtica do processo social. Podemos
ver isso no Brasil, com relativa facilidade. A grande empresa rural se modernizou acentua-
damente no ltimo meio sculo. Ao mesmo tempo, tornou-se acentuadamente poltica e
conservadora, isto , referida tradio. No polo oposto, o Movimento dos Trabalhadores
sem Terra (MST), que supostamente expressa o modo de ser e de pensar do pequeno agri-
cultor, originrio que da agricultura familiar do Sul, claramente conservador nos valores
de referncia e na concepo comunitria de sociedade que cultua. Nem por isso avesso
ao mundo moderno desde as tcnicas agrcolas at o equipamento domstico. Difere na
escala de sua adeso ao moderno. Os que se espantam com o fato de que em suas marchas
e demonstraes os militantes estejam munidos de telefones celulares no compreendem,
de fato, o modo peculiar como a dinmica a que me refro chega at o agricultor de carne
e osso.
Os agentes econmicos da agricultura familiar, ou pequena agricultura como j foi
chamada, diferem do grande empresrio rural, no pelo tamanho, mas pelos valores sociais
e pela lgica social, econmica e poltica que os norteia, que outra. Eles podem ver e va-
lorizar a terra que lhes est cotidianamente perto, diversamente do grande empresrio que
se relaciona com a terra pela mediao da renda fundiria, de uma abstrao. O pequeno a
v como mediao e condio de um modo de vida, pode ver nela a poesia que nela h. V
tambm na perspectiva do valor de uso. O grande a v como instrumento de uma relao
racional de interesse, uma relao seca e puramente instrumental. V na perspectiva do
valor de troca que pode produzir.
A palavra terra, reduzida a mero objeto de clculo econmico, perde atributos que
lhe so culturalmente prprios, base e referncia de outras concepes da relao entre o
homem e a natureza. Terra uma categoria conceitual cujo empobrecimento etimolgico
est diretamente referido ao advento da moderna economia fundiria e mesmo ao direito.
Entre ns, foi a Lei de Terras, de 1850, que ao instituir no Brasil o moderno e atual direito de
propriedade criou a ideia da propriedade absoluta da terra, a terra-coisa. Os grupos tribais,
mesmo os aculturados, e as populaes rurais de tipo campons, no entanto, continuaram
se relacionando com a terra em termos mais abrangentes do que ocorria em Portugal. No
Brasil, inclusive, ganharam um estatuto na Lei de Sesmarias, de 1375, que teve seus efeitos
suspensos em 1822, pouco antes da Independncia, at que o Pas tivesse uma nova e
moderna lei agrria. A terra deixou de ser essencialmente referncia de uma mstica, que
ainda sobrevive, para se tornar mera referncia de clculo.
Jos de Souza Martins
Socilogo, doutor em Sociologia, professor emrito da Universidade de So Paulo (USP)
Sumrio
Introduo ...................................................................................................................................... 35
Zander Navarro, Antnio Mrcio Buainain, Eliseu Alves e Jos Maria da Silveira
Parte 1. Contextos e perspectivas ................................................................................................ 77
Captulo 1. Agricultura e indstria no desenvolvimento brasileiro ............................................................. 79
Captulo 2. Sustentabilidade e sustentao da produo
de alimentos e o papel do Brasil no contexto global .......................................................................................117
Antonio Carlos Guedes, Danielle Alencar Parente Torres e Silvia Kanadani Campos
Captulo 3. Exportaes na dinmica do agronegcio brasileiro:
oportunidades econmicas e responsabilidade mundial ...............................................................................147
Elsio Contini
Captulo 4. Quais os riscos mais relevantes nas atividades agropecurias? ............................................175
Antnio Mrcio Buainain, Maria Thereza Macedo Pedroso, Pedro Abel Vieira Jnior,
Rodrigo Lanna Franco da Silveira e Zander Navarro
Parte 2. Uma nova fase do desenvolvimento agrrio ............................................................... 209
Captulo 1. Alguns condicionantes do novo padro de acumulao da agricultura brasileira ......211
Captulo 2. Notas para uma anlise da fnanceirizao do agronegcio:
alm da volatilidade dos preos das commodities ............................................................................................241
Moiss Villamil Balestro e Luiz Carlos de Brito Loureno
Captulo 3. Coordenao e governana de sistemas agroindustriais ........................................................267
Decio Zylbersztajn
Captulo 4. Novas formas de organizao das
cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes .............................................................................................295
Maria Sylvia Macchione Saes e Rodrigo Lanna Franco da Silveira
Captulo 5. Gerao e distribuio de excedente em
cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola ........................................................................317
Captulo 6. A logstica do agronegcio: para alm do apago logstico ................................................337
Parte 3. Inovaes na agricultura: o maior de todos os desafos ............................................. 371
Captulo 1. Agricultura brasileira: o papel da inovao tecnolgica ..........................................................373
Captulo 2. Transformao histrica e padres tecnolgicos da agricultura brasileira .......................395
Captulo 3. Refexes sobre os rumos da pesquisa agrcola..........................................................................423
Sergio Salles-Filho e Adriana Bin
Captulo 4. A nova etapa do desenvolvimento agrrio e
o papel dos agentes privados na inovao agropecuria ...............................................................................453
Anderson Galvo
Captulo 5. Cooperativas brasileiras nos mercados
agroalimentares contemporneos: limites e perspectivas .............................................................................479
Andrei Cechin
Captulo 6. O agronegcio ser ecolgico...........................................................................................................509
Parte 4. O desenvolvimento agrrio bifronte ........................................................................... 531
Captulo 1. Pequenos e mdios produtores na
agricultura brasileira: situao atual e perspectivas ..........................................................................................533
Steven M. Helfand, Vanessa da Fonseca Pereira e Wagner Lopes Soares
Captulo 2. Trabalho rural: tendncias em face das transformaes em curso ......................................559
Junior Ruiz Garcia
Captulo 3. A nova confgurao do mercado de trabalho agrcola brasileiro .......................................591
Alexandre Gori Maia e Camila Strobl Sakamoto
Captulo 4. Trabalho e pobreza rural no Brasil ....................................................................................................621
Parte 5. A histria no terminou, mas o passado vai se apagando ......................................... 653
Captulo 1. Uma histria sem fm: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo ....655
Pedro Ramos
Captulo 2. Por que no houve (e nunca haver) reforma agrria no Brasil? ..........................................695
Zander Navarro
Captulo 3. Governana de terras e a questo agrria no Brasil ..................................................................725
Captulo 4. Experincias internacionais com a agricultura familiar e o caso brasileiro:
o desafo da nomeao e suas implicaes prticas .........................................................................................761
Parte 6. O Estado: da modernizao s novas tarefas .............................................................. 793
Captulo 1. Poltica agrcola: avanos e retrocessos ao longo de uma trajetria positiva ..................795
Carlos A. M. Santana, Antnio Mrcio Buainain, Felipe Prince Silva, Junior Ruiz Garcia e Pedro Loyola
Captulo 2. O trip da poltica agrcola brasileira: crdito rural, seguro e Pronaf ..................................827
Antnio Mrcio Buainain, Carlos A. M. Santana, Felipe Prince Silva, Junior Ruiz Garcia e Pedro Loyola
Captulo 3. Gastos pblicos e o desenvolvimento da agropecuria brasileira .......................................865
Jos Garcia Gasques e Eliana Teles Bastos
Captulo 4. Mudanas e desafos da extenso rural no Brasil e no mundo .............................................891
Marcus Peixoto
Captulo 5. Desafos da Agncia de Extenso Rural .........................................................................................925
Eliseu Alves e Geraldo da Silva e Souza
Parte 7. A ativao de uma relao perversa ............................................................................ 943
Captulo 1. Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico
do Semirido nordestino frente s novas tendncias da agropecuria brasileira..................................945
Aldenr Gomes da Silva e Fernando Bastos Costa
Captulo 2. Dinmica econmica, tecnologia e pequena produo: o caso da Amaznia ................979
Alfredo Kingo Oyama Homma, Antnio Jos Elias Amorim de Menezes e Aldecy Jos Garcia de Moraes
Captulo 3. Sucesso geracional na agricultura familiar: uma questo de renda? ............................. 1011
Norma Kiyota e Miguel Angelo Perondi
Parte 8. Rumo via argentina de desenvolvimento ............................................................... 1047
Captulo 1. Brasil agropecurio: duas fotografas de um tempo que passou ...................................... 1049
Flavio Bolliger
Captulo 2. O esvaziamento demogrfco rural .............................................................................................. 1081
Alexandre Gori Maia
Captulo 3. Um contraponto tese da argentinizao do desenvolvimento rural no Brasil ....... 1101
Arilson Favareto
Captulo 4. Alcance e limites da agricultura para o
desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso ........................................................................................ 1125
Pedro Abel Vieira Jnior, Eliana Valria Covolan Figueiredo e Jlio Csar dos Reis
Anexo .......................................................................................................................................... 1157
Sete teses sobre o mundo rural brasileiro .................................................................................................... 1159
Antnio Mrcio Buainain, Eliseu Alves, Jos Maria da Silveira e Zander Navarro
Introduo
O mundo rural brasileiro
Interpret-lo (corretamente) preciso
Zander Navarro
Eliseu Alves
Introduo
Introduo O mundo rural brasileiro: interpret-lo (corretamente) preciso 37
[] Voltando s condies sociais dos agricultores, faz-se necessrio lembrar que difcil
conseguir a melhoria dessas condies quando a produtividade e o salrio so baixos.
Alm disso, a obteno dessa melhoria se revela difcil, de forma acentuada, quando se
toma em considerao o que foi dito a respeito da modernizao agrcola (que permitiria
esse aumento da produtividade), isto , que a modernizao, aps alcanar o que foi cha-
mado de grau adequado de modernizao, fca na dependncia do crescimento do setor
no agrcola. E como este setor no agrcola no consegue se desenvolver a taxas muito
rpidas, conclui-se que atravs do aumento da produtividade muito improvvel que se
possa vir a ter um aumento de salrio e desse modo uma melhoria nas condies de vida
do trabalhador [] (PAIVA et al., 1973, p. 95).
Entender os tempos! esse mote, afrmado assim com simplicidade, deveria ser o
lema, imodesto, mas primordial, das Cincias Sociais. Os campos disciplinares que foram
chamados de cincias do esprito por Max Weber tm diante de si essa tarefa, cujas
mltiplas dimenses analticas elaboram perguntas sem fm, pois instadas a interpretar as
manifestaes da vida social e econmica em suas ilimitadas combinaes e possibilidades
objetivas. Implicam tambm demonstrar a inteligibilidade do passado como o pressuposto
lgico para decifrar o presente e, quem sabe, divisar o futuro. Mas seria aquele um motto
razovel e, especialmente, seria alcanvel? Haveria, de fato, alguma chance de resoluo
cientfca que iluminasse convincentemente as sociedades e assegurasse algum dia o pleno
desvendamento dos comportamentos sociais? E tambm explicasse simultaneamente as
escolhas dos cidados, a formao e o desenvolvimento da cultura, a estrutura e a gigan-
O mundo rural no Brasil do sculo 21 38
tesca complexidade da esfera econmica, a arquitetura sociopoltica das naes, ou, enfm,
o prprio signifcado da ao dos indivduos? Esses so alguns dos inmeros desafos que
incentivaram o nascimento e o desenvolvimento dos campos cientfcos que constituram
historicamente as Cincias Sociais, motivando seus estudiosos a procurar respostas para
aquelas perguntas, ampliadas pelo rosrio infndvel de indagaes sobre os mistrios da
vida humana e suas estruturaes sociais.
1
Quarenta anos depois, a citao-prembulo desta Introduo, inspirada no en-
tendimento do mundo concebido por um dos mais brilhantes economistas agrcolas
brasileiros, Ruy Miller Paiva, demonstra com cristalina nitidez os formidveis bloqueios
que a aventura humana impe aos seus interpretadores, mesmo para aqueles especia-
listas mais reconhecidos e reputados. Embora tenha sido o mais competente estudioso
do tema em sua gerao, considerado que foi o pai da Economia Agrcola brasileira, um
lendrio pioneiro, cujos escritos principais so das dcadas de 1960 e 1970, difcilmente
Miller Paiva teria imaginado, nos primrdios da modernizao agrcola daqueles anos,
que sua viso, relativamente ctica acerca das possibilidades aparentes da transformao
produtiva agropecuria, mostrar-se-ia vencida pela histria ao longo dos anos seguintes.

2
Menos ainda poderia antever que no apenas os obstculos aos quais se referia se-
riam removidos em larga extenso, mas at mesmo a agricultura brasileira, no espao
de tempo de pouco mais de uma gerao, apresentar-se-ia como aquela que disputaria
a posio de mais importante do mundo. Como interpretar essa reviravolta histrica?
Quais foram os mecanismos sociais e econmicos (ou os institucionais e tecnolgicos)
decisivos para impulsionar tal transformao? Como conseguimos saltar de um tempo
em que era a questo agrria que ocupava as mentes e as aes polticas, para os dias
atuais, em que o setor apresenta-se como o mais dinmico da economia brasileira? Como
esquecer que, quase no mesmo perodo em que Miller Paiva escreveu (em coautoria)
o livro cujo excerto est aqui reproduzido, setores infuentes de nossa intelectualidade
debatiam a natureza das relaes sociais predominantes no campo brasileiro e dispu-
tavam acidamente se ainda estaramos observando alguma feio feudal nas formas
sociais vigentes nas regies rurais, ou se, contrariamente, sinais de uma sociabilidade
capitalista estariam fnalmente surgindo como a marca principal da atividade econmica
1
Seria interminvel o debate sobre o poder heurstico e ontolgico das diversas disciplinas que integram as Cincias
Sociais. Ainda que um socilogo faa parte do grupo que organizou este livro, os que assinam a Introduo
concordam, em signifcativa proporo, com a observao de Michael Piore, quando alertou que [...] o que me
atraiu para a Economia foi a sua oferta de uma teoria coerente e sua orientao s polticas. Ela tenta se dirigir
aos problemas da sociedade e o faz sob uma forma disciplinada e razovel. Nenhuma das demais cincias sociais
parece oferecer nada parecido com a coerncia e a relevncia da Economia (PIORE, 2002, p. 292).
2
Alguns de seus trabalhos so considerados clssicos na literatura (PAIVA, 1968, 1971). Ruy Miller Paiva aposentou-
se em 1986, como servidor estadual, em So Paulo, e faleceu em 1998.
agrcola?
3
So exemplos, portanto, que iluminam com intensidade os dilemas analticos
e os imensos desafos das Cincias Sociais.
Circunscrevendo ainda mais o escopo do comentrio aos propsitos desta coletnea,
a ttulo de ilustrao, fazemos referncia a um dos mais fascinantes livros de um dos precur-
sores dos estudos culturais o campo multidisciplinar que emergiu com fora na dcada
de 1980 e reconfgurou radicalmente as Cincias Sociais nos tempos atuais, incluindo a
Economia. O campo e a cidade obra que foi originalmente publicada h quatro dcadas,
de autoria de Raymond Williams (WILLIAMS, 1973) j investigava muitas daquelas per-
guntas, embora especfcas da histria da Inglaterra.
um livro no qual o autor, um dos mais importantes marxistas daquele perodo, usou
lentes fnamente lapidadas para analisar as transies sociais e econmicas, bem como as
repercusses culturais experimentadas pelos povos que deram origem ao Reino Unido, sob
periodizaes histricas que lentamente deixaram antigos padres sociais para adentrar o
capitalismo industrial, que emergiu vigorosa e pioneiramente naquela sociedade. tambm
um livro de imensa qualidade analtica e sofsticada leitura, pois o autor aventurou-se na in-
terpretao de aspectos sociais cuja evidenciao emprica extremamente problemtica,
j que partes integrantes da cultura, das artes e da literatura, da simbologia da linguagem
ou das dimenses da realidade social no imediatamente tangveis ou mensurveis.
A anlise de Williams oferece um signifcativo substrato para introduzir e levar
adiante a coleo de textos que constituem este livro, porque um dos seus temas princi-
pais a difculdade de explicar os ritmos diferentes que distanciam fortemente as vises
humanas (e suas interpretaes) dos processos de mudanas sociais experimentados
pela sociedade, especialmente os econmicos. Ou seja, o recorrente tema dos tempos
distintos que opem as rpidas fraturas e as mudanas no subsolo econmico lenta
construo das percepes humanas acerca daquelas transformaes. Para tanto, esse
notvel cientista social recorre, sobretudo, a duas antinomias no apenas temporal,
que ope o presente ao passado em uma sincronia vertical, mas tambm quela enten-
dida inicialmente como uma dualidade igualmente espacial e horizontal. Esta ltima an-
tinomia confronta o campo vida urbana, antinomia que no parecia to empiricamente
ntida em sua gnese, quando o rural ainda se confundia com os nascentes burgos, mas
tornada cada vez mais (pelo menos em relao a uma sociabilidade cotidiana) separvel,
com o passar dos tempos, ante a exploso das cidades, acelerada na segunda metade do
sculo passado. Segundo Williams,
[...] Na longa histria dos assentamentos humanos tem sido profundamente conhecida
essa conexo entre a terra, da qual direta ou indiretamente todos ns retiramos a sobre-
3
Conforme o estudo clssico de Moacir Palmeira (PALMEIRA, 1971).
vivncia, e as conquistas da sociedade humana. E um dos avanos tem sido a cidade: a
capital, a metrpole, uma forma distintiva de civilizao [...] sentimentos poderosos foram
constitudos e generalizaram-se. Sobre o campo, a ideia acerca de uma forma de vida
natural, de paz, inocncia e a virtude simples. Sobre a cidade se formou a ideia de um
centro de conquistas: de aprendizado, de comunicao, de luzes. Mas fortes associaes
negativas tambm se desenvolveram: sobre a cidade como um lugar barulhento, de vida
mundana e ambies; sobre o campo como um lugar de atraso, ignorncia, limitao.
O contraste entre o campo e a cidade, como formas de vida fundamentais, remonta aos
tempos clssicos [...] Contudo, as ideias e as imagens do campo e da cidade retm grande
fora e presena. Essa persistncia tem uma signifcao relativizada apenas pelo fato da
grande variao, social e histrica, das prprias ideias. Claramente, o contraste entre o
campo e a cidade uma das formas principais pelas quais nos tornamos conscientes de
uma parte central de nossa existncia e das crises de nossa sociedade. Mas, quando isso
ocorre, a tentao reduzir a variao daquelas formas de interpretao ao que chama-
mos de smbolos ou arqutipos tornar abstratas mesmo essas mais evidentes e concre-
tas formas sociais [...] Essa reduo frequentemente acontece quando encontramos certas
formas e imagens e ideias persistindo durante perodos de grandes transformaes [...]
Sob todas essas relaes sociais e formas de conscincia existentes, as ideias sobre o campo
e a cidade, com frequncia de um tipo obsoleto, continuam a atuar como interpretaes par-
ciais [...] nossas poderosas imagens do campo e da cidade tem sido formas de responder
ao desenvolvimento social entendido como um todo. Esta a razo pela qual, ao fnal, no
podemos nos limitar ao contraste entre o campo e a cidade, mas devemos analisar as suas
inter-relaes [...] (WILLIAMS, 1973, p. 9, 347, 356, grifo nosso).
So inmeros os pontos de convergncia analtica e as analogias entre a argumenta-
o geral (discutida pelo autor ao longo do livro) e o caso brasileiro nos ltimos tempos, seja
em termos gerais, seja em termos especfcos, no tocante aos focos relacionados ao mundo
rural, objeto precpuo deste livro. Entre as convergncias, por exemplo, persistem as carac-
tersticas socioculturais de tempos idos, no apenas em sua reiterao nas formas sociais
do presente, tanto no campo quanto na cidade, mas at mesmo no amplo imaginrio co-
letivo da sociedade brasileira. Continuidade do passado que, curiosamente, e com alguma
surpresa, at mesmo se estende nas interpretaes de parte signifcativa da produo dos
cientistas sociais. Tudo isso dispensa registro, tanto por serem interpretaes sabidamente
conhecidas, quanto por escaparem aos objetivos deste comentrio introdutrio.
Felizmente, remetendo-se diretamente aos dilemas de explicao sugeridos na cita-
o acima, dois dos mais notveis cientistas sociais brasileiros abriram a presente obra com
elucidativos ensaios que tratam das antinomias citadas. As contribuies de Jos Roberto
Mendona de Barros e de Jos de Souza Martins, nomes consagrados e referenciais na
literatura de um lado, da Economia, e, de outro, da Sociologia , representam, para os
demais autores deste livro, uma homenagem a esses colegas cuja produo cientfca or-
gulha profundamente as Cincias Sociais brasileiras. Por essa razo, abrem separadamente
o livro com ensaios especiais que discutem em particular o presente, mas lanam as lentes
da anlise no passado e em nossa histria, seno a mais remota, pelo menos a contempor-
nea. Ao comporem a iluminante overture do livro, Mendona de Barros e Martins, formados
na tradio da Universidade de So Paulo (USP), engrandecem incomensuravelmente o
agrupamento de textos desta coletnea, adiantando argumentos que, posteriormente, os
demais colegas participantes esmiuariam sob outras perspectivas.
Os dois autores, motivados por outros ngulos e laborando sobre as vicissitudes
da nossa histria nacional, examinam os mesmos desafos discutidos no livro de Williams.
Como relacionar a histria anterior (a mais prxima ou aquela de longa durao) s gran-
des transformaes do presente? O que essa passagem revela de reiterao e persistncia,
mas tambm de descontinuidades com o passado? O que essas mudanas implicariam no
futuro?
O ensaio de Mendona de Barros enfatiza um olhar analtico, que o dominante
neste livro o foco econmico-produtivo e as determinaes do progresso tcnico , e
tambm refete sobre aquela dualidade, quando destaca, primeiramente, o extraordinrio
sucesso da agropecuria brasileira, evidenciado por todos os indicadores disponveis. Ante
esse desenvolvimento, o campo da produo de alimentos do mundo, ressalta o autor, est
se reduzindo a apenas quatro participantes realmente destacados dois demandantes de
maior peso (China e ndia) e dois supridores mais relevantes (Brasil e Estados Unidos), nessa
ordem, pois o Brasil est rapidamente atingindo a primazia mundial na oferta de alimen-
tos e matrias-primas de origem agropecuria. O quadro de sucesso contm, contudo, o
reverso negativo em sua moldura, e Mendona de Barros arrola sistematicamente diversos
bloqueios que precisam ser enfrentados com urgncia, desde as incertezas do Estado, ma-
nifestas na crescente fragilidade e na relativa inoperncia de muitas de suas instituies,
passando pelos temas relacionados nossa duradoura incapacidade de gesto dos recur-
sos naturais, e chegando a um dos temas principais deste livro, que a nova questo social
do campo brasileiro ou seja, o destino da chamada pequena produo rural, atualmente
nomeada sob outra forma, conceitualmente insufciente, que a expresso agricultura
familiar. Seu ensaio de abertura destaca temas emergentes, que logo devero se tornar
relevantes, como a inadequada legislao sobre a terceirizao de muitas atividades, tipica-
mente urbanas, mecanismo organizacional que comea a se expandir tambm nas regies
rurais.
Jos de Souza Martins, por sua vez, fundando-se na excelncia sociolgica de seus
inmeros trabalhos de pesquisa e (como Mendona de Barros) assentado em conhecimen-
to que , sobretudo, emprico pois decorre de suas longas atividades de pesquisa em
muitas regies rurais, desenvolvidas principalmente no interior de So Paulo, e tambm
no gigantesco territrio formado pelo Centro-Oeste e o Norte , analisa o tema sob outros
ngulos. Em especial, alerta para o risco de leituras apressadas sobre uma suposta moder-
nidade fundada em vises apologticas da mudana tecnolgica, destacando a presena
do passado no presente e, portanto, a necessidade analtica de perceber o que seria uma
matriz viesada de nosso entendimento do que moderno (Jos de Souza Martins, p. 22,
neste livro). Ecoando sua reconhecida acuidade sociolgica, estabelecida notoriamente
nos mais de 30 livros publicados sob sua autoria, Martins adverte, por exemplo, sobre a
errnea viso entusistica, muitas vezes associada inovao, da parte de alguns estu-
diosos que menosprezam os efeitos sociais perversos de sua disseminao. Alerta que
o processo de inovao no , necessariamente, um valor social positivo em si, mas um
valor relacional (p. 23, neste livro), observao que remete diretamente a alguns captulos
deste livro, quando se analisa a extraordinria dinamizao econmica em curso em mui-
tas regies de produo agropecuria, a qual, contudo, est associada a correspondentes
processos de seletividade social, que marginalizam social e economicamente milhares de
produtores incapazes de integrar-se multiplicidade de mercados gerados pela expanso
da produo. So advertncias decisivas que os autores do livro, movidos pelas respectivas
competncias tcnicas, mas igualmente por suas sensibilidades sociopolticas, sabero
analisar em futuras refexes sobre o desenvolvimento agrrio.
Embora questes socioculturais no sejam o principal foco deste livro, ainda assim
importante destacar o apelo do socilogo aos esforos mais cuidadosos de pesquisa
sobre a passagem de uma fase, que seria do passado, a uma nova fase, que a modernidade
capitalista estaria desenvolvendo em muitas regies agrcolas. Embora sucinto, o ensaio de
Jos de Souza Martins, que abre o livro, faz um alerta de importantssima relevncia para os
cientistas sociais que se debruam no estudo das regies rurais. Conforme destaca,
[...] O retardamento do rural em relao ao moderno ou a persistncia do tradicional
em face do moderno no , portanto, nessa perspectiva, propriamente passado [...] Esse
passado s resiste porque reproduzido pelos processos sociais do atual, do presente,
do moderno [...] O mundo rural pode ser cada vez mais moderno sendo ao mesmo tempo
cada vez mais tradicional, isto , reconstituindo e atualizando sua diferena como fonte de
identidade e instrumento de afrmao e sobrevivncia [...] ( p. 28-29, neste livro).
luz das refexes acima, trs premissas devem ser explicitadas pelos organizadores.
Primeiramente, este livro assume como sendo verdadeira, diante de incontveis evidncias
empricas, que as faces de continuidade social e cultural, assim como as formas sociais de
produo no campo brasileiro, estariam observando atualmente um daqueles perodos
picos de ssmicas transformaes, uma das implicaes imediatas de um fenmeno que
ocorre no mundo das ideias, das imagens e das percepes acadmicas ou sociais. Gradu-
almente se descolam da realidade as interpretaes e as vises antes vigentes, mesmo que
insistam em apresentar-se como adequadas para explicar os processos em curso naquelas
regies. Em consequncia, este comentrio introdutrio pressupe que a dupla antinomia
referida por Raymond Williams tambm est em curso na sociedade brasileira, represen-
tando uma visvel ruptura com o passado. Abre-se uma fase indita e desafadoramente
nova, tanto em relao s confguraes societrias mais tradicionais do campo brasileiro,
em seus aspectos mais variados, quanto no tocante s relaes entre o campo e a cidade
ainda que essa passagem no aceite separar abruptamente, como se estanques fossem, o
passado do presente, o tradicional do moderno. Na atual transio, pelo contrrio, ainda
mais desafador para os cientistas sociais aferir empiricamente no apenas a reiterao do
passado no presente, mas tambm a ressignifcao de ingredientes de outros tempos
luz das determinaes de um novo tempo. E tambm assumimos, por fm, que, se for aceito
que tais leituras sobre o perodo emergente so pelo menos parcialmente corretas, ser
preciso um esforo de interpretao mais ambicioso, plural e multidisciplinar, e tambm
mais ousado e criativo, para propiciar a construo de anlises reveladoras desse novo
tempo que vem revolucionando a economia agropecuria e a vida social rural no Brasil.
No parecem necessrias muitas provas factuais para demonstrar o surgimento e a plena
operao atual dessa profunda transformao em curso pois so inmeras as evidncias
registradas nos captulos que se seguem a esta Introduo.
4
O livro e suas motivaes
ampliar o debate necessrio
Para atender necessidade de produo de conhecimentos relevantes que corres-
pondam consistentemente a esse conjunto de pressupostos esboados, o livro recolhe
um esforo de pesquisa que representa uma notvel experincia coletiva, provavelmente
indita nas Cincias Sociais brasileiras dedicadas anlise dos processos sociais rurais.
Agregando 51 pesquisadores participantes, publicao que, sem dvida, concentra um
variado conjunto de motivaes por parte de seus autores. Para os organizadores, entre-
tanto, algumas foram as justifcativas principais, as quais encadearam dois momentos cor-
respondentes e sequenciais em sua operacionalizao. Primeiramente, a elaborao de um
artigo provocador, que foi tornado pblico no primeiro semestre de 2013, e, posteriormen-
te, a iniciativa de um esforo coletivo que resultou no livro ora oferecido aos interessados
no estado, nas facetas e no destino das regies rurais brasileiras.
A razo motivadora inicial foi a inquietude gerada pelo estreitamento, nos ltimos
tempos, dos debates entre os cientistas sociais dedicados aos campos disciplinares que
analisam o mundo rural, alm da reduo de possibilidades mais abrangentes, como cur-
4
Uma ilustrao curiosssima do novo padro decorre das relaes comerciais entre o Brasil e a China. No fnal
da dcada de 1980, um quarto de sculo atrs, a China importava irrisrias 12 mil toneladas de soja do Brasil e
devolvia na forma de carne suna para o Brasil (pois, inacreditavelmente, importvamos esse produto). Em 1996,
foram 52 mil toneladas e, ento, a importao disparou, chegando a 20,5 milhes de toneladas compradas pelo
gigante chins em 2011 (400 vezes mais no interstcio de 15 anos). Enquanto isso, a produo brasileira de sunos
(como tambm na avicultura, no ramo dos pequenos animais) tornou-se no menos do que espetacular, tornando
o Pas exportador. Considerados todos os produtos, a soma das exportaes agropecurias brasileiras neste
ltimo quarto de sculo j atingiu aproximadamente US$ 1 trilho (em termos nominais).
sos e a formao de profssionais especializados, os quais mantivessem viva a presena
dos estudos em tais reas do conhecimento. O fechamento institucional e a visvel rare-
fao analtica vm sendo comprovados por diversos fatos, alguns afetando diretamente,
enquanto outros, indiretamente, a vitalidade cientfca das Cincias Sociais aplicadas aos
processos sociais rurais. Entre os primeiros, por exemplo, a extino de muitas disciplinas
em cursos de graduao, assim como a diminuio de pesquisadores e professores que
estejam atuando nas disciplinas dedicadas anlise e pesquisa sobre as regies rurais,
sua economia e respectivas populaes. Por certa perspectiva, uma reduo que seria
inevitvel e esperada, pois somos uma sociedade cada vez mais urbana e, em decorrncia
disso, os temas ligados expanso das cidades tornaram-se proeminentes, afastando dos
interesses acadmicos os assuntos rurais, que antes ocupavam a agenda da pesquisa, fato
que tambm encontra guarida no paulatino esmaecimento, no imaginrio coletivo dos
brasileiros, de certos aspectos da vida rural.
Aqui no ser demais lembrar que h apenas uma gerao, ou um pouco mais, ns
nos defnamos como um pas agrcola e agrrio e, ainda mais, um pas com forte centrali-
dade na produo de um s produto, o caf. E ramos importadores de alimentos bsicos.
Ainda mais grave: era forte a predominncia dos temas rurais porque relacionados a am-
bientes sociais e produtivos pauperizados.
Se examinados com base nos dados censitrios, os indicadores tecnolgicos apon-
tariam, quatro dcadas atrs, um mundo rural primitivo, associado a estatsticas sociais
deplorveis, sob as quais se ocultava uma dilacerante pobreza rural, padres de dominao
poltica e a extenso da misria social, cenrio que marcou a histria agrria brasileira desde
sempre. O fortssimo movimento migratrio iniciado a partir dos anos 1950, e acelerado em
especial durante as dcadas de 1960 e 1970, mudou rapidamente a distribuio espacial da
populao; consequentemente, seria inevitvel que os temas rurais do passado deixassem
gradativamente de existir ou, ento, fossem reconfgurados nos novos ambientes das cida-
des, ou, ainda, fossem objeto de ressignifcao social mais ampla.
Outro fator de grande impacto no estreitamento de nossos debates atuais nas-
ce, contudo, do recente processo de democratizao, vencido o ciclo militar a partir de
1985, e sobretudo a partir da normatizao societria defnida pela Constituio de 1988.
Nessa nova fase de enraizamento democrtico, as disputas polticas vm se acirrando e,
como seria esperado, cada grupo poltico que conquista o poder procura enraizar a sua
narrativa, esperando que ela possa se tornar dominante, quem sabe hegemnica, para
assim fncar mais fundo as estacas de sua dominao partidria. Nos ltimos anos, esse
mecanismo poltico que legtimo, diga-se de passagem vem se exacerbando, gerando
efeitos deletrios e cerceando a necessria amplitude dos debates sobre os processos so-
ciais rurais. A institucionalizao dessa narrativa, sob o peso aplastado, mas dominador, do
Estado e suas polticas, tem encurralado as fronteiras recomendveis para o livre jogo das
ideias, para os confrontos argumentativos e para a contraposio de interpretaes, o que
pressuposto inarredvel da produo de conhecimento relevante e do funcionamento
estabelecido da cincia em ambientes democrticos. contexto, portanto, que exige um
esforo de produo de novas leituras sobre o mundo rural, as quais sejam livres e plurais,
para forar (tambm com legitimidade, mas desta vez apenas cientfca) a ampliao dos
debates brasileiros sobre o assunto.
H, porm, outra robusta razo motivadora que precisa ser citada como inspirado-
ra do esforo coletivo realizado a partir do segundo semestre de 2013 pelo conjunto de
pesquisadores que assinam este livro. Trata-se da sensao, talvez convico, de estarmos
adentrando, com nitidez crescente, uma nova fase do desenvolvimento agrrio brasileiro.
Nos termos de alguns captulos constantes da coletnea, trata-se de um novo modo de
acumulao ou um novo padro agrcola e agrrio, o qual estaria sendo determinante
para transformar o mundo rural, de forma radical em algumas de suas partes, alterando
profundamente o que conhecamos do passado rural dessas regies. Seria, contudo, factu-
almente comprovvel essa percepo, corroborada por evidncias sistemticas apuradas,
rigorosamente empricas, particularmente nas regies de maior dinamismo agrcola e in-
tensifcao tecnolgica? Est, de fato, em gestao um novo padro produtivo no campo
brasileiro?
Eis aqui um amplo campo para debates, pois muitos caminhos de interpretao
podem emergir aps a observao anterior a comear pela rejeio peremptria da
ocorrncia de um novo padro e, nesse caso, novas teorias precisariam ser aportadas
para explicar as surpreendentes evidncias empricas que vo se avolumando. Se, entre-
tanto, existir concordncia com aquela tese geral, ainda que nuanada ou parcial, ento
ser requerido um enorme esforo de anlise para oferecer uma interpretao adequada
e, sobretudo, as suas decorrentes implicaes. Muitos captulos desta coletnea lidam com
esse duplo desafo, que tpico de perodos histricos transicionais. E existiriam ainda as
possibilidades de teorizao que buscam o meio termo: nem estariam em curso rupturas
radicais, nem se manteria a rigidez conservadora presente na vida social e econmica. Ou
seja, a referncia possvel existncia de algo estruturalmente novo em desenvolvimento
na maioria das regies rurais brasileiras, movidas em nossos dias por impressionante pro-
cesso de produo de riqueza, per se j poder ser um fator desencadeador de esforos
analticos inovadores, assim ampliando os nossos debates.
So, portanto, mltiplas as motivaes que, em alguma medida, compartilham os
autores que assinam esta Introduo, as quais deram origem a um curto artigo intitulado
Sete teses sobre o mundo rural brasileiro, publicado na Revista de Poltica Agrcola, em maio
de 2013 (BUAINAIN et al., 2013) o texto reproduzido como anexo ao fnal deste livro.
uma anlise que tem sido amplamente lida pelos colegas interessados no desenvolvimento
agrrio brasileiro, honrando seus autores, mas gerando uma imediata e generalizada reao:
a maioria considerou aquele artigo instigante, porm insufciente em sua argumentao. A
vasta maioria dos colegas sentiu-se provocada por algumas ideias inovadoras expressas no
texto, mas insatisfeita com as explicaes dadas, pois entendidas como demasiadamente
condensadas no breve artigo publicado. Foi esse sentimento que, recolhido aqui e acol,
acabou gerando a iniciativa que foi informalmente batizada de Projeto Sete Teses, agora
concretizada nesta publicao.
Esse esforo cientfico no sendo um projeto formal e tambm no contando
com recursos de nenhuma instituio patrocinadora, no sentido corriqueiro de apoio
financeiro resultou em fascinante experincia de cooperao acadmica e cientfica,
provavelmente sem precedentes em nossa histria de pesquisa nessa rea do conhe-
cimento. Acabou mobilizando aproximadamente meia centena de pesquisadores,
vinculados a 17 instituies pblicas de pesquisa (uma delas dos Estados Unidos), alm
de pesquisadores associados a trs empresas privadas e a uma federao de agricul-
tores, tendo tambm includo, entre seus autores, tcnicos do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(Mapa) e do Senado Federal. Todos animados pela perspectiva de produo de uma
abrangente e irrestrita discusso sobre o campo brasileiro. Ao ncleo inicial de pesqui-
sadores da Embrapa e do Instituto de Economia da Unicamp foram se agregando os
demais especialistas, formando o grupo que, ao final, responde pelo presente livro. Um
trabalho integralmente voluntrio, motivado to somente pelo objetivo de oferecer
anlises que possam ser teis ao estudo dos processos sociais rurais em seu sentido
mais amplo, informados por um conjunto de teses. E igualmente importante: sem que
aquelas teses representassem, em nenhum momento, algum tipo de enquadramento
terico imposto s anlises feitas pelos autores. Foi um projeto tambm caracterizado
por essa faceta fundamental, pois uma iniciativa destinada, sobretudo, a estimular a
pluralidade interpretativa. No existiu, dessa forma, nenhum modelo terico prvio
ou algum arcabouo de anlise antecedente; menos ainda a imposio de uma narrati-
va dominante de natureza poltica. Aos pesquisadores foi oferecido apenas o conjunto
de proposies gerais (ou, mais corretamente, como hipteses de trabalho) sobre certo
foco social ou econmico, contidas no artigo supracitado, que refletiam as mudanas
ora em desenvolvimento nas regies rurais brasileiras. Os colegas participantes foram,
ento, convidados a reagir quelas proposies, analisando-as como melhor julgas-
sem, ancorados nas respectivas experincias acadmicas e profissionais. Ao faz-lo,
desencadearam argumentaes as mais variadas, todas riqussimas, sobre inmeros
assuntos e subtemas, dessa forma materializando respostas a uma das inquietaes
motivadoras deste exerccio coletivo fornecer conhecimento novo, criativo, relevante
e, dessa forma, estimular os debates, ultrapassando, assim, a fase de estiolamento ana-
ltico mencionada.
O artigo que submeteu originalmente as sete teses contm um argumento preli-
minar, e decisivo, sobre a atividade econmica agropecuria, alm da sugesto sobre qual
seria o condutor central da grande transformao. Ambos os aspectos formam as duas
teses primeiras e principais, enquanto as cinco teses adicionais decorrem daquelas duas
proposies (BUAINAIN et al., 2013). Neste livro, contudo, a discusso especfca sobre o
conjunto das teses foi antecedida por quatro captulos, agrupados no bloco que abre a
publicao, os quais se propuseram analisar aspectos mais contextuais ou histricos. Sobre
cada um dos captulos da coletnea estaremos apenas sugerindo, nesta Introduo, uma
sinalizao extremamente sucinta, no mais do que algum aspecto saliente que o captulo
prope e discute.
O primeiro dos captulos da Parte 1 (Contextos e perspectivas), de Geraldo SantAna
de Camargo Barros, sintetiza a viso do autor no tocante s relaes entre a agricultura
e a indstria ao longo do ltimo meio sculo de nossa histria. Trata-se de uma revela-
dora anlise sobre a quase sempre confituosa relao entre os dois setores, em face das
polticas do Estado brasileiro. Segundo comenta o autor, uma poca durante a qual a
agricultura foi por um longo tempo um [setor] perdedor lquido, transferindo recursos
para o restante da economia. Depois de analisar as diversas fases, que mostravam como
nossa marcha rumo ao desenvolvimento tem sido errtica, Geraldo Barros acentua a
permanncia de facetas estruturais que, assim argumenta, os historiadores vinculam aos
perodos colonial e imperial (p. 110, neste livro), em especial a pobreza e os padres de
desigualdade social que tipifcam a sociedade brasileira. Enfatiza, sobretudo, o eterno
adiamento de reformas cruciais, como o acesso aos meios de produo (por exemplo,
a reforma agrria nunca realizada) e a qualifcao da fora de trabalho ou, mais am-
plamente, os padres educacionais insufcientes. O captulo conclui apresentando um
impasse que no parece ter resoluo, que tem sido a opo de modernizar-se apenas
parcialmente, valendo-se de mecanismos de produo de receitas pblicas que, por sua
vez, so transferidas s famlias, em grandes propores. O autor ressalta que, de 2001
a 2010, mais de 70% do aumento dos gastos primrios do governo federal foi destinado
a transferncias para as famlias (p. 111, neste livro), na prtica criando uma armadilha
macroeconmica, pois, se se aumenta o consumo, pode-se encolher a poupana e po-
dem ser reduzidos os investimentos e, ao fm e ao cabo, podem-se produzir taxas de
crescimento mais baixas. As sadas exigiriam reformas, nunca realizadas, mas cada vez
mais urgentes.
Os dois captulos seguintes so relevantes para examinar o futuro, mas por ngulos
distintos. O de autoria de Antonio Carlos Guedes, Danielle Alencar Parente Torres e Silvia
Kanadani Campos a sntese de uma ambiciosa iniciativa do Centro de Gesto e Estudos
Estratgicos (CGEE), organizao social supervisionada pelo Ministrio da Cincia, Tecnolo-
gia e Inovao, a qual fcou conhecida como Projeto Alimentos.
O objetivo principal foi analisar a sustentabilidade e a sustentao da produo
agropecuria e o papel do Brasil no mercado mundial. O trabalho envolveu, durante quase
3 anos, dezenas de especialistas, estando entre eles vrios pesquisadores da Embrapa.
Todos contribuindo com anlises dos condicionantes do sistema agroalimentar brasileiro
e com a oferta de conhecimentos consistentes para o desenho de novas polticas pblicas
para o setor. Foram produzidas anlises prospectivas de longo prazo e, ao fnal, a anlise
abrangente dos 14 estudos e das 72 notas tcnicas produzidas permitiu uma sntese, cuja
verso abreviada o captulo dos autores nesta publicao.
Apontam, como resultado, a existncia de inmeros desafos para o futuro do
sistema agroalimentar ou, mais especifcamente, da agropecuria brasileira. Os temas
principais foram agrupados em seis blocos, os quais deram origem a correspondentes seis
pilares, considerados como espaos para desenvolver aes imprescindveis, as quais, se
implantadas, podero garantir maior solidez futura ao setor. Um dos pilares recomenda
aes mais ousadas e promissoras no campo da economia do conhecimento, referendando
a observao do captulo anterior, pois insistindo em mais educao e capacitao dos ato-
res sociais diretamente envolvidos no sistema agroalimentar. , portanto, o nico captulo
da coletnea que, de fato, se dispe explicitamente a perscrutar o futuro de mdio prazo,
sugerindo diversos caminhos com base nos diagnsticos realizados sobre a situao atual
daquele sistema e suas potencialidades.
O terceiro captulo dessa parte de Elsio Contini e decifra minuciosamente o
desempenho recente das exportaes agropecurias e suas repercusses fnanceiras,
privilegiando o ltimo decnio. Trata-se de estudo sobre os mercados internacionais e as
vicissitudes enfrentadas, nesse perodo, na pauta de exportaes brasileiras. Embora ainda
concentrada em poucos produtos, cresce a participao de produtos nacionais, em um
nmero cada vez maior de mercados externos. Por seu turno, produtos histricos, como
o caf, perdem importncia relativa, em detrimento de novos entrantes, especialmente a
soja, mas tambm de outras mercadorias, como carnes, derivados do complexo sucroalco-
oleiro e produtos forestais.
O captulo tambm sintetiza os principais fatores que devem impulsionar as ex-
portaes nos anos vindouros, abrindo, assim, uma janela de explicao sobre o futuro.
preciso ressaltar um aspecto decisivo que o autor citou apenas de passagem em um
nico pargrafo, sem ter tido espao para discuti-lo em profundidade. Ao enfatizar que
a dinmica agropecuria brasileira do futuro est relacionada ao aumento substancial
das exportaes e, mais ainda, que o mercado interno no tem capacidade de absorver
a produo [que permita] incorporar pelo menos 1 milho de pequenos produtores ao
mercado, Contini retoma Ruy Miller Paiva e apresenta um argumento de imensa oportu-
nidade, especialmente sobre suas consequncias sociais, relacionado a diversos aspectos
discutidos neste livro. Mais claramente: as chances de produo de resultados produtivos
mais satisfatrios, que elevaro a renda das famlias rurais dos pequenos estabelecimentos,
esto, pela viso do autor, indissoluvelmente relacionadas ao incremento do sucesso das
exportaes agropecurias brasileiras, impondo, porm, uma srie de condicionalidades,
que atualmente reforam a excluso, dos mercados mais dinmicos, de parte signifcativa
desses pequenos produtores.
Finalmente, o ltimo captulo do bloco inicial, que procura apontar contextos
mais gerais e perspectivas para a agricultura brasileira, discute um tema emergente
(afeto a todos os produtores) que presente e inevitvel nas operaes cotidianas
dos produtores e de todos os demais agentes econmicos ligados ao setor. Trata-se
da anlise dos riscos inerentes operao da atividade, discutidos em captulo de
autoria de Antnio Mrcio Buainain, Maria Thereza Macedo Pedroso, Pedro Abel Vieira
Jnior, Rodrigo Lanna Franco da Silveira e Zander Navarro. A emergncia de um novo
padro agrrio e agrcola implica maiores riscos? Sem dvida, respondem os auto-
res desse captulo, ainda que, atualmente, algumas formas de risco exijam respostas
mais urgentes, enquanto outras, nos anos vindouros, venham a ser potencialmente
mais ameaadoras. Para tanto, os autores analisam os riscos poltico-institucionais, os
riscos produtivo-tecnolgicos, os riscos financeiros, os riscos sanitrios associados
qualidade alimentar, alm de esboarem juzo sobre os riscos logsticos (pois o livro
tem a fortuna de contar com um captulo especfico que discute o chamado apago
logstico, comentado mais frente). Ao final, os autores especulam sobre a existncia
de riscos sociais decorrentes da atividade agropecuria.
Enquanto a agropecuria e suas cadeias produtivas conformam uma parte da eco-
nomia brasileira que vem produzindo riqueza em montantes que se ampliam espetacu-
larmente, ano aps ano, a estrutura dos servios relacionados administrao de riscos
no Brasil ainda engatinha, mostrando-se insufciente em face das diversas ameaas que
pairam sobre a atividade. Os autores alertam, em particular, sobre a gravidade dos riscos
fnanceiros.
As teses propostas e o conjunto
de captulos correspondentes
Como antes salientado, o conjunto das sete teses propostas pode ser separado em
duas principais, que so a causa das outras cinco adicionais, pois estas so, em larga pro-
poro, decorrentes daquelas, refetindo prismas distintos. Essas cinco teses no seriam
proposies coadjuvantes ou de menor importncia (pelo contrrio, como se depreender
da leitura de seus captulos), mas se materializam nitidamente a partir da gnese e do pleno
desenvolvimento das duas primeiras, existindo aqui uma relao de causalidade. Sobre a
primeira tese principal, seis captulos (Parte 2) aprofundaram ngulos diferentes relaciona-
dos ao tema geral desse segundo bloco, agrupado sob a orientao geral da primeira tese
do artigo original. O primeiro dos textos, tambm de Antnio Mrcio Buainain, mas desta
vez como autor isolado, discute o foco principal do conjunto das teses, sugerindo que:
[...] o novo padro introduz o capital em todas as suas modalidades no centro do de-
senvolvimento agrcola e agrrio. Rebaixa o papel da terra, pois a produo e as rendas
agropecurias passam a depender, crescentemente, dos investimentos em infraestrutura,
mquinas, tecnologia e na qualidade da prpria terra, alm de investimentos em recur-
sos ambientais e no treinamento do capital humano. Cada vez mais preciso capital de
giro para introduzir no sistema produtivo os insumos que viabilizam as inovaes para
manter-se rentvel em ambientes de crescente tensionamento concorrencial. (BUAINAIN
et al., 2013, p. 110), (p. 213 e 1167, neste livro)
Embora sendo forado a condensar os argumentos em espao relativamente redu-
zido (como todos os demais captulos da coletnea), o autor divide o captulo em cinco
partes, procurando responder necessidade analtica de abrir o novo padro, apontando
suas caractersticas principais. Primeiramente, discute a lenta constituio de uma nova
institucionalidade, que precisa nascer para dar concretude a esse novo padro de acumu-
lao, sugerindo quatro condicionantes principais: 1) a insero, agora defnitiva, de um
contexto schumpeteriano que introduz a concorrncia no funcionamento dos mercados
de produtos agropecurios; 2) a situao curiosa de um novo regramento defnido por um
sem-nmero de convenes e tratados que vm sendo impostos, em contraposio a um
contexto liberalizante nascido na dcada de 1990; 3) crescentes exigncias mandatrias
sobre a sanidade e a segurana dos alimentos; e 4) preceitos imperativos no campo am-
biental, que foram o reposicionamento das atividades produtivas e do setor em geral. Na
segunda metade do captulo, Buainain discute quatro outros focos essenciais relacionados
a esse novo perodo. O primeiro deles a ntida diminuio em curso no tocante oferta
de trabalho nas regies rurais, um processo irreversvel em face da precariedade das con-
dies de vida naquelas regies. A crescente escassez de fora de trabalho vem induzindo
fortemente a intensifcao tecnolgica nos sistemas de produo. Tambm discute a f-
nanceirizao em seu funcionamento concreto um processo que, o autor acentua, no
passa de uma radicalizao do processo de mercantilizao da produo (p. 227, neste li-
vro). O terceiro fator diz respeito necessidade de ocorrncia de uma verdadeira revoluo
da gesto, em face da complexidade que apenas se aprofunda ante tais desenvolvimentos.
Finalmente, em sua parte fnal, so discutidas as principais facetas que emergem da inten-
sifcao produtiva e tecnolgica de um setor econmico que historicamente se organizou
extensivamente. Para Buainain, esse conjunto de foras e condicionantes empurram parte
dos produtores para o novo padro e aprofundam a heterogeneidade, pois um nmero
signifcativo no logra nem lograr acompanhar o processo.
Em feliz complementaridade, ainda que sob um arcabouo analtico distinto, o
Captulo 2 da Parte 2 da coletnea, de autoria de Moiss Villamil Balestro e Luiz Carlos
de Brito Loureno, aprofunda o significado de financeirizao, que um dos termos-
chave da nova fase, usando, para tanto, diversos conceitos e sugestes tericas da So-
ciologia Econmica. Tambm se valem da Sociologia Histrica, pois apontam que esse
seria fenmeno cujas razes so mais antigas e, talvez, essa seja a principal mudana
estrutural nas economias capitalistas avanadas desde os anos dourados do keynesia-
nismo do ps-guerra (p. 245, neste livro), alm de igualmente ressaltarem os impac-
tos dessas mudanas, pois as reformas liberalizantes dos anos 1990 nas agriculturas
brasileira e mundial resultaram em menor espao para a ao do Estado e ensejaram
um novo padro de organizao produtiva e de acumulao (p. 245, neste livro). Em
grandes linhas, em face das limitaes de espao, os autores discutem inicialmente o
fenmeno em seus termos mais conceituais, ainda que ancorados em fatos histricos
do perodo contemporneo, e ser importante compreender, assim acentuam, que
a origem desse grande poder das finanas passa pelo progressivo deslocamento de
um sistema de financiamento baseado em bancos [como existiu no passado] para um
sistema baseado em mercado de capitais (p. 246, neste livro) na prtica significando
a maximizao de valor aos acionistas, agrupados, alis, em novos investidores institu-
cionais. Na segunda parte do captulo, so apresentados os delineamentos gerais da
financeirizao no agronegcio, que acarretou diversas consequncias, entre as quais
um distanciamento entre a esfera da produo [...] e o controle dessa mesma produ-
o, e, tambm, a relativa abstrao da produo fsica em relao aos derivativos de
commodities agrcolas (p. 252, neste livro). Sob esse novo regime, condensam-se trs
elementos principais: a crescente importncia do mercado de capitais para as grandes
empresas agroindustriais, o aumento considervel do financiamento externo da pro-
duo agrcola e, finalmente, a entrada (e o aumento) dos investidores institucionais
em diversos mecanismos financeiros criados nos ltimos anos. Cada um desses aspec-
tos tem implicaes relevantes para o funcionamento e as perspectivas da agricultura
brasileira. Como esto ainda distantes de ser plenamente compreendidas, requerem
novas pesquisas no futuro imediato.
E quais seriam os espaos organizacionais que em seu mbito materializam as
profundas transformaes (em todas as esferas sociais, ainda que determinadas, cada
vez mais, pelo capital fnanceiro) citadas por aqueles autores? Os dois captulos seguintes
respondem a essa pergunta com relevante e til profundidade analtica. Decio Zylber-
sztajn (Captulo 3 da Parte 2), recolhendo sua vasta experincia acumulada em estudos e
pesquisas sobre os sistemas agroindustriais, esmia os aspectos constituintes essenciais
dos sistemas para entender suas formas de coordenao e governana. De certa forma,
o captulo, extremamente didtico, questiona o prprio modo como a agricultura tem
sido examinada pela Economia e pela Sociologia, analisada ainda isoladamente dos
demais setores e agentes com os quais se articula, ou a eles vinculados fundamental-
mente pelo mercado, e introduz diversos focos analticos relevantes para o conjunto da
discusso empreendida pelos autores do livro. Nesse contexto, discute a importncia da
abordagem centrada nos sistemas agroindustriais, ressaltando a sua utilidade para o
estudo do desenvolvimento da agricultura e das suas relaes com outros setores e com
a sociedade (p. 269, neste livro), assim como decifra diversos aspectos relacionados ao
tema da governana, defnida como a capacidade de coordenao e comando de siste-
mas complexos de produo (p. 270, neste livro). Sobre este ltimo conceito, aspectos
concretos emergentes e de urgente defnio prtica podero ser equacionados adequa-
damente, pois os estudos de governana permitem abordar temas relativos estratgia
das organizaes, integrao vertical e horizontal, ao estudo dos contratos e de forma
mais ampla alocao dos direitos de propriedade (p. 270, neste livro). O captulo de
Zylbersztajn soma-se, portanto, a recentes esforos de ampliar o escopo da Economia
para alm das teorias neoclssicas a frma, por exemplo, deixa de ser uma funo de
produo para ser analisada como um arranjo institucional ou um nexo de contratos.
por essa razo que tais esforos tericos tambm permitem uma aproximao entre os
estudos econmicos e as demais disciplinas das Cincias Sociais. O captulo utiliza alguns
exemplos ilustrativos de sistemas agroindustriais do caso brasileiro para discutir o que foi
apresentado sob um foco mais conceitual.
Maria Sylvia Macchione Saes e Rodrigo Lanna Franco da Silveira (Captulo 4 da
Parte 2), por sua vez, assinam o Captulo 4 da publicao, no qual tambm discutem o
tema das cadeias agrcolas e suas novas formas de organizao, enfatizando, porm, as
ltimas tendncias de seu desenvolvimento. Embora o captulo sugira, brevemente, um
arcabouo terico que fundamenta a anlise, o texto dedica-se especialmente a explicar
as mudanas no ambiente institucional ocorridas na dcada de 1990, as quais foram
essenciais para concretizar o novo padro agrrio e agrcola apontado no livro. Foram
mudanas que permitiram o desenvolvimento de formas mais competitivas, pois caben-
do ao setor privado assumir progressivamente funes que eram realizadas pelo Estado
(p. 300, neste livro). Instala-se, assim, um novo padro de concorrncia, pois foram im-
plantados mecanismos novos de fnanciamento da produo agrcola, com um papel
relevante da indstria de insumos e dos compradores de commodities (p. 298, neste
livro). Diante dessa crescente complexidade (enfatizada por diversos autores), passou a
ser urgente entender o funcionamento e as estratgias empresariais, e a organizao
das cadeias produtivas agrcolas. Como diversos autores dos textos ressaltaram, um dos
maiores desafos, especialmente para os produtores, ser perceber que a nova comple-
xidade um meio de criao de valor. Assim, a identifcao dos pontos de valorizao e
dos seus apropriadores principais tornou-se uma das perguntas mais importantes para
todos os agentes envolvidos nas cadeias (ou sistemas) agroindustriais, salientando-se,
igualmente, como um dos argumentos mais relevantes dos autores, que o segmento
agrcola tradicionalmente um receptor de estratgias concebidas nos segmentos a
montante (incorporao de tecnologia por meio de insumos agrcolas) e a jusante (pro-
duo de produtos diferenciados), o que o caracterizaria como um tomador de gover-
nana, p. 306, neste livro). Seria possvel alterar substantivamente esse papel subalterno
do setor agrcola na estruturao das cadeias produtivas? uma pergunta que poder
animar pesquisas posteriores.
O captulo seguinte de Hildo Meirelles de Souza Filho (Captulo 5 da Parte 2), pes-
quisador com experincia consolidada, especialmente no estudo de alguns atores sociais
e agentes econmicos que comumente participam de cadeias agroindustriais. No texto, o
autor oferece uma anlise sobre o funcionamento dos mercados de produtos agropecu-
rios naquelas cadeias, destacando um aspecto central das transformaes recentes, o qual
acarreta vrias consequncias econmicas e sociais. Em suas palavras,
[...] mercados, em sua maioria, no se comportam como um modelo de concorrncia
perfeita, as polticas agrcolas devam considerar esse fato. No h como omitir a enorme
assimetria de poder de mercado entre produtores rurais, ou suas organizaes, e a maioria
dos compradores, bem como entre processadores e varejistas. O crescente controle dos
mercados por poucas grandes empresas processadoras, intermedirios e varejistas tem o
potencial de aumentar a competitividade e gerar ganhos para o conjunto dos agentes das
cadeias, inclusive para produtores rurais e consumidores. Entretanto, a centralizao das
decises e o aumento das assimetrias no interior de cadeias geram problemas distributivos,
com implicaes para as atuais polticas pblicas e para o prprio desenvolvimento econ-
mico [...] (p. 335, neste livro).
Um dos grandes temas estudados pelo autor a estrutura de governana das cadeias
agroindustriais, assunto igualmente analisado (por enfoques distintos) nos dois captulos
anteriores, principalmente as estruturas de mercado. So discutidas mudanas recentes
que tm concentrado o poder de alguns agentes participantes das cadeias, o que muda
a estrutura de poder decisrio em seu interior e, assim, poucas e grandes empresas pos-
suem maior capacidade de impor condies em suas transaes (p. 319, neste livro). Um
dos aspectos mais delicados (social e produtivamente) entre os discutidos por Souza Filho
um fato da vida real, que encurrala as chances, em especial a dos pequenos produtores,
que no conseguiro se organizar ou desenvolver estratgias adequadas, pois
[...] no se pode esperar que os ganhos de efcincia que conferem competitividade s
cadeias agroindustriais sejam distribudos entre os agentes (produtores rurais, processa-
dores, varejistas e consumidores) na mesma proporo de sua participao na gerao do
excedente. (p. 320, neste livro)
O captulo representa contribuio inovadora quando o autor analisa o efeito dessas
mudanas nas polticas agrcolas. Geralmente, essas polticas foram concebidas assumindo
a existncia de mercados em concorrncia perfeita e operaes no chamado mercado spot.
Como a maioria dos mercados agropecurios no desenvolveu essa faceta econmica,
preciso explorar analiticamente as suas consequncias. O texto prope a anlise em termos
principalmente tericos, mas refete a experincia emprica do autor em distintas situaes
de pesquisas j realizadas.
Esse conjunto inicial de captulos relacionados primeira tese concludo com outro,
igualmente importante em face do novo padro. De autoria de Andra Leda Ramos de Oli-
veira (Captulo 6 da Parte 2), oferece um cuidadoso exame de um tema que todos intuem
como sendo de imensa relevncia atual para garantir a continuidade da expanso agro-
pecuria, mas apenas os especialistas (Ramos de Oliveira entre eles, destacadamente) tm
conseguido oferecer um quadro completo. Est se referindo aqui ao que jornalisticamente
tem sido intitulado de apago logstico o conjunto de imperfeies na infraestrutura re-
lacionadas agropecuria e a seu comrcio, tanto o domstico quanto, e particularmente,
aquele relacionado s exportaes. Aquela expresso normalmente tem sido utilizada para
discutir os aspectos relacionados ao transporte, estrutura de portos e s condies da ar-
mazenagem de gros no Brasil. Com a dimenso assumida pela agropecuria do Pas, o que
antes era entendido principalmente como um debate sobre movimentao de mercado-
rias, ganhou, nos nossos dias, alta complexidade, tendo se tornado tema estratgico para
o futuro da agricultura empresarial, principalmente no tocante s exportaes brasileiras.
A autora sugere que, se forem mantidas as difculdades atuais, o desenvolvimento do setor
poder consagrar, tambm sob esse tema, uma via argentina de transformaes futuras
(conforme a ltima tese, mencionada no fnal desta Introduo), pois
[...] apenas segmentos agrcolas organizados, com produo em escala e capazes de
acessar grandes mercados, conseguem sustentar a demasiada participao dos custos
logsticos no custo fnal dos produtos e, ainda, vencer momentos de forte oscilao de
preos. (p. 340, neste livro).
O captulo tambm discute com detalhes as insufcincias atuais dos marcos re-
gulatrios correspondentes s necessidades logsticas. Posteriormente, o texto analisa
minuciosamente as principais facetas dos vrios tipos de transporte e, ao fnal, o tema do
armazenamento, indicando, sobre este ltimo, que a capacidade de ampliao esttica
da armazenagem tem permanecido atrasada em relao ao dinamismo produtivo, o que
amplia as defcincias do setor.
O bloco de captulos seguinte (Parte 3) relaciona-se, direta ou indiretamente, com a
segunda tese do artigo original aquela que sugere que o principal condutor do processo
econmico que atualmente dinamiza a agropecuria brasileira , genericamente falando,
a inovao ou, mais especifcamente, a intensifcao tecnolgica da atividade econmica
agropecuria.
5
Sugere-se que, tambm sob esse ngulo, existem mudanas profundas e
signifcativas em curso e, assim, os seis captulos que formam esse grupo discutem aquela
proposio geral. O primeiro deles, de Jos Maria da Silveira, delineia os aspectos mais
gerais (e essenciais) do tema principal proposto pela tese inicialmente introduzida. Embora
sucinto, o texto pretende explicar uma transformao bem mais ampla e complexa, que iro-
nicamente o autor indica que poderia ter outro ttulo: Da estagnao doena holandesa.
6

Seu objetivo, portanto, elencar os fatores principais que permitem entender a profunda
mudana ocorrida entre dois momentos de nossa histria contempornea de um per-
odo inicial, no qual prevalecia uma situao de relativo desabastecimento (at mesmo de
produtos alimentares bsicos), para outro momento, mais recente, no qual o Brasil passou a
assumir o papel de desenvolto protagonista entre os ofertantes de alimentos no mundo. O
autor comenta, esquematicamente, os fatores e os processos principais que permitiram ao
Pas sair da armadilha de baixa produtividade para a de um sistema agroindustrial de cres-
cente complexidade e, em muitas de suas partes, competitivo em termos internacionais.
O texto inova conceitualmente e comenta diversos aspectos que no so exclusivamente
relacionados economia da inovao, mas outros de natureza poltica, social ou institu-
cional. O modelo de anlise decifra uma passagem que parecia ser intransponvel em nosso
passado recente: o dilema entre o incentivo s exportaes (aproveitando as vantagens
comparativas) e seu hipottico oposto, o estmulo ao desenvolvimento das agroindstrias
5
preciso solicitar a tolerante compreenso daqueles que honrarem os autores desta Introduo com a sua
leitura. Por que insistir, com frequncia, nesta parte e em outros captulos, sobre uma obviedade que tratar a
agropecuria como uma atividade econmica? A razo prosaica, mas precisa ser explicitada: vivemos em tempos
inacreditveis, no qual autoridades, lideranas sindicais e, ainda mais surpreendentemente, cientistas sociais
e pesquisadores de outras reas disciplinares parecem ser ablicos, pois abrem mo de qualquer capacidade
crtica sobre a realidade. A reiterao que fazem sobre a existncia de formatos tecnolgicos alternativos (sob
a expresso da agroecologia), de povos tradicionais (alm das comunidades e dos povos indgenas), de uma
essencialidade social que seria a marca da agricultura familiar (que inexiste, alm da forma de administrao)
e, sobre tudo isso, o que causa enorme perplexidade, o uso crescente do termo campesinato (desenterrado do
passado remoto) so narrativas que desmoralizam os brasileiros que estudam e interagem com a vida social rural.
Como so expresses que pretendem resgatar a existncia de uma vida idlica que jamais existiu, sugerindo a
existncia de um paraso rural, ocupado por indivduos virtuosos, portadores de alguma pureza social, essa nota de
rodap torna-se necessria. Para os organizadores desta coleo, a agropecuria especialmente uma atividade
econmica, operada por famlias (principalmente) rurais, atividade imersa em uma economia mais abrangente,
hoje internacionalizada. Esquecer esse fato nos coloca no mundo das nuvens e dos contos de carochinha.
6
A expresso doena holandesa foi popularizada pela revista de economia inglesa The economist, no fnal da
dcada de 1970, para identifcar os desajustes macroeconmicos da economia da Holanda em decorrncia da
riqueza gerada pela descoberta de gs natural naquele pas, no fnal dos anos 1950. Seria uma doena porque
decorre de preos elevados de alguma commodity de exportao, que acarreta apreciao da moeda local,
elevao dos gastos governamentais, das transferncias de insumos entre setores e, ao fm e a cabo, dos dfcits
contnuos em conta corrente.
nacionais. A explicao demonstra que a gestao desse complexo sistema base do cha-
mado novo padro no foi uma simples opo do capital e, ante os desafos crescentes,
est propondo incisivamente uma pergunta central sobre o futuro: implantado sob uma
combinao virtuosa, o moderno sistema agroindustrial de produo de alimentos no
Brasil estaria gerando situaes que garantem a sua permanncia a longo prazo?
O prximo captulo, que tem a autoria de Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho
(Captulo 2 da Parte 3), mostra os esforos recentes de pesquisa do autor sobre padres
tecnolgicos e suas evidenciaes empricas na agricultura brasileira. texto que agrega
novas facetas em relao ao tema geral, pois que usa intensamente dados censitrios,
mencionando at mesmo diversas diferenas regionais, que so essenciais para os for-
muladores de polticas pblicas. Como ilustrao, o autor analisa em profundidade as
caractersticas principais da marcante heterogeneidade estrutural da agropecuria brasi-
leira, sugerindo que a complexidade instituda ao longo dos anos exige que seja ampliada
a capacidade de absoro de conhecimento externo dos agentes, aumentando, assim, a
incluso produtiva (p. 419, neste livro), observao que analisada por outros autores, nos
respectivos captulos. Essa capacidade de absoro de conhecimentos correlacionada
com nveis de escolaridade, o que ameaa um grande nmero de produtores, pois, no
Brasil, 29,8% das pessoas que dirigem os estabelecimentos so analfabetas. No Nordeste,
esse percentual de analfabetos de 46,4% (p. 415, neste livro). Depois de analisar o atual
histrico do desenvolvimento agrrio brasileiro, Vieira Filho concentra-se no tema da hete-
rogeneidade produtiva e dos processos de aprendizado, para explicar a nova organizao
do setor e a dinmica diferenciada entre produtores e regies. O captulo sintetiza as prin-
cipais transformaes ocorridas no perodo contemporneo (dos anos 1960 em diante) e
comenta que um resultado (positivo), pouco percebido pela sociedade brasileira, vai alm
do meramente produtivo ou das elevadas taxas de produtividade total, pois o maior bene-
fcio dessa transformao tem sido redistribuir renda, diminuindo o impacto dos preos
dos alimentos na cesta de consumo das famlias (p. 407, neste livro).
Segue-se o Captulo 3 da Parte 3, de Sergio Salles-Filho e Adriana Bin, que analisa
criticamente o corao da segunda tese, pois sugere que grande parte de nosso atraso
analtico sobre o tema deve-se ao
[...] isolacionismo da produo intelectual da economia agrcola, sociologia rural e
geografa agrria (para fcar nas mais evidentes), que no tomou conhecimento do mais
importante debate vivenciado no mundo nos ltimos 25 anos sobre o papel da cincia,
tecnologia e inovao no desenvolvimento das naes e regies. (p. 427, neste livro).
Dito de outra forma, no passado, mantivemos em nossos debates um predominante
foco agrarista (termo no usado pelos autores) que teria obscurecido a capacidade de
perceber discusses de enorme relevncia, as quais, nos pases mais avanados, impulsio-
naram mudanas prticas em torno do tema da inovao, sobretudo no que diz respeito
s instituies de pesquisa pblicas. O texto, assim como todos os demais captulos desta
coleo, rico em vrios subtemas e focos analticos e, lidando com o tema da inovao,
est diretamente relacionado s facetas do novo padro, sendo a inovao um pressuposto
do nascimento e da continuidade dessa fase que ora se abre no mundo rural brasileiro. Os
autores analisam as mudanas em operao, que vo alterando (profundamente) as insti-
tuies de pesquisa agrcola, mas adiantam que no existem modelos predominantes para
oferecer em substituio. Ressaltam que existe em marcha uma juno do poder de P&D
com o poder de mercado. Ambos alimentam-se e ajudam a defnir trajetrias tecnolgicas
(p. 429, neste livro), o que vem produzindo transformaes profundas no signifcado do
que seria a inovao no tocante aos sistemas agroindustriais.
Anderson Galvo o autor do texto seguinte (Captulo 4 da Parte 3). Sua contribui-
o tem uma importncia adicional, por nascer de um profssional e especialista que dirige
uma empresa privada de consultoria ligada aos temas da agricultura empresarial brasileira.
Quando o conjunto das teses indica uma revoluo econmica e fnanceira conduzida por
processos de inovao que tm sido virtuosos, entre outros efeitos, essa transformao
assinala a crescente presena de agentes privados nas cadeias produtivas, em todos os elos
das cadeias. So agentes que no apenas exercem funes especfcas e convencionais, mas
tambm (particularmente as grandes empresas) desempenham outras tantas tarefas, entre
as quais o desenvolvimento de pesquisas e o fnanciamento dos produtores. O captulo
de autoria de Galvo repercute essa experincia emprica, ampla e diversifcada (inclusive
internacionalmente), e refete sobre o papel dos agentes privados nessa nova etapa do
desenvolvimento agrrio. O texto discute alguns focos de maior relevncia relacionados
ao desenvolvimento das empresas articuladas aos sistemas agroindustriais, inclusive os
processos de verticalizao que tm favorecido a concentrao em diversos subsetores
e ramos de atividade. Analisa tambm operaes antes patrocinadas pelo Estado e que,
gradualmente, vm sendo transferidas iniciativa privada, como as relaes entre o crdito
rural estatal e as operaes de fnanciamento, que passaram a ser disseminadas por agen-
tes privados. Conclui que [...] no se pode mais falar em agricultura no Brasil como setor
subjugado indstria, mas sim em grandes complexos agroindustriais que constituem
signifcativa parcela do PIB nacional e que determinam o rumo de mercados diversos.
(p. 475, neste livro).
Seus argumentos reforam, assim, as refexes apresentadas nos captulos de Zyl-
bersztajn e Souza Filho.
Os dois captulos que completam essa parte do livro (Captulos 5 e 6) tratam do
tema geral que informa o bloco, mas sob ticas bem especfcas: uma est relacionada a
uma tradicional organizao das regies rurais e a outra tema emergente. O Captulo 5,
de Andrei Cechin, analisa o papel das cooperativas na recente expanso da agropecuria
brasileira, cuja importncia vai alm de indicadores como os empregos gerados por sua
estrutura nacional. As cooperativas agropecurias, por exemplo, respondem por quase
a metade da comercializao da produo total do setor e, dessa forma, imediatamente
surge a pergunta: essas organizaes tm capacidade de se integrarem com sucesso
nova fase do desenvolvimento da agropecuria no Brasil? O captulo de Cechin analisa
os impactos da exacerbao competitiva no funcionamento e nas chances de sucesso de
modelos cooperativos no mundo, sugerindo que so formas organizacionais que adotam
novas estratgias e novas estruturas de direitos de propriedade e deciso, mas sem ainda
produzirem um modelo ideal e mais generalizvel. Sua anlise emprica mais diretamente
centrada nas cooperativas agroindustriais da regio Sul, cuja experincia evidencia inme-
ros caminhos com alguma viabilidade para as demais cooperativas brasileiras vinculadas
agropecuria. As cooperativas analisadas desenvolveram novas formas de gesto, agrega-
o de valor e mecanismos de coordenao mais estritos de transao com os associados,
de certa forma ecoando o funcionamento das empresas privadas. Mas o autor adianta
tambm que as experincias sulistas de cooperativas no sero facilmente replicadas, pois
o novo ambiente produtivo est exigindo capacidades administrativas slidas e competen-
tes, alm de coordenao efciente da base de fornecedores, e um alto nvel de confana
entre os produtores (p. 503, neste livro). Essas so algumas das exigncias de sucesso que,
confrontadas com a histria do cooperativismo agrcola no Brasil, pontilhado de casos de
fracasso em inmeras regies, encontraro obstculos para viabilizar-se com o tempo, o
que poder agravar sobretudo a situao dos pequenos produtores rurais.
O captulo conclusivo dessa seo (Captulo 6) tem a autoria de Ademar Ribeiro
Romeiro e analisa um foco emergente, relativamente recente, porm permanente e desa-
fador. Trata-se de tema que, no passado recente, parecia apenas objeto de preocupao
e de debate geral, mas que hoje faz parte das realidades produtivas e do cotidiano no
apenas dos produtores, mas tambm dos demais agentes participantes das cadeias agroin-
dustriais: o meio ambiente. Romeiro discute, portanto, um tema atualssimo e deixa a per-
gunta: os imperativos normativos foraro a agricultura moderna a se tornar ecolgica?
O cerne de sua argumentao a tendncia, aparentemente irremovvel, de a agricultura
moderna instituir principalmente sistemas de produo monocultores. Em suas palavras, o
argumento geral que:
[...] A trajetria de modernizao agrcola pode ser sumarizada como a histria da via-
bilizao da difuso em larga escala da monocultura. A monocultura moderna permitiu
conciliar at certo ponto um forte aumento no rendimento da terra com um ainda mais
forte aumento na produtividade do trabalho agrcola, levando a uma espetacular reduo
dos preos dos alimentos. No entanto, trata-se de sistemas produtivos de efcincia m-
xima e resilincia mnima: absolutamente insustentveis num horizonte de tempo para
alm de dcadas, quando esse horizonte deveria ser multimilenar [...] (p. 527, neste livro).
Por essa razo que, ao fm e ao cabo, o agronegcio [forosamente] ser ecolgico,
conforme o ttulo de seu trabalho. O Captulo de Romeiro combina, portanto, duas discusses
maiores para chegar concluso sobre a inevitabilidade de transformao das atividades
agropecurias mais modernizadas em ecolgicas: de um lado, a tendncia da agricultura
moderna a popularizar a monocultura entre os agricultores e, de outro, a discusso sobre
o conceito de resilincia. Segundo o autor, a monocultura provoca um profundo desequil-
brio no funcionamento dos solos, sobretudo em funo de uma viso reducionista e irreal
dos ecossistemas que lhe do suporte a viso do solo como um simples reservatrio de
nutrientes e suporte para as plantas (p. 518, neste livro). O resultado histrico desses dois
aspectos principais, adianta o autor, forar a ecologizao da agricultura moderna, pois a
evoluo do padro tecnolgico que caracteriza as prticas agrcolas modernas foi condicio-
nada, em grande medida, pela necessidade de contornar os impactos ecolgicos da mono-
cultura. Mas essa capacidade est quase esgotada e, assim, vai se tornando compulsria a
necessidade de adoo de pelo menos alguns princpios ecolgicos nas prticas agrcolas.
(p. 521, neste livro).
A questo social e as reaes analticas
nos captulos subsequentes
Se forem analisadas cuidadosamente, as demais proposies que foram oferecidas
inicialmente ao debate pblico como teses ou hipteses de trabalho decorrem logicamen-
te das duas primeiras, sendo efeitos das teses principais antes sumariamente apresentadas
nos captulos das Partes 2 e 3. Em decorrncia disso, nas duas sees seguintes do livro,
os blocos centrados em torno da terceira tese (Parte 4) e da quarta tese (Parte 5) formam
um conjunto de oito captulos que poderiam ser englobados sob um ttulo mais geral: os
autores estariam discutindo, de fato, a atual questo social do mundo rural brasileiro. Isso
porque a terceira tese prope que o desenvolvimento agrrio brasileiro, em nossos dias,
apresenta uma dupla face: enquanto expande um lado virtuoso em termos produtivos e
tecnolgicos, aprofunda a face cada vez mais dramtica de seletividade, pois intensifca
os processos de diferenciao social, eliminando do processo produtivo cada vez mais
agricultores, especialmente aqueles responsveis pelos estabelecimentos de menor porte
econmico, graas ao acirramento concorrencial schumpeteriano antes referido. Se assim
tem ocorrido na maior parte das regies rurais, a quarta tese introduz um forte desafo
analtico: se realmente estivermos passando por um momento que, no futuro, poder ser
registrado como tendo sido uma grande transformao de magnitude (produtiva e social)
sem precedentes em nossa histria rural, ento, lgico antever que diversas particularida-
des do passado sero eliminadas ou, pelo menos, perdero sua presena concreta, gradu-
almente arrefecendo sua importncia nas molduras sociais das regies rurais. Dessa forma,
os quatro captulos da parte relativa quarta tese (Parte 5) ousam discutir essa que poderia
ser uma passagem histrica tambm em relao aos desafos brevemente discutidos nas
primeiras pginas desta Introduo: como interpretar as antinomias entre o presente e o
passado e entre o campo e a cidade?
Antes, porm, os quatro captulos que discutem (direta ou indiretamente) a tese do
desenvolvimento bifronte so sucintamente apresentados a seguir. So textos que anali-
sam as mudanas que estariam afetando os pequenos produtores rurais ante as caracte-
rsticas do novo padro e s vicissitudes do mundo do trabalho e suas inmeras facetas,
confrontando-as com as transformaes tecnolgicas e econmico-fnanceiras. Steven M.
Helfand, Vanessa da Fonseca Pereira e Wagner Lopes Soares (Captulo 1 da Parte 4) reali-
zam esforo de anlise destinado a dialogar diretamente com a terceira tese originalmente
proposta aquela que sugere existir uma tendncia de encurralamento econmico dos
estabelecimentos rurais de menor porte. So apontados diversos argumentos (tericos
e empricos) contrrios a um desaparecimento dos pequenos produtores embora essa
condenao social, de fato, no tenha sido defendida, sob tal radicalidade, na tese referida,
pois realou somente um crescente acirramento concorrencial que poder reduzir em
proporo signifcativa (e talvez rapidamente) o nmero de famlias rurais moradoras nos
estabelecimentos de menor porte econmico. Esse captulo de clara importncia, pois os
autores se valem de microdados censitrios para examinar diversas situaes das pequenas
unidades produtivas em termos de variaes de tamanho de rea total e de outros parme-
tros que revelam a variabilidade em termos de escala, nesse caso discutindo os resultados
econmicos nos diversos estratos escala, objetivamente falando, seria uma medida de
resultados. Os autores demonstram que o tamanho dos estabelecimentos e a escala produ-
tiva esto correlacionados, mas com muitas diferenas concretas, pois para cada tamanho,
havia estabelecimentos de todas as escalas e, para cada escala, havia estabelecimentos de
todos os tamanhos (p. 554, neste livro). O captulo tambm discute as razes pelas quais
os pequenos produtores rurais apresentam resilincia social acima do limite que s vezes
se supe. Um dos argumentos nesse sentido, de grande importncia, diz respeito capa-
cidade competitiva de uma parcela signifcativa dos pequenos e mdios proprietrios. So
tambm analisadas diversas distines observadas entre os estabelecimentos e os aspectos
socioculturais de seus responsveis e conclui-se que as diferenas entre estabelecimentos
de pequena e de grande escala estavam mais relacionadas a decises sobre tecnologia e
insumos, e menos a caractersticas observveis dos produtores. (p. 556, neste livro).
Os demais captulos que integram a Parte 4 do livro se dedicam ao mundo do trabalho
em face das transformaes nos anos recentes. Junior Ruiz Garcia, em seu Captulo 2, discute,
em especial, o mercado de trabalho rural ou, mais genericamente, o tema das ocupaes
rurais e suas variadas manifestaes, incluindo modos de informalizao. O captulo comenta
sobre um longo perodo histrico e concatena com maestria um grande nmero de pro-
cessos sociais e econmicos (ou at institucionais) para explicar as relaes entre as trans-
formaes mais gerais do setor agropecurio e seus impactos sobre o mercado de trabalho
e as ocupaes rurais. As luzes analticas do autor se concentram no perodo mais recente,
com o aprofundamento da modernizao e as mudanas que afetam mais incisivamente as
condies e a dinmica do mercado de trabalho, marcado pela forte reduo da populao
rural e pela reduo da demanda de mo de obra permanente e temporria, pelo menos nos
segmentos mais dinmicos do agronegcio (p. 584, neste livro). Em aguda percepo que
aponta para novos esforos de pesquisa, o autor insiste que a rigor, no se pode falar em
mercado de trabalho rural, mas sim em mercados de trabalho (p. 584, neste livro), em face
da heterogeneidade estrutural atual do mundo rural e das atividades econmicas agropecu-
rias, aspectos tambm discutidos por outros autores do livro. Ruiz Garcia faz, assim, coro
necessidade de perceber essas regies, em nossos dias, marcadas por enorme diferenciao
econmica e social. Portanto, muitas das categorias analticas que seriam pretensamente
universais e aplicveis ao territrio como um todo, to corriqueiras na literatura no passado,
no so mais apropriadas para as interpretaes propostas. O captulo multifacetado em
seus subtemas e esforos explicativos, e o autor oferece um amplo panorama das principais
transformaes no perodo contemporneo, salientando que o Estado brasileiro praticamen-
te abandonou o mundo do trabalho ao longo do sculo 20, eximindo-se de qualquer ao
regulatria consistente, inclusive porque antes se aceitava que seria um mercado com oferta
de trabalho ilimitada, o que os fatos tm demonstrado no ser mais verdadeiro.
Alexandre Gori Maia e Camila Strobl Sakamoto, por sua vez, examinam o trabalho
rural no Captulo 3 (Parte 4) a partir das sries oferecidas pela Pesquisa Nacional por Amos-
tra de Domiclios (PNAD), auscultando as mudanas e tendncias desde a primeira delas
(1992) at mais recente, apurada em 2012. Como todos os demais captulos que formam
esta coletnea, tambm esse captulo que merece ser lido com lupa e extrema aten-
o, pois so inmeras as concluses decisivas sobre o futuro da agropecuria brasileira.
captulo rico em estatsticas relevantes e reveladoras sobre o mercado de trabalho rural,
com diversos focos de discusso (da distribuio de rendimentos insero ocupacional
dos diferentes grupos de trabalhadores, passando pelas importantes revelaes sobre as
profundas diferenas regionais no tocante s ofertas de trabalho e s ocupaes em geral,
assim como revelaes sobre a magnitude do emprego associada aos diferentes ramos da
produo).
So inmeros os detalhes empricos merecedores de meno no trabalho. Citam-se,
como ilustrao, dois aspectos. De um lado, a verifcao sugerida pelas sries estatsticas
de que a populao ocupada sofreu [...] uma forte reduo a partir da segunda metade dos
anos 2000 (p. 617, neste livro), exigindo pesquisas explicativas a respeito. De outro lado, a
necessidade de se debruar cuidadosamente sobre o exame da regio Nordeste, [...] onde
so observadas as menores taxas de produtividade, os menores rendimentos mdios e
um mercado de trabalho com forte presena do trabalho no remunerado e em auxlio
pequena produo familiar para o autoconsumo. (p. 616, neste livro)
Ainda que a formalizao entre os assalariados tenha crescido, tambm se ampliou
a produo para o autoconsumo e permanecem elevados os ndices de desigualdade na
distribuio dos rendimentos e nas formas de insero no mercado de trabalho, alm de
serem acentuadas as extremas diferenas entre a regio mais pobre (o Nordeste rural) e as
demais reas produtivas do Pas.
Concluindo os trabalhos que analisam a questo social sob as luzes mais especfcas
do trabalho rural, Henrique Dantas Neder, em seu Captulo 4 (Parte 4), analisa as mltiplas
relaes entre os nveis de pobreza rural e as formas atravs das quais a populao rural
incorpora-se ao mercado de trabalho. O estudo se orienta por uma hiptese geral que
implicitamente aceitaria a primeira tese proposta, pois alerta que
[...] a atual estrutura produtiva (baseada em um processo de especializao e concentra-
o da produo em atividades e regies mais dinmicas) vem absorvendo relativamente
cada vez menos mo de obra e tem se mostrado pouco inclusiva, gerando uma forte
polarizao social no meio rural. (p. 623, neste livro).
O autor examina as estatsticas detalhadamente (usando microdados dos censos
demogrfcos) para oferecer um retrato do mercado de trabalho rural e suas relaes com
indicadores de pobreza, tambm combinando com estratos de grupos populacionais e com
estratos de tamanho dos municpios brasileiros. Ao fnal, tambm desenvolve um modelo
estatstico para aferir mais fnamente essas relaes. O captulo examina, em particular, o
caso dos cultivos mais dinmicos (a cana-de-acar e a soja), perscrutando sua expanso
com o trabalho rural e outros indicadores correlatos, e sugere que a anlise entre a ex-
panso dessas duas commodities e os indicadores de trabalho rural e de pobreza precisa
ser explicada com cuidado emprico. Em primeiro lugar, porque o atual esvaziamento do
campo estaria ocorrendo em regies de expanso produtiva e, dessa forma, [...] uma re-
duo da pobreza (expulsando-a para as reas urbanas e/ou outras regies rurais). (p. 623,
neste livro). Em segundo lugar, porque o crescimento das reas plantadas com soja e cana-
de-acar estaria ocorrendo em regies da fronteira e, como essas so pouco povoadas,
poderia favorecer a [...] correlao negativa entre a incidncia dessas culturas e a pobreza
rural. (p. 624, neste livro). O trabalho tambm aponta algumas evidncias que estariam
indicando que padres de maior especializao em alguns produtos intensivos em capital
aprofundam a marginalizao dos estabelecimentos rurais de menor porte econmico.
A Parte 5 do livro explicita e prope uma discusso sobre a quarta tese do artigo
original e contm quatro captulos, sendo a tarefa de seus autores, provavelmente, uma
das mais complexas, por um ngulo especfco, comparativamente da maioria dos de-
mais autores da coletnea. A razo simples e, mutatis mutandis, remete ao mesmo desafo
geral com que Raymond Williams defrontou-se quatro dcadas atrs: como interpretar o
passado e suas recorrncias no presente, se essas existirem? A complexidade adicional
reside exatamente no fato de no poder ser essa pergunta respondida imediatamente
com dados estritamente factuais e quantifcveis, mas exigir percepes em campos sim-
blicos e da cultura que, como consequncias, sempre sero interpretaes, em alguma
proporo, sujeitas a argumentaes divergentes. A combinao entre, de um lado, um
campo de disciplinas (as Cincias Sociais) onde prevalece o dissenso terico e, de outro,
a necessidade, nesta parte, de examinar processos sociais e culturais que so, sobretudo,
qualitativos e no oferecem indicadores empricos substantivamente irrefutveis (os quais
seriam mais visveis na realidade e sujeitos a aferies quantitativas) produzir, sempre e
inevitavelmente, a controvrsia como resultante.
O primeiro dos captulos dessa parte do livro de Pedro Ramos, autor que reafrma a
continuidade da questo agrria entre ns como uma histria sem fm, assim opondo-se
ao que fora proposto pelos autores do artigo original de 2013, os quais sugeriram que esta-
riam sendo solapadas as bases histricas do que enfaticamente foi entendido no passado
como sendo a questo agrria brasileira. Afortunadamente, o captulo anima o debate e
assegura uma viso plural sobre o tema. Ramos se vale, por um lado, de formatos tericos
usuais da tradio marxista, mas recorre, por outro lado, aos dados empricos atualizados
e ampla literatura disponvel. Como o captulo se articula s anlises mais convencionais
da esquerda agrria, leitores do livro podero comparar as diferenas interpretativas. Por
exemplo, nesse captulo, as mudanas institucionais que, na dcada de 1990, teriam sido
decisivas para criar uma institucionalidade apropriada ao novo padro, para Ramos repre-
sentaram, pelo contrrio, o desmonte de alguns instrumentos de poltica de alcance geral
(p. 661, neste livro). Alm de recusar a sugesto de que est sendo concretizada uma nova
fase do desenvolvimento agrrio, menos ainda um novo padro de acumulao, o autor
do Captulo aponta diversos argumentos (tericos ou concretos) que estariam associados
no ao passamento da questo agrria brasileira, mas ao seu aprofundamento. Um de seus
focos a ao estatal que, especialmente a partir dos anos 1990, teria diluindo recursos
pblicos tanto no apoio/sustentao dos latifndios [...] como na criao e ampliao
de produes parcelrias, da agricultura familiar e das famlias alocadas nos projetos de
assentamento (p. 661, neste livro), fatos que, em si mesmos, segundo insiste, bastariam
para caracterizar a persistncia de uma questo agrria no Brasil (p. 661, neste livro). Parte
signifcativa do captulo dedicada a expor os principais aspectos que estariam imbricados
na permanncia (ou at mesmo na exacerbao) da questo agrria, tais como a dimi-
nuio da populao ocupada, os confitos fundirios em diversas regies, a expulso de
populaes rurais concomitantemente expanso produtiva agropecuria, os problemas
de regularizao fundiria e os avanos do capital externo na apropriao de novas terras,
entre outros argumentos.
O captulo que tem a autoria de Zander Navarro (Captulo 2 da Parte 5) no discute
a questo agrria como tal. texto que, de fato, pretende analisar uma faceta da ques-
to agrria brasileira (de fato, a principal): a reforma agrria. O autor pretende sustentar
dois argumentos principais. Em primeiro lugar, uma poltica de reforma agrria nunca
teria existido no Brasil se essa ao governamental for examinada pelo prisma de seu
conceito assentado na literatura. Sob seu signifcado tcnico, essa uma poltica estatal
que transfere direitos de propriedade; no caso brasileiro, analisado nos termos do Estatuto
da Terra (1964) e seus desdobramentos posteriores, h, de fato, uma poltica de aquisio
de terras para fns redistributivos. Por isso, nunca teria ocorrido reforma agrria no Brasil,
acentua o autor. Em segundo lugar, existiriam chances remotas de ocorrer essa poltica
futuramente, mas, por outra razo, dessa vez poltica. O captulo introduz uma discusso
pouco encontradia na literatura, relacionando reforma agrria e teorias democrticas, ou
seja, a oposio entre uma deciso estatal que acaba sendo de fora, pois expropria direitos
de propriedade sob um ato irrecorrvel (a reforma agrria em seu sentido conceitual), e os
processos de democratizao da sociedade e do Estado. medida que as ondas democra-
tizantes se espalharam pelo mundo, prosperaram regimes polticos em que os cidados
ampliaram as chances legais de defesa de seus interesses. Consequentemente, atos de
transferncia coercitiva de direitos de propriedade se tornaram politicamente inviveis em
tais arranjos societrios, de certa forma liquidando com as chances de continuidade da
reforma agrria em sua defnio conceitualmente rigorosa. Ante sociedades democrticas
e considerando o fato de a reforma agrria ter sido um tema de recorrente debate, sendo o
cerne da questo agrria brasileira, o autor conclui que, se aquela no ocorrer mais, ento,
a concretude da questo agrria tambm deixa de existir, confrontada com transformaes
que impedem a sua continuidade na agenda poltica.
Sobre a questo agrria brasileira, portanto, qual arrazoado seria o mais razovel?
Os debates futuros decidiro sobre a primazia de um ou de outro conjunto de argumentos
anteriormente citados, que opem os dois captulos que abrem essa parte do livro. J o
texto elaborado por Bastiaan Philip Reydon (Captulo 3 da Parte 5) apropriado comple-
mento aos dois captulos anteriores e a polaridade que representam. Reydon se associa
claramente aos crticos da estrutura fundiria e seus efeitos sociais (como Pedro Ramos,
acima), mas assume uma postura mais pragmtica, pois adverte que, no h indcios de
que, no Brasil, no horizonte visvel, venha a ocorrer um processo radical que permita uma
mudana na estrutura da propriedade da terra (p. 733, neste livro). Ante tal realismo acerca
do desenvolvimento agrrio, sua gnese e enraizamento de assimetrias sociais e, posterior-
mente, ante as impossibilidades polticas que se materializaram, impedindo a promoo de
regies rurais mais igualitrias, o autor discute diversos subtemas associados governana
de terras, que o foco principal do captulo. So aspectos que tm sido objeto de pesquisa
mais esparsamente, o que valoriza ainda mais o captulo. O autor discute a questo agrria
sob defnio pouco convencional, enfatizada no captulo como
[...] um dos principais gargalos da realidade brasileira, tanto urbana quanto rural. [...] Con-
tinua havendo sem-terra querendo terras, grandes proprietrios apossando-se de terras
devolutas, desmatamento ocorrendo na Amaznia, inmeros posseiros sem garantia de
suas terras, cartrios registrando imveis inexistentes, estrangeiros adquirindo terras, sem
controle [...] (p. 753-754, neste livro)
Argumenta ainda que a questo agrria no foi solucionada principalmente porque
o Estado brasileiro no foi capaz de regular a propriedade da terra (p. 729, neste livro). Uma
das discusses mais relevantes do captulo, de fato, diz respeito ao papel, em nossa histria
rural, da possibilidade de especulao com os ativos fundirios. O texto aponta e analisa
trs tipos principais de mecanismos especulativos que permitem ganhos extraordinrios
pela simples posse da terra com fns no produtivos, todos formando um conjunto de fato-
res que justifcam claramente a necessidade de uma nova governana das terras (sejam as
rurais ou as urbanas) no Brasil.
Fechando o conjunto de captulos que compem a discusso sobre a questo social
relacionada s sete teses, o Captulo 4 (Parte 5), de Maria Thereza Macedo Pedroso, tambm
analisa as chances da chamada pequena produo rural no Brasil. Para isso, enfrenta um
tema que se tornou espinhoso, porque existe uma nova nomeao que foi fortemente
institucionalizada nas duas ltimas dcadas: agricultura familiar. A autora analisa critica-
mente a expresso e explora trs aspectos principais no captulo. Primeiramente, insiste
que a noo de agricultura familiar no contm nenhuma diferentia specifca e apenas
circunscreve, em suas palavras, o vasto conjunto de pequenos produtores rurais, aqueles
estabelecimentos que detm menores reas e comandam recursos escassos de equipa-
mentos, terra e capital. So, geralmente, as famlias rurais mais pobres (p. 766, neste livro).
Ou seja, se existir rigor conceitual, a expresso nada tem de diferente da antiga expresso
que prevaleceu na literatura, isso , pequenos produtores rurais. Conforme a autora, a lei
brasileira contm erros de conceituao. Primeiramente, a autora analisa a expresso e sua
institucionalizao no Brasil, insistindo que a lei brasileira contm erros de conceituao que
precisariam ser corrigidos para delimitar o conjunto-alvo das polticas propostas. Na segun-
da parte, que a mais longa do texto, se aceita a existncia em curso de um novo padro
produtivo, e, ato contnuo, a autora examina as experincias recentes de desenvolvimento
agrrio nos Estados Unidos e na Unio Europeia pois poderiam indicar tendncias que ou
esto em germinao ou devem se desenvolver pari passu com o atual processo expansivo
observado nas regies rurais brasileiras, existindo um padro (sobretudo o tecnolgico)
comum ao que chamado de agricultura moderna. Finalmente, na terceira parte de seu
captulo, Pedroso lista cinco possibilidades principais de ao governamental luz do an-
teriormente discutido, salientando que somadas, certamente produziriam resultados mais
consequentes (p. 768, neste livro) a favor da maioria dos estabelecimentos rurais de menor
porte econmico.
Um aspecto decisivo: a ao
governamental e as polticas pblicas
Os captulos da Parte 6 reagem quinta tese, que apresenta uma hiptese um tanto
ousada sobre o desenvolvimento agrrio brasileiro, pois sugere que o Estado brasileiro e a
ao governamental lato sensu estariam gradualmente deixando a agropecuria desenvol-
ver-se de forma mais autnoma, reduzindo as interferncias que foram tpicas, por exem-
plo, durante os anos de modernizao da dcada de 1970. A tese tem alguma coragem,
se for verdadeira, quando confrontada com as condies de profunda heterogeneidade
estrutural e os aspectos sociais das regies rurais. Se ainda existe uma dimenso expressiva
de pobreza rural, por exemplo, poderia o Estado se distanciar de tais grupos sociais? Ainda
que vencida a reforma agrria, conforme alguns captulos discutiram na parte anterior, a
ao governamental se manter indiferente ao atual processo de concentrao tambm
da produo agropecuria? O grupo de autores que primeiramente se dedicou ao exame
da tese luz da histria contempornea do Brasil, identifcando as aes do Estado e suas
marcas principais no ltimo meio sculo, entendeu que poderia existir comprovao fac-
tual, mas apenas parcial, da proposio geral sobre a ao governamental voltada para
as atividades agropecurias. Esses autores (Antnio Mrcio Buainain, Carlos A. M. Santana,
Felipe Prince Silva, Junior Ruiz Garcia e Pedro Loyola) produziram os dois captulos iniciais
da Parte 6.
No Captulo 1, os autores se dedicaram a oferecer uma breve refexo sobre a
trajetria da poltica agrcola nos ltimos 55 anos (p. 798, neste livro), indicando avanos
e retrocessos. Nesses anos, sugerem que houve uma passagem da interveno planejada
para a interveno sem plano que caracteriza a poltica contempornea (p. 798, neste livro).
A nfase da anlise, contudo, est no perodo dos anos 1990 aos nossos dias, indicando que, na
dcada de 1990, ocorreu uma reorientao de natureza mais liberal destinada a recompor as
funes bsicas do mercado como sinalizador para a alocao de recursos. Como resultado, es-
pecialmente o crdito rural foi fortemente modifcado, com uma reduo da participao das
fontes pblicas (Tesouro) e reguladas (exigibilidades bancrias) de fnanciamento do crdito ru-
ral (p. 804, neste livro) . Mas os autores advertem que a reduo da ao governamental naque-
les anos resultou, em especial, da restrio de recursos e no de decises polticas e estratgicas.
O captulo apresenta e descreve novos mecanismos e iniciativas (como a Cdula de Produto
Rural e o Programa de Securitizao, entre outros), os quais contriburam para o posterior
aprofundamento da fnanceirizao do setor agrcola. Na parte fnal do captulo, discutida
a fase mais recente, a partir de 2003, em que ainda h uma busca de rumo, pois vivemos
anos de transio da velha para a nova poltica agrcola; a vigncia dos velhos tempos
revelada, em especial, por serem quase todas as polticas especialmente de fnanciamento,
ainda que propondo uma tica nova, como o Programa Agricultura de Baixo Carbono. Com
tudo somado, alertam os autores, a evoluo das polticas parece refetir mais as presses de
sucessivas conjunturas do que uma viso estratgica clara do papel da agricultura no desen-
volvimento nacional (p. 820, neste livro).
No Captulo 2, igualmente assinado pelos mesmos autores, o foco mais especfco
e centrado em trs polticas agrcolas principais: o crdito rural, o seguro agrcola e o Pro-
grama Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ). Essa nfase especfca,
alertam os autores, refete uma das principais limitaes da poltica agrcola brasileira, ou
seja, o fato de se manter voltada quase inteiramente para a esfera do fnanciamento da
produo (p. 830, neste livro), ignorando outros temas cruciais que emergiram no perodo
contemporneo, da governana rural aos temas ambientais, entre muitos outros que pode-
riam ser citados. O captulo analisa, com riqueza de detalhes, as trs polticas citadas, indi-
cando diversos desafos de urgente resoluo. Sobre o crdito rural, por exemplo, bastaria
apontar que apenas um quinto dos estabelecimentos teria acesso a contratos de custeio,
mesmo que essa seja uma estimativa provavelmente exagerada. Sobre o seguro agrcola,
indica-se que somente 14% da rea ocupada com cultivos temporrios e permanentes
tem cobertura, uma demonstrao da fragilidade de tal poltica. Sobre o Pronaf, os autores
salientam que sua principal insufcincia o foco quase exclusivo no crdito, quando
abissal a heterogeneidade do grande grupo de pequenos produtores que constitui o alvo
privilegiado desse programa.
O Captulo 3, que integra essa parte, tem a autoria de Jos Garcia Gasques e Eliana
Teles Bastos e examina os gastos pblicos aplicados nas funes principais que alocam
recursos fnanceiros para as atividades agropecurias, isso , as funes agricultura e or-
ganizao agrria. O estudo ilumina os gastos da Unio (70% dos gastos pblicos totais),
sinalizando as prioridades estatais estabelecidas e suas variaes ao longo dos anos. Uma
das verifcaes mais impressionantes o registro de uma reduo de aproximados R$ 100
bilhes nos gastos pblicos executados naquelas duas funes, quando comparados os
gastos nos anos 1990 com os do perodo seguinte (2000-2009). Em observao paralela, os
autores tambm mencionam que o total do gasto da Unio com aquelas funes em 2013
atingiu apenas 1,43% do total, quando o percentual j chegou a 12% na dcada de 1980.
O captulo adiciona diversas informaes e explicaes relevantes aos dois captulos ante-
riores, inclusive relatando fatos ilustrativos que permitem refetir sobre desenvolvimentos
recentes. Por exemplo, a funo agricultura, relacionada especialmente s atividades do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), tem a metade de seus gastos
administrada, de fato, pelo Ministrio da Fazenda, o que talvez explique o gradual esvazia-
mento do Mapa. Outra tendncia signifcativa que tem sido observada na evoluo dos
gastos pblicos a crescente dependncia dos recursos do Tesouro, alm de prioridades que
provavelmente necessitariam maior discusso pblica. Por exemplo, no mbito da funo
organizao agrria, usualmente associada ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, a
prioridade tem sido o Pronaf (que absorveu quase 20% do total dos recursos em 2013), mas
os gastos com o Programa de Defesa Sanitria corresponderam ao valor inexpressivo de ape-
nas 1,4% do total, no mesmo ano. Outra curiosa revelao a reduo observada no nmero
de assentamentos formados e de famlias benefciadas, enquanto as despesas na mesma
alocao, contrariamente, continuaram a subir em termos reais nos anos mais recentes.
Os captulos 4 e 5 (os dois ltimos dessa parte do livro) discutem amplamente uma
proposta recente do Estado brasileiro, j aprovada no Congresso Nacional: a criao da
Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Anater). Marcus Peixoto oferece,
em seu Captulo 4, uma viso abrangente e panormica sobre aspectos internacionais
da extenso rural na histria contempornea, tambm reservando parte da anlise para
refetir sobre a experincia brasileira. O autor enfatiza serem legtimas as reivindicaes
de ampliao dos servios de assistncia tcnica e extenso rural, que sempre foram in-
sufcientes ou inexistentes para a grande maioria dos pequenos produtores, pois tem sido
[...] incontestveis a lentido e a incapacidade fnanceira e gerencial do Estado brasileiro
para a promoo, a curto prazo, da universalizao (p. 893, neste livro) de tais servios.
O captulo sistematiza as mudanas recentes no desenho de polticas para as regies
rurais, que passaram a ser mais descentralizadas, plurais e participativas, compartilhando
custos com os benefcirios. Alm disso, incorporam crescentemente mais atores privados,
produzindo redes multi-institucionais de assistncia tcnica. O tema do fnanciamento
tambm analisado em profundidade, e o autor sugere a urgncia de debates mais amplos
sobre o assunto no Brasil, pois o tabu da Ater paga sentencia o pequeno produtor es-
pera de um servio pblico que nunca chega (p. 904, neste livro). Na segunda metade do
texto, o autor discute tendncias recentes entre os servios de extenso rural no mundo e,
especifcamente, as caractersticas recentes desses servios no Brasil, especialmente aps
a grande crise gerada com a extino da Embrater, em 1990. So recolhidos dados estats-
ticos que demonstram as insufcincias antes apontadas, assim realando a necessidade
de mudanas abrangentes e urgentes para prover mais acesso a esses servios para, pelo
menos, a maior parte dos produtores de menor porte econmico. O captulo conclui com
um histrico recente sobre as idas-e-vindas da ao governamental em relao ao tema,
talvez indicativas das hesitaes de diferentes governos na defnio da melhor estratgia
de prover tais servios aos produtores.
Eliseu Alves e Geraldo da Silva e Souza, por sua vez, discutem o tema sob um ngulo
de decisiva importncia estratgica: delimitar o pblico potencial que formaria os benefci-
rios da Anater. No Captulo 5 (Parte 6), os autores lidam com os nmeros mais atuais retira-
dos do Censo Agropecurio de 2006 e discutem uma pergunta urgente e essencial: qual o
pblico que deveria ser o alvo prioritrio da nova agncia que dever fomentar a extenso
rural no Brasil? Antes, contudo, os autores ponderam sobre temas correlacionados, a partir
de seu diagnstico, que indica que [...] a soluo agrcola do problema de pobreza implica
necessariamente no aumento do valor da produo de cada estabelecimento, aumento
esse muito dependente da tecnologia, portanto, de sua difuso para os que fcaram mar-
gem da modernizao. (p. 928, neste livro)
Tambm destacam um tema relativamente ainda no pesquisado e que requer
urgentes anlises: o entorno dos estabelecimentos rurais, pois o entorno defne a lucra-
tividade da tecnologia e, sem essa lucratividade, no h adoo. O entorno favorvel d
igualdade de oportunidades pequena e grande produo. O captulo tambm discu-
te (com exemplos empricos) as vantagens da especializao da produo e o papel do
conhecimento coletivo em regies de produo agropecuria modernizada, onde, no
cotidiano, os produtores interagem mais intensamente com os polos urbanos. Finalmente,
sobre o tema prioritrio da nova agncia, os autores insistem que alguma escolha ter
que ser feita e, grosso modo, delimitam um gigantesco pblico, estimado em torno de
2 milhes de estabelecimentos rurais, o qual seria o alvo principal das aes da organizao
pblica dedicada a disseminar mais amplamente o progresso tcnico nas regies rurais. Es-
ses estabelecimentos deveriam ser os benefcirios, porque suas caratersticas mais gerais
(via diversos indicadores) revelam que o conjunto teria mais chances de sucesso em sua
integrao econmica e tecnolgica moderna agricultura brasileira.
E o futuro, para onde aponta?
O livro concludo com sete captulos, que formam as Partes 7 e 8 e que respondem
a duas teses de contedos diferentes, mas que, de certa forma, discutem o futuro da agro-
pecuria brasileira. Na Parte 7, trs captulos analisam o tema da agricultura familiar e o
seu estado atual em duas regies geogrfcas com especifcidades (sobretudo ecolgicas)
marcantes, uma delas o local de moradia de pouco mais da metade das famlias rurais
consideradas pobres: o Nordeste rural. O Captulo 2 (Parte 7) disseca a mesma problem-
tica para o caso da Amaznia. J o Captulo 3 (Parte 7) refete sobre um processo social (e
demogrfco) que avulta crescentemente como de crucial importncia para o futuro do
mundo rural: os desafos da sucesso na gesto dos estabelecimentos rurais.
No Captulo 1 (Parte 7), Aldenr Gomes da Silva e Fernando Bastos Costa analisam
as condies sociais dos pequenos estabelecimentos rurais na vasta rea rural do Nordeste
conformada pelo Semirido, aps sucessivas iniciativas vindas a lume nos ltimos 60 anos,
sem que o estado social da vasta maioria dos pequenos produtores dessa regio especfca
observasse algum progresso visvel e promissor. No geral, conforme os autores,
[...] As solues postas em prtica, historicamente, para sua adaptao s condies adver-
sas do meio, ao mesmo tempo em que foram responsveis pela sua permanncia, apenas
reproduziram condies de subsistncia prximas dos limites da sobrevivncia humana,
transformando a pobreza numa regra e no na exceo [...] a maioria tem terra insufcien-
te, a dotao de capital insignifcante, o capital humano baixo, o nvel de organizao
produtiva incipiente, os indicadores de progresso tecnolgico revelam atraso (CAMPOS;
NAVARRO, 2013, p. 67) [...] Essas caractersticas conformam um ambiente inadequado
produo (por ser agricolamente invivel) nesses estabelecimentos agrcolas de menor
porte [...] (p. 948-949, neste livro).
A anlise, ainda que condensada, notvel, por serem os autores reconhecidos
especialistas nos estudos rurais sobre a regio e analistas crticos e independentes de
modismos, unicamente comprometidos com a revelao de conhecimentos que possam
realmente produzir mudanas substantivas a favor da vasta maioria das famlias rurais mais
pobres (importante lembrar que 65% do total de estabelecimentos rurais do Semirido tm
cinco hectares ou menos, sendo agricolamente insustentveis para prover a subsistncia
de uma famlia mdia de quatro pessoas). Trata-se de captulo revelador por muitas outras
razes, entre elas o argumento dos autores sobre as problemticas condies dos solos e
a inclemncia decorrente da avareza do cu. Mas tambm demonstra-se a grande hete-
rogeneidade e desigualdade entre os pequenos estabelecimentos, o que, na prtica, tem
signifcado que a vasta maioria dessas diminutas unidades fca margem das benesses
da poltica pblica de fnanciamento rural (o Pronaf ), assim como est impossibilitada de
assumir o modelo agrcola produtivista em face de sua escassez de recursos. Aps analisar
criativamente essa heterogeneidade no interior do vasto conjunto de estabelecimentos
de menor porte, os autores propem uma (igualmente criativa) tipologia desses imveis
rurais, enfatizando que o grupo majoritrio experimenta condies socioeconmicas e
ambientais limtrofes [...] so inviveis para a produo agrcola, at mesmo para o auto-
consumo (p. 971, neste livro).
No Captulo 2 (Parte 7), Alfredo Kingo Oyama Homma, Antnio Jos Elias Amorim de
Menezes e Aldecy Jos Garcia de Moraes investigam as chances (produtivas e sociais) dos
estabelecimentos de menor porte econmico em outra vastssima macrorregio brasileira:
a Amaznia. Em face do espao limitado e da complexidade socioambiental de uma regio
cujo gigantismo intimida a anlise, o captulo refete sobre diversos processos, especial-
mente os econmicos e os tecnolgicos, que seriam os focos principais. Se, de um lado, os
autores enfatizam a precariedade generalizada existente entre os pequenos produtores
rurais, existem outras situaes, no entanto, em que grupos desses produtores consegui-
ram aumentar em quatro a cinco vezes os seus ganhos mensais; portanto, representam
experincias bem-sucedidas que precisam ser pesquisadas. Mas h tambm a necessidade
de avaliar diversos programas governamentais cujos impactos globais so contraditrios
por exemplo, em pouco mais de um tero dos municpios paraenses, os recursos totais
do Programa Bolsa Famlia ultrapassam os recursos do Fundo de Participao dos Muni-
cpios. O texto discute mais longamente o extrativismo, que, para alguns, representaria
uma alternativa, mas os autores alertam que as plantas nativas mais promissoras foram
transferidas para outras regies do Pas e do mundo (p. 984, neste livro). Alm disso, com o
esgotamento e a depredao dos recursos naturais, tem-se promovido o extrativismo pre-
datrio, conduz a uma foresta sem bichos, rios sem peixes, manguezais sem caranguejos
e cursos dgua secos (p. 986, neste livro). Posteriormente, analisada a importncia da
imigrao japonesa para ativar novas possibilidades produtivas para a pequena produo
(juta e pimenta-do-reino, por exemplo). Indicando algum ceticismo em relao ao uso eco-
nmico da biodiversidade, os autores alertam tambm que a sobrevivncia da populao
regional ainda depende dos atuais produtos tradicionais (p. 983, neste livro). So listadas
as contribuies da pesquisa cientfca para desenvolver a agricultura, as oportunidades
produtivas para os pequenos produtores e, por fm, focos para uma agenda de pesquisa
para o futuro prximo.
Um problema emergente, que poderia estar ameaando fortemente o futuro da
agropecuria brasileira a mdio prazo, diz respeito chamada sucesso familiar (con-
forme relatos assistemticos apurados em diferentes regies rurais), que afeta indistin-
tamente os produtores, independentemente do porte econmico do estabelecimento.
No Captulo 3 (Parte 7), Norma Kiyota e Miguel Angelo Perondi realizam um estudo
minucioso em um municpio do sudoeste do Paran utilizando dois levantamentos de
dados (em 2005 e em 2010) e amostras representativas do total de estabelecimentos
rurais, a ampla maioria formada de pequenos produtores. A pesquisa foi centrada no
tema da sucesso familiar, mas antecedida de detalhadas informaes sobre a estrutura
produtiva, as facetas demogrfcas e os indicadores das rendas auferidas, entre diversos
outros aspectos. Uma importante primeira concluso demonstrar que atualmente, ao
contrrio do passado (no to distante), os jovens comearam a desconsiderar as prticas
tradicionais de aliana e reproduo do patrimnio (p. 1013, neste livro), quando existiam
acordos familiares que pretendiam manter indivisveis os ativos do grupo familiar. A micros-
sociologia do estudo permite inferir evidncias empricas especfcas da regio, mas muitas
so generalizveis para outras regies rurais brasileiras. Por exemplo, em cerca de 80% dos
casos, os motivos que justifcaram a deciso migratria de abandonar o estabelecimento
como local de moradia se resumem aos fatores estudo e trabalho, padro que prova-
velmente nacional. Contudo, talvez o maior desafo para lidar com o tema da sucesso na
gesto da propriedade se relacione a uma mudana de comportamentos sociais, que re-
fete as mudanas societrias mais gerais, pois [...] atualmente vive-se um perodo em que
a sucesso familiar depende, de forma direta, mas no exclusiva, dos projetos individuais
dos flhos, pois a presso moral dos pais sobre os flhos para garantir a reproduo social da
famlia menos efcaz nos dias de hoje. (p. 1020, neste livro).
As famlias rurais foram agrupadas em trs grupos, de acordo com as possibilidades
de sucesso e verifcou-se que aproximadamente um tero delas no tem um descendente
que possa assumir futuramente a propriedade, proporo que parece ser similar de diver-
sas outras regies rurais brasileiras.
A Parte 8 do livro constituda de quatro captulos. No primeiro deles, Flavio Bolliger
oferece aos leitores um texto de incomum atratividade, aparentemente mais descritivo do
que analtico, mas a sua leitura mostra um fascinante quadro emprico comparativo que
permite um sem-nmero de refexes acerca da histria rural brasileira. O autor compara
dois momentos daquela trajetria, situando lado a lado alguns indicadores do Censo Agr-
cola de 1960 e aqueles extrados do mais recente Censo Agropecurio de 2006. Portanto,
o que meio sculo de transformaes poderia evidenciar mais enfaticamente? O captulo
tambm visualmente atrativo, pois o nico dos textos que incorpora um conjunto de
26 fotografas comparando situaes tecnolgicas e sociais tpicas daqueles dois momen-
tos referidos. Um de seus comentrios confrma o argumento sugerido no artigo original
de 2013, sobre as responsabilidades sociais do recente processo de expanso; Bolliger
(p. 1058, neste livro) escreve que
Em 2006, 55% da produo nacional foi realizada por sulistas, sendo 13% fora das fron-
teiras de seus estados de origem. Mais da metade (54%) da produo do Centro-Oeste
realizada por produtores sulistas. Em Mato Grosso, a cifra chega a 70%, sendo que 27%
correspondem a produtores gachos. Em Mato Grosso do Sul, predominam os paulistas,
com 26,4% [...]
O captulo tambm introduz mapas. Um deles, por exemplo, choca em sua visualiza-
o: segundo o autor, em 2006, cerca de 30% dos estabelecimentos agropecurios valiam-
-se de fora mecnica para os trabalhos agrrios, enquanto, em 1960, esse percentual mal
passava de 1% (p. 1072, neste livro). O mapa correspondente, que compara os dois pero-
dos, parece indicar que somente existiam tratores no Estado de So Paulo naqueles anos
do passado. Em linhas gerais, so evidncias censitrias que, em boa medida, mostram as
profundas alteraes na composio da produo (a soja sequer foi computada em 1960) e
as concomitantes mudanas na estrutura de despesas, alm dos impressionantes aumen-
tos na produo, entre outras interessantes comparaes realizadas no Captulo.
Uma reveladora e crucial anlise demogrfca do Brasil rural contemporneo
encontra-se no Captulo 2 (Parte 8), de Alexandre Gori Maia. O texto sintetiza as principais
concluses retiradas dos censos demogrfcos de 1991, 2000 e 2010 e tenta explicar por-
que, Entre 1981 e 2009, quase dobrou o valor agregado da produo agrcola por hora de
trabalho, enquanto o percentual de ocupados em atividades agrcolas caiu de 27% para
12% (p. 1083, neste livro). No ltimo meio sculo, ocorreu acelerado processo de reduo
da populao rural (15,6% em 2010), e o texto sintetiza diversos processos de mudana
demogrfca, os quais se associam nova distribuio espacial da populao brasileira.
So fatores endgenos (como a queda da fecundidade e a fragmentao das famlias)
ou exgenos (como a prpria modernizao tecnolgica da agropecuria, a qual, como
ilustrao, elimina postos de trabalho e emprega majoritariamente a mo de obra mas-
culina, discriminando as mulheres moradoras do meio rural). So de grande importncia
prtica diversas concluses do autor: o processo de envelhecimento do meio rural e as
novas razes de gneros (um indicador concreto de fuga de mulheres para as cidades), o
que evidencia a migrao seletiva, que refora ainda mais o processo de esvaziamento do
campo e das pequenas comunidades do interior. So inmeras as revelaes censitrias
no apenas interessantes ou curiosas, mas extremamente relevantes para defnir o futuro
do campo brasileiro. Exemplos so a queda do nmero de membros por domiclio nas
reas rurais (de 4,7 em 1991 para 3,6 em 2010), o aumento da participao de casais sem
flhos nas mesmas reas (de 4% para 12% no ltimo ano) e a reduo nas faixas etrias mais
jovens, se comparadas com as trs faixas do topo da pirmide (as nicas com crescimento
no nmero absoluto de pessoas entre 1991 e 2010). O texto igualmente aponta uma nova
desigualdade no universo rural, cada vez mais concentrado no Nordeste (48% do total da
populao rural do Pas), enquanto a regio Sul apresentou a maior queda entre os anos
citados e encontra-se no estgio mais avanado de transio demogrfca.
O Captulo 3 (Parte 8), de Arilson Favareto, se prope a examinar diversos aspectos
em torno da stima tese proposta originalmente, sobre a qual o autor discorda, analisando-
a criticamente. Segundo enfatiza, a tese da argentinizao do desenvolvimento agrrio no
Brasil conteria uma
[...] dupla imperfeio: conceitual e emprica. O equvoco conceitual consiste em tomar
em conta que o desenvolvimento rural s ocorre como objeto de poltica governamental.
[...] Eis o equvoco emprico: ver uma dinmica homognea num pas cuja confgurao
dos espaos rurais marcada justamente por uma forte heterogeneidade. (p. 1104, neste
livro).
O texto apresenta diversas facetas tericas e sustenta que o futuro dos espaos
rurais depende cada vez menos do que acontece na agricultura e, por essa razo, no se
pode inferir o sentido do desenvolvimento rural daquilo que se passa exclusivamente no
mbito do desenvolvimento agrrio, nem tampouco entend-lo como exclusivo refexo das
polticas pblicas (p. 1105, neste livro). O autor prossegue com uma discusso conceitual
importante ao introduzir os novos componentes da ruralidade. Esses anteriormente eram
especialmente trs: a proximidade com a natureza, a ligao com as cidades e as relaes
interpessoais derivadas da baixa densidade populacional. Todos mudaram, argumenta
Favareto, na nova etapa, alterando-se o contedo social e a qualidade da articulao entre
essas instncias. Forma-se, assim, uma nova ruralidade. O captulo, em sua segunda metade,
sintetiza as principais concluses do Programa Dinmicas Territoriais Rurais, desenvolvido
em anos recentes em 11 pases latino-americanos, o qual permitiu desenvolver uma nova
abordagem relacional do desenvolvimento rural. O autor conclui listando e comentando
brevemente sobre uma nova gerao de polticas (destinadas a valorizar as regies rurais)
assentadas em duas premissas iniciais: superar os limites de uma poltica setorial e reco-
nhecer a profunda heterogeneidade daquelas regies no caso brasileiro.
Concluindo o livro, o Captulo 4 (Parte 8) tem a autoria de Pedro Abel Vieira Jnior,
Eliana Valria Covolan Figueiredo e Jlio Csar dos Reis, os quais analisam uma situao
estadual que atualmente de clara relevncia no panorama da agropecuria brasileira:
o desenvolvimento experimentado nos ltimos anos pelo Estado do Mato Grosso. Trata-
se do estado destinado a ocupar a primazia agrcola no Brasil, com 23% do total da rea
plantada. Seu dinamismo produtivo decorre da recente expanso do novo padro agrrio
e agrcola, quando o estado disparou como a nova potncia agropecuria, vis--vis os
demais estados. Em decorrncia, tornou-se um caso emprico importante para avaliar a
possvel validade das teses propostas, pois a desenvoltura econmico-fnanceira e produ-
tivo-tecnolgica do setor no estado analisado permite estudar a concretude das inovaes
e seus impactos organizacionais (a segunda tese), o desenvolvimento de situaes inditas
como processos sociais (a quarta tese), as redefnies sobre o papel do Estado (a quinta
tese) e testar, da mesma forma, algum vislumbre da chamada via argentina (a stima tese).
So transformaes que podem ser englobadas a partir da primeira tese, que prope a
existncia de uma nova via (ou padro) de desenvolvimento agrrio. Os autores salientam,
contudo, que, se o saldo socioeconmico provavelmente positivo, o quadro concreto
ainda mutvel e marcado pelo aprofundamento das diferenas entre as reas do estado,
com mudanas intensas nas regies Sudoeste, Metropolitana de Cuiab e Meio Norte e
forte atraso nas demais. No se trata de um desenvolvimento dual, no qual as duas partes
se alimentam reciprocamente, mas sim de um processo em que alguns espaos territoriais
ainda permanecem margem do processo de modernizao da agropecuria. Examinados
em maior profundidade, portanto, diversos aspectos do conjunto das teses, aplicados a
um caso concreto como o mato-grossense, requerem anlises mais nuanadas e poderiam
at sofrer infexes analticas, talvez modifcando a direo das proposies originalmente
publicadas.
Consideraes fnais
Como se percebe, ainda que superfcialmente, em face dos breves comentrios ante-
riores, esto reunidas neste livro contribuies variadas (em termos do ponto de vista temti-
co e das escolhas tericas) dos diversos autores participantes. Os textos permitem concretizar
a pluralidade analtica que foi reivindicada pelos autores do artigo provocador original e, sem
dvida, tambm estimulam novos e promissores debates sobre o estado atual e o futuro das
regies rurais, da atividade econmica agropecuria e da vida social rural, em sua abrangncia
mais ampla. Alguns captulos foram motivados diretamente pelos argumentos do artigo das
sete teses de 2013; outros captulos preferiram oferecer anlises que esto alm do previsto,
agregando argumentos e refexes inovadoras ou propondo temas ainda pouco estudados
entre os cientistas sociais brasileiros que se dedicam ao assunto.
A publicao, como claro, no esgotar o leque de problemas e temas que pedem
estudo e respostas apropriadas e correspondentes s realidades agrrias; pelo contrrio,
incentivar, sem dvida, novas agendas de pesquisa, plurais e abrangentes, que tenham
a coragem de enfrentar os desafos da produo de conhecimento relevante sobre essa
parte da sociedade brasileira. Se assim for, os inmeros bloqueios, tenses e confitos,
existentes ou potenciais, do mundo rural e os processos sociais ainda sem interpretao
adequada, igualmente associados face virtuosa da expanso agropecuria recente, po-
dero encontrar suas formas de resoluo ou de enraizamento democrticos, introduzindo
aquela atividade e as populaes a ela associadas em um novo momento histrico de
pleno desenvolvimento social.
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PARTE 1
Contextos e perspectivas
PARTE 1
Captulo 1
Agricultura e indstria no
desenvolvimento brasileiro
Captulo 1
Captulo 1 Agricultura e indstria no desenvolvimento brasileiro 81
Introduo
Estas notas contm um relato necessariamente incompleto da longa histria de
busca de desenvolvimento pelo Brasil. Desenvolvimento tem sido sinnimo de industria-
lizao, numa narrativa escrita e dirigida pelo Estado. Industrializao confunde-se com
modernizao, e o moderno muda continuamente. A indstria sempre desempenha o
papel principal nessa narrativa, mas est sempre atrasada. A agricultura quase sempre
escalada como coadjuvante. No decorrer do processo, uma parte dos fgurantes servios
acaba roubando a cena e assumindo importncia que no estava no roteiro. Os papis
confundem-se: a agricultura acaba se industrializando, enquanto a indstria no se susten-
ta. O diretor sempre utiliza, com sucesso apenas parcial, os mesmos incentivos para induzir
o comportamento dos atores, o que levaria ao fnal feliz. J se trocaram diretores vrias
vezes, mas a frustrao repete-se. No se do conta de que o cenrio no adequado para
o desenrolar do roteiro escolhido.
Essa uma interpretao anedtica do processo de desenvolvimento brasileiro, que,
na verso do Estado, seria alcanado quando o Pas se tornasse industrializado e tomasse o
bonde da modernidade. As diversas etapas do esforo de industrializao do Pas, desde
o perodo do Imprio, so resumidas a seguir, sempre procurando cotejar as polticas in-
dustriais adotadas com os resultados alcanados. Em paralelo, faz-se o mesmo em relao
82 O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 1
agricultura. No fnal, o setor de servios absorve todos os setores que fcam fora do pro-
cesso de modernizao.
S possvel favorecer um setor se for em detrimento de outros. A agricultura tem
sido o setor sacrifcado na maior parte das vezes. Concretamente, isso quer dizer que a
sociedade deixa de usufruir uma parte da produo agrcola e, portanto, do emprego e
da renda para ter mais da produo industrial. A expectativa que o ganho em produtos
industriais para a sociedade portanto, em emprego e renda industriais e, logo, em bem-
estar, resultante dessa estratgia, seja sufciente para compensar o sacrifcio. Entretanto,
o fnal feliz uma indstria moderna e efciente continua, no presente, apenas como
um objetivo distante, mesmo porque as ltimas discusses sobre o tema tratam de uma
suposta desindustrializao. A indstria teria encolhido antes de ter amadurecido, sem dar
todos os frutos que lderes e tomadores de deciso prometeram para a sociedade. Debate-
-se agora o que fazer para revitaliz-la. O mnimo que se espera que simplesmente no se
repitam as mesmas estratgias fracassadas que so apontadas a seguir. Na ltima seo,
oferecida uma interpretao do ainda fracassado projeto de desenvolvimento por meio da
industrializao do Pas.
Os primrdios: no princpio era o caf
No incio do sculo 19, a economia brasileira era essencialmente agroexportadora
e vivia em meio s oscilaes dos mercados do acar, do algodo e do arroz, no rescaldo
da Revoluo Francesa e da Guerra da Independncia dos Estados Unidos. O ouro entrava
em declnio, e o caf iniciava o processo de expanso, que o tornaria a principal fonte de
riqueza do Pas. Portugal no tinha atividade manufatureira relevante, e o Brasil achava-
se proibido de faz-lo (NOVAIS, 2000). Na Inglaterra, a Revoluo Industrial avanava e se
espalharia nas prximas dcadas para os Estados Unidos e a Europa Ocidental.
Inserida no pacote de medidas tomadas por D. Joo VI, a suspenso da proibio de
indstrias de manufaturas txteis d incio a um processo de industrializao incipiente,
que se arrastou com pouco sucesso durante todo o sculo 19. As medidas empregadas e as
justifcativas apresentadas poca para seu fracasso lembram bastante os debates atuais.
De acordo com Luz (1978), no alvar de 28/4/1809 estabeleciam-se incentivos para as
indstrias de l, algodo, seda, ferro e ao. Desde 1840, a busca por proteo alfandegria
para a indstria era tida como uma forma de salvaguardar a independncia econmica da
nao (LUZ, 1978, p.50). No entanto, j em 1853, diagnosticava-se que a industrializao
no avanava em virtude do
[...] temor de empregarem-se capitais em um tempo em que a liberdade e propriedade
ou no estavam garantidas ou vacilavam, no s pela falta de segurana, resultante da
impunidade dos crimes, ou da incerteza da reta distribuio da justia, como pelos abalos
repetidos que a tranquilidade pblica tem sofrido. (LUZ, 1978, p.36)
A proteo indstria era limitada pela importncia das tarifas aduaneiras nas recei-
tas pblicas e pelos confitos de interesse com o setor agrcola.
O destaque econmico no perodo imperial , sem dvida, o empreendedorismo do
Baro de Mau, desde suas primeiras iniciativas no ramo da fundio em 1845, passando
pelas reas de ferrovia, construo naval e fnanceira, at sua falncia em 1875, no m-
bito de uma crise internacional, que resultou em profunda reduo da proteo tarifria.
A partir dos anos 1870, intensifcou-se a implantao de ferrovias, sempre tendo como foco
a exportao do caf.
Bonelli (2006) mostra que, na virada para o sculo 20, a agropecuria ainda represen-
tava 45% do PIB nacional, enquanto a indstria responsabilizava-se por 11,6%
1
. De acordo
com Suzigan (1971), So Paulo j acelerava suas industrializao e urbanizao, tendo
por fundamento as economias proporcionadas pelo caf (SAES, 1995), a forte imigrao
e o capital estrangeiro. Os investimentos em energia foram estratgicos. Pesada proteo
alfandegria quase sempre por razo fscalista foi outro fator de alta relevncia. Como
era uma indstria muito dependente de importaes, tanto de matrias-primas quanto de
maquinrio, as receitas da exportao do caf foram fundamentais. Em 1920, o Estado de
So Paulo j suplantava o ento Distrito Federal em termos de atividade industrial.
Suzigan (1988) considera que at 1920 o papel do Estado na industrializao foi pra-
ticamente insignifcante. Mesmo assim, a indstria j representava 16% do PIB, enquanto a
agricultura, 38% (BONELLI, 2006). Conforme mostram Versiani e Suzigan (1990), at os anos
1920, predominavam os gneros industriais mais simples e unidades produtoras de peque-
no porte, como alimentares e txteis, alm de vesturios, calados e bebidas. Segundo esses
autores, na dcada de 1920, passa-se a produzir ferro-gusa, cimento, ferramentas eltricas,
motores eltricos, mquinas txteis, equipamentos para o refno do acar, implementos
agrcolas, aparelhos de gs, relgios e instrumentos de medio. Muitas dessas iniciativas
eram expanses de pequenos empreendimentos, como ofcinas de reparo.
No tocante agricultura, antes de 1930, o governo a via como uma fonte de receita
e divisas. Afora o caf, no havia praticamente interveno direta nos preos agrcolas
(BRANDO; CARVALHO, 1991).
1
A indstria, aqui e nas menes seguintes, compe-se das seguintes atividades: transformao, extrativa mineral,
construo e servios industriais de utilidade pblica. Oportunamente, examina-se esse conjunto de atividades,
excluda a construo. O setor de servios abrange: comrcio, transporte, comunicaes, instituies fnanceiras,
administraes pblicas, aluguis e outros servios.
Vargas implanta as bases da industrializao,
mas o caf precisa de ajuda
Em 1930, os PIB, tanto da agricultura quanto da indstria, haviam se reduzido em
termos relativos (para 36% e 15%, respectivamente). O setor de servios, que foi o que teve
o mais forte crescimento, j representava perto de 50% do PIB (BONELLI, 2006). Mas a Revo-
luo de 1930, com a mudana na estrutura do poder e a ascenso de Getlio Vargas, vinha
abrir caminho para uma estratgia ofcial industrializante. Aumentava, ento, a proteo
indstria, com desvalorizaes cambiais e restries s importaes.
O caf, principal fonte de riqueza do Pas, preocupava as autoridades, em razo, por
um lado, do crescimento muito rpido da produo em relao demanda, e, por outro,
do poder dos agentes internacionais do mercado, levando a mais empenho para sua valo-
rizao, que envolvia o controle da oferta para exportao, o fnanciamento e a construo
de armazns. A poltica do caf tornava-se uma poltica do Estado brasileiro. A melhora
da lucratividade acabou resultando, todavia, na entrada dos anos 1930, na crise de super-
produo de caf. O governo, no perodo de 1931 a 1944, seguiu adquirindo volumosos
estoques para queima, como nico recurso capaz de mudar a trajetria de queda de preos.
Na interpretao de Furtado (1959 citado por BRESSER-PEREIRA, 2003), o Brasil antecipava-
se a Keynes, ao realizar gastos improdutivos (compra e queima de caf), por meio dos quais
injetava dinheiro na economia e, via efeito multiplicador, aumentava a demanda interna,
inclusive para produtos industriais, que se benefciavam, ademais, da desvalorizao cam-
bial decorrente tambm da crise do caf.
Com a criao, em 1937, da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial (Creai), o Banco
do Brasil passou a oferecer crdito ofcial agricultura; muitos empreendimentos indus-
triais, como celulose e papel, entre outros, passaram tambm a ser apoiados.
Diante das turbulncias no mercado de trabalho, o governo trataria de organizar
as relaes entre capital e trabalho: de um lado, buscava-se controlar a atuao da classe
operria; de outro, visava-se a melhorar as condies de trabalho (COUTO, 2004 citado
por SOUZA, 2005). Criava-se o Ministrio do Trabalho j em 1930; um conjunto de leis au-
mentava os direitos trabalhistas ao mesmo tempo que trazia os sindicatos para um maior
controle do governo. Em 1933, surgem os institutos de aposentadoria e penso, fundados
na contribuio compulsria de patres e empregados, por categoria profssional. A Justia
do Trabalho criada em 1939, o salrio mnimo viria em 1940, a Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT) criada em 1943.
Em 1940, o PIB agrcola havia encolhido, em termos relativos, para pouco menos de
30% do PIB, e a indstria aproximava-se de 19% (BONELLI, 2006). Apesar, ou por causa, do
avano da indstria, o estado nutricional muito defciente da populao tornava-se uma
questo poltica nacional. Josu de Castro publicaria, em 1946, sua obra Geografa da fome
(CASTRO, 2006), de grande impacto sobre a opinio pblica, na qual atribua a fome tanto
limitao de produo (mau uso dos recursos produtivos) quanto consequente baixa
renda da populao. A reao do governo nessa frente foi tripla. Uma, mope, focava na
interveno nos mercados para tornar o alimento acessvel ao pobre, por meio da criao
de um amplo conjunto de instituies para controlar produo e preos, que teriam uma
longa durao: Instituto do Acar e do lcool (1933), Departamento Nacional do Caf
(1933) e, depois, Instituto Brasileiro do Caf (1952). Em 1951, segundo Mata (1980), cria-se
a Comisso Federal de Abastecimento e Preos (Cofap), com autoridade para fxar preos e
encarregada de fscalizar as transgresses s tabelas ofciais de preos (agora, inclusive, de
gneros alimentares), o que passou a ser considerado crime.
A segunda reao foi acelerar a marcha para o Oeste, campanha lanada em 1940,
que incentivava a ocupao das reas de fronteira, em especial o cerrado do Centro-Oeste.
Melo (1985) indica que, na dcada de 1940, 85% do aumento do produto agrcola deveu-
se expanso de rea cultivada; para a dcada de 1950, a cifra foi de 72%; para a de 1960,
65%. A ocupao no foi um processo pacfco; ao contrrio, acarretou altos custos econ-
micos e sacrifcios para a populao nativa e para boa parte dos migrantes (MARTINS, 1989).
A partir de certo ponto, o processo escapou ao controle, e o que era um dos seus objetivos
estabelecer um sistema agrrio razoavelmente equitativo fcou inteiramente prejudicado.
A concentrao da propriedade da terra tambm foi resultado da combinao de inovaes
tecnolgicas com preos relativos de fatores de produo: terra barata, capital subsidiado e
custo artifcialmente elevado do trabalho levaram substanciais vantagens para a produo
em larga escala.
A terceira reao foi assumir a viso da indstria como motor do crescimento capaz
de gerar mais empregos e rendas maiores , pela intensidade de suas relaes a montante
e a jusante nas cadeias produtivas, pelo seu potencial de mudana tecnolgica, pelas suas
economias de escala e pela sua demanda mais responsiva ao avano da renda (HORIE,
2012). Nos anos 1940, despontaram as indstrias siderrgica (Companhia Siderrgica
Nacional CSN, 1941) e de minerais (Vale do Rio Doce, 1942), motores (Fbrica Nacional
de Motores FNM, 1943), eletricidade (Companhia Hidreltrica do So Francisco, 1945) e
produtos qumicos (Companhia Nacional de lcalis, 1943), estatais ou de economia mista.
Avanaram tambm as indstrias de perfumaria, sabes e velas, e at a de produtos qu-
micos, como os procedentes do petrleo. Ainda predominavam, entretanto, os bens de
consumo no durveis.
O Estado instrumentaliza-se e passa
a promover a industrializao
A Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), criada em 1948, teve papel
de destaque na formao do pensamento pr-industrializao. Para Bielschowsky (2009),
Prebisch interpretava que, ao contrrio dos pases centrais industrializados, os pases da
periferia, onde se encaixava a Amrica Latina, especializavam-se em produtos primrios,
com baixa integrao aos demais setores econmicos, apresentavam produtividade muito
baixa, oferta de mo de obra ilimitada e uma estrutura institucional pouco inclinada ao
investimento e ao progresso tcnico. A demanda mundial pelos produtos da periferia
crescia lentamente, em oposio ao dinamismo da demanda por produtos manufaturados,
resultando em deteriorao dos termos de troca e em graves problemas de balano de
pagamentos, o que levou a severas restries na capacidade de importao e, portanto,
nas taxas de crescimento econmico. A industrializao era, pois, a frmula para superar a
pobreza e aproximar as economias perifricas das centrais.
Em 1948, criado o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (Gatt), propunham-se regras
de comrcio internacional para tratar das questes resultantes do excessivo protecionis-
mo que acompanhou a crise econmica mundial de 1929. Reconhecendo os diferentes
estgios de desenvolvimento entre os pases, seu artigo XVIII contemplava a adoo de
medidas protecionistas, sujeitas a consultas e monitoramento. O Brasil viria a fazer seguido
uso dessa possibilidade (ABREU, 2002; FURTAN 1992). No tocante agricultura especifca-
mente, o artigo XI permitia, na prtica, o uso de quotas e tarifas de importao, enquanto
o artigo XVI permitia o uso de subsdios tanto produo quanto exportao, ambos sob
condies bastante frouxas (BARKEMA etal., 1989) .
Em 1950, o PIB agrcola cara para 22,5% do total, e o da indstria subira a 25,5%
(BONELLI, 2006). A produtividade do trabalho na indstria era cerca de seis a sete vezes
a da agricultura (VELOSO, 2013), o que vinha induzindo um forte movimento migratrio
de um contingente sem qualifcao adequada: 67,7% da populao rural com mais de
10 anos de idade era analfabeta em 1950; da urbana, eram 21,3% (FERRARO, 2012).
O Estado brasileiro assumiu a estruturao do setor industrial (SUZIGAN, 1988), arti-
culando os capitais privados nacionais e estrangeiros com a participao do setor pblico,
formando o chamado trip. A Comisso Mista BrasilEstados Unidos para o Desenvolvi-
mento Econmico, constituda em 1950, levantou os estrangulamentos da economia bra-
sileira e formulou projetos para diferentes reas, sugerindo, inclusive, a criao do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), o que se deu em 1952.
A criao da Petrobras deu-se em 1953, sob a gide de o petrleo nosso. Mas
fcava cada vez mais claro que a participao estrangeira tornara-se essencial para suprir
a insufcincia de poupana interna, tanto pblica quanto privada. Da Superintendncia
da Moeda e Crdito (Sumoc), autoridade monetria desde 1945, em substituio ao Banco
do Brasil, saram, em 1953, a Instruo n 70, que criava os sistemas de taxas mltiplas de
cmbio, e a Instruo n 113, em 1955, que autorizava a importao de equipamentos
sem cobertura cambial, tomada, portanto, como investimento direto, sem impacto sobre
o balano de pagamentos. A Instruo n 70 viabilizou o chamado confsco cambial do
caf, que resultou numa taxa cambial para as exportaes de caf menor do que a das
demais categorias de exportao
2
. Em 1953, criada a Carteira de Comrcio Exterior do
Banco do Brasil (Cacex) para o controle (licenciamento) e o fnanciamento das exportaes
e importaes, e o Conselho de Poltica Aduaneira (CPA) para tratar da fxao de alquotas,
pautas e nomenclatura tarifria.
Estabelecido esse aparato poltico-institucional, a partir de 1956 passava-se a imple-
mentar o Plano de Metas. Criaram-se os Grupos Executivos (para gerenciar os incentivos
e os investimentos) e elevara-se substancialmente o patamar de proteo, fazendo uso
intenso de tarifas e controle cambial. A indstria brasileira avanava na direo dos bens
durveis de produo e consumo. A indstria automobilstica tornava-se a locomotiva que
tinha, atrs de si, a indstria pesada (siderurgia, metalurgia, mquinas e equipamentos). Em
1962, a Lei n 4.131 cuida das remessas de capital e lucros. O Decreto-Lei n 37, de 1966, cria
o regime aduaneiro de drawback, isentando as importaes de insumos para utilizao em
produtos a serem exportados. Em 1967, a Resoluo n 63, do Banco Central do Brasil (que
substituiu a Sumoc em 1964), adapta as regras sobre emprstimos externos.
O avano da industrializao, nos moldes adotados pelo Brasil, cedo levantou frustra-
o e crticas da prpria Cepal, que entendia que essa estratgia no resolveria o problema
bsico de pobreza por no dar conta do excesso de mo de obra de baixa qualifcao, que
afua para as cidades em ritmo acelerado (BIELSCHOWSKY, 2009). Furtado (1961 citado por
BIELSCHOWSKY, 2009), apontava para a concomitncia entre o subemprego urbano e a
modernizao industrial. Ao processo de industrializao ia se associando o agravamento
da desigualdade de renda no Pas. A Cepal passa, ento, a incorporar em seu menu a refor-
ma agrria, alm de outras reformas nas reas fscal e fnanceira.
As grandes empresas industriais estrangeiras voltadas para os bens durveis focavam
nas economias de escala e importavam tecnologia de seus pases de origem, poupadora
de trabalho. Ademais, a baixa incorporao da fora de trabalho no processo de industria-
lizao acabava por limitar o poder de compra no mercado interno, restringindo, portanto,
2
A Instruo n 204, de 1962, da Sumoc criaria a cota de contribuio do caf em lugar do confsco, que deixa de
existir com o fm do sistema de taxas mltiplas de cmbio em 1961.
o potencial da demanda interna pelos bens durveis de consumo. Horie (2012) apresenta
o debate em torno dessa questo, em que economistas brasileiros como Tavares e Serra
(1971) buscam justifcar a estratgia utilizada, mostrando que o avano da industrializa-
o, inclusive de bens de capital, dinamizava provavelmente numa perspectiva keynesia-
na a economia e gerava empregos.
De fato, de 1950 a 1970, a taxa anual mdia de crescimento da economia foi de 6,8%.
A agricultura, especifcamente, havia crescido a uma taxa de 4,1% ao ano. Nesse perodo, a
indstria pesada avanou, assim como as de bens de consumo durveis e de capital, alm
da de insumos bsicos. Depois do baixo crescimento, acompanhado das reformas de 1963
a 1967
3
, a economia retomou seu mpeto. Em 1964, havia sido criado o Conselho de Desen-
volvimento Industrial (CDI) que, no lugar dos antigos Grupos Executivos Setoriais, passou
a se responsabilizar pela poltica industrial, administrando os incentivos, especialmente as
isenes de impostos de importao (VERSIANI; SUZIGAN, 1990). Foi importante a forte
acelerao na construo imobiliria, promovida com a criao, em 1964, do Sistema
Financeiro da Habitao (SFH) e do Banco Nacional da Habitao (BNH). No sistema fnan-
ceiro privado, desenvolvia-se o segmento de crdito direto ao consumidor, impulsionando
o consumo de bens durveis (SUZIGAN, 1988).
A partir de 1968, para reforar a demanda industrial, implementou-se uma estrat-
gia de promoo das exportaes industriais, aproveitando o forte crescimento mundial.
Incluram-se a a forte desvalorizao cambial, em 1968, e a adoo da poltica de minides-
valorizaes cambiais, mais incentivos fscais e fnanceiros.
Versiani e Suzigan (1990) mostram que, em 1970, a capacidade ociosa industrial
reduziu-se o sufciente para induzir um novo surto de investimentos privados, que se da-
riam mediante uma nova onda de polticas tarifrias e fscais, e fnanciamentos subsidiados
do BNDE. Ademais, o Estado teve um papel crucial ao assumir um vasto programa de in-
vestimentos, fnanciados com recursos externos, em infraestrutura e nas indstrias estatais
(petrleo e petroqumica, siderurgia, qumica, fertilizantes, armamentos e aeronutica).
Todo o aparato de estmulos fscais e fnanceiros foi alocado, em 1972, na Comisso de
Concesso de Benefcios Fiscais a Programas Especiais de Exportao (Befex).
O amplo conjunto de medidas pr-industrializao trazia um custo para os demais
setores da economia, especialmente a agricultura, na forma de renda potencial que dei-
xava de ser auferida. Para o perodo que se seguiu a 1950, Oliveira (1984a, 1984b) avaliou
que, em razo das distores do ps-guerra, a agricultura havia transferido ao restante da
sociedade montantes crescentes de sua renda, chegando a um mximo de 48% em 1964.
3
Esse menor crescimento tem sido atribudo tambm desmontagem do sistema cambial mltiplo (em 1961) e da
Lei da Remessa de Lucros (em 1962). No mesmo sentido teriam atuado a instituio da correo monetria da
dvida pblica e a criao do Banco Central e do Conselho Monetrio Nacional, em 1964.
De 1950 a 1960, o PIB agrcola encolhera, chegando a 17% do total, enquanto o da
indstria crescera at quase 30%. Ficava clara a necessidade de estimular tambm o cresci-
mento agrcola como uma alavanca essencial para o modelo de crescimento industrializante.
Para Oliveira (1984a), as condies do balano de pagamentos deterioravam-se, e a oferta de
alimentos chegava a um estado crtico. O elevado e crescente dfcit externo e o crescente
custo de vida urbano realimentavam o j intenso processo infacionrio e ameaavam o
processo de acumulao urbana, bem como a estabilidade social (OLIVEIRA, 1984a, p.436).
Da dcada de 1940 para a de 1950, houve um aumento real de 35% no preo dos
alimentos em So Paulo; na dcada seguinte, o aumento real foi de 42%, segundo dados
da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) e da Fundao Getlio Vargas (FGV).
Entretanto, como resposta ao comportamento rebelde generalizado dos preos, o governo
deixava agora explcito que o controle de preos passava a visar essencialmente a conter a
acelerao da infao. Em 1962, extingue-se a Cofap e, no seu lugar, implanta-se a Superin-
tendncia Nacional de Abastecimento (Sunab), encarregada de aplicar a Lei Delegada n 4,
que lhe atribua autoridade para a fxao de preos e controlar o abastecimento, neste com-
preendidos a produo, transporte, armazenamento e comercializao (MATA, 1980, p.916)
4
.
O controle de preos, antes tido como essencial, passou a ser tomado como inevit-
vel, tendo em vista a opo, tida como indesejvel, de uma poltica ortodoxa e recessiva. De
fato, em 1968 criava-se o Conselho Interministerial de Preos (CIP), que escolhia as empresas
que fcariam sob controle: tipicamente empresas monopolistas, oligopolistas ou as de peso
importante nos ndices de preos. Sunab e CIP eram vistos como rgos complementares:
a primeira concentrando-se no nvel do consumidor, e o segundo, no nvel das empresas
(MATA, 1980).
De outro lado, entrelaada questo do abastecimento e do custo de vida (impor-
tante do ponto de vista do meio urbano), persistia a longa discusso em torno da chamada
questo agrria, que envolvia os problemas estruturais do setor, mormente os ligados s
relaes de trabalho no campo, e da propriedade e uso da terra, geradores de confitos
sociais cada vez mais acirrados. Esses aspectos foram tratados em legislao especfca, na
forma do Estatuto do Trabalhador Rural, de 1963, e do Estatuto da Terra, de 1964. Pelo pri-
meiro, estendia-se ao campo a legislao trabalhista urbana (CLT), que focava no trabalho
assalariado na agropecuria em oposio s outras relaes de trabalho; nele, criava-se o
Fundo de Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural (Funrural), que, regulamentado
4
Pela Lei Delegada n 6, do mesmo ano, criava-se, na Sunab, a Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal), para
executar os programa de alimentos do governo. A Lei Delegada n 7 criava a Companhia Brasileira de Armazenamento
(Cibrazem), para executar programas do governo relativos ao armazenamento e regulao de mercado.
em 1967, tratava da previdncia rural. O segundo, o Estatuto da Terra
5
, j no perodo militar,
condicionava a propriedade da terra ao exerccio de sua funo social (bem-estar dos que
nela trabalham, produtividade, observao da legislao trabalhista e cuidado ambiental)
e defnia categorias de imveis rurais (inclusive minifndio e latifndio). A seguir, estabele-
ceram-se ainda a prvia e justa indenizao da terra desapropriada com ttulos da dvida
agrria e as benfeitorias, em dinheiro, consideradas grande entraves ao avano da reforma.
O Brasil passa a investir na agricultura
e completa a industrializao
Por volta de 1970, as discusses sobre como resolver a questo do abastecimento
atacando-a pela raiz (aumentando a produo a preos acessveis maioria da populao)
ganham espao nos meios polticos e acadmicos. O PIB agrcola havia cado a 14% do
total, e o da indstria havia subido a 33%. Chamava a ateno o fato que a distribuio
de renda no Brasil havia se agravado sensivelmente, com o ndice de Gini passando de
0,5365 em 1960, para 0,5828 em 1970 (NERI, 2012). A pobreza atingia 68,3% da populao
(ROCHA, 2013). O analfabetismo, 33,7% da populao com mais de 15 anos (IBGE, 1972). Na
ocasio, a populao urbana j representava 56% do total.
Tal como se viu institucionalizada, a reforma agrria possvel mostrou-se insufciente,
demorada e de efccia questionvel. Para Martins (2000, p.124, grifo do autor), a reforma
agrria se tornou uma resposta s consequncias da questo agrria e no s suas causas de
longo curso histrico. Efetivamente, a poltica agrcola concebida e levada a cabo ao longo
dos anos 1960 visava modernizao, como veculo para, aumentando a produtividade e
reduzindo os custos, benefciar a sociedade como um todo e os mais pobres em especial.
Alves e Pastore (1980) assim caracterizaram a poltica agrcola ento formulada:
a) voltada para a produo; b) contando com o aumento de rea e principalmente da
produtividade para garantir a sustentabilidade; c) preos mnimos
6
, crdito, pesquisa e ex-
tenso viabilizariam a modernizao; e d) a reforma agrria teria carter limitado a regies
onde a estrutura agrria fosse impeditiva da modernizao.
5
Em 1962, havia sido criada a Superintendncia de Poltica Agrria (Supra); em 1964, criaram-se o Instituto
de Reforma Agrria (Ibra) e o Instituto de Nacional de Desenvolvimento Rural (Inda). A criao do Instituto de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra), absorvendo as atribuies do Ibra e do Inda, se deu em 1970. A misso do
Incra era a de realizar a reforma agrria, manter cadastro de imveis rurais e administrar terras pblicas da Unio.
(INCRA, 2011).
6
A Comisso de Financiamento da Produo (CFP), criada em 1943, passou a ter uma atuao mais ativa em
meados dos anos 1960.
Os estmulos para o setor eram tambm interpretados como uma compensao
necessria poltica macroeconmica que, por meio de cmbio sobrevalorizado e de
outros instrumentos de controle, favorecia a industrializao, em prejuzo da atividade
agropecuria.
O foco na meta da produtividade como instrumento de aumento de produo en-
volvia mudanas importantes na forma de abordar a poltica voltada para a agricultura.
A produtividade demanda conhecimento, e este, por sua vez, educao e pesquisa. Ha-
veria um estoque de conhecimento a ser transferido aos produtores rurais? Alves (1979)
argumenta que conhecimento havia em algumas regies do Pas e para certas atividades
agropecurias. Explica tambm ser falacioso o argumento da viabilidade da transferncia
de conhecimento entre regies do Pas e de outros pases para o Brasil. Os resultados do
novo enfoque viriam, portanto, a um prazo mais longo.
Em curto prazo, porm, predominava a presso por recursos em uma agricultura
pouco produtiva. De acordo com Oliveira (1984a), a transferncia da agricultura havia se
reduzido a 32% em 1974. Essa reduo deixava a desejar, por ser o crdito largamente con-
centrado em produtores de maior porte. Brando e Carvalho (1991) tambm analisaram os
impactos das polticas de preos, crdito e dispndio do governo sobre a agricultura, no
perodo de 1966 a 1983. Notaram que a poltica de preos mnimos torna-se mais efcaz a
partir de 1967, se bem que sua conduo apresente srias defcincias no uso oportuno
dos instrumentos e no gerenciamento de estoques (BARROS, 2000). Ao mesmo tempo,
tumultuando os mercados, em benefcio do consumidor, recorria-se a tabelamentos e
subsdios, que provocavam escassez, e, de tempos em tempos, induziam o surgimento do
mercado negro. Brando (1989) calculou uma transferncia de renda agrcola para o restan-
te da economia de 8% a 9%, de 1975 a 1983; considerando-se o crdito rural, a agricultura
passa ser receptora de uma transferncia equivalente a de 5% a 6% de sua renda. Sabe-se,
porm, que privilegiava os produtores ricos.
A questo imediata dos alimentos complicava-se por mais duas razes. Em primeiro
lugar, nos primeiros anos da dcada de 1970, um choque duplo de oferta impactou a econo-
mia mundial: a crise do petrleo e o boom de commodities (FRANKEL, 1986; SCHUH, 1974).
O quadro passava a ser favorvel aos produtos de exportao agrcola, em detrimento dos
produtos destinados ao mercado interno. Em segundo lugar, surgia o Programa Nacional
do lcool (Prolcool), que envolveu a agricultura tambm na questo energtica, mediante
crdito subsidiado s partes agrcola e industrial, com garantia de preo e de mercado. Para
a agricultura reservavam-se, portanto, mltiplos papis: abastecimento interno, gerao
de divisas, controle da infao e tambm participao na soluo da questo da energia.
Tratava-se de uma excessiva demanda sobre a agricultura: Melo (1985) constatou que, de
1956 a 1979, a disponibilidade de alimentos calricos e proteicos por habitante crescera a
taxas insufcientes (0,75% e 0,64% ao ano), e, nos 12 anos que antecederam o ano de 1979,
essa disponibilidade havia cado. Analisando a evoluo dos custos da alimentao, aquele
autor verifcou que as famlias mais pobres foram as mais severamente atingidas.
Olhando para um cenrio de mais longo prazo, o servio de assistncia tcnica e
extenso que, durante muito tempo, no havia sido bem inserido foi atribudo Em-
presa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater), j em 1974. A Lei n
6.126, que a criava, tambm promovia sua integrao Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa), criada em 1973. A Embrapa, juntamente com os programas de
desenvolvimento regionais, dedicou-se ao processo de utilizao do solo do Cerrado. Com
a inaugurao da nova capital e com a construo de rodovias na regio, enceta-se uma
srie de programas para a colonizao e a ocupao do Centro-Oeste, envolvendo tanto o
setor pblico que entrou com infraestrutura e incentivos fscais, de crdito e de preos
quanto o setor privado, nacional e internacional, os quais montariam os empreendimentos
agropecurios (DINIZ, 2006; SILVA, 2000).
Os princpios da Revoluo Verde, intensiva no uso de mecanizao e de produtos
qumicos por variedades para esse fm desenvolvidas, entraram frme na agricultura bra-
sileira. A soja, vinda do Sul do Pas, logo se destacaria, ao assumir o papel de liderana no
complexo agroindustrial brasileiro.
Valendo-se da disponibilidade dos chamados petrodlares, o Estado recorreu
poupana externa obtida nos bancos comerciais a taxa de juros futuantes. De acordo com
Veloso e Ferreira (2013), um perodo prolongado de elevada poupana externa estendeu-
se da dcada de 1970 at os primeiros anos da dcada de 1980. Em 1974, ela chegou a
7% do PIB. Desenvolvia-se, ento, o II PND, uma nova onda de investimentos estatais e
privados (em insumos bsicos, infraestrutura e bens de capital), que visava a completar
e a diversifcar a estrutura industrial brasileira (SUZIGAN, 1988). Dessa forma, em fns da
dcada de setenta e princpios dos anos oitenta, a estrutura da indstria brasileira j estava
praticamente completa (VERSIANI; SUZIGAN, 1990, p.20).
Num balano feito por Bacha e Bonelli (2004), o crescimento da economia brasileira
de 1950 a 1980 lastreara-se numa crescente poupana, que avanara de menos de 14% a
quase 24% nesse perodo, contando com substancial poupana externa, em especial na d-
cada de 1970. Como fator negativo do processo de industrializao, os autores registraram
que, ao longo desses 30 anos, o preo real dos bens de capital no Brasil havia crescido perto
de 66%, o que se deveu em grande parte reduo das importaes e consequente
produo interna desses bens, como parte da poltica de substituio de importaes.
Segundo Bacha e Bonelli (2004), quase toda a taxa de crescimento econmico deveu-
se, nos limites da poupana e do preo dos bens de capital, ao crescimento da relao
capital por trabalhador (capital deepening), devendo-se entender que a produtividade do
trabalhador teria aumentado, em grande parte, pelo processo conhecido como learning by
doing (aprender fazendo). Esse fator substituiu em elevada medida a capacitao formal da
fora de trabalho, que, como sabido, no foi signifcativa no perodo.
Nova classe mdia anos 1970
Em 1980, o PIB per capita brasileiro havia se multiplicado por 12 em relao ao de
1900. O PIB do Brasil, que era 0,6% do PIB mundial, passou a ser de 3,4%
7
. Em 1980, 67%
da populao brasileira vivia no meio urbano. O analfabetismo no Pas ainda era de 25,9%
(IBGE, 1982). A indstria alcanava o que seria a sua maior participao histrica no PIB:
34,3% (BONELLI, 2006). Indstria e construo civil empregavam 24,6% da populao ocu-
pada. A agricultura havia sido reduzida a 9,8% do PIB e empregava 33% (IPEA, 2011b).
Na avaliao de Horie (2012), em 1980, 38,5% da populao ocupada consistia em
miserveis, isto , populao com renda individual do trabalho inferior a R$ 329,00, em
valores de 2009. Barros etal. (2001) calculam que, em 1981, o percentual de indigentes era
de 18,5%, enquanto o de pobres era de 43,2% da populao brasileira
8
.
Constatava-se, pois, que o esforo de industrializao, de 1950 a 1980, no contexto
das demais mudanas socioeconmicas (por exemplo, as havidas no campo e, tambm, em
termos de infao e endividamento externo) havia levado a um expressivo crescimento da
economia do Pas, o qual, porm, tinha vindo acompanhado de signifcativa concentrao
na distribuio de renda. A maior parte da fora de trabalho brasileira em 1980 estava fora
dos setores de maior produtividade. O PIB por trabalhador crescera 30% no setor secund-
rio (que empregava 25% da fora de trabalho), mas 75% da fora de trabalho (agricultura
e servios) havia, na mdia, experimentado queda de mais de 19% na sua produtividade
9
.
Mesmo assim, alguns analistas observavam um fenmeno novo no Pas: o surgimen-
to de uma nova classe mdia. Quadros (1991, p.1) trata da
[...] extraordinria expanso das classes mdias urbanas no-proprietrias que se verif-
cara na dcada de 1970, no bojo do intenso processo de mobilidade social impulsionado
pelas profundas transformaes que ocorrem nas estruturas econmicas e sociais.
Para o autor, a participao dos trabalhadores em ocupaes tpicas de classe mdia
havia passado de 24,5% da PEA urbana (ou 1,7 milho de pessoas) em 1950, para 31,7% (ou
7
Angus Madison, Statistics on World Population, GDP and Per Capita GDP, citado por Fernandes et al. (2011).
8
Indigncia refere-se renda insufciente para o consumo calrico mnimo. Pobreza considera os gastos
mnimos com alimentao, transporte, vesturio e habitao. Ver Barros et al. (2001).
9
Clculos feitos com base nos dados Comunicaes Ipea, n 104. Natureza e dinmica das mudanas recentes na
renda e na estrutura ocupacional brasileiras, agosto, 2011. (IPEA, 2011b)
9,4 milhes de pessoas) em 1980. O aumento relativo mais expressivo se dera entre os traba-
lhadores na rea de gesto, a que se seguiram aqueles em atividades sociais e tcnicas
10
.
Conforme apontado por Horie (2012), essas observaes esto em consonncia
com o ponto de vista de Mills (1979), para quem o progresso tcnico reduz a importncia
relativa dos trabalhadores ligados diretamente produo e aumenta a daqueles ligados
administrao, a qual tende a se profssionalizar e a criar novos cargos na hierarquia de to-
mada de decises. Ademais, por causa do avano da produo e do mercado consumidor,
observava-se aumento do emprego em atividades relacionadas distribuio (transporte,
comrcio, fnanas, etc.). O aumento do papel do Estado, inerente estratgia de promoo
da industrializao, levava a ocupaes no setor pblico de servios. Por sua vez, a massa
trabalhadora sem qualifcao ou formao profssional caa em importncia, podendo
perder remunerao relativa.
Pastore (1993 citado por SOMAGLINO, 1994), examinando os dados da Pnad de 1973,
constatou que 58,1% da populao havia experimentado mobilidade social intrageracio-
nal
11
, dos quais 93% tinham ascendido em termos de status. Verifcou tambm que 58,4%
haviam experimentado mobilidade intergeracional, 71% dos quais em sentido ascendente.
J para o ano de 1982, aps um perodo de menor dinamismo econmico, Pastore verifcou
que a mobilidade intrageracional havia cado para 30,6% dos quais 85% eram ascenden-
tes , e a intergeracional para 67,5% dos quais, 59% ascendentes.
Pastore e Zylberstajn (1992) tratam a situao observada no perodo como um falso
paradoxo. A signifcativa mobilidade ascendente deveria, primeira vista, ter reduzido a
desigualdade na distribuio de renda, o que, entretanto, no aconteceu. Isso no se tra-
tava de um paradoxo. Na verdade, a mobilidade observada teria sido do tipo estrutural,
decorrente do prprio crescimento econmico, qual se associava a abertura de novas
oportunidades de emprego. O aumento na desigualdade teria ocorrido em razo de, ape-
sar de ter havido mobilidade ascendente intensa, as distncias percorridas pelos indivduos
dos estratos inferiores tinham sido menores do que as percorridas pelos ocupantes de
estratos mdios e superiores. Trabalhadores rurais que migravam para a rea urbana ex-
perimentaram a ascenso ocupacional, apesar de passarem a ocupar atividades de baixas
qualifcao e remunerao. Ao mesmo tempo, os ocupantes de estratos mdios com
maior grau de educao e qualifcao galgavam posies de maiores especializao
10
Na rea de gesto, esto includos: administradores, gerentes, chefes, auxiliares de escritrio, economistas,
contadores, tcnicos de contabilidade, mestres e contramestres. Em atividades sociais, esto: mdicos, dentistas,
enfermeiros diplomados, auxiliares em sade, professores primrios, secundrios e superiores, e inspetores de
ensino. Em ocupaes tcnicas, esto: engenheiros, arquitetos e auxiliares, e outros de nveis superior e mdio.
11
Mobilidade intrageracional aquela experimentada pelo indivduo a partir do status de sua ocupao inicial at
ao da atual (ou seja, ao longo de sua carreira). A intergeracional refere-se quela que compara o status da atual
ocupao do indivduo ao da ocupao de seus pais.
tcnica e rendimento. Os autores anteviam, ademais, que, a vigorar um menor crescimento
econmico nos anos seguintes, a tendncia de competio por vagas (mobilidade circular)
seria crescer, e os atributos relacionados capacitao passariam a ser mais importantes na
disputa pelas oportunidades existentes.
Indstria entra em colapso, enquanto
agricultura cresce, mas se endivida
Segundo Mollo (1977), desde 1973, a dvida externa deixou de ser um agente im-
pulsionador do crescimento econmico uma das pernas do trip , para passar a ser
um agente inibidor. questo da dvida somava-se o recrudescimento infacionrio, como
travas ao crescimento do Pas. Em 1979, dois fatores externos vieram a se somar s difcul-
dades no campo econmico: a segunda crise do petrleo e a elevao das taxas de juros
internacionais, esta ltima resultante de uma atuao fortemente contracionista da parte
do Federal Reserve Board (FED) dos Estados Unidos.
Como mostram Versiani e Suzigan (1990), na poltica industrial, em 1979, reduziram-
se os poderes do CDI, desarticulando o sistema de incentivos. O crescimento econmico e
a formao de capital experimentariam um colapso a partir do fnal dos anos 1970 (BACHA;
BONELLI, 2004). O alto preo dos bens de capital era um grande obstculo continuidade
do crescimento brasileiro, principalmente em face da reduzida propenso domstica a
poupar, numa fase em que a poupana externa comearia a minguar. O controle de preos
internos do CIP em confito com a desvalorizao cambial, mais a queda real dos salrios,
resultaram em profunda recesso domstica, de 1981 a 1983. O aumento das exportaes
de manufaturas, embora tivesse contribudo para a recuperao da economia em 1984 e
1985, deu-se, segundo Versiani e Suzigan (1990, p.23), por meio de insero internacional
perversa, ou seja, ao custo do arrocho dos salrios, da recesso domstica e dos benefcios
fscais e fnanceiros.
Consoante ainda com essa poltica industrial, em 1984, implantou-se a Poltica Nacio-
nal de Informtica, para o desenvolvimento do segmento de mini e microcomputadores,
por empresas privadas nacionais. Para Versiani e Suzigan (1990), a poltica no contemplou
a formao de recursos humanos nem o desenvolvimento cientfco e tecnolgico, alm de
ter mantido fechado o mercado, no proporcionando concorrncia ou possibilidade de o
setor usufruir de economia de escala.
Em 1982, iniciou-se a negociao da dvida externa. De 1983 a 1987, foram levadas a
cabo vrias operaes de reestruturao dessa dvida. Nesse nterim, a acelerao infacio-
nria havia se tornado politicamente insustentvel, levando o governo a implantar o Plano
Cruzado, em 1986, que, em linhas bsicas, consistia em congelamento de preos, extino
da correo monetria e reduo dos juros. Em 1987, o Brasil promoveu a moratria, encer-
rada em 1988; entretanto, o que se observou nesse ano e em 1989 foram moratrias no
declaradas, ou seja, no foram efetuados os pagamentos devidos.
Na frente interna, diante da grande e crescente difculdade com o fnanciamento da
dvida pblica interna, fato resultante do elevado grau de incerteza que pairava sobre a
economia, medidas importantes foram tomadas para melhorar o controle fscal. Uma delas
foi a extino da Conta Movimento, cortando a ligao direta entre o Banco do Brasil e o
Banco Central, e a outra foi a criao da Secretaria do Tesouro Nacional, instituio que
centralizou o controle dos gastos pblicos federais e absorveu o controle da dvida pblica,
at ento nas mos do Banco Central. Separava-se, ento, efetivamente, a poltica fscal da
poltica monetria.
Do ponto de vista fscal, Lima e Barros (1996) mostram que os gastos do governo
na agricultura cresciam alm do necessrio. A poltica de preos gerava mais incerteza do
que apoio ao setor, e implicava estoques excessivos. A poltica envolvia o setor pblico em
operaes de mercado para as quais o setor no estava preparado. No havia regras claras
para uso dos estoques, e as metas de apoio agricultura chocavam-se com os controles de
preos destinados ao combate infao. Conforme discutido em Barros (2000), em razo
do controle fscal, entre 1987 e 1989, as aplicaes do governo federal na agricultura foram
reduzidas em 46%, num perodo em que o dfcit pblico operacional, ao invs de diminuir,
aumentou, de 5,5% para 6,9% do PIB. Em apenas 2 anos (de 1987 a 1989), realizou-se um
corte de 78% no programa de abastecimento, que englobava a poltica de preos e esto-
ques reguladores de gros, inclusive trigo, caf e acar. No bastasse o apoio defciente e,
depois, o corte nos gastos pblicos na agricultura, a dcada de 1980 foi marcada por uma
queda substancial nos preos reais do setor, revertendo, assim, o quadro dos anos 1970.
Os preos ao produtor de produtos de origem animal caram 51% entre 1980 e 1990; os
de origem vegetal, 58%; os preos dos alimentos ao consumidor, 38%. Essas mudanas
estavam em consonncia com a tendncia no mercado internacional, em que os preos em
dlares dos alimentos, por exemplo, caram 51%
12
.
Houve, alm disso, mais outra mudana que tambm abalou o setor agrcola. Entre
1987 e 1989, o volume de crdito total agricultura caiu de US$ 31,8 bilhes para US$
20,5 bilhes uma queda de 35,5%. O aperto no crdito pelo qual passou a agricultura
nesse perodo deveu-se, ao menos em parte, insolvncia que o setor j experimentava e
que levou os produtores inadimplncia e consequente reduo de disponibilidade de
recursos (LOPES et al., 2007). Dias (2007) lembra que, em 1986/1987, deu-se importante
12
As estatsticas apresentadas foram calculadas com base nos dados de preos ao produtor da FGV, ao consumidor
da Fipe e, no mercado internacional, do FMI (World Economic Outlook).
renegociao da dvida agrcola, que acabou sendo eliminada graas fxao da taxa de
juros em valores muito abaixo da infao.
A continuidade da expanso agrcola em tais condies explicava-se, em grande par-
te, pelo crescimento da produtividade setorial, a 2,4% ao ano, que j era possvel observar
(GASQUES etal., 2011), mesmo num quadro de baixos preos e pouco crdito.
Em 1990, a agricultura representava 10,5% do PIB nacional, enquanto a indstria cara
para 30% (BONELLI, 2006). O ndice de Gini de desigualdade de renda alcanara o recorde dos
ltimos 30 anos: 0,6091 (NERI, 2012). O analfabetismo ainda era de 19,7%. Mas a caracters-
tica marcante desse perodo foi a de que o Brasil passara por 10 anos de crescimento muito
baixo (1% ao ano), que fcaram conhecidos como a dcada perdida, fato que Bacha e Bonelli
(2004) associam reduo da poupana externa e elevao dos preos dos bens de capital,
com baixa participao da produtividade. A indstria crescera apenas 0,2% ano, os servios,
2,7%, e a agricultura, 2,4%. Com isso, 63,2 milhes de pessoas (43,8% do total do Pas) tinham
rendimento inferior a meio salrio mnimo real de 1981 (eram, ento, consideradas pobres).
Somente no meio rural a parcela subiu para 73,1% (HOFFMANN, 1995).
Nesse perodo, tambm ganhou projeo um conjunto de reformas de liberaliza-
o da economia, que fcou conhecido como o Consenso de Washington
13
. O modelo
de poltica comercial fundado na estreita relao entre governo e empresariado, volta-
do fundamentalmente para o protecionismo, passa a ser desmontado a partir de 1988,
acenando-se, ademais, para a ativao de acordos regionais e a participao na Rodada
Uruguai do Gatt, lanada em 1986 (CASTELAN, 2010). Segundo Averbug (2000), comeava
a haver mudanas favorveis abertura comercial, conferindo-se maior transparncia
estrutura de proteo, eliminando-se boa parte das redundncias e dos regimes especiais,
e unifcando-se e reduzindo-se tributos e tarifas.
Abertura, controle da infao, combate
pobreza e o trip macroeconmico
Dando sequncia s iniciativas de liberalizao, o Plano Nacional de Desestatizao
(PND) foi criado em 1990. De incio, a privatizao dirigiu-se para as empresas produtoras,
como as dos setores siderrgico, petroqumico e de fertilizantes. A seguir, desde 1995,
vieram as concesses dos servios pblicos (CYSNE, 2000). A partir de 1996, passaram a ser
13
Segundo Williamson (2003, p. 1), o Consenso constava de dez reformas especfcas: disciplina fscal; uma
mudana nas prioridades para despesas pblicas; reforma tributria; liberalizao do sistema fnanceiro; uma taxa
de cmbio competitiva; liberalizao comercial; liberalizao da entrada do investimento direto; privatizao das
empresas estatais; desregulamentao; direitos da propriedade assegurados.
criadas as agncias reguladoras, voltadas para energia eltrica, telecomunicaes, sade e
vigilncia sanitria e modalidades de transportes.
No mbito da agricultura, criou-se a Companhia Nacional de Abastecimento
(Conab), empresa pblica federal, constituda pela fuso das empresas pblicas Compa-
nhia Brasileira de Alimentos (Cobal), Companhia Brasileira de Armazenamento (Cibrazem) e
Companhia de Financiamento da Produo (CFP). Foram extintos a Embrater, o IAA e o IBC,
entre outros rgos e empresas estatais. O CIP tambm foi extinto nesse amplo movimento
de liberalizao da economia.
Do lado externo, em 1991, foi assinado o Tratado de Assuno, que criou o Mercado
Comum do Sul (Mercosul), do qual quatro pases eram signatrios: a Argentina, o Brasil, o
Paraguai e o Uruguai. O tratado abrangia um programa, a ser gradualmente implementa-
do, de reduo tarifria entre seus membros e a unifcao das tarifas externas (GONZAGA
etal., 1997).
Alm disso, medida que evoluam as negociaes da Rodada Uruguai do Gatt, foi-
se confgurando uma tendncia gradual de procurar ajustar as economias e os respec-
tivos setores agrcolas a um regime comercial mais livre de intervenes, reduzindo-se
subsdios, tarifas e demais barreiras ao comrcio. As estimativas de apoio (via preos de
produtos e insumos mais crdito) agricultura, para o perodo 19851992, indicavam que
esse apoio havia defnhado para apenas 0,1% do PIB do setor (VALDS, 1996 citado por
LOPES etal., 2007).
Em 1990, com a criao da Poltica Industrial e de Comrcio Exterior, a liberalizao
comercial robusteceu-se: desativaram-se a Cacex e a CPA, cujas atribuies foram delega-
das ao Ministrio da Fazenda. Produtos importados sem similar nacional passaram a ter
alquota nula; produtos com alquota de 5% assim permaneceram; setores intensivos em
insumo sem tarifa passaram a ser tarifados em 10% a 15%; manufaturados em geral fcaram
com tarifas de 20%; indstrias de qumica fna, trigo, massas, toca-discos, videocassetes e
aparelhos de som teriam tarifas de 30%; automveis e produtos da informtica fcaram
com tarifas de 35% e 40%, respectivamente. A tarifa mdia de 32,1%, em 1990, caa para
13,1%, em 1995 (AVERBUG, 2000).
A abertura econmica teve grande importncia no Plano Real (agosto, 1994) ao
permitir que se importasse qualquer produto ou insumo cuja oferta domstica casse.
Um engenhoso sistema de desindexao que antes criou a Unidade Real de Valor (URV) e
depois o Real dispensou a interveno nos mercados. O Programa de Estmulo Reestru-
turao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) cuidou da adequao
desse sistema reduo da transferncia infacionria aos bancos.
De acordo com Abreu (2013), entretanto, depois da implementao do cronograma
de reduo tarifria em 1993 e algumas redues tarifrias corretivas em 1994, no qua-
dro da implementao do Plano Real, a abertura comercial foi sendo revertida e, depois,
congelada.
Mesmo assim, a liberalizao econmica, os juros elevados e o cmbio valorizado
j traziam mais temores quanto sustentabilidade da indstria de transformao. Diniz e
Bresser-Pereira (2007) apontam para o fenmeno da desindustrializao precoce: queda
de importncia da indstria sem que o setor de servios possa incorporar a fora de tra-
balho sem queda de produtividade. Nesse contexto, desde pelo menos 1994, comeou a
discusso no Pas a respeito do chamado Custo Brasil, termo largamente divulgado pela
Confederao Nacional da Indstria (CNI), entendido como conjunto de inefcincias e dis-
tores que prejudica a competitividade do seu setor produtivo (CONFEDERAO NACIO-
NAL DA INDSTRIA, 1995, p.2). Nesse Custo Brasil estavam abrangidos, entre outros itens,
a alta taxa de juros, a burocracia, a elevada carga tributria e a infraestrutura defcitria.
As Cmaras Setoriais, criadas no fnal dos anos 1980 para tratar de questes trazidas
pelos diversos planos econmicos (ANDERSON, 1999), passavam, a partir de 1992, a fazer
diagnsticos e a defnir estratgias voltadas para a competitividade. Segundo Staduto etal.
(2007), as cmaras representavam mudana nos mecanismos institucionais de articulao
entre o Estado e a sociedade, que assumiam funes antes restritas ao Estado, alm de
abrirem possibilidade para a autorregulao e para infuenciar rgos pblicos e o Con-
gresso Nacional. Tinham papel ativo na poltica de reestruturao industrial. No mbito
do agronegcio, at 1995, no Ministrio da Agricultura foram criadas, pela Lei Agrcola de
1991, 36 cmaras setoriais.
As cmaras setoriais sofriam, porm, crticas, por serem vistas como um canal de
infuncia corporativa sobre o governo aberto, especialmente os grupos de interesse mais
organizados (ANDERSON, 1999), o que se chocava com o direcionamento da economia
para a liberalizao. O notrio regime automotivo foi institudo, em sua terceira verso,
em 1995, contendo uma pletora de medidas protecionistas, nas reas comercial, fnanceira
e fscal. Nesse mesmo ano, havia sido criada a Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Nessa altura, os dispositivos que davam tratamento preferencial aos pases em desen-
volvimento, embora no extintos, estavam desativados (HOLLANDA FILHO, 2003), de tal
forma que o regime automotivo demandou grande esforo na sua defesa contra as queixas
encaminhadas OMC pelos Estados Unidos, pela Unio Europeia, pela Coreia e pelo Japo.
Para Milanez (2007), nos anos 1990, mesmo hesitante, o Brasil seguia o caminho da aber-
tura econmica e da globalizao, chegando a implementar uma poltica industrial de cunho
horizontal (sem direcionamento a segmentos especfcos). Havia maior presso concorrencial
e reduo de custos de insumos e bens de capital, que induziram o aumento de produtividade
em diversos segmentos. Esses aumentos, entretanto, no teriam sido sufcientes para elevar a
competitividade da indstria brasileira, que, ao contrrio, vinha caindo (com perda de partici-
pao no mercado internacional). Uma das razes para explicar essa fragilidade seria o fato de
que o Brasil fcava para trs nos segmentos industriais de maior grau de tecnologia (tecnologia
de informao, biotecnologia, frmacos, alguns bens de capital e segmento eletrnico), os
quais vinham tendo, eles sim, uma crescente participao nas importaes.
Essa defasagem tecnolgica levou os Fundos Setoriais, criados em 1999, que vinham,
com fnanciamento federal (por intermdio da Finep), a criar um ambiente institucional,
cujo objetivo era fomentar a gerao de novos produtos e processos nas empresas nacio-
nais, o que levaria a aumentos de competitividade (MILANEZ, 2007). Havia tambm a ex-
pectativa de que, por esse meio, houvesse uma induo a investimentos privados como
contrapartida em pesquisa e desenvolvimento.
No que toca estabilizao interna, os efeitos do Plano Real sobre a infao foram
rpidos: os preos, que vinham subindo em torno de 30% a 40% ao ms, passaram a crescer
na faixa de um dgito, j nos meses seguintes. Entretanto, o crescimento econmico com
reduo da desigualdade parecia alvo inatingvel. No Brasil e na Amrica Latina, passaram,
ento, a receber nfase os chamados programas de transferncia de renda (SOARES etal.,
2006): Benefcio de Prestao Continuada (BPC/LOAS, aos idosos de baixa renda) e Pro-
grama de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), ambos em 1996. Ademais, desde o Plano
Real, o salrio mnimo vinha sofrendo aumentos reais: de 1995 a 1998, esse aumento tinha
sido de 29,5% (AFONSO etal., 2011). O ndice de Gini de desigualdade de renda passou a
apresentar tendncia de queda de 0,603 para 0,584, de 1993 a 1998 (IBGE, 2004).
A pobreza no Brasil concentrava-se na rea rural, onde, segundo Neri, alcanava uma
porcentagem de quase 56% o dobro da cifra para o Pas como um todo. Ali se concentra-
riam os esforos distributivos, mesmo porque a questo agrria pouco evolura: o ndice
de Gini de concentrao da posse da terra permanecia praticamente o mesmo daquele
de 15 anos atrs 0,857, de acordo com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
(SOUZA; SILVA, 2012).
De um lado, a predominncia numrica da pequena produo e a inadequao dos
instrumentos de poltica agrcola disponveis para atend-la vieram a justifcar a criao do
Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), que foi assumindo maiores
propores
14
. De outro lado, fcava marcante a importncia da produtividade da agricul-
tura, que crescera a 3,7% ao ano na dcada, fator importante por ajudar no controle da
infao e na gerao de divisas num perodo turbulento que o mundo ento vivia. Mesmo
assim, o perodo de 1991 a 1999 foi de continuada crise da dvida agrcola. Em 1995, o
14
Para o contexto da criao do Pronaf e a anlise conceitual da agricultura familiar, ver Navarro (2010).
governo envolveu-se em renegociao, que resultou em renncia de parte dos valores
devidos (DIAS, 2007).
Procedeu-se desindexao dos preos mnimos de garantia, bem como criao
de novos instrumentos, como o Prmio de Escoamento de Produo (PEP) e as Opes
de Venda em 1996/1997 (CONCEIO, 2002), instrumentos que afastavam o governo das
operaes fsicas de movimentao da safra e que reduziam os gastos ofciais aos nveis
necessrios apenas para a equalizao de preos de mercado ao preo mnimo.
falta de uma reforma fscal consistente no contexto do Plano Real, fortssimo
controle monetrio foi adotado, resultando em altssimas taxas de juros. Ao reduzir subs-
tancialmente o imposto infacionrio, o Plano Real levava necessidade de aumentos
sucessivos da carga fscal, que saiu de 25,3% do PIB em 1993, para chegar a 32,6% em 2000,
e continuou a crescer (CASA, 2008).
Juros to altos rapidamente produziram imensa sobrevalorizao da nova moeda,
mesmo que a poltica fosse de administrao do cmbio. Moeda forte e economia aberta,
econmica e fnanceiramente, rapidamente levaram a uma enxurrada de importaes e a
dfcits externos gigantescos, sustentados pela entrada de capitais predominantemente
para as privatizaes e as aquisies de empresas, ou de curto prazo, especulativos. A fragi-
lidade da economia expunha o Brasil ao contgio das crises fnanceiras, que se sucediam no
Mxico, na sia, na Rssia e na Argentina. Novamente juros altos era o nico instrumento
de defesa disponvel para conter a fuga de divisas, at que o Pas se viu forado a mudar
radicalmente sua poltica cambial, passando para um sistema mais fexvel, acompanhado
por forte desvalorizao, em 1999.
O cmbio futuante num contexto de fragilidade fscal pode ser uma fonte de ten-
dncias infacionrias e de riscos fnanceiros. Em vista disso, em 1999, estabelece-se a siste-
mtica de metas de infao, cabendo ao Banco Central executar as polticas necessrias
para o cumprimento das metas ditadas pelo Conselho Monetrio Nacional. Em 2000, a Lei
da Responsabilidade Fiscal (LRF) foi promulgada com a fnalidade de disciplinar impondo
regras e limites os gastos e controlar o endividamento pblico de todos os entes da Fede-
rao. Formava-se, assim, o chamado trip da poltica macroeconmica brasileira: cmbio
futuante, LRF e metas de infao.
Bonana, transferncias e
nova classe mdia anos 2000
Em 2000, a agricultura representava 11%, e a indstria, 28% do PIB brasileiro, com
esta ltima perdendo, em comparao a 1990, 2% de sua participao para o setor de
servios (BONELLI, 2006). A agricultura empregava de 15% a 17% da populao ocupada
do Pas (BUAINAIN; DEDECCA, 2008), perto da metade da cifra de 20 anos atrs. O PIB total
havia crescido a uma taxa anual de apenas 2,5% ao ano na dcada; j o PIB agrcola crescera
a 3,7% ao ano. O ndice de Gini da desigualdade de renda havia sofrido pequena queda,
para 0,596; no meio rural, era de 0,543. Ambos se achavam em queda contnua desde, pelo
menos, 1993 (NERI, 2012), mas a taxa de pobreza era de cerca de 54% no campo e de 28%
no Pas como um todo, ambos em queda, desde pelo menos 1992 (NERI, 2011). O ndice de
analfabetismo era de 12,8% (FERRARO, 2012).
Diante desse quadro e na falta de perspectiva de incluso de grande parte da po-
pulao no processo produtivo com remunerao socialmente aceitvel, a partir de 2001,
passou a ser reforada a estratgia de transferncia de renda, por meio dos programas
Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio Gs. O Carto Alimentao (do Fome Zero) foi
criado em 2003. O Bolsa Famlia (incorporando o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentao, o
Auxlio Gs e, a partir de 2004, o Carto Alimentao do Fome Zero) foi criado tambm
em 2003. A esses instrumentos devem ser somadas iniciativas anteriores, como o BPC e a
poltica de aumento real do salrio mnimo.
Segundo o Ipea (2011a), do aumento de 2,7% do PIB nas despesas primrias do
governo federal, entre 2001 e 2010, pouco mais de 70% deveram-se s transferncias s
famlias, compostas de: Benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (33,1%), Seguro
Desemprego e Abono Salarial (26,5%), Benefcio de Prestao Continuada (16,2%), Bolsa
Famlia (12%), Benefcios do Regime Prprio de Previdncia Social (11,9%) e outros benef-
cios sociais (0,2%). Isso levou os autores deste artigo a sugerir a expresso governo trans-
feridor, mais adequada, ao invs de governo gastador. Os outros 30% praticamente foram
destinados a transferncias intergovernamentais (a estados e municpios), que devem ser
aplicados predominantemente em sade e educao.
No correr dos anos 2000, ia fcando claro que o processo de industrializao no
estava ajudando a melhorar a renda (nvel e distribuio) da populao. A desigualdade
grassava dentro do prprio setor. Os segmentos industriais de maior produtividade e remu-
nerao do trabalho empregavam pouco. Segundo o IBGE (2003), em 2003, as indstrias
na categoria de alta tecnologia geravam 30,5% do valor de transformao industrial (VTI),
mas empregavam apenas 14,8% do seu pessoal ocupado. No outro extremo, a categoria
de baixa tecnologia (em grande parte vinculada ao setor primrio) gerava praticamente
a mesma renda (29,5% do total), empregando 46% do pessoal ocupado. Na indstria de
baixa tecnologia, os salrios correspondiam a apenas 40% daqueles pagos na indstria de
alta tecnologia, e a produtividade do trabalho, a 31%.
De acordo com Almeida e Schneider (2012), uma nova poltica industrial, em parte
semelhante que vigorou antes de 1980, passou a ser implementada. Mas, tendo em conta
a meta de avanar nos segmentos industriais de maior valor agregado e modernos, focava
a inovao sob o novo cenrio econmico e a tendncia liberalizante na economia global.
Teria havido um esforo especial em prol da inovao tecnolgica na primeira metade dos
anos 2000. Havia, porm, uma disputa com a poltica industrial tradicional.
O incentivo do crdito subsidiado era dirigido a grupos selecionados, especialmente
companhias j competitivas em segmentos de commodities, com foco na especializao.
Era a concepo da fgura dos campees nacionais, que deveriam se expandir no exterior.
Para Almeida e Schneider (2012), esse enfoque difere da experincia bem-sucedida da Co-
reia do Sul e de Taiwan, por exemplo, em que grandes grupos diversifcaram-se, envolven-
do-se numa multiplicidade de negcios. Ademais, essa poltica de seleo de vencedores
no tinha mecanismos efcientes de monitoramento das companhias que ajudassem a
descontinuar os incentivos em caso de inviabilidade do empreendimento, identifcando
oportunamente os perdedores. Outra caracterstica era em vista dos sistemas poltico
e eleitoral vigentes dar apoio preferencial s indstrias j existentes, e no a novas ini-
ciativas, considerando igualmente as organizaes de trabalhadores envolvidos. O BNDES
desempenhou funo de realce.
Na frente externa, dados do FMI e do Banco Central do Brasil indicavam que o merca-
do internacional tinha entrado num processo de rpido crescimento, especialmente desde
o fnal da dcada de 1990, com a forte retomada da economia da China, cujos refexos
foram importantes para um conjunto de pases emergentes, a includo o Brasil. O mundo
como um todo crescia a taxas anuais entre 3% e 5% ao ano.
No setor agrcola, a produo seguia em franco crescimento, mas as questes de sua
dvida prosseguiam na pauta das tratativas com o governo. Em 2001, nova renegociao
realizada.
Na Rodada de Doha da OMC, focada nas negociaes multilaterais, iniciada em
2001, assistiu-se a esforos considerveis durante toda a dcada de 2000 para que as ne-
gociaes no fracassassem por completo. A reforma da poltica agrcola encabeava os
contenciosos. Em 2007, a rodada foi suspensa, diante da falta de entendimento entre seus
membros. Anderson (2009) mostra que, apesar desse fracasso, a maior parte dos pases em
desenvolvimento havia se engajado na reduo das distores de suas polticas setoriais e
comerciais, enquanto os pases desenvolvidos comeavam a executar suas reformas.
Os preos de commodities em geral, depois do declnio acentuado desde a dcada
de 1970, sofrem, a partir de 2003, uma reverso para cima, puxados predominantemente
pelas importaes chinesas. O Brasil tirou proveito disso, aumentando espetacularmente
suas exportaes, as quais cresceram a 4,6% ao ano de 1994 a 2003, e passaram a crescer
a 10,2% de 2004 a 2013. No caso especfco do agronegcio (agropecuria mais agroin-
dstria), suas exportaes cresceram 270% de 2000 a 2010 (MAPA). Ajudou muito o fato
de a produtividade da atividade agropecuria ter crescido 73% na dcada de 2000 a 2010
(GASQUES etal., 2011).
Em que pese o desempenho impressionante da agricultura, os problemas relativos
dvida agrcola prosseguiram ao longo da dcada: de acordo com Gasques e Bastos (2008),
de 1998 a 2007, recaiu sobre o Tesouro Nacional o pagamento de um total de R$ 25,8 bi-
lhes, referentes a essa dvida. Para Silva (2010), o risco do fnanciamento da agricultura
vinha aumentando em tal proporo que o Banco do Brasil teve de elevar suas provises
sobre o saldo na carteira de agronegcio, de 1,8% para 8,1%, entre 2003 e 2009.
No caso da indstria de transformao, segundo o Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio (Mdic), o crescimento das exportaes foi de 179%, estando includos
nesse valor os segmentos de alta tecnologia, com 36%, mdia-alta, com 185%, mdia-baixa,
com 188% (onde se incluem minerais e metais); e baixa tecnologia, com 230% (onde se
inclui a agroindstria). No caso das importaes, as cifras foram, respectivamente, de 224%,
152%, 251%, 288% e 194%.
Alm disso, o saldo comercial brasileiro vinha se mantendo positivo graas a outros
setores econmicos, que no a indstria de transformao. A participao das commodities
(produtos primrios agrcolas, minerais e energticos, mais produtos industriais baseados
em setores intensivos em recursos naturais) nas exportaes brasileiras cresceu de 48,5%
para 64,2% entre 1995 e 2009 (CUNHA etal., 2011).
Ademais, a entrada de capital estrangeiro no Brasil, que j crescia desde a implanta-
o do Plano Real, seja para aplicao em carteira de ativos (atrados pelos juros elevados),
seja nas subsequentes privatizaes, retomou uma frme ascenso em 2004, decorrente,
em grande parte, da abundncia circunstancial de capital no mundo.
Com isso, a partir de 2004, o Brasil experimentou uma acelerao na sua taxa de
crescimento, que passa da mdia de 2,5% nos 10 anos anteriores, para 4,8% de 2004 a
2008. Bacha (2013) caracteriza essa etapa como sendo a bonana externa (decorrente
das exportaes e da entrada de capitais), que se estenderia at 2011. Tal foi a magnitude
dessa bonana que o Brasil acumulou reservas estrangeiras sufcientes para, num marco
histrico, tornar-se credor externo lquido desde 2008.
Em 2009, o ndice de Gini da desigualdade de renda cara para 0,545 para o Brasil
como um todo, e para 0,489 para o meio rural. A pobreza no Pas em geral havia cado para
15,3% e, especifcamente para o meio rural, para 31,9%. Segundo Neri (2012), da reduo
de pobreza entre 2001 e 2011 (de 24,5% para 10,4%), pouco mais da metade deveu-se
expanso das transferncias na rea social. O ndice de Gini da desigualdade na posse da
terra, em 2006, estava um pouco maior do que estava 11 anos atrs: 0,872 (SOUSA; SILVA,
2012). Em 2009, dados da Pnad (IBGE, 2010) mostram que a agricultura ocupava 16,8% da
fora de trabalho nacional, o setor secundrio (indstria mais construo), 22,7%, e o setor
de servios, 62,6%. Desde 1995, o salrio mnimo real havia mais do que dobrado.
Diante dessas melhoras nos ndices de desigualdade e pobreza, segundo Horie (2012,
p.1), observou-se no Pas, desde 2004, uma mudana caracterizada pela mobilidade social
ascendente de milhes de pessoas para o que se condicionou qualifcar genericamente de
classe mdia. Comparando o ano de 1981 com o de 2009 (tendo-se em conta que o nmero
de ocupados praticamente dobrou nesse perodo, de 45,3 milhes para 89,4 milhes), Horie
(2012) constata, estudando microdados da Pnad/IBGE, que, entre a populao ocupada
brasileira, houve a seguinte mudana de composio: miserveis (de 38,5% para 23,9%),
massa trabalhadora (de 27,4% para 32,7%), baixa classe mdia (de 21,1% para 30,6%), mdia
classe mdia (de 9,2% para 8,5%) e alta classe mdia (de 3,8% para 4,4%)
15
. Houve, portanto,
reduo na proporo dos trabalhadores ocupados classifcados como miserveis, os quais
migraram para a massa trabalhadora, e desta, para a baixa classe mdia. Esses dados podem
ser associados distribuio setorial do emprego, que, no setor primrio, caiu de 29% para
16%, na indstria de transformao pouco variou (passando de 15% para 14%), o mesmo se
dando com a construo civil (de 8,1% para 7,5%), signifcando que uma parcela equivalente
que pertencia ao setor primrio foi ter ao setor de servios. Deve-se ter em mente, ademais,
que, na indstria de transformao, a ocupao que cresceu foi a da faixa correspondente ao
segmento de baixa e mdia-baixa tecnologia (de 65,7% para 79,9%), com correspondente
encolhimento na importncia da ocupao nos segmentos de mdia-alta e alta tecnologia,
onde se ocupam predominantemente as classes de mais alta renda. Sabe-se ainda que 45%
dos miserveis encontravam-se entre os trabalhadores agrcolas em 2009, enquanto 48%, no
setor de servios que no demandam qualifcao.
Nota-se, portanto, uma fagrante diferena qualitativa entre a nova classe mdia
gerada pelo processo de industrializao ocorrido entre 1950 a 1980 e a nova classe
mdia que emergiu desde ento, particularmente desde o ano 2004. Na primeira leva de
classe mdia, o que se expandira foram as ocupaes tpicas de classe mdia, ou seja,
aquelas que envolviam a formao mdia ou superior, como identifcou Quadros (1991).
Na segunda leva, foram os estratos da massa trabalhadora e da classe mdia baixa que
se expandiram. H um salto socioeconmico marcante da tpica classe mdia em relao
no somente massa trabalhadora como tambm em relao baixa classe mdia.
15
Segundo Horie (2012), cada estrato social inclui as seguintes ocupaes: Miserveis (trabalhadores domsticos,
no remunerados, agrcolas sem propriedade, ajudantes, autnomos); Massa Trabalhadora (contnuos, ajudantes
de obras, vendedores em domiclio, garons, cozinheiros, trabalhadores em manuteno e asseio); Baixa Classe
Mdia (vendedores, secretrias, escriturrios, tcnicos no em superviso, operadores de mquinas, motoristas,
funcionrios pblicos sem nvel superior, prestadores de servios pessoais); Mdia Classe Mdia (gerentes de
produo, supervisores administrativos, tcnicos de nvel mdio em superviso, funcionrios pblicos de nvel
superior, prestadores de servios de nvel superior, professores de ensino mdio); Classe Mdia Alta (professor de
ensino superior, mdicos, dentistas, profssionais de nvel superior na rea de tecnologia e consultoria, dirigentes
de empresas).
Para efetuar esse salto, fazem-se necessrios, de um lado, escolaridade e capacitao, e, de
outro, que os setores tecnologicamente mais avanados expandam-se e absorvam esses
contingentes mais qualifcados.
A crise fnanceira e a desindustrializao
Em 2009, a economia decresceu em decorrncia da crise fnanceira mundial. O gover-
no brasileiro optou por ativar a demanda interna reduzindo os juros, afrouxando a poltica
fscal e expandindo o crdito, mormente por intermdio dos bancos ofciais. Era a chamada
poltica anticclica, que minimizou o impacto da crise em 2009 e permitiu uma forte recupe-
rao em 2010. Entretanto, essa poltica de estmulo demanda prosseguiu mesmo depois
de a economia ter recuperado o nvel de atividade anterior ao da crise. Os emprstimos do
Tesouro Nacional aos bancos pblicos chegaram a 9,22% do PIB em 2012, segundo o Banco
Central.
Como argumentam Pastore etal. (2013), aumentaram-se as demandas por servios e
bens industriais. A expanso dos servios fez crescer o emprego (atingindo um virtual ple-
no emprego) e os salrios, reforando a poltica de salrio mnimo (que desde 2011 passara
a ter reajuste automtico pelo crescimento do PIB dos 2 anos anteriores, somado infao
ofcial do ano anterior). Como a produtividade do trabalho na indstria no crescia, o custo
unitrio do trabalho no setor aumentava. Ao mesmo tempo, o infuxo de moeda estrangeira
valorizava a moeda brasileira, levantando novamente os clamores contra a chamada doen-
a holandesa. Ambas as foras tanto desestimulavam o investimento (travando a oferta, j
em seu limite por causa do alto nvel de emprego) e as exportaes, quanto incentivavam o
consumo, cujo crescimento, em boa medida, era atendido pelas importaes. A agricultura,
sendo competitiva, e os servios, no sendo comercializveis, o excedente de demanda
teria de ser atendido por importaes industriais.
J desde o ano de 2000, foi fcando clara a consolidao da tendncia de frag-
mentao internacional da produo em cadeias globais de valor (ORGANIZAO PARA
A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO, 2013, p. 5), em razo de mudanas
tecnolgicas, custos, acesso a recursos naturais e a mercados, e reformas de poltica co-
mercial. De acordo com essa nova organizao da produo mundial, as importaes so
essenciais para as exportaes, de sorte que medidas supostamente protecionistas, como
barreiras tarifrias ou no tarifrias, so de fato impostas sobre as exportaes. Os efeitos
negativos do protecionismo crescem exponencialmente quando, nessas cadeias globais,
partes e componentes, em diferentes estgios de agregao de valor, cruzam as fronteiras
vrias vezes. Segundo a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OECD) (ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO, 2013),
a participao em cadeias globais de valor envolve, alm dessas barreiras tradicionais,
outras questes, que demandam acordos relacionados a padres e certifcaes, regras de
investimentos, questes ambientais, reduo de burocracia, entre outros. Acordos regio-
nais, como o Mercosul, s fazem sentido quando consistentes com suas redes produtivas,
sem perderem por meio de procedimentos que causam distores num contexto mais
amplo a conexo com o resto das cadeias mundiais de valor. Tudo isso no s mudava
a efccia das medidas protecionistas, como tambm punha por terra a prpria lgica da
estratgia de substituio de importaes.
Para Bacha e Bolle (2013, p.13), os dados so contundentes [...] trata-se de desindus-
trializao. Os dados do Ipea (2014) indicam que a parcela da indstria de transformao
(sem construo civil) caiu de 35% do PIB em 1985, para 13,2% em 2012. Bonelli etal. (2013)
argumentam que existem falhas nesses dados, de sorte que a queda teria sido de 25% do
PIB em 1985, para 15% em 2011. De qualquer forma, conforme dados do IBGE (2014), a que-
da da participao da indstria de transformao deu-se com intensidade no perodo de
19851990, quando ela caiu 26%, e no perodo 19901995, quando ela caiu 30%. De 1995
a 2000, a queda foi de 7,5%. Uma recuperao de 5% deu-se no perodo de 20002005, e
nova queda, de 10%, da at 2010. Na dcada de 1980, o PIB da indstria de transformao
cresceu apenas 0,2% ao ano em mdia, enquanto o PIB total crescia 1,6%. Na dcada de
1990, as taxas foram de 2,2% e 2,5%; de 2000 a 2012, de 2,4% e 3,3%. Especialmente entre
1985 e 1990, enquanto o PIB total permaneceu estagnado, o da indstria de transformao
caiu 1,5% ao ano. O Pas debate, ento, o que fazer para conter o processo de desindustriali-
zao, que, com algumas importantes excees, parece estar em curso h dcadas, e como
retomar o processo de industrializao.
preocupante e frustrante que, em 2012, depois de mais de 60 anos de esforo
intencional dirigido industrializao e modernizao dos diversos setores econmicos
(inclusive a agricultura), com o propsito de gerar melhores empregos e maior renda para
a populao brasileira, ainda prevalea uma grande parcela dessa populao mal empre-
gada e sem rendimentos sufcientes para tir-la pela incluso produtiva da condio de
miservel ou pobre.
Os dados apresentados na Figura 1 referentes Pnad de 2012 (IBGE, 2014)
16
mostram
que o rendimento do trabalho modal no Brasil situa-se no estrato de 1 a 2 salrios mnimos
de R$ 622,00 ao ms. Esse o rendimento modal tambm da indstria e do setor de servi-
os. Na agricultura, essa moda inferior a 25% do salrio mnimo.
16
O autor agradece ao professor Alexandre Nunes de Almeida, da USP, pela ajuda na obteno e na anlise desses
dados.
Figura 1. Distribuio dos rendimentos (SM) do trabalho por setor, em 2012.
Fonte: dados da Pnad (IBGE, 2014).
Na Figura 2, apresentam-se as distribuies dos rendimentos de quatro setores
separando-se construo do setor industrial. Nota-se que, exceo da agricultura, onde
quase metade dos rendimentos inferior a do salrio mnimo (SM), nos demais setores,
as distribuies de rendimentos so relativamente parecidas: moda entre 2 e 3 SM, com
frequncia entre 36% e 44,5%.
Na Tabela 1, apresentam-se os percentuais de ocupao em cada setor econmico
(pessoas ocupadas em cada setor em relao ao total de ocupao atual), com rendimentos
expressos em ordem decrescente. Tomando-se a amplitude de rendimentos atual, a ltima
linha fornece o percentual da populao ocupada total em cada setor, captada pela Pnad.
Caso fosse estabelecido que um SM fosse o menor rendimento aceitvel, somente 84% das
pessoas permaneceriam ocupadas, e o percentual da agricultura cairia de 14,8% para ape-
nas 6,2%; as ocupaes nos demais setores tambm cairiam, mas com menor intensidade.
Se o menor rendimento aceitvel fosse 2 SM, apenas 63,6% da populao ocupada atual
manteria sua ocupao, ou seja, 36,4% fcariam desocupadas.
Percebe-se, pois, o baixo potencial de gerao de ocupao com melhor remunera-
o. Ademais, nota-se que o setor de servios no s o que mais emprega, como tambm
o que melhores rendimentos (acima de 3 SM) oferece ao pessoal ocupado na economia
brasileira.
Figura 2. Distribuio dos rendimentos (SM) do trabalho em cada setor, em 2012.
Tabela 1. Percentual da populao total ocupada por setor e estrato de rendimentos em salrios
mnimos.
Categoria
Agrcola
(%)
Indstria
(%)
Construo
(%)
Servios
(%)
Total
(%)
>9 0,1 0,4 0,1 2,2 2,8
7 a 9 0,2 0,6 0,2 3,6 4,6
5 a 7 0,2 1,0 0,3 5,6 7,1
3 a 5 0,7 2,6 1,2 12,9 17,4
2 a 3 1,1 4,6 2,5 20,4 28,6
1 a 2 3,4 10,6 6,4 43,3 63,6
1/2 a 1 6,2 12,9 8,2 56,7 84,0
1/4 a 1/2 7,7 13,4 8,5 59,9 89,5
<1/4 14,8 14,0 8,7 62,6 100,0
Consideraes fnais
J se foram mais de dois sculos nessa caminhada insistente em direo industria-
lizao se bem que, com redobrado esforo e determinao, a partir de 1950. Ainda hoje,
no entanto, o Brasil apresenta caractersticas estruturais que os historiadores vinculam aos
perodos colonial e imperial.
A pobreza e a desigualdade da distribuio de renda, que ainda marcam fortemente
a sociedade brasileira, so relacionadas ao processo extremamente concentrador de distri-
buio da posse da terra, cujas razes esto nas capitanias hereditrias e nas sesmarias, o que
foi reforado pela a Lei das Terras, de 1850. O perodo extremamente longo de escravido de
indgenas e africanos tambm marca profundamente a sociedade dos dias de hoje. O grande
infuxo de mo de obra imigrante veio somar-se a esse contingente, formando uma fora de
trabalho heterognea que, a partir dos anos 1930, passou a crescer a taxas elevadas, sem que
nela fossem feitos os investimentos que um projeto de desenvolvimento exigia.
A pobreza e a desigualdade no Brasil devem-se igualmente, ou, quem sabe, em
maior grau, falta de reformas apropriadas e efcazes para corrigir os efeitos deletrios
dessas marcas do passado: no se corrigiu efetivamente o acesso aos meios de produo
(inclusive terra), nem se cuidou da qualifcao da fora de trabalho. No se pode fa-
lar, assim, em igualdade ou algo minimamente prximo a isso de oportunidades de
progresso socioeconmico da populao brasileira em nenhum momento de sua histria.
As reformas, hoje necessrias para corrigir essa falha fundamental, no so as mesmas que
se faziam necessrias em diferentes momentos do passado. H que sempre partir-se do
ponto aonde j se chegou. Quais reformas seriam oportunas atualmente? eis a questo.
Passando por cima do acesso aos meios de produo e da qualifcao da fora de
trabalho, as propostas implementadas de desenvolvimento nacional consistiam em forar
a modernizao da agricultura e a industrializao por meio das quais a produtividade e,
consequentemente, a remunerao do trabalho seriam maiores e mais bem distribudas.
Porm, o alcance dessa estratgia tem sido muito limitado em termos de progresso so-
cioeconmico signifcativo da sociedade brasileira, principalmente quando comparado a
experincias de outros pases.
De um lado, h uma crnica defcincia de recursos (poupana) para os investimen-
tos necessrios, e de outro, no h compatibilidade entre o aprofundamento da formao
de capital associada modernizao e a qualifcao da fora de trabalho brasileira. Quanto
ao primeiro ponto a busca pela poupana , os limites so a capacidade de endivida-
mento externo e, domesticamente, as possibilidades de transferncias intersetoriais. Nesse
processo, a agricultura foi, por um longo tempo, um perdedor lquido. Quanto ao segundo,
o limite tem sido a baixa prioridade dada aos investimentos em educao, em capital
humano, em seu sentido amplo. Uma lgica simplifcadora parece perpetuar-se no Brasil:
o prprio aprofundamento da formao de capital a estratgia do capital deepening,
implcita na modernizao seria um substituto para a educao no que tange ao aumento
da produtividade. Evidentemente, h um limite tecnolgico at o qual essa substituio,
por meio do learning by doing, possvel.
A forma de manter em p a indstria no Pas tem sido escor-la num amontoado de
medidas intervencionistas do Estado, de forma que mascarem defcincias e inefcincias
de toda sorte, as quais, ao fm e ao cabo, mais atrapalham do que ajudam. O argumento
da indstria nascente e carente de proteo custa dos demais setores econmicos
tem sido usado exausto, mas com efccia muita baixa. A agricultura, no mais das vezes
prejudicada em favor da indstria, quando aliviada ou parcialmente compensada por essas
perdas, conseguiu incorporar a tecnologia gerada no Pas e, explorando economias de es-
cala, transformou-se, ela prpria (ou melhor, sua maior parte, do ponto de vista produtivo),
numa indstria (fbricas a cu aberto), com elevada relao capital/trabalho. Entretanto, os
segmentos mais modernos dos trs setores da economia empregam muito pouco trabalho.
O Brasil no conseguiu modernizar-se e crescer incorporando grande parte de sua
fora de trabalho ao processo produtivo modernizado. Em virtude dessa limitao estru-
tural, a estratgia de melhora do bem-estar social tem sido seguir com essa modernizao
parcial de empreendimentos agrcolas, industriais e de servios para, paliativamente, extrair
desse processo os recursos fscais para uma redistribuio de renda por meio de diversos
mecanismos de transferncia, como o Bolsa Famlia. O Brasil constituiu o que tem sido mais
apropriadamente chamado de Estado transferidor, mais do que Estado gastador. De
2001 a 2010, mais de 70% do aumento dos gastos primrios do governo federal foi desti-
nado a transferncias para as famlias. Como essa estratgia induz o aumento do consumo
e encolhe a capacidade de poupana pblica, ela resulta em nvel de investimento fsico
menor, problemas de balano de pagamentos e, em consequncia, menor crescimento
econmico.
Confgura-se, assim, uma armadilha da qual a economia brasileira no conseguir
livrar-se em curto e mdio prazos. Em longo prazo, a sada desejada s ser possvel se as
reformas necessrias forem feitas sem mais demora. A maior parte da populao est mal
capacitada e mal empregada. Como inclu-la nos processos produtivos tecnologicamente
mais avanados motivo para um debate que no pode mais ser adiado.
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Captulo 2
Sustentabilidade e
sustentao da produo
de alimentos e o papel do
Brasil no contexto global
Antonio Carlos Guedes
Danielle Alencar Parente Torres
Silvia Kanadani Campos
Captulo 2
Captulo 2 Sustentabilidade e sustentao da produo de alimentos e o papel do Brasil no contexto global 119
Introduo
No perodo de 2011 a 2013, o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), em
parceria com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), desenvolveu uma
ao voltada para o estudo da produo de alimentos no Brasil, com foco na sustentao e
na sustentabilidade futuras dessa produo.
Essa ao, que tomou o nome de Sustentabilidade e sustentao da produo de
alimentos: o papel do Brasil no cenrio global (ou Projeto Alimentos), foi proposta ao CGEE
pelo ex-ministro e professor Alysson Paolinelli, membro do Conselho Diretor do centro,
com o propsito de estudar os condicionantes do sistema agroalimentar brasileiro, visando
propiciar subsdios para polticas pblicas e programas que possam garantir a sustentabili-
dade e a sustentao da produo de alimentos no Brasil, alm de gerar excedentes para o
suprimento de parte da crescente demanda global. Este captulo constitui, portanto, uma
sntese do Projeto Alimentos.
A produo de alimentos, tema estratgico para o Brasil e para o mundo, requer um
processo de constante refexo, que considere os elementos necessrios para a sustentao
da produo (conjunto de conhecimentos, tecnologias e polticas) a longo prazo e que pro-
mova a sua sustentabilidade, ou seja, o atendimento das demandas de ordem econmica,
ambiental e social da gerao presente, sem afetar o suprimento das geraes futuras. Isso
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 1 120
vlido para qualquer pas, mas assume maior importncia quando se trata de um pas como o
Brasil, hoje grande produtor e exportador de alimentos, e com grande potencial de se tornar
um dos principais responsveis pelo suprimento alimentar da populao global no futuro.
A elevao, em mbito global, dos preos dos alimentos, associada s projees
de aumento da populao e da sua renda, ampliou os debates sobre a necessidade de
aumento de produo e ganhos de produtividade, como forma de subsidiar o processo de
construo da segurana alimentar mundial.
Alm dos fatores j mencionados, a agricultura mundial ter de enfrentar uma cres-
cente taxa de urbanizao, com as consequentes mudanas comportamentais no consumo,
a diminuio da disponibilidade dos recursos terra e gua, o aumento da produtividade de
alguns cultivos a taxas cada vez menores em pases desenvolvidos, bem como a relao
cada vez mais estreita entre agricultura e produo de energia limpa (RODRIGUES et al.,
2012). Somam-se a esses elementos as preocupaes com as mudanas climticas, com a
governana global e com a sustentabilidade da produo.
Como parte do processo de refexo, tornou-se fundamental identifcar e analisar a
infuncia que drivers de mudanas (elementos que impactam diretamente seu ambiente
de infuncia) podero exercer sobre o desempenho do sistema agroalimentar domstico
e global nos prximos anos. Os drivers analisados neste estudo so classifcados em dois
grupos: consolidados e sinais fracos (weak signals).
Drivers consolidados so aqueles j conhecidos na literatura e que apresentam gran-
de potencial de ocasionar impactos substanciais. No sistema agroalimentar, destacam-se
trs: o aumento populacional, a crescente urbanizao e a expanso da renda per capita
(RODRIGUES etal., 2012).
Com relao ao primeiro driver, a populao mundial deve aumentar dos atuais
7 bilhes para mais de 9 bilhes at a metade deste sculo. Tudo indica que parte subs-
tancial do aumento populacional se dar no mundo em desenvolvimento, e que, na
segunda metade do sculo, haver estabilizao no tamanho da populao e incio de
um decrscimo populacional (LUTZ etal., 2001).
As projees indicam que o Brasil apresentar crescimento populacional at 2042,
quando se espera que a populao atinja o chamado crescimento zero. A partir daquele
ano, sero registradas taxas de crescimento negativas. Dada essa evoluo, a populao
brasileira dever alcanar um total de 226 milhes de habitantes em 2050 (IBGE, 2013).
Com relao urbanizao, a populao urbana mundial passar dos atuais 50% da
populao total para quase 70% em 2050 (FAO, 2013). Esse crescimento da urbanizao cer-
tamente trar implicaes importantes em termos da demanda futura de produtos agrcolas
e agroenergticos. No Brasil, o Censo Populacional do IBGE de 2010 apontou que 86% de
uma populao de quase 200 milhes de brasileiros vive nas cidades. As projees de popu-
lao para 2030 indicam que essa participao deve se elevar para mais de 90%, chegando a
94% em 2050 (IBGE, 2013). Alm de ser infuenciado por drivers demogrfcos, o desempenho
do sistema agroalimentar impactado tambm por drivers de natureza econmica, entre
os quais se destaca o aumento da renda per capita, principalmente em pases emergentes
e em desenvolvimento (HAWKSWORTH; CHAN, 2013). Espera-se que, de um modo geral, os
aumentos na renda per capita acarretem mudanas signifcativas nos padres de consumo,
resultando na expanso da demanda de carnes, frutas e vegetais e, em menor quantidade,
de alimentos bsicos. Essa elevao deve motivar tambm alguns grupos de consumidores a
procurar por produtos de maior qualidade, alimentos pr-cozidos e processados.
No caso da oferta, os drivers que mais se destacaram foram: a tendncia de reduo
da disponibilidade dos recursos gua e terra agricultvel; os avanos da cincia, da tecno-
logia e da inovao agropecuria; e os avanos das reas de tecnologia da informao e da
comunicao. Isso dever ainda ser agravado por outros fatores, nos prximos anos, como:
mudanas climticas, degradao dos solos, crescente urbanizao, uso industrial da gua
e utilizao da terra para a produo de biocombustveis.
Entre os principais weak signals que podero causar impacto signifcativo no sistema
agroalimentar brasileiro nos prximos anos, destacam-se: a mudana na composio do setor
produtivo agropecurio, que est sendo formado principalmente pela pequena produo e
pela grande empresa agrcola; a nova tendncia de fnanciamento de investimentos agrco-
las e agroindustriais, realizados por investidores internacionais e/ou empresas privadas de
capital estrangeiro; e a reduo da disponibilidade de mo de obra qualifcada na agricultura.
Nesse contexto de drivers infuenciando oferta e demanda, os principais desafos
que afetaro a produo sustentvel de alimentos nos pases referem-se necessidade de
garantir segurana alimentar e nutricional s populaes, por meio da expanso e da inten-
sifcao da produo de alimentos em mbito global, minimizando os efeitos negativos
para as geraes futuras.
Este captulo est dividido em quatro partes, incluindo esta introduo. Na segunda
seo, ser apresentada a metodologia; na terceira, os principais resultados; e, por fm, na
quarta, as consideraes fnais.
Metodologia
Para uma anlise integrada dos condicionantes estratgicos e dos desafos da oferta e
demanda de alimentos no Brasil, tomou-se por base um modelo conceitual fundamentado
em condicionantes do sistema agroalimentar. Para melhor anlise e entendimento da nature-
za e da atuao desses condicionantes, bem como das sinergias existentes entre eles, os con-
dicionantes foram agrupados em 11 conjuntos temticos, que abordaram: Estudo 1: Insumos
estratgicos; Estudo 2: Produo e produtividade agropecuria; Estudo 3: Pequena produo;
Estudo 4: Tecnologia; Estudo 5: Sustentabilidade econmica; Estudo 6: Riscos e incertezas
ambientais; Estudo 7: Agroindstria; Estudo 8: Distribuio de produtos agroindustriais;
Estudo 9: Infraestrutura para transporte e armazenagem; Estudo 10: Consumo de alimentos;
e Estudo 11: Polticas e legislao. Alm desses, foram elaborados outros trs estudos sobre:
a) Drivers de mudanas no sistema agroalimentar brasileiro, com base na anlise efetuada
por especialistas brasileiros em mesa-redonda realizada na Fundao Getlio Vargas, em So
Paulo; b) Desafos globais para a produo de alimentos, com base em painel internacio-
nal de especialistas, realizado como parte da programao da Rio +20, no Rio de Janeiro; e
c) Cenrios globais selecionados para a produo de alimentos, com base em documentos
relativos a iniciativas j realizadas sobre essa tema, por outros pases e organizaes.
O parmetro temporal adotado para a construo da viso de longo prazo foi o ano
de 2050, com perodos intermedirios (2022 e 2035), em razo da maior disponibilidade de
estudos e informaes para esses perodos.
Na anlise dos estudos e dos documentos produzidos, procurou-se identifcar os gran-
des desafos e os provveis impactos causados pelos drivers externos ao sistema agroalimen-
tar analisado, nas prximas dcadas, o que gerou uma grande quantidade de informaes
provenientes dos 14 estudos, mais as 72 notas tcnicas elaboradas pelos especialistas. Para
trabalhar essas informaes, empregou-se uma ferramenta especialmente desenvolvida,
para, sob uma tica prospectiva, extrair indicadores
1
de possveis futuros para o setor, como:
fatos portadores de futuro, tendncias, referenciais de futuro e recomendaes.
A anlise conjunta desses indicadores e de suas inter-relaes apontou os principais
desafos com potencial para impactar o futuro do setor agroalimentar, os quais foram
reunidos, por afnidade, em seis blocos, descritos como Grandes desafos para o sistema
agroalimentar. Esses blocos deram origem proposio de seis pilares, com aes im-
prescindveis e iniciativas que possam contribuir para a defnio de polticas pblicas e
programas para garantir a sustentabilidade e a sustentao futura da produo brasileira
de alimentos. Dessas duas condies depender o papel que o Brasil desempenhar no
cenrio global nas prximas dcadas.
Para a discusso e a validao das aes e das iniciativas j apontadas nos estudos,
e para o aporte, por parte dos especialistas, de outras sugestes para a proposio de
1
a) tendncia: perspectiva de futuro, cuja direo sufcientemente visvel para se admitir sua permanncia ou
avano no perodo considerado; b) fato portador de futuro: sinal fraco hoje, porm de impacto potencial muito
alto para alterar trajetrias e cenrios, se ocorrer no horizonte de tempo considerado; c) referencial de futuro:
constatao de um fato que dever ocorrer em uma data ou horizonte de tempo futuro defnido; e d) recomendaes:
aes necessrias para dar suporte sustentao e sustentabilidade da produo de alimentos.
polticas para o setor, foram realizadas, no CGEE, seis ofcinas temticas, uma para cada
pilar, com especialistas convidados.
As etapas de desenvolvimento do projeto podem assim ser resumidas:
1) Anlise do panorama externo, visando identifcar, com base nos cenrios globais,
os principais drivers e desafos externos ao sistema agroalimentar que impactam
esse sistema.
2) Planejamento e proposio de termos de referncia para a conduo dos es-
tudos e das notas tcnicas, e contratao de especialistas para a elaborao de
estudos e notas tcnicas.
3) Anlise detalhada de cada estudo, para a identifcao de elementos indicado-
res de futuro (fatos portadores de futuro, tendncias, referenciais de futuro e
recomendaes).
4) Formao de infogrfcos tomando por referncia as palavras-chave defnidas
com base nos elementos indicadores de futuro identifcados na anlise da cada
estudo.
5) Defnio dos grandes desafos para o sistema agroalimentar, com base na
anlise individualizada de nuvens formadas no infogrfco de cada estudo e na
nuvem formada no infogrfco do conjunto de estudos.
6) Defnio, tomando por referncia os grandes desafos, dos pilares, das aes
imprescindveis (must wins) e das iniciativas necessrias sustentao e susten-
tabilidade da produo de alimentos.
7) Realizao de seis ofcinas com especialistas, uma para cada pilar, para a valida-
o das aes imprescindveis e das iniciativas identifcadas, e de outras aes e
polticas sugeridas pelos especialistas como importantes para a sustentao e a
sustentabilidade da produo de alimentos.
Resultados
Grandes desafos e pilares para o sistema agroalimentar
Conforme mencionado, a anlise dos estudos e das notas tcnicas gerou uma srie
de desafos, que foram agrupados em blocos (de I a VI), os quais, por sua vez, deram origem
proposio de seis pilares (Figura 1) para o sistema agroalimentar, conforme segue:
Bloco I Consolidar a insero do Brasil na economia do conhecimento.
Pilar I CT&I, educao e capacitao para fazer do Brasil um centro inovador
na produo e processamento de alimentos que atendam s necessidades dos
consumidores e tornem o Pas reconhecido internacionalmente pelas suas con-
tribuies produo agropecuria em regies tropicais e subtropicais.
Bloco II Garantir viabilidade econmica, social e ambiental da atividade de produzir
alimentos no Brasil.
Pilar II Viabilidade econmica, social e ambiental dos sistemas de produo
de alimentos que contribui para tornar a produo de alimentos indutora do
desenvolvimento sustentvel.
Bloco III Reduzir os custos de logstica, transporte e armazenagem, a fm de garantir
ganhos de competitividade e contribuir para a segurana alimentar, para a qualidade dos
alimentos e para o bem-estar social.
Pilar III Infraestrutura, logstica e tecnologia da informao que contribui para
reduzir os custos, aumentar ganhos de competitividade, segurana alimentar,
qualidade dos alimentos e bem-estar social.
Bloco IV Proporcionar ambiente de negcios estvel para o promoo da inovao
e do empreendedorismo nas atividades de produo de alimentos.
Pilar IV Promoo do empreendedorismo que visa dotar o Brasil de um am-
biente de negcios estvel e incentivador da inovao e do empreendedorismo
na produo de alimentos.
Bloco V Empoderar a poltica comercial e promover a qualidade dos produtos
nacionais.
Pilar V Cultura de comrcio internacional que visa fortalecer a atuao do Pas
como rule maker e melhorar o acesso e a imagem dos produtos brasileiros nos
mercados consumidores.
Bloco VI Adaptar o sistema agroalimentar s mudanas de hbito de consumo no
Pas e no mundo, com foco na sade e no bem-estar.
Pilar VI Consumo, sade e bem-estar que visa desenvolver a produo e o
processamento regional e nacional de alimentos com foco na qualidade, nas
mudanas de hbito de consumo e na sade e bem-estar dos consumidores.
Figura 1. Pilares importantes para garantir a sustentabilidade e a sustentao da produo de alimentos
e o relevante papel do Brasil no cenrio global.
A seguir, so detalhados os pilares propostos, bem como as aes imprescindveis e
as iniciativas sugeridas para cada um deles.
Pilar I: CT&I, educao e capacitao
O avano que vem ocorrendo em vrios campos da cincia, o crescimento do nvel
de exigncias de habilidades tcnicas e de conhecimentos no desempenho das atividades,
e a possibilidade de incorporar a contribuio dessas duas foras na preparao do sistema
agroalimentar, para responder com sustentabilidade a dinmica da demanda de alimentos,
foram os principais aglutinadores dos desafos para este pilar. Portanto, ele deve ser consi-
derado como a base dos demais pilares, uma vez que, para garantir a insero do Brasil no
fuxo de avanos cientfcos e tecnolgicos que vm sendo registrados em vrios campos
do conhecimento, ser fundamental:
Aprimorar a capacidade e a agilidade de transformar avanos dos conhecimentos
cientfcos em tecnologias e processos que alimentam a inovao e promovem o
processo produtivo.
Facilitar o acesso informao e tecnologia.
Treinar e capacitar pessoas para as novas oportunidades de trabalho e para aten-
der demanda por mo de obra qualifcada.
O Brasil j conta com iniciativas exitosas e portadoras de futuro que podem trazer
grandes contribuies ao enfrentamento desses desafos; todavia, para atender proposta
deste pilar, necessrio fomentar a cultura da inovao e promov-la no mbito institu-
cional, buscando estabelecer processos de inteligncia nas tomadas de deciso, identifcar
reas estratgicas, fortalecer parcerias com pases e instituies internacionais e mobilizar
a cincia para a construo de polticas pblicas.
A seguir, sero apresentadas as reas estratgicas de CT&I identifcadas no Projeto
Alimentos. Entre elas esto a genmica, a tecnologia da informao e o melhoramento
gentico.
A combinao do progresso em curso, tanto na genmica quanto em computao,
permite a gerao e a anlise de enormes conjuntos de dados, que mudam os mtodos
de anlise cientfca e impactam o desenvolvimento de tecnologias, alm de facilitarem o
desenvolvimento de novos conhecimentos.
Espera-se que, em torno do ano 2025, os avanos contnuos em sequenciamento de
genes e a reduo de seu custo, junto com o rpido avano na habilidade de entender e
manipular informaes biolgicas, possam criar grandes oportunidades para provedores
de tecnologias, empreendedores e a sociedade em geral (MANYIKA etal., 2013). Assim sen-
do, necessrio entender o forte impacto que poder ser ocasionado pela biologia sintti-
ca, pela nutrigentica e pela nutrigenmica
2
. Tecnologias disruptivas, como as impressoras
3D, e a prxima gerao da genmica so citadas como capazes de mudar drasticamente a
produo e o acesso a produtos, inclusive a alimentos.
Alm disso, estratgico aproveitar as oportunidades advindas da vasta biodiversi-
dade brasileira para a descoberta de novas fontes de alimentos ou ingredientes, capitali-
2
A nutrigenmica estuda como os alimentos e os nutrientes afetam o genoma. A nutrigentica analisa como a
constituio gentica do indivduo afeta sua resposta dieta, considerando tambm a interao entre dieta e
doenas (FUJII et al., 2010).
zando o conhecimento local sobre as propriedades dos alimentos e promovendo o desen-
volvimento regional, com suporte cientfco e tecnolgico. De acordo com Azevedo (2012),
muito ainda precisa ser feito para o aproveitamento da nossa biodiversidade, em especial
a microbiana. Para isso, ele recomenda a formulao de um programa bem estruturado de
coleta de microrganismos no Brasil, juntamente com o estabelecimento de centros, bancos
ou colees de preservao do material coletado, e a formao de grupos de pesquisa, pre-
ferencialmente associados a empresas, para a utilizao prtica dos processos e produtos.
Com o uso cada vez maior de plantas e animais geneticamente modifcados, o Brasil
apresenta potencial para se tornar um player de destaque na produo e na exportao
mundial de alimentos biotecnolgicos. Desde 2010, o Pas ocupa, no mundo, a segunda
posio em rea cultivada com culturas biotecnolgicas, fcando atrs apenas dos Estados
Unidos (FARIA, 2013).
Entre as fragilidades apontadas est a qualifcao da mo de obra necessria para a
utilizao das novas tecnologias que esto presentes na maioria dos segmentos industriais
do setor de alimentos no Brasil, setor no qual a produtividade na mo de obra tem sido
apontada como um dos principais gargalos para a competitividade nacional (MADI, 2013).
Torna-se, portanto, fundamental o treinamento de recursos humanos para o desenvolvi-
mento de conhecimentos e habilidades especfcas, exigidas pelas novas tecnologias, es-
pecialmente aquelas relativas automao dos trabalhos e gesto de empreendimentos.
Pelos desafos apresentados e pelas aes de pases competidores, possvel con-
cluir que, para atender ao aumento da demanda por alimentos de maior valor agregado e
exigncia quanto qualidade dos alimentos no Brasil e no mundo, fundamental tornar o
Brasil um centro inovador, reconhecido pela qualidade dos seus produtos, pela qualifcao
e treinamento de sua mo de obra e pela sua contribuio produo agropecuria em
regies tropicais e subtropicais. Para que o Brasil participe com soberania do crescimento
do comrcio internacional e da globalizao de mercados, alm de treinar e capacitar mo
de obra, ter de acompanhar o crescente avano cientfco e tecnolgico mundial que d
sustentao produo de alimentos.
Pilar II: Viabilidade econmica, social e ambiental
dos sistemas agroalimentares
Desde a dcada de 1990, o Pas vem observando um exuberante crescimento da pro-
duo e da produtividade agropecuria. Associada aos preos elevados das ltimas dca-
das, essa atividade tem prosperado como geradora de riqueza e tem atrado, cada vez mais,
agentes privados especializados, interessados em partilhar do bolo da riqueza gerado.
Essa passou a ser uma atividade na qual o sucesso depende, cada vez mais, da capacidade
do produtor em se apropriar das inovaes no seu processo produtivo (informao verbal)
3
.
Nesse contexto, a produtividade total dos fatores exerce papel fundamental e pode ser
considerada como um dos principais drivers da agricultura. Existe razovel consenso sobre
a necessidade de expanso da produo de alimentos e do potencial do Brasil para aumen-
tar a sua produo. Contudo, alm de incrementar os ganhos de produtividade (otimizar o
uso de recursos e promover a sua conservao), fundamental promover estratgias para
a reduo de perdas ao longo da cadeia alimentar e no nvel do consumidor fnal e, para
isso, importante elevar o nvel de automao e mecanizao nos sistemas de produo
brasileiros.
Esse processo de crescimento acompanhado, entretanto, por uma situao de
seletividade social, na qual predominaro os produtores tecnologicamente modernizados.
A concorrncia comercial e produtiva, exacerbada nas regies agrcolas, com a gradual
ocupao dos mercados de alimentos pelos estabelecimentos de maior escala, e a intensif-
cao tecnolgica vm, lentamente, encurralando os demais produtores ou a vasta maioria
dos estabelecimentos rurais (NAVARRO; CAMPOS, 2013).
A crescente complexidade da gesto da atividade (inclusive pela ampliao da
normatividade ambiental) e o atraso de grande parte dos pequenos produtores em se
apropriar de conhecimento tecnolgico adequado, em conjunto com outros fatores, pare-
cem estar condenando desistncia uma parte considervel dos estabelecimentos rurais
de menor porte econmico (NAVARRO; CAMPOS, 2013).
O esvaziamento populacional possivelmente ocorrer em curto ou mdio prazos,
e o setor produtivo ter de lidar com a reduo da disponibilidade de mo de obra e,
por consequncia, com o aumento dos salrios rurais (NAVARRO; CAMPOS, 2013). Mais do
que isso, a presso por ganhos de produtividade exigir mo de obra mais qualifcada,
para atuar em trabalhos mais especializados (que fazem uso mais intenso de automao e
preciso).
Do ponto de vista social, porm, a pobreza continuar sendo o maior desafo na rea
agrcola, sobretudo na regio que compe a maior parte do Nordeste rural e o norte de Minas
Gerais. Estudo realizado por Alves e Rocha (2010) mostra que cerca de 70% dos estabeleci-
mentos rurais brasileiros (3,78 milhes com recebimento mdio de R$ 128,00/ms a preos
de 2006) no encontraro, na agricultura, a soluo para a pobreza. Essas famlias depende-
ro de polticas assistencialistas para serem mantidas no campo. Buainain e Garcia (2013),
complementando a informao, dizem ser necessrios ainda a qualifcao para o trabalho
rural no agrcola e incentivos estratgia de migrao cidad.
3
Palestra O mundo rural brasileiro: quais so os desafos (problemas) sociais na atualidade?, proferida por
Z. Navarro, na Embrapa Recursos Genticos e Biotecnologia, em Braslia, DF, em fevereiro de 2014.
Do ponto de vista econmico, o principal entrave levantado em diversos estudos do
Projeto Alimentos diz respeito ao Custo Brasil. Entretanto, lidar com esse entrave bastante
complexo, uma vez que envolve custos relacionados infraestrutura e logstica (ampla-
mente discutidos no Pilar III), gastos com a elevada carga tributria, o capital de giro, a
energia e comunicaes, servios a funcionrios, entre outros.
A grande participao dos custos com fertilizantes no custo total alerta para a ne-
cessidade de se reduzir a dependncia que o Pas tem desses insumos importados, funda-
mentais para a garantia do aumento da produo e da produtividade. Em relao carga
tributria, especialistas indicam que a incidncia da tributao deveria migrar do consumo
para o patrimnio, ou seja, deveria incidir sobre o lucro e a renda, e no sobre o trabalho, a
produo e o consumo.
Entre os drivers ambientais de importncia para o sistema agroalimentar, o que mais
necessita de ateno a anunciada mudana do clima no planeta. Alguns dos efeitos dessa
mudana j esto acontecendo, e outros so esperados. Temperaturas mais elevadas, mu-
danas nas caractersticas das estaes, maior frequncia de eventos climticos extremos,
como secas e enchentes, entre outros, apontam para a exausto dos recursos naturais, em
especial os energticos, que podem impactar a oferta e a demanda de alimentos. Tendo em
vista a relevncia desses acontecimentos, importante monitor-los para que, na medida
do possvel, sejam adotadas medidas preventivas e/ou de adaptao.
Os relatrios do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (Intergovern-
mental Panel on Climate Change IPCC) de 2001 e 2007 e outros trabalhos cientfcos re-
centes afrmam que a mudana climtica um fato inequvoco. O Relatrio de Avaliao do
IPCC de 2007 indica uma variao extrema entre 1,1 C e 6,4 C, com mdia de 4 C at 2100,
considerando a mdia de 1990 como referncia (PAINEL INTERGOVERNAMENTAL SOBRE
MUDANA CLIMTICA, 2007). No Brasil, os modelos climticos regionais apontam para o
risco de savanizao de regies da Amaznia, secas mais intensas e mais frequentes no
Nordeste, chuvas intensas e inundaes nas reas costeiras e urbanas das regies Sudeste
e Sul, e redues signifcativas do potencial de gerao hidroeltrica nas regies Norte,
Centro-Oeste e Nordeste.
Com exceo de um impacto positivo sobre a cana-de-acar e parcialmente sobre a
mandioca, todas as demais culturas tero resultados negativos em razo das mudanas do
clima (DECONTO, 2008; SANTANA, 2011). Considerando o Cenrio A2 do IPCC, o aumento
das temperaturas dever reduzir as reas com baixo risco de produo de soja, caf e milho
at o ano de 2070.
Em razo dessas mudanas e de seus efeitos, estudos esto chamando a ateno
para a necessidade de reduzir a emisso de gases de efeito estufa e de preparar o setor
agroalimentar para produzir em condies climticas diferentes das atuais. Muitos pases
esto dando agilidade ao processo de desenho e implementao de polticas voltadas ao
pagamento de servios ambientais, transformando os elementos naturais em bens pbli-
cos e servios ecossistmicos com impactos positivos em suas produes.
Pilar III Infraestrutura, logstica e tecnologia da informao
Neste pilar, destaca-se inicialmente que a produo de gros no Brasil est cada vez
mais distante dos principais portos de exportao, e que h um descompasso entre o cres-
cimento da produo agrcola e os investimentos em infraestrutura de armazenamento e
escoamento. A falta de plataformas logsticas tambm um gargalo para a competitivida-
de brasileira, e a tecnologia da informao est cada vez mais presente em todo o processo
de produo, transformao e distribuio dos alimentos. Esses so os principais pontos
discutidos a seguir. No campo, o Brasil consegue obter custos de produo mais baixos em
relao a outros pases concorrentes, como os Estados Unidos e a Argentina, mas quando
se comparam os custos logsticos da soja, percebe-se que os ganhos conquistados pelo
gro brasileiro so desperdiados ao longo do transporte. No caso do milho, os custos
do transporte da saca de Mato Grosso aos portos para exportao so costumeiramente
maiores do que os custos para a sua produo.
O frete pago para percorrer os 2.282 km que separam o municpio de Sorriso do Por-
to de Paranagu custava US$ 97,00 a tonelada em 2010, enquanto os produtores de Iowa,
nos Estados Unidos, gastavam apenas US$ 33,98 por tonelada para transportar a soja nos
1.576 km de distncia at o Golfo do Mxico (FERREIRA, 2010). Na Argentina, que tambm
utiliza a rodovia como principal via de transporte, a produo agrcola transportada por
menores distncias.
Em relao ao transporte ferrovirio, atualmente o Brasil possui 29,8 mil quilmetros
de linhas frreas, das quais apenas um tero efetivamente usado. Os EUA apresentam a
maior malha ferroviria, com 226 mil quilmetros, seguidos pela Rssia (com 128 mil qui-
lmetros) e pela China, com 98 mil quilmetros, para o transporte de carga. A Argentina,
mesmo com uma extenso territorial bem inferior do Brasil, apresenta 36 mil quilmetros
de ferrovias (PARENTE, 2013).
No que se refere ao transporte hidrovirio, o Brasil dispe de mais de 40 mil qui-
lmetros de vias fuviais potencialmente navegveis (com signifcativa concentrao na
Amaznia) e utiliza apenas 13 mil quilmetros desse potencial (OLIVA, 2008). Os trechos
hidrovirios mais importantes, do ponto de vista econmico, esto no Sudeste e no Norte
do Pas. O pleno aproveitamento de outras vias navegveis depende da construo de
eclusas, de pequenas obras de dragagem e, principalmente, de portos que possibilitem a
integrao intermodal (POPPE, 2007).
Mais investimentos e diversas iniciativas nessas modalidades de transporte (ferrovias
e hidrovias) devero trazer outros benefcios, alm do custo menor, como a capacidade de
transporte. Por exemplo, uma barcaa que transporta 1.500 t corresponde ao transporte
feito por 15 vages-jumbo (em via ferroviria) ou por pelo menos 60 caminhes (em via
rodoviria) (PARENTE, 2013).
Nos portos brasileiros, um dos principais gargalos a difculdade de acesso aos ter-
minais de carga, o que aumenta o perodo de espera dos navios e os custos das transaes.
Alm disso, h restrio navegao de navios de grande porte, em decorrncia de proble-
mas de baixa profundidade (como, por exemplo, no Porto do Rio de Janeiro) e ausncia de
rotas intermodais para outros portos, a exemplo do que ocorre em Itaja, SC.
Outro componente da logstica a ser destacado a armazenagem. A necessidade
de armazenamento resultado de uma caracterstica intrnseca da agricultura, que a de
que, enquanto a produo sazonal, a demanda por produtos contnua ao longo do ano
(CRAWFORD, 1997). A possibilidade de armazenamento permite, ento, que haja um fuxo
continuado entre a produo e o consumo. Os produtores benefciam-se porque podem
comercializar seus produtos a melhores preos e provavelmente com menores custos de
transportes, visto que no estaro concentrando todo o escoamento em um nico momento.
Este ltimo fator tambm contribui para diminuir os congestionamentos no perodo de safra.
De acordo com a Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura
(FAO), a capacidade de armazenagem de um pas deve ser equivalente a 120% da sua
produo (BRASIL, 2013b). O ltimo Plano Agrcola e Pecurio do Ministrio da Agricultura
(2013/2014) apresentou como sendo equivalente a 145 milhes de toneladas a capacidade
de armazenamento no Brasil, o que corresponde a cerca de 80% da produo. Alm da
capacidade de armazenagem geral, importante que haja tambm armazenagem na pro-
priedade. Na Austrlia, nos Estados Unidos, na Argentina e no Brasil, esse tipo de armaze-
nagem corresponde a 85%, 65%, 40% e 14%, respectivamente (BRASIL, 2013b). Percebe-se
por esses nmeros que h necessidade de expanso de armazenamento.
Recente estudo de Maia etal. (2013) apresentou um panorama da armazenagem no
Brasil. Entre os pontos principais a serem destacados esto o de que, analisando os dados
do Sistema de Cadastro Nacional de Unidades Armazenadoras (Sicarm), no perodo de
2000 a 2012 houve um aumento de 67% da capacidade esttica no Brasil lembrando
que a capacidade esttica mensura o volume mximo que pode ser armazenado em um
determinado perodo. Os dados tambm apontam que, durante o perodo avaliado, a ca-
pacidade esttica sempre esteve abaixo da produo agrcola.
Os autores informam, porm, que o fato de a produo agrcola estar sempre acima da
capacidade esttica no necessariamente negativo, tendo em vista que, apesar de a maioria
dos gros ser plantada no vero, o Brasil possui vrias culturas plantadas e colhidas em dife-
rentes pocas. Os exemplos apresentados so: o trigo uma cultura de inverno, o feijo tem
trs colheitas, e o milho possui uma segunda safra. Portanto, necessrio considerar a capa-
cidade dinmica, ou seja, a rotao de estoques. Uma forma que os autores defniram para
considerar essa capacidade dinmica foi utilizando a razo entre a produo agrcola e a ca-
pacidade esttica. Ao analisarem essa razo para cada um dos estados brasileiros, concluram
que a regio de Mapitoba (Maranho, Piau, Tocantins e Bahia) e os estados de Mato Grosso,
Mato Grosso do Sul e Gois apresentam menor capacidade dinmica de armazenamento.
So tambm esses estados que apresentam os maiores custos de armazenagem; portanto,
essas so as regies com maior necessidade de expanso de infraestrutura.
preciso mencionar que no Plano Agrcola e Pecurio 2013/2014 foram disponibili-
zadas linhas de crdito ofcial para o fnanciamento da armazenagem. Os recursos progra-
mados para o Programa de Construo e Ampliao de Armazns (PCA) em 2013/2014
de R$ 3,5 bilhes, enquanto, para o Programa de Incentivo Irrigao e Armazenagem
(Moderinfra), de R$ 550 milhes (BRASIL, 2013b).
A precariedade dos fuxos de transporte e a da logstica, somadas falta de platafor-
mas logsticas, so apontadas como fragilidades, em razo de seus impactos sobre os custos
de produo, a qualidade dos produtos, o acesso a mercados e o desenvolvimento regional
do Pas (PROTSIO, 2013). Plataformas logsticas so plataformas locais, geralmente instala-
das no interior do pas, onde os operadores exercem as atividades relativas ao transporte,
logstica e distribuio de mercadorias (DIAS, 2005). Os centros de integrao logstica,
alm de possibilitarem transferncias intermodais de cargas, oferecem uma gama de servios
aduaneiros e de apoio s empresas (grandes corporaes e operadores) (BRAGA, 2008).
O zoneamento territorial indica os principais pontos para se investir em concentrao
de cargas e no aperfeioamento de servios de logstica e de transportes inter e multimodal,
especialmente a hidrovia e a ferrovia, considerando o conjunto de produtos que ofeream
maiores benefcios em termos de reduo dos custos de movimentao, e que promovam
maior contribuio econmica, viabilizando, assim, os investimentos (PROTSIO, 2013).
As tecnologias de informao e comunicao (TICs) que promovem a conectividade
tornaram-se um driver de cincia e tecnologia de grande importncia para o sistema agro-
alimentar. As TICs impactam as cadeias produtivas, tanto do lado da demanda quanto do
lado da oferta, permitindo reduzir os custos, aumentar a produo, ajustar os insumos s
necessidades do solo e das culturas, aumentar os rendimentos e reduzir os impactos am-
bientais, utilizando a agricultura de preciso. As TICs possibilitam tambm desenvolveres-
tratgias de marketing direto dos produtos agrcolas e explorar oportunidades variadas,
como o comrcio eletrnico, os leiles, as vendas de servios e o ensino a distncia.
As novas TICs vm sendo adotadas de maneira cada vez mais rpida por empresas que
prestam servios para agricultores e pelos prprios agricultores que usam tablets, smart-
phones, redes sociais, internet, entre outros, para se manterem informados sobre o mundo
e as questes que envolvem o agro[negcio] (cotaes internacionais de commodities,
quebras de safras em grandes produtores, legislaes, etc.) (RODRIGUES etal., 2012, p.33).
Em suma, facilitam a integrao e a automatizao dos processos de negcio a montante
(fornecedores) e a jusante (clientes).
Alm desses avanos, tecnologias de monitoramento por satlites, zoneamento de
riscos, modelagem, sensoriamento, entre outras, devero ter papel decisivo no ordena-
mento territorial e no planejamento do uso sustentvel dos recursos naturais do Pas.
Em suma, essa fora norteadora (TIC) do lado da oferta um elemento-chave no
desempenho futuro do sistema agroalimentar nacional e global.
Pilar IV Promoo do empreendedorismo
No Brasil, a adoo de novas e modernas tecnologias passa a exigir conhecimentos
e habilidades especfcas, tanto por parte do produtor quanto do trabalhador rural. O pro-
cesso de urbanizao no Brasil e no mundo, associado crescente complexidade da gesto
da atividade (inclusive pela ampliao da normatividade ambiental), e o atraso de grande
parte dos pequenos produtores em se apropriar de conhecimento tecnolgico adequa-
do tm reduzido a disponibilidade de mo de obra no setor agropecurio. Essa reduo
agravada pela crescente demanda por mo de obra qualifcada em todas as etapas da
produo de alimentos.
Alm disso, a dinmica do setor privado exige atualizao efcaz do arcabouo legal,
por parte do governo, para a promoo de um ambiente de negcios estvel, com polticas
e legislao atualizadas e alinhadas promoo da inovao e do empreendedorismo, a
fm de sanar essas lacunas. O prazo requerido para anlise e concesso de patentes no Bra-
sil (5,4 anos em 2011) (BRASIL, 2012) um dos exemplos da disparidade entre a dinmica
de ao do governo e de atuao do setor privado, e tem sido apontado como entrave
inovao.
Na promoo da inovao e do empreendedorismo, o arcabouo legal deve criar
condies para aumentar a participao do investimento privado no desenvolvimento
tecnolgico. Alm disso, importante que o arcabouo legal e as polticas de incentivo
ao desenvolvimento criem as condies necessrias para integrar a evoluo cientfco-
-tecnolgico-educacional das instituies pblicas de pesquisa com o mercado, facilitando
a participao de pesquisadores no campo empresarial e estimulando a insero dos insti-
tutos de cincia e tecnologia (ICTs) em arranjos institucionais pblico-privados.
A instituio e a implantao de um programa de desonerao tributria, de um
sistema regulatrio consistente, efciente em custos e com embasamento cientfco, foram
sugeridas em estudos do Projeto Alimentos (por exemplo: Estudo 5 Sustentabilidade
econmica; e Estudo 7 Situao atual e perspectivas da agroindstria). O governo, com
o apoio do setor privado, deve dar sequncia ao desenvolvimento e implantao dessas
medidas, enquanto a cincia deve buscar evidncias e argumentos tcnicos e cientfcos
para embasar a elaborao de propostas.
Com relao a fatores que podem afetar a mo de obra, grande parte dos pases
em desenvolvimento, entre eles o Brasil, vivencia um perodo conhecido como janela de
oportunidades, no qual o nmero de crianas est diminuindo e a populao em idade ati-
va est aumentando (ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2013). Isso tambm
representa um desafo, visto que esses pases contam com parcela elevada de populao
jovem.
No Brasil, desde o incio da dcada de 1980, vem ocorrendo uma reduo da parcela
de crianas (com idade at 14 anos) na populao total, paralelamente ao aumento da
populao com idade entre 15 e 64 anos (ou populao entrando no mercado de trabalho
mais aquela economicamente ativa). Em 2013, a parcela de crianas com idade at 14 anos
correspondia a 24% da populao, enquanto o grupo com mais de 65 anos era de aproxi-
madamente 7% (Tabela 1).
Com base nas projees do IBGE (2013), provvel que essa situao (janela de
oportunidades) prossiga at 2023, quando esse grupo comear a reduzir na parcela total
da populao, e o ndice de janela demogrfca
4
brasileiro comear a reduzir.
Em 2050, o grupo de pessoas at 14 anos passar dos atuais 48 milhes para cerca de
32 milhes (o que representar 14% da populao total). J a populao idosa aumentar
mais de trs vezes, atingindo 51 milhes de pessoas (ou 22,6% da populao total) (IBGE,
2013). Essas diferenas indicam que o Pas caminha rumo a um perfl demogrfco cada vez
mais envelhecido.
De acordo com a Organizao Internacional do Trabalho (2013), as experincias dos
pases desenvolvidos demonstram a importncia de se aproveitar esse bnus demogrfco.
Em geral, o perodo de janela de oportunidades estvel por 4 dcadas e possibilita a
introduo de sistemas de segurana social sem a presso exercida pelo envelhecimento
demogrfco. Em paralelo, para se benefciar das oportunidades criadas por essa janela
demogrfca, fundamental que haja disponibilidade de emprego produtivo para uma
populao ativa cada vez maior (ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2013).
4
(Populao economicamente ativa de 15 anos ou mais)/(populao total - populao economicamente ativa de 15
anos ou mais).
O Brasil estar diante de uma excelente chance de atingir o rol dos pases ricos se
souber aproveitar essa oportunidade. Para isso, necessrio preparo em termos educa-
cionais e de qualifcao profssional para um mercado de trabalho cada vez mais com-
petitivo, no somente em mbito nacional, mas tambm em escala global. Em suma, a
Organizao Internacional do Trabalho (2013) sugere a promoo do emprego dos jovens
e o fomento ao processo de aprendizagem e de qualifcao ao longo da vida. De acordo
com Moreira (2013), [...] o Brasil precisa investir basicamente em dois eixos fundamen-
tais: educao dos jovens e qualifcao da populao em idade adulta, que constitui a
[principal] fora de trabalho [...].
No campo, a qualifcao profssional, no entanto, dever avanar para alm dos trei-
namentos pontuais ou formais, procurando despertar, nos trabalhadores e nos emprega-
dores, a cultura do empreendedorismo, para o aproveitamento das novas oportunidades
que surgirem na produo e na transformao de alimentos. A julgar pelo desenvolvimen-
to tecnolgico nas atividades agrcolas, os produtores demandaro, cada vez mais, mo
de obra com alta competncia para trabalhar com mecanizao, automao, robtica,
instrumentao avanada, sensoriamento remoto e tecnologias de preciso aplicadas a
condies especfcas de manejo nas propriedades rurais.
As oportunidades para empreendedores no campo e na agroindstria vo desde a
criao de novos empreendimentos como o desenvolvimento de mquinas e equipa-
mentos de menor escala, que se adaptem melhor s caractersticas das pequenas e m-
dias propriedades at a prestao de servios terceirizados que desonerem o produtor
(treinamento de trabalhadores, fornecimento de mo de obra especializada em carter
temporrio, servio mvel de refeies, etc.).
As condies para a formao de cultura empreendedora e de empreendedores de-
pendem de vrios fatores: a) ambiente favorvel, com CLT para agro; b) segurana no campo;
Tabela 1. Percentuais de participao relativa da populao por grupos de idade, em 2013, e projees
para 2030 e 2050.
Idade
2013
(%)
2030
(%)
2050
(%)
At 14 anos 24,1 17,6 14,1
De 15 a 24 anos 17,0 13,6 10,6
De 24 a 64 anos 51,4 55,4 52,6
De 15 a 64 anos 68,4 70,0 63,2
De 65 anos ou mais 7,4 13,4 22,6
Fonte: IBGE (2013).
c) marcos regulatrios claros; d) comunicao; e e) aceleradoras de empreendedorismo (em
lugar de incubadoras), com crdito, capacitao e estudo de mercado. A formao de empre-
endedores dar-se- tambm por meio da parceria escola-empresa, para cursos customizados
com a realidade econmica da regio, pela agregao de valor na explorao de recursos
da biodiversidade e pela interao do empreendedorismo rural com o urbano, ligando as
novas tendncias de produo com o consumo urbano. Outros aceleradores do empreen-
dedorismo podero vir de: parques tecnolgicos especialmente desenhados para o setor
agroindustrial e da mdia, que busquem, divulguem e premiem casos e modelos de sucesso,
contribuindo, assim, para a valorizao da imagem do produtor de alimentos. No caso da in-
dstria, observa-se ainda a importncia de obter economias de escopo, com aproveitamento
das vocaes regionais, da diversidade cultural e da biodiversidade (MADI, 2013).
Pilar V Cultura de comrcio internacional
5
As incertezas quanto ao rumo do grau de governana global do comrcio exterior
e a necessidade de fortalecer a estratgia brasileira de participar em diferentes mercados
foram os principais motivadores para a formulao da proposio deste pilar. Um dos
grandes desafos nessa rea aprimorar a cultura de comrcio internacional, fortalecendo
a condio do pas como rule maker, e melhorar a imagem dos produtos brasileiros no
exterior e o acesso aos mercados consumidores.
Atualmente, a poltica de comrcio internacional de cada pas infuenciada pelos
quadros regulatrios defnidos no mbito multilateral, pelas regulaes negociadas re-
gionalmente, bilateralmente e preferencialmente, e tambm pelas polticas nacionais dos
principais parceiros. Tais regulaes e polticas certamente afetaro a competitividade dos
setores produtivos. Alm disso, paralelamente s polticas de comrcio, um dos mais atu-
antes atores do comrcio internacional, as empresas transnacionais, esto desenvolvendo
outro sistema de regras de comrcio internacional (GURGEL etal., 2013).
Embora de contornos menos defnidos, a base desse novo sistema regulatrio a or-
ganizao do comrcio em cadeias globais de valor (global value chain), com o objetivo de
minimizar custos em escalas globais de produo, integrando a manufatura aquisio de
insumos e componentes. Isso obtido por meio de uma base nica de logstica, transporte
e comunicao virtual, que envolve desde a concepo do produto at sua entrega ao
consumidor fnal. As empresas passam, ento, a dividir suas operaes ao redor do mundo,
especializando atividades de concepo, design, manufatura de componentes, montagem,
vendas e marketing, integrando as cadeias de valor (GURGEL etal., 2013).
5
Esta seo baseia-se principalmente na nota tcnica Polticas e legislao como instrumentos de apoio de
direcionamento de normatizao da produo agropecuria brasileira em um contexto global, elaborada pela
equipe da GVAgro (GURGEL et al., 2013), como parte do Estudo 11 Polticas e legislao do Projeto Alimentos.
H um cenrio de incerteza sobre o futuro do comrcio internacional: ainda no est
claro se haver um fortalecimento dos organismos e das negociaes multilaterais; se pre-
dominaro os acordos bilaterais, preferenciais; ou, ainda, se prevalecero as multinacionais
como defnidoras de regras e barreiras. Diante desse cenrio incerto, o Brasil precisa assu-
mir uma participao ativa em todos os sistemas de regulao do comrcio (multilateral,
preferenciais, nacionais e das transnacionais), o que exige maior coordenao entre o setor
agrcola brasileiro privado e o governo, com produo e troca de conhecimentos sobre os
mais diversos temas que afetam o comrcio agrcola e o de alimentos (GURGEL etal., 2013).
De acordo com Thorstensen (2013), todos os pases esto negociando e fazendo
acordos preferenciais, e o Brasil precisa repensar a estratgia de priorizar o comrcio na
Amrica do Sul e na frica, que no d dinamismo ao comrcio brasileiro. Como os Estados
Unidos so muito competitivos no setor agrcola, uma das possveis consequncias desse
acordo a perda das cotas agrcolas que o Brasil possui no comrcio com a Europa.
Nesse contexto, vem ocorrendo, por exemplo, uma proliferao de regulaes tc-
nicas e padres SPS (medidas sanitrias e ftossanitrias) que podem restringir o comrcio
internacional e o acesso a mercados. preciso, ento, avaliar as medidas impostas caso
a caso e fazer adaptaes que permitam atender s exigncias impostas pelos mercados
importadores de produtos agrcolas brasileiros. O apoio aos agentes do sistema agroali-
mentar brasileiro no convvio com os diferentes sistemas de gerenciamento da segurana
de alimentos, os quais tm sido elaborados e utilizados por vrios pases, implica tambm
compactuar com certas iniciativas, como a global harmonization initiative e a the global food
safety initiative, com o objetivo de harmonizar os regulamentos e os mtodos de anlises,
assim como a interpretao e a aplicao dos resultados sobre segurana dos alimentos
(GURGEL etal., 2013). A preservao, o acesso e o uso da biodiversidade, somados quali-
dade dos recursos naturais, compem outro campo dinmico da agenda de negociaes
internacionais, com refexos na produo e no comrcio de alimentos. A construo de
um sistema de propriedade intelectual (PI) que leve em considerao as circunstncias
nacionais, que tente equilibrar o acesso e os incentivos produo de cultivares, que
reconhea os direitos de PI queles que tornaram a inveno possvel graas aos seus
conhecimentos, que disponha de normas que regulem, de maneira efetiva e compulsria,
o acesso a recursos genticos e a conhecimentos tradicionais, e que garanta a repartio
justa de benefcios exige uma participao ativa e coordenada do governo, da academia
e do setor privado (GURGEL etal., 2013). Deve tambm defender o princpio de que, para
que um sistema possua legitimidade, a comunidade internacional deve estar envolvida,
participando de discusses e da elaborao de regras, no estabelecimento de sistemas
internacionais uniformes, sobre temas variados, como metodologias de rotulagem de
pegadas de carbono, pegada hdrica, alimentos que contm organismos geneticamente
modifcados, entre outros.
Proliferam tambm, nos mbitos regional e internacional, iniciativas sem fora vincu-
lante, que buscam estabelecer prticas e condies para a execuo de certas condies,
como, por exemplo, a iniciativa Princpios do Equador, que visa garantir a sustentabilida-
de, prevenindo riscos ambientais e sociais em projetos industriais e de infraestrutura.
Muitos pases exigem a emisso de certifcados de exportao a produtos impor-
tados. Tais certifcados s vezes requerem garantias relacionadas a padres SPS internos,
requisito que, muitas vezes, restringe a importao ou incompatvel com as diretrizes
estabelecidas pelas organizaes internacionais de padronizao Codex Alimentarius
Commission, World Organisation for Animal Health (OIE) e International Plant Protection
Convention (IPPC). Essas exigncias podem causar difculdades signifcativas ao comrcio
internacional. A soluo desses problemas depende de uma simbiose entre a atuao da
poltica comercial e a promoo da qualidade dos produtos brasileiros. Para enfrentar a
questo, vrios pases mantm programas de suporte. A Unio Europeia, por exemplo,
utiliza o programa European Technology Platform on Food for Life (ETP), por meio do qual
promove a produo de alimentos com qualidade garantida, na qual os consumidores
podem acreditar, e, com o programa Reach (que regulamenta o registro, a avaliao e a
autorizao de qumicos), que procura impedir danos sade e ao meio ambiente, sem
prejudicar a competio da indstria europeia (GURGEL etal., 2013).
Para ganhar melhor posicionamento no contexto internacional, o Brasil precisa ado-
tar um papel dinmico que no se restrinja a acompanhar os critrios e as medidas tcnicas
sanitrias e ftossanitrias aplicadas por seus parceiros comerciais; precisa tornar-se mem-
bro atuante na defnio desses critrios nos fruns pertinentes, principalmente aqueles
mais recentes, relacionados a aspectos como segurana alimentar, sustentabilidade e
adequao ambiental, alm de acompanhar cuidadosamente os processos e as discusses
do rgo de soluo de controvrsias da OMC.
Pilar VI Consumo, sade e bem-estar
As mudanas de certos fatores, como renda, educao e informao, refetem-se em
transformaes nos hbitos dos consumidores, que tendem a demandar maior quantida-
de, mais qualidade, maior variedade de alimentos e refeies fora de casa. A procura pela
qualidade de vida revela-se agora como um ideal bem amplo, que inclui sociedade e meio
ambiente, reforando a busca por sustentabilidade e tica.
O objetivo deste pilar considerar algumas tendncias de consumo, moldadas pelas
exigncias do consumidor, que devero infuenciar fortemente o futuro da produo de
alimentos e da cadeia agroalimentar. O setor dever estar preparado para enfrentar os
requerimentos de consumidores cada vez mais esclarecidos e exigentes.
O fortalecimento do elo entre alimentao e sade levou o consumidor a considerar
a qualidade do produto como uma varivel que orienta a opo por determinadas marcas,
em detrimento de outras. Essas exigncias so oriundas, principalmente, de drivers cultu-
rais e podem ter grande impacto sobre o sistema agroalimentar, infuenciando e at dire-
cionando o processo de tomada de deciso, no s do consumidor como dos propositores
e formuladores de polticas.
A garantia da segurana dos alimentos, apoiada em slidos setores do sistema agro-
alimentar, com vnculos comerciais com parceiros globais e em fuxos de informaes de
fcil acesso e compreenso pelos consumidores, ser um grande passo para diminuir o
intervalo entre a qualidade intrnseca e a qualidade percebida dos alimentos.
Outro fator que merece ateno so os srios problemas de sade pblica relacio-
nados alimentao, com destaque para o avano de certas doenas, como a obesidade e
a diabetes. Alm da preocupao com o bem-estar da populao, os governos necessitam
promover a sade preventiva, de modo a minimizar os dfcits com assistncia social, cujas
projees so alarmantes. Nas duas situaes, a mudana dos hbitos alimentares coloca-
se como prioridade das polticas pblicas.
As principais tendncias de mudanas de hbitos alimentares identifcadas pelo Pro-
jeto Alimentos, que sero descritas abaixo, so: saudabilidade; praticidade e convenincia;
consumo consciente; digital cooking; consumo gourmet; feito em casa; e vegetarianismo.
Saudabilidade
A saudabilidade vem ganhando importncia entre os consumidores que desejam
viver mais e com melhor qualidade de vida. Para tanto, buscam, na alimentao, solues
para resolver ou amenizar o envelhecimento, o estresse, a obesidade, e tambm para pre-
venir as doenas crnicas no transmissveis (DCNT), bem como melhorar o desempenho
fsico e mental. Essa tendncia sinaliza para o crescimento do mercado de alimentos mais
nutritivos, de produtos funcionais, de produtos naturais e orgnicos.
Para as pequenas empresas, surgiro oportunidades para a oferta regional de produ-
tos frescos, naturais, orgnicos e minimamente processados, e produtos elaborados com
matrias-primas locais, classifcados como superalimentos (MADI etal., 2010).
Praticidade e convenincia
Praticidade e convenincia surgem como uma consequncia do processo acelerado
de urbanizao e do aumento de domiclios com apenas uma pessoa, associados a ritmos
impostos pela vida moderna. O resultado o fortalecimento do mercado de produtos in-
dustrializados e do hbito de refeies fora de casa. Essa tendncia continuar a exigir ino-
vaes nas reas de processamento, acondicionamento e embalagem (MADI etal., 2010).
As novas tecnologias de processamento para a elaborao de pratos prontos e se-
miprontos, produtos minimamente processados, alimentos de fcil preparo, produtos para
forno e micro-ondas, produtos adequados para comer em trnsito (on-the-go) e produtos
para delivery, entre outros, direcionam para a produo de embalagens de maior praticida-
de, confabilidade e de fcil abertura, fechamento e descarte (MADI etal., 2010).
No Brasil, o e-commerce apresenta tendncia de crescimento (mdia de 25% ao ano),
e os segmentos de alimentos e bebidas ainda tm grande potencial de expanso nessa
modalidade de servio ao consumidor.
Consumo consciente
H um grupo crescente de consumidores que valorizam produtos que foram ela-
borados de forma preferencialmente sustentvel (sistema Fair Trade, com menor pegada
de carbono, de baixo impacto ambiental, associados ao bem-estar animal, com rotulagem
ambiental e social, etc.).
A produo de alimentos em urban gardens e a busca por alimentos produzidos
localmente, de forma orgnica ou com o uso racional de agroqumicos, so refexos dessa
tendncia. As pequenas empresas podero aproveitar as oportunidades para ofertar pro-
dutos locais, valorizados pelos consumidores em virtude de seu menor impacto ambiental
e dos benefcios diretos para a comunidade.
Digital cooking
Com o surgimento e a adaptao das impressoras 3D ao setor de alimentos, a tendn-
cia home made ganhar novos contornos: as pessoas deixaro de ser apenas consumidores
para se tornarem inventores, coprodutores e fnanciadores de novos produtos. O rpido
desenvolvimento de manufaturas aditivas (por exemplo, impressoras 3D), com aplicaes
industriais e domsticas, sinaliza para o desenvolvimento de algoritmos que substituiro
modelos de servios ao consumidor.
As manufaturas aditivas podero ser teis ao desenvolvimento de produtos fakes,
como carnes elaboradas de protenas de insetos. Essa tendncia poder, por exemplo, abrir
novas demandas de pesquisa na rea de ultraconservao/preservao de alimentos, da
desconstruo e da reconstruo de alimentos.
Consumo gourmet
Para o atendimento da tendncia de consumo gourmet, as empresas precisaro
desenvolver/absorver tecnologias para elevar seus padres de qualidade. Nessa rea, exis-
tiro oportunidades para a atuao em nichos de mercado, pequenos, porm lucrativos.
Feito em casa (home made)
Esta tendncia diz respeito ao provimento de servios que facilitem a elaborao de
alimentos em casa, de equipamentos especfcos para a produo de alimentos e para a
necessidade da entrega de refeies frescas nos locais de trabalho dos consumidores que
buscam refeies caseiras.
Vegetarianismo
Representa o hbito de alimentao que exclui a ingesto de produtos de origem
animal. Essa tendncia sugere a produo industrial de substitutos (fake meat). Embora
esse tipo de dieta esteja em ascenso, pouco provvel que, em curto prazo, haja uma
revoluo dos hbitos alimentares (CONTRERAS; GRACIA, 2011). Uma verso mais radical
dessa tendncia representada pelo veganismo, dieta que exclui completamente a inges-
to de protena animal, dos produtos dela derivados ou dela oriundos.
Consideraes fnais
A superao dos desafos da produo sustentvel de alimentos requer o abandono
de abordagens tradicionais e a adoo de vises sistmicas, que considerem o funcio-
namento especfco e a integrao dos diferentes elementos da cadeia agroalimentar.
O fsico Srgio Mascarenhas soube ilustrar o desafo de analisar o agronegcio e, portanto,
a produo de alimentos, afrmando que (MASCARENHAS, 2013 citado por FRAGALLE,
2013, p.10-11):
A cincia uma coisa dinmica e o modo de se entender essa dinmica via sistemas
complexos. O agronegcio [...] certamente um sistema complexo. H a logstica para
transportar as commodities, a compreenso sobre a sade dos clones, das sementes, etc.
H uma interao forte tambm com o clima. [...]. Um sistema como o agronegcio precisa
de qumica, bioqumica, fsica, bioinformtica [...], equipamentos, hardwares, softwares.
Esse foi, portanto, um grande desafo ao Projeto Alimentos, cujo grande diferencial
foi organizar informaes e analisar, de maneira integrada, a produo de alimentos, iden-
tifcando os principais desafos e as recomendaes para cada agente da cadeia de valor.
A demanda por alimentos no mundo continuar aumentando at 2050. A maior
parte do aumento dessa demanda explicada pelo aumento da populao, enquanto a
outra parte, pelo aumento de renda, pela urbanizao, pelas mudanas de hbitos dos
consumidores, entre outros motivos. H necessidade de desenvolvimento de novas tec-
nologias para conseguir ganhos de produtividade, reduo de perdas e aproveitamento
de oportunidades para o desenvolvimento de produtos diferenciados (locais, orgnicos).
Embora o preo do produto seja uma das principais variveis a afetar a demanda por
alimentos, as tendncias de consumo direcionam para novos hbitos de consumo, com
maior exigncia de qualidade, praticidade e variedade, e com mtodos de produo social
e ambientalmente corretos.
O projeto identifcou algumas tendncias de consumo, entre as quais a de maior
peso a de saudabilidade, que direciona para produtos de qualidade, com procedncia
conhecida, aumento do consumo de frutas e legumes, e preferncia por produtos orgni-
cos. A tendncia mais recente a de digital cooking, que traz novos contornos ao consumo
em casa, com customizao do que se produzido. Essas tendncias preconizam uma in-
dstria com inovaes e servios a serem requeridos, a exemplo da oferta local de produtos
orgnicos e frescos, ou a produo de insumos para uso em impressoras 3D.
Cabe destacar o papel de novas linhas de pesquisas, como a nutrigenmica e a
nutracutica, que facultam a preveno e a cura customizadas de doenas por meio da
alimentao/nutrio e da biologia sinttica, para a produo de novos produtos alimen-
tcios, alm de frmacos, biocombustveis, aromas, etc. Essa rea sugere o surgimento de
novas indstrias e impactos sobre as agncias reguladoras e certifcadoras.
Em termos de C&T, estratgico para o Pas aproveitar as oportunidades da sua vasta
biodiversidade para a obteno de novos ingredientes alimentares, para um melhor apro-
veitamento da biodiversidade microbiana e para o desenvolvimento regional.
Destacam-se tambm as tecnologias da informao que, de tal forma esto inseri-
das em todos os meios de produo e no consumo, se no forem usadas linguagens da
interdisciplinaridade nas cincias, algumas especialidades no se comunicaro, conforme
prev Mascarenhas (FRAGALLE, 2013). E essa comunicao fundamental para o sinergis-
mo e para o alcance de novas fronteiras. Para isso, menciona Mascarenhas que temos que
falar em hardware, software, metalinguagem dos bits (FRAGALLE, 2013). Mais do que isso,
preciso introduzir metamatemtica e sistemas complexos no sentido computacional de
modelagem para a soluo de problemas das cincias.
Em termos econmicos, para continuar crescendo, o Pas precisar renovar a inds-
tria, para que, em conjunto com a academia, seja capaz de absorver e produzir tecnologia
de ponta. Para isso, preciso um sistema educacional de alto nvel e a integrao comer-
cial com outros pases (RESENDE, 2014). Alm disso, a necessidade de prover aumentos
de produtividade do trabalho (BRASIL, 2013c; DE NEGRI; CAVALCANTE, 2013; GALEANO;
WANDERLEY, 2013; RESENDE, 2014) s ser possvel com o desenvolvimento e/ou a adoo
de novas tecnologias e uma educao de base de qualidade.
De fato, os problemas de educao de base e de qualifcao de mo de obra,
sobretudo a rural, tm sido apontados como um dos principais entraves ao crescimento
do Pas. Considerando ainda a existncia da janela demogrfca nesse perodo, o Brasil s
conseguir se apropriar dos ganhos se fzer investimentos pesados em educao. Para isso,
foram levantadas algumas sugestes dos especialistas, tais como: estruturar escolas de n-
vel mdio em unidades de produo, integradas a centros de ensino e pesquisa; reformular
o currculo e o calendrio das escolas rurais, privilegiando temticas agrcolas regionais; e a
questo do empreendedorismo.
Quanto ao empreendedorismo, destacam-se dois pontos: a questo da necessidade
de um arcabouo legal que proteja e incentive o empreendedorismo e, mais uma vez, a
questo da necessidade de formao de mo de obra.
No menos importante a necessidade de superar os entraves relacionados ao Custo
Brasil. A falta de plataformas logsticas apenas um dos gargalos para a competitividade
brasileira. preciso investir em rodovias e na construo de portos na regio Norte, como
alternativa ao escomento da produo central do Pas.
Para o uso do recurso terra, a perspectiva de aumento da rea cultivada nas prximas
dcadas limitada. Portanto, a intensifcao sustentvel da produo uma das melhores
alternativas para atender expanso da demanda mundial de alimentos nos prximos
anos. Entretanto, essa opo envolve dois desafos: a) o fato de a produtividade de alguns
cultivos estar expandindo-se a taxas de crescimento cada vez menores; e b) a necessidade
de diminuir a lacuna entre os rendimentos potenciais e os obtidos pelos produtores na
produo agropecuria (RODRIGUES etal., 2012).
essencial a expanso dos investimentos pblicos e privados em pesquisa agrcola,
para gerar novas tecnologias, superar as ameaas das mudanas climticas e combater
pestes e doenas que esto surgindo. Por fm, a complexidade dos desafos a serem enfren-
tados requer tambm uma maior colaborao entre os pases, especialmente no campo
da pesquisa, do desenvolvimento e da inovao agropecuria. As tecnologias disponveis
ainda podem contribuir de forma substancial para o aumento do rendimento. Portanto,
parte das medidas a serem seguidas inclui o fortalecimento das aes de transferncia
de tecnologia, tanto em nvel local como entre pases. Em relao a este ltimo aspecto,
o Brasil tem muito a contribuir para colaborar com pases da frica e da Amrica Latina,
transferindo parte de suas tecnologias e conhecimento.
Em relao ao comrcio internacional, ser preciso repensar o Mercado Comum do
Sul (Mercosul) e os acordos que priorizam o comrcio com pases africanos. Diversos pases
esto empenhados em acordos preferenciais, mas o Brasil, mais uma vez, est fcando para
trs. preciso fortalecer o comrcio com os Brics, e tambm com os EUA, a Unio Europeia
e o Japo (THORSTENSEN, 2013). Alm disso, preciso participar dos fruns de discusses
e da defnio de regras de comrcio, fortalecendo a condio do Pas como um rule maker
(GURGEL etal., 2013).
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Captulo 3
Exportaes na dinmica
do agronegcio brasileiro
Oportunidades econmicas e
responsabilidade mundial
Elsio Contini

O autor agradece a elaborao dos grfcos por Toms Fredenhagem.
Captulo 3
Captulo 3 Exportaes na dinmica do agronegcio brasileiro: oportunidades econmicas e responsabilidade mundial 149
Introduo
A teoria econmica
1
tem tratado o comrcio internacional como importante instru-
mento para o desenvolvimento econmico. Na segunda metade do sculo 18, Adam Smith
defendeu o liberalismo econmico, que combate o protecionismo, os subsdios, os incenti-
vos a produtos no essenciais e os tratados de comrcio puramente polticos (SMITH, 2010).
Deve-se a David Ricardo a primeira formulao terica mais consistente, segundo a qual o
comrcio internacional um importante instrumento de desenvolvimento dos pases e
de melhoria do bem-estar dos cidados, com base no princpio das vantagens comparati-
vas. Posteriormente, economistas clssicos propuseram que os pases se especializassem
na produo dos bens com vantagens comparativas em termos de disponibilidade de
recursos naturais e capacidade para produzi-los. Como consequncia, a poltica econmica
devia orientar-se para um comrcio internacional livre, sem barreiras alfandegrias e sem
restrio importao e exportao (SOEDERSTEN; REED, 1994).
Neoclssicos, como o modelo de Heckscher-Ohlin-Samuelson, explicam o comrcio
internacional pela diferena da dotao de fatores de produo (capital e trabalho) entre
1
Para mais detalhes sobre teoria de comrcio internacional, com foco em implicaes para a agricultura, ver livro no
prelo, a ser editado pela FGV Agro Agro Brasil no mundo Insero internacional do agronegcio brasileiro ,
de autoria de Elisio Contini e Ricardo Cotta.
os pases. Os pases detentores de capital exportariam produtos intensivos nesse recurso,
enquanto aqueles com muita mo de obra exportariam, produtos de alta intensidade em
trabalho (PINHO; VASCONCELLOS, 2001). O economista sueco Linder (1961), analisando as
estatsticas do comrcio mundial, observou que a concentrao do comrcio de produtos
industriais era realizada entre pases ricos e poderia ser explicada pela semelhana entre
seus nveis de renda per capita.
Vernon (1972) introduziu a ideia do ciclo de vida do produto. O motor o progresso
tecnolgico, que gera novos produtos e processos produtivos em pases ricos, atendendo
demanda por produtos sofsticados. As inovaes tecnolgicas do aos pases desen-
volvidos o monoplio transitrio da produo e da exportao de novos produtos. Com
o tempo, esses produtos tornam-se padronizados, podendo ser produzidos tambm em
pases menos desenvolvidos, com menores custos de produo, principalmente se se con-
tar com mo de obra barata. (PINHO; VASCONCELLOS, 2001).
Cabe observar que a realidade do comrcio internacional mais dinmica do que
as teorias para explic-la. Os fuxos de comrcio SulSul vm aumentando desde o ano de
2000, constituindo um novo dinamismo, como as exportaes e as importaes da China,
da ndia e do Brasil. A China passou a ser a fbrica do mundo, exportando produtos indus-
triais intensivos em mo de obra e importando matrias-primas, destacando-se, entre elas,
o minrio de ferro e a soja. O Brasil est se tornando a nova fazenda do mundo, aumentan-
do signifcativamente as exportaes de produtos do agronegcio.
No caso brasileiro, o desempenho da nossa produo agrcola e da agroindustrial vem
se confrmando, ano aps ano, como um caso de sucesso. O mercado interno encontra-se
abastecido e, em longo prazo, a preos decrescentes (PEREIRA etal., 2012). As exportaes
atingem recordes histricos, tendo se aproximado dos US$ 100 bilhes em 2013 a ttulo
de comparao, a valores nominais, no ano de 2000, as exportaes do agronegcio brasi-
leiro somaram apenas US$ 20 bilhes.
Este captulo explora a tese de que a dinmica do crescimento da produo da
agricultura e do agronegcio como um todo depende fundamentalmente da demanda
externa, ou seja, da conquista de novos mercados no exterior. As exportaes sustentaro
o aumento da produo, elevaro a renda dos agricultores e dos demais elos das cadeias
produtivas, e o bem-estar. Ademais, argumenta-se que a incorporao de pequenos produ-
tores brasileiros hoje excludos do mercado, como analisado por Alves etal. (2013) , com
a possibilidade de se tornarem mdios produtores, gerar um maior volume de produo,
que o mercado interno ter difculdades de absorver. As exportaes representaro um
instrumento para manter os preos em nveis de rentabilidade. O agronegcio brasileiro
criar, assim, oportunidades de negcios e, ao mesmo tempo, ter a responsabilidade de
suprir de alimentos e outros produtos agropecurios os pases com difculdade de abaste-
cimento de seus mercados.
Atual evoluo das
exportaes do agronegcio
O passado recente pode mostrar sinais do que pode acontecer num futuro prximo.
Por isso, importante analisar os dados das exportaes. Pela Figura 1, pode-se visualizar
o comportamento do valor das exportaes e das importaes totais brasileiras e do agro-
negcio, em particular para o perodo de 1989 a 2013.
Figura 1. Evoluo anual da balana comercial brasileira e do agronegcio no perodo de 1989 a 2013
(em US$ bilhes).
Fonte: AgroStat (2014).
At o ano 2004, o Brasil era um pas fechado ao comrcio internacional. O valor das
exportaes, em valores nominais, foi de apenas US$ 34,4 bilhes em 1989, apenas supe-
rando os US$ 100 bilhes em 2005 e atingindo a US$ 200 em 2010. O recorde foi em 2011,
com US$ 256 bilhes. Nos ltimos dois anos (2012 e 2013), as exportaes totais brasileiras
situaram-se em posio levemente superior a US$ 242 bilhes.
Desempenho melhor ocorreu com as exportaes dos setores do agronegcio. No
ano de 1989, suas exportaes atingiram a apenas US$ 13,9 bilhes, fechando em 2013 em
valor muito prximo de US$ 100 bilhes. A participao das exportaes do agronegcio
em comparao com as exportaes totais situou-se prximo dos 40%, e indicando certa
constncia. Podia-se esperar que, com o desenvolvimento global do Pas, as exportaes,
principalmente as agrcolas, perdessem sua posio de participao, o que no ocorreu.
Isso indica seu dinamismo, por um perodo relativamente longo, que se estende at os
nossos dias.
A Figura 2 mostra a contribuio do agronegcio na balana comercial brasileira.
Somando-se os valores em supervit comercial do setor, no perodo de 1989 a 2013, o saldo
acumulado atingiu US$ 797,1 bilhes (linha azul), enquanto, nos demais setores (indstria
e servios), o dfcit acumulado somou US$ 417,0 bilhes. Do ponto de vista macroecon-
mico, no h dvidas de que o agronegcio contribuiu signifcativamente para o equilbrio
das contas externas. Sem seu desempenho, os choques externos teriam alcanado maior
impacto, reduzindo at mesmo o prprio crescimento econmico global. As projees
sobre as exportaes do setor, a serem apresentadas em outro captulo, sero importantes
para prevenir choques externos que comprometam o crescimento econmico do Pas.
Figura 2. Saldo acumulado de divisas do agronegcio e demais setores da economia, no perodo de
1989 a 2013 (em US$ bilhes).
Figura 3. Produo, exportaes e consumo interno dos principais gros (em milhes de toneladas).
Na Figura 3, so apresentados dados de produo, consumo interno e exportaes
dos principais gros, nas safras de 1996/1997 at 2012/2013. Naturalmente, o consumo
interno tem-se mantido, quase sempre como prioridade nas polticas de governo, mas
os dados mostram que a participao das exportaes, que, no primeiro perodo, era de
25,9%, subiu para 48,1%, ou seja, de pouco mais de para quase a metade da produo
destinou-se s exportaes. Esses dados reforam a tese de que as exportaes tm sido o
fator fundamental da dinmica de crescimento do agronegcio brasileiro.
Se a economia brasileira tivesse permanecido fechada, o agronegcio teria perdido
sua dinmica e, consequentemente, diminuiria sua efcincia, particularmente no que
concerne adoo de novas tecnologias. Possivelmente teria ocorrido um freio na mo-
dernizao da agricultura, conforme tese de Ruy Miller Paiva, por causa da incapacidade de
crescimento do setor no agrcola, a taxas sufcientes para absorver o adicional gerado na
produo agrcola a preos constantes, alm da no incorporao de mo de obra, liberada
pela modernizao da agricultura (SCHUH, 1973). As crescentes exportaes do agroneg-
cio ocorridas nos ltimos anos eliminaram esse risco. Recentemente, a crescente demanda
externa elevou os preos internacionais das principais commodities, criando condies de
rentabilidade para o setor.
Figura 4. Os dez maiores compradores do agronegcio brasileiro em 1997 e seus volumes de compra
em 1997, 2000 e 2013 (em milhes de dlares).
Na Figura 4, so apresentados os dez pases maiores compradores do agronegcio
brasileiro, em milhes de dlares americanos. Comparando os dados de 2013 com os da-
dos dos demais anos, observa-se um crescimento para todos os pases, mas o que chama a
ateno so as importaes do agronegcio brasileiro realizadas pela China, que atingiram
a importncia de quase US$ 23 bilhes, enquanto, em 2000, essas importaes somaram
apenas US$ 562 milhes.
A China o fato novo que merece muita refexo, inclusive para o futuro. Sua popu-
lao (de mais de 1,3 bilho de pessoas), seu prolongado crescimento econmico (acima
de 7,5% ao ano) e sua urbanizao progressiva, tudo isso implica uma demanda por mais
alimentos. Com recursos naturais limitados, como terra e gua, a estratgia adotada foi a
importao, que benefciou o Brasil. O mesmo poder-se- dizer, em alguns anos, para a
ndia, onde a populao dever ultrapassar a da China (FIGUEIREDO; CONTINI, 2013).
Quais os produtos campees nas exportaes? Em dcadas passadas, o Brasil era
conhecido no exterior pela exportao dos tradicionais produtos, principalmente caf e,
em menor grau, acar e cacau. A concentrao das exportaes em poucos produtos leva
facilmente a potenciais crises nas contas externas, quando a economia do pas est basea-
da em produtos primrios. Exemplo tpico disso so as crises do caf, no fnal do sculo 19,
e a de 1929, to bem descritas por Furtado (1971).
No fnal do sculo 20 e, com mais destaque, no incio do sculo 21, o agronegcio
brasileiro diversifcou sua agricultura, criou agroindstrias para agregar valor e ampliou
suas exportaes com novos produtos e para novos mercados. Com a diversifcao, o risco
de crises recorrentes por queda de preos internacionais diminuiu, tornando mais estvel
at mesmo as contas externas. Mesmo assim, os cinco principais produtos de exportao
situam-se entre 70% e 80%, em comparao com o valor total das exportaes, o que ca-
racteriza certa concentrao. Isso signifca que os demais produtos do agronegcio tiveram
participao menor do que 30%.
De 1997 a 2013, o crescimento relativo maior foi do complexo soja, que passou de
24% para 31% do valor das exportaes (Figura 5). O complexo carnes tambm cresceu,
de 7% para 17%, no perodo analisado, com um ganho de 10% em 17 anos. O caf perdeu
importncia relativa, decaindo de 13% para 5%. O complexo sucroalcooleiro ganhou 6%,
enquanto os produtos forestais perderam 5%. Isso indica que as exportaes brasileiras do
agronegcio no esto estabilizadas, mas que h produtos ganhando importncia relativa
maior do que outros, ou seja, so mais dinmicos. o caso dos complexos soja e carnes.
Neste item, cabe analisar ainda o grau de abertura da economia em geral e do agro-
negcio em particular. O grau de abertura total defnido como a relao entre as exporta-
es totais e o valor do Produto Interno Bruto (PIB); o grau de abertura do agronegcio a
relao entre as exportaes do agronegcio e o PIB desse setor.
O que se observa na Tabela 1, comparando as mdias do perodo 19911995 com as
do perodo 20062010, um grau de abertura crescente, da economia brasileira em geral,
mas principalmente do agronegcio. O grau de abertura total da economia passou de 8,2%
para 14%, enquanto o do agronegcio evoluiu de 3,4% para 17,5%. Esses dados retratam
um crescimento bem mais rpido das exportaes do agronegcio em comparao com
as exportaes totais. Ter o Brasil encontrado, no agronegcio, competitividade global,
mesmo com defcincias de infraestrutura e do chamado Custo Brasil?
Principais drivers das exportaes
Drivers ou foras motrizes so componentes com capacidade de impactar um deter-
minado ambiente. Em relao ao futuro, so os sinais que perscrutam o que pode aconte-
cer, que poder mudar o comportamento de setores da sociedade. Os drivers podem ser
naturais ou resultantes da ao do homem. O objetivo de sua anlise prever, com maior
Figura 5. Evoluo da participao de produtos selecionados sobre o total das exportaes do agroneg-
cio brasileiro, de 1997 a 2013 (em percentual do total em US$).
solidez, o comportamento de variveis no futuro. Quanto mais distante no tempo, mais
esses sinais vo se tornando fracos e com menos poder de previsibilidade.
Em artigo recente, como documento bsico para a realizao de estudos sobre o po-
tencial brasileiro de produo de alimentos, capitaneado pelo Centro de Gesto e Estudos
Estratgicos, Rodrigues etal. (2012) classifcaram os drivers em: a) demogrfcos; b) econ-
micos; c) sociopolticos; d) culturais e religiosos; e) de cincia e tecnologia; e f ) ambientais.
O referido documento incorpora, como foras motrizes demogrfcas, o crescimento
da populao, a urbanizao e o seu envelhecimento. Os drivers econmicos abrangem:
a evoluo da renda per capita, a crescente inter-relao entre mercados agrcolas e de
energia limpa, o comrcio internacional e a globalizao de mercados, a expanso da
bioeconomia e novos mercados, transformaes estruturais na agricultura, mudanas nas
cadeias de comercializao, compra de terras por estrangeiros e menor disponibilidade dos
recursos terra e gua.
Tabela 1. Grau de abertura da economia e do agronegcio.
Grau de abertura
1991 a 1995 1996 a 2000 2001 a 2005 2006 a 2010
Exportaes totais (US$ milhes) 39.674 50.996 81.290 170.195
PIB total (US$ milhes) 494.239 701.988 575.424 1.509.085
Exportaes do agronegcio
(US$ milhes)
16.555 21.450 32.384 64.175
Grau de abertura total (%) 8,2 7,5 14,0 11,9
Grau de abertura do agronegcio (%) 3,4 6,3 16,5 17,5
PIB Agronegcio (US$ milhes) 615.277 360.756 195.939 373.053
Fonte: Banco Central do Brasil (2009), Brasil (2014) e Ipea (2014).
O marco regulatrio internacional de comrcio e a governana global fazem parte
dos drivers sociopolticos. Em cincia e tecnologia, explicitam-se os componentes de cincia
de tecnologia agropecuria e os de tecnologias de informao e comunicao. Nos drivers
ambientais, esto as mudanas climticas.
De uma maneira simplifcada, no presente captulo, trs tipos de foras motrizes
sero analisados: a) drivers demogrfcos: crescimento e envelhecimento da populao
e urbanizao; b) drivers econmicos: renda per capita e globalizao dos mercados; e
c) drivers regulatrios: tarifas, acordos regionais e multilaterais (Organizao Mundial do
Comrcio OMC).
Drivers demogrfcos
O primeiro fator que determina as necessidades de produo de alimentos e ou-
tros produtos da agricultura e do agronegcio para o futuro a evoluo da populao.
A Tabela 2 apresenta as projees da evoluo da populao mundial, em nmeros ab-
solutos, com base em estimativas das Naes Unidas, para os anos de 2030, 2050 e 2100.
Apresenta-se tambm a populao observada no ano de 2010 (NAES UNIDAS, 2013).
Os pases so classifcados em grupos, em desenvolvidos e em desenvolvimento, se-
gundo critrios das Naes Unidas. Os dados so apresentados para todos os continentes
(frica, sia, Europa, Amrica Latina e Caribe, Amrica do Norte e Oceania). Os dois pases
mais populosos do mundo, China e ndia, destacam-se pela importncia futura que repre-
sentaro no consumo de alimentos e de outros produtos de origem agrcola.
Nos pases desenvolvidos, o crescimento populacional deve se dar at 2050, mas
em nmeros muito modestos, passando a diminuir levemente em 2100. Portanto, no se
pode esperar aumento de consumo de alimentos decorrente do crescimento populacional
nesses pases. O crescimento populacional acontecer nos pases em desenvolvimento,
passando de 5,675 milhes em 2010, para 8,248 milhes em 2050, e 9,570 milhes em
2100. Surpreende o crescimento projetado para a frica em 2100, que supera 4 bilhes de
pessoas, com um acrscimo de mais de 3 bilhes em relao a 2010.
Os dois pases mais populosos do mundo, a China e a ndia, continuaro registran-
do aumentos populacionais at 2050, mas diminuindo em 2100. Em 2050, as estimativas
indicam que a ndia ultrapassar a China em populao. Esses dois pases, potenciais im-
portadores de alimentos, pressionaro o mundo por mais segurana alimentar. No h re-
cursos naturais, como terra e gua, para alimentar essas populaes utilizando-se somente
a produo interna. Mesmo com a intensifcao da produo, seria necessrio importar
alimentos e outros produtos oriundos da agricultura. Os sinais da China j esto evidentes,
pela dimenso das recentes importaes de soja e milho.
A Tabela 3 apresenta os acrscimos de populao at 2100, em comparao com os
valores observados em 2010. Com exceo da frica, os acrscimos mais signifcativos de
populao ocorrero at 2050. Em 2100, destaque se d aos acrscimos na frica e, surpre-
endentes, na Amrica do Norte e na Oceania, partindo, naturalmente, de bases pequenas
em 2010. Estima-se que a populao europeia v diminuir.
Tabela 2. Variante mdia da populao mundial por regio, em 2010, 2030, 2050 e 2100 (em milhes).
Pas/Regio
Variante mdia da populao mundial
(em milhes)
2010 2030 2050 2100
frica 1.031 1.634 2.393 4.185
sia 4.165 4.887 5.164 4.712
China 1.359 1.688 1.605 1.261
ndia 1.206 1.476 1.620 1.547
Europa 740 737 709 638
Amrica Latina e Caribe 596 717 782 736
Amrica do Norte 346 403 446 513
Oceania 37 47 57 70
Total dos pases desenvolvidos 1.241 1.294 1.303 1.284
Total dos pases em desenvolvimento 5.675 7.131 8.248 9.570
Total 6.916 8.425 9.551 10.853
Fonte: Naes Unidas (2013).
A populao dos dois pases mais populosos (China e ndia) j estar estabilizada, em
comparao com 2010. Embora dotado de um grande territrio, no se sabe se o continen-
te africano ser capaz de suprir, com alimentos, sua crescente populao, no perodo de
2050 a 2100. Mas, para efeito deste trabalho, o ano de 2100 foi desprezado porque remoto.
A estratgia do agronegcio brasileiro deve se concentrar at o perodo de 2030 a 2050.
Tabela 3. Acrscimos na populao mundial e regional em relao populao de 2010 (em milhes).
Pas/Regio
Acrscimos na populao
(em milhes)
2010 2030 2050 2100 21002010 (%)
frica 1.031 603 1.362 3.154 205,9
sia 4.165 722 999 547 13,1
China 1.359 329 246 -98 -0,7
ndia 1.206 270 414 341 2,8
Europa 740 -3 -31 -102 -13,8
Amrica Latina e Caribe 596 121 186 140 23,5
Amrica do Norte 346 57 100 167 48,3
Oceania 37 10 20 33 89,2
Total dos pases desenvolvidos 1.241 1.509 2.635 43 0,35
Total dos pases em desenvolvimento 5.675 53 62 3.895 68,6
Total 6.916 1.456 2.573 3.937 56,9
Fonte: Naes Unidas (2013).
Drivers econmicos
Alm do aumento populacional, uma forte fora motriz para o aumento no consumo
de produtos do agronegcio so os drivers econmicos. Neles esto includos a evoluo
da renda per capita, a crescente inter-relao dos mercados, o comrcio internacional e a
criao de novos mercados, como os propostos pela nova bioeconomia.
Este trabalho concentrar-sena anlise da questo da renda per capita, principal
fora que pode alterar a demanda por alimentos e por outros produtos oriundos da agro-
pecuria. Em situao de populaes com dfcit nutricional, principalmente por ingesto
menor de alimentos do que o recomendado, ou seja, populaes que passam fome, um
aumento da renda vai implicar maior consumo. Incluem-se neste grupo 881 milhes de
pessoas, conforme dados de 2005 (ROSEGRANT etal., 2014).
Em situaes de abastecimento adequado, em termos de quantidade, a elevao de
renda per capita leva os consumidores a mudar a dieta, preferindo produtos de maiores
qualidade e valor nutricional, e tambm de fcil preparo, como alimentos pr-cozidos e
mais processados. Carnes, frutas e hortigranjeiros esto nas listas de produtos que passam
a ser mais demandados pela populao.
As transformaes decorrentes da elevao da renda per capita devero ocorrer nos
pases emergentes e, em prazo mais longo, em todos os pases em desenvolvimento. Parte-
se do pressuposto de que o processo de desenvolvimento ser mundial, no havendo
populaes totalmente excludas. E alimentos sero prioritrios para todas as sociedades.
A Tabela 4 apresenta estimativas de crescimento da renda per capita, com mdias
anuais da base 19952011 e com estimativas para outros dois perodos: 20112030 e
20302060. Para os pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OCDE (rgo internacional e intergovernamental que rene os pases mais industrializa-
dos e tambm alguns emergentes, como Mxico, Chile e Turquia), as taxas de crescimento
da renda per capita esto estimadas abaixo de 2% ao ano, enquanto, para os pases no
membros da OCDE, as taxas de crescimento no primeiro perodo (20112030) de 4% e,
no segundo perodo, de 2,4%, prevendo-se uma aterrissagem suave das economias no
desenvolvidas. O que chama a ateno so os crescimentos acentuados da China, de 6,4% ao
ano no primeiro perodo, e de 2,8% no segundo, o que daria uma mdia para todo o perodo
Tabela 4. Taxas anuais de crescimento da renda per capita em poder de compra (PPP)
(1)
.
Pas/Regio
Taxas anuais de crescimento (%)
19952011 20112030 20302060 20112060
Pases membros da OCDE
(2)
2,1 1,8 1,7 1,7
Pases no membros da OCDE 3,1 4 2,4 3
China 9,3 6,4 2,8 4,2
ndia 5,8 5,6 3,6 4,4
Indonsia 3,1 4,5 3,3 3,8
Rssia 5,4 3,2 1,7 2,3
frica do Sul 2,1 3,4 2,3 2,7
(1)
Clculos estimados pela OCDE, adotando mdias ponderadas (weighted), com base no poder de compra em 1995.
(2)
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) OECD em ingls.
Fonte: Johansson et al. (2012).
de 4,2%. O mesmo pode-se dizer da ndia, que manteria, mesmo no segundo perodo, taxas
mais elevadas do que a China, e, no perodo como um todo, uma mdia de 4,4% ao ano. Esti-
mativas para a Indonsia, a Rssia e a frica do Sul so menores, mas superiores a 2% ao ano.
Dados do Fundo Monetrio Internacional (FMI), citados por Rodrigues etal. (2012), cor-
roboram as informaes acima. Entre 2010 e 2016, a renda per capita na Rssia deve duplicar,
na China deve aumentar 85%, na Indonsia, 75%, na ndia, 67%, e na frica do Sul, 30%.
Drivers regulatrios
No h dvidas de que o processo regulatrio, que estabelece regras e procedimentos
para as exportaes brasileiras, complexo. Progressos considerveis foram feitos quando
da Rodada do Uruguai (19861994), em que, pela primeira vez, discutiram-se questes de
reduo de subsdios produo e s exportaes e acesso a mercados. Entre os principais
resultados, destacam-se o compromisso de reduo dos subsdios produo interna e
s exportaes, e uma maior abertura dos mercados internos a terceiros pases, alm da
criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Quanto Rodada de Doha, iniciada
em 2001, e que vem se arrastando h 10 anos, em dezembro de 2013, em reunio em Bali,
Indonsia, destravaram-se, fnalmente, as negociaes multilaterais.
Segundo a OMC (ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO, 2006), as principais dis-
tores no mercado internacional de produtos agrcolas classifcam-se em: a) subsdios
produo domstica ou medidas de apoio interno, que distorcem os preos internacionais
ou elevam a renda dos produtores; b) difculdades em acessar o mercado de pases via
cotas, impostos de importao e trmites burocrticos em alfndegas; e c) subsdios s
exportaes, tornando-as artifcialmente competitivas em comparao com as de outros
pases. Essa a classifcao adotada na Rodada do Uruguai e que tambm serve de base
para as discusses na atual Rodada de Doha.
Em relao proteo efetiva agricultura, o Brasil apresenta baixos ndices. O PSE,
medido pela OCDE, em 2010, da ordem de 5% (subsdios em relao ao valor bruto da
produo), enquanto a mdia dos pases da OCDE de 18% (US$ 227 bilhes), com altos
percentuais da Unio Europeia (22%) (ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION
AND DEVELOPMENT, 2014). Embora organizaes internacionais reconheam que o apoio
domstico agricultura no Brasil no seja alto, h questionamentos quanto a diversos
programas de poltica agrcola, como subsdios ao crdito e comercializao, ainda que
sejam para atenuar defcincias de infraestrutura.
O volume de recursos transferidos aos produtores rurais pelos pases da OCDE (PSE)
alcanou, em 2010, US$ 227 bilhes, ou seja, 18% da receita bruta do setor agrcola; em
2009, esse valor representava 22%, e em 2008, 20%. A Unio Europeia reduziu sua trans-
ferncia de recursos aos produtores, mas ela permanece alta (22%), enquanto os Estados
Unidos atingem 9%, a China, 17%, e a Rssia, 22%. Os pases com mais baixo PSE so a
Nova Zelndia (1%), a Austrlia (3%) e o Chile (4%). Os principais pases fornecedores de
subsdios aos seus agricultores so os Estados Unidos e a Unio Europeia (Figura 6).
Os dados relativos a 2011 e 2012 (ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION
AND DEVELOPMENT, 2014) indicam que as transferncias fscais ao setor agrcola nos pa-
ses da OCDE permaneceram estveis em comparao com o ano anterior. Observa-se que a
crise fnanceira na maioria dos pases no levou a uma diminuio ou ao aumento dos sub-
sdios. Onde houve queda, isso foi mais resultado do aumento dos preos das commodities
no mercado internacional do que de reorientao de polticas. Nas economias emergentes,
as transferncias aos produtores so relativamente mais baixas, mas esto em crescimento.
Figura 6. Subsdios aos produtores no Brasil, nos Estados Unidos e na OCDE.
(1)
Provisrio.
Fonte: Organisation for Economic Co-Operation and Development (2014).
Os pagamentos diretos so menos importantes, mas os investimentos em servios gerais,
como infraestrutura, somam uma parcela maior das transferncias oramentrias. Preos
mais elevados em 2010 diminuram o gap entre os preos de suporte e os preos mundiais
de referncia. Isso foi reforado ou atenuado, em alguns pases, pelos movimentos da taxa
de cmbio.
Nos documentos disponveis sobre o assunto (ORGANISATION FOR ECONOMIC
CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, 2014), possvel identifcar uma crescente ateno
aos subsdios agricultura por parte dos pases emergentes, destacando-se a China, a
ndia, a Rssia e o Brasil. Polticas inteligentes, baseadas na melhoria da infraestrutura para
aumentar a competitividade dos produtos brasileiros, ser o melhor caminho, e o ato de
no aumentar os subsdios comercializao ser uma forma de compensao.
Os subsdios agrcolas tm sido feitos h mais de trs dcadas. O debate mais im-
portante concentra-se nas relaes comerciais internacionais e nas negociaes. Pases
em desenvolvimento e alguns desenvolvidos, que concedem baixa proteo aos seus
agricultores, tm pressionado para a diminuio progressiva dessas distores no comr-
cio internacional, focando os subsdios da Unio Europeia e dos Estados Unidos. Recente
estudo da DTB Associates (2011) comprova, para alguns produtos bsicos, uma reduo
signifcativa de subsdios naqueles pases, enquanto pases emergentes, como a ndia, o
Brasil, a Turquia, a Tailndia e a China, tm elevado seus subsdios aos produtores rurais. No
caso do milho, enquanto os Estados Unidos tm um preo de referncia (target price) de
US$ 103/t, a ndia pratica US$ 196/t, o Brasil, US$ 153/t, e a China, US$ 225/t.
Embora no haja dados consolidados, os aumentos de preos internacionais dos
principais produtos agrcolas, desde 2008, tiveram impacto signifcativo sobre a reduo
dos subsdios aos produtores rurais. A continuar a presente tendncia de valorizao das
principais commodities, o mercado internacional tender a ter um comportamento ditado
mais pela efcincia produtiva do que distorcido por subsdios governamentais.
Por fm, em negociaes bilaterais, o Brasil est amarrado no Acordo do Mercosul, j
que as partes comprometeram-se a negociar somente em bloco. Como a Argentina tem
adotado atitudes cada vez mais protecionistas, negociaes com outros blocos, como com
a Unio Europeia, no andam.
Projees para as exportaes brasileiras
No item anterior, analisaram-se os principais drivers que podem impactar as expor-
taes brasileiras de alimentos e outros produtos oriundos da produo agropecuria.
Dois grupos de fora foram identifcados como propulsores da ampliao de potenciais
exportaes: o crescimento populacional no mundo e a elevao da renda per capita.
O ltimo driver analisado pode comprometer ou difcultar o objetivo de ampliar o volume
e o valor das exportaes.
Resta agora verifcar quais as previses ou projees que identifcam os potenciais
volumes de exportao brasileira no futuro. Vrios organismos nacionais e internacionais
vm elaborando projees de produo e comrcio internacional para um perodo de
10 anos. Cabe destacar o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos da Amrica
(Usda), a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e a Orga-
nizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), no mbito internacional;
e, no Brasil, destacam-se a Assessoria de Gesto Estratgica do Ministrio da Agricultura
e a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp). No se dispe de projees
de mais longo prazo (ou seja, para 2030, 2050 e 2100), por causa das incertezas de uma
previso para um perodo muito distante.
Na Tabela 5, so apresentados os valores exportados pelos principais pases em
2011/2012, e os valores projetados para a safra 2022/2023, em milhes de toneladas, se-
gundo o Usda (ESTADOS UNIDOS, 2013). Os produtos contemplados so o milho, a soja em
gro, o algodo, a carne bovina e a de frango, por serem considerados os mais importantes
para o Brasil.
Em relao ao milho, algumas consideraes so importantes: a) previso de maior
concentrao de exportaes em poucos pases, sendo quatro deles responsveis por
quase 80% em 2022/2023; b) destaque para os Estados Unidos da Amrica, responsvel
por 46% das exportaes; e c) aumento das exportaes da Argentina e diminuio da
participao do Brasil.
Este ltimo ponto merece refexes. A produo brasileira de milho vem se con-
centrando na segunda safra, mas com alta efcincia, pois os produtores utilizam resduos
e infraestrutura da safra maior no caso, de soja, principalmente em Mato Grosso e no
Paran. O problema maior so os custos de transporte. Em mdio prazo, a melhoria de
infraestrutura de transporte pode mudar essa realidade, e o Brasil pode ser ainda um im-
portante exportador do produto.
As estimativas do Usda so de que as exportaes de soja em gro no ano de
2022/2023 sejam 61,6% superiores s observadas na safra de 2011/2012, atingindo
144,3 milhes de toneladas. Apenas trs pases (Brasil, Estados Unidos e Argentina) concen-
tram quase 90% das exportaes, com destaque, neste caso, para o Brasil, cuja participao
atingir 44% do mercado mundial. A participao do Brasil deve ser relativizada, j que
grande parte da produo dos Estados Unidos (60 milhes de toneladas) ser processada
no mercado domstico, e 57 milhes de toneladas da Argentina sero processadas naquele
pas, conforme previso do Usda (ESTADOS UNIDOS, 2013).
Tabela 5. Projees dos principais pases exportadores de produtos agrcolas, nos perodos 2011/2012
(observado) e 2022/2023 (projeo), segundo o Usda.
Pas
Projees de produtos agrcolas
2011/2012 2022/2023
Participao em
2022/2023
Milho (em milhes de toneladas)
Antiga Unio Sovitica 9,8 7,9 5,70
Argentina 16 19,9 14,35
Brasil 21 18,6 13,41
Estados Unidos 39,2 63,5 45,78
Outros 24,8 28,9 20,84
Total 110,8 138,7 100,00
Soja em gros (milhes de toneladas)
Argentina 7,4 17,5 12,13
Brasil 36,3 63,3 43,87
Outros pases sul-americanos 4,7 11,3 7,83
Outros 4,8 8,4 5,82
Total 89,3 144,3 100,00
Algodo (milhes de fardos)
Antiga Unio Sovitica 4,2 4,7 12,18
Austrlia 4,6 4,5 11,66
Brasil 4,8 4,1 10,62
ndia 10,5 2,5 6,48
Outros 9,5 9,5 24,61
Total 45,3 38,6 100,00
Carne bovina (milhes de toneladas)
Austrlia 1,41 1,44 15,16
Brasil 1,34 1,89 19,89
ndia 1,29 2,87 30,21
Outros 2,00 1,82 19,16
Maiores exportadores 7,03 9,50 100,00
Continua...
Tabela 5. Continuao.
Pas
2011/2012 2022/2023
Participao em
2022/2023
Carne de frango (milhes de toneladas)
Brasil 3,58 4,77 41,77
Unio Europeia 1,18 1,35 11,82
Outros 1,29 1,4 12,26
Maiores exportadores 9,14 11,42 100,00
Fonte: dados de Estados Unidos (2013).
As exportaes de algodo so menos concentradas, sendo os cinco maiores expor-
tadores responsveis por 75% do mercado mundial. O destaque so os Estados Unidos, com
crescimento de 13,7% nas suas exportaes, e detendo quase 35% do mercado mundial.
Prev-se que o Brasil tenha pequena queda nas exportaes de 4,8 milhes de fardos em
2011/2012, para 4,1 milhes em 2022/2023.
No comrcio internacional de carne bovina, os quatro maiores exportadores tambm
detero mais de 80% do mercado mundial. Em 2022/2023, o maior exportador passar a
ser a ndia, com 2,87 milhes de toneladas de carcaas, provenientes em grande parte da
produo de bfalos. O crescimento das exportaes do Brasil nesses 10 anos ser de 41%,
sendo responsvel por 20% do comrcio mundial.
Na carne de frango, os trs maiores exportadores detero, em 2022, quase 90% do
mercado mundial. Os destaques so o Brasil, com exportao de 4,77 milhes de toneladas
de carcaas, atingindo 42% do mercado mundial, e os Estados Unidos, com 34%.
Em relao s projees da OCDE-FAO, foram escolhidos (Tabela 6) os seguintes
produtos para alimentao animal (coarse grain): milho, oleaginosas, carne bovina e de
frango. So apresentados dados e projees para o mundo, para os principais pases ex-
portadores, para os pases da OCDE e para os Brics. Parte-se do volume mdio exportado
em 20102012, das projees para 2022 e das taxas anuais de crescimento no perodo de
2013 a 2022 (OECD-FAO..., 2013).
Para os coarse grain, as projees indicam um crescimento de 124,6 milhes de tone-
ladas para 160,1 milhes, em 2022, a uma taxa anual de crescimento de 2,32%. Os Estados
Unidos sero o grande supridor do mercado internacional, com 63,5 milhes de toneladas,
Tabela 6. Projees dos principais pases exportadores de produtos agrcolas, em 2010/2012 (observa-
do) e em 2022 (projeo), e das taxas anuais de crescimento, em 20132022, segundo a OCDE-FAO.
Pas/Regio
20102012 2022
Crescimento em
20132022
Coarse grain
(1)
(milhes de toneladas)
Mundo 124,6 160,1 2,32
Ucrnia 13,9 21,5 2,9
Argentina 18,6 25,6 3,4
Brasil 12,5 11,4 -2,81
Pases da OCDE 60,3 81,7 3,08
Brics 21,2 19,9 -1,27
Oleaginosas
(2)
(milhes de toneladas)
Mundo 110,4 140,2 1,83
Argentina 11,4 17,5 2,22
Brasil 34,1 41,6 2,38
Pases da OCDE 52,0 62,8 1,06
Brics 35,9 43,2 2,27
Carne bovina (milhes de toneladas)
Mundo 7,9 9,4 1,87
Austrlia 1,2 1,4 0,95
Brasil 1,3 1,6 2,65
ndia 1,2 1,6 1,88
Pases da OCDE 3,9 4,2 1,19
Brics 2,6 3,3 2,21
Carne de frango (milhes de toneladas)
Mundo 12,0 14,8 2,09
Europa 1,5 1,8 0,9
Brasil 3,8 4,9 2,20
Pases da OCDE 5,4 6,6 1,95
Brics 4,5 5,6 2,02
(1)
O principal produto de interesse direto das exportaes brasileiras o milho.
(2)
A mais importante para o Brasil a soja.
Fonte: OECD-FAO... (2013).
representando quase 40% do total. A Argentina tambm ter um crescimento signifcativo,
com uma taxa de 3,4% ao ano, atingindo 25,6 milhes de toneladas exportadas. A surpresa
o crescimento das exportaes da Ucrnia, com mais de 21 milhes de toneladas. A previ-
so de que o Brasil tenha queda nas suas exportaes, de 12,5 milhes para 11,4 milhes.
Os dados do Usda (ESTADOS UNIDOS, 2013) (Tabela 5) apontam tambm uma queda no
volume exportado de milho por parte do Brasil, em 2022/2023.
Nas exportaes de oleaginosas, o crescimento nos prximos 10 anos de 27%,
passando da mdia, em 20102012, de 110,4 milhes de toneladas, para 140,2 milhes.
Destaque para os Estados Unidos e para o Brasil, com mais de 40 milhes de toneladas cada
um, representando os dois pases 62% das exportaes mundiais em 2022.
Em carne bovina, as exportaes em 2022 esto estimadas pelo OCDE-FAO (OECD-
FAO..., 2013) em 9,4 milhes de toneladas, valor muito prximo das estimativas do Usda
(ESTADOS UNIDOS, 2013). O Brasil, a ndia e os Estados Unidos, cada um com 1,6 milho de
toneladas de carcaas, lideram as exportaes mundiais, valores inferiores aos projetados
pelos americanos, principalmente para a ndia. Os pases da OCDE exportariam 4,2 milhes
de toneladas, enquanto os Brics, 3,3 milhes (ndia e Brasil) (Tabela 6).
As exportaes de carne de frango cresceriam no perodo em 2,09% ao ano, atingin-
do 14,8 milhes de toneladas de carcaas. Os dois grandes exportadores sero o Brasil, com
4,9 milhes de toneladas, e os Estados Unidos, com 4,4 milhes. A maior divergncia, em
comparao com as projees do Usda (ESTADOS UNIDOS, 2013), refere-se s exportaes
dos Estados Unidos, que fcam abaixo de 4 milhes de toneladas. A Europa continuar a ser
um importante exportador, com 1,8 milho de toneladas, mas tambm um importador
do produto em cortes especiais.
A partir de 2006, a Assessoria da Gesto Estratgica (AGE) do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa) passou a realizar projees peridicas de produo, con-
sumo interno e exportaes do agronegcio. Com base em modelos matemticos, estimou,
para os principais produtos, a quantidade exportvel para a safra de 2022/2023, seguindo a
tradio de outras instituies internacionais de faz-lo para um intervalo de 10 anos. Poste-
riormente, a Embrapa incorporou-se, oferecendo apoio metodolgico. (BRASIL, 2013)
A Tabela 7 traz as informaes das projees para 2022/2023 em intervalos inferiores
e superiores, e a respectiva variao, em percentuais. O que diferencia essas projees
das demais apresentadas at agora? No caso do milho, as projees de exportaes da
AGE/Mapa so bastante superiores aos valores do Usda e da OCDE-FAO, incluindo o valor
mnimo. Para a soja em gro, os valores do Usda (ESTADOS UNIDOS, 2013) so bastante
superiores ao prprio teto da estimativa brasileira, mas inferiores aos da OCDE-FAO. Um
bom nmero seria ao redor de 50 milhes de toneladas.
Tabela 7. Projees de exportao do Brasil no perodo de 2012/2013 a 2022/2023.
Produto
Estimativa para
2012/2013
Projeo para
2022/2023
Variao (%)
Algodo (mil toneladas) 1.020 1.720 a 2.362 68,6 a 131,5
Milho (mil toneladas) 20.500 24.742 a 38.780 20,7 a 89,2
Soja em gro (mil toneladas) 32.600 43.823 a 53.713 34,4 a 64,8
Soja farelo (mil toneladas) 14.805 16.662 a 23.087 12,5 a 55,9
Soja leo (mil toneladas) 1.796 1.981 a 4.038 10,3 a 124,8
Carne de frango (mil toneladas) 3.985 4.981 a 7.141 25,0 a 79,2
Carne bovina (mil toneladas) 1.425 1.835 a 3.480 28,8 a 144,2
Carne suna (mil toneladas) 496 663 a 1.007 33,6 a 103,1
Caf (milhes de sacas) 23 27 a 43 16,1 a 87,8
Acar (mil toneladas) 24.946 39.419 a 46.724 55,5 a 84,3
Suco de laranja (mil toneladas) 2.007 2644 a 3.198 31,8 a 59,4
Leite (milhes de toneladas) 115 159 a 1.404 38,3 a 1.120,9
Papel (mil toneladas) 2.050 2.209 a 3.015 7,8 a 47,1
Celulose (mil toneladas) 8.400 11,482 a 14,703 36,7 a 75,0
Fonte: Brasil (2013).
Em carnes, o Usda estima exportaes brasileiras da ordem de 1,89 milho de tone-
ladas de carcaas, a OCDE-FAO em 1,6 milho de toneladas, e a AGE/Mapa entre 1,8 milho
e 3,5 milhes de toneladas. As estimativas de rgos externos so conservadoras, haja vista
as mais recentes exportaes brasileiras, que cresceram rapidamente. O mesmo observa-se
quanto carne de frango. As estimativas da AGE/Mapa so bastante superiores. (BRASIL,
2013).
A Tabela 7 apresenta valores tambm para outros produtos: algodo, carne suna,
caf, acar, leite como produto em potencial, papel e celulose. Mais do que os nmeros
em si, o importante observar as tendncias de crescimento das exportaes dos princi-
pais produtos. difcil imaginar uma estagnao de exportaes brasileiras nos prximos
10 anos, tendo em vista a demanda mundial crescente e o potencial do Brasil em suprir os
principais produtos do agronegcio.
Nos ltimos anos, o setor privado (OUTLOOK..., 2013) tambm vem realizando
projees da produo, do consumo interno e das exportaes dos principais produtos
do agronegcio. Na Tabela 8, so estimadas as exportaes dos principais produtos: caf,
Tabela 8. Projees (da Fiesp) de produo e exportao do Brasil, em 2023.
Produto Produo Exportao
Exportao/Produo
(%)
Caf (milhes de sacas) 57,2 42,5 74,30
Acar (milhes de toneladas) 44,8 32,4 72,32
lcool (milhes de toneladas) 45,4 4,9 10,79
Milho (milhes de toneladas) 92,7 28,5 30,74
Soja em gro (milhes de
toneladas)
119,6 68,2 57,02
Carne bovina (milhes de
toneladas de carcaas)
12,1 2,2 18,18
Carne de frango (milhes de
15,7 4,2 26,75
Carne suna (milhes de
4,3 0,826 19,21
Fonte: dados obtidos de Outlook... (2013).
acar, lcool, milho, soja em gro e as trs principais carnes (bovina, suna e de frango). As
projees de exportao de milho da Fiesp esto dentro da faixa das estimativas da AGE/
Mapa, mas tambm esto superiores aos valores estimados pelo Usda e pela OCDE-FAO.
Em relao soja em gro, essas projees esto acima tanto das projees de entidades
internacionais quanto das da AGE/Mapa (BRASIL, 2013). As discrepncias em relao a
carnes so pequenas, mas acima das projees daquelas duas entidades internacionais:
dentro dos limites para a carne bovina e abaixo para a carne de frango em relao s pro-
jees da AGE/Mapa.
Consideraes fnais
a) Neste captulo, destacou-se o desempenho recente (dos ltimos 10 anos) das
exportaes do agronegcio, sua contribuio gerao de divisas, a relao
dos produtos que mais cresceram e a dos mercados internacionais conquista-
dos. As exportaes brasileiras tm forte concentrao em poucos produtos,
mas que esto presentes em muitos mercados. Destaque nas exportaes se d
China, nos ltimos anos. Produtos tradicionais perdem participao, como o
caf, e novos produtos ganham em volume e valor, como soja, carnes, complexo
sucroalcooleiro e produtos forestais.
b) Analisou-se a importncia das foras motrizes que devero impulsionar as ex-
portaes brasileiras num futuro, a mdio e longo prazos. Trs tipos de drivers
foram estudados: demogrfcos, econmicos e regulatrios. Em demogrfcos,
apresentaram-se tabelas e anlises das projees da populao mundial, desta-
cando-se regies e pases. O crescimento dos atuais 7 bilhes de habitantes para
mais de 9 bilhes em 2100 um fator a requerer mais alimentos e outros produ-
tos do agronegcio. Nos drivers econmicos, focou-se no aumento de renda per
capita. Nos drivers regulatrios, apresentaram-se informaes sobre restries ao
livre comrcio, como subsdios que distorcem o mercado.
c) Observaram-se discrepncias entre as instituies, em projees de 10 anos,
o que pode ser considerado normal, porque cada instituio utiliza modelos
especfcos. No caso do Brasil, seu agronegcio est evoluindo rapidamente,
diversifcando-se, produzindo em novas reas, como nos cerrados, e introduzin-
do novos produtos. Veja-se o caso, a ttulo de exemplo, da exploso na produo
de soja, fato relativamente recente, bem como o das carnes de frango e bovina.
O mundo poder se surpreender se, nos prximos 10 anos, o Brasil vier a ocupar
a condio de importante exportador de produtos no tradicionais, como o leite
e o peixe. Para tanto, existem recursos naturais e humanos.
d) O mais importante e conclusivo: a dinmica do agronegcio brasileiro do presente
e do futuro est relacionada ao aumento substancial nas exportaes. O merca-
do domstico, ainda que importante e em crescimento, no tem capacidade de
absorver a produo quando se deseja aumentar a produo e ainda incorporar
pelo menos 1 milho de pequenos produtores ao mercado.
e) Recursos naturais e humanos do agronegcio representam oportunidades de
negcios e tambm um termo de responsabilidade mundial, no que respeita ao
suprimento de alimentos para outros pases. So imprescindveis polticas pbli-
cas e aes privadas para melhorar a competitividade das cadeias produtivas do
agronegcio e para a abertura de novos mercados no exterior.
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Captulo 4
Quais os riscos mais
relevantes nas atividades
agropecurias?
Zander Navarro
Captulo 4
Captulo 4 Quais os riscos mais relevantes nas atividades agropecurias? 177
Introduo
Um produtor rural, exercendo suas atividades durante um perodo de crescimento
expressivo da agropecuria, experimentar os mesmos riscos que sempre caracterizaram a
economia agrcola de seu pas ou, pelo contrrio, o rol de riscos incidentes sobre a atividade
poder ampliar-se?
O senso comum provavelmente indicaria que os riscos seriam reduzidos, uma vez
que, do lado subjetivo, o crescimento, especialmente nas fases de expanso, gera euforia
e confana, o que reduz a percepo de risco. Do lado objetivo, nessas fases so geradas
maiores possibilidades de acomodao e compensaes em relao a eventos adversos
que possam afetar a produo e a comercializao. Mas tambm possvel sustentar a
hiptese contrria os riscos aumentam com o crescimento, uma vez que a atividade
mobiliza maior volume de recursos, torna-se mais complexa e passa a ser sujeita ao de
um maior nmero de agentes econmicos e fatores que ampliam os riscos existentes na
atividade. Perodos expansivos aumentam a densidade monetria do setor, e isso, por si
s, j indicaria novos riscos potenciais, pois sero muito mais elevados os ativos de capital
nas propriedades rurais, as exigncias fnanceiras e os requerimentos de lucratividade em
cada ano agrcola, para se poder manter o negcio em nveis compatveis com a crescente
competio entre os produtores. A agropecuria, sob o efeito de um longo perodo de altas
taxas de crescimento, geralmente observar uma srie de transformaes que podero
introduzir novos riscos. Bastaria refetir, ainda que brevemente, sobre certas situaes s
quais esto sujeitas at mesmo as agriculturas modernizadas no mundo. Por exemplo,
mesmo em pases de alta solidez institucional e estabilidade econmico-fnanceira dura-
doura, a agropecuria vem experimentando peridicas situaes de sobressalto social e
produtivo, provocado por doenas inesperadas (como foi o caso da doena da vaca louca,
sobretudo na Gr-Bretanha, ou o surto bacteriano em pepinos, na Alemanha, em 2011),
alm de certas exigncias governamentais que mudam as regras em relao ao setor, como
aquelas que recentemente foram impostas em diversos pases europeus, em decorrncia
da crise fnanceira de 2008.
Existem, contudo, diferenas que precisam ser apontadas, se forem considerados, em
especial, dois aspectos de relevncia emprica. Primeiramente, a incidncia de riscos no
a mesma para todos os tipos de produtores. Ser preciso qualifcar as variaes entre os ris-
cos, de acordo com o porte econmico dos estabelecimentos rurais e a atividade produtiva
predominante, e, em segundo lugar, ser crucial considerar o arcabouo institucional (em
seu sentido amplo) disposio da sociedade que est sendo analisada.
Uma rpida anlise da trajetria e das metamorfoses da agricultura brasileira nos
ltimos 50 anos revela que os riscos vm aumentando medida que o setor moderniza-se
e que o padro extensivo vai dando lugar a um novo padro, baseado na intensifcao do
capital em suas vrias dimenses. Houve um tempo em que os riscos para os produtores
extensivos eram menores porque os investimentos e os gastos em geral eram menores, e,
por isso, as eventuais perdas provocadas por variaes do clima, futuaes do mercado
e mudanas institucionais eram tambm menores. Mas os fatores de risco multiplicaram-
se ao longo das ltimas dcadas: produtores superespecializados fcaram mais sujeitos s
condies de um nico mercado do que aqueles que tm produo mais diversifcada, pois
que menor a probabilidade de todos os mercados carem ao mesmo tempo.
A modernizao, a intensifcao da produo e a insero em mltiplos circuitos
fnanceiros so processos que, em geral, elevam a vulnerabilidade dos produtores, alm
de exigirem a utilizao de complexos instrumentos de gesto de risco, seja para evitar,
seja para reduzir os efeitos danosos dos riscos. De fato, o adensamento da modernizao
implica a captura dos produtores pelo sistema fnanceiro e custos crescentes. A ttulo de
ilustrao, um pequeno produtor avicultor, cuja propriedade ostenta um galpo de aves,
de 100 m, pode manejar um grande plantel e equipamentos de alto valor, mas tambm
ter de assumir dvidas expressivas e encargos fnanceiros pesados, embora seu ganho
lquido seja relativamente pequeno no fnal de um ciclo. Qualquer alterao nessa arqui-
tetura fnanceira, at mesmo por razes relativamente alheias sua administrao (pois
decorrentes de condies macroeconmicas gerais), poder signifcar a sua bancarrota
como produtor. Em sntese: se existe um novo padro agrrio e agrcola, e se esse tem uma
face fnanceira bem mais signifcativa, ento, os riscos associados atividade agropecuria
tambm se ampliam e precisam ser tratados como parte do novo padro.
A agricultura uma atividade econmica que envolve riscos elevados. Wedekin (2011,
p. 49) caracteriza-a como [...] um ilha cercada de riscos por todos os lados, e menciona [...]
os quatro grandes riscos: risco da produo; (ii) risco de preo; (iii) risco de crdito; e (iv) ris-
co de contrato, os quais, embora inter-relacionados, devem ser tratados com mecanismos
prprios. (WEDEKIN, 2011, p. 51).
O risco da produo sem dvida o mais bvio da atividade, e embora o resultado
fnal seja multideterminado, tal risco em geral associado s variaes climticas. O risco
de preo tambm bastante conhecido, em particular em mercados de commodities su-
jeitos s intensas oscilaes associadas ao movimento dos fuxos fnanceiros em busca de
valorizao. O risco de crdito tem dois lados, que abrangem o acesso ao fnanciamento e
a liquidao da dvida, e est vinculado aos demais riscos. Finalmente, o risco de contrato
refere-se possibilidade de rompimento dos contratos que regulam o funcionamento da
agricultura contempornea. Neste captulo, esses riscos sero abordados e discutidos no
contexto de cinco grandes riscos e ameaas enfrentados pela agricultura brasileira na atua-
lidade: o risco poltico e institucional; o risco fnanceiro; o risco sanitrio; o risco tecnolgico;
e o risco social. Tambm ser feita uma breve referncia ao risco em curso decorrente do
chamado apago logstico.
Existe um risco poltico e institucional?
O risco poltico-institucional manifesta-se de vrias formas. Lopes (1986) refere-se ao
risco institucional oriundo das intervenes governamentais intempestivas e ad hoc nos
mercados agropecurios, as quais derrubavam e/ou congelavam preos agrcolas, assim
como desregulavam os fundamentos e o funcionamento dos mercados. Esse risco foi con-
sideravelmente reduzido ainda que no eliminado desde meados dos anos 1990, pois
que as intervenes diretas nos mercados so hoje regradas e relativamente diminudas.
Mas o risco persiste, associado s indefnies no plano macroeconmico, pois o fm da
poltica de metas infacionrias e do cmbio futuante tem contribudo para oscilaes
mais acentuadas da taxa de cmbio, com efeitos signifcativos sobre a renda agropecuria.
Esses so fatos que, pelo menos em parte, poderiam ser classifcados como parte do risco
institucional.
Outra dimenso desse tipo de risco manifesta-se no plano internacional, associada
s polticas agrcolas e comerciais dos pases desenvolvidos, tradicionalmente os Estados
Unidos e a Unio Europeia, acrescidos da China, principal mercado para os produtos agro-
pecurios do Brasil. Esse risco tambm se reduziu em relao ao passado, embora esteja
longe de ser eliminado, como bem exemplifcam os efeitos da poltica agrcola americana
sobre o mercado mundial de algodo, as restries sanitrias ad hoc e at mesmo o caso
singular do veto chins a um carregamento de soja brasileira sob o pretexto de que conti-
nha gros transgnicos.
Aqui ser mais relevante refetir sobre outra dimenso do risco poltico e institucio-
nal que atinge diretamente a agricultura brasileira, que nitidamente visvel pela simples
observao da gesto da poltica agrcola brasileira. So trs ministrios que fazem a sua
gesto direta: o Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento, o Ministrio do Desen-
volvimento Agrrio e o Ministrio da Pesca e Aquicultura. H outros ministrios que atuam
indiretamente, e que tm funes importantssimas para o desempenho do setor, como
o Ministrio do Desenvolvimento Social, o Ministrio de Indstria e Comrcio Exterior,
o Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio dos Transportes, o Ministrio da Sade e o
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao. Somam-se a esse conjunto de ministrios as
agncias reguladoras (como as de Transportes e a de gua), os conselhos superiores (como
o de Segurana Alimentar, o de Desenvolvimento Rural Sustentvel e o de Meio Ambiente),
assim como diversas comisses (por exemplo, a Comisso Tcnica Nacional de Biossegu-
rana, CTNBio). Todas essas instncias emitem portarias, resolues e normas, apresentam
projetos de lei e interferem nas respectivas regulamentaes legais. Esses fatores causam
sobreposio de aes e desencadeiam uma enorme confuso de regras. Consequentemen-
te, cria-se um grande desafo, que a interpretao pelos diferentes atores da agricultura
brasileira. Se a mera coordenao no interior de um ministrio j uma meta problemtica,
coordenar as aes de vrios ministrios e agncias, com mandatos, prioridades, vises e
estratgias distintos, praticamente impossvel no atual contexto brasileiro.
Como se no bastasse a quantidade de instncias de discusso e deciso sobre a
atividade econmica agricultura, h outro grave problema que transparece de maneira
muito clara e afeta dramaticamente as relaes entre o Estado e suas polticas, e os setores
privados da agropecuria: o uso especialmente poltico dos ministrios e demais instncias
estatais. O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento vem promovendo constan-
tes trocas de ministros e, respectivamente, de secretrios, causando, com isso, mudanas
sucessivas na atuao de suas superintendncias estaduais, muitas vezes afetando imedia-
tamente as cruciais atividades de fscalizao de insumos (como o uso de agroqumicos) e
alimentos, e de registro de produtos (como novos agroqumicos ou sementes melhoradas
que so lanadas). Essa dana de cadeiras tambm se refete nas suas vinculadas, entre as
quais a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que teve quatro presidentes
nos ltimos 10 anos, rotatividade claramente inadequada para uma instituio de P&D que
trabalha com projetos de mdio e longo prazos na grande rea das cincias agronmicas.
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por sua vez, caracterizado pelo eleva-
do nmero de funcionrios posicionados em cargos comissionados em suas secretarias e
no Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Frequentemente tem sido
sugerido que, entre os servidores efetivos, apenas 20% seriam concursados. Geralmente, a
indicao para esses cargos de confana resulta da presso dos assim chamados movimen-
tos sociais rurais (de fato, so organizaes polticas ou sindicais), como o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), a Confederao Nacional de Trabalhadores na Agri-
cultura (Contag) e a Federao Nacional de Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Fa-
miliar (Fetraf ), ou, ento, de ONGs ligadas Associao Nacional de Agroecologia (ANA) ou
de outras ONGs de menor importncia. Em nome de um ideal poltico de democratizao e
participao social, da ao ministerial, reas de atuao que pressupem primordialmente
competncias tcnicas e profssionais especfcas so transformadas em escritrios partid-
rios, de movimentos sociais e de ONGs vinculadas aos aliados do governo federal. Por fm,
decorridos mais de 10 anos de sua criao, no se encontra, no rol de realizaes do Minis-
trio da Pesca e Aquicultura, em termos de planejamento e, muito menos, de execuo de
polticas pblicas, nada que possa justifcar o status de ministrio originalmente atribudo
antiga Secretaria de Pesca, e muito menos sua transformao em ministrio.
Entre os prprios tipos e grupos de agricultores, e entre as organizaes que os repre-
sentam, nas ltimas dcadas, tambm se observam evidentes fragilidades. Os agricultores
contam com um nmero elevado de representantes no Congresso Nacional, distribudos
em vrios partidos, incluindo os da base aliada aos governos. No entanto, essa bancada
suprapartidria, conhecida como bancada ruralista, s se manifesta nas disputas polticas
para defender os interesses imediatos do setor, sendo incapaz de advogar, de forma consis-
tente, uma agenda positiva e de mdio e longo prazos para a agricultura brasileira. A defesa
de propostas de grande importncia, como o seguro rural, que depende da alocao de
recursos de subveno, tem fcado merc da iniciativa de alguns poucos deputados e
senadores mais interessados; as ameaas recorrentes ao oramento da Embrapa no so
capazes de despertar o mesmo interesse da bancada, alm daquelas emendasorament-
riaspontuais e paroquiais.
Por sua vez, a situao das federaes de agricultores dspar: enquanto algumas
so bem estruturadas, com departamentos tcnicos que alimentam debates e propostas
de aperfeioamento da poltica pblica, outras sequer defniram propostas. Do outro lado,
observa-se a montona e inconsequente repetio de um desgastado discurso dos repre-
sentantes dos pequenos produtores, que mantm a mesma pauta de luta h anos, sempre
insistindo numa mesma retrica implantar a reforma agrria, adotar a agroecologia,
aumentar o crdito para a agricultura familiar, entre outras , muitas das quais so apenas
mistifcaes. So reivindicaes que no correspondem aos reais interesses da sociedade
e da economia, os quais vm mudando profundamente ao longo dos ltimos tempos.
Esses aspectos alimentam a instabilidade das regras bsicas que organizam o funcio-
namento do setor, ampliam a incerteza jurdica que prejudica os investimentos e induzem
uma prolongada e desnecessria indefnio sobre matrias do dia a dia que, em muitos
casos, provocam paralisia e atraso. O longo processo at a aprovao do Cdigo Florestal
um exemplo emblemtico do que aqui est sendo caracterizado como risco poltico e
institucional: trs anos depois da aprovao do novo Cdigo, os produtores no sabem
com segurana o que, de fato, em todos os seus detalhes, a nova lei permite ou probe.
A disputa por terras entre agricultores e comunidades indgenas outro exemplo; o tema
da aquisio de terras por estrangeiros permanece ainda obscuro e, mais recentemente, os
desacordos sobre propriedade intelectual e biotecnologia. A incerteza no se refere apenas
a algumas proposies (e seus marcos legislativos) para o setor pblico agrcola, pois
mais do que isso so desencontros que revelam o desconhecimento da realidade das
regies rurais e da vivncia de suas populaes, alm de ntido preconceito em relao
agricultura, a atividade econmica que tem sido o sustentculo mais vibrante da estrutura
econmica brasileira, especialmente nas ltimas dcadas, salvando continuamente o
saldo comercial.
Sendo este um curto captulo, sem o espao necessrio para analisar em profundi-
dade os vrios riscos atualmente incidentes sobre a agricultura, os autores usaro, como
ilustrao para especifcar o risco poltico-institucional, o caso aqui reconhecido como um
dos mais emblemticos. Trata-se de uma forma de risco relacionado com a biotecnologia e
ainda sem soluo: o caso do feijo transgnico da Embrapa. O Pas pagou um preo eleva-
do pelos anos em que a pesquisa na rea de biotecnologia foi virtualmente paralisada pela
polmica sobre os transgnicos, e corre o risco de perder ou atrasar investimentos em in-
fraestrutura, logstica e P&D em virtude dasindefniespoltico-institucionais. So muitos
os casos de tecnologias que foram adotadas tardiamente pelos agricultores brasileiros em
comparao com agricultores de outros pases exportadores de alimentos competidores,
como a Argentina, o Canad, a China e os Estados Unidos.
Pesquisadores da Embrapa enfrentam uma incontvel malha de normas, regula-
mentos e outros bloqueios para conseguir disponibilizar, para os agricultores, um produto
tecnolgico importantssimo para o Brasil, neste caso uma variedade de feijo transgnica
resistente ao ataque de um vrus que transmite uma das principais doenas da planta: o
mosaico-dourado. Um dos maiores problemas enfrentados pelos pesquisadores envolvidos
na produo dessa variedade foi a obrigao, que constava na legislao antiga, de os expe-
rimentos em campo (ainda que em reas muito reduzidas) serem antecedidos de estudos
de impacto ambiental e respectivos relatrios de impacto no meio ambiente os mesmos
que so requeridos, como comparao, para a construo de uma gigantesca hidreltrica.
Se, por um lado, a nova Lei de Biossegurana retirou, felizmente, essa obrigao em caso
de pesquisa, introduzindo algum nvel mnimo de sensatez e razoabilidade, por outro lado,
a nova lei remodelou a composio da CTNBio, a qual conta agora com representantes
de reas ligadas s Cincias Sociais, os quais geralmente no possuem conhecimentos
tcnicos consistentes com a complexa discusso cientfca que envolve os temas tratados.
Depois de muita polmica ideolgica, o feijo transgnico foi aprovado pela CTNBio, mas
ainda enfrenta a burocracia interna da Embrapa, espera da liberao para o uso comercial.
Enquanto isso, produtores de feijo (a maioria deles pequenos produtores) utilizam muitas
vezes quantidades absurdas de inseticida e amargam enormes perdas na lavoura.
A maior de todas as ameaas
o risco fnanceiro
Entre os diversos tipos de riscos que incidem sobre a atividade agropecuria, o risco
associado crescente magnitude fnanceira, particularmente o risco do retorno fnancei-
ro do negcio, vem assumindo signifcativa importncia. Este ltimo ganha relevncia
quando se leva em conta os elevados volumes de recursos fnanceiros, seja no custeio,
seja no investimento, mobilizados e necessrios para viabilizar a produo agropecuria.
A monetarizao total da produo aumenta a necessidade de recursos de terceiros, alm
do capital prprio, elevando a alavancagem fnanceira do negcio, o que, associado s in-
certezas acerca da produtividade, dos custos, dos preos de venda e do ambiente poltico-
institucional, para no citar fatores de imprevisibilidade climtica, potencializa o risco de
no se atingir uma taxa de retorno na atividade capaz de remunerar os empreendedores e
os credores, destruindo o valor de negcio (HARDAKER et al., 2004).
Nesse sentido, o risco fnanceiro est conectado, por um lado, ao risco de produo,
que pode no corresponder ao planejado e esperado, em razo de questes relacionadas
ao clima, ao desempenho das culturas (associado incidncia de doenas e pragas) e s
falhas operacionais ou de administrao, entre outros fatores. Destaca-se, nesse contexto, o
cenrio de mudanas climticas em vigor, caracterizado por elevada ocorrncia de eventos
meteorolgicos extremos e catstrofes naturais, que tm efeitos, por conseguinte, sobre
a produtividade de culturas agrcolas e da pecuria, e criam ambiente favorvel proli-
ferao de doenas e pragas (ASSAD, 2011; DIAS, 2011; ORGANISATION FOR ECONOMIC
CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, 2009; SANTOS et al., 2011).
Ademais, o retorno fnanceiro dessa atividade tambm depende diretamente do
comportamento dos preos dos insumos e dos produtos agrcolas, revelando, assim, o risco
de mercado (tambm denominado de risco de preo). Esse, por sua vez, est associado ao
grau de variabilidade das cotaes dos insumos e dos produtos agrcolas. Avaliando as
taxas de variao dos ndices de preos ao longo das ltimas dcadas (Tabela 1 e Figura 1),
perceptvel a signifcativa oscilao das cotaes. Concentrando a anlise nos anos 2000,
observa-se a ocorrncia de um boom dos preos das commodities, incluindo as agrcolas.
Segundo dados do Banco Mundial (2014), estas ltimas tiveram variao real acumulada,
entre 2000 e 2009, de 50,7%, o que equivale a aproximadamente 4,7% ao ano (Tabela 1)
1
.
Uma sobreposio de fatores explica tal quadro, no fcando limitado a fatores estruturais
associados oferta e demanda. De um lado, verifca-se uma oferta com restrio para sua
expanso, em razo de mudanas climticas, questes ambientais e aumento do uso de
gros (como milho e soja) para a obteno de biocombustvel. De outro lado, o crescimen-
to da populao e a maior dinmica da economia dos pases emergentes (em especial a
China) tm levado expanso da demanda por alimentos.
Alm de tais fatores, a alta dos preos do petrleo vem induzindo o aumento dos
custos de produo da atividade agrcola, em decorrncia do encarecimento dos trans-
portes e dos insumos, alm da elevao do custo de oportunidade de gerar produtos na
forma de alimentos em face da possibilidade de produzir combustvel renovvel. Por fm,
ainda se apresenta a controversa existncia de um processo de fnanceirizao do mercado
de commodities, no qual agentes fnanceiros passam a negociar derivativos com vista
diversifcao de risco das carteiras de investimento. Nesse cenrio, argumenta-se que
operaes especulativas so intensifcadas, o que acaba por contribuir para o aumento
das cotaes das commodities e da respectiva volatilidade (BLACK, 2013; BRANDO, 2011;
1
Os segmentos gros e leos/gorduras vegetais, em que milho e soja esto inseridos, tiveram destaque, com
aumentos reais nos ndices de preo, prximos a 75% no perodo citado. J o grupo dos fertilizantes teve alta de
143% nos preos entre 2000 e 2013 aumento mdio real de 10,4% a.a.
Tabela 1. Comportamento da variao dos ndices de preos de commodities entre as dcadas de 1960
e 2010.
ndice
Variao acumulada real (%) nas dcadas
1960 1970 1980 1990 2000 2010
Energia -25,5 605,3 -56,5 -15,2 67,0 20,1
No energia -0,4 -2,8 -25,3 -10,4 52,5 -4,1
Metais e minerais 24,5 -16,3 -1,5 -23,6 47,5 -14,4
Fertilizantes -37,8 74,3 -46,7 -9,2 143,0 7,2
Agricultura -6,2 0,6 -31,6 -5,3 50,7 0,2
Bebida -6,6 41,9 -48,9 6,5 64,8 -21,5
Alimentos 1,2 -7,5 -32,3 -9,5 62,9 9,0
leos/gorduras vegetais -11,9 -4,0 -34,1 2,4 77,0 9,3
Gros 8,9 -8,2 -29,5 -11,5 75,0 20,9
Outros alimentos 14,6 -12,0 -32,7 -19,0 38,7 -2,0
Fonte: Banco Mundial (2014).
Figura 1. Evoluo dos ndices de preos de commodities agrcolas e de fertilizantes e das respectivas
volatilidades
(1)
entre 1960 e 2013.
(1)
Volatilidade calculada com base no desvio-padro dos retornos dos ltimos 5 anos.
CUNHA et al., 2011; DANIEL et al., 2011; GILBERT, 2010; UNITED NATIONS CONFERENCE ON
TRADE AND DEVELOPMENT, 2009)
2
.
Dois outros aspectos devem ser igualmente considerados na anlise do risco fnan-
ceiro da atividade agropecuria. A primeira a perecibilidade de boa parte dos produtos,
o que restringe o tempo para a comercializao do bem, aumentando o risco de preo.
A segunda, por sua vez, est estritamente relacionada forma como o negcio fnan-
ciado. Ao intensifcar o uso de capital de terceiros na estrutura do negcio, mediante a
captao de emprstimos bancrios, o risco relativo alavancagem fnanceira da atividade
se faz presente, sendo esse associado s oscilaes no desejveis das taxas de juros e de
cmbio (no caso de captao externa) e possibilidade da no renovao dos emprstimos
(HARDAKER et al., 2004).
Verifca-se, assim, que a atividade agropecuria , de fato, uma ilha em um mar de ris-
cos (BUAINAIN et al., 2011). De forma a fazer frente aos riscos ressaltados anteriormente, v-
rias ferramentas de gesto podem ser utilizadas. Essas podem ser divididas, conforme aponta
estudo da Organizao Econmica para Cooperao e Desenvolvimento OECD (2009), em
estratgias de preveno, de mitigao e de enfrentamento. Enquanto as aes de preveno
visam reduzir a probabilidade de ocorrncia de um evento adverso, as tcnicas de mitigao
2
Vale observar que aspectos conjunturais tambm se apresentam entre as razes do aumento dos preos das
commodities na dcada de 2000, sendo esses associados depreciao da moeda norte-americana no perodo
de anlise, o que elevou a demanda por commodities cotadas em dlares.
atuam na gesto do impacto da efetivao de tal evento. Ambas consistem em estratgias
desenvolvidas ex ante ao evento. As aes de enfrentamento, por sua vez, realizam-se ex post,
sendo ativadas depois da ocorrncia do evento adverso, tendo por objetivo suavizar as con-
sequncias constatadas. Ademais, conforme o referido estudo, as estratgias acima listadas
podem ser executadas no mbito da fazenda/comunidade, do mercado e/ou do governo
(Tabela 2), sendo o uso de uma ou outra ferramenta, ou at mesmo a deciso de ignorar o
risco ao qual se est exposto, dependente das caractersticas do produtor e de seu negcio
3
,
das preferncias do empreendedor em relao ao seu modelo de gesto e do acesso ou da
disponibilidade do instrumento de gerenciamento de risco (SILVEIRA et al., 2012).
Com o amplo processo de desregulamentao dos sistemas agroindustriais no
Brasil, iniciado nos anos de 1990, e com a consequente diminuio do intervencionismo
estatal na agricultura, o espao das polticas de preos mnimos e controles de estoques
foi substancialmente reduzido. Dessa forma, estratgias de gesto de risco com o uso de
instrumentos negociados no mercado ganharam relevncia para a gesto do risco de
preo, destaca-se o uso dos contratos de derivativos; j para o gerenciamento do risco de
produo, apresenta-se a utilizao dos contratos de seguros.
Em relao aos derivativos agropecurios, contratos a termo, contratos futuros
e de opes podem ser utilizados para travar o preo do produto em perodo anterior
comercializao, em operaes denominadas de hedge. No Brasil, derivativos padroniza-
dos (contratos futuros e de opes sobre futuros) de caf arbica, boi gordo, soja, milho,
acar cristal e etanol so transacionados na Bolsa de Valores, Mercadorias & Futuros
(BM&FBOVESPA). No perodo de 2000 a 2013, o volume de negociao aumentou 3,6 vezes
(o que equivale a um aumento mdio anual de 10%), passando de 655,2 mil para 2,2 mi-
lhes de contratos negociados, tendo atingido 3,3 milhes em 2008 (Figura 2)
4
. Apesar do
signifcativo crescimento, esse mercado ainda pouco utilizado por produtores rurais, em
razo do desconhecimento e da complexidade de tais ferramentas, entre outras razes. J
os contratos a termo, caracterizados pela sua customizao, so negociados em mercados
de balco, tendo como contraparte agentes da cadeia produtiva (indstrias e/ou traders).
Transaes com esses papis costumam ser realizadas entre sojicultores do Centro-Oeste e
empresas de insumos em operaes de barter.
3
Nesse grupo de variveis, aquelas relativas s caractersticas do produtor incluem: idade do produtor, escolaridade,
experincia na atividade, associativismo a uma cooperativa, grau de acesso informao, alm de questes
comportamentais, como propenso e percepo do risco do negcio, excesso de confana, entre outras. Em
relao s especifcidades negcio, fatores como localizao, tamanho da produo e endividamento devem ser
levados em conta.
4
Contratos futuros de boi gordo e de milho possuem os maiores volumes de transaes na Bolsa brasileira:
em 2013, foram responsveis por aproximadamente 49,7% e 36,6% do volume geral de negcios do mercado
agropecurio, respectivamente (BM&FBOVESPA, 2013).
Tabela 2. Estratgias de gerenciamento de risco na atividade agropecuria.
Estratgias
Nvel institucional
Fazenda/Comunidade Mercado Governo
Preveno Escolha tecnolgica Treinamento em tcnicas de
gesto de risco
Polticas
macroeconmicas;
preveno contra
desastres; preveno de
doenas em animais
Mitigao Diversifcao produtiva;
compartilhamento de
cultura
Contratos de derivativos;
seguro rural; integrao
vertical; comercializao
realizada ao longo do
ano (no focada na
safra); diversifcao dos
investimentos fnanceiros;
trabalho fora da fazenda
Sistema tributrio de renda
progressivo; programas
contracclicos; medidas de
biossegurana
Enfrentamento Emprstimo tomado de
familiares, amigos e da
comunidade
Venda de ativos; tomada de
emprstimos; renda fora da
agricultura
Assistncia social;
programa de suporte ao
agricultor
Fonte: adaptado de Organizao Econmica para Cooperao e Desenvolvimento (2009).
Figura 2. Evoluo do nmero de contratos negociados (em milhes) e do volume fnanceiro gerado
(em R$ bilhes) no mercado de derivativos agropecurios da BM&FBovespa entre 2000 e 2013.
Fonte: BM&FBOVESPA (2013).
Em relao ao uso do seguro de produo, como destacam Vieira Junior et al. (2008),
as experincias brasileiras so modestas diante da importncia do setor agropecurio na-
cional, restringindo-se ao Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro), ao
Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural (PSR), a programas especfcos para a
agricultura familiar Seguro Agrcola para a Agricultura Familiar (Seaf ) e Garantia Safra (GS)
e aos fundos mtuos (Tabela 3). Desses, destaca-se o avano do PSR, criado em 2003 pelo
governo federal, que comeou a operar no fnal de 2005, tendo como principal objetivo
garantir o acesso ao seguro rural, de forma a propiciar estabilidade de renda ao agricultor.
A viabilidade do seguro agrcola privado depende de subveno pblica para reduzir
o custo da aplice, como ocorre em vrios pases que utilizam tal instrumento. Evidncias
comprovam que muito mais barato para a sociedade arcar com a subveno do que com
as consequncias econmicas e sociais provocadas por eventos climticos, que no podem
ser evitados. O problema do seguro , fundamentalmente, a incerteza ou risco institu-
Tabela 3. Caractersticas dos programas brasileiros de seguro de produo.
Programa Objetivo Abrangncia
Proagro Garantir a cobertura dos
fnanciamentos para custeio da
atividade em caso de sinistro
causado pela incidncia de
fenmenos naturais e em caso de
incidncia de pragas e doenas
Pequenos e mdios agricultores enquadrados
no Pronaf
(1)
e no Pronamp
(2)
. A modalidade
obrigatria para aqueles enquadrados no
Pronaf
Seaf
(Proagro Mais)
Garantir parte da receita lquida
esperada, alm da cobertura
relativa ao fnanciamento do
custeio
Agricultores familiares que possuem
fnanciamentos de custeio agrcola no Pronaf.
Oramento de R$ 400 milhes para a safra
2013/2014
Garantia Safra
(GS)
Indenizar por perdas na atividade
agrcola
Ao realizada no mbito do Pronaf,
abrangendo agricultores familiares da rea
de atuao da Sudene
(3)
, especialmente no
semirido, que sofrem perda de safra por seca
ou excesso de chuvas
Programa de
Subveno
ao Prmio do
Seguro Rural
(PSR)
Reduzir prmio do seguro rural de
forma a estimular sua contratao
Cerca de 78 tipos de culturas agrcolas,
7 atividades pecurias, atividades aqucolas e
de forestas. Oramento de R$ 328,5 milhes
em 2012 e R$ 400 milhes em 2013; previso
de R$ 459 milhes e R$ 505 milhes para
2014 e 2015, respectivamente
Fundos mtuos Indenizar por perdas na atividade
agrcola
Casos especfcos que variam entre
cooperativas e associaes de produtores
(1)
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar;
(2)
Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor Rural;
(3)
Superin-
tendncia do Desenvolvimento do Nordeste.
Fonte: Geser (2013) e Vieira Junior et al. (2008).
cional, o que difculta o processo de atrao de capital das seguradoras e resseguradoras
internacionais. A alocao de recursos para o PSR tem sido um tanto errtica em 2012, dos
R$ 328,5 milhes inicialmente anunciados, aproximadamente metade foi liberada somente
em dezembro, quando a maior parte dos produtores j tinha plantado, sem contratar seguro
por falta de recursos. Algumas seguradoras assumem o risco de fazer o seguro com base na
promessa feita pelo governo, prejudicando o desenvolvimento desse mercado, que ainda
continua extremamente reduzido. Em 2012, por exemplo, a importncia segurada foi de
quase R$ 8,8 bilhes, para uma rea de 5,2 milhes de hectares (Tabela 4). Considerando um
valor bruto da produo agropecuria, em 2012, igual a R$ 396,22 bilhes (sendo R$ 243,61
bilhes relativos s lavouras agrcolas), verifca-se que o mercado incipiente
5
. Geser (2013)
aponta que, considerando todas as modalidades de programas de seguros existentes no
Pas, aproximadamente 18% da rea cultivada no Pas segurada; valor ainda tmido quando
comparado, por exemplo, aos Estados Unidos, cujo percentual prximo a 82%.
Vale observar que sete seguradoras esto autorizadas pela Superintendncia de
Seguros Privados (Susep) a comercializar o seguro agrcola, alm da existncia de 12 resse-
guradoras. Os produtos ofertados so variados, sendo o mais utilizado o seguro de custeio,
o qual garante o valor do crdito de custeio em caso de sinistro, sendo assim semelhante ao
Proagro. Outras modalidades podem ser citadas, tais como seguro de receita (faturamento),
produtividade, penhor, rural, de implementos, pecunirio, aqucola, contra geada, canavial e
de vida do agricultor (GESER, 2013). O primeiro, o seguro de receita, bastante recente, sen-
do amplamente usado no mercado norte-americano. Representa um avano em relao ao
seguro de custeio, j que garante a gesto do risco de produo e de preo simultaneamente.
Com base nas consideraes feitas, possvel observar a destacada importncia da
gesto do risco fnanceiro nas atividades agropecurias. Ao garantir uma taxa de retorno
mnima adequada ao empreendimento, por meio da adoo de estratgias de gerencia-
mento do risco, garante-se um funcionamento mais efciente da atividade. Apesar de se
observar avano na oferta e o respectivo uso de instrumentos de gesto do risco fnanceiro,
um longo caminho se faz necessrio trilhar, no sentido de, por um lado, difundir a exis-
tncia e as caractersticas de tais instrumentos, criando, no agricultor, a cultura da gesto
do risco, e, por outro lado, aperfeioar e ampliar os produtos ofertados, considerando as
singularidades da atividade agropecuria nacional. O fato inegvel que, na agricultura
contempornea, os riscos fnanceiros concentram e potencializam todos os demais riscos
e seus efeitos negativos sobre toda a cadeia de produo. Mais do que a especulao com
produtos agropecurios em bolsas de mercadorias, patrocinadas pelos fundos fnanceiros
globais, o peso crescente do fnanceiro na dinmica da agricultura que d sentido ideia
5
A partir de 2014, o seguro ser compulsrio para fnanciamentos de at R$ 300 mil. A obrigatoriedade do seguro
rural permitir a diluio do risco das seguradoras e do custo de transao, com efeitos positivos sobre o custo
efetivo do seguro, tanto para o produtor quanto para o governo, que poder subvencionar mais aplices.
de fnanceirizao da agricultura e que impe sua marca ao novo padro de acumulao,
uma das teses levantadas por Buainain et al. (2013).
O (pouco percebido) risco tecnolgico
Passadas algumas dcadas da Revoluo Verde e quando as previses de Malthus
sobre a fome mundial pareciam superadas, acontecimentos recentes do conta que a pro-
duo agrcola poder no ser sufciente para abastecer o mundo. So vrios os fatores que,
conjugados, contribuem para o potencial desabastecimento agrcola global na atualidade.
Vo desde aspectos positivos, como o crescimento econmico e a distribuio de renda,
at aspectos negativos, como a crescente complexidade da defesa sanitria, passando por
aspectos ainda indefnidos, como as mudanas climticas
6
.
A trajetria brasileira recente foi marcada tanto pela expanso de rea, e o con-
sequente deslocamento da fronteira agrcola, quanto pelos ganhos de produtividade
(Figuras 3 a 6). Em poucas dcadas, ocorreu uma mudana radical da geografa agrcola do
Brasil. J na dcada de 2000, o crescimento da produo agrcola brasileira pela expanso
6
A expresso mudana climtica refere-se variao de fatores, a exemplo de temperatura, precipitao pluvial e
outros fenmenos climticos, em relao s mdias histricas em escala global, ou dos climas regionais da Terra
ao longo do tempo. Essas variaes podem ser consequncia de processos internos ao sistema Terra-atmosfera,
ou podem ser causadas por foras externas, a exemplo de variaes na atividade solar, ou, nas ltimas dcadas,
como resultado da atividade humana. Ou seja, a mudana climtica tanto pode ser um efeito de processos naturais
quanto da ao humana, e, portanto, qualquer discusso sobre mudana climtica deve ser bem qualifcada
(PELLEGRINO et al., 2007).
Tabela 4. Estatsticas relativas ao Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural.
Item 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Demanda das seguradoras
(R$ mi)
- 61,0 114,0 158,0 272,0 460,0 526,4 717,3
Oramento aprovado
(R$ mi)
10,0 61,0 100,0 160,0 272,0 328,0 406,4 328,5
Disponibilizado (R$ mi) 10,0 61,0 100,0 160,0 172,0 238,0 255,0 328,5
Valores utilizados (R$ mi) 2,3 31,1 61,0 157,5 259,6 198,3 253,5 318,2
Capitais segurados (R$ mi) 127 2.869 2.706 7.209 9.684 6.542 7.339 8.782
rea segurada (milhes ha) 0,07 1,56 2,28 4,76 6,67 4,79 5,58 5,24
N de produtores
atendidos (unidade)
849 16.653 27.846 43.642 56.306 38.211 40.109 43.538
Valor mdio da subveno
por produtor (R$)
2.709 1.867 2.187 3.608 4.610 5.189 6.319 7.307
Figura 3. rea colhida (algodo e laranja, 10
5
ha; demais, 10
6
ha), para as culturas de algodo, arroz,
cana-de-acar, feijo, laranja, milho, soja e trigo, no perodo de 1970 a 2012.
Fonte: elaborada com dados de Ipea (2014).
Figura 4. Rendimento biolgico da terra (cana-de-acar e laranja: 10
4
kg ha
-1
; demais, 10
3
kg ha
-1
), para
as culturas de algodo, arroz, cana-de-acar, feijo, laranja, milho, soja e trigo, no perodo de 1970 a
2012.
Figura 5. Rendimento fnanceiro da terra (cana-de-acar e laranja, 10 R$ de 2.000 ha
-1
; demais,
R$ de 2.000 ha
-1
), para as culturas de algodo, arroz, cana-de-acar, feijo, laranja, milho, soja e trigo,
no perodo de 1970 a 2012.
Figura 6. Preos (cana-de-acar e laranja, R$ de 2.000 10
4
kg
-1
; demais, R$ de 2.000 10
3
kg
-1
), para
as culturas de algodo, arroz, cana-de-acar, feijo, laranja, milho, soja e trigo, no perodo de 1970 a
2012.
de rea foi sendo paulatinamente substitudo pela elevao da produtividade total dos fa-
tores, calcada no uso intensivo de tecnologia
7
. A dinmica de expanso de rea em direo
regio do Cerrado inicialmente comprometeu os ganhos de produtividade da terra. Mas
foi o crescimento que gerou um acumulado tecnolgico, a exemplo da tcnica de constru-
o do solo do Cerrado
8
, o que possibilitou a retomada dos ganhos de produtividade na
dcada de 1980 (VIEIRA JUNIOR et al., 2006).
O deslocamento da fronteira agrcola brasileira, principalmente para a regio do
Cerrado, com gros, e em menor proporo para a regio do Semirido, com fruticultura,
foi um importante fator para a defnio do Brasil como potencial celeiro do mundo. Esse
deslocamento, intensivo em tecnologia e capital, tornou mais complexa a confgurao e
as exigncias tecnolgicas, pois a oferta ambiental est longe de ser homognea, mesmo
quando apresentada sob o manto geral de Cerrado, e seu aproveitamento exige adaptao
e integrao de muitas tcnicas. O novo padro de acumulao, alm de exigir mecanismos
mais complexos de tecnologia e, consequentemente, de gesto, ilumina a questo da pro-
dutividade da agricultura, comumente referenciada pela expresso produtividade da terra,
quando, na verdade, a competitividade e a sustentabilidade esto associadas produtivida-
de total dos fatores, a qual refete as interaes entre os trs fatores terra, capital e trabalho ,
o que exige capacidade de gesto cada vez mais especializada (Figura 7).
Se a dinmica produtiva baseada no uso intensivo de tecnologia possibilitou, de um
lado, aumentos expressivos de produo agrcola, de outro lado requereu a continuidade
do processo de inovao, seja para responder aos problemas criados pela prpria tecnolo-
gia, desde a resistncia s pragas at a queda da produtividade, seja para assegurar novos
ganhos de produtividade e rentabilidade. Essa uma das dimenses do risco tecnolgico.
Existem outros e, inclusive, algumas das tecnologias que contriburam para o sucesso da
agricultura brasileira, a exemplo dos eventos transgnicos
9
, apresentam contornos inde-
7
Enquanto a rea agrcola das lavouras temporrias e permanentes cresceu 1,39% a.a. entre 1970 e 2011, a
respectiva produo agrcola cresceu 4,48% a.a. no mesmo perodo (IPEA, 2014).
8
Tcnica desenvolvida por grupos de pesquisa interdisciplinar, coordenados pela Embrapa, entre as dcadas de
1960 e 1980. Essa tcnica consiste na adequao da fertilidade dos solos de Cerrado para a produo agrcola,
seguindo uma sucesso de espcies pouco exigentes, a exemplo do cultivo do arroz, seguido por espcies mais
exigentes, a exemplo da soja, at o cultivo de espcies bastante exigentes, a exemplo de algodo e fruteiras
(MIYASAKA, 1986).
9
O uso indiscriminado de variedades transgnicas resistentes a herbicidas e insetos levou seleo tanto de plantas
daninhas quanto de pragas resistentes. Em 2012, havia 403 casos de plantas daninhas resistentes a herbicidas no
mundo, com 218 espcies, sendo 131 bitipos resistentes nos EUA, 51 no Canad, 22 no Brasil, 54 na Austrlia,
32 na Espanha, 24 no Reino Unido, 24 na Alemanha e 32 na Frana. As plantas daninhas desenvolveram resistncia
a 21 dos 25 princpios ativos herbicidas conhecidos. Plantas daninhas resistentes a herbicidas so encontradas
em 66 culturas, em 61 pases (HEAP, 2014). Para Christoffoleti e Lopez-Ovejero (2008), essa situao agravada
com a resistncia cruzada (bitipos de plantas daninhas ou insetos so resistentes a dois ou mais princpios ativos
em razo de um s mecanismo de ao; portanto, resistentes a todos os princpios ativos que apresentam um
mesmo mecanismo de ao) e a resistncia mltipla (quando um indivduo possui um ou mais mecanismos de
resistncia que conferem o comportamento resistente a princpios ativos com mecanismo de ao diferenciado).
fnidos. No bastasse a difculdade inerente ao uso indiscriminado das cultivares transg-
nicas, nas ltimas duas dcadas os investimentos das indstrias de defensivos agrcolas
em pesquisa foram deslocados das molculas para o gene. Esse deslocamento, associado
ao aumento no custo para a obteno de um novo princpio ativo, estimado em US$ 256
bilhes em 2010, limitou as opes para o controle qumico de pragas e plantas daninhas
resistentes. Como resultado, prticas agrcolas mais complexas, a exemplo da rotao de
culturas e dos controles biolgico e mecnico, devero ser usadas intensamente na prxima
dcada (GLARE et al., 2012). Por sua vez, o tema das pragas e das plantas daninhas no se
resume resistncia decorrente de eventos transgnicos, pois o crescimento do mercado e
das redes de pesquisa incorporou uma nova fonte de risco, e a defesa sanitria fcou aqum
do que seria apropriado. Um exemplo recente do descompasso do crescimento da agricul-
tura e do comrcio agrcola global com a defesa sanitria foi a lagarta Helicoverpa armigera,
praga introduzida no Brasil recentemente, que encontrou ambiente propcio para o seu
desenvolvimento, causando prejuzos signifcativos produo agrcola brasileira.
O sucesso da agricultura brasileira depender de avanos contnuos na tecnologia de
produo. Aumentar a efcincia no uso da gua, ampliar a tolerncia das plantas cultivadas
a temperaturas extremas, usar transgnicos, a agricultura de preciso e a automao so
novos processos e tcnicas que impem desafos que vo desde a engenharia gentica, que
facultar plantas mais efcientes no uso da gua e/ou mais tolerantes ao estresse hdrico e a
temperaturas extremas, at a melhoria da efcincia dos sistemas agrcolas sobretudo dos
Figura 7. Produtividade do capital, da mo de obra e da terra no perodo de 1975 a 2011, no Brasil.
Fonte: Gasques et al. (2012).
sistemas irrigados onde a efcincia no uso da gua muito baixa (FUGLIE, 2012). Essa no
uma questo de fcil soluo, pois, alm do aporte considervel das novas tecnologias, a
exemplo da nanotecnologia, da engenharia gentica, da microeletrnica, da automao e da
tecnologia da informao, entre outras desenvolvidas em mltiplos e emergentes campos
disciplinares (ou multidisciplinares), tambm requer a integrao da nova tecnologia com
a boa e velha fto/zootecnia, alm de uma abordagem sistmica da produo agrcola, que
se estende da pesquisa ao consumidor. A difculdade que os modelos atuais de pesquisa e,
sobretudo, de inovao no parecem estar preparados para lidar com as inmeras variveis
e suas interaes requeridas. Nesse cenrio complexo, o aumento do custo da pesquisa
inevitvel e requer um sistema de inovao em rede global e capitalizado, sendo esse mais
um grande risco agricultura brasileira, pois a dinmica da inovao ainda depende do setor
pblico
10
.
Desafos da inovao remetem a mais um risco que confronta a agricultura brasi-
leira a adaptao e a transferncia de tecnologia. Nesse caso, considerando que tanto a
expanso da rea agrcola quanto o aumento da produtividade da terra so limitados, a
produo agrcola pode ser aumentada signifcativamente pela reduo das defasagens de
produtividade regionais, o chamado yield gap
11
. evidente que as condies para superar
o yield gap no se resumem tecnologia, que em parte est disponvel, mas vem sendo
subutilizada, e envolve fatores de natureza econmica, social e institucional.
Outra importante fonte de risco deriva do prprio desenvolvimento, o qual afeta
a oferta ambiental, notadamente a previsibilidade climtica. A convivncia da produo
agrcola com a crescente imprevisibilidade da oferta ambiental foi, em grande medida,
mitigada pelo uso intensivo de tecnologia, variando do uso de informaes via satlite
nanopartcula, e passando por manipulaes de gene. Mas as projees para o clima global
no futuro indicam mais processos dinmicos que esto ocorrendo na atmosfera, de modo
que eventos extremos podem ocorrer com mais frequncia e intensidade, alterando, alm
da temperatura e da precipitao pluvial, outros parmetros climticos importantes para
agricultura, a exemplo do escorrimento superfcial da gua e da evaporao.
10
Depois da desacelerao durante a dcada de 1990, os investimentos pblicos em pesquisa e desenvolvimento
(P&D) agrcola aumentaram de forma constante, chegando a US$ 31,7 milhes em 2008 um aumento de 22%
em relao a 2000, aproximadamente a mesma taxa da dcada de 1980 (2,4% a.a.). Os investimentos foram
semelhantes entre os pases ricos e no somatrio dos pases em desenvolvimento e pobres, porm, a maior parte
do crescimento foi devida aos pases em desenvolvimento, enquanto, nos pases ricos, os investimentos fcaram
praticamente estagnados. China, ndia e Brasil, juntos, foram responsveis por um quarto das despesas globais
metade dos investimentos dos pases em desenvolvimento e responderam por cerca de metade do aumento
entre 2000 e 2008, enquanto outros pases, como Argentina, Ir, Nigria e Rssia, responderam pela outra metade
(GLARE et al., 2012).
11
A expresso yield gap refere-se diferena entre o rendimento potencial da terra e os rendimentos efetivamente
obtidos. Em muitas das principais culturas irrigadas (trigo, soja, milho e arroz), os rendimentos ainda se limitam a
80% do rendimento potencial (LOBELL et al., 2009 ).
Estudos sobre o clima futuro no Brasil indicam mudanas signifcativas. Cita-se como
exemplo a possibilidade de maior precipitao na regio Sul em detrimento das regies
Nordeste e Centro-Oeste (MARENGO et al., 2012). Na mesma direo, Zullo Junior et al.
(2006) estimam que, com exceo da Amaznia, o possvel aumento dos perodos de
estiagem dever causar problemas de produtividade em praticamente todas as culturas
anuais e perenes. A soja perder condies de cultivo no Sul e sofrer com as estiagens no
Centro-Oeste; a cana-de-acar dever aumentar a demanda pela chamada irrigao de
salvamento; o trigo sofrer com o excesso de chuvas no Sul; o milho sofrer tanto com as
estiagens no Centro-Oeste quanto com o excesso de chuvas no Sul; e certas culturas, como
feijo e mandioca, devero sofrer queda acentuada da produtividade nas reas nordestinas.
Alguns estados do Nordeste, como o Cear e o Piau, devero perder entre 70% e 80% das
terras agricultveis, pelo aumento das estiagens no perodo de 2010 a 2050.
Assad (2002, 2011) e Zullo Junior et al. (2006), ao mesmo tempo que indicam que
as mudanas climticas podem prejudicar a produo agrcola, sugerem que as mesmas
mudanas tambm abrem opes de produo antes impensveis, como a cana-de-acar
em regies temperadas. Mas alertam que enfrentar os efeitos das mudanas climticas so-
bre a geografa agrcola do Brasil reclama um aparato tecnolgico mais sofsticado do que
aquele hoje disponvel. Isso inclui maiores investimentos em projetos cientfcos para apro-
fundar o conhecimento sobre os impactos especfcos no territrio brasileiro, interaes
com grupos de pesquisadores internacionais, desenvolvimento de novos e mais potentes
modelos de clima, alm da criao de massa crtica para transformar novos conhecimentos
em tecnologia e inovao. (ASSAD, 2002; ZULLO JUNIOR et al., 2006).
Os alertas de Assad (2002) e Zullo Junior et al. (2006), embora dedicados ao clima, so
verdadeiros para todo o complexo agrcola do Brasil, ou seja, o risco tecnolgico, embora
pouco percebido, tem grande potencial tanto para garantir um futuro brilhante quanto um
futuro terrvel ao sistema agrcola do Brasil, a deciso nossa.
A qualidade alimentar o risco sanitrio
12
O risco sanitrio na cadeia de produo de qualquer alimento uma das maiores
ameaas no cenrio nacional, no apenas por sua magnitude potencial, como tambm pela
falta de conscientizao da sua importncia e da situao de precariedade sob a qual ainda
se encontra o sistema de defesa sanitria agropecuria no Brasil. O Pas tem um histrico
extenso de registros relativamente desastrosos relacionados ao tema, mas parece que ain-
12
Para a elaborao desta seo, foram consultados os pesquisadores Alice Kazuko Inoue Nagata, Francisco
Adriano de Souza, Francisco Jos Lima Arago e Miguel Michereff Filho, bem como o fscal federal agropecurio
Andr Luiz Bispo Oliveira.
da no aprendeu com a lio dos fatos passados (ou, menos ainda, preparou-se para lidar
com o tema). Duas das cadeias mais importantes e mais dinmicas do agronegcio brasi-
leiro a do gado de corte e a do gado de leite sofreram recentemente graves problemas
relacionados com a falta de rigor na fscalizao, que poderia garantir padres mnimos de
qualidade sanitria aos produtos. Esses dois exemplos esto diretamente relacionados com
a segurana alimentar em termos nutritivos ou no tocante contaminao microbiolgica
dos alimentos ingeridos. Ou seja, um sensvel problema para os consumidores, em especial
quando se trata de produtos de origem animal, cuja qualidade sanitria pe em risco a
sade do consumidor. Esse um risco no somente de ordem sanitria, pois tem graves
implicaes econmicas, por afetar diretamente os produtores, seja em razo da imposio
de barreiras no tarifrias por parte de um pas importador, seja por causa da necessidade
de sacrifcar o rebanho atingido, exterminar as plantaes contaminadas, ou, ainda, o que
mais comum, resultar em queda de produtividade e elevao dos custos associados s
exigncias de natureza sanitria.
H outros exemplos que demonstrariam a fragilidade brasileira diante dos riscos
sanitrios. Provavelmente ser relevante ressaltar aqueles relacionados incidncia de
pragas e doenas no mbito dos processos produtivos. O risco de ataque de pragas em la-
vouras no novidade na histria da humanidade, tampouco o na histria nacional, mas
ainda no se traduziu consistentemente na formulao e na execuo de polticas pblicas
adequadas, com o objetivo de lidar com essa grave ameaa. O bicudo-do-algodoeiro, por
exemplo, destruiu em poucos anos o sistema produtivo gado-policultura-algodo, que
ocupou praticamente todo o Semirido nordestino durante vrios sculos. Os efeitos so-
ciais foram dramticos, com a expulso de milhares de famlias de pequenos agricultores,
que fcaram ainda mais pobres, e cuja sobrevivncia tornou-se impossvel sem a principal
fonte de renda agrcola disponvel, seja como produtor, seja como trabalhador temporrio.
Essa praga chegou tambm regio Sudeste, causando enorme prejuzo econmico e
quase eliminando o algodoeiro do territrio paulista. Mas, neste ltimo estado, tratava-se
de uma cultura conduzida por mdios e grandes agricultores, que conseguiram se rees-
truturar, alterando a atividade econmica. Porm, o rastro negativo foi evidente: muitas
cidades perderam dinamismo, e a populao at ento ocupada na colheita engrossou as
periferias das cidades mdias e grandes. Foi necessria a adoo do vazio sanitrio do algo-
doeiro para amenizar os problemas causados pelo bicudo. Outro caso histrico a doena
vassoura-de-bruxa, que arrasou plantaes de cacau, tendo, com isso, afetado fortemente
toda a economia do sul da Bahia.
Dois exemplos atuais so a superlagarta Helicoverpa armigera e a mosca-branca
(Bemisia tabaci bitipo B). O primeiro um inseto extico fauna brasileira e que ataca
severamente culturas agrcolas, como soja, milho, feijo-comum, feijo-caupi, citros e
hortalias, entre outras. Segundo entomologistas da Embrapa, essa lagarta apresenta
grande potencial destrutivo de lavouras, e seu controle vai implicar mais gastos, maior uso
de inseticidas e mais perdas na produo. A exploso da ocorrncia dessa lagarta foi vista
em 2012 e, em poucos meses, ouvia-se a comunidade de agricultores em pnico em vrias
unidades da Federao. As primeiras exploses populacionais da lagarta foram registradas
j nas safras agrcolas de 2012/2013 e, em pouco menos de dois anos, j tinha se difundido
em vrios estados.
No caso da mosca-branca, o histrico mais abrangente. A mosca-branca (B. tabaci)
uma espcie de inseto relatado no Brasil desde a dcada de 1920, cujos prejuzos concen-
travam-se na cultura do feijoeiro-comum. Posteriormente, descobriu-se que, na realidade,
tnhamos a presena de um bitipo (raa) dessa praga que causava prejuzos em apenas
algumas culturas agrcolas. No entanto, houve a introduo de outro bitipo (conhecido
entre os entomologistas como bitipo B. tabaci B), muito mais agressivo, detectado no
incio da dcada de 1990. Em poucos anos de sua introduo, causou enorme impacto
sobre as cadeias produtivas de vrias culturas agrcolas, at mesmo com refexos sobre o
parque agroindustrial de tomateiro na regio do Semirido nordestino, cujas indstrias
migraram para Gois e Minas Gerais, causando uma crise socioeconmica na regio de
Petrolina e Juazeiro. O bitipo B da mosca-branca possui grande capacidade de adaptao,
alta taxa reprodutiva e um inseto vetor de muitos vrus que causam doenas em plantas,
que podem dizimar plantaes inteiras de tomateiro e feijoeiro-comum. Em 2014, tambm
foi detectada a entrada do bitipo Q da mosca-branca no Rio Grande do Sul, que tem tima
adaptao ao clima subtropical, e seu histrico de praga severa em cultivos de hortalias
em estufas de boa parte da Europa. Contudo, no foi feito um dimensionamento do seu
potencial destrutivo para as nossas condies.
A ao combinada da Helicoverpa com a mosca-branca na agricultura brasileira j
tem contabilizado prejuzos fnanceiros diretos, em valores signifcativos, e poder deixar
sem ocupao centenas de milhares de pessoas que hoje dependem, direta e indireta-
mente, do dinamismo e da competitividade das cadeias produtivas agrcolas. Em muitos
casos, o recurso (e a opo) de combater com mais inseticidas sintticos no vivel, pois
a produo de alimentos, inclusive de commodities, cujo principal uso para o processa-
mento para consumo animal, cada vez mais controlada, e os mercados, principalmente
externos, so cada vez mais exigentes em produtos agrcolas limpos, isto , alimentos que
no contenham resduos txicos de defensivos agrcolas.
Como o Brasil, sendo um pas com forte economia agrcola, ainda no aprendeu a lidar
com os riscos sanitrios? Trata-se, sem dvida, de mais um exemplo de falta de viso poltica
estratgica que vem caracterizando a abordagem do setor pblico em relao agricultura.
Seria um grande equvoco e uma ao governamental superfcial produzir alimentos como
se fossem apenas commodities, sem levar em conta os riscos sanitrios e as crescentes exi-
gncias das regulamentaes sanitrias, alm das mudanas nas exigncias dos consumido-
res, somadas elevao da renda e da disseminao da informao sobre a qualidade dos
alimentos. Com a intensifcao do comrcio internacional, o risco de introduo de pragas
e doenas invasoras vem aumentando, e hoje uma das mais graves ameaas s cadeias
produtivas do agronegcio brasileiro. O custo de combater essas pragas e doenas cresce
exponencialmente com o tempo, custo esse mais elevado do que a preveno.
O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), responsvel pela de-
fesa agropecuria do Brasil, tem difculdades para concretizar polticas pblicas que sejam
mais assertivas e consequentes. H uma evidente fragilidade de sua operacionalidade, e
diversos setores internos apresentam capacidade operacional insufciente, seja em termos
oramentrios, seja em pessoal qualifcado. Alm disso, h muitos fscais agropecurios
prximos da aposentadoria, enquanto outros seguem atuando em outros ministrios ou
em setores sem caractersticas de fscalizao dentro do prprio ministrio (rea interna-
cional, poltica agrcola, cmaras setoriais, entre outros). Ademais, quando se leva em conta
a possibilidade de melhoria na parte logstica da fscalizao, verifca-se uma complexa
equao a ser resolvida. Ilustra esse caso o sistema de fscalizao em portos, o qual deveria
funcionar continuamente, inclusive no perodo noturno, o que exigiria a participao de
muito mais funcionrios do que os disponveis; o mesmo valeria para os aeroportos e as
fronteiras com pases vizinhos. urgente a necessidade de atualizar as metodologias de
trabalho, estabelecer mais claramente os alertas sanitrios, os vazios sanitrios, os sistemas
de fscalizao do receiturio agronmico, a rastreabilidade e o trnsito animal, aprimorar
o uso de TI nos processos cotidianos em curso, equipar laboratrios, realizar estudos de
risco e de pontos de fragilidade, assim como aperfeioar substantivamente a comunicao
de risco. Existe tecnologia, especialistas capacitados e conhecimento para lidar com essa
questo, mas o que tem faltado uma atuao ampla e incisiva de fscalizao, de prepa-
rao e de treinamento de fscais agropecurios, alm da conscientizao e da qualifcao
educacional dos produtores rurais. Sempre bom lembrar que h exemplos positivos,
como a ampla vacinao do gado contra a febre aftosa e os alertas de vazio sanitrio para
a soja. No entanto, importante destacar que, sem campanhas de conscientizao e sem
fscalizao adequada, todo esse tipo de ao pblica perde sua efccia.
Outra questo fundamental a demandar soluo diz respeito ao arcabouo legal.
A legislao original na rea vegetal foi elaborada na dcada de 1930, enquanto aquela
da rea animal, na dcada de 1950. So emendas demais em cada lei, e inmeras as ins-
trues normativas e at mesmo as portarias, o que torna a legislao um cipoal de difcil
interpretao, causando excessiva burocracia, sobreposio de poderes, discrepncia de
interpretao e aumento de custos e da incerteza. Um exemplo prtico, a denunciar essas
defcincias para o caso de produtos agropecurios, a constatao geral de carncia de
dilogo entre a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) a Comisso Tcnica Na-
cional de Biossegurana (CTNBio) e o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(Mapa). O resultado que o agricultor brasileiro paga custos muito elevados decorrentes
da burocracia, nem sempre tem acesso aos processos administrativos mais aperfeioados e
ainda usa produtos cujo contedo relativamente desconhecido, como o caso de diver-
sos defensivos agrcolas. J no caso do controle do risco sanitrio, o resultado da burocracia
excessiva potencialmente ainda mais desastroso.
Conclui-se que, para o Brasil dar conta de superar o desafo de ser um dos maiores
competidores econmicos no cenrio de comrcio agrcola, de forma permanente e slida,
ser preciso fazer reformas em profundidade. Algumas mudanas parecem j estar em curso,
mas sofrem em razo da instabilidade poltica, de trocas frequentes de comando, de cortes
oramentrios, alm da ausncia de planejamento e de identifcao dos agentes respons-
veis pela qualidade dos alimentos. Infelizmente, ainda carecemos de estratgia, de curto ou
longo prazo, para o desenvolvimento da agricultura brasileira, tanto para o suprimento das
necessidades internas quanto para a manuteno e a ampliao das exportaes.
Breve nota sobre o risco associado logstica
O chamado apago logstico vem se agravando a cada ano, sem que o Pas consiga
executar um programa de investimentos consistente para reduzir o problema. Segundo
Jank (2013), a China e a ndia, na ltima dcada, investiram em torno de 8% do PIB na
infraestrutura, enquanto o Brasil teria aplicado em torno de 1,5% do PIB com o mesmo
propsito. O resultado desse baixo investimento que a situao do transporte , em geral,
ruim no Pas.
Estudo recente elaborado pelo Banco Mundial posicionou o Brasil em 65 lugar entre
160 pases analisados, em um ranking de logstica que considera o conjunto de componen-
tes e fatores que afetam a efcincia logstica, e no apenas o transporte.
13
Nos ltimos anos,
os sistemas agroindustriais experimentaram um perodo especial, com preos internacio-
nais muito elevados, fato que permitiu absorver todos os custos da inefcincia sistmica,
pagar fretes elevados, enfrentar futuaes na taxa de juro, alm de parmetros de cmbio
inadequados. Nas duas ltimas safras, entre 2012 e 2014, o gargalo na infraestrutura logsti-
ca tornou-se dramtico, provocando prejuzos para os produtores que no tinham vendido
a safra de vero antecipadamente: os preos caram em virtude do potencial negativo do
apago logstico, e os custos de transporte subiram de forma desmesurada.Segundo diver-
sas notcias veiculadas em meios jornalsticos, na safra 2012/2013, o frete entre Sorriso, no
Estado de Mato Grosso, e o Porto de Santos, passou de R$ 196,00/t em abril de 2012, para
13
O indicador considera o desempenho nas seguintes reas: procedimentos alfandegrios, infraestrutura, entregas
internacionais, qualidade dos servios de logstica, rastreamento e cumprimento de prazos. Em nenhum item, o
Brasil posicionou-se abaixo do 50 lugar, entre 160 pases examinados.
R$ 320,00/t em maro daquele ano, no pico do escoamento da safra. Quem paga esse custo
o produtor, e no as tradings, que descontam do frete o preo pago ao produtor. A in-
quietante pergunta que fca a seguinte: ser que a agricultura de Mato Grosso, de Mato
Grosso do Sul, de Gois, da Bahia e de partes do Piau, que hoje aparecem como as mais
produtivas e promissoras, so de fato competitivas em condies do mercado internacional
ligeiramente menos favorveis do que as vigentes nos ltimos anos? O risco logstico existe
na medida em que se torna cada vez mais difcil precifcar os custos do frete no perodo da
safra e seus efeitos sobre os preos, tanto do produto fnal quanto dos insumos.
Neste captulo, se far apenas esta breve referncia ao risco associado precria
logstica existente no Brasil, pois este livro tem a fortuna de contar com um captulo
especfco sobre o assunto o Captulo 6, Parte 2 , de Andra Leda Ramos de Oliveira.
Segundo a autora, as commodities agrcolas produzidas no Brasil enfrentam desvantagens
competitivas, em virtude do elevado custo de transporte, que acaba consumindo parte
dos ganhos decorrentes da maior efcincia na esfera da produo, e, dessa forma, assim
enfatiza Oliveira, so desperdiados ao longo da comercializao pelo impacto dos custos
de transporte. (ver Captulo 6, Parte 2). As consequncias desse apago logsticoso enor-
mes, indo alm do custo de produo. Nas regies do Centro-Oeste, as vendas antecipadas
vmfuncionandocomo mecanismo de fnanciamento e gesto de risco. As tradings, com
razo,reduziram o fnanciamento em virtude da incerteza em relao ao frete. Como elas
podem fechar um preo se no fazem ideia de quanto tero de pagar de frete no ano que
vem, com tanta inefcincia e incerteza?
Existe um risco social associado
ao desenvolvimento agrrio?
A discusso sobre a ocorrncia de riscos sociais nas regies rurais brasileiras requer
defnir com preciso o signifcado do termo social, pois que, em certas acepes, ele inclui-
ria (corretamente) o ambiente societrio mais amplo e, assim, poderia subsumir processos
e transformaes que seriam identifcados como sendo de escopo de menor magnitude.
Por exemplo, os processos econmicos so, por defnio, sociais, assim como o seriam
os comportamentos coletivos dos indivduos em uma sociedade, e tambm as tendncias
polticas. Se fossem discutidos riscos claramente correspondentes a esses ngulos mais
especfcos, todos seriam sociais. A qualifcao, portanto, pode se referir sociedade em
geral, enquanto os riscos sociais, em consequncia, englobariam quase todos os demais
discutidos nas sees anteriores.
14
Neste captulo, se tomar risco social por um ngulo
mais limitado e at prximo do senso comum: seriam os riscos que produzem ameaas
a grupos de indivduos em razo de desequilbrios ou circunstncias atpicas de ordens
diversas, todas sociais, por implicarem consequncias sobre aquele agrupamento social
especfco, mas excludos os riscos de natureza econmica, fnanceira, poltica, entre outros
(alguns analisados em outras sees deste captulo). Dessa forma, a obteno de renda, a
existncia e a ocupao de postos de trabalho, ou at mesmo a integridade fsica podem
sofrer algum tipo de ameaa em face da ocorrncia de tais desequilbrios ou processos
distorcidos ou anormais. Esse sentido mais restrito , portanto, o signifcado atribudo
expresso riscos sociais nesta seo. Em sntese, so riscos incidentes sobre os indivduos
ou grupos de indivduos, capazes de comprometer as suas possibilidades de reproduo
social e, como seria inevitvel, so riscos que podem representar ameaas, em especial aos
segmentos sociais mais pobres e com estoques de recursos mais limitados. Atualmente,
quais seriam tais riscos, e seriam relevantes nas regies rurais?
Este captulo sustenta que, na maior parte das regies rurais brasileiras, apenas dois
tipos de riscos podem assumir essa feio e com potencial de afetar negativamente os
grupos sociais pauperizados que as habitam. O primeiro deles diz respeito ao emprego
rural e s caractersticas de sua oferta nas regies de produo agrcola. E o segundo risco
social gira em torno dos produtores e das famlias rurais moradoras nos estabelecimentos
de menor porte econmico, a chamada pequena produo. E o risco social, neste ltimo
caso, teria origem nas difculdades de esses produtores confrontarem o crescente acirra-
mento concorrencial de uma agricultura que se modernizou notavelmente e, assim, oferece
maiores condies de sobrevivncia e sucesso aos produtores detentores de maior escala
de produo, integrao aos mercados e comando tecnolgico mais avanado. Se assim
for, modifcadas a natureza e a abrangncia dos riscos sociais, estaria sendo observada uma
radical mudana em relao ao passado recente, pois seriam inmeros os riscos sociais que
ou desapareceram ou foram reduzidos, se comparados os nossos dias com um perodo
histrico no to distante, digamos 1980, ou seja, tomando-se como ponto de partida a
passagem aproximada de uma gerao.
Naquele ano citado, por exemplo, um observador atento ao mundo rural, se pergun-
tado sobre os riscos sociais, ainda que sob a defnio estreita acima referida, certamente
ofereceria uma longa lista de ameaas vasta maioria dos moradores dos ambientes rurais
de menor renda. No apenas sobre suas propriedades, quando as circunstncias assim
14
Similar a essa distino a crtica desenvolvida por Ben Fine, quando rechaa a noo de capital social, que se
tornou to corriqueira em discusses recentes nas Cincias Sociais. Para aquele autor, existiria aqui um trusmo
(levando a um erro), pois todo capital seria, necessariamente, social, ao implicar a necessria ao humana
para concretizar-se. Entender capital sem uma implicao social, ainda que no necessariamente explicitada,
representaria um exemplo paradigmtico de abstrao da forma capital de suas condies propriamente sociais,
o que reifca as anlises decorrentes. Ver Fine (2001).
mostrassem, pois em muitas regies grandes proprietrios podiam mobilizar, com alto
grau de impunidade, jagunos que desenvolviam aes de violncia em diversas regies,
intimidando ocupantes, posseiros e mesmo pequenos proprietrios, e forando-os ao
abandono de suas terras. Para isso, seria sufciente examinar, sobretudo a partir de 1985
(quando comearam a ser publicados), os relatrios de confitos no campo organizados
com zelo factual pela Comisso Pastoral da Terra, os nicos registros do gnero existentes
em nossa histria rural. So documentos que registram, especialmente durante a segunda
metade daquela dcada, um volume inaudito de diversas formas de violncia perpetradas
contra os mais pobres do campo, mas tambm se estendendo sobre aqueles que fossem
solidrios a esses grupos, como dirigentes sindicais, religiosos ou advogados. Esse seria,
portanto, um dos focos possveis dos riscos sociais ento existentes, mas muitos outros
seriam includos, como a quase inexistncia de legislao trabalhista no campo ou mesmo
de direitos bsicos de cidadania. Por ser ano anterior Constituinte, em 1980 os direitos
previdencirios no existiam, e mesmo o instituto da aposentadoria discriminava os traba-
lhadores rurais, que seriam apenas meios cidados, pois recebiam meio salrio mnimo,
ao se aposentarem. Somente nos anos 1990 essa situao anmala seria corrigida, quando
os direitos previdencirios estendidos aos trabalhadores rurais foram regulamentados, e as
aposentadorias comearam a chegar s regies rurais brasileiras sem a citada discriminao.
Em sntese, durante esse perodo de mais de trs dcadas, a lista de riscos sociais que
poderia ser mencionada alterou-se profundamente, riscos que foram diminudos em decor-
rncia da modernizao econmica geral do Pas, e tambm como resultado da democrati-
zao poltica que passou a assegurar novos direitos s populaes rurais. Por essa razo
que riscos sociais, tal como acima defnido, atualmente se restringem, concretamente, s
duas situaes antes referidas. Ainda existem possibilidades de repetio de antigos riscos
sociais, como a existncia do chamado trabalho escravo, mas so possibilidades que vo
sendo reduzidas com o passar do tempo.
A modernizao tecnolgica e produtiva do campo brasileiro, dessa forma, vai pro-
duzindo um forte efeito nas oportunidades de ocupao e trabalho. Diminuram as formas
antigas de relaes de trabalho, como o arrendamento pobre ou os variveis arranjos
regionais de parceria. E o assalariamento rural, da mesma forma, tem diminudo, em ra-
zo do avano da mecanizao e tambm como resultado da atratividade do emprego
urbano, adensando, assim, as migraes rurais. Lembrando tambm que os tempos atuais
facilitaram enormemente a mobilidade das famlias que decidem migrar para as cidades,
pois ampliou-se signifcativamente a malha viria e tambm a estrutura de comunicaes.
Paralelamente ao aumento dos salrios rurais em termos reais, aumentaram as exigncias
dos empregadores em relao a um fator que parte expressiva dos assalariados rurais
tem tido difculdade de atender , que de maior qualifcao profssional para o desem-
penho das atividades de trabalho em uma agropecuria que se modernizou fortemente
em muitas regies. Dessa forma, sem o adequado treinamento para a execuo das tarefas
de trabalho rural, que se tornam cada vez mais sofsticadas (especialmente em termos de
operao das mquinas e equipamentos agrcolas), os trabalhadores so forados a deixar
o campo e tangidos para as cidades, em busca de ocupaes urbanas.
Finalmente, nos nossos tempos, um risco social, talvez o mais visvel e desafador
entre todos, vai crescendo paulatinamente, a afetar um sem-nmero de famlias rurais.
de difcil mensurao quantitativa, pois a heterogeneidade produtiva da agropecuria
brasileira torna esse um exerccio complexo. Trata-se da deciso de abandono da atividade,
primeiramente por parte dos membros mais jovens das famlias rurais, acarretando a gra-
dual reduo da atividade agrcola (sem implicar, porm, mudana do local de moradia). No
caso extremo, a deciso de abandono das regies rurais se faz por parte dos seus habitantes
mais velhos, geralmente o casal de agricultores. Isso ocorre porque o acirramento concor-
rencial em curso nas regies de produo agrcola vai afastando as chances de insero e
permanncia no mercado de parte desses produtores, que encontram crescentes difculda-
des de comercializao de seus produtos e integrao aos mercados. Sua arquitetura tec-
nolgica defciente, a produtividade baixa e a difculdade de obter informaes comerciais
adequadas, tudo isso, somado a uma estrutura de custos que pode ser comparativamente
mais alta (em relao aos mesmos produtos, mas oriundos de outros estabelecimentos
mais modernizados), acaba condenando, em movimento gradual e inescapvel, as famlias
rurais que no tm condies de aperfeioar produtivamente a sua atividade.
Em todo o Brasil rural h registros dessa evaso, e com as diferenas esperadas. Nas
regies de maior modernizao tecnolgica, o risco social da desistncia dos produtores
de menor porte econmico ocorre nas entranhas tecnolgicas de sua atividade, expressas
nas exigncias de aumentar a escala de produo, de ter especializao e com a crescente
rigidez tecnolgica da produo dos ramos produtivos. Nas regies mais pobres, o fator
mais comum, a desagregar as chances de produo e que tambm reduz as possibilidades
de ocupao e emprego nessas propriedades, exatamente a pobreza rural e o alto custo
de oportunidade que a permanncia rural enfrenta em comparao com as novas chances
de ocupao nas cidades.
Consideraes fnais
No h dvidas que a agricultura brasileira est cercada de riscos e ameaas que
podem comprometer o seu desenvolvimento sustentvel e sua solidez futura. O dinamis-
mo da agricultura e o enfrentamento de boa parte dos riscos e das ameaas mencionados
passam pelas inovaes, o que coloca o risco tecnolgico em plano de destaque quando se
projeta o futuro. Apesar da forte presena da Embrapa e da rede de universidades e demais
instituies pblicas e privadas de pesquisa, o Pas no parece estar organizado para con-
cretizar com efccia as inovaes necessrias, para a atualidade e para o futuro. H sinais de
alerta, como a reduo do ritmo de crescimento da produtividade e, em algumas culturas,
como a cana-de-acar, a queda da produtividade mdia em vrias safras sucessivas, desde
2009. Claro que sempre possvel atribuir esses movimentos ao clima ou s condies
econmicas, mas a identifcao das causas no resolve os problemas de competitividade e
sustentabilidade decorrentes da queda de produtividade; tampouco contribui para mitigar
o risco fnanceiro e suas consequncias sobre toda a cadeia produtiva. A impresso mais
geral que o potencial do atual pacote tecnolgico pode estar se esgotando, e que esta-
riam em curso mudanas no paradigma que orientou parte das inovaes que sustentaram
o padro vigente de crescimento da agricultura brasileira, baseado no melhoramento das
sementes e cultivares em grande medida utilizando tcnicas tradicionais de seleo e
melhoramento , no uso intensivo de insumos, na mecanizao e em algumas prticas
inovadoras, como o cultivo mnimo.
O novo paradigma, que j apresenta resultados, tem como base a biotecnologia
avanada, a aplicao da TI e de novos materiais, a nanotecnologia, a gesto de produo
sofsticada, entre outros processos recentes em desenvolvimento. No resta dvida de que
o Pas construiu uma capacidade para lidar com o modelo anterior, mas a pergunta-chave
se estaria preparado para lidar com essa nova etapa, na profundidade e na dimenso
exigidas pela agricultura do futuro.
Ademais, os riscos que hoje envolvem a agricultura so mais complexos, porque en-
volvem uma relao apropriada com o meio ambiente e os comportamentos dos prprios
consumidores. A inovao precisar responder s crescentes exigncias dos consumidores
e da sociedade em geral, que condicionam a produo agropecuria, sendo esses fatores
que se refetem nos mtodos e na organizao da produo. Cabe, mais uma vez, a per-
gunta: o Pas est preparado para enfrentar esses desafos, que vo sendo aprofundados?
E as novas pragas, exticas e locais, cuja preveno e combate exigem novos mtodos?
E o que dizer das mudanas climticas, que h apenas 15 anos eram tratadas como fco,
ou evento que poderia ocorrer em um futuro incerto e distante, e hoje j uma realidade?
Onde estariam os programas de P&D correspondentes a esse conjunto crescente e ameaa-
dor de necessidades de conhecimento? Que recursos fnanceiros e humanos esto sendo
alocados para essas reas? E a causa no apenas a crescente instabilidade do clima, que j
vem provocando muitas incertezas, exigindo acompanhamento e ajuste tecnolgico muito
mais sofsticado do que no passado. possvel que o prazo de validade das sementes, por
exemplo, seja muito mais curto do que no passado, em virtude das alteraes climticas
em curso. Por ltimo, no se pode esquecer os fenmenos nacionais, com profundas impli-
caes sociais, como a seca recente no Nordeste, que destruiu boa parte dos investimentos
dos produtores do Semirido, a regio rural mais pobre do Pas. Ficou patente que, depois
de dcadas de pesquisas, as tecnologias que poderiam ter mitigado os efeitos da seca sobre
a agropecuria regional no se transformaram em inovaes, o que remete complexidade
dos problemas a serem enfrentados para diminuir os riscos mencionados acima.
Nesse contexto, onde os riscos tecnolgicos no so diminutos, h uma tendncia
a negligenci-los, na medida em que se assume que a Embrapa poderia resolver todos
os problemas e enfrentar todos os desafos. atitude que cria o risco adicional de cair na
armadilha do sucesso. A Embrapa, que parte do Sistema de Inovao na Agropecuria,
um ativo estratgico do Pas, mas est ainda distante de poder enfrentar todos esses de-
safos. E no uma mera questo de dotao oramentria; muito mais: enfrentar tantos
riscos no tarefa de uma instituio isolada; ela exige a participao de muitos outros
atores, que operam ou deveriam operar um verdadeiro sistema nacional de inovao em
um pas como o Brasil. O setor privado tem tido um papel to estratgico quanto a Embra-
pa, mas nem sempre reconhecido, e s vezes at desestimulado. Universidades e institutos
estaduais de pesquisa so tambm atores relevantes, mas trabalham separadamente, sem
maiores articulaes entre si, mesmo quando respondem diretamente demanda dos
prprios produtores. Finalmente, a heterogeneidade da agricultura brasileira est a cobrar
mecanismos mais efcazes de transferncia de tecnologia e de promoo da inovao para
os milhes de retardatrios. Essa fragmentao estratgica, de certa forma, compromete as
chances futuras da agropecuria brasileira e de todos os demais agentes participantes dos
sistemas agroindustriais.
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PARTE 2
Uma nova fase do
desenvolvimento agrrio
Tese: A partir do fnal da dcada de 1990, o desenvolvimento agrcola e agrrio passou a
experimentar uma nova, indita e irreversvel dinmica produtiva e econmico-social no
Brasil - um verdadeiro divisor de guas em nossa histria rural.
PARTE 2
Captulo 1
Alguns condicionantes do
novo padro de acumulao
da agricultura brasileira
Captulo 1
Captulo 1 Alguns condicionantes do novo padro de acumulao da agricultura brasileira 213
Introduo
No artigo Sete teses sobre o mundo rural brasileiro (BUAINAIN etal., 2013), os autores
sustentaram uma obviedade em formato de tese: o padro de acumulao da agricultura
sofreu uma mudana radical nas ltimas dcadas. Segundo essa tese, a terra, que no pas-
sado era a principal fonte de gerao de riqueza no campo, vai aos poucos cedendo lugar
aos capitais, at mesmo o fundirio, produto de investimentos na terra necessrios para
sustentar a produo moderna. Segundo essa tese,
[...] o novo padro introduz o capital em todas as suas modalidades no centro do desenvol-
vimento agrcola e agrrio. Rebaixa o papel da terra, pois a produo e as rendas agropecu-
rias passam a depender, crescentemente, dos investimentos em infraestrutura, mquinas,
tecnologia e na qualidade da prpria terra, alm de investimentos em recursos ambientais
e no treinamento do capital humano. Cada vez mais preciso capital de giro para introduzir
no sistema produtivo os insumos que viabilizam as inovaes para manter-se rentvel em
ambientes de crescente tensionamento concorrencial. (BUAINAIN et al., 2013, p. 110).
O protagonismo do capital sufciente para impor mudanas na dinmica de acu-
mulao que historicamente se baseou na incorporao de terras e mo de obra.
A afrmao de que o desenvolvimento agrcola e agrrio passou a experimentar
uma nova, indita e irreversvel dinmica produtiva e econmico-social no Brasil [e de que
estamos diante] de radical mudana no padro de acumulao da agricultura (BUAINAIN,
2013, p. 111) poderia ser questionada se tomada ao p da letra. Poder-se-ia argumentar
que a dinmica a que se refere, baseada fundamentalmente no capital, no assim to
nova, nem to indita, uma vez que vrios elementos j estavam presentes, com inten-
sidade e importncia diferentes, ainda que de forma mais localizada, desde o incio do
processo de modernizao da agricultura brasileira, que pode ser localizado na dcada
de 1950 (SILVA, 1982). Tambm se poderia indagar sobre os elementos que compem o
padro de acumulao e como se poderia descrever e analisar, com rigor acadmico, as
dinmicas que caracterizam os distintos padres. Finalmente, seria legtimo declarar que
a tese refere-se, fundamentalmente, ao processo produtivo (organizao da produo e
processo de trabalho) que est na base da acumulao de capital, mas que no pode ser
tomado como o prprio processo de acumulao que assume padro determinado. Esses
comentrios procedem e indicam a necessidade de promover debate e estimular pesqui-
sas que venham substanciar e qualifcar as teses, seja para refut-las, seja para reafrm-las.
O objetivo, aqui, mais modesto, e limita-se a apresentar um conjunto de elemen-
tos e hipteses que levaram a sustentar a validade da tese, ainda que sem a pretenso de
confrm-la. Ao contrrio, a refexo alinha alguns pontos e evidncias que sugerem uma
nova fase do desenvolvimento agrrio, sem, no entanto, desconhecer que essa nova fase
no elimina a profunda heterogeneidade estrutural que caracteriza a agricultura brasileira,
ainda marcada pela presena, lado a lado, da enxada o principal instrumento de mais
da metade dos estabelecimentos agropecurios com mquinas orientadas por sinais de
satlites e pela prtica da agricultura de preciso. Os vrios componentes desse novo pa-
dro sero abordados, com mais detalhe, em vrios captulos deste livro, que apresentam
novos elementos e evidncias para compreender melhor o novo padro de acumulao
na agricultura.
Nova institucionalidade e condicionantes
do desenvolvimento do agronegcio
Um padro de acumulao no se defne apenas pela combinao de fatores de
produo, mas deve incluir referncia aos elementos externos frma, que no apenas
so determinantes das combinaes especfcas de fatores, como tambm ressignifcam a
importncia e o papel de cada fator no processo social de produo. Em certa medida, o
novo padro de acumulao na agricultura defne-se pelo prprio contexto institucional
regras e normas de comrcio, exigncias dos consumidores, tecnologia utilizada, polticas
gerais e setoriais e traos culturais que condicionam a economia e a sociedade no qual
est inserido, que condiciona e que continuar condicionando, de forma substancial, a
dinmica produtiva e tecnolgica de todas as cadeias produtivas do agronegcio. Essa ins-
titucionalidade, com elementos j consolidados e outros em formao, sufcientemente
forte para impor mudanas importantes no modo de produzir da agropecuria.
Desde j preciso indicar que o isolamento uma fco e que nenhum produtor,
independentemente de tamanho, localizao e especializao, fca imune a esses macro-
condicionantes institucionais. Os efeitos podem ser diretos e imediatos, indiretos e mais
lentos, criando at a iluso de que possvel sobreviver s mudanas, que, no entanto,
acabaro se impondo e impondo as consequncias queles que no logram se adaptar, e
que no limite sero marginalizados e excludos do mercado. A seguir, apontam-se alguns
dos condicionantes que no apenas no deixam espao para os produtores fugirem do
padro, como os empurram nessa direo.
A agricultura sob presso da
concorrncia schumpeteriana
Um primeiro ponto a ser considerado o papel da concorrncia no funcionamento
dos mercados de produtos agropecurios dinmicos, que esto determinando o ritmo, a
evoluo e as transformaes na agricultura. A demanda crescente, e os cenrios para o
futuro variam de favorvel a muito favorvel. Mas, enquanto no passado o Brasil ocupava
posio de quase monopolista em vrios mercados de commodities agrcolas, o que per-
mitia uma certa fexibilizao nos padres de produo vigentes, nos mercados de hoje a
concorrncia acirrada, mesmo naqueles segmentos em que o Pas tem destaque, como
soja, carne e produtos tropicais. E manter a competitividade exige investimentos contnuos
e ateno a um conjunto cada vez mais abrangente de regras, formais e informais, defnidas
pelo prprio mercado e sancionadas por organizaes responsveis pela regulao, ou def-
nidas pelas prprias empresas lderes em busca de vantagens competitivas. O ponto central
que a agricultura brasileira foi defnitivamente inserida em um contexto schumpeteriano,
no qual a concorrncia atua como fator de coero para a adoo de padres econmico-
institucionais mnimos, e mesmo os produtores de um pas com a importncia que o Brasil
tem em certos mercados agropecurios esto submetidos fora motriz e impositiva da
concorrncia. Este um argumento central na sustentao da tese do novo padro de acu-
mulao: os produtores no tero alternativa de sobrevivncia se no forem capazes de se
ajustar s exigncias do mercado, e essas exigncias signifcam, necessariamente, mudar a
forma de produzir e de acumular.
A agricultura sob as rdeas de novas regras
A agricultura globalizada desenvolve-se em um ambiente mais liberal, no sentido de
que na maioria dos mercados os produtores so tomadores de preo, mas ao mesmo tempo
cada vez mais fortemente regulado. As convenes e os tratados internacionais, a maioria
com mecanismos de enforcement, mais ou menos efetivos, cobrem praticamente todos os
aspectos da vida social e da produo. Na rea ambiental, destacam-se a Conveno da
Diversidade Biolgica, o Protocolo de Cartagena, a Conveno de Combate Desertifcao
e Utilizao de Recursos Hdricos. Na rea de segurana dos alimentos e sade, o Codex, a
Conveno-Quadro, a Conveno Internacional para Proteo dos Vegetais (CIPV), as regras
criadas pela Organizao Mundial de Sade Animal (OIE), o Acordo sobre a Aplicao de
Medidas Sanitrias e Fitossanitrias (Acordo SPS), para citar apenas algumas, que se referem
diretamente ao agronegcio. Na rea social, a Agenda do Trabalho Decente j uma realida-
de, independentemente da adeso formal do pas.
Pode-se dizer que a existncia de acordos internacionais e regras para o comrcio
no so exatamente uma novidade, uma vez que muitas dessas convenes e organiza-
es internacionais foram criadas h muitas dcadas. No entanto, o que mudou e vem
mudando o contexto e as condies de efetividade dos acordos e vigncia das regras.
No passado, a maioria dessas regras/convenes/tratados dependia da adeso voluntria
dos pases e empresas, e muitos eram ignorados, tanto por inmeros pases signatrios dos
acordos quanto pelas empresas lderes. Atualmente, no contexto de intensa concorrncia
e regulao, e de maior presso e controle social, as regras vo se afrmando celeremente
em muitos casos, mais como condio para participar do jogo do que como possibilidade
e estratgia para obterem-se vantagens competitivas. Os mecanismos de enforcement,
formais e/ou de mercado, so cada vez mais efcazes, e os riscos e os custos da transgresso
de um nmero cada vez maior de regras so crescentes.
A efetividade da maioria das regras no se deve apenas, nem principalmente,
capacidade das instituies responsveis pela sua aplicao para fazer cumpri-las, im-
pondo penalidades e/ou acordos polticos restritivos, mas, sim, dos mecanismos, ainda
um tanto indefnidos, de controle social. Em muitas reas, vrias empresas, inclusive as do
agronegcio, vm adotando sistemas para se adequarem e at mesmo se anteciparem s
mudanas provocadas pela vontade do consumidor coletivo.
Muitas dessas regras tm carter cada vez mais mandatrio, do qual cada vez
mais difcil escapar porque elas j foram e/ou esto sendo internalizadas pelo processo de
concorrncia, o que signifca que deixam de depender exclusivamente de controles e de
monitoramento administrativo: as sanes pelo no cumprimento vm do prprio mer-
cado, que rebaixa os preos dos produtos e servios fora do padro, ou at mesmo recusa
a sua comercializao. E como a adequao s exigncias exige mudanas tecnolgicas e
organizacionais, vai se tornando cada vez mais difcil competir e se manter nos mercados
sem adotar os novos padres tecnolgicos e organizacionais que justifcam a tese do novo
padro de acumulao, baseado no uso intensivo dos capitais, em substituio terra.
Seguridade e segurana dos alimentos
A preocupao com a segurana e a seguridade dos alimentos sintetiza uma parte
dessa nova institucionalidade em construo, e ao mesmo tempo revela novas tendncias
do consumo de alimentos, com impactos diretos sobre o funcionamento atual e futuro das
cadeias do agronegcio, tanto na produo quanto na comercializao.
Os consumidores e os mercados de hoje so mais exigentes do que no passado
recente. Exigem, sobretudo, qualidade, em um sentido bem abrangente. A segurana dos
alimentos, at pouco ignorada pelos consumidores, hoje um forte condicionante para o
acesso aos mercados mais dinmicos e um fator determinante de vantagem competitiva
nos mercados globais. As exigncias relacionadas segurana dos alimentos traduzem-se
em normas tcnicas do comrcio ou barreiras no tarifrias (BNT) que so hoje mais im-
portantes do que as barreiras tarifrias ver, a respeito, Oliveira (2005). Ao mesmo tempo
que funcionam de fato como barreiras, como pr-condies para participar do comrcio
mundial e de acesso aos mercados, desempenham um papel relevante na determinao
de vantagens competitivas entre frmas e pases.
um equvoco contrapor preo a qualidade e argumentar que a qualidade s im-
portante para mercados de nichos e consumidores de alta renda, principalmente europeus,
americanos e canadenses, e que os chineses, cujo pas o principal importador de produtos
agrcolas brasileiros, so compradores de commodities, e que, por isso, seriam mais exigen-
tes em relao ao preo e menos em relao ao conjunto de atributos demandados pelo
consumidor coletivo de alta renda. Na realidade dos mercados contemporneos, a maioria
dos atributos vinculados seguridade e qualidade dos alimentos e das matrias-primas
agropecurias vai se impondo como padro, como patamar bsico, e no como fator de
diferenciao que agrega valor ao produto. A ausncia de alguns desses atributos, quando
permitida, em muitos casos considerada como um defeito, que utilizado no processo
de negociao de quase commodities para reduzir o preo. por isso que essas regras se
transmitem rapidamente para o processo produtivo e para o padro de acumulao mais
intensivo em capitais do que em recursos naturais e trabalho no qualifcado.
A agricultura brasileira no fcou de fora desse processo, e a principal evidncia disso
justamente o crescimento vigoroso das exportaes e da participao das redes de su-
permercados na comercializao de alimentos. A produo de alimentos mais seguros e de
melhor qualidade tambm exige mudanas tecnolgicas e organizacionais que tm fortes
implicaes socioeconmicas, podendo at mesmo afetar a competividade de grupos de
produtores, a depender da maior ou menor difculdade para responder s exigncias.
Um exemplo emblemtico o da produo de leite, produto tradicionalmente tpico
dos produtores familiares a maioria em estabelecimentos de rea pequena, mantendo
poucos animais em lactao , embora tambm produzido por produtores de maior porte,
de forma intensiva em capital, e at mesmo com capital imobilizado em animais.
O ambiente institucional no qual est inserida a cadeia do leite passou por muitas
mudanas desde o incio dos anos 1990, que
[...] incluem a desregulamentao dos preos, a abertura comercial e facilidade de im-
portao de leite e derivados dos pases do Mercosul, a restruturao da indstria lctea
(concentrao e centralizao do processamento), a diversifcao do consumo de lcteos
e as exigncias sanitrias determinadas pela Instruo Normativa n 51 (IN n 5/2002, do
Ministrio de Agricultura, Pecuria e Abastecimento). (SOUZA; BUAINAIN, 2013, p.309).
Essas mudanas institucionais, em especial a IN n 51, tiveram forte impacto sobre
toda a cadeia produtiva do leite, mas afetaram de forma diferenciada os produtores, prin-
cipalmente em virtude da escala de produo e das condies prvias para atender s
exigncias sanitrias.
Segundo Souza (2011), os pequenos produtores familiares, no especializados,
produzindo em pequena escala e com mais difculdade de acesso s unidades de proces-
samento, teriam mais restries para se adequar e corriam o risco de serem expulsos do
mercado. No entanto, esse cenrio negativo, que certamente atingiu milhares de produ-
tores, no se generalizou, e muitas bacias leiteiras sobreviveram, e algumas at cresceram.
Em todos os casos, a sobrevivncia dos produtores familiares de leite exigiu mudanas na
direo do novo padro, que incluram investimentos na melhoria da gentica dos animais,
na adoo de ordenhadeira e de resfriador, assim como na reorganizao logstica e da co-
mercializao. Na pesquisa de campo realizada por Souza (2011) na regio de Passo Fundo,
RS, a maioria dos produtores entrevistados passou a utilizar a ordenhadeira para acelerar a
ordenha, a economizar mo de obra, a facilitar o processo de trabalho e a melhorar a higie-
ne e a qualidade do leite. No caso dos resfriadores, as motivaes foram, em primeiro lugar,
atender norma que exige o resfriamento, e, em segundo, melhorar a qualidade do leite.
Essas duas aes, per se, provocaram a melhora no preo recebido pela incorporao de
uma bonifcao paga por algumas empresas para quem cumprisse determinadas metas
de qualidade.
Souza, no mesmo trabalho, indica que outras variveis infuenciaram a competitivi-
dade, desde a experincia organizacional dos produtores, que contavam com cooperativas
bem estruturadas para apoi-los e para reivindicar o acesso s polticas pblicas, at ex-
perincia anterior com o uso de tecnologia a maioria deles produzia tambm gros e j
havia participado das ondas de modernizao desde os anos 1970, com a soja e o trigo e
a presena de uma rede importante de servios tcnicos que facilitaram o acesso e o ajuste
das tecnologias ao perfl dos produtores. Mas, independentemente da importncia das
demais variveis, o elemento-chave foi a elevao da produtividade do trabalho e do ren-
dimento dos recursos naturais disponveis, resultado da intensifcao do uso dos capitais,
tanto o plasmado nos investimentos em mquinas, equipamentos e infraestrutura fsica e
tambm em melhoria gentica dos animais, quanto o capital humano e social envolvido.
Ademais, as inovaes tecnolgicas que os produtores tiveram de adotar para se ajustar
s mudanas institucionais responderam a duas dimenses/obstculos a falta de mo
de obra e as condies penosas de trabalho cuja importncia tende a ser reduzida na
literatura sobre o meio rural, ainda impregnada dos contextos j superados, nos quais o
trabalho era abundante e as condies de trabalho no tinham grande importncia.
No h dvidas, portanto, de que o marco institucional atua como forte condicio-
nante dos padres produtivos da agricultura moderna, e que sobreviver como agricultor
depende, cada vez mais, da capacidade para se adequar s crescentes exigncias derivadas
dessas regras, o que exige a intensifcao do uso de capital, que aos poucos vai determi-
nando o novo padro de acumulao.
Agricultura e meio ambiente:
da degradao ao uso sustentvel
Ao lado da qualidade (safety food) e da segurana alimentar, outro fator-chave para o
funcionamento das cadeias produtivas do agronegcio a conscientizao da populao
sobre a gravidade do problema ambiental, seja no plano local, seja no plano global. A preo-
cupao com os recursos naturais tem profundos impactos sobre toda a lgica do setor, em
particular no que se refere ao uso de tecnologias. No passado, o drive tecnolgico movia-se
de acordo, quase que absolutamente, com a elevao do rendimento da produo e, de
maneira secundria, de acordo com a reduo de custos. Essa flosofa, cuja racionalidade
assentava-se no risco real de ocorrncia do cenrio malthusiano, nas grandes fomes que
marcaram alguns pases no perodo do ps-guerra e na divulgao das primeiras infor-
maes da Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO) sobre a
fome no mundo, orientou a Revoluo Verde e foi responsvel pelo enorme progresso da
agropecuria e pelo afastamento, nestes ltimos 50 anos, do fantasma malthusiano. A pro-
dutividade total dos fatores cresceu de forma considervel e permitiu a multiplicao dos
alimentos, em propores talvez equivalentes s do milagre da multiplicao dos peixes.
Esse progresso foi obtido, pelo menos em parte, com o sacrifcio de recursos na-
turais e com impactos negativos sobre o meio ambiente em geral. O contexto de hoje
diverso. A elevao de produtividade e/ou a reduo de custos de produo j no podem
ser alcanadas custa do meio ambiente. A anlise de impacto ambiental tornou-se, no
novo contexto, pr-condio para a viabilidade de qualquer tecnologia, da mais simples
mais sofsticada. A nova institucionalidade impe, de maneira indita, a convergncia
entre interesses micro e macro, entre os interesses dos produtores e os da sociedade em
sentido amplo, expressos nas regras de comrcio internacional e no conjunto de exigncias
dos consumidores em geral, muitas das quais no se transformaram em normas escritas a
serem seguidas por fora legal. No atual contexto, ainda que uma tecnologia seja vantajosa
do ponto de vista microeconmico, difcilmente se tornar hegemnica e se disseminar se
no estiver em conformidade com os padres estabelecidos, em especial os relacionados
qualidade e segurana dos alimentos e aos impactos ambientais.
No Brasil, a questo ambiental aparece em mltiplos contextos como um condicio-
nante importante para o padro produtivo e o desenvolvimento da agricultura em geral.
O longo e ainda no encerrado debate sobre o Novo Cdigo Florestal (Lei n 12.651, de
25/5/2012) ilustra, de forma paradigmtica, as relaes complexas entre meio ambiente,
tecnologia, uso da terra e recursos naturais em geral no contexto democrtico, no qual
os legtimos interesses divergentes das partes interessadas emergem como confitos e
disputas ideolgicas que no raramente inviabilizam solues de compromisso e travam
o prprio processo de desenvolvimento. A discusso sobre o Novo Cdigo Florestal durou
13 anos, e nesse perodo as prprias regras sobre o uso da terra fcaram instabilizadas,
o que provavelmente contribuiu para acelerar processos de ocupao e desmatamento
que viriam a ser vedados pela nova legislao. O ponto central que, independentemente
da viso que se tenha sobre o Cdigo se mais ou menos liberal no sentido de fexibili-
zar o uso da terra , as regras aprovadas impem um conjunto de restries que exigiro
adaptaes dos estabelecimentos e dos sistemas produtivos vigentes, que s podero ser
viabilizadas por novos investimentos e pela intensifcao das inovaes tecnolgicas, para
assegurar a elevao da produtividade total dos fatores disponveis para utilizao.
O Zoneamento Agrcola de Risco Climtico Zarc (e os demais utilizados no Pas,
como o Zoneamento Ambiental ZA, o Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE, o Zonea-
mento Agroecolgico da Cana-de-Acar, entre outros) um instrumento de ordenao
territorial e ambiental, que tem como objetivo principal incorporar a dimenso ambiental
ao processo produtivo, assegurando a compatibilidade do uso da terra com a aptido am-
biental. Em um primeiro momento, o zoneamento foi tratado como uma ferramenta que
reunia informaes teis para as decises dos produtores sobre o que e como produzir
em uma localidade determinada, de modo a reduzir o risco climtico. Aos poucos foram
assumindo um papel mais impositivo, que se revela como restrio absoluta ao uso da
terra para fnalidades que no so consideradas sustentveis e como condicionante para
acesso s polticas agrcolas. O Zoneamento da Cana-de-Acar, por exemplo, restringe a
expanso da lavoura de cana nos biomas Amaznia e Pantanal e na Bacia do Alto Panta-
nal, e condiciona o fnanciamento pblico s reas consideradas de alta aptido. No caso
do Zoneamento Agrcola de Risco Climtico, a observncia s recomendaes do pacote
tecnolgico uma condio necessria para participar dos programas de seguro (Proagro,
Proagro Mais e Subveno ao Prmio do Seguro Rural), alm do acesso a certas linhas do
crdito rural ofcial. Dessa maneira, os condicionantes ambientais vo se refetindo nos
processos produtivos, impondo padres tcnicos baseados no uso mais intensivo de
conhecimento, tecnologia que no se confunde com mecanizao e insumos qumicos,
apenas e capacidade de gesto.
Cada vez mais, a produo agropecuria deve respeitar atributos de qualidade e res-
ponsabilidade social. No se trata apenas de dever no sentido moral, fator que no passado
pouco interferiu na dinmica dos mercados, mas em dever num sentido cada vez mais
imperativo, de condio para participar dos mercados. Assim, cada vez mais os produtos
agroalimentares devem assegurar a comprovao e a confana do mercado por meio de
sistemas estruturados e formalizados, que propiciem os procedimentos de avaliao da
conformidade, de identifcao de origem e a rastreabilidade (identifcados, especifcados,
formalmente descritos e homologados mediante protocolos de normas tcnicas) de pro-
cessos produtivos adotados.
Esse contexto exige controles mais rigorosos de todo o processo produtivo para
assegurar o enquadramento s crescentes exigncias dos mercados e da sociedade. A agri-
cultura de hoje exige produo com qualidade, segurana, sustentabilidade e efcincia,
e essa equao s tem soluo na aplicao do desenvolvimento cientfco e na inovao,
moldadas pelos mesmos condicionantes gerais necessrios para assegurar o desenvol-
vimento sustentvel. E isso, por sua vez, remete gesto, outro fator cuja importncia
crescente no novo padro.
O novo consumidor
Alm da demanda por alimentos mais seguros e de qualidade, cresce, em todo o
mundo, a busca por produtos agropecurios mais associados natureza, em uma reao
ao que muitos consideram uma excessiva industrializao do alimento. Nesse contexto,
atributos pouco valorizados no passado, como a produo orgnica, ganham importncia
e passam a ser fator de agregao de valor aos produtos. Mas a preocupao com o meio
ambiente tem implicaes muito mais abrangentes do que a sugerida pela expanso da
produo orgnica: a tecnologia em geral vai se esverdeando, e os crivos ambientais so
cada vez mais determinantes para a viabilidade das inovaes.
Se, de um lado, o consumidor coletivo pede mais natureza, e os agricultores e as
cadeias do agronegcio respondem positivamente, colocando no mercado produtos
mais naturais, frescos e saudveis, do outro lado, o crescimento, a complexidade e a seg-
mentao da demanda acarretam um distanciamento da agricultura daqueles processos
produtivos mais tradicionais, que o senso comum identifca como naturais e saudveis, em
contraposio ideia de que o uso da tecnologia sempre artifcial e menos saudvel
o que no corresponde necessariamente ao que ocorre na realidade. De fato, ao mesmo
tempo que reagem comida de isopor, os consumidores buscam tambm maior diver-
sidade e intensidade de sabores, reagem sazonalidade que sempre marcou o comrcio
agropecurio e exigem um fuxo regular de abastecimento ao longo do ano. Tudo isso tem
impacto sobre a produo agropecuria, sobre o processo produtivo, sobre a organizao
das cadeias produtivas e sobre o funcionamento dos mercados agrcolas, locais, nacional
e mundial. Implica, mais uma vez, a adoo de pacotes tecnolgicos determinados, que
viabilizam o cultivo fora das estaes naturais ou com as caractersticas do produto de-
mandado pelo consumidor da colorao ao teor nutricional, da tecnologia empregada
ao respeito a algumas convenes sociais , assim como a produo em volume sufciente
para atender a uma demanda macia por determinados produtos. Ainda que esses pacotes
sejam cada vez mais verdes
1
, no sentido de incorporarem um nmero maior de restries
para reduzir o impacto ambiental negativo, eles no signifcam uma volta ao tradicional,
me natureza, ao uso menos intensivo de capitais; ao contrrio, a maioria das respostas
preocupao ambiental exige mais investimentos do que seria necessrio em sistemas pro-
dutivos mais predatrios ao meio ambiente, o que tambm refora o que aqui est sendo
chamado de novo padro de acumulao: mais capital, mais conhecimento, mais gesto,
mais inter-relao com mercados e instituies em geral.
Da oferta ilimitada escassez de mo de obra
da superexplorao proteo trabalhista
Um fator importante na composio do padro produtivo e de acumulao a
disponibilidade de mo de obra. A agricultura brasileira expandiu-se, ao longo de pra-
ticamente todo o sculo 20, em um ambiente prximo ao caracterizado pelos modelos
de oferta ilimitada de mo de obra, proposto originalmente por Lewis em 1954 (LEWIS,
1954), e incorporado anlise do desenvolvimento brasileiro por vrios autores, entre os
quais Furtado (2009). O excesso de oferta de mo de obra rural reproduzido pelo elevado
crescimento populacional e pela introduo localizada de tecnologia poupadora de mo
de obra, em um ambiente institucional caracterizado pela desproteo total dos trabalha-
dores rurais, manteve o padro de crescimento extensivo, com baixa produtividade e baixa
remunerao da mo de obra, at praticamente o fnal do sculo 20.
O processo de modernizao da agricultura no perodo de 1960 a 2000, induzido
inicialmente pela poltica agrcola e depois pela prpria concorrncia,
2
reduziu a demanda
relativa de mo de obra, que, apesar da migrao macia para as cidades, manteve-se dis-
1
Ver o captulo O agronegcio ser ecolgico, de Ademar Romeiro, deste livro.
2
No Brasil, a mecanizao foi mais induzida pela poltica pblica e pela necessidade de viabilizar o aumento da
escala de produo do que pela escassez e pela elevao do custo da mo de obra, fatores primrios de induo
da mecanizao em pases como os EUA, a Austrlia e o continente europeu.
ponvel para a agricultura. De fato, at pelo menos o incio da dcada de 1990, os principais
sistemas produtivos intensivos em mo de obra cana-de-acar, laranja, caf, algodo
e caju no Nordeste, frutas nos permetros de irrigao, hortalias e fores continuaram
contando com oferta regular e segura de mo de obra sazonal e ocasional, sufciente para
manter baixa a remunerao da fora de trabalho.
A dinmica do mercado de trabalho rural vem se modifcando rapidamente desde a
dcada de 1990, e a oferta ilimitada de mo de obra j se transformou, em algumas reas, em
escassez, com efeitos relevantes sobre vrios sistemas produtivos. No o caso de analisar
aqui o conjunto de fatores demogrfcos, econmicos e institucionais que explicam a redu-
o da mo de obra rural (BUAINAIN; DEDECCA, 2008; KREIN; STRAVINSKI, 2008; SAKAMOTO;
MAIA, 2012; SOARES, 2008), mas apenas indicar que se trata de um processo irreversvel,
associado, fundamentalmente, s disparidades entre as condies de vida no meio rural e
no urbano. Uma parte dos jovens do meio rural, em contato com o mundo urbano, aspira
mudar de vida, buscar novas oportunidades, correr riscos. No mais se trata de falta de terra
e de oportunidade de trabalho; tampouco de suposta acomodao melhora de situao
decorrente das transferncias do Bolsa Famlia e da aposentadoria rural, mas de uma rejeio
ao processo de trabalho na agricultura, que, independentemente de ser formalizado em
contrato, com direitos trabalhistas assegurados, visto como pesado e embrutecedor.
3

Os efeitos sobre sistemas produtivos, estabelecimentos e produtores heterogneo
e varivel, segundo a intensidade da escassez, a disponibilidade de alternativa tecnolgica
para substituir mo de obra e a viabilidade econmico-fnanceira para realizar os inves-
timentos necessrios. De um lado, a escassez de mo de obra passou a operar como um
indutor adicional da intensifcao de capital, por meio, por exemplo, da mecanizao,
de insumos e de prticas agropecurias que reduzem a demanda sazonal de trabalho e
o custo de gesto da mo de obra. De outro, sistemas produtivos e estabelecimentos que
tm maiores difculdades para adotar prticas compatveis com a disponibilidade reduzi-
da de mo de obra esto enfrentando srias difculdades para sobreviver. Essa situao
bastante abrangente, e inclui tanto produtores familiares quanto os no familiares de porte
pequeno e mdio que exploram sistemas ao mesmo tempo intensivos em capital e mo de
obra, em geral em reas mais prximas a metrpoles e cidades de porte mdio.
crescente escassez relativa de mo de obra somam-se mudanas institucionais
relevantes (FERREIRA, 2008; MORELLO, 2008), que contriburam para elevar tanto a remu-
nerao do trabalho rural quanto o custo de transao da gesto da mo de obra, que
3
Essas afrmaes, sem a apresentao de devida evidncia emprica, esto alinhadas viso de Marx e Engels
(1986), que, no Manifesto Comunista, declararam o embrutecimento da vida rural, refutando a viso idealizada
no meio urbano do rural como um espao de vida fcil. Refetem, ademais, evidncias colhidas pelo autor em
quase uma dezena de pesquisas de campo envolvendo centenas de famlias rurais, realizadas ao longo dos ltimos
15 anos, em cinco estados do Nordeste, em So Paulo, em Mato Grosso do Sul e no Rio Grande do Sul.
abrangem outros elementos alm da remunerao direta do trabalho, desde o risco de
no contar com a mo de obra demandada quando necessria, at o risco trabalhista que
envolve a contratao, mesmo quando, de boa f, atender s recomendaes da lei. Entre
essas mudanas destacam-se a poltica de valorizao do salrio mnimo, a massifcao do
Bolsa Famlia, e outras transferncias, como o Seguro-Defeso, a Bolsa Verde e o Garantia-
-Safra, a contnua expanso dos benefcios da aposentadoria rural, a extenso da legislao
trabalhista aos trabalhadores rurais, a ao do Ministrio Pblico do Trabalho e a atuao
da prpria Justia do Trabalho.
Essas mudanas refetem-se no crescimento dos empregados agrcolas com carteira
assinada, na maioria dos cultivos nos quais a chamada agricultura patronal est presente.
Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) (IBGE, 2010), a pro-
poro de empregados com carteira de trabalho em todos os cultivos passou de 28% em
2001, para 35,8% em 2009; no cultivo de cana-de-acar e na criao de aves, passou de
65,1% e 64,5%, para 79,5% e 71,7%, respectivamente. Na criao de bovinos, subiu de 29,4%
para 34%, e, no cultivo de caf e de outros cerais, passou de 30%. Esses percentuais podem
parecer baixos e questionar a tese da importncia da elevao do custo da mo de obra como
fator indutor do novo padro mais intensivo em capital. No entanto, preciso observar que
a presena da mo de obra familiar distorce esses percentuais, que so calculados sobre o
total da mo de obra ocupada, e no sobre a mo de obra contratada. Em segundo lugar, a
elevada heterogeneidade da agricultura brasileira (VIEIRA FILHO, 2013) tambm se refete
nesse indicador, uma vez que, nas regies Norte e Nordeste, que juntas concentravam 55%
da populao ocupada agrcola em 2009 (IBGE, 2010), a proporo de empregados com car-
teira de trabalho era de 17,5% e 20,9%, respectivamente, contra 53,1% e 48,6% nas regies
Centro-Oeste e Sudeste. Mas, mesmo nas duas primeiras regies, a formalizao cresceu de
forma acentuada na dcada, passando de 8,7% para 17,7% na regio Norte, e de 15,4% para
20,9% no Nordeste, entre 2001 e 2009. (MAIA; SAKAMOTO, 2013, p.9).
Segundo esses mesmos autores,
O rendimento mdio no trabalho principal dos ocupados agrcolas se valorizou substan-
cialmente em todas as categorias ocupacionais. De maneira geral, passou de R$ 487 para
R$ 616 entre 2001 e 2009, crescimento de 26,5%. O crescimento foi mais acelerado entre
os empregados permanentes e temporrios (variao de 38% e 27%, respectivamente), o
que estaria associado ao processo de formalizao das relaes trabalhistas e, em grande
medida, expressiva valorizao do salrio mnimo no perodo, valor que base para
pagamento de boa parte dos assalariados agrcolas.
Ao mesmo tempo que essas mudanas na dinmica do mercado de trabalho rural
refetem as transformaes do padro de acumulao da agricultura, refetem-se tambm
na dinmica dos sistemas produtivos, induzindo a intensifcao do capital e inovaes
que reduzem a demanda de mo de obra e o custo de gesto da fora de trabalho. Essa
situao apresenta um desafo relevante para os pequenos estabelecimentos, de elevar a
produtividade do trabalho sem perder as vantagens competitivas associadas justamente
disponibilidade e ao baixo custo do trabalho familiar. O desafo tanto maior porque a me-
canizao uma tecnologia que exige maior imobilizao de capital, pouco fexvel em
relao escala e, em muitos casos, tem utilizao marcadamente sazonal, o que difculta
sua adoo por estabelecimentos de pequeno porte. Alm disso, o mercado de aluguel de
mquinas e equipamentos est ainda pouco desenvolvido, alm de estar mais voltado ao
atendimento da demanda de mdios produtores, e no dos pequenos.
Modernizao, custo, fnanceirizao e riscos
Outra dimenso relevante do que est se chamando de novo padro a econmico-
fnanceira. Sabe-se que atividade agropecuria mais sujeita aos riscos associados natureza
e aos riscos econmicos do que a indstria em geral. Isso se deve prpria dependncia da
natureza, que impe hora certa para plantar, colher, ordenhar, etc., e difculta os ajustes e as
respostas s sucessivas futuaes dos mercados. O uso intensivo de tecnologia, do satlite s
sementes, e de prticas cada vez mais especfcas da agricultura de preciso contribuem para
controlar as variveis ambientais e mitigar o risco da produo, mas elevam o risco econmico
na medida em que exigem maiores investimentos e acentuam o processo de fnanceirizao.
A intensifcao da produo , como j se mencionou, mais intensiva em investi-
mentos, uso de insumos, mo de obra mais qualifcada e servios em geral. Tudo isso se
traduz em elevao dos investimentos necessrios para participar do negcio, dos custos
monetrios (ainda que o custo unitrio por produto caia) e do capital de giro. Os produtores
precisam recorrer a terceiros para obter fnanciamento, tanto de bancos pblicos quanto
de privados, tanto de fornecedores de insumos e equipamentos quanto das tradings/inds-
trias que controlam a comercializao e o processamento dos produtos agrcolas. Gasques
et al. (2014) confrmam que mudanas acentuadas tambm vm ocorrendo do lado dos
insumos. Terra e trabalho perdem forte participao ao longo dos anos. Por outro lado,
mquinas agrcolas, fertilizantes e defensivos tm acentuado aumento na composio dos
custos de produo.
Isso torna os produtores ainda mais vulnerveis s vicissitudes da natureza e s fu-
tuaes dos mercados. Pequenas variaes de custos e/ou de produtividade podem ter
impactos signifcativos para a sustentabilidade econmico-fnanceira da atividade. Uma
perda pequena de receita, sem cobertura de seguro, situao da maioria dos produtores
brasileiros, pode difcultar o cancelamento de dvidas, obrigar o produtor a vender na hora
errada, a elevar o nvel de endividamento por meio de renegociaes, enfm, eleva a vulne-
rabilidade dos produtores.
nesse sentido que a competitividade e a vulnerabilidade so as duas faces da
agricultura cientfca globalizada, como Frederico (2013) denomina o novo padro de acu-
mulao: a competitividade exige investimentos e aprofunda a insero dos produtores
nos circuitos fnanceiros, o que introduz novos elementos de vulnerabilidade em razo da
volatilidade desses mercados e do nvel mais elevado de endividamento necessrio para
fnanciar a produo. Para lidar com a vulnerabilidade, os produtores passam a utilizar os
mecanismos de gesto de risco, do seguro s operaes de hedge nos mercados futuros,
das vendas antecipadas de parte da produo ao uso de fnanciamento no bancrio e
securitizao dos passivos, que, por sua vez, reforam a insero nos circuitos fnanceiros.
Os mercados de commodities agrcolas esto hoje inseridos no circuito fnanceiro
global, e os preos futuam com mais intensidade porque a oferta e a demanda passaram a
responder tambm ao dos fundos fnanceiros que esto operando, de forma crescente,
nesses mercados. Os especuladores sempre atuaram como protagonistas dos mercados
de commodities, e a especulao sempre foi fator de estabilizao das futuaes sazonais
dos preos, e no de instabilizao. Com efeito, como a oferta da maioria dos produtos
agrcolas concentra-se em poucos meses e o consumo divide-se em um perodo maior, os
especuladores foram sempre responsveis pela compra de parte da oferta no perodo
da safra (o excesso em relao ao consumo/necessidades correntes) e pela formao de
estoques que tendem a reduzir o movimento sazonal de queda de preos agrcolas no
perodo da safra, sempre com a expectativa de vender mais caro no perodo da entressafra.
Uma parte das operaes de compra e venda nas bolsas sempre foi realizada direta-
mente ou em nome de produtores e empresas que produzem e utilizam os produtos comer-
cializados em seus processos produtivos e rede de negcios (produtores, agroindstrias, co-
operativas, instituies pblicas operando programas de estabilizao e garantia de preos e
governos), mas outra parte das operaes sempre foi realizada por especuladores, cuja nica
motivao ganhar com a especulao. Mas, tradicionalmente, as expectativas desses espe-
culadores formavam-se com base na disponibilidade fsica dos produtos, do lado da oferta,
e na expectativa de demanda efetiva, composta pelo consumo corrente e pela formao de
estoques estratgicos, privados e pblicos. A novidade que vem modifcando o funciona-
mento dos mercados de commodities agrcolas nos ltimos anos que os fundos fnanceiros
operam com maior autonomia em relao a esses fundamentos do mercado de commodities
e criam uma demanda fctcia que tem elevado a volatilidade dos preos agrcolas.
O processo de fnanceirizao no se restringe dependncia fnanceira a que fcam
sujeitos os agricultores, e refete-se diretamente na formao da renda, que diretamente
afetada pelos movimentos nas bolsas de mercadorias e pela taxa de cmbio (em termos
mais gerais, pela poltica econmica). Buainain et al. (2014) exemplifcam a exacerbao
dos riscos associados fnanceirizao tomando como exemplo a renda da produo de
soja no municpio brasileiro de Campo Novo do Parecis, MS. A Figura 1 mostra a evoluo do
custo, a receita e a taxa de cmbio entre setembro de 2006 e janeiro de 2012. As despesas,
em sua maioria, so efetuadas durante o ms de setembro, enquanto a receita realizada
durante o ms de abril do ano seguinte. A renda negativa obtida na safra 2006/2007 resul-
tou da valorizao do real em relao ao dlar americano, entre setembro de 2006 e abril
de 2007, e a renda positiva obtida na safra 2008/2009 foi infuenciada pela desvalorizao
do real durante o perodo da safra. Isso signifca que a poltica macroeconmica representa
uma nova fonte de risco para a agricultura fnanceirizada. (BUAINAIN etal., 2014, p.25).
Esse processo de fnanceirizao, que no passa de uma radicalizao do processo de
mercantilizao da produo, submete os produtores, de forma mais intensa, s regras e ao
funcionamento dos mercados, reduzindo a autonomia para fugir aos padres tecnolgicos
e organizacionais dominantes.
Figura 1. Taxa de cmbio mensal (cmbio, R$ US$
-1
) e preos internacionais de soja (soja, US$ t
-1
) e
fertilizante (fertilizantes, US$ t
-1
) entre setembro de 1996 e abril de 2012, custo de produo total no ms
de setembro (custo, R$ t
-1
) e receita da produo no ms de abril (receita, R$ t
-1
) por tonelada de soja
produzida em Campo Novo dos Parecis, MT, nas safras 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010,
2010/2011 e 2011/2012.
Fonte: dados da Associao das Indstrias de leos Vegetais (2013), Banco Mundial (2013), ICIS (2013) e International Survey of
Herbicide Resistant Weeds (2013).
A revoluo da gesto
4
Fala-se muito em tecnologia agrcola e no seu papel para o aumento da produtivi-
dade que est na base da evoluo da agricultura nos ltimos 50 anos, em particular aps
a Revoluo Verde. E fala-se muito pouco, ou quase nada, das implicaes das mudanas
tecnolgicas sobre a organizao e a gesto do negcio agrcola.
5
Todas as mudanas mencionadas acima ampliam o escopo e introduzem comple-
xidades no processo produtivo agrcola moderno, que se distancia, de maneira radical, da
agricultura tradicional, cuja prtica era transmitida no dia a dia da atividade, de pai para
flho. O agricultor contemporneo, mesmo o pequeno, precisa ter informao e conheci-
mento sobre as tecnologias disponveis, e discernimento para escolher a mais adequada
ao seu perfl e a sua dotao de recursos; precisa saber comprar e vender, realizar contratos
e execut-los; precisa gerenciar os recursos humanos, at mesmo a mo de obra familiar,
a parte fnanceira da atividade, o uso dos instrumentos de poltica agrcola e de gesto
de risco disponveis. preciso coordenar mltiplas atividades e alinhar os incentivos dos
participantes, alocar o tempo disponvel entre as vrias atividades, organiz-las e gerenciar
todo o processo produtivo. A gesto da agricultura exige capacidade de deciso tempesti-
va sobre esse vasto campo de fatores que afetam direta e indiretamente os resultados que
se pretende alcanar. Nesse contexto, a gesto uma capacidade estratgica do agricultor
inserido no novo padro, cujo domnio de fato essencial para obter e manter bons re-
sultados na prtica da agropecuria intensiva. Pequenos ganhos de produtividade, que a
partir de certo nvel tm custos crescentes, podem ser facilmente anulados por pequenas
falhas de gesto, da mesma maneira que uma boa gesto pode compensar problemas
enfrentados no processo de produo e assegurar uma rentabilidade adequada.
Buainain, Contini e Vieira
6
apontam quatro exemplos para ressaltar a importncia da
gesto: o risco das pragas e plantas daninhas; os riscos sanitrios na produo animal; as
4
Esta seo tem como base o artigo Revoluo da gesto ou gesto da revoluo na agropecuria?, de Buainain,
Contini e Vieira, em fase de edio para publicao.
5
A gesto uma rea do conhecimento fundamentada em um conjunto de princpios, normas e funes elaboradas
para disciplinar os fatores de produo, tendo em vista alcanar determinados fns, como a maximizao de
lucros ou a adequada prestao de servios pblicos e privados. A gesto mobiliza mtodos e conhecimentos de
diversas cincias, como Contabilidade, Direito, Economia, Filosofa, Psicologia, Sociologia, etc. A gesto moderna
tem por princpios planejar, organizar, dirigir e controlar e, portanto, requer a elaborao de planos, pareceres,
relatrios, projetos, arbitragens e laudos, entre outros. (CHIAVENATO, 2003)
6
Artigo Revoluo da gesto ou gesto da revoluo na agropecuria?, de Buainain, Contini e Vieira, em fase de
edio para publicao.
perdas pr e ps-colheita; e o uso da tecnologia, notadamente da agricultura de preciso.
7

Em relao s pragas, um bom exemplo o ataque da lagarta Helicoverpa armigera
8
, intro-
duzida no Brasil em 2013, onde encontrou ambiente propcio para se propagar, causando
prejuzos signifcativos na produo agrcola, em vrios estados do Brasil (EMBRAPA, 2013).
No caso do risco sanitrio, o melhor exemplo so os brotes ocasionais de febre aftosa, que
reduzem de forma signifcativa o mercado para a carne bovina brasileira, tambm ocasio-
nando grandes perdas para toda a cadeia produtiva, mas principalmente para o pecuarista,
cujo produto subitamente desvalorizado na hora de vender.
A tecnologia oferece solues e ganhos de rendimento e rentabilidade, mas, se mal
gerenciada, pode signifcar a runa do produtor, pois o leva a gastar mais do que a produo
poder compensar. O gerenciamento dos estabelecimentos e das tcnicas de produo
pode gerar ganhos imediatos de rendimento graas reduo do uso excessivo e des-
necessrio de insumos, notadamente fertilizantes e defensivos, interveno tempestiva
para conter pragas e corrigir problemas ao longo da safra; e tambm ganhos cumulativos,
na medida em que a gesto adequada evita a degradao ambiental e preserva o potencial
produtivo dos recursos naturais e da infraestrutura, e tambm os equipamentos do estabe-
lecimento. Finalmente, uma reconhecida fonte de prejuzo so as perdas e a colheita, que
podem ser reduzidas por meio de gesto adequada.
O crescimento da produtividade pode ser atribudo a diversos fatores, alguns inter-
nos aos estabelecimentos agropecurios e outros externos. Os principais esto relaciona-
dos melhor qualifcao da mo de obra, melhoria no uso e na efcincia de mquinas
e equipamentos, utilizao crescente de novos processos de execuo e monitoramento
das operaes, a variedades e linhagens mais resistentes e adaptadas, ao uso de sementes
geneticamente modifcadas de soja, milho e algodo, a investimentos em pesquisa que
favoream aumentos extraordinrios da produtividade da terra por meio do emprego de
novas prticas agropecurias. A agricultura rotineira d lugar agricultura praticada com
base nas opes feitas pelos produtores, o que exige o desenvolvimento da capacidade
de gesto para lidar com os aspectos produtivos propriamente ditos, com as decises de
mercado, desde a compra dos insumos at a venda dos produtos, com o fnanciamento e
a gesto dos riscos e at mesmo com os assuntos legais e institucionais. Tudo isso implica
o desenvolvimento de capacidades distintas das que caracterizam o agricultor tradicional,
7
A expresso agricultura de preciso refere-se a prticas que permitem gerenciar o sistema de produo agrcola,
considerando que o ambiente no uniforme. uma flosofa de gerenciamento que leva em considerao a
variabilidade espacial da produo, buscando tirar proveito dessas desuniformidades sempre que forem
relevantes. Para tanto, a tcnica faz uso intensivo da geotecnologia, do sistema Global Precision System (GPS) e
da eletrnica, principalmente sensores (MOLIN, 2001).
8
Helicoverpa armigera uma lagarta quarentenria identifcada recentemente no Brasil, que surpreendeu produtores
e pesquisadores pelo seu elevado poder de destruio, causando prejuzos, principalmente, s lavouras de milho,
soja e algodo (EMBRAPA, 2013).
cujos conhecimentos e experincias eram transmitidos de gerao para gerao. E a ca-
pacidade de gesto, ao mesmo tempo que se coloca como condio de sustentabilidade
da produo agropecuria, atua tambm como fator adicional de clivagem entre os pro-
dutores, j que uma parte deles apresenta evidente desvantagem para dominar as novas
prticas envolvidas na agricultura intensiva em capitais.
A Figura 2 apresenta o conjunto de riscos da atividade agrcola que exigem gesto.
Figura 2. Gesto da produo agropecuria.
A intensifcao do crescimento extensivo
A nova fase da agricultura brasileira, ou o novo padro de acumulao, traduz-se
na intensifcao do crescimento extensivo, padro histrico baseado na incorporao de
terras virgens e de mo de obra no qualifcada, cuja sustentabilidade era assegurada pela
disponibilidade de terras virgens e pblicas, pelo crescimento populacional e pelo baixo
custo de oportunidade da mo de obra. Nesse modelo de crescimento extensivo, a produti-
vidade do trabalho e o rendimento da terra sempre foram baixos, e a acumulao baseava-
se em dois pilares: de um lado, na aquisio/apropriao de novas terras (patrimnio) nas
fronteiras, cuja valorizao posterior era garantida pelo crescimento da economia brasileira
e consequente demanda por alimentos e matrias-primas agropecurias, e pelo Estado,
que no apenas legitimava a posse, transformando-a em propriedade, como promovia a
integrao das fronteiras ao mercado, realizando obras pblicas e concedendo facilidades
fscais e creditcias para parte dos pioneiros; de outro lado, apesar da baixa produtividade
geral dos fatores, o rendimento corrente era maximizado pelo baixo custo monetrio de
produo, associado baixa dotao de capital, limitada utilizao de insumos externos e
ao baixo custo da mo de obra, parcialmente coberto por arranjos contratuais que transfe-
riam para os prprios trabalhadores parte do custo de reproduo, praticamente sem custo
para os proprietrios.
Esse modelo de crescimento da agricultura baseado no uso extensivo da terra e da
mo de obra, com custos monetrios relativamente baixos, respondeu com certa funciona-
lidade (CASTRO, 1969; FURTADO, 2009; SORJ, 1982) ao modelo de industrializao adotado
no Pas a partir dos anos 1950, por meio de substituio das importaes. No contando
com uma base endgena slida para alavancar a acumulao de capital na indstria, o
processo dependia do fnanciamento pblico por meio da infao e da transferncia de
renda do setor primrio, notadamente a agricultura, para a economia urbano-industrial
em expanso. As transferncias eram operadas por meio de rebaixamento do preo dos
alimentos e das matrias-primas agropecurias, e por meio da sobrevalorizao da taxa de
cmbio, que at o incio dos anos 1970 pressionou para baixo a renda dos setores expor-
tadores, fundamentalmente a agricultura e a minerao, e favoreceu os importadores, em
particular a indstria que dependia de mquinas e insumos importados, os quais, ademais,
gozavam de tarifas preferenciais por no contarem com a produo nacional.
Existe a um aparente paradoxo: como manter o dinamismo da produo necessrio
para operar as transferncias de renda e, ao mesmo tempo, impor uma tributao implcita
que penaliza o setor que deveria ser incentivado? Independentemente das vrias crises
de abastecimento, internas e externas, registradas no perodo de 1950 a 1970, o modelo
funcionou, e a agricultura no se colocou como um obstculo, nos termos da tese formu-
lada pelos estruturalistas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal)
(BRESSER-PEREIRA, 2010). A explicao est no modelo extensivo e na permissividade
fundiria, que facilitavam a acumulao patrimonial e transferiam para a mo de obra,
no qualifcada e mal paga, parte do nus da compresso da renda. Esse modelo entrou
em crise a partir dos anos 1960, por j no mais corresponder s demandas feitas pelo
processo de acumulao. Da crise emerge a estratgia de impulsionar a modernizao da
agricultura que Kageyama etal. (1990) denominaram de industrializao da agricultura
, que, sem dvida, desempenhou um papel relevante na transformao da base tcnica e
organizacional da agricultura e na consolidao do novo padro de acumulao. Kageyama
etal. (1990), em 1987, j chamavam a ateno para a vigncia de um novo padro agrcola
brasileiro, que emergira da passagem do complexo rural aos complexos agroindustriais.
Entre 1950 e 1970, a rea total da agropecuria cresceu quase 2,5 vezes, passando
de 2 milhes de hectares ocupados para 5 milhes, tendo a metade de estabelecimentos
menos de 10 ha (contra 35% em 1950). Desde ento, a fronteira no parou de crescer.
O Centro-Oeste foi ocupado pela agricultura nos ltimos 35 a 40 anos; a partir da dcada
de 1980, o Nordeste agrcola comeou a se alargar com a incorporao dos cerrados da
Bahia, do Piau e do Maranho; na regio Norte, a foresta continuou sendo desmatada e
incorporada produo pecuria e agrcola. Ou seja, manteve-se a dimenso extensiva
da expanso da agricultura, ou seja, novas terras foram incorporadas produo do setor.
Ainda assim, entre 1970 e 2006, a rea dos estabelecimentos cresceu apenas 0,05%, pas-
sando de 4,93 milhes de hectares para 5,17 milhes de hectares, um acrscimo de apenas
240 mil hectares em 35 anos. Nesse mesmo perodo, a produo agropecuria brasileira
multiplicou-se por 6: a produo de soja multiplicou-se por 24,5, saltando de 1,8 milho
de toneladas para 46,1 milhes; a de milho, por 3,3 (de 12,7 milhes de toneladas para
41,4 milhes); a de cana-de-acar cresceu seis vezes, atingindo 407,4 milhes de tonela-
das em 2006; e a produo de laranja aumentou cinco vezes. O nmero de cabeas de gado
bovino tambm cresceu, passando 78,5 milhes para 176 milhes de cabeas entre 1970
e 2006. Tambm foi espetacular o crescimento do plantel de aves, que se multiplicou por
5,4, alcanando 1,14 bilho de cabeas em 2006, conforme Censos Agropecurios do IBGE,
de vrios anos.
Esses nmeros, por si ss, so sufcientes para indicar a intensifcao da produo
agropecuria e confrmar o uso mais intensivo do recurso terra. Essa intensifcao no
excluiu, no entanto, a ocupao de novas reas nas fronteiras, ocupao que pode ser des-
dobrada em dois processos. De um lado, uma melhor utilizao de terras que j estavam
ocupadas, e que eram exploradas de forma extensiva, ou em pastagens degradadas ou
at mesmo em pastagens abandonadas processo que hoje valorizado por permitir
a recomposio parcial da vegetao nativa , que foram reincorporadas produo dos
estabelecimentos em novas bases tcnicas. Essa fronteira interna foi reocupada com pas-
tagens plantadas, com reforestamento para fns industriais e com a implantao de novos
cultivos, em particular a cana-de-acar e a soja, mas tambm caf, laranja, borracha e,
em menor escala e de forma mais localizada, frutas. De outro lado, a intensifcao deu-se
tambm pela incorporao de reas novas nas fronteiras, tendo como base um padro
tcnico e sistemas produtivos que representaram uma ruptura com o padro produtivo
do modelo tradicional de ocupao das fronteiras. O melhor exemplo desse processo a
ocupao do Cerrado na regio Centro-Oeste, com base na produo em larga escala e no
uso intensivo da terra, processos estes apoiados em tcnicas agronmicas e tecnologias
agropecurias de ponta, como maquinrio, sementes e gesto.
preciso ter claro que o novo padro no signifca que a terra tenha perdido
importncia,
9
mas apenas que a acumulao passou a depender, cada vez mais, dos inves-
timentos necessrios para montar e fazer operar o novo padro. A terra transformou-se,
dessa forma, em capital fundirio, que se valoriza graas aos investimentos produtivos
realizados e prpria valorizao desse ativo, limitado em razo tanto do dinamismo da
agricultura quanto de inseguranas associadas insegurana institucional e a falhas de
mercado, notadamente do mercado fnanceiro, que mantm a atratividade da terra como
aplicao patrimonial de longo prazo (REYDON; ROMEIRO, 1994).
O novo padro no exclui, portanto, a ocupao de novas terras movimento que
persiste, impulsionado pelas oportunidades de investimentos criadas pelo prprio dina-
mismo do agronegcio e pela institucionalidade fundiria fraca, que premia a ocupao
pioneira e o desmatamento, no lugar de coibir e penalizar, quando indevido. Mas implica a
intensifcao do uso da terra baseado na intensifcao do uso de capital.
Se, durante certo perodo, o uso intensivo convive com o extensivo e propicia ren-
das diferenciais para os que operam com produtividade mais elevada, a concorrncia e o
marco institucional, mencionados acima, tm erodido a competitividade dos produtores
marginais, daqueles que mantm o uso extensivo dos recursos produtivos, e imposto,
com rapidez e efccia crescentes, nveis mais elevados de produtividade e efcincia, que
exigem investimentos e uso mais intensivo dos recursos, o que coloca os produtores sob a
lgica do novo padro de acumulao. De fato, a porcentagem da rea destinada s lavou-
ras cresceu nas ltimas dcadas e, em 2006, alcanou 18,14% da rea total.
Os trabalhos coordenados por Jos Garcia Gasques sobre transformaes da agricul-
tura brasileira e determinantes do crescimento da produo (GASQUES; CONCEIO, 2000;
2001; GASQUES et al., 2009, 2010) apresentam fartas evidncias sobre as transformaes
estruturais da agricultura nos ltimos 30 anos, que justifcam falar em um novo padro.
As transformaes no se referem tanto ao tamanho ou distribuio dos estabelecimentos
agropecurios, mas s respostas dadas s perguntas bsicas da Economia: o que produzir,
como produzir e para quem produzir. Os autores mostram (GASQUES et al., 2010) que a
utilizao das terras (o que produzir) modifcou-se de forma signifcativa entre os censos
agropecurios de 1970 e 2006: a rea de lavouras passou de 34 milhes de hectares para
60 milhes, enquanto a de pastagem e a de matas cresceram pouco, de 154 milhes para
158 milhes de hectares no caso da pastagem, e de 91 milhes para 98 milhes de hectares
no de matas. interessante notar que as trajetrias so distintas, pois, enquanto a rea
9
A participao das terras no patrimnio (valor dos bens) dos estabelecimentos agropecurios mantm-se elevada
e crescente nas ltimas dcadas, tendo subido de 53% em 1970, para 70,5% em 2006, seguidas de prdios
e construes (14,3% em 1970 e 9,2% em 2006), animais (26% e 8,1%, em 1970 e 2006, respectivamente),
mquinas e equipamentos em geral (5% e 6,4%, em 1970 e 2006, respectivamente), lavouras permanentes e
matas plantadas.
de lavouras cresceu e depois se manteve mais ou menos estabilizada, prxima ao pico, as
reas de pastagem e matas apresentaram quedas acentuadas. A composio da produo
(o que produzir) tambm mudou ao longo desse perodo, marcado pela rpida expanso
de alguns produtos, com destaque para a soja em gro, a cana-de-acar e o milho, na
produo vegetal, e para a produo de aves e carne. E essa mudana refete-se em [...]
acentuada alterao na composio dos fatores na agricultura [...] (GASQUES etal., 2010,
p. 38): o peso do custo da mo de obra no custo total caiu de 51% em 1970, para 16,1%
em 2006; a utilizao dos tratores subiu de 7% para 17,8%; e os custos com [...] energia
eltrica, adubos e corretivos e leo diesel tambm apresentaram elevaes expressivas [...]
(GASQUES etal., 2010, p.38).
O desempenho entre os produtos foi bastante variado,
10
mas o aumento de pro-
dutividade das lavouras e da pecuria, resultado das mudanas no como produzir, foi
praticamente geral.
Observando-se a relao entre as reas de pastagem e o total de bovinos, tem-se forte
queda nesta relao nos anos analisados, que passa de 2,56 ha por animal em 1940 para
1,96 em 1970 e 0,93 em 2006. Essa relao expressa a capacidade de suporte da pastagem
e indica que o aumento desta capacidade pode liberar terras para outras fnalidades. Os
dados sobre a produo vegetal tambm apontam a melhoria nos nveis de produtividade
de lavouras como a de caf, cujo rendimento aumentou seis vezes entre 1920 e 2006, e da
uva, que aumentou quase trs vezes no mesmo perodo. Entre 1970 e 2006, o rendimento
do milho cresceu quase duas vezes, e o do trigo e da soja, trs vezes. A cana-de-acar,
por sua vez, obteve aumento de mais de duas vezes entre 1950 e 2006. (GASQUES etal.,
2010, p.21).
Os indicadores da evoluo do rendimento da terra e/ou da produtividade do
trabalho na agricultura podem ser enganosos, uma vez que, na agricultura, mais que na
indstria, as combinaes produtivas refetem condies locais variveis, que relativizam
o resultado dos indicadores de rendimento dos fatores tomados isoladamente. Por isso,
o melhor considerar a evoluo da produtividade total dos fatores (PTF), como fazem
Gasques et al. nos vrios trabalhos mencionados. E a anlise que apresentam para o pe-
rodo 19702006, com base nas informaes dos Censos Agropecurios (GASQUES et al.,
2010, p. 31), no deixa margem para dvidas quanto ao papel central da produtividade
para explicar o crescimento e o dinamismo da agricultura brasileira:
Nota-se que, enquanto o produto da agricultura uma combinao da produo vegetal,
pecuria e agroindstria rural cresceu 243% entre 1970 e 2006, o uso de insumos cres-
ceu apenas 53%. Este resultado mostra que o crescimento da agricultura brasileira tem se
dado principalmente com base na produtividade.
10
A produo de algumas culturas arroz, feijo, uva e algodo cresceu pouco (entre 50% e menos de 100% entre
1970 e 2006); outras (como trigo) fcaram estagnadas (cresceram at 50%); e algumas, como o cacau, caram.
A anlise da evoluo da PTF tambm confrma a incorporao intensiva de terras,
seja de novas reas fronteiras, seja por redefnio do uso de velhas reas que vinham
sendo utilizadas de forma mais extensiva. Segundo os autores (GASQUES etal., 2010),
[...] at 1995 a produo agrcola brasileira era impulsionada principalmente pelo aumento
dos insumos [...] Este foi, de fato, um perodo no qual houve acentuado crescimento a partir
de ocupaes de terras em regies novas como o Centro-Oeste. Tambm caracterizou-se
pela concesso de grandes subsdios ao crdito rural e por um padro de crescimento no
qual se introduziu de forma crescente a tecnologia na agricultura (SILVA, 1998 citado por
GASQUES etal., 2010, p.32).
E isso que explica que a incorporao de insumos, principalmente terras, j se dava
sobre bases tecnolgicas mais intensivas, o que deixa entender a pequena diferena da
participao da PTF no crescimento do produto entre os dois perodos.
11
As estimativas feitas pela mesma equipe liderada por Gasques (GASQUES et al.,
2014) confrmam que esse processo de intensifcao vem se acentuando em perodo mais
recente:
A taxa de crescimento da PTF no perodo 2000 a 2009, 4,22%, superior s outras ta-
xas obtidas nas dcadas anteriores, 2,17% na dcada de 1980 e de 3,13% na dcada de
1990. Tambm para o perodo mais recente, 2000 a 2012, a taxa foi elevada, de 4,06%.
Neste perodo, enquanto o produto da agropecuria cresceu em mdia 4,71% ao ano, os
insumos cresceram a 0,62%. Isso mostra que a agricultura tem crescido principalmente
com base na produtividade. Isso importante, pois indica que o crescimento vem sendo
obtido com pouca presso sobre o uso de recursos como a terra, por exemplo. O aumento
da produtividade importante, pois quando se obtm 1% de aumento da PTF, signifca
um por cento a menos de recursos necessrios para produzir a mesma quantidade de
produto. (GASQUES etal., 2014, p.6).
No perodo entre 2000 e 2012, a quantidade de terras e de mo de obra utilizada
pela agricultura caiu de 9,7% e 9%, respectivamente, e a produtividade do trabalho, terra e
capital cresceram, ao ano, respectivamente, 5,4%, 4,94% e 3,13%, em decorrncia principal-
mente do uso mais intensivo de fertilizantes, mquinas e equipamentos, e em certas reas
pelo uso de irrigao. (GASQUES etal., 2014, p.8).
As transformaes estruturais ocorreram em todo o Pas, ainda que em intensidade
diferente. Em praticamente todos os estados nos quais a agricultura importante, a PTF
cresceu de forma signifcativa: em 14 estados, a taxa de crescimento da PTF foi superior
da mdia nacional, e em 8, abaixo da mdia, estando entre eles aqueles estados nos quais
11
Segundo as estimativas de Gasques et al. (2010), 65% do crescimento da produo no perodo 19702006
explicado pelo aumento da PTF, enquanto, no perodo 19952006, o crescimento da PTF justifca 68% do aumento
do produto.
o processo de modernizao tecnolgica j havia avanado nos anos 1960, como em So
Paulo e no Rio Grande do Sul.
12
Em resumo, o crescimento da produo agrcola e animal no Brasil foi baseado na
incorporao de tecnologia e em mudanas na composio do valor das culturas e das ex-
ploraes animais, sendo o aspecto mais marcante o aumento da participao de produtos
de maior valor agregado na produo agropecuria e a desvalorizao de produtos tradi-
cionais, com insero mais fraca nas cadeias agroindustriais. A intensifcao da produo
recebeu forte contribuio do uso de fertilizantes e defensivos, mas os principais fatores
responsveis pelo crescimento da produtividade do trabalho e pelo rendimento da terra
foram a engenharia gentica, notadamente os transgnicos, e a mecanizao, com intensa
participao da automao e da agricultura de preciso.
Qual o signifcado dessas mudanas e, principalmente, do crescimento da produtivi-
dade para o padro de acumulao? O principal que, em uma agricultura inserida em um
contexto ps-ricardiano, no qual os mercados no sancionam a inefcincia do produtor
marginal, os produtores que no acompanham a evoluo da produtividade tendem a
perder importncia e, no limite, tendem a mudar de atividade. E a nica maneira de acom-
panhar a evoluo da produtividade pela intensifcao do capital, o que os subordina
a uma lgica de acumulao distinta da lgica patrimonialista associada ao crescimento
extensivo.
Consideraes fnais
Os elementos discutidos acima so sufcientes para indicar que a dinmica da
agricultura hoje condicionada por fatores distintos daqueles que marcaram o padro
de crescimento extensivo, caracterstico das primeiras sete dcadas do sculo passado, e
sugerem a necessidade de se aprofundar o conhecimento sobre a trajetria da produo
agrcola e suas perspectivas futuras. A agricultura contempornea sujeita a um conjunto
de regras que impem restries mais fortes ao uso da tecnologia. A inovao torna-se
mais complexa e custosa, o que indica mais difculdades para promover a atualizao dos
produtores que fcaram para trs, margem dos aspectos positivos das transformaes da
base tcnica e do padro de acumulao, e que vm empobrecendo em decorrncia da
brecha cada vez maior da produtividade total dos fatores mobilizados.
Vale a pena enfatizar alguns aspectos que esto no cerne das refexes relacionadas
a duas das teses: a que se refere ao desenvolvimento agrrio bifronte e aquela que, talvez
12
As nicas excees so os estados de Mato Grosso do Sul e Gois, nos quais a agricultura apresentou elevado
dinamismo, e a PTF fcou abaixo da mdia nacional. No caso de Mato Grosso do Sul, o resultado pode ser
explicado pela presena da regio do Pantanal, onde o crescimento extensivo um imperativo ambiental.
com certo exagero, identifcou, no Brasil, um processo de esvaziamento do meio rural,
que foi chamado de via argentina de desenvolvimento. (BUAINAIN et al., 2013, p. 119).
O desenvolvimento agrrio bifronte est bem documentado e refetido nas marcadas
heterogeneidades que caracterizam a agricultura brasileira (ver Captulo 2 da Parte 3,
Transformao histrica e padres tecnolgicos da agricultura brasileira, de Jos Eustquio
Ribeiro Vieira Filho): heterogeneidades tecnolgica, social e econmica, que so muito
mais complexas do que pressupe o esquema analtico que reduz a realidade a uma s-
rie de polos opostos: agricultura familiar e patronal, pequena produo e agricultura em
grande escala, agroecologia e pacote tecnolgico da Revoluo Verde, agricultura familiar
e agronegcio, latifndio e minifndio, Norte/Nordeste e Centro-Sul do Pas, entre outras.
Complexas porque no se manifestam apenas em diferenas entre os polos, mas tambm,
e at com maior nfase, no interior de cada grupo ou corte analtico proposto pela viso
bipolar da realidade agrria.
O padro de acumulao que vai se impondo, por fora da concorrncia e da nova
institucionalidade, no chega a estabelecer uma tendncia no sentido utilizado pelos econo-
mistas clssicos, notadamente Marx e Ricardo, mas ainda assim vem ganhando espao e, em
consequncia, reduzindo a margem de sustentabilidade daqueles produtores que no tm
condies ou tm maior difculdade para elevar a produtividade total dos fatores. A mudana
do padro de acumulao acentua o efeito negativo do progresso tecnolgico sobre os que
fcam margem, posto que os termos de troca so cada vez mais desfavorveis para os que
se atrasam, as mercadorias produzidas e comercializadas vo perdendo valor e, no limite,
no se convertem em renda sufciente para manter a famlia e a unidade produtiva. No pas-
sado, os grandes estabelecimentos atrasados puderam compensar a baixa produtividade
com a produo extensiva em larga escala, enquanto a maioria dos pequenos, sem margem
para produzir mais, amargava a pobreza. Nas condies de hoje, a nica trajetria vivel a
intensifcao e a elevao da produtividade total dos fatores, exceto no caso de produes
efetivamente artesanais, que conseguem se inserir nos mercados de forma diferenciada, com
um sobrepreo sustentvel, que compense a baixa produtividade.
Os efeitos, portanto, do novo padro, so diferenciados segundo as condies dos
produtores. Comentou-se acima o caso dos produtores de leite, em uma regio do Rio
Grande do Sul, que, contrariando as expectativas de que no sobreviveriam imposio
de regras sanitrias mais rigorosas, lograram superar as difculdades e crescer. Outros, em
condies aparentemente semelhantes, no tiveram o mesmo xito, por um ou alguns dos
seguintes motivos: por no terem o nvel de organizao necessrio para explorar coletiva-
mente ativos de baixa divisibilidade, como estaes de coleta e resfriamento de leite; por
no estarem abertos inovao tecnolgica; por terem maior nvel de averso ao risco;
ou, ainda, por no contarem com infraestrutura e servios de apoio compatveis com a
intensifcao da produo imposta pelo novo padro. No h, portanto, inevitabilidades
nesse processo; nenhum grupo est condenado ex-ante, da mesma maneira que nenhum
tem sucesso garantido. Mas inevitvel examinar, com ateno, as exigncias impostas
pelo que estamos chamando de novo padro de acumulao, e lev-las em conta na for-
mulao de estratgias de desenvolvimento e de incluso produtiva e social. No faz-lo
implica formular polticas de apelo popular, mas que no conseguiram evitar o processo de
desenvolvimento agrrio bifronte, que, por sua vez, refora o esvaziamento do campo, seja
pelo aumento da escala de produo, seja pela sada dos jovens, os quais, cada vez mais,
recusam-se a viver nas condies degradadas que caracterizam o meio rural brasileiro.
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Captulo 2
Notas para uma anlise
da nanceirizao do
agronegcio
Alm da volatilidade dos
preos das commodities
Moiss Villamil Balestro
Luiz Carlos de Brito Loureno
Captulo 2
Captulo 2 Notas para uma anlise da nanceirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities 243
Introduo
Em um pas de desenvolvimento capitalista tardio como o Brasil, em que a maioria
da populao no tinha uma conta bancria at alguns anos atrs e a grande massa dos
produtores rurais ainda hoje tem um escasso uso de servios fnanceiros, a fnanceiriza-
o (entendida como acesso ao crdito e ao moderno sistema fnanceiro) representaria
um avano no desenvolvimento econmico e social. Em um pas que ainda no logrou
superar as formas de organizao pr-capitalistas em sua agricultura, a introduo mais
pervasiva da moeda facilitaria as relaes entre produo, comercializao, transformao
e consumo da produo agrcola. Alm do mais, seria muito bem-vinda a entrada de novos
atores na agricultura brasileira interessados em fnanciar a produo, a comercializao e
as atividades de transformao agroindustrial tendo em vista as particularidades regionais
e as crescentes restries ao fnanciamento pblico diante do endividamento do Estado.
O fuxo de recursos fnanceiros advindo de outras fontes que no as governamentais
seria bem-vindo em um pas com elevado contingente de terra agricultvel disponvel, com
enorme potencial de bons retornos para investimentos em tecnologia e dotado de uma infra-
estrutura bastante razovel de conhecimento em pesquisa e desenvolvimento que envolve
atores pblicos e privados. Nesse contexto, a expanso do crdito privado e a entrada de inves-
tidores estrangeiros e nacionais com enormes apetites por retorno fnanceiro a curto e mdio
prazos so fatores considerados positivos, pois, ao que tudo indica, o agronegcio brasileiro
possui os fundamentos econmicos para receber essa massa de investimentos fnanceiros que
se desloca para as commodities agrcolas, especialmente a partir da crise de 2008.
Nesse cenrio, tambm importante destacar que a entrada de grandes empresas
transnacionais em setores antes dominados por empresas familiares (como a produo
de etanol em usinas) e a quase completa dominao da cadeia de valor de insumos (im-
plementos e equipamentos agrcolas, fertilizantes, defensivos agrcolas e sementes) por
empresas transnacionais contribuem para a competitividade do agronegcio brasileiro,
pois tais empresas tendem a investir mais em pesquisa e desenvolvimento do que suas
contrapartes nacionais e oferecem tecnologia de ponta aos produtores rurais, contribuin-
do para o aumento da produtividade agrcola.
Outro elemento relevante seria a maior abertura de capital, no mercado de aes,
dos grandes grupos econmicos brasileiros, que se tornaram multinacionais importan-
tes em produo de carne processada (entre os casos emblemticos, citam-se a JBS e a
BR Foods). Em funo de suas estratgias, essas empresas foram consideradas campes
nacionais pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), poltica
que foi deixada de lado em 2013 pelo banco e pelo prprio governo
1
. A forte presena
dessas empresas no mercado de capitais e a elevada concentrao do varejo de alimentos
de grandes redes, com abertura de capital e forte alavancagem de recursos fnanceiros
para aquisies hostis e transferncia de controle acionrio
2
, so partes importantes do
processo de fnanceirizao.
Diante de tais fatos sobre o agronegcio brasileiro, a fnanceirizao seria um fen-
meno positivo para o avano da produo agrcola e pecuria do Brasil, aportando mais
capital e mais tecnologia para um pas carente de ambos, porm com forte potencial em
termos de seus recursos naturais. Com a fnanceirizao, estariam presentes os elementos
de um crculo virtuoso do agronegcio brasileiro; capital, tecnologia, mais produtividade,
mais produo e demanda ainda crescente dos grandes importadores de alimentos.
No entanto, essa viso simplifcada da fnanceirizao, que poderia ser defendida
por muitos economistas neoclssicos e arautos do mercado fnanceiro, no captura vrios
elementos do fenmeno. A fnanceirizao, que se acentuou no capitalismo ao longo dos
ltimos 30 anos, com a lgica de gerao de valor ao acionista (FLIGSTEIN, 2001), talvez
1
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) abandonou a controvertida poltica de
criao de campes nacionais. A informao do presidente da instituio, Luciano Coutinho, que no concorda
com o uso desse termo. A promoo da competitividade de grandes empresas de expresso internacional
uma agenda que foi concluda [...]. Ele afrma que a poltica tinha mritos e chegou at onde podia ir, porque o
nmero de setores em que o Pas tem potencial para projetar empresas lderes limitado. O economista citou os
segmentos de petroqumica, celulose, frigorfcos, siderurgia, suco de laranja e cimento. [...] (LANDIM et al., 2013).
2
Os autores referem-se ao acordo entre Casino e Grupo Po de Acar (GPA), que foi matria de arbitragem na
Cmara de Comrcio Internacional por confito de interesse na sobreposio de funes na administrao da BRF.
a principal mudana estrutural nas economias capitalistas avanadas desde os anos doura-
dos do keynesianismo do ps-guerra. Para que se tenha uma ideia da relevncia numrica do
fenmeno, vale citar o dado da empresa de consultoria McKinsey sobre o aumento do volu-
me de ativos fnanceiros globais: passou de US$ 12 trilhes (em 1980) para US$ 167 trilhes
(em 2006). Tais ativos representavam 119% do produto interno bruto (PIB) mundial em 1980
e passaram a representar 346% em 2006 (MLLER, 2013).
O fenmeno complexo, e suas anlises mais consistentes por economistas, cientis-
tas polticos e socilogos comearam a surgir nos ltimos 10 anos. No contexto brasileiro,
a fnanceirizao , muitas vezes, defnida como a volatilidade dos preos das commodities
causada pela entrada de investidores fnanceiros, especialmente no mercado de derivati-
vos agropecurios. No entanto, essa defnio demasiado limitada em seu escopo para
apreender os vrios atores, ideias, interesses e instituies envolvidos na fnanceirizao.
Nesse sentido, pretende-se que estas notas sobre a fnanceirizao do agronegcio
brasileiro ajudem a entender episdios relevantes, como as perdas fnanceiras da Sadia em
2008 (que acarretou a perda de mais de R$ 4 bilhes em funo da elevada exposio aos
derivativos cambiais), o aumento do nmero de contratos fnanceiros em entrega fsica na
Bolsa de Mercadorias e Futuros Bovespa (BM&FBovespa), o aumento do valor mdio dos
contratos de Cdula de Produto Rural (CPR) de R$ 74 mil em 2005 para R$ 312 mil em 2013,
o aumento do nmero de contratos de pessoas fsicas em operaes com derivativos do
mercado de futuros (que passou de 46,7 mil em janeiro de 2009 para 94 mil em janeiro de
2010) e a crescente disciplina imposta pelo mercado de aes s estratgias e governana
corporativa das grandes empresas agroindustriais e de varejo do agronegcio brasileiro.
Este captulo est organizado em quatro sees. A primeira apresenta uma reviso
das contribuies interdisciplinares mais recentes sobre o fenmeno da fnanceirizao.
A segunda seo lana um olhar sobre como o fenmeno se apresenta no agronegcio. Na
terceira, dados do agronegcio brasileiro mostram a presena de atores fnanceiros junto s
grandes empresas das cadeias produtivas agroindustriais. Ao fnal, so feitas consideraes
sobre as implicaes e os riscos da fnanceirizao. Em resumo, neste Captulo, que se situa
na esteira do debate sobre as grandes transformaes do mundo rural brasileiro, busca-
se contribuir com a tese de que as reformas liberalizantes dos anos 1990 nas agriculturas
brasileira e mundial resultaram em menor espao para a ao do Estado e ensejaram um
novo padro de organizao produtiva e de acumulao (BUAINAIN etal., 2013).
Entendendo a fnanceirizao
Aglietta e Rbrioux (2004) consideram que a ascenso ao poder do mercado fnan-
ceiro desde a metade dos anos 1970 alterou radicalmente as caractersticas do capitalismo
contemporneo. Segundo eles, houve dois vetores para esse processo de fnanceirizao.
O primeiro vetor envolve a fragmentao do risco em fatores elementares e a sua quan-
tifcao com mtodos estatsticos, de modo que tais riscos possam ser transferidos para
instrumentos de mercado (derivativos). A ampliao da securitizao de uma grande gama
de ativos da economia real foi decisiva para a criao de produtos fnanceiros, muitos dos
quais so, atualmente, utilizados nos instrumentos de crdito privados para o agronegcio.
O segundo vetor a ascenso dos investidores institucionais, que renem a poupana
domstica na forma de penses e diversifcam seus investimentos para obter retornos
corrigidos pelo risco que no podem ser obtidos pela intermediao dos bancos.
Em larga medida, a fnanceirizao consiste em um processo de concentrao de
poder em torno do capital fnanceiro. A origem desse grande poder das fnanas passa
pelo progressivo deslocamento de um sistema de fnanciamento baseado em bancos para
um sistema baseado em mercado de capitais. No elo da produo do agronegcio brasi-
leiro, poderiam ser acrescidas as grandes empresas fornecedoras de insumo e as trading
companies.
Isso teve como consequncia uma relativa desconexo entre o investimento produ-
tivo e as fnanas. A liquidez do mercado de aes incentivou uma viso de curto prazo no
mbito das corporaes (com foco na reduo de custos) e um aumento do valor das aes
e aquisies de empresas em progressivo detrimento de investimentos de longo prazo na
criao de capacidades organizacionais e tecnolgicas com o crescimento orgnico das
frmas. Por outro lado, a maior fora exercida pelo mercado de capitais sobre as grandes
empresas fez com que a lgica do mercado fnanceiro se tornasse dominante na gesto
dessas empresas (BOYER, 2013).
As mudanas estruturais na economia que criaram as condies econmicas e po-
lticas para a fnanceirizao foram a crise fscal e a produtividade declinante do trabalho
desde o fnal dos anos 1960, chamada pelos autores da escola da regulao de crise do
regime de acumulao fordista. Nessa abordagem mais ampla da fnanceirizao, ocupa
lugar de destaque a lucratividade declinante das atividades industriais e o crescimento das
atividades fnanceiras de empresas no fnanceiras (ZWAN, 2013). Uma indicao da fnan-
ceirizao a medida em que as frmas no fnanceiras obtm rendas com investimentos
fnanceiros em oposio a atividades produtivas (KRIPPNER, 2005), como pde ser visto
na crise dos derivativos cambiais que afetou grandes empresas do agronegcio brasileiro
como Sadia e Aracruz Celulose.
No mbito da frma, a fnanceirizao se revela com a emergncia do valor ao acio-
nista como o princpio orientador do comportamento corporativo (ZWAN, 2013). A maxi-
mizao do valor ao acionista passou a ser a justifcativa para a disseminao de prticas
que favorecem os dividendos aos acionistas e o valor das aes em detrimento de outros
fatores de competitividade das empresas. bom lembrar que a gnese intelectual dessa
ideologia data dos anos 1930 com o trabalho de Berle e Means, que deu origem Teoria
da Agncia (AGLIETTA; REBRIOUX, 2005). Entretanto, no caso dos Estados Unidos, essa
ideologia passou a ganhar fora no momento em que a funo fnanceira das empresas
comeou sua hegemonia no controle corporativo j nos anos 1950, como bem revela o
trabalho de Fligstein (1990). Cabe registrar que tais transformaes da esfera fnanceira
tiveram profundos impactos na estratgia corporativa, tais como a concentrao em core
competences da corporao, a reduo do nmero de empregos e a elevao dos preos
das aes da empresa.
Aglietta e Rbrioux (2005) explicam um novo indicador de desempenho, isto , um
valor econmico agregado, que a diferena entre o resultado lquido e o valor patrimonial
potencializado a uma taxa de retorno determinada por modelos de precifcao de ativos
fnanceiros. Assim, a gerao de riqueza se d apenas quando o resultado lquido (resulta-
do operacional menos o servio da dvida) exceder o preo de mercado da ao mais um
prmio de risco.
Assim, o empoderamento da lgica do mercado de capitais no mbito das empresas
incentivou os executivos a buscar resultados a curto prazo, prejudiciais competitividade
a longo prazo. Essa estrutura de incentivos deriva da Teoria da Agncia, que coloca como
objetivo maior da frma maximizar a utilidade benfca aos acionistas. Os executivos da
frma so agentes que devem conduzir processos e atividades que possam maximizar essa
utilidade. Entretanto, diante da propenso ao comportamento oportunista desses agentes,
que se traduz na busca da maximizao dos seus interesses em detrimento dos interesses
dos acionistas, necessrio que o principal (acionista) busque uma combinao de incen-
tivos e monitoramento para disciplinar o comportamento dos executivos da frma. Isso
feito para reduzir os confitos de interesse.
Com a disseminao da ideologia de maximizao do valor ao acionista, cria-se um
ambiente institucional favorvel emergncia de um modelo de governana corporativa
em que os preos das aes e o controle dos investidores sejam mais importantes do que
o controle organizacional. Como consequncia, quando a frma enfrenta uma situao de
trade-of entre os preos de suas aes e o crescimento, isso se traduz em menor atividade
de investimento, que afeta negativamente a taxa de inovao (STOCKHAMMER, 2004).
Um estmulo importante para a fnanceirizao foi a internacionalizao dos mer-
cados globais a partir de uma nova diviso do trabalho das frmas num mbito global. Em
essncia, trata-se de um processo de diviso das etapas de produo em distintos pases, o
chamado outsourcing. Com a maior presena das empresas norte-americanas no mercado
de capitais e a consequente presso para maximizar o valor ao acionista, muitas empresas
industriais aumentaram a produo em pases e regies em que os custos de produo
so mais baixos, contribuindo para a desindustrializao de regies manufatureiras tradi-
cionais. Por sua vez, uma parte crescente dos lucros foi distribuda na forma de dividendos
e utilizada para a compra de produtos fnanceiros. Assim, h uma relao estreita entre a
fnanceirizao e a globalizao (ZWAN, 2013).
No caso da economia norte-americana, a fnanceirizao tem um antecedente
macroeconmico e poltico que pode ser identifcado no fnal dos anos 1970. A desregula-
mentao dos fuxos de capital estrangeiro e as mudanas nas polticas monetrias foram
uma resposta do governo dos Estados Unidos crise fscal que o pas atravessava na poca.
No plano poltico, a adeso ao fundamentalismo de mercado foi reforada pela descrena
da populao na capacidade de o Estado resolver muitos problemas econmicos, como
assinala Krippner (2011).
A autora enxerga uma relao entre a incapacidade de a economia norte-americana
recuperar sua competitividade industrial frente de pases como Alemanha e Japo nos
anos 1970 e comeo dos 1980 e o afastamento do capital da economia real. possvel
identifcar uma afnidade entre desindustrializao e fnanceirizao. A recuperao eco-
nmica baseada em expanso do crdito ao consumidor, diminuio da massa salarial e
reduo do investimento produtivo teve na fnanceirizao uma de suas consequncias,
possivelmente no pretendida por polticos e policymakers.
Ao expandir o crdito para o consumo com maior fexibilizao e desregulamentao,
os policymakers no estariam mais em uma posio de ter que decidir quais grupos sociais
deveriam receber acesso preferencial ao crdito e tampouco deveriam se confrontar com
escolhas polticas de prioridades sociais para fnanciamento na medida em que as fnanas
pblicas j estariam deterioradas (KRIPPNER, 2010). Vale lembrar que tal fenmeno se apre-
senta de maneira paulatinamente crescente com o aumento do crdito pblico destinado
agricultura brasileira. A partir da instituio do real em 1994, o crdito rural passa a ter um
lento e regular crescimento, estabilizando-se em patamar de R$ 100 bilhes na segunda
dcada do sculo 21. Antes disso, observavam-se at valores defacionados superiores
em crdito rural ofcial, porm de trajetria errtica. Da mesma forma, at 1994, o volume
de crdito rural privado era desconhecido e concentrado em clientes das grandes trading
companies do setor.
A popularizao do mercado de aes, algo que tambm passou a ter lugar no Brasil
para as classes mdias mais abastadas ao longo da ltima dcada por meio de fundos de
investimentos emitidos por bancos pblicos e privados, fez com que o discurso da maxi-
mizao do valor ao acionista tivesse mais apoio poltico e legitimidade. No caso brasileiro,
foi paradigmtico o maior ativismo dos fundos de penses de grandes empresas estatais
como a Petros (mantida pela Petrobras) e a Previ (mantida pelo Banco do Brasil). Nesse
sentido, a maximizao do valor ao acionista caminha pari passu com a democratizao
do capital via mercado acionrio.
Nlke (2013) chama ateno para uma agenda de pesquisa em que os diferentes
atores, interesses e instituies que compem a poltica da fnanceirizao sejam vistos
em suas disputas e dinmicas. Em particular, interessa ver como estruturas socioecon-
micas e preferncias sociais se traduzem em uma poltica especfca. Torna-se relevante
um olhar poltico da fnanceirizao com a infuncia das fraes de classe, dos grupos de
interesse, do poder das ideias polticas e ideologias e do papel das instituies polticas e
das burocracias. Em direo parecida, Deutschmann (2011) chama ateno para a gradual
mudana na estrutura social da sociedade capitalista a partir da fnanceirizao. Ele destaca
que, de um lado, a busca de ganhos fnanceiros e, de outro, o declnio das oportunidades
de investimento real conduzem a uma gradual transformao do capitalismo avanado em
uma sociedade rentista em que o detentor do ativo privado se torna dominante em relao
ao empreendedor. Assim, a fnanceirizao seria a hegemonia dos rentistas em relao aos
empreendedores.
Investidores institucionais e fundos mtuos tendem a aumentar a parcela da renda
que fui para os acionistas e rentistas. Para alm da redistribuio, a fnanceirizao conduz
a uma dissociao entre empreendedorismo e propriedade, estabelecendo um circuito
autnomo de acumulao fnanceira que no fca mais restringido pelas limitaes da
economia real. Isso pode ser visto no descolamento entre o volume de contratos e demais
ativos fnanceiros do agronegcio e a produo agrcola real e os respectivos movimentos
especulativos dos fundos em distintas commodities.
No plano sociolgico, h uma mudana importante com a ideia de lucros sem investi-
mentos. Para as classes trabalhadoras, trata-se da expanso do consumo sem aumento real
de salrios. Para os capitalistas, trata-se dos ganhos dissociados do lucro da acumulao de
capital. Mais precisamente, trata-se da possibilidade de obter ganhos a partir de produtos
fnanceiros e no apenas da circulao das mercadorias produzidas e da realizao da
mais-valia. A mudana consiste naquilo que foi crucial para o esprito do capitalismo: pou-
pana e trabalho. Alguns autores chamam isso de capitalismo de consumo (TREECK, 2009).
Verifcam-se, ainda, variaes no perfl de consumo das famlias que comeam a participar
do mercado de trabalho, tais como o acesso ao crdito imobilirio, a contratao de planos
complementares de assistncia de sade e o descrdito da contribuio previdenciria
para fundos de penso.
A maneira como os altos executivos das grandes corporaes so fnanceiramente re-
compensados tende a minar as condies sociais da empresa inovadora (LAZONICK, 2010).
Isso porque a remunerao baseada no valor das aes separa os interesses daqueles que
exercem um controle estratgico na empresa dos interesses do resto da organizao cor-
porativa. Em outros termos, a alta gerncia se distancia dos demais trabalhadores e nveis
gerenciais. A cooperao e o aprendizado no interior da frma so minados pela instabili-
dade nas relaes de trabalho e pela constante ameaa de demisso e reduo dos ganhos
dos trabalhadores. Alm disso, h reduo do comprometimento fnanceiro em projetos
de inovao a longo prazo. Em resumo: a estrutura de incentivos baseada na ideologia da
maximizao do valor ao acionista gera instabilidade, maior desigualdade salarial e menos
investimentos em inovao (LAZONICK, 2010). Apesar disso, o autor destaca que h poucos
sinais de que essa ideologia tenha perdido fora no interior das grandes corporaes.
Ao apresentar a relao entre fnanceirizao e crescimento econmico, Mller
(2013) destaca alguns pontos que permitem um aprofundamento emprico:
O regime de acumulao do capitalismo dominado pelas fnanas e marcado
por uma fraca propenso a investir aponta para uma diminuio no ritmo de
acumulao de capital. Ao invs de salrios e lucros, o crescimento conta com o
consumo privado fnanciado por dvidas e defcits oramentrios, o que o torna
insustentvel a longo prazo.
O enorme crescimento dos ativos fnanceiros em relao economia real, a alta
rotatividade dos mercados fnanceiros e a prevalncia da viso de curto prazo
com a ideologia da maximizao do valor ao acionista incentivam o foco em
rendimentos trimestrais. A fnanceirizao se amplia para as famlias que inves-
tem mais em produtos fnanceiros e buscam ganhos fnanceiros com o crdito
imobilirio, mesmo sem dispor de capacidade de pagamento.
Ao reduzir o escopo para o consumo privado fnanciado pela dvida e pelo defcit
domstico e ao priorizar a recuperao do sistema fnanceiro em detrimento de
polticas de incentivo demanda agregada, a atual crise e as polticas dominan-
tes aumentam a tenso entre, de um lado, o crescimento e a acumulao e, de
outro, a fnanceirizao.
H uma dissociao crescente entre desenvolvimento socioeconmico e cres-
cimento econmico. H menos incluso social com o crescimento econmico
em um regime de acumulao baseado nas fnanas. Tal regime tem implicaes
relevantes para os policymakers.
Em termos polticos, o poder das fnanas tambm uma ameaa democracia. Os
atores fnanceiros ganham um enorme poder poltico no sentido de disciplinar os governos
com uma dramtica reduo da margem de manobra para as polticas sociais e mesmo
para as polticas industriais. Como coloca Jessop (2013), h um crescente entrelaamento
entre mercado fnanceiro, polticos e burocracia. A resposta crise fnanceira na Europa
tem sido cada vez mais tecnocrtica, e qualquer sada que busque o dilogo social tem
sido sistematicamente interditada. O Brasil e outros membros do grupo Brics (formado
pelos seguintes pases: Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul) ainda no passaram por
esse processo, mas no raras so as presses para que adotem a poltica de austeridade.
Streeck (2013) fala de um confito irreconcilivel e endmico entre a poltica democrtica
e os mercados capitalistas. Da advm a ideia de conteno da expanso desenfreada do
mercado defendida por Polanyi.
A fnanceirizao no agronegcio
Entre os anos 1940 e 1970, a produo agrcola, os preos e o comrcio eram ex-
tremamente regulados. Em essncia, a regulao consistia no controle das atividades dos
operadores no comerciais a fm de reduzir a volatilidade de preo e a excessiva especu-
lao. As mudanas no comrcio de produtos agrcolas podem ser atribudas ao processo
de desregulamentao, ocorrido no fnal dos anos 1970, que coincidiu com o incio da
fnanceirizao de um modo geral. Os mercados de futuros, fortemente regulados pelo
Commodity Exchange Act de 1936, tambm foram desregulados.
A desregulamentao teve razes de ordem cognitiva, ideacional e poltica. Em
termos cognitivos, os derivativos de commodities so demasiado complexos para os re-
guladores, uma vez que os agentes dos mercados operam com variveis desconhecidas
e indeterminadas. No plano ideolgico, h crenas em mercados autorregulados que, por
apresentarem solues privadas, por convenincia e por viso de mundo, tornaram-se
hegemnicas. Por fm, no plano poltico, a fnanceirizao naturalizada como resultado
de um consenso.
No agronegcio, ela vai bastante alm de uma relao linear (seja de correlao ou
de causalidade economtrica) entre ativos fnanceiros e preos de commodities. As aborda-
gens da economia poltica e da sociologia esto centradas nas foras e processos polticos
por trs da fnanceirizao (FUCHS etal., 2013). A ela, esto tambm vinculadas as ideias de
efcincia econmica e de parmetros de funcionamento do mercado e da economia que
levam s escolhas sobre as melhores formas de alocar os recursos fnanceiros da empresa
ou dos grupos de investimento.
Com os limites estruturais impostos ao crescimento da produo e do consumo
(seja por questes ambientais ou questes de mercado), h uma fuga pelo uso crescente
de derivativos nos sistemas agroalimentares em que o foco no desempenho no mercado
fnanceiro se tornou mais importante do que o no mercado real. Desprovidos de um limite
fsico, os derivativos de commodities chegam a superar em 20 a 30 vezes a produo fsica
das commodities.
Em momento algum se quer negar os fundamentos reais da demanda de produo
agrcola que cresceu com a ascenso de classes mdias nos grandes mercados emergentes
vidas pelo consumo de protena animal. O desejo de minimizar o vertiginoso aumento dos
volumes fnanceiros nos mercados de futuros e derivativos de commodities ao aumento da
demanda dos mercados emergentes implicaria subestimar transformaes estruturais do
capitalismo contemporneo.
A fnanceirizao no agronegcio produziu um distanciamento entre a esfera da
produo (seja o cultivo, a pecuria, a pesca ou a produo agroindustrial) e o seu con-
trole (CLAPP, 2013). H dois aspectos que contriburam para o aumento dessa distncia.
O primeiro est relacionado ao maior nmero e variedade de tipos de atores envolvidos
nas cadeias agroalimentares globais (empresas de trading, fundos de penso, agentes de
investimento, demais investidores institucionais, acionistas, empresas de securitizao
entre outros). O segundo aspecto a relativa abstrao da produo fsica em relao
aos derivativos de commodities agrcolas. Tais produtos so considerados investimentos
fnanceiros que fornecem uma oportunidade de diversifcar o portflio fnanceiro sem a
necessidade de uma compra fsica, uma vez que o importante gerar liquidez.
No apenas os bancos, mas tambm as grandes tradings de commodities se
envolveram fortemente no mercado de derivativos agrcolas, como foi o caso das norte-
americanas ADM, Bunge e Cargill e da francesa Louis Dreyfus. Os fundos de penso tam-
bm se constituram em atores importantes em mbito internacional. Eles detm entre
US$ 5 bilhes e US$ 15 bilhes em ativos relacionados ao meio rural (CLAPP, 2013). Subsi-
diria da Louis Dreyfus, a Calyx Agro Fund busca explicitamente identifcar, adquirir, desen-
volver, negociar e vender terras para grandes fundos de investimento institucionais (tais
como a AIG) com um foco na Amrica Latina. Emvest e SilverStreet Capital estabeleceram
fundos de investimento que visam ativos agrcolas na frica.
No entanto, a relao entre a infuncia desses atores e os resultados dos seus inves-
timentos no transparente em funo do distanciamento que a fnanceirizao propiciou
(CLAPP, 2013). As decises dos atores e sua infuncia sobre a alocao dos investimentos
na produo agrcola e pecuria no aparecem nas estatsticas agregadas.
A fnanceirizao a partir das grandes corporaes de capital aberto tambm ocorre
mais nos elos mais jusante da cadeia produtiva. A participao dos supermercados no
comrcio de alimentos na Amrica Latina aumentou de 10% a 20% em 1990 para 60% em
2001 (ISAKSON, 2013). As cinco maiores cadeias de supermercados respondem por quase
dois teros da venda de alimentos no continente. Alm do peso do mercado de capitais
sobre essas redes, elas prprias oferecem servios fnanceiros tais como cartes de crdito,
seguros, servios de transferncias e de pagamentos (ISAKSON, 2013). Ademais, as gran-
des redes de varejo buscam a internacionalizao e a fnanceirizao como estratgia de
crescimento e resposta a um mercado com uma crescente concentrao de capital (FUCHS
etal., 2013).
Para a defnio de fnanceirizao restrita ao alinhamento dos retornos das
commodities com ativos fnanceiros puros (o chamado pooling efect), h trs vetores: a)
o acesso ao crdito depois da desregulamentao e polticas monetrias em que os juros
baixos fazem subir os preos reais das commodities, aumentando o interesse em acumular
estoques (o chamado carry trade)
3
; b) o aumento considervel do volume de comrcio
internacional de bens e servios, amparados pela Organizao Mundial do Comrcio; e c) o
desenvolvimento tecnolgico especialmente na rea das tecnologias de informao com
sistemas operacionais de acesso direto aos mercados (DMA), que permitiram a realizao
de transaes em tempo real ou after-hours, em mbito global em larga escala e o desen-
volvimento de produtos fnanceiros complexos.
A crescente interconexo entre mercados fnanceiros e no fnanceiros e entre mer-
cados regionais ampliou a reao aos choques de mercado tais como a crise fnanceira
recente e a estagnao econmica. A liberalizao tambm coincidiu com a expanso das
economias emergentes que foram vetores importantes da expanso dos mercados de
commodities.
Especifcamente em relao ao mercado de commodities, destaca-se que os baixos
custos de fnanciamento e os baixos custos de oportunidade favoreceram a estocagem
de commodities. Tais circunstncias aumentaram as oportunidades para os agentes do
mercado fnanceiro entrarem nesses mercados e para as grandes tradings ampliarem seus
ativos fsicos. Assim, existe um efeito de agregao em que os retornos fnanceiros das
commodities se cruzam com os retornos de outros ativos fnanceiros, levando a uma forte
correlao entre os preos das commodities e os ndices fnanceiros (VALIANTE; EGENHOFER,
2013). A volatilidade de preo reduz o incentivo para a acumulao de capital fsico. Apesar de
estar alinhada com os padres histricos, a volatilidade est aumentando nos ltimos anos.
Como consequncia, a fnanceirizao provocou mais vulnerabilidade dos mercados
de commodities em relao s oscilaes do mercado fnanceiro. A quantidade de inter-
cmbios nos mercados de futuros de commodities triplicou desde 2004 e atingiu o seu pico
em 2012, com a comercializao de 3 bilhes de contratos (VALIANTE; EGENHOFER, 2013).
Como pode ser observado na Figura 1, os preos da soja, ao longo da ltima dcada, regis-
traram no apenas considervel aumento, mas uma maior oscilao. No perodo de 1990
a 2000, o coefciente de variao do preo da tonelada mtrica da soja em gro aumentou
3
Importante citar que estudos empricos de Gorton e Rouwenhorst (2004 citado por VALIANTE; EGENHOFER,
2013) mostraram alguns atributos das commodities, como a baixa correlao de seus preos com aqueles das
aes e ttulos, o que signifca tratar-se de uma proteo contra movimentos de infao e servir de investimento
contracclico nos ciclos econmicos (VALIANTE; EGENHOFER, 2013).
de 0,06
4
para 0,24. A maior variao no preo desta commodity guarda relao com a maior
atividade dos atores do mercado fnanceiro nos mercados de futuros.
Destaca-se que a comercializao ocorre de forma bastante concentrada. H apenas
sete infraestruturas de mercado globais: uma europeia, quatro so chinesas (cuja parti-
cipao de mercado de 50%) e duas so norte-americanas. O processo de consolidao
dessas empresas est em curso e poder haver ainda maior concentrao, o que remete ao
problema da oligopolizao do mercado de futuros global de commodities.
De acordo com uma pesquisa realizada pela HighQuest Partners dos Estados Unidos
para a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (HIGHQUEST PAR-
TNERS, 2010), a maioria dos fundos de investimento em commodities e terras iniciaram
os seus investimentos dentro da ltima dcada em seus mercados de origem e mercados
considerados maduros. Nos ltimos 9 anos, tem havido um crescente deslocamento para
os mercados emergentes. Os focos geogrfcos tm sido Amrica do Sul (com destaque
para o Brasil) e frica.
Fundos de capital aberto tm fornecido aos investidores oportunidade para obter
participao em operaes de larga escala de produo de gado de corte e de leite, de
vinhedos e de lavouras permanentes. Na ltima dcada, ocorreu a expanso desses fundos
tambm no Leste Europeu. Em geral, as corporaes privadas levantam fundos com fam-
lias e indivduos ricos e instituies fnanceiras para adquirir e gerir terras.
A separao entre gesto e controle tambm se verifca nas operaes dos investido-
res institucionais. O motivo que a gesto e a escala das operaes podem ser executadas
de maneira mais efcaz em uma plataforma mais ampla de ativos geridos por terceiros.
O Brasil, segundo os fundos pesquisados, possui um sistema legal que facilita o in-
vestimento estrangeiro em terras e um ambiente regulatrio relativamente claro. Ambas as
condies tm atrado o investimento estrangeiro em terras no Pas, onde se estima que um
tero dos fundos que operam globalmente tenham investimentos (HIGHQUEST PARTNERS,
2010). Em uma espcie de globalizao sul-sul, os gestores de fundos tm alavancado o
know-how brasileiro no cone sul da frica, onde existem oportunidades de produo agr-
cola de grande escala com um custo de aquisio da terra muito mais baixo.
Quando so considerados os diferentes aspectos da fnanceirizao como um todo,
especialmente no caso do agronegcio, certos riscos so revelados. De um lado, h o argu-
mento do seu efeito positivo sobre a maior quantidade de capital-dinheiro disponvel para
o investimento. De outro, identifca-se um risco de maior assimetria na distribuio dos
4
O coefciente de variao (desvio padro dividido pela mdia) foi calculado a partir dos preos mensais da soja no
perodo de 1990 a 2000 com base no World Bank Databank.
Figura 1. Evoluo mensal do preo internacional da tonelada mtrica de soja no perodo de 2001 a
2013.
recursos na cadeia de valor do agronegcio em detrimento do capital produtivo e em favor
do capital fnanceiro. Na tica de uma combinao entre desenvolvimentos econmico
e social presente nos debates recentes, essa distribuio em favor do capital fnanceiro
deletria para o desenvolvimento dos fatores de produo trabalho e tecnologia.
A enorme concentrao de poder nas grandes corporaes varejistas e sua crescente
fnanceirizao suscitam a questo das relaes de poder no mbito da cadeia produtiva
(ISAKSON, 2013). Os atores fnanceirizados se apropriam de um maior excedente do valor
gerado, o que produz claras consequncias para temas-chaves como qualidade (tende a
ser menor em funo das presses para reduo de custo), sustentabilidade (maior presso
sobre os recursos revelia dos parmetros ambientais) e condies de trabalho (com a
nfase em baixos salrios para manter os custos de produo mais baixos). No so pou-
cos os documentrios que tm revelado problemas ambientais e condies de trabalho
extremamente precrias em cadeias agroalimentares globais vinculadas a grandes redes
varejistas europeias e norte-americanas.
Fatos estilizados sobre a fnanceirizao
do agronegcio brasileiro
O nmero de contratos de futuros e opes relacionados a commodities aumen-
tou de 670 mil em 2000 para 2,65 milhes em 2011. Entre os contratos negociados na
BM&FBovespa em 2000, cerca de 80% eram contratos com entrega fsica e cerca de 20%
eram contratos fnanceiros (Perspectivas para o Agribusiness em 2011 e 2012). Essas cifras
foram invertidas em 2011: 71% de contratos fnanceiros e 29% de contratos com entrega
fsica.
Apesar da crescente importncia do mercado fnanceiro para as empresas brasileiras
de um modo geral, o Pas ainda possui um nmero bastante menor de empresas de capital
aberto quando comparado com pases como China e ndia. So 353 empresas brasileiras
listadas na bolsa de valores, em comparao com 6.838 na ndia e 2.494 na China (RUMO...,
2013). Isso aponta para um enorme potencial de crescimento da fnanceirizao em um
pas como o Brasil.
Como pode ser visto na Tabela 1, as empresas brasileiras de capital aberto so princi-
palmente do setor de agronegcio, que detm a maior participao (com 21,2%), seguido
pelo setor de TI (com 19,2%). O percentual consistente com a onda de IPOs (initial public
oferings) que ocorreu entre 2005 e 2008 com empresas brasileiras do agronegcio.
Tabela 1. Participao de empresas de capital aberto dos diferentes setores nas bolsas de valores
brasileiras (BM&FBovespa).
Setor Participao nas bolsas de valores (%)
Agronegcio 21,2
Servios de TI 19,2
Construo civil 13,5
Mquinas e equipamentos 9,6
Turismo, hotelaria e lazer 5,8
Telecomunicao 5,8
Siderurgia e metalurgia 3,8
Produtos de consumo 3,8
Demais atividades 17,3
Total 100
Fonte: Rumo... (2013).
Aliado a isso, nota-se um aumento da participao do capital estrangeiro nas bolsas
de valores brasileiras, que quase dobrou neste perodo, passando de 24,1% em 2003 para
42,1% em 2013 (Figura 2). importante perceber que o crescimento mais acentuado a partir
de 2011 coincide com um deslocamento dos investidores institucionais para ativos fnancei-
ros vinculados a recursos naturais, especialmente no caso das commodities, como visto na
pesquisa sobre a atuao dos fundos de investimento que se especializaram no agronegcio.
Mesmo entre os grandes produtores rurais, chama ateno o aumento do fnancia-
mento das grandes trading companies que, por sua vez, so empresas bastante atuantes
em produtos fnanceiros, como revelam suas posies em derivativos de commodities. Os
grandes produtores atuam diretamente no mercado fnanceiro em operaes de hedge do
investimento em suas commodities (boi gordo, caf, milho e soja, na ordem de importncia
por volume de contratos) na forma de um crescente nmero de contratos de derivativos
5
.
5
A escolha pelos autores do movimento de derivativos como um tipo emprico para evidenciar o conceito de
fnanceirizao no setor agropecurio no Brasil segue o mtodo de anlise usado por Lazonick (2012), que
escolheu a prtica de stock buyback pela qual empresas nos Estados Unidos manipularam os preos de suas
prprias aes. Segundo o IBGE (2006), o nmero de estabelecimentos agropecurios em 2006 foi de 5.175.636.
Nesse grupo, a classe A/B de produtores rurais chegaria a 300 mil estabelecimentos (5,8% do total).
Figura 2. Evoluo da participao do capital estrangeiro no mercado de capitais brasileiro.
Fonte: Rumo... (2013).
Tal comportamento pode surpreender ao se considerar que o mercado de futuros no Bra-
sil tem uma histria ainda recente (a Bolsa Mercantil de Futuros em So Paulo foi criada
em 1985), ao contrrio do perfl dos concorrentes no Meio-Oeste norte-americano, onde
o acompanhamento do mercado futuro (em funcionamento na Chicago Board of Trade
desde 1865) est consolidado no meio produtor h diversas geraes.
Indivduos e famlias de produtores participantes do mercado de futuros e opes de
commodities agrcolas podem compor um microuniverso associado ao segmento de alta
renda da populao, conforme a metodologia da Pesquisa Nacional por Amostragem de
Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (PNAD/IBGE)
6
. Contudo, alm do
nmero de pessoas fsicas (os novos entrantes nos mercados de derivativos, na qualidade
de atores decisivos), cresceu o nmero de instituies fnanceiras, como os investidores
institucionais brasileiros ou no (fundos de investimento, fundos de penso e hedge funds),
e de pessoas jurdicas no fnanceiras (caso particular de trading companies, empresas da
indstria agroqumica e cooperativas).
Durante a recesso nos Estados Unidos entre 2007 e 2009, as trading companies
deixaram de apoiar os produtores no Brasil, mas isso no signifcou que elas recorressem
aos bancos federais ou privados. Os fornecedores de insumo continuaram a fnanciar seus
clientes, e parte da produo foi custeada com recursos dos prprios produtores rurais. Essa
situao aparentemente confortvel merece ser cautelosamente estudada, mas refetir toda
uma evoluo do acesso do produtor rural ao mercado fnanceiro. Mesmo sem dispor de um
conjunto de ferramentas estatsticas transparente, que inclua derivativos contratados no ex-
terior, por exemplo, alguns elementos podem dar indicaes sobre a fnanceirizao do setor.
A fnanceirizao do setor agropecurio no Brasil tem uma de suas origens na evolu-
o dos ttulos circulados no mercado interno para gerar liquidez atravs de adiantamentos
em recursos fnanceiros ou em insumos que culminaram com a CPR, criada por lei em 1994.
Com base na prtica de comprometer parte da produo que ser colhida na safra do ano
seguinte, constituram-se os chamados contratos de soja verde (REZENDE; ZYLBERSZTAJN,
2008). Tal princpio foi incorporado na forma da CPR, um ttulo cambial, negocivel e passvel
de execuo judicial que inverteu a lgica dominante do plantar primeiro, vender depois.
Nesse contexto da necessidade de garantir a entrega fsica de commodities demanda-
das pelos esmagadores e traders de gros estruturados para transform-los industrialmente,
confitos surgiram quando, sobre os produtores rurais do Sul, pesaram os resultados de
estiagens e secas (na safra 1994/1995 no Paran e na safra 1998/1999 em todo o Sul) e as
6
A referncia aqui uma analogia ao estudo de Pochmann et al. (2005) e a sua anlise das famlias localizadas no
topo da distribuio de renda no Brasil o chamado 1% da populao. Tal faixa social, o top 1% (cuja faixa de
renda, nos Estados Unidos, situou-se acima de US$ 380 mil anuais), referncia constante em estudos sobre a
desigualdade social norte-americana causada pelo fenmeno da fnanceirizao.
variaes cambiais (entre 1994 e 1998) advindas de um longo perodo sob cmbio adminis-
trado, inclusive com apreciao do real para estabilizar preos ao consumidor.
A partir da aprovao da Lei n 10.200 de 2001, foi autorizada a liquidao fsica da
cdula em liquidao fnanceira. A caracterizao fnanceira do setor, a qual j se acentu-
ava com a portabilidade de um ttulo executvel (sinalizando oportunidades de trocas de
obrigaes e alternativas de negcios), fcou defnitivamente atrelada a toda sorte de inter-
mediaes com a CPR fnanceira, que , por isso, considerada um marco da fnanceirizao.
A CPR atendeu s bases das cadeias produtivas agropecurias; faltava estimular os
demais atores do agronegcio. O surgimento de modelos de integrao entre criadores de
animais de pequeno porte na regio Sul e o crescimento da participao de cooperativas
impuseram solues de assuno conjunta de risco de crdito entre bancos e processadores
por meio de operaes conhecidas no Banco do Brasil, por exemplo, como conveniadas.
De fato, dentro do limite de crdito atribudo pelo banco a um tradicional frigorfco de carnes
sunas e de aves, estabelecia-se um teto operacional para incorporar todos os fornecedores
ou cooperados com aval da indstria, em termos generalizados. A partir desse dispositivo,
um leque mais amplo de operaes bancrias amparadas por recebveis pde ser institucio-
nalizado atravs de contratos de mdio prazo conhecidos por operaes estruturadas.
Igualmente, os recebveis ou direitos creditrios, isso , compromissos futuros de
entrada de caixa a um nvel de risco conhecido, passaram a servir de lastro para diversos
outros segmentos, como produtores de insumos agroqumicos, sementes, mquinas e
equipamentos. Em 30 de dezembro de 2004, a Lei n 11.076 criou seis modalidades de no-
vos ttulos do agronegcio nominativos, com renda fxa, negociveis em bolsa e balco,
que permitiam estender liquidez e margens de ganho de intermediao a todos os par-
tcipes organizados da cadeia produtiva, capazes de emitir certifcados empregando seus
recebveis como garantia (mecanismos de autoliquidez). Trata-se de uma efetiva entrada
dos instrumentos fnanceiros no funcionamento dos sistemas agroindustriais.
Armazns foram habilitados a emitir certifcados intitulados de Warrant Agrope-
curio (WA), uma promessa do depositrio, ou aceitar um Certifcado de Depsito do
Agronegcio (CDA), uma promessa do depositante. As instituies fnanceiras passaram
a estar autorizadas a emitir Letras de Crdito do Agronegcio (LCAs) lastreadas em suas
respectivas carteiras de crdito rural, enquanto os Certifcados de Direitos Creditrios do
Agronegcio (CDCA) eram papis comerciais emitidos exclusivamente por cooperativas e
pelas corporaes do setor (indstrias, trading companies, etc.). O ttulo Certifcado de Re-
cebveis do Agronegcio (CRA) tinha sua emisso limitada a companhias securitizadoras
7
.
7
Em 2005, foram criadas pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM) as notas de crdito do agronegcio (NCAs)
ou agrinotes, que so notas promissrias de valores especfcos, garantidas no por recebveis, mas por seguro
de crdito.
O desempenho desses papis foi frustrante at que os juros comeassem a baixar, entre
2009 e 2010.
Diferentemente da contnua ascendncia da emisso de novos ttulos, as CPRs custo-
diadas em bolsa de valores mostraram maior regularidade. notvel a queda em nmero
de contratos, que veio acompanhada de um ininterrupto aumento do valor mdio de cada
contrato, o que sinalizou maior aceitao do papel e maiores limites de crdito para seus
emissores. Os valores de registro indicaram uma estabilidade no valor de captao, situado
na faixa entre R$ 1,3 bilho em 2008 a R$ 1 bilho em 2011. A partir da, a CPR retomou o
aumento do valor de registro mdio a um nvel sem precedentes (superior a R$ 472 mil).
No mbito das grandes empresas agroindustriais, 13 fzeram ofertas iniciais de aes
desde 2005, em larga medida infuenciadas pelas avaliaes positivas do mercado fnancei-
ro em torno de commodities agrcolas e biocombustveis. Muitas empresas abriram o seu
capital em um perodo de euforia com o agronegcio e criaram expectativas exageradas
em relao ao retorno fnanceiro das suas aes. O excesso de liquidez no mercado interna-
cional incentivou a entrada de atores do mercado fnanceiro na produo e explorao de
recursos naturais. No entanto, das 13 empresas que abriram o seu capital, apenas 3 tiveram
um retorno positivo para as suas aes.
Embora muito distante da situao dos pases de economia liberal de mercado e
mesmo das economias coordenadas de mercado em processo de liberalizao (como o
caso alemo), h fatos estilizados que apontam para uma fnanceirizao do agronegcio
brasileiro. Em sntese, h trs elementos que confguram o fortalecimento de um regime de
acumulao fnanceirizado no agronegcio brasileiro:
A crescente importncia do mercado de capital para as grandes empresas
brasileiras do agronegcio (industriais ou do varejo de alimentos), com todas
as implicaes disso para uma estrutura de controle baseada na ideologia da
maximizao do valor ao acionista.
O aumento considervel do fnanciamento da produo agrcola por meio de
empresas fnanceiras ou empresas fnanceirizadas (como as grandes empresas
de trading). Merece destaque a presena crescente de instrumentos fnanceiros
nessas operaes de fnanciamento, tais como CPR, CDA e hedge.
A entrada e o aumento do nmero de investidores institucionais no mercado
de futuros de commodities, de derivativos de commodities e a utilizao de
operaes de hegde segundo a lgica de um comportamento rentista. Nos lti-
mos anos, deve-se chamar ateno ao processo de aquisio de terras por parte
desses grandes fundos de investimento.
Consideraes fnais
O propsito maior deste Captulo foi, como consta no ttulo, lanar elementos para
discutir, dentro do esprito das sete teses lanadas pelos pesquisadores Zander Navarro,
Antnio Buainain, Eliseu Alves e Jos Maria da Silveira, as grandes transformaes da agri-
cultura e do agronegcio brasileiros (BUAINAIN et al., 2013). Pode-se considerar que os
elementos tericos e conceituais levantados, assim como os fatos estilizados baseados em
dados recentes do aumento da importncia dos atores fnanceiros e seus ativos, podem
contribuir para o entendimento dos riscos desse fenmeno no agronegcio brasileiro.
Embora distante de um processo de fnanceirizao similar ao da economia norte-
americana e de algumas economias europeias, o Brasil tem indcios desse processo, para
os quais preciso atentar. Desde sua formao industrial com um processo de acumulao
de capital impulsionado pelo Estado, o Brasil no logrou, ao contrrio dos pases do Leste
Asitico, formar elites empreendedoras e inovadoras que colocassem o desenvolvimento
tecnolgico no centro de suas estratgias. Como revelado em diversos estudos da Comis-
so Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e dos economistas brasileiros que
se dedicam ao estudo da inovao no Pas, h ainda um longo processo para o upgrading
industrial brasileiro permitir uma pauta de exportaes com maior contedo tecnolgico,
at mesmo no agronegcio. H o risco de que a tradio rentista de parte das elites econ-
micas brasileiras encontre poderosos aliados: o capital fnanceiro portador de juros e todas
as atividades especulativas associadas fnanceirizao.
A postura eufrica em relao ao aumento da produtividade agrcola, ao aumento
das exportaes e ao aumento dos investimentos em tecnologia do agronegcio brasileiro
muitas vezes ofusca uma realidade crucial: quase todos os pases que lograram uma trans-
formao produtiva com upgrading industrial, mesmo em setores industriais vinculados a
recursos naturais, o fzeram com uma maior participao em bens intermedirios (aqueles
que servem de insumo para produtos fnais). A cadeia de valor do agronegcio brasileiro
est fortemente concentrada em grupos e grandes empresas transnacionais, em que pese
a importncia das multinacionais brasileiras da indstria de alimentos e de importantes
excees na fabricao de insumos. Resta saber se a entrada de investidores institucionais
estrangeiros e o avano do capital fnanceiro internacional na aquisio empresas nacio-
nais iro aprofundar esse processo.
A proporo do estoque de ativos fnanceiros no monetrios em relao ao estoque
de capital produtivo no Brasil aumentou de 4% em 1991 para 40% em 2010 (PALMA, 2012).
A fnanceirizao pode ter um efeito negativo para a superao do rentismo das elites
brasileiras que se confgura em momentos de euforias com booms econmicos, sejam
eles em torno dos preos de commodities ou do mercado imobilirio. Como dito antes, a
ao desregulada dos investimentos fnanceiros no bancrios pode produzir uma maior
assimetria na distribuio dos recursos na cadeia de valor do agronegcio em favor dos
atores do mercado fnanceiro. As implicaes disso para as questes do desenvolvimento
econmico e social ainda no esto claras, mas devem ser objeto de um acompanhamento
cuidadoso. preciso observar as consequncias da disseminao da ideologia da maximi-
zao do valor ao acionista em temas caros ao desenvolvimento do Pas, como as relaes
de trabalho e a sustentabilidade ambiental.
Uma das conquistas importantes do Brasil na relao entre Estado e atores econ-
micos (sejam eles empresrios, produtores ou trabalhadores) foi a criao das cmaras
setoriais do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. No entanto, tal conquista
pode ser ameaada pela fnanceirizao, como revelam os exemplos da Alemanha e de
outros pases do norte da Europa. Nesses pases, a fnanceirizao conduziu ao arrefeci-
mento dos arranjos neocorporativistas. Assim, a busca de uma coordenao em torno de
estratgias coletivas de longo prazo torna-se mais difcil com atores que se pautam pela
lgica de curto prazo do mercado fnanceiro.
Tais questes no contradizem os resultados que revelam que a alta dos preos
das commodities est, em larga medida, lastreada em fundamentos da economia real. No
entanto, somente um entendimento mais amplo do fenmeno da fnanceirizao em suas
dimenses econmica e poltica pode ajudar a elucid-lo.
A sada certamente no passa pela volta ao fnanciamento pblico como o principal
mecanismo. Tambm j no parece haver espao para medidas protecionistas que favore-
am o capital nacional em detrimento do capital estrangeiro.
No entanto, se o Brasil quiser que o seu agronegcio seja de facto um vetor de desen-
volvimento do Pas e no apenas um blsamo para compensar as perdas da desindustria-
lizao e da baixa produtividade dos fatores de produo da sua economia, necessrio
construir uma estrutura de incentivo que permita alinhar o crescimento do agronegcio
com mais desenvolvimento tecnolgico de empresas nacionais, maior participao das
grandes e mdias empresas nacionais na cadeia de valor, melhores condies de trabalho,
mais investimentos em qualifcao de mo de obra e mais responsabilidade ambiental.
No se trata de uma equivocada dicotomia entre os defensores do mercado efciente
e os defensores da interveno do Estado para domar os mercados. muito mais uma ques-
to de complementaridades entre esses mecanismos de coordenao entre a economia, o
mercado e o Estado (BOYER; HOLLINGSWORTH, 1998). Nesse sentido, uma ideia poderosa
que se revelou empiricamente consistente na experincia das economias capitalistas de
orientao social-democrata pode ser sintetizada como restries benfcas. Mesmo
na experincia da Coreia nos anos 1970 e 1980, essa ideia esteve presente. Como revela
Streeck (1998), a competitividade e a inovao podem derivar mais das restries sociais
e polticas na forma de regulao e controle do que do comportamento com interesse
racional maximizador das empresas e atores econmicos individuais.
O domnio das fnanas desigual nas diferentes confguraes ou variedades
institucionais do capitalismo, ainda que essa seja uma tendncia geral em quase todas as
economias avanadas ou emergentes. No entanto, a desigualdade do poder da fnanceiri-
zao sinaliza que diferentes pases podem desenvolver suas prprias formas institucionais
de regulao. No se trata de profecia que se autocumpre ou de um fato inexorvel que
nada tem a ver com as aes dos atores e suas respectivas escolhas. No velho e usual jargo
sociolgico, a fnanceirizao uma construo social. A questo : quais atores polticos
e econmicos esto dispostos a se engajar em formas de regulao e controle social que
alinhem os incentivos fnanceiros com a produo ambientalmente correta e socialmente
responsvel? Reconhecer os riscos do problema o primeiro passo. Sugestes de curso de
ao podem ser retricas e redundarem em prescries vazias se no forem precedidas de
um maior entendimento do fenmeno. Espera-se que estas notas tenham contribudo com
algo nesse sentido.
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Captulo 3
Coordenao e governana
de sistemas agroindustriais
Decio Zylbersztajn
Captulo 3
Captulo 3 Coordenao e governana de sistemas agroindustriais 269
Introduo
Uma pergunta elaborada por Oliver Williamson infuente economista contempo-
rneo e ganhador do Prmio Nobel de Economia em 2009 serve de mote para o que
ser explorado neste captulo: qual a razo que levou os economistas a ignorarem, por
tantos anos, as aplicaes da teoria econmica ao funcionamento das organizaes? De
modo particular ao interesse da presente obra, a pergunta pode ser adaptada para: quais
so as razes que motivaram os economistas agrcolas a ignorar as aplicaes da anlise
econmica aos estudos das organizaes de base agrcola?
O presente captulo parte da pergunta apresentada acima para explorar dois ele-
mentos. O primeiro a introduo da abordagem de sistemas agroindustriais (SAGs) ressal-
tando a sua utilidade para o estudo do desenvolvimento da agricultura e das suas relaes
com outros setores e com a sociedade. De incio, prope-se que a leitura do conceito de
SAG associado ao que se convencionou chamar de agribusiness nada tem a ver com as
dicotomias pequena versus grande agricultura ou ainda agricultura empresarial versus
familiar, conceitos que nada adicionam ao estudo da economia aplicada agricultura.
A demonizao do conceito de agribusiness foi introduzida no Brasil a partir de uma leitura
equivocada ou da falta de conhecimento da literatura que originou o enfoque.
O segundo elemento explorado no captulo o de governana, aqui defnida como a
capacidade de coordenao e comando de sistemas complexos de produo. O conceito de
governana nasceu na literatura sobre o crescimento da frma e a separao entre proprie-
dade e controle e evoluiu para contemplar o estudo da soluo dos problemas internos das
corporaes, seja o controle dos custos de agncia, seja o confito entre acionistas contro-
ladores e minoritrios ou os confitos dentro da hierarquia das organizaes. Na economia
das organizaes moderna, o conceito de governana focaliza o desenho intencional de
arranjos contratuais entre frmas com vistas a gerar incentivos para a produo, de modo
particular para a gerao e o compartilhamento de valor. Considerar a necessidade de uma
estrutura especializada em coordenar as relaes econmicas de produo implica assumir
que o sistema de preos no capaz de cumprir sozinho tal propsito.
A composio desses dois construtos (o de SAG visto como um complexo de transa-
es e a sua governana) abre a perspectiva de aplic-los s defnies de polticas pblicas
e de estratgias privadas, geradoras de valor nos SAGs. Falhas nas estruturas de governana
esto na raiz de muitos dos problemas encontrados nos SAGs, cujos exemplos sero explo-
rados neste captulo.
O uso da anlise econmica para o estudo do funcionamento dos mercados repre-
sentou uma visvel contribuio para o delineamento de polticas econmicas nos ltimos
dois sculos. O funcionamento do mecanismo de preos como indutor dos fuxos de co-
mrcio, do crescimento das empresas e dos setores, do processo de mudana tecnolgica
na agricultura e da alocao dos recursos de um modo geral representa uma contribuio
inestimvel da teoria econmica e da economia agrcola em particular. Se, por um lado,
essa abordagem foi e ainda profcua para a gerao de resultados teis, por outro lado,
pouco contribuiu para o estudo dos arranjos de produo que utilizam outros mecanismos
alm do puro funcionamento do sistema de preos. Mais precisamente, a teoria econmica
neoclssica no se preocupa com o funcionamento e a estrutura das organizaes. Ainda
que exista uma vertente relevante da literatura econmica que estude falhas de mercado,
no houve contribuio ou interesse dos economistas pelo estudo do funcionamento
interno das organizaes. Essa a vertente que ser explorada no presente captulo, qual
seja, a do estudo dos mecanismos de governana dos sistemas de produo agrcola em
condies de custos de transao positivos.
A anlise dos mecanismos de coordenao da produo por meios outros que no
exclusivamente os preos como contratos, alianas estratgicas, relacionamentos infor-
mais permite ampliar o escopo tradicional e o alcance da economia agrcola para intro-
duzir um olhar sobre a governana de SAGs. As contribuies dos estudos de governana
permitem abordar temas relativos estratgia das organizaes, integrao vertical e
horizontal, ao estudo dos contratos e de forma mais ampla alocao dos direitos de
propriedade (aspecto que representa uma contribuio para o estudo da estrutura interna
das organizaes e dos arranjos contratuais entre organizaes e contribui para os estudos
de mercados nascentes, como so os casos dos mercados de crditos de carbono e de
servios ambientais). A abordagem permite tambm a anlise dos efeitos das mudanas
institucionais sobre os incentivos que movem os atores envolvidos na produo. O tema da
alocao de direitos de propriedade, como exemplifca o estudo dos direitos das terceiras
partes, permite a aproximao da economia agrcola com a sociologia econmica para
explorar problemas novos ou nem to novos como so as relaes entre as empresas e
as comunidades do entorno.
A abordagem da governana rompe com o conceito tradicional da frma vista como
uma funo de produo e passa a consider-la um nexo de contratos ou, como sugere
Ronald Coase ganhador do Prmio Nobel de 1991 , um arranjo institucional (COASE,
1991). Aplicar a governana aos SAGs signifca reconhecer que a gerao de valor fruto
de cooperao entre agentes econmicos que atuam em setores diferentes da economia.
Caso os incentivos para a cooperao visando gerao de valor resultem em sucesso,
ainda fca posto um segundo desafo, qual seja, o de defnir mecanismos para compartilhar
o valor gerado entre aqueles que cooperaram para a sua produo. Caso os atores falhem
em defnir os incentivos para a cooperao ou em elaborar mecanismos para compartilhar
o valor gerado, todo o esforo pode ser intil
1
.
O debate a respeito da mudana do padro agrrio brasileiro ganha uma dimenso
pouco tratada, que refora a tese do envelhecimento do debate embasado em dicotomias
como agricultura familiar versus empresarial, agricultura para exportao versus para con-
sumo interno. A nova dimenso pode ser a base da estrutura de governana que coordena
a relao entre a agricultura e o SAG. Essa estrutura pode ser foco de anlise, pode ser
aprimorada, pode ser transplantada e pode sofrer processo de inovao organizacional.
Exemplos ilustrativos da abordagem podem ser vistos nos estudos de coordenao con-
tratual e de suas falhas aplicados ao caso dos sistemas de pecuria especializada latentes
nos SAGs do boi precoce e do boi orgnico. Diferentes estudos do SAG do caf exploraram
a inovao observada nas relaes contratuais entre processadores e cafeicultores, que
aforaram a partir da desregulamentao do setor cafeeiro (houve a criao de subsistemas
especializados envolvendo produtores, indstrias e distribuidores e de sistemas especia-
lizados com base na legislao de denominao de origem, como foi o caso do caf do
Cerrado mineiro). No faltam exemplos de novos mecanismos de governana dedicados
(alguns com xito, outros com falhas) que sugerem a utilidade da abordagem.
Os estudos de governana de SAGs ganharam relevncia medida que esses siste-
mas tornaram-se mais complexos, o que se demonstra em pelo menos quatro dimenses.
1
O estudo de falhas organizacionais se soma ao tradicional tema das falhas de mercado. Para uma aplicao aos
SAGs, ver Caleman e Zylbersztajn (2011).
A primeira a internacionalizao dos sistemas, que passaram a operar com base em eta-
pas desenvolvidas em pases diferentes. Um exemplo negativo a falha de mecanismos de
governana observada no sistema de ctrus, que envolveu perda de valor pela adoo de
tecnologia de produo banida no mercado-alvo. Um exemplo positivo a exportao de
carne bovina para pases muulmanos, seguindo preceitos religiosos defnidos contratual-
mente. A segunda dimenso a relao dos SAGs com a sociedade, o que gera tenses e
envolve atores que so indiretamente afetados pelo sistema (as chamadas terceiras partes).
O setor de produo forestal tem empresas certifcadas pelo sistema Forest Stewardship
Council (FSC). Ao mesmo tempo em que a certifcao confere um prmio de preo, cria
a necessidade de setores especializados nas empresas para lidarem com as comunidades
do entorno nas reas de produo. O mesmo se aplica aos bancos, que criaram estruturas
internas para monitorar o alinhamento dos pecuaristas ao regramento socioambiental. Ou
seja, as organizaes sofrem mudanas nas suas estruturas internas a partir das necessi-
dades de coordenao. A terceira dimenso envolve as diferentes formas de regulao a
que se submetem os SAGs globais voltadas seja para o uso sustentvel dos recursos, para
os desequilbrios de poder entre agentes no sistema ou para a soluo de problemas de
assimetria informacional sobre a qualidade dos produtos alimentares. Finalmente, a quarta
dimenso que gera complexidade o avano dos pases que experimentaram uma fase
de crescimento de renda, com refexos imediatos sobre o consumo de alimentos e, conse-
quentemente, sobre o uso dos recursos fnitos. Essa ltima questo afeta as relaes entre
geraes e retoma o debate travado no assim chamado Clube de Roma, nos anos 1960
2
.
Outras justifcativas para a relevncia do tema poderiam ser tratadas; entretanto,
as apresentadas so sufcientes. Para elaborar o tema da governana de SAGs, o presente
texto est estruturado em 5 partes (alm desta introduo): na primeira, introduzida a
economia das organizaes vista como uma evoluo da economia da produo agrcola
com base na funo de produo at a frma coasiana; na segunda, introduzido e elabo-
rado o conceito de SAGs, vistos como arranjos institucionais complexos compostos por
produtores, organizaes de apoio e instituies que geram a estrutura de incentivos; na
terceira, o modelo simplifcado de estudo de SAGs apresentado; na quarta, os temas de
governana e coordenao so apresentados, explorando as diferentes formas de coor-
denao dentro dos SAGs, como exemplo das estratgias compartilhadas; e, na quinta
e conclusiva parte, so exploradas as lacunas para a pesquisa e o uso do conceito para
polticas pblicas e estratgias privadas. Para compor a estrutura do presente Captulo, em
cada subitem, ser apresentado, a ttulo de ilustrao, pelo menos um estudo emprico e
um exemplo na forma de um minicaso ilustrativo.
2
O tema da retomada do debate do Clube de Roma e de uma economia com crescimento zero comea a ganhar
relevncia quando o otimismo tecnolgico contestado e quando o cenrio de presso sobre o uso dos recursos
ganha dimenso nunca outrora experimentada.
Economia das organizaes
Uma das contribuies mais importantes da economia da produo aplicada
agricultura foi o estudo das assim chamadas funes de produo. Um livro que serviu de
referncia para o estudo da economia da produo agrcola foi Heady e Dillon (1961), cujo
contedo explora os elementos centrais da economia da produo aplicada agricultura.
Aos olhos dessa abordagem, a frma vista como uma relao tecnolgica representada
pela funo de produo, que expressa relaes entre um vetor de produtos (Y) produzidos
a partir das combinaes dos fatores de produo (X).
Y = f(X)
So dois os aspectos que pautam e do os limites a essa forma de representao da
produo. O primeiro a tecnologia, que sugere a escolha de planos factveis de produo.
Ou seja, um tomador de deciso o agricultor reconhece a existncia de diferentes planos
de produo possveis e efetua a escolha entre as possveis combinaes de insumos com
base no pressuposto de maximizao do lucro. Uma vez escolhido um plano de produo,
o segundo aspecto se refere alocao dos fatores de produo segundo as possibilidades
de substituio (tecnicamente determinadas) entre eles. Os preos relativos dos fatores de
produo induziro a escolha de propores entre os fatores que maximizem o lucro do
tomador de deciso. Assim, a alocao dos fatores de produo ocorrer de modo a ajustar
as propores de seu uso variao nos seus preos relativos.
Os estudos com base nas funes de produo agrcola geraram um volumoso e
signifcativo resultado de pesquisas, em geral voltado para a anlise de alocao efciente
dos recursos (estima-se a funo de produo e, com base no resultado, identifca-se o
ponto de timo do uso dos fatores). Tal abordagem permite concluir se um empresrio est
distante do seu ponto de efcincia econmica. Outros aspectos tambm foram estudados,
como o processo de mudanas tecnolgicas (pautadas, em geral, pelo estudo estatstico
da produo ao longo do tempo e caracterizadas pelo avano das quantidades produzidas
com os recursos existentes) e a averso ao risco (em que se identifca o distanciamento
dos agricultores do eventual ponto de timo, explicado por aspectos comportamentais
interpretados como sendo o efeito do grau de averso ao risco que caracteriza determina-
do produtor ou grupo de produtores). Em termos estatsticos, os estudos das funes de
produo partiram de formas simplifcadas de regresso mltipla, passando pela adoo
de diferentes e cada vez mais sofsticadas formas funcionais representativas das fun-
es de produo. Assim, foram abundantes os estudos que utilizaram as funes Cobb-
-Douglas e Leontief (com coefcientes fxos de substituio), as formas fexveis funcionais
como translogartmica (que partem da funo de custos para estimar a substituio entre
fatores de produo) e a demanda derivada por fatores, entre outros. Outras ferramentas
que se mostraram teis foram o clculo da produtividade dos fatores e os estudos de rela-
es intersetoriais com base no conceito de funo de produo.
Se, por um lado, a profuso de estudos indica a evoluo do conhecimento na rea
da economia da produo, por outro lado, a frma vista como uma funo de produo
distancia-se da realidade e no captura os diferentes elementos que fazem parte daquilo
que se pode chamar de mundo real, onde a produo tem lugar. Na verdade, Demsetz
(1983) capturou, de modo claro, a natureza da representao da funo de produo ao
afrmar que essa no foi desenhada para representar a frma do mundo real, mas sim a
relao tecnolgica subjacente ao uso dos fatores de produo. Sob tal tica, a anlise
neoclssica da frma est correta e no pode ser cobrada por um uso para o qual ela no
foi desenhada.
A relevncia desse breve relato para o tema da governana em SAGs a de pautar a
contribuio de Ronald Coase encapsulada no artigo The Nature of the Firm (COASE, 1937),
que desafou a concepo da funo de produo como representativa daquilo que ocorre
no mundo real onde os tomadores de deciso atuam. Coase (1937) apresentou uma expli-
cao alternativa, que no rompeu, mas sim ampliou a viso da frma neoclssica. Consi-
derou Coase (1937) que a frma do mundo real est longe de ser uma relao entre fatores
de produo e um vetor de produtos. A relao de produo deve ser vista como uma
estrutura de coordenao de um conjunto de transaes entre agentes especializados. A
produo agrcola pode ser caracterizada como uma relao entre agentes que tm direi-
tos de propriedade sobre diferentes fatores de produo, cuja interao ser governada
de modo a gerar valor. Os donos dos fatores de produo demandaro incentivos para
cooperar na produo e utilizaro regras para compartilhar o valor gerado na produo.
Portanto, Coase (1937) trata a frma neoclssica como um caso-limite, no qual os custos de
transao so nulos, situao essa que confere ao sistema de preos o papel de provedor
dos incentivos sufcientes para a gerao de valor. Entretanto, o mundo real pontilhado
de imperfeies que atrapalham o funcionamento do sistema de preos na sua forma
pura, exigindo outros mecanismos de natureza contratual para conectar os agentes
especializados.
Em 1960, quando Coase publicou outro dos seus artigos de impacto The Problem of
Social Cost (COASE, 1960) , o primeiro artigo fcou eclipsado. Predominou o paradigma da
frma vista como funo de produo, e os economistas em geral e os economistas agrco-
las em particular distanciaram-se do mundo real. Essa preferncia refetiu a concepo de
que os mercados aqui entendidos como o mecanismo de preos seriam sufcientes para
resolver os problemas de alocao de recursos. O apogeu da abordagem revelava a ideia
de que os economistas no estavam interessados no arranjo interno das organizaes, e
sim no que ocorre nos mercados, o que corrobora a viso de Demsetz (1983) de que
um erro considerar que a frma da teoria econmica seja uma representao da frma do
mundo real. Ela no foi concebida com essa fnalidade.
A relevncia da concepo da frma como um nexo de contratos ganhou evidncia
nos anos subsequentes, em especial a partir dos trabalhos de Williamson (1996a, 1996b,
2005) e de outros economistas das organizaes, como Barzel (1982) e Menard (2004),
que sem serem economistas dedicados ao tema agrcola produziram alguns estudos
voltados para a economia agrcola. Para que se pudesse estudar as organizaes do mundo
real, seria necessria uma teoria da frma (ou uma famlia de teorias da frma) que abrisse a
caixa-preta da frma neoclssica, estudasse as atividades realizadas dentro da frma e, talvez
mais relevante, permitisse estudar as relaes contratuais entre as frmas.
O avano da economia das organizaes (cujo mrito mais importante aproximar
a teoria econmica do estudo das organizaes que governam a produo) resultou das
contribuies observadas desde os anos 1930, primeiro advindas do trabalho de Chester
Barnard e, depois, da viso integradora de Oliver Williamson, motivada pela sua passagem
pela Universidade de Carnegie Mellon
3
. Williamson (1996a, 1996b) afrma ter sido muito re-
levante o seu convvio com cientistas sociais de diferentes abordagens para construir uma
teoria que trouxesse ou recuperasse o comportamento humano como elemento central da
atividade econmica, de modo particular os elementos comportamentais de racionalidade
limitada e oportunismo, ausentes da anlise neoclssica tradicional. A relao entre econo-
mistas e outros cientistas sociais permitiu trazer um elemento fundamental que faltava ao
estudo das frmas e organizaes: o comportamento humano que ultrapassasse o homo
economicus neoclssico. Assim, a economia das organizaes avanou a partir dos anos
1970 com base nas caractersticas cognitivas e de autointeresse dos atores econmicos.
Nos anos 1980, faltava trazer essa preocupao para o mbito dos estudos da eco-
nomia agrcola. Isso ocorreu, de modo natural, em parte das escolas de administrao e
entre economistas agrcolas, com base nos trabalhos de Oliver Williamson (que traduziam
os avanos tericos e empricos da economia dos custos de transao) e nos trabalhos apli-
cados de Ray Goldberg em Harvard que, desde os anos 1960, passou a tratar a agricultura
como parte integrante dos SAGs.
Os trabalhos de King etal. (2010), Menard e Klein (2004) e Zylbersztajn (1996) foram
relevantes no sentido de apontar para a necessidade de estruturar o estudo das organiza-
es que atuam nos SAGs. A abordagem contratual da agricultura ganhou fora com os
trabalhos de MacDonald etal. (2004), no Departamento de Agricultura dos Estados Unidos
(USDA), e os dos pesquisadores do centro de estudos de contratos agrcolas dirigido por
3
Oliver Williamson agradece, em vrios dos seus artigos, ao ambiente acadmico desafante encontrado em
Carnegie Mellon, que ele chama de conexo Carnegie Mellon.
Carlos Arthur B. da Silva na Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Alimenta-
o (FAO). Ou seja, os estudos das organizaes agrcolas passaram a fazer parte da agenda
da pesquisa dos economistas agrcolas.
Estudos tericos
Os artigos de Ronald Coase foram centrais para a compreenso da abordagem de
governana. O primeiro (COASE, 1937), j citado, introduz a viso da frma como um nexo
de contratos. No discurso proferido ao receber o Prmio Nobel em 1991 (posteriormente
publicado em forma de artigo
4
), o autor expressa, de modo claro, a importncia dessa abor-
dagem. O primeiro artigo, denominado The Nature of the frm, foi objeto de uma releitura
importante aplicada ao tema da agricultura, o que gerou o livro denominado The Nature
of the farm escrito por Allen e Lueck (2002), em que os autores exploram a viso contratual
da frma agrcola apresentando estudos de contratos de aluguel de terra e equipamentos.
Esse estudo teve real impacto na anlise das organizaes agrcolas, ainda que ignorasse a
sua insero nos SAGs.
Exemplos aplicados
A literatura econmica que passou a observar as relaes de produo da agricultura
com as lentes da economia das organizaes muito vasta. Os estudos de Cook (1995)
sobre as cooperativas agrcolas que adotam a abordagem da nova economia institucional
e os estudos de caso que descrevem a natureza contratual das relaes entre a agricultura
e a sociedade podem ser vistos na anlise sobre a Illy Caf (ZYLBERSZTAJN; NEVES, 1977),
que aborda a estratgia dessa empresa de reorganizar o SAG no qual ela opera. Sries de
estudos de contratos na rea de sunos e aves foram produzidas por Martinez e Reed (1996).
Os estudos que abordam os SAGs ou organizaes especfcas surgiram em todo o
mundo. Na Europa, a incidncia do mal da vaca louca induziu autores da rea da economia
das organizaes a focalizar arranjos institucionais desenhados para garantir a sanidade
dos alimentos. No Brasil, estudos descritivos ou que adotaram enfoque positivo surgiram
em grupos especializados nas universidades federais de Lavras, Rio Grande do Sul e So
Carlos e no Centro de Conhecimento em Agronegcios (Pensa) e, mais recentemente, no
Center for Organization Studies (Cors), ambos na Universidade de So Paulo. O fato relevan-
te que, na primeira dcada dos anos 2000, a economia das organizaes passou a incluir
defnitivamente o tema da agricultura.
4
O artigo, que recebeu o ttulo de The institutional structure of production, apresenta o resumo da evoluo do
pensamento econmico sobre a frma, mostrando a relevncia dos custos de transao e dos contratos como
mecanismos de governana (COASE, 1991).
Concluso
A agricultura representa um exemplo da adoo de mecanismos complexos de
coordenao. A frma agrcola brasileira que, no incio da colonizao, era uma empresa
totalmente integrada verticalmente por produzir quase todos os insumos de que necessi-
tava e por exportar o acar para a metrpole, passou por um processo de desintegrao,
que a caracteriza, nos dias de hoje, como uma empresa que compra servios de extenso
rural, de plantio e colheita, mantm relaes de coordenao horizontal por meio de coo-
perativas e recebe a infuncia direta da indstria para a qual eventualmente fornece o seu
produto. Cabe analisar como a frma contratual agrcola se insere nos SAGs, o que motiva a
discusso a seguir.
Sistemas agroindustriais:
conceito e abordagem
Duas infuncias totalmente independentes embasaram os estudos sobre SAGs
a partir dos anos 1960: os trabalhos de Ray Goldberg em Harvard (DAVIS; GOLDBERG,
1957; GOLDBERG, 1968), que desenvolveu a abordagem denominada agribusiness systems
approach; e o trabalho com base no conceito de frma como um nexo de contratos (des-
crito no item anterior), infuenciado por Ronald Coase e pela literatura da economia das
organizaes e da nova economia institucional.
A contribuio de Goldberg tem trs caractersticas fundamentais. A primeira, e a
mais relevante, a ampliao do foco do estudo sobre a frma agrcola. Na sua abordagem,
o foco se desloca da unidade agrcola e passa a abranger todo o sistema de produo,
incluindo o consumidor fnal. Entretanto, diferentemente dos estudos clssicos das re-
as da administrao e engenharia da produo sobre cadeias produtivas, o trabalho de
Goldberg ancorado na teoria de organizao industrial e no estudo dos setores produ-
tivos. A segunda caracterstica o fato de a Escola de Harvard ter dado destaque para o
tema das relaes intersetoriais, enfocando todos os setores relevantes que compem
os SAGs (a agricultura em particular) e reconhecendo e dando destaque s suas relaes
econmicas de interdependncia luz da abordagem de Leontief e dos estudos de ma-
triz insumo-produto, embora adotando um perfl descritivo. A terceira caracterstica, que
refete elementos conclusivos de resultados dos estudos baseados no agribusiness systems
approach, o alerta para a diminuio da importncia relativa do setor agrcola no total do
valor gerado nas atividades produtivas dos SAGs.
Essa ltima evidncia gerou um alerta reconhecido pelos estudiosos de economia
agrcola e pelas lideranas empresariais da agricultura: observou-se que o setor agrcola
disputa margens com setores mais concentrados no fornecimento de insumos e nas fases
de processamento e distribuio, o que resulta na captura de valor por parte dos setores
mais concentrados. Decorre disso a observao de que, do total do valor gerado por deter-
minado SAG, a parcela apropriada pelo setor agrcola menor do que aquela que vai para
os demais setores.
O trabalho de Ray Goldberg nasceu em uma escola de negcios nos anos 1960, di-
ferentemente da vertente dominante entre os economistas agrcolas, que tem sua raiz nos
departamentos outrora de economia agrcola mais recentemente de economia aplicada
ou de recursos , cuja agenda era voltada para o desenho e a implantao de polticas
pblicas, como preos de suporte, subsdios e tarifas. Harvard j havia contribudo para os
estudos de organizao industrial, entre outras reas da economia aplicada, como ates-
tam os trabalhos de Alfred Chandler, importante nome tanto para a economia como para
outras reas aplicadas (a exemplo dos estudos de business history). O alerta dado a partir
do estudo de Goldberg (1968) foi de que a industrializao da agricultura um fenmeno
inevitvel, caracterizado por signifcativos ganhos de escala e comoditizao da produo
do setor. O valor gerado pelos sistemas de base agrcola tende a ser capturado pelo setor
de insumos globalmente concentrado e de capital intensivo, caractersticas potenciali-
zadas pelo advento da biotecnologia e pelos setores de transformao, processamento
e distribuio da produo. Ou seja, o valor gerado passou a ser disputado entre setores
intensivos em capital e tecnologia, e a agricultura passou a ser geografcamente dispersa e
ter elevados custos de coordenao horizontal.
O agribusiness systems approach tambm colocou ateno sobre as mudanas obser-
vadas nos consumidores fnais e sua infuncia sobre as estratgias das empresas atuantes
nos SAGs. Os consumidores passaram a exercer um papel de transformao na agricultura,
o que redundou em inovaes tecnolgicas e organizacionais. O surgimento do mercado
de servios de certifcao exemplifca tal efeito, caracterizado pelas formas de organizao
que monitoram a introduo ou a eliminao de atributos especfcos nos alimentos, que
exigem a adoo de mecanismos especializados de cooperao, controles e, eventualmen-
te, de excluso de produtores que no apresentem grau aceitvel de conformidade.
A lio do enfoque centrado no sistema produtivo de que cabe ao setor agrcola
melhorar a sua competncia tecnolgica com o intuito de controlar custos de produo
e a sua competncia gerencial, que envolve rotinas e conhecimento, para o estabelecimento
de relaes horizontais leia-se, mecanismos de cooperao e, principalmente, aperfeioar
os mecanismos contratuais verticais nas transaes que envolvem a produo da agricultura.
Cabe destacar que, de um modo geral, os avanos tecnolgicos tiveram maior evidncia do
que os avanos gerenciais, que foram quase ignorados pelos economistas agrcolas at os
anos 1970-1980.
Um exemplo de mudanas nos mecanismos de coordenao vertical pode ser obser-
vado no debate sobre a mudana do sistema de precifcao da cana-de-acar entregue
na usina. No passado, o produtor recebia o pagamento por tonelada entregue. Tal sistema
foi substitudo pelo pagamento com base em slidos solveis. O mesmo tema, ou seja,
a mudana da forma de pagamento pelo produto, representa elemento de disputa em
outros SAGs. No caso da laranja, persiste o pagamento por caixa; no caso da carne bovina,
os produtores reclamam dos descontos recebidos pela carcaa; e, no caso da horticultura,
o mecanismo de classifcao de tomates praticado na Companhia de Entrepostos e Ar-
mazns Gerais de So Paulo (Ceagesp) pode ser chamado de ilusrio, pois seus padres
variam a cada dia. Nesses casos ilustrativos, observa-se que os mecanismos de precifcao
dentro dos SAGs, supostamente conhecidos e amplamente adotados, representam uma
das necessidades de aperfeioamento de governana.
Em termos de mtodo, os estudos iniciais produzidos por Goldberg, j citados no
presente captulo, replicaram as anlises setoriais e pouco penetraram nos aspectos or-
ganizacionais das empresas. Tal caracterstica fcou evidente nos estudos considerados
clssicos Davis e Goldberg (1957) e Goldberg (1968) , que tanto defniram o termo
agribusiness como o conceito de anlise dos sistemas de agronegcios. Goldberg aproxi-
mou seu trabalho ao universo das empresas ao replicar, no programa de agribusiness de
Harvard, o mtodo de estudos de caso, que gerou mais de 1.000 estudos at o incio dos
anos 2010 e que serviu e ainda serve de plataforma para a educao continuada de
empresrios e agentes pblicos atuantes nos agronegcios em todo o mundo. Assim, a
evoluo do trabalho de Goldberg (1968) teve como suporte metodolgico o desenvol-
vimento de estudos de caso, de cunho descritivo e sem a preocupao de realizar anlise
positiva, refetindo a abordagem da escola de negcios de Harvard, menos preocupada
com os elementos explicativos dos fenmenos e mais voltada para a utilizao prtica dos
estudos em termos do debate de estratgias das organizaes.
O conceito de agribusiness, termo cunhado por Davis e Goldberg (1957), em nenhum
momento se limitou produo em larga escala, muito embora, no Brasil, o termo tenha
sido adotado com o signifcado da agricultura de grande escala e capital intensivo. No pre-
sente estudo, o termo agribusiness sinnimo de agricultura empresarial de mercado, um
recorte que tambm incorpora a agricultura familiar. Em oposio a essa viso, existe outra,
em que a agricultura no se basearia no mercado e seria parte do agro-no-negcio,
sendo, portanto, mantida por meio de polticas pblicas de transferncias de renda, cuja
viabilidade a longo prazo seria questionvel.
Se, por um lado, os estudos de Harvard contriburam para a anlise da agricultura
como parte de um sistema produtivo, por outro lado, essa abordagem no era amigvel
para o desenvolvimento de estudos de natureza positiva. Assim, a perspectiva da economia
dos custos de transao surgiu como uma resposta natural consolidada por uma vertente
de estudos
5
publicados por Ray Goldberg em Harvard. Assim, Goldberg no apenas trouxe
ao debate a necessidade do uso de uma teoria que permitisse a anlise positiva aplicada
ao estudo dos SAGs, como tambm motivou uma srie de estudos aplicados a partir dos
anos 1980.
As proposies centrais dos trabalhos de Zylbersztajn (1995, 1996) e Zylbersztajn e
Farina (1999) so:
Os estudos organizacionais aplicados produo agrcola so relevantes e re-
presentam uma lacuna a ser trabalhada e preenchida pelos pesquisadores da
economia agrcola ou economia aplicada.
O enfoque de SAGs pode contribuir para o conhecimento da realidade da agri-
cultura e suas relaes com a sociedade.
Os SAGs podem ser vistos sob diferentes graus de agregao. A anlise de
Goldberg representa um grau de agregao na indstria, tal como tratada pela
organizao industrial.
Os SAGs podem ser vistos como frmas coasianas ampliadas. Ou seja, pode-se
estudar as relaes contratuais entre atores especfcos da agricultura e indstria.
Diferentes agentes interagem e, com base nos incentivos existentes, cooperam
para a gerao de valor.
Os SAGs podem ser estudados sob diferentes graus de detalhamento, tal como
sugere o conceito de subsistemas estritamente coordenados, proposto por
Zylbersztajn e Farina (1999).
Em um mesmo SAG, visto de forma agregada, diferentes arranjos institucionais
podem coexistir, a depender de caractersticas dos atores envolvidos, de aspec-
tos institucionais formais ou informais leiam-se, regras sociais informais e de
caractersticas das transaes. Esses arranjos podem refetir estratgias compar-
tilhadas e rotinas que se desenvolvem entre os agentes produtivos.
Essas consideraes, alm de permitirem tratar os SAGs sob a tica da economia das
organizaes, sugerem o teste de hipteses com base no construto terico da economia
dos custos de transao ou de uma famlia de teorias da frma que derivaram dos trabalhos
de Coase e outros autores como Penrose (1959). O ambiente institucional, tal como tratado
por North (1991), passa a representar um fundamento para os estudos dos SAGs por afetar
o padro dos incentivos para os agentes econmicos. A observao factual de que existem
diferentes estratgias adotadas por empresas em um mesmo SAG deixou de causar espan-
5
Entre os quais Zylbersztajn (1996).
to e passou a ser explicada e estudada com base na teoria, o que abriu caminho para um
grande volume de estudos nos principais centros voltados para os SAGs no mundo.
O uso aplicado do conceito de coordenao especializada (ou de subsistema estrita-
mente coordenado) por demais conhecido pelas empresas processadoras, que adotam
mecanismos inovadores para tentar reorganizar o sistema de produo de modo diferente
(e supostamente mais efciente) do que a sua concorrente. Ou seja, as estratgias observa-
das podem manifestar-se na forma de inovaes de governana.
O processo de desintegrao vertical (ou, de modo mais geral, de mudanas nos pa-
dres de coordenao) observado na atividade agrcola pde ser estudado luz da teoria.
A pluralidade dos arranjos institucionais observados passou a interessar, confgurando um
salto conceitual entre os estudos descritivos de Harvard e os estudos baseados na metodo-
logia de anlise positiva e motivados pela economia das organizaes.
O considervel volume de estudos que se desenvolveram sobre os SAGs explora
exatamente a perspectiva que foi negligenciada pelos economistas. Ou seja, foi adotada
uma lente analtica que focaliza a economia das organizaes e as relaes entre os atores
e aborda os arranjos institucionais, de modo especial a sua complexidade e variabilidade.
Se um mesmo SAG apresenta diferentes subsistemas com caractersticas tecnolgicas e
organizacionais prprias, importante conhecer as razes dessas diferentes formas de or-
ganizar a produo, de modo a contribuir para a elaborao de estratgias compartilhadas
pelas empresas, permitir o desenho de polticas pblicas robustas e fundamentar o ensino
e a pesquisa voltados para a produo agrcola.
Sistemas agroindustriais:
um modelo simplifcado
A abordagem dos SAGs serve de suporte e facilita a anlise dos arranjos institucio-
nais que so as estruturas contratuais de produo de base agrcola. Embora tais estruturas
sejam complexas e tenham diferentes desenhos, a Figura 1 representa um SAG genrico
agregado, que tem quatro elementos fundamentais, a saber: os setores produtivos, o am-
biente institucional, o ambiente organizacional e as transaes que conectam os agentes
produtivos. Cada elemento passar a ser descrito de forma breve.
Setores produtivos: adotando a perspectiva introduzida por Goldberg (1968), um
dos pilares para a anlise dos SAGs a descrio dos setores envolvidos nas fases de produ-
o e distribuio. Os fundamentos da teoria da organizao industrial, tais como tratados
por Farina etal. (1997), so teis para identifcar e descrever os setores envolvidos, as es-
truturas de mercado observadas e os aspectos especfcos, como: grau de concentrao,
Figura 1. Sistemas e subsistemas agroindustriais.
Nota: T: transio.
identifcao de frmas dominantes e descrio dos padres de concorrncia. Estudos de
competitividade de SAGs adotaram essa perspectiva, como pode ser visto nos trabalhos de
Zylbersztajn (ZYLBERSZTAJN; NOGUEIRA, 2002), sendo ainda relevante a anlise longitudi-
nal, em que se avaliam as alteraes nas mtricas de competitividade revelada ao longo do
tempo, como a participao do setor nos mercados globais ou das empresas nos mercados
onde atuam.
A estrutura de mercado, de um modo geral, explica parte dos confitos distributivos que
envolvem a agricultura, seja na aquisio de insumos, seja na comercializao dos produtos.
Esse cenrio no mudou nos ltimos 50 anos; pelo contrrio, acentuou-se e ganhou nuances
a partir das novas formas de relao da agricultura com os demais setores e da conduta dos
setores mais concentrados. A descrio das condies de concorrncia representa um passo
fundamental para a defnio de estratgias compartilhadas dentro dos SAGs.
A estrutura dos mercados, por um lado, sugere a possibilidade do exerccio de poder
por parte dos provedores de insumos e dos oligopsnios caractersticos da agroindstria
processadora concentrada. Por outro lado, explica o esforo observado em alguns SAGs
de coordenar horizontalmente a produo na fase agrcola por meio de organizaes coo-
perativas. Cabe questionar a razo pela qual o esforo de pesquisa sobre cooperativas no
Brasil tem sido pequeno e localizado ao longo das ltimas dcadas. Em SAGs especializados
(como os de avicultura e suinocultura), o exerccio de poder por parte das chamadas inte-
gradoras se evidencia, de modo particular, nos termos dos contratos por adeso que so
praticados. As mudanas estruturais observadas na escala de produo e suas implicaes
no sistema de produo de sunos foram tratadas por Miele e Miranda (2013). A literatura
sugere que se observe como o poder se manifesta no apenas via alteraes nos preos
recebidos ou pagos, como tambm nas diferentes dimenses dos contratos existentes
entre produtores e indstria.
Ambiente institucional: a nova economia institucional tem o seu fundamento na
relevncia das instituies e no seu papel defnidor da matriz de incentivos para os agentes
econmicos. As instituies, defnidas por North (1991) como sendo as regras do jogo ado-
tadas por determinada sociedade, so representadas pelas normas legais formalizadas e
pelas normas informais que pautam as relaes entre os agentes. Espera-se que os agentes
produtivos atuem no sentido de alterar as regras do jogo, buscando criar ou proteger ren-
das; entretanto, o aspecto mais relevante da aplicao da anlise institucional a infuncia
que as normas exercem sobre os arranjos contratuais observados.
A anlise econmica das instituies na sociedade ganhou relevncia a partir dos
trabalhos de Douglass North (que recebeu o Prmio Nobel de Economia em 1993). Destaca-
se esse aspecto, pois, exatamente no momento atual do desenvolvimento da economia em
geral e da economia agrcola em particular, se evidencia a necessidade de aprofundar o rela-
cionamento entre as reas diferentes das cincias sociais, de modo particular a economia e a
sociologia. Parece contraproducente o movimento que se v no Brasil em sentido contrrio,
como se fosse possvel compartimentalizar a economia e a sociologia, sem prejuzo analtico.
Exemplos simples podem ilustrar a relevncia da anlise institucional:
A adoo da legislao de proteo de cultivares no Brasil deu incentivos para inves-
timentos privados na rea da gentica vegetal. O refexo nos arranjos de produo foi ime-
diato, com a adoo de padres contratuais que antes no existiam, como exemplifcam
os contratos de licenciamento do uso de germoplasma, as formas inusitadas de cobrana
pelo uso de sementes estudadas por Monteiro e Zylbersztajn, (2013) e a atuao do
setor privado em mercados de variedades, que antes eram de domnio pblico. Estudo
sobre os contratos de licenciamento de germoplasma vegetal entre a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e agricultores pode ser visto em Zylbersztajn e Lazzarini
(2005). Outro exemplo do impacto de mudanas institucionais pode ser observado na re-
organizao do setor fnanceiro em face das responsabilidades legais advindas do Cdigo
Ambiental, tema ainda pouco estudado. A existncia de responsabilidades compartilhadas
obriga o concedente do crdito a certifcar-se de que o receptor no fere as normas legais.
Para tanto, novos departamentos especializados surgiram nos bancos para monitorar os
agentes envolvidos nos contratos de crdito para a agricultura. Os exemplos ressaltam a
relevncia das instituies que afetam os arranjos de governana observados, ou seja, as
formas contratuais de produo. Essa relao causal entre mudana institucional e altera-
o nos arranjos contratuais ou mecanismos de governana abre um fascinante campo
para anlise emprica na economia agrcola.
Alm do estudo da organizao industrial dos setores envolvidos, a anlise institu-
cional trouxe dimenses importantes para os formuladores de estratgias privadas e de
polticas pblicas relacionadas agricultura. No se trata apenas de defnir e identifcar
as instituies relevantes, mas tambm de estudar os mecanismos de imposio dessas
normas, que fazem valer as regras sociais formais e informais. Boa parte dos problemas
de coordenao que sero discutidos a seguir so oriundos de imperfeies institucionais,
seja pelo seu desenho inadequado que gera desincentivos para os agentes , seja pelas
falhas de fazer valer as regras do jogo.
Existem exemplos que ilustram essas relaes e a importncia da abordagem institu-
cional para as organizaes que atuam na agricultura. O estudo de Avelhan (2013) trata das
normas legais que no so adotadas as leis que no pegam na agricultura brasileira. O
efeito do sistema de propriedade da terra, que outra dimenso institucional com grande
variabilidade entre pases, explorado por North (1991) para explicar as instituies perver-
sas que promovem desincentivos para a gerao de valor envolvendo a produo agrcola.
A relevncia da anlise institucional fca marcada quando se observa a agenda do
Banco Mundial, que, nas suas intervenes em diferentes pases, focaliza, de modo predo-
minante, as reformas institucionais como mecanismo de incentivo da produo agrcola
e do desenvolvimento. Parafraseando Coase, as instituies importam e so passveis de
anlise, o que convida os economistas agrcolas a dedicarem algum esforo de pesquisa
nessa direo.
Ambiente organizacional: alm dos setores e das instituies, os SAGs incluem dife-
rentes organizaes (estruturas de representao dos setores ou dos sistemas de produtos
organizadas com base no territrio onde atuam) que do suporte ao seu funcionamento.
Tais organizaes podem ter carter de ao coletiva (como cooperativas, instituies de
pesquisa, agentes certifcadores especializados ou agentes fnanceiros) e existem para gerar
margens ou defender as margens dos seus membros, atuando na forma de lobby setorial
(existe um histrico de atuao dessas organizaes na interlocuo com o governo e com
outros setores)
6
. A abordagem dos SAGs no ignora que a sua operao e a sua efcincia
so afetadas por essas organizaes que atuam margem do sistema.
Estudo de Nassar e Zylbersztajn (2004) focalizou as diferentes associaes e entida-
des de representao atuantes nos SAGs brasileiros. O papel e a evoluo das entidades de
representao um aspecto espera de maior esforo de pesquisa.
Outros tipos de organizao surgiram, como as assim chamadas organizaes no
governamentais, que atuam como terceiras partes, no envolvidas diretamente na ativi-
dade produtiva, mas por essa afetadas. Estudo de Zylbersztajn (2010) focaliza um modelo
6
Para um estudo econmico do lobby, ver Krueger (1974).
para o estudo dessas organizaes. Existe uma variedade de categorias de organizaes
que interagem e fazem parte dos sistemas de base agrcola, o que signifca um amplo es-
pao para o seu estudo.
As organizaes de representao setorial passam a ter um papel diferente do seu
papel histrico. No passado, o tema tributrio era monoltico nas agendas dessas entida-
des. No presente, outros temas ganham importncia, tais como o acesso aos mercados,
inovao e produtividade, bem como as relaes intersetoriais.
Transaes: as relaes especializadas entre os agentes em determinado sistema
podem ocorrer apenas no mercado, onde so regidas pelo sistema de preos. Alternativa-
mente (e de modo muito mais frequente), os contratos formais ou informais represen-
tam mecanismos de troca de direitos de propriedade com vistas a gerar valor. Transaes
so, portanto, interfaces mediante as quais ocorrem trocas de direitos de propriedade com
o intuito de gerar valor. Se as transaes ocorrem em um ambiente de custos de transao
nulo, o sistema de preos ser sufciente para alocar os recursos de modo efciente. En-
tretanto, no mundo real, existem assimetrias informacionais, comportamento oportunista,
quebras contratuais motivadas pela captura de valor por uma parte, entre outras imper-
feies que se traduzem em custos de transao positivos. Barzel (1982) defne custo de
transao como os custos de proteger direitos de propriedade.
Nos SAGs, as transaes se realizam entre mltiplos agentes espacialmente dispersos
(em presena de acentuada assimetria informacional) e no raramente so intertemporais.
Mais importante do que isso, as transaes ocorrem na presena de investimentos com
elevado grau de especifcidade.
A hiptese central da economia dos custos de transao de que, na presena de
ativos especfcos, os agentes tendero a criar formas de governana especializadas, cuja
inteno proteger o valor associado aos investimentos especfcos na presena de opor-
tunismo ps-contratual. A partir dos anos 1970, evoluiu uma famlia de teorias da frma que
permitem elaborar hipteses explicativas a respeito dos mecanismos de coordenao das
transaes, ancoradas na frma contratual em diferentes perspectivas.
Os SAGs so um campo frtil para estudar transaes em condies de custos de
transao positivos. O consumidor de alimentos necessita de mecanismos para lidar com
assimetrias informacionais que geram inefcincias, tal como estudadas por Akerlof (1970).
Os mecanismos de certifcao exemplifcam arranjos complexos baseados no envolvi-
mento de terceiras partes, cujo papel de controlar os efeitos dos custos transacionais
positivos. Na presena de poder de mercado, assimetrias informacionais e elevados inves-
timentos especfcos, a teoria permite o estudo da escolha entre diferentes mecanismos
de governana, com nfase na escolha entre integrao vertical e formas contratuais que
substituem a integrao strictu sensu.
A realidade observada nos SAGs demonstra que existem iniciativas inovadoras por
parte dos agentes privados no desenho de mecanismos contratuais complexos. Se tais
arranjos podem ser transplantados ou no ou se representam estratgias restritas a casos
particulares so questes que devem ser consideradas em cada caso. A literatura especia-
lizada em economia de organizaes rica em estudos que utilizam a base da economia
dos custos de transao aplicada agricultura, trazendo uma contribuio para o estudo
da governana dos SAGs.
Coordenao e governana
As declaraes de uma das importantes lideranas da agricultura brasileira sugerem
a relevncia do tema da governana de SAGs: Roberto Rodrigues afrma que o Brasil carece
de uma grande plataforma de planejamento da agricultura que propicie a tomada de de-
cises integradas, promova a gerao de valor e sirva de base para a negociao em caso
de confitos. Por um lado, essa vontade, expressa pela inconteste liderana, refete o desejo
de quem percebe que ajustes orquestrados seriam capazes de evitar custos e promover
a gerao de valor. Por outro lado, a anlise do funcionamento da economia real sugere
que tal mecanismo no existe, nem mesmo em pases de planejamento centralizado, ou
seja, seria impossvel reger SAGs complexos como se fossem uma orquestra. Cabe reduzir
o pleito ao universo das alternativas factveis, ou seja, buscar aprimorar os mecanismos de
governana dos SAGs, seja no seu conjunto, seja nos casos particulares que caracterizam
cada produto da agricultura.
Os economistas esto acostumados a tratar o tema das falhas de mercado, embora
nem sempre com sucesso. O problema das falhas organizacionais, por sua vez, bem menos
cuidado. Se se considerar o conceito de SAG, a questo da governana traduz-se em dois
passos: 1) criao de incentivos para a cooperao entre os setores, visando gerao de
valor; e 2) desenho de mecanismos quase sempre contratuais para o compartilhamento
do valor gerado. Quaisquer falhas nos dois passos afetam o mecanismo, deixando o valor
latente (no disponvel, portanto).
Tanto a oferta de incentivos para produzir como a garantia de direitos sobre parte do
valor gerado na produo sugerem a necessidade da construo de instituies efcientes,
que ofeream aos atores incentivos adequados para o engajamento na atividade produti-
va. Do lado das organizaes, a construo de arranjos institucionais adequados leiam-se
mecanismos de governana cabe aos agentes engajados na produo, cuja comunicao
e formulao conjunta de estratgias tm papel fundamental.
Governar SAGs, complexos por natureza, no tarefa simples. A teoria econmica
nos sugere que as falhas organizacionais se originam, por um lado, da matriz institucional
inefciente e, por outro lado, das organizaes inadequadas para controlar os custos de
transao. Se as instituies regras do jogo que prevalecem na sociedade no criam
incentivos para a cooperao, no deve surpreender a existncia de valor latente e de
SAGs que se desorganizam, perdendo competitividade. Exemplos na agricultura em que
no so dados incentivos adequados para o engajamento em investimentos com elevada
especifcidade e risco podem ser vistos em abundncia: a precariedade da qualidade dos
ttulos de propriedade da terra que vigora em partes do Brasil, a inefcincia para garantir
os direitos de propriedade constitucionais e a insegurana jurdica expressa nas decises
no convergentes do judicirio que no sinalizam como a sociedade deve se comportar.
A existncia de mecanismos eivados de corrupo na estrutura pblica, a merecer uma
anlise mais bem focalizada por parte da academia, complementa um quadro institucional
que demanda mudanas e aprimoramento. A existncia de instituies inefcientes e que
perduram no tempo leva ao problema das instituies desenhadas para no funcionar
(inefcient by design) ou, como afrma Williamson (1996a), propositalmente inefcientes.
A existncia de rendas capturadas por grupos na sociedade explica mas no justifca
as instituies subefcientes.
Do lado das organizaes, o desenho contratual inapropriado pode gerar estruturas
pouco estveis e que tendem a no se instalar conforme planejado ou a ter vida curta. Em
outros casos, os padres contratuais adotados penalizam uma das partes, levando s ne-
cessidades de ampliar o estudo do poder de mercado e refetir sobre os padres contratuais
observados. Exemplos dessas situaes (apresentados anteriormente) so os mecanismos
de pagamento por caixa ou por slidos solveis no SAG da laranja, os padres de qua-
lidade adotados na comercializao de frutas, verduras e legumes, cuja justifcativa tcnica
no se sustenta, e as relaes tensas entre pecuaristas e frigorfcos no SAG da carne bovina.
O aperfeioamento da governana dos SAGs exige que sejam identifcadas as falhas
institucionais e as falhas organizacionais, seja compreendida a sua natureza e sejam im-
plementadas aes para a sua eventual correo. Para utilizar o termo cunhado por Olson
(1965), deseja-se construir market augmenting institutions. Para que agentes independentes
possam transacionar e realizar investimentos compartilhados em condies de risco, so
necessrios mecanismos (providos pelas instituies formais, por normas privadas ou por
relaes informais entre as partes que transacionam) que controlem os custos de transao.
Ou seja, as empresas podem desenhar mecanismos de governana privados com base em
elementos relacionais, to bem tratados pela teoria do direito (MACNEIL, 1978), e podem
desenvolver estruturas de governana com base em normas acordadas entre as partes.
Se, por um lado, a orquestrao perfeita sonhada por Roberto Rodrigues utpica
sem negar que, por vezes, as utopias so necessrias , por outro, preciso reconhecer que
existem mecanismos factveis que podem ser arquitetados.
Subsistemas estritamente coordenados: a representao agregada dos SAGs tem
importncia como uma primeira aproximao, considerando um elevado grau de genera-
lizao. Por exemplo, ao descrever as transaes, o que se busca representar a transao
tpica, adotada em determinada interface setorial. Entretanto, ao se aproximar da realidade
das organizaes, o cenrio que se v de uma grande variedade de arranjos institucionais
ou mecanismos contratuais de governana em uma mesma transao. A realidade sugere
que, embora exista uma caracterstica tpica, os agentes transformam, aperfeioam e criam
mecanismos particulares nas transaes realizadas. Essa pluralidade de formas contratuais
que regem e governam uma determinada interface tem motivado estudos na rea da go-
vernana de SAGs.
Os SAGs, como representao agregada, so um conceito til; entretanto, em cada
SAG, pode-se observar muitos arranjos distintos, indicando uma certa tolerncia organiza-
cional (conceito que ser explorado a seguir). Em artigo de Zylbersztajn e Farina (1999), o
conceito de subsistema estritamente coordenado explorou essa pluralidade de mecanismos
de governana que convivem nos SAGs. No artigo, estudou-se o sistema do caf no Brasil
luz de arranjos especiais desenvolvidos por determinadas empresas. Ou seja, o SAG tpico
pode ser substitudo por mecanismos particulares especializados, tais como exemplifca
o estudo de caso da Illy Caf (ZYLBERSZTAJN; NEVES, 1977). No SAG do caf, observam-se
diferenas concretas nos detalhes de coordenao quando se comparam empresas como Illy
Caf, Lavazza e Nestl e a relao tpica entre uma cooperativa e seus membros cafeicultores.
Ou seja, os subsistemas denotam as diferentes estratgias adotadas pelas empresas.
Pode-se afrmar que existe uma evoluo nos estudos da produo agrcola, que
se inicia com a funo de produo neoclssica, passa pela frma contratual coasiana e
pelos SAGs agregados e os subsistemas estritamente coordenados que, por sua vez, se
aproximam do conceito de networks. Ou seja, os modelos de representao da produo
evoluram de uma viso simplifcada (cuja operacionalizao mais fcil) at uma mais
complexa (cuja operacionalizao mais complexa).
A abordagem contratual da frma abriu uma perspectiva analtica que foi aplicada
para o estudo das diferentes organizaes, como cooperativas, e tem potencial de permitir
abordar quaisquer formas de organizao da produo, das agro-holdings at a agricultura
familiar, incluindo o papel dos intermedirios, que ganham nova relevncia em SAGs como
os da cana-de-acar, da pecuria e da fruticultura (clearing houses). A abordagem dos
subsistemas estritamente coordenados permite o estudo de mecanismos de diferenciao
com base em inovaes organizacionais interfrmas, ainda pouco explorados na literatura
aplicada agricultura.
Se existem formas alternativas para governar um mesmo SAG, cabe indagar a respei-
to da sua comparabilidade em termos de efcincia e de eventuais falhas organizacionais.
A cooperao, por no ocorrer de forma espontnea, exige monitoramento especializa-
do e incentivos apropriados. Est, portanto, sujeita a falhas, quebras contratuais e aes
oportunsticas.
Falhas de governana: a cooperao espontnea entre mltiplos agentes, espacial-
mente dispersos, com graus diferentes de informao e de comprometimento com ativos
especfcos que perdem valor em caso de quebra contratual um processo complexo.
Alm dos incentivos que colocam em marcha um plano conjunto, exige-se monitoramen-
to e adoo de salvaguardas que inibam os comportamentos oportunsticos. Existem
mecanismos privados, de natureza reputacional, como penalidades em caso de quebras
contratuais, e mecanismos de controle e de excluso como se observa nas reas de deno-
minao de origem e na atribuio dos selos de certifcao. Diferentes arranjos contratuais
emergem com o intuito de controlar as possibilidades de captura de valor, tais como os
estudados por Monteiro e Zylbersztajn (2013), que serviram para os debates na suprema
corte nos Estados Unidos no caso do litgio entre agricultores produtores de soja e uma
empresa de gentica vegetal. Ou seja, a governana quase se confunde com mecanismos
de incentivos para a gerao de valor e de controle da captura de valor por uma das partes.
Existem padres contratuais identifcveis, que predominam em determinados SAGs,
como os da avicultura e da suinocultura. Tais padres difundem-se, sugerindo serem meca-
nismos efcientes e facilmente copiveis. Ao mesmo tempo, pode-se observar a existncia
de mais de um padro em determinados sistemas. Tal ocorrncia foi estudada por Caleman
e Zylbersztajn (2011), gerando o conceito de tolerncia organizacional. Alguns sistemas so
mais tolerantes, ou seja, apresentam mais padres do que outros.
Trs elementos merecem destaque ao se discutir a governana privada em SAGs. O
primeiro o surgimento de plataformas de negociao continuada em alguns SAGs, que
representam mecanismos especializados nos quais a informao relevante transmitida
entre os participantes e os aspectos distributivos so negociados de maneira continuada.
Para serem estabelecidas, essas plataformas (que no representam solues automticas,
mas permitem a criao e evoluo de mecanismos relacionais) impem certas exigncias.
O Conselho dos Produtores de Cana-de-Acar, Acar e lcool (Consecana) e vrias cma-
ras setoriais organizadas pelo Estado so exemplos dessas iniciativas.
Plataformas de negociao cuja implantao se mostra difcil, como a do Conselho
de Produtores e Exportadores de Suco de Laranja (Consecitrus), sugerem a necessidade
de pesquisas sobre essas formas organizacionais complexas. Outras iniciativas vm sendo
tentadas em sistemas como os da carne bovina e do leite em diferentes regies brasileiras.
Um dos erros mais comuns ocorre quando uma parte leva o desenho contratual pronto
para a mesa de negociao, ignorando a essncia do processo participativo, negocial e de
construo de confana, que leva tempo e exige perfs adequados de negociadores.
O segundo elemento relevante o aparecimento de uma nova gerao de interme-
dirios, cujo papel ganha importncia em alguns SAGs. Empresas processadoras podem
preferir delegar a atividade de aquisies (supply-chain procurement) a agentes especiali-
zados, externos empresa. Exemplos de clearing houses em fruticultura, compradores na
pecuria de corte, agentes especializados em cana-de-acar e empresas especializadas na
originao de leite que atuam de maneira exclusiva com empresas processadoras sugerem
a necessidade de melhor estudar as novas formas de organizao nos SAGs. O intermedi-
rio no desapareceu, mas mudou a sua caracterstica.
O terceiro elemento relevante na governana privada em SAGs so as cooperativas
agropecurias, que tanto podem fazer o papel de organizadores da produo ( semelhan-
a do que faz o intermedirio) como podem exercer papel de coordenadoras de partes dos
SAGs, especialmente no que diz respeito coordenao horizontal. Causa certa estranheza
que uma forma de organizao to relevante no agronegcio brasileiro receba ateno to
limitada por parte da academia.
Governana e papel do Estado: a atuao do Estado afeta os custos de produo
e de transao em uma economia. O primeiro item reconhecido e pode ser traduzido
no problema de subinvestimento do setor pblico na infraestrutura necessria para o
funcionamento dos SAGs. Nesse item, cabem os temas da logstica e infraestrutura, da
defesa agropecuria, da pesquisa e da estrutura de conectividade nas reas de produo.
O segundo item (o papel do Estado como controlador dos custos de transao) tem mais
relao com a governana dos SAGs. As regras institucionais em uma sociedade democrti-
ca so defnidas pelo seu poder legislativo, as disputas so resolvidas pelo poder judicirio,
e o poder executivo tem o papel de garantir a sua implementao. Os SAGs no Brasil esto
sujeitos s mesmas imperfeies que os demais sistemas produtivos, com algumas parti-
cularidades. O sistema de titulao das reas agrcolas precrio em vastas reas do Pas.
Os ttulos, quando existem, so de qualidade duvidosa e no raras vezes sujeitos a disputas.
A ao do Estado no processo de regularizao das reas indgenas e quilombolas passa,
por vezes, perto da ingenuidade ou pela simples captura do Estado por grupos sociais, que
tratam as partes envolvidas de maneira no equilibrada. Alm do direito de propriedade da
terra, outros elementos afetam o ambiente de negcio: a corrupo endmica dos agentes
que operam na ponta e a necessidade de agilizar os mecanismos de contratao, que so
redutores de custos, como exemplifca a contratao de servios para a agricultura que
esbarra em interpretaes discutveis sobre seus impactos nas relaes de trabalho. Falhas
do Estado, como exemplifca a insegurana jurdica, geram desincentivos para a produo,
geram valor no explorado, difcultam a realizao de contratos, etc.; em suma, aumentam
os custos de transao na sociedade.
Consideraes fnais
O debate aberto pela introduo deste livro instiga a repensar os modelos que
tm servido de base para o estudo da agricultura brasileira, o que leva a explorar, nesta
concluso, em que medida a abordagem de SAGs pode contribuir para o debate. A tese
que focaliza a nova fase do desenvolvimento agrrio levanta a indagao: qual o novo
padro do agronegcio brasileiro? Entende-se que uma forma de avaliar as diferenas
entre regies e as mudanas observadas ao longo do tempo observar as alteraes nos
padres de insero da agricultura nos SAGs estruturados. O avano das formas de coorde-
nao tem implicaes para a competitividade do SAG. Tal insero, para ser geradora de
valor, no raro vem acompanhada por mudanas institucionais e pelo aperfeioamento do
Estado para cumprir o seu papel. O papel do Estado outra tese ressaltada pelos autores
citados. Na maior parte dos casos brasileiros, o Estado tem fcado a dever no que diz res-
peito ao provimento de bens pblicos geradores de valor. Qualquer que seja o debate que
predomine a respeito da nova fase, certamente, ele no passa pelo desgastado tema da
propriedade da terra ou pelas formas primitivas de organizao da sociedade rural. Passa,
sim, pelo aperfeioamento da insero do agronegcio nos SAGs e pela transformao do
agro-no-negcio em agronegcio.
A tese que explora o tema das inovaes na agricultura traz importante elemento
para a anlise dos SAGs. Sob a tica das relaes intersetoriais, emergem novos modelos de
coinovao, nos quais a gerao de valor reside e depende do fuxo de informaes entre os
atores dos SAGs. A avaliao correta dos novos papis da agricultura (geradora de servios
ambientais, de preservao e de explorao do capital cultural com impactos nas sociedades
locais) e o aprofundamento das relaes contratuais entre o setor pblico e as empresas,
ao sabor das experincias j exercitadas pela Embrapa, podem ser elementos centrais. Os
processos de inovao so caracterizados pela elevada incerteza sobre seus resultados, o que
exige escala para lidar com os eventos negativos e o aperfeioamento institucional.
A tese que se apoia na exausto do modelo com base na viso sonhadora de que a
agricultura familiar a geradora da produo do alimento no Brasil a mais relevante entre
todas, posto que vai contra o que se tornou o senso comum. Se se compreender que existe
uma fase de transio para que a sociedade brasileira possa acomodar a populao que
no poder sobreviver com a renda gerada pela atividade agrcola, mais uma vez, a aborda-
gem de SAGs pode servir de apoio. Quais so os SAGs que podem acomodar e incorporar
um contingente de agricultores hoje fora do mercado e vivendo na dependncia de trans-
ferncias de renda? Como as corporaes agroindustriais podem servir de vetores para
polticas pblicas inclusivas? Exemplos como o dos contratos de fomento forestal existem
para servir de modelo. Solues com base em territrios particulares podem somar-se ao
esforo de facilitar uma transio para uma agricultura que, em boa parte do Pas, j convive
com a dimenso do vazio demogrfco. Tal como a marginalizao de categorias urbanas,
nenhuma soluo deixar de passar pela melhoria da qualidade dos servios pblicos no
meio rural, que incluem educao e sade. Inovao fruto de educao. Novos modelos
que aparecem (tal como o do sistema de care farming na Europa) tm como base a rela-
o inovadora entre o setor agrcola em reas decadentes e o setor de servios de sade
(HASSINK etal., 2013). Entretanto, representam solues que passam por uma base educa-
cional que ainda no se tem no Brasil.
Defniu-se, neste captulo, a governana, na sua forma mais simples, como sendo
a coordenao factvel que resulta de mecanismos de incentivos para a cooperao e de
mecanismos acordados para o compartilhamento de resultados. A governana dos SAGs
representa um desafo no tempo presente pela complexidade imposta aos sistemas de
base agrcola, que produzem alimento, fbras, energia e outros produtos menos explorados
(como servios sociais). Observam-se sinais de que haver problemas maiores a serem en-
frentados no futuro. A interao dos grupos sociais exige um tratamento equilibrado para os
direitos dos stakeholders as terceiras partes que esto presentes nas reas de produo
e cuja atividade afeta de alguma forma os SAGs. Os novos movimentos sociais observados
na sociedade global sugerem a necessidade de interpretar como os SAGs sero afetados no
futuro, seja pela mudana do perfl dos consumidores urbanos, seja pela mudana do perfl
da populao rural. O avano do ambientalismo exige mudanas que extrapolam o setor
agrcola e demandam mais envolvimento da indstria de insumos, do setor fnanceiro e da
pesquisa. A internalizao de custos ambientais fruto do avano institucional e representa
uma defesa da sociedade futura. Por ltimo, mas no menos relevante, cabe acompanhar
as mudanas nas crenas ou, como Douglass North denomina, beliefs, que determinam o
comportamento da sociedade. Cabe aos cientistas sociais aplicados, debruados sobre o
tema da agricultura, dar o tratamento aos novos problemas com o grau de exigncia que
esses impem. Economistas, gegrafos, socilogos, arquitetos e urbanistas tero que sair
das suas cpsulas para atacar os problemas dos SAGs, multifacetados na sua natureza.
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Captulo 4
Novas formas de
organizao das cadeias
agrcolas brasileiras
Tendncias recentes
Maria Sylvia Macchione Saes
Captulo 4
Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes 297
Introduo
A partir do fnal da dcada de 1980, as cadeias agrcolas brasileiras sofreram pro-
fundas transformaes, decorrentes particularmente da desregulamentao do mercado
nacional. A mais signifcativa e abrangente mudana ocorreu na organizao dos sistemas
agroindustriais, com refexos, por um lado, nos mecanismos de distribuio dos insumos e,
por outro, nos mecanismos de coordenao entre a agricultura e a indstria de processa-
mento e a de varejo.
Do lado da indstria de insumos, a concentrao do mercado, a internacionalizao
das empresas e o desenvolvimento de pacotes tecnolgicos integrados e associados com a
biotecnologia induziram a construo de relaes mais prximas entre fornecedores e seus
usurios. Imbricado nesse processo, sobressai o novo papel das revendas de insumos e dos
servios adicionados aos produtos comercializados.
Do lado do segmento processador, a crescente desnacionalizao e a concentrao
da indstria de alimentos puseram fm, de forma explcita, lgica arquitetada no incio
da industrializao brasileira, da diviso de papis entre empresas nacionais e transnacio-
nais. O mercado de consumo de bens leves de baixa capacidade tecnolgica, no qual se
inseria a indstria de alimentos, fcava de uma forma geral restrito s empresas nacionais,
enquanto o de bens durveis, s multinacionais (EVANS, 1980). O fm das restries ao in-
gresso de empresas nesse setor
1
, a grande atratividade do mercado consumidor brasileiro
e a incorporao de tecnologia sofsticada marcam o ingresso de importantes empresas
estrangeiras no mercado de processamento de alimentos. Esse ingresso imprime um novo
padro de concorrncia, defnindo ao mesmo tempo novas formas de organizao entre
os agentes da cadeia produtiva.
Mudanas visveis tambm so observadas nos padres de fnanciamento da
produo agrcola, com um papel relevante da indstria de insumos e dos compradores
de commodities. Alm de se refetirem em relaes mais complexas entre os segmentos
produtivos, essas novas confguraes, ao determinarem os direitos de propriedade dos
recursos
2
, evidenciaram a forma como ocorre a distribuio da renda na cadeia de valor.
Diante dessa dinmica em curso, o presente captulo visa discutir a evoluo e as
tendncias recentes da organizao dos mercados agrcolas e suas implicaes. A questo
subjacente a essa problemtica entender a relao entre a estratgia empresarial e a
organizao das cadeias produtivas agrcolas inseridas nos ambientes institucional e com-
petitivo que se manifestam nessas ltimas dcadas.
Este captulo traz primeiramente o quadro terico em que se insere a discusso da or-
ganizao das cadeias produtivas brasileiras, buscando evidenciar a importncia da relao
entre estratgia e estrutura de governana. Para isso, faz-se uma breve contextualizao
dos ambientes institucional e competitivo brasileiros, uma vez que as estratgias empresa-
riais no ocorrem no vazio elas so infuenciadas por (e infuenciam) tais ambientes. Em
seguida, so apresentados alguns exemplos ilustrativos das tendncias das organizaes
em cadeias escolhidas. Por fm, so tecidas algumas consideraes fnais sobre essas novas
tendncias de organizao das cadeias agrcolas.
Quadro terico: estratgia e governana
O quadro terico proposto para iluminar a discusso baseia-se na abordagem clssi-
ca de organizao industrial, aliada Teoria Baseada em Recursos e Teoria dos Custos de
Transao, conforme pode ser observado na Figura 1.
1
Veja, por exemplo, no caso da indstria brasileira de caf torrado e modo, somente com o fm da regulamentao
do setor, em 1990, foi possvel o ingresso de frmas sem a autorizao do Estado. Vale observar que, at 1978, o
Estado impedia o acesso de empresas internacionais a esse mercado (SAES, 1997).
2
De acordo com Eggertsson (1990), h trs categorias de direitos de propriedade sobre um recurso: de usar
(ou consumir), de obter rendimentos e de alien-lo. Barzel (1997) divide os direitos de propriedade em duas
categorias: direito legal (garantido pelo Estado) e direito econmico (capacidade de o agente se apropriar da renda
dos atributos do recurso). Essa defnio deixa implcitos os custos de se fazer cumprir os tais direitos, j que
pressupe a excluso de outros da renda do recurso.
Figura 1. Quadro terico sobre as novas formas de organizao das cadeias agrcolas.
Admite-se que, considerando os ambientes institucional e competitivo (ver box),
analisar a governana das cadeias agrcolas requer entender a lgica das decises estra-
tgicas empresariais, as quais, em termos analticos, dividem-se naquelas que visam
obteno de vantagens competitivas sustentveis por meio do uso efciente dos recursos
(incremento da produtividade e/ou reduo de custos, ou vantagens de custo) e naquelas
que adotam diferenciao/segmentao dos mercados (investimento em recursos com
qualidades particulares) (BARNEY, 1991; PORTER, 1980, 1985, 1998; WERNERFELT, 1984)
3
.
3
Na literatura de estratgia, a consagrada viso de Porter (1985), que defende que as frmas obtm vantagens
competitivas sustentveis (VCS) ao criarem rendas monopolistas da diferenciao, contrape-se dos
autores Barney (1991) e Wernerfelt (1984), os quais argumentam que as empresas adquirem e mantm VCS
ao identifcarem e desenvolverem recursos internos, de forma que seus competidores no possam imit-las.
O argumento desenvolvido aqui de que as duas teorias podem ser integradas, j que no se tem recurso valioso
se no h demanda no mercado de produto para esse bem, e no se tem demanda inelstica se no se possuem
recursos valiosos. Por exemplo, a marca um recurso que pertence frma e uma diferenciao de um bem/
servio que os consumidores valorizam e que capacita a frma a usufruir de ganhos monopolsticos [sobre essa
discusso, ver Saes (2009)].
Ambiente institucional e competitivo no fnal dos anos 1980
O ambiente institucional nacional caracterizava-se, no incio da dcada de
1980, sobretudo pelo signifcativo papel do Estado na regulamentao das cadeias
produtivas e dos mercados. Uma srie de polticas demonstra tal fato, tais como:
fnanciamento subsidiado aquisio de insumos modernos; poltica de garantia
de preos mnimos (com o intuito de garantir renda mnima aos produtores, reduzir
risco de preo e indicar quais produtos deveriam ser benefciados com o aumento
de rea plantada, a fm de atender ao abastecimento do mercado interno); pequena
exposio ao mercado internacional (barreiras importao); desenvolvimento da
agroindstria nacional e de regies de fronteira; e poltica de combate infao
com controle de preos no varejo (SOUZA et al., 1999). Dessa forma, verifca-se, at
ento, uma baixa participao da sociedade nas decises de consumo.
O ambiente competitivo, por sua vez, era marcado por: mercados com caracters-
ticas concorrenciais; produtos bastante homogneos; baixos investimentos; e predomi-
nncia de frmas nacionais (especialmente na indstria de alimentos, que era protegida).
A governana entre o segmento de insumos e o agrcola baseava-se em ar-
ranjos contratuais de compra e de venda, tendo como colateral a propriedade da
terra. Tal prtica supria as necessidades de governana, dados os atributos dos bens
comercializveis (sementes, fertilizantes e defensivos). J na governana entre os
segmentos agrcola e o processamento, o intermedirio fazia o papel de levar os
produtos aos compradores, por meio de contratos relacionais.
A partir do fnal da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, tais ambientes pas-
sam por signifcativas mudanas, cabendo ao setor privado assumir progressivamente
funes que eram realizadas pelo Estado, que abrangiam, como mencionam Farina
et al. (1997, p. 195), fnanciamento da produo agrcola, polticas de estabilizao da
produo, a orientao da pesquisa tecnolgica ou a proviso de informaes.
Principais condicionantes do ambiente institucional
No mbito das cadeias produtivas agrcolas, tratar das transformaes do
quadro institucional brasileiro a partir do fnal dos anos 1980 referir-se a quatro
importantes pilares de mudana da poltica governamental:
1) Desregulamentao dos mercados agrcolas, cujos casos emblemticos
so o fm do Instituto do Acar e do lcool (IAA) e do Instituto Brasileiro
do Caf (IBC), em maro de 1990.
2) Menor disponibilidade de crdito ofcial e diminuio de subsdios,
particularmente a partir da extino da Conta Movimento do Banco do
Brasil, em 1986. Com a extino da Conta Movimento, o fornecimento de
recursos do Banco Central ao Banco do Brasil passou a ser identifcado
nos oramentos das duas instituies, fcando eliminados os suprimentos
automticos. Os recursos do Tesouro Nacional destinados ao crdito rural,
que eram de 80% do total do crdito rural concedido pelo Banco do Brasil,
em 1985, caram para 14%, em 1990.
3) Maior exposio ao mercado externo, marcada pela Resoluo n 155
do Conselho Nacional do Comrcio Exterior (Concex), em 1988, na qual
foi aprovada medida que visava liberalizao do mercado externo. As
exportaes de arroz, milho, soja e algodo deixaram de estar sujeitas s
restries quantitativas e qualitativas, fcando, entretanto, condicionadas
a um sistema de registro prvio de venda.
4) Desregulamentao dos preos no varejo, com a extino do Conselho
Interministerial de Preos (CIP), que tinha a atribuio de implementar a
sistemtica reguladora de preos.
Principais condicionantes do ambiente competitivo por segmento
No mbito das cadeias produtivas agrcolas, tratar das transformaes do quadro
competitivo brasileiro a partir do fnal dos anos 1980 referir-se principalmente con-
centrao e desnacionalizao das empresas, como se pode observar por segmento:
1) Insumos: na indstria de fertilizantes, por exemplo, Profeta e Braga (2011)
apontam que, a partir dos anos 1990, fuses e aquisies de companhias
desse setor tiveram incio, alm da venda de empresas estatais para
grupos estrangeiros, que resultaram em uma forte concentrao desse
mercado. Gonalves e Lemos (2011) verifcam essa mesma tendncia no
mercado de defensivos, observando que, com o aumento da concentra-
o, a base tecnolgica amplia-se, o processo produtivo diversifca-se e a
participao no mercado eleva-se
1
.
1
Conforme os autores, a concentrao no mercado de defensivos fruto das estratgias dos principais
grupos do setor, que tm como objetivos reduzir riscos e incertezas no mercado de agrotxicos, pois uma
descoberta na rea de biotecnologia pode inviabilizar uma linha completa de produtos do setor ou como
alternativa para ampliar economias de escala e escopo em P&D (GONALVES; LEMOS, 2011, p. 2).
2) Produtor rural: o fm da poltica paternalista imprime uma nova realidade
no campo brasileiro. A concentrao ocorre particularmente nas reas de
fronteira, e um dos resultados uso de insumos modernos e o aumento
da produtividade. No caso dos gros, a produtividade aumentou de 1.500
t/ha nos anos 1990, para mais de 3.500 t/ha no incio da dcada de 2010
(CONAB, 2014). Isso requereu novas formas de fnanciamento e garantias,
j que o Estado passou a ter um papel menos importante no custeio da
safra.
3) Processador: de 1994 a 2013, o setor de alimentos, bebidas e fumo no
Brasil teve o segundo maior volume de fuses e aquisies na economia
brasileira, no montante de 735, perdendo apenas para o setor de tecnolo-
gia da informtica, de acordo com a KPMG Corporate Finance (2013).
4) Varejo: desde os anos 1990, o setor tem sido contemplado pela introdu-
o e pela manuteno macia de grandes redes do varejo internacional,
por meio da aquisio de supermercados nacionais. Em 2012, em termos
de faturamento, as trs maiores empresas (Grupo Po de Acar/Casino,
Carrefour e Walmart) controladas por grupos estrangeiros responderam
por 47,3% do faturamento total do segmento, em comparao com os
18,4% observados em 1994 (ASSOCIAO BRASILEIRA DE SUPERMERCA-
DOS, 2013).
Vale observar que ambas as estratgias podem ser combinadas
4
, como tambm podem ser
desenvolvidas no interior da frma ou por meio do estabelecimento de relaes com outros
agentes, ao longo da cadeia produtiva.
Ressalta-se, dessa forma, que a grande diversidade de confguraes de estruturas
de governana existentes no mundo real, inclusive no interior de uma mesma cadeia pro-
dutiva
5
, est relacionada estratgia adotada pelas frmas que as compem e s condies
determinadas pelos ambientes institucional e competitivo.
4
Para Porter (1980), as frmas que tentam combinar as duas estratgias custo e diferenciao fcam stuck in
the middle, ou seja, a meio termo. No entanto, no caso das cadeias agrcolas, observa-se que a estratgia de
diferenciao, para ter sucesso, tem sido combinada com a estratgia de ganhos de produtividade.
5
A constatao da existncia de diferentes confguraes em uma mesma cadeia produtiva deu origem ao conceito
sistemas produtivos estritamente coordenados, por Zylbersztajn e Farina (1999), que mostram a existncia de
vrias formas de coordenao em um mesmo sistema, as quais, por sua vez, dependem das estratgias utilizadas
pelas frmas.
A lgica da escolha organizacional depende da identifcao do perfl dos recursos a
serem utilizados, conforme a estratgia concebida pelo empreendedor. Ressalta-se aqui a
relevncia do papel do empreendedor, ou seja, do agente tomador de deciso, na escolha
de oportunidades de valor (CASSON, 2005; KNIGHT, 1964; WITT, 2000).
Uma vez identifcados os recursos a serem utilizados, a escolha organizacional ef-
ciente aquela que permite uma melhor apropriao de valor. Sendo assim, a descoberta
de oportunidades pelo empreendedor envolve dois aspectos: a) identifcar estratgias
que criam valor; e b) governar a organizao, de forma a permitir que a criao de valor
seja efetiva no que diz respeito apropriao de valor. Pode-se, dessa forma, inferir que a
organizao efciente depende do tipo de soluo organizacional requerido.
Utilizando-se, portanto, da notao da Teoria de Custos de Transao, entende-se
que as cadeias produtivas podem se organizar por meio de relaes impessoais de mer-
cados e/ou por meio de relaes contratuais (formais ou informais)
6
, e/ou com base na
hierarquia (MNARD, 2004, 2012; WILLIAMSON, 1985, 1991). Essas relaes determinam os
direitos de propriedade dos recursos transacionados; portanto, a capacidade de os agentes
se apropriarem de valor (BARZEL, 1997).
A forma como a cadeia organiza-se (ou, em outras palavras, a estrutura de governan-
a) visa, assim, de um lado, possibilitar a coordenao, a explorao e o desenvolvimento
de estratgias de criao de valor (FOSS; FOSS, 2004), e, de outro, proteger o valor criado
contra ameaas de oportunismo (captura de valor) de seus fornecedores e clientes
7
. Klein
et al. (1978) e Williamson (1996) argumentam que o comportamento oportunista favo-
recido nas situaes em que h uma grande quantia de excedente a ser dividida ex post.
A contraparte contratual poder tentar capturar a quase renda gerada, principalmente se
essa dispuser de maior poder de barganha, seja por motivos econmicos, seja por informa-
cionais. Como argumentam Foss e Foss (2004, p.16, traduo nossa)
8
,
As vantagens competitivas dependem no somente de controlar a captura na forma de
imitao competitiva e substituio, mas tambm de outros tipos de captura, como risco
moral, seleo adversa e hold-up. Estimar a sustentabilidade da estratgia necessita levar
em conta tais capturas e o custo de control-las.
6
Mnard (2004), tambm pela tica da Economia dos Custos de Transao, explica as formas hbridas do modelo
de Williamson (1985), buscando destacar o papel das relaes de confana, das redes relacionais, da liderana e
da governana formalizada.
7
Vale observar que, na viso dominante da Economia dos Custos de Transao, cujo expoente o Prmio Nobel
Oliver Williamson (1985, 1991, 1996), a estrutura de governana justifca-se para proteger valor.
8
Sustainability of competitive advantage depends not only on controlling capture in the form of competitive imitation
and substitution, but also on other kinds of capture such as moral hazard, adverse selection and hold-up. Estimating
sustainability must take such capture and the costs of controlling it into account. (FOSS; FOSS, 2004, p. 16).
Pelos motivos arrolados acima, o custo de transao a varivel que defne o es-
pao relevante de oportunidades de criao, assim como de apropriao. Ademais, a
estrutura de governana que defnir a quem pertencer os resduos da renda criada
9
(KIM;
MAHONEY, 2007). Pode-se, ento, deduzir que tanto a criao quanto a apropriao de va-
lor sero determinadas conjuntamente, com base na elaborao de uma estratgia nica,
de forma a permitir ganhos de valor do investimento a ser empreendido.
Nesse sentido, a estrutura de governana defnida pela frma que arquiteta a es-
tratgia; seno, no haveria interesse em adot-la. Considerando, portanto, as cadeias pro-
dutivas, a ligao das solues estratgicas com as estruturas de governana poderia ser
esquematicamente pensada utilizando-se o conceito de interdependncia, originalmente
desenvolvido por Thompson (1967), autor clssico da Teoria das Organizaes
10
.
Thompson identifca trs formas de interdependncia (Tabela 1):
Interdependncia conjunta (pooled), em que cada indivduo no grupo tem uma
contribuio bem defnida para uma dada tarefa. Por exemplo, a relao entre
produtores rurais com traders e fornecedores de insumos.
Interdependncia sequencial, em que as tarefas so estruturadas sequencial-
mente, ou seja, uma atividade da frma ou de um agente precede outra, geran-
do coespecializao. A coespecializada signifca que o recurso gera valor em
combinao com outro recurso. Um exemplo a estratgia de diferenciao do
produto rural aliada marca da empresa processadora
11
.
Interdependncia recproca, quando envolve relaes entre as partes, e o insu-
mo de um agente depende do insumo do outro e vice-versa. A relao entre
produtores rurais de orgnicos ou de origem e frma processadora um exemplo
desse caso. Essa interdependncia afeta a relao subsequente, uma vez que ela
alia-se interdependncia sequencial com os segmentos a jusante e a montante
da cadeia. Por se tratar de uma relao que produz sinergias, a interdependncia
recproca possibilita a coespecializao.
9
A coespecializao leva impossibilidade de valorar a contribuio marginal de cada parte, de forma que a
estrutura de governana, ao defnir os direitos de propriedade, determina a apropriao de valor.
10
Esse conceito foi resgatado por Lazzarini et al. (2001), com o objetivo de introduzir o conceito de netchains. Esse
conceito refere-se a um conjunto de redes que abrange laos horizontais entre as frmas dentro de uma mesma
indstria, que so sequencialmente organizadas com base nos laos verticais.
11
Para Teece (2009), os ativos de uma empresa so coespecializados quando so excepcionalmente valiosos em
combinao, ao possibilitarem a combinao sinrgica de ativos complementares. Tais ativos coespecializados
so mais valiosos em combinao do que isoladamente, e trazem vantagem competitiva para frma que os possui.
Quando a coespecializao decorre de uma relao entre frmas, aquela que detm os direitos residuais de
propriedade a que se apropria da maior parte do valor gerado.
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Figura 2. Segmento agrcola como tomador de governana.
Com base nesse quadro terico, pode-se entender a lgica da formatao dos ar-
ranjos de governana nas cadeias produtivas agrcolas. Como se sabe, o segmento agrcola
tradicionalmente um receptor de estratgias concebidas nos segmentos a montante
(incorporao de tecnologia por meio de insumos agrcolas) e a jusante (produo de pro-
dutos diferenciados), o que o caracterizaria como um tomador de governana
12
.
Cada tipo de recurso requerido para a concepo da estratgia dos segmentos ao seg-
mento agrcola relaciona-se a uma forma de interdependncia que se associa a uma escolha
organizacional (Tabela 1). Dessa forma, observa-se, nessa mesma tabela, uma taxonomia
das estruturas de governana entre produtor rural e segmentos a jusante e a montante, de
acordo com o perfl do recurso-chave requerido para a estratgia. No caso de o recurso ser
uma commodity, em que as relaes de curto prazo so balizadas pelo preo de mercado,
a estrutura de governana que traz maiores ganhos de efcincia. Quando se faz necessrio
o uso de recursos diferenciados e coespecializao, estruturas mais complexas, tais como
contratos formais, so necessrias para resguardar a criao de valor.
Com base nessa taxionomia, pode-se pensar nas tendncias em termos da orga-
nizao das cadeias com a desregulamentao do mercado brasileiro. Como sabido, o
mais signifcativo efeito da desregulamentao foi proporcionar autonomia s cadeias
produtivas (e s suas frmas) para defnir suas estratgias. Aliado a esse fato, o crescimento
da concorrncia dos mercados em decorrncia da internacionalizao do setor gerou um
movimento de adoo de diferenciao do produto, que implicou a necessidade de inves-
timentos coespecializados entre os segmentos rural e processador. Um exemplo bem
12
O segmento agrcola frequentemente citado em livros-texto para exemplifcar o mercado competitivo,
caracterizando-se ou como um tomador de preos ou como um mero expectador das foras do mercado, sem
fora para manipular preos com base na prpria oferta.
caracterstico desse processo a estratgia de marca de determinada qualidade pela frma
processadora, que requer investimento especfco do segmento rural. Consequentemente,
podem ser levantadas as seguintes proposies:
Proposio 1: A desregulamentao permitiu que os agentes adotassem estratgias
de diferenciao, implicando a necessidade de adoo de estruturas de governana mais
complexas.
Outra tendncia surge em decorrncia do ambiente competitivo: o crescimento
da concentrao no segmento processador gera uma concorrncia entre as empresas, na
busca de insumos. De acordo com caractersticas desse insumo, como perecibilidade e
instabilidade da oferta, e o grau de competio das frmas no mercado relevante, estru-
turas de governana mais complexas so requeridas. Paradoxalmente, a concentrao do
segmento processador leva a maiores volumes de insumos e necessidade de contratos
mais amarrados. Desse argumento resulta a segunda proposio:
Proposio 2: A concentrao industrial no segmento processador da cadeia agrcola
implica a necessidade de obter grandes volumes de insumos, bem como sua garantia, levando
a formas organizacionais mais complexas.
Essas duas proposies explicam o crescimento dos contratos de longo prazo entre
o setor agrcola e os segmentos, as frmas processadoras e as de insumos. A seguir, so
apresentados exemplos empricos para mostrar as evidncias desse fenmeno.
Novas formas das organizaes em cadeias
agropecurias: evidncias empricas
O objetivo desta seo consiste na anlise e na apresentao de evidncias empricas
das duas proposies mencionadas anteriormente. Para a primeira proposio, exemplos
dos mercados de caf e boi gordo sero utilizados. J para a segunda, apresenta-se uma
evidncia nos mercados de gros.
Estratgias de diferenciao no mercado de caf
Entre a dcada de 1950 e incio dos anos 1990, o mercado de caf foi regulado pelo
Estado, mediante atuao do Instituto Brasileiro de Caf (IBC). Entre as vrias medidas
estabelecidas por tal entidade, de um lado, observava-se a existncia de subsdios conce-
didos s empresas processadoras para a compra do caf verde nos momentos de excesso
de oferta no mercado, o que estimulou o aumento do nmero de frmas nacionais e da
capacidade instalada. De outro lado, o preo no varejo era fxado em um patamar nico,
impedindo o estabelecimento de qualquer estratgia de segmentao e diferenciao do
produto. Como resultado de tais aes, o mercado de caf nacional, nos anos anteriores ao
incio da dcada de 1990, foi marcado por forte concorrncia, por meio de preos, entre as
empresas de caf torrado e caf modo, com estratgias de diminuio dos custos por meio
da deteriorao da qualidade, o que levou queda do consumo do produto em questo
(SAES; SPERS, 2006).
O cenrio acima descrito sofre forte mudana com o fm do IBC e a consequente desa-
tivao do tabelamento dos preos em 1992, aliados ao programa de estmulo produo de
caf de qualidade promovido pela Associao Brasileira da Indstria de Caf (Abic). Nesse novo
quadro, estratgias de diferenciao comeam a ser adotadas pelos agentes dessa cadeia
produtiva, resultando no surgimento de diferentes categorias de produtos: caf de origens/
da fazenda, orgnicos, com certifcado de qualidade e boas prticas agrcolas, com certif-
cado Fair Trade
13
. Consequentemente, as estruturas de governana que regem as diferentes
transaes realizadas entre produtores e empresas processadoras ganham complexidade.
Como exemplo de tal processo, possvel observar uma empresa produtora e tor-
refadora de caf, com sede comercial em So Paulo e produo agrcola nos estados de
Minas Gerais e So Paulo. A companhia, fundada em 1994 e com atuao no segmento de
cafs especiais desde 2000, produz cerca de 120 mil kg/ms, sendo cerca de 90% dos gros
exportados e 10% destinados torrefao. No segmento da torrefao, a empresa produz
trs tipos de cafs especiais, sendo um deles orgnico. Ao analisar as transaes em cada
um dos nichos de mercado, verifca-se uma estrutura de governana distinta, sendo essa
associada necessidade de garantia de abastecimento de certo tipo de matria-prima.
Na produo de orgnico, a fm de se obter regularidade de abastecimento de um
insumo de alta qualidade e minimizar o custo de produo, o caf adquirido de trs pro-
dutores cadastrados e certifcados, utilizando-se, para tanto, de contratos de longo prazo,
com prmio de qualidade. A empresa detm contratualmente a preferncia na escolha dos
gros colhidos por tais cafeicultores, sendo o produto estocado e utilizado na torrefao,
ao longo do ano. A aquisio de produtos de qualidade especfca pressupe contratos re-
lacionais horizontais entre produtores, e contratos de longo prazo (relacionais ou formais)
com a empresa, mediados por uma terceira parte, a certifcadora. Caracteriza-se, assim, um
caso de interdependncia recproca aliada sequencial (Tabela 1).
13
Fair Trade um conceito que prega estabelecer contato direto entre o produtor e o comprador, visando a maior
transparncia e equidade nas relaes comerciais.
No caso do segundo tipo de caf especial produzido, a oferta da matria-prima (caf
de variedade Bourbon) bastante limitada. Como a especifcidade do ativo alta, a produ-
o totalmente integrada, o que leva a um maior controle do suprimento e supresso
de relaes com fornecedores. Por fm, para a produo do terceiro tipo de caf, a empresa
utiliza mais de uma forma de governana (forma plural)
14
para adquirir a matria-prima
com a mesma especifcidade, ou seja, adquirindo parte da matria-prima de terceiros, com
contratos de longo prazo, sendo a outra parte integrada. Neste ltimo caso, a compra de
terceiros complementa a produo prpria, utilizando-se contratos de longo prazo, a fm
de gerenciar o risco de desabastecimento de gros de alta qualidade, o que caracterizaria
uma relao de interdependncia sequencial.
Estratgias de diferenciao no mercado de boi gordo
At meados dos anos 2000, as transaes entre pecuaristas e indstria frigorfca
eram majoritariamente realizadas no mercado spot (interdependncia conjunta). Em pero-
do recente, novas estruturas de governana tm sido adotadas para reger as transaes
entre os agentes do setor (CALEMAN 2010; CARRER etal., 2013). Exemplo de tal evidncia
pode ser observado na anlise das transaes de um importante frigorfco nacional, o
qual possui unidades de abate e centros de distribuio em vrias localidades do territrio
nacional.
A companhia acima citada adquire seu insumo principal, boi gordo, por meio da
integrao vertical (com o uso de fazendas prprias) e, principalmente, por meio da com-
pra de terceiros
15
. Quando se trata de boi no rastreado, as compras ocorrem, em grande
medida, no mercado spot (interdependncia conjunta). J no caso do boi rastreado, o qual,
em geral, tem como destino a Unio Europeia (UE), verifca-se que cerca de um tero das
compras feita mediante contratos a termo de curto prazo e de parcerias de longo prazo
(interdependncia sequencial). Nesse contexto, uma empresa parceira do frigorfco possui
signifcativa importncia no abastecimento do insumo. Ela confna animais obtidos de
pecuaristas independentes, realiza a engorda e fornece companhia, sendo o preo fxado
antes da engorda, com o uso de contratos a termo. Com isso, por um lado, o frigorfco
obtm o insumo necessrio para atender a mercados que demandam carnes de alta quali-
dade e padronizao, gerenciando o risco de preos e de desabastecimento, especialmen-
te na entressafra. Por outro lado, para os pecuaristas independentes, existe alternativa de
transacionar animais magros na entressafra (segundo semestre do ano), recebendo o preo
da arroba e mais metade do prmio Europa.
14
Sobre o conceito de formas plurais, ver Mnard (2013).
15
Aproximadamente 95% dos bois advm da compra de terceiros, enquanto 5% dos bois so oriundos de fazendas
prprias.
A estratgia de comercializao da empresa em questo tem por objetivo alinhar a
compra dos animais aos atributos que os diferentes canais de distribuio valorizam nesse
tipo de produto. Dessa forma, a defnio da carteira de clientes a ser atendida ocorre simul-
taneamente com a anlise dos possveis canais de suprimento de animais que atendam aos
requisitos demandados. Observa-se a uma relao bicausal entre as estratgias de compra
de animais e de venda da carne bovina (interdependncia sequencial). A adoo de vrias
estruturas de governana para reger tais transaes permite uma maior fexibilidade
companhia no alinhamento necessrio entre as aes ressaltadas
16
.
Alm da fexibilidade acima citada, o uso de distintas estruturas de governana tambm
est associado estratgia fnanceira da corporao. A empresa paga aos pecuaristas o preo
determinado pelo mercado. Entretanto, muitas vezes, exerce maior poder de barganha gra-
as a uma posio de escala mais confortvel do que a dos concorrentes, pois preestabelece
determinada escala de produo, adquirindo animais por meio de contratos a termo. Assim,
para aumentar a rentabilidade, paga preos menores pelos animais obtidos no mercado spot,
usufruindo-se da complementaridade que contratos a termo e mercado spot propiciam.
Conclui-se, assim, que a adoo de formas de governana mais complexas pela
companhia reduz a assimetria informacional em suas transaes de suprimento, garante
vantagens de escala e poder de barganha para a empresa, alm de possibilitar ganhos de
fexibilidade para o abastecimento de distintos canais de distribuio.
Novos modelos de fnanciamento no mercado de gros
Nas ltimas dcadas, importantes mudanas tm sido observadas na forma de comer-
cializao da produo entre produtores rurais e empresas de insumos, em razo de dois
fatores principais. O primeiro tem base na gradual sada do Estado como fnanciador da
atividade agrcola, em virtude da crise fscal do Estado nos anos 1980. Parte desse papel tem
sido transferida ao setor privado, o que promoveu alteraes no padro de fnanciamento
da agropecuria nacional. Nesse cenrio, novos instrumentos de fnanciamento da atividade
tm sido desenvolvidos
17
e negociados. O segundo fator, por sua vez, consiste no aumento da
competio e da concentrao no setor de processamento de gros. Conforme Souza (2007),
a comercializao de 80% da produo nacional de gros est concentrada nas empresas
16
O uso de formas plurais para garantir o suprimento do boi garante a fexibilidade necessria companhia para
atender aos diferentes tipos de demandas nos mercados interno e externo. Enquanto o uso de integrao vertical
pode atender a um nicho especfco que consome produto de alta qualidade no mercado interno, o modelo
de parceria garante o abastecimento de animais rastreados, que serviro de insumo para o atendimento dos
mercados europeus.
17
So exemplos de novos instrumentos de fnanciamento: Cdulas de Produto Rural (CPR), Certifcados de Depsito
Agropecurio (CDA), Warrant Agropecurio (WA), Letras de Crdito do Agronegcio (LCA), Certifcados de Direitos
Creditrios do Agronegcio (CDCA), Certifcados de Recebveis do Agronegcio (CRA), entre outros. Para mais
informaes a respeito das caractersticas de cada um desses papis, consultar Souza e Bacha (2009).
Figura 3. Operao de troca (barter).
Fonte: Silva (2012).
ADM, Bunge, Cargill e Dreyfus (conhecidas no mercado como ABCD). Nessas empresas,
vrias atividades so realizadas, incluindo o processamento e a comercializao dos gros.
Diante de tais questes, uma modalidade de fnanciamento da produo tem se
disseminado, especialmente no mercado de gros do Centro-Oeste do Pas, para custeio da
soja e do milho safrinha, denominada de barter. Ela consiste em uma operao triangular
(Figura 3) entre produtor, empresa de insumos e trading (agroindstria ou exportador),
na qual o produtor recebe do fornecedor/empresa o insumo (pacote tecnolgico) antes
do plantio, tendo o compromisso de entregar, na ps-colheita, parcela de sua produo
a uma trading, como forma de pagamento. Este ltimo agente, ao vender o gro, realiza o
pagamento empresa de insumos.
O mecanismo acima descrito ilustra uma forma organizacional mais complexa, em
que se faz necessria uma coordenao entre diferentes agentes da cadeia. Essa coordena-
o confgura uma interdependncia sequencial.
Por um lado, as operaes de troca permitem o gerenciamento do risco de falta de
recursos para custeio da atividade por parte do agricultor. Como menciona Silva (2012,
p.69), o produtor recebe o insumo e comercializa sua produo sem necessidade de de-
sembolso fnanceiro. Oliveira e Santana (2012) apontam um exemplo claro desse processo
ao analisarem um arranjo produtivo local (APL) de gros no Estado do Par. Conforme os
autores, uma signifcativa parcela do fnanciamento de custeio dos produtores feita pela
Cargill, por meio de operaes de barter e de contrato de soja verde. Neste ltimo, tradings
adiantam recursos para o custeio da produo ao agricultor, e este, por sua vez, entrega
parcela de sua produo depois da colheita. Com isso, os produtores de tais localidades
diminuem os riscos fnanceiros em relao ao custeio da produo e possuem incentivos
para a manuteno da atividade. Bertrand etal. (2005) observam que cerca de 50% da rea
plantada de gros de Mato Grosso utiliza esse tipo de fnanciamento baseado na troca (de
insumos ou de antecipao de recursos).
Por outro lado, como algumas grandes empresas atuam simultaneamente no setor de
insumos (especialmente na rea de fertilizantes) e como compradoras de gros (Tabela 2), tal
operao representa uma forma de apropriar de margem dos dois lados da cadeia produtiva,
alm de constituir uma forma de aumentar o market-share (SILVA, 2012).
Consideraes fnais
O captulo teve como objetivo discutir as novas formas de organizao dos mercados
agrcolas brasileiros. Ao longo do texto, foi possvel destacar que, ao buscar entender a
lgica da relao entre a estratgia empresarial e a organizao das cadeias produtivas
agrcolas, devem ser levados em conta os ambientes institucional e competitivo que os
cercam, particularmente no que se refere desregulamentao dos mercados brasileiros e
ao aumento da concentrao industrial.
Tabela 2. As maiores processadoras de soja no Brasil (em capacidade de esmagamento).
Posio Empresa
Atua com
fertilizantes
Financia os
produtores
Capacidade de
esmagamento
(t dia
-1
)
1 Bunge Sim Sim 29.020
2 Cargill Sim Sim 12.700
3 ADM Sim Sim 11.600
4 Coimbra No Sim 9.300
5 Imcopa No Sim 7.000
6 Granol No No 6.100
7 Coamo Sim Sim 5.710
8 Avipal No No 4.100
9 Bianchini n.d. n.d. 4.000
10 Caramuru No No 3.950
n.d. = no disponvel.
Fonte: Souza (2007).
Constatou-se que as mudanas nos dois ambientes ocorridas ao longo dos ltimos
20 anos resultaram na adoo de estruturas de governana mais complexas entre os seg-
mentos das cadeias produtivas agrcolas, tendo em vista a necessidade de obteno de for-
necimento de matria-prima em quantidade e em qualidade requeridas pelas estratgias
dos segmentos a jusante do segmento agrcola.
A crescente preocupao do consumidor com a qualidade do alimento e com a sus-
tentabilidade socioambiental resulta em diversas maneiras de diferenciao da produo
rural. De uma forma geral, observa-se que, quanto maior a demanda por diferenciao do
fornecimento, maior ser a complexidade da relao ou a dependncia entre os agentes
(interdependncia sequencial/recproca), ao passo que a questo da segurana alimentar
demanda capacidade de fornecimento. Sendo assim, os perfs dos recursos que sero utili-
zados para dar conta das decises estratgicas dependero da complexidade do problema
a ser solucionado, requerendo diferentes estruturas de governana.
Extenses dessa anlise podem abranger estudos que avaliem como a complexida-
de das relaes entre os diferentes agentes das cadeias expressa-se no que se denomina de
formas plurais de relacionamento, em que a obteno da matria-prima ocorre por inter-
mdio de diversos arranjos de governana. Ademais, essa questo remete problemtica
de como a renda se divide nessas relaes, j que a diferenciao leva coespecializao,
sendo difcil defnir a contribuio marginal de cada um na relao. Um caminho para isso
entender como tais estruturas defnem a alocao de direitos residuais de controle.
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Captulo 5
Gerao e distribuio
de excedente em cadeias
agroindustriais
Implicaes para a poltica agrcola
Captulo 5
Captulo 5 Gerao e distribuio de excedente em cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola 319
Introduo
As cadeias agroindustriais no Brasil tm sido largamente estudadas em diversos
aspectos. Estudos sobre competitividade, por exemplo, procuram analisar fatores que
infuenciam a capacidade de uma cadeia sustentar, ou aumentar, sua participao no mer-
cado e gerar ganhos para seus agentes. Entre esses fatores esto: a tecnologia, a gesto
das empresas, os insumos utilizados, a infraestrutura, a tributao, a legislao sanitria, as
condies macroeconmicas, as polticas setoriais, a estrutura de mercado e a estrutura de
governana da cadeia. Os dois ltimos fatores so de particular interesse para este captulo.
A anlise do papel das estruturas de mercado vincula-se s contribuies tericas da orga-
nizao industrial, enquanto a anlise das estruturas de governana est associada nova
economia institucional, especialmente economia de custos de transao.
A anlise da estrutura de mercado permite identifcar o nvel de competio hori-
zontal e vertical existente entre os agentes das cadeias, o qual infuencia a conduta das
empresas nos mercados de que participam. Em mercados concentrados, poucas e grandes
empresas possuem maior capacidade de impor condies em suas transaes. Em merca-
dos de oligoplio, h poucos vendedores capazes de infuenciar os preos e as quantidades
vendidas, enquanto, em mercados de oligopsnio, h poucos compradores que tambm
possuem a mesma capacidade. Portanto, h implicaes para a determinao dos preos
cobrados de clientes e pagos aos fornecedores, afetando, assim, a distribuio do exceden-
te entre os agentes das cadeias produtivas.
A existncia de grandes frmas vendedoras e/ou compradoras pode gerar tambm
ganhos de efcincia propiciados pela escala das operaes e por uma melhor coordenao
das atividades dos agentes. Em vrias cadeias agroindustriais, a concentrao de mercado
observada nas ltimas dcadas, notadamente nos elos de processamento e no varejo,
gerou ganhos de efcincia, tanto nas atividades diretamente controladas pelas frmas
dominantes, quanto nas atividades desenvolvidas por seus fornecedores. Esses ganhos
permitem ampliar o excedente gerado nas cadeias produtivas e so objeto de disputa entre
os agentes. Nessa disputa, grandes empresas, em oligoplio e/ou oligopsnio, tm capaci-
dade de capturar parte signifcativa do excedente gerado. Ou seja, no se pode esperar que
os ganhos de efcincia que conferem competitividade s cadeias agroindustriais sejam
distribudos entre os agentes (produtores rurais, processadores, varejistas e consumidores)
na mesma proporo de sua participao na gerao do excedente.
A estrutura de governana, que no deixa de estar relacionada com a estrutura de
mercado, diz respeito difuso de novas formas de coordenao das transaes entre
os elos das cadeias. A coordenao vertical tem especial interesse no estudo de cadeias
agroindustriais. Empresas varejistas e processadoras procuram, cada vez mais, coordenar
seus fornecedores por meio de arranjos contratuais, formais ou informais, estabelecendo
sistemas de integrao. Nesse escopo, tem crescido tambm a internalizao da produ-
o, que ocorre notadamente quando empresas processadoras passam a produzir, total
ou parcialmente, suas necessidades de matria-prima agropecuria. O mercado spot,
que tambm uma forma de coordenao das transaes entre os agentes, parece estar
perdendo o papel que tinha no passado, na determinao dos preos e das quantidades
transacionadas.
A princpio, entende-se que a adoo de formas de integrao vertical justifcada
pelos ganhos de efcincia e de competitividade nas cadeias agroindustriais. Empresas
e fornecedores integrados, tais como produtores rurais com empresas processadoras e
empresas processadoras com grandes varejistas, gerariam efcincia na produo rural, no
processamento e na distribuio de produtos agropecurios. Entretanto, em mercados de
oligopsnio e/ou oligoplio, as frmas dominantes procurariam apropriar-se do excedente
gerado, desfavorecendo outros agentes, inclusive consumidores.
O processo de concentrao e as mudanas nas estruturas de governana nas ca-
deias agropecurias no so temas novos, mas suas implicaes para a gerao e, espe-
cialmente, para a distribuio do excedente entre os agentes tm sido pouco exploradas.
Um dos aspectos menos estudados e compreendidos o efeito dessas mudanas nas
polticas agrcolas, em particular quando essas polticas transferem recursos pblicos para
agentes das cadeias, como ocorre com o crdito rural, na garantia de preos mnimos, na
formao de estoques, na extenso rural e at mesmo no apoio pesquisa. Europeus e
americanos, que concedem farto subsdio por meio de suas polticas, manifestaram pre-
ocupao com essa questo quando os preos recebidos pelos produtores caram, sem
que isso benefciasse os consumidores (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,
2009; ESTADOS UNIDOS, 2012; EUROPEAN COMMISSION, 2010; EUROPEAN COMPETITION
NETWORK, 2012; SEXTON, 2000; WEISER, 2009). Observaram-se problemas na transmisso
de preos ao longo das cadeias, bem como aumento das margens de processadores, in-
termedirios e varejistas. Isso ocorreu em um contexto de aumento na concentrao de
mercado e mudanas na governana das transaes, o que apontou para estudos sobre o
uso de poder de mercado e suas implicaes para as polticas agrcolas. Nos ltimos anos,
nos EUA e na Comunidade Europeia, os respectivos rgos de defesa da concorrncia e os
rgos de apoio agricultura, equivalentes aos nossos Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (Cade) e Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), juntaram
esforos para examinar esse novo cenrio.
As polticas agrcolas, e mais explicitamente as polticas de preos e comercializao,
foram concebidas sob um marco terico que pressupe mercados em concorrncia per-
feita e operaes no mercado spot. Pressupe-se a existncia de um grande nmero de
vendedores e compradores que, individualmente ou em cooperao, sejam incapazes de
afetar as condies relevantes que determinam os preos e as quantidades. Pressupe-se
ainda que os produtos sejam homogneos e que as informaes relevantes sobre preos e
produtos estejam disponveis para todos os compradores e vendedores. Nesse modelo, a
escassez ou o excesso de produtos agropecurios so resultantes de mudanas exgenas,
no antecipadas, na oferta e na demanda. Nenhum agente teria capacidade, individual-
mente ou em cooperao, de exercer controle sobre a oferta e a demanda, e menos ainda
exercer poder de mercado para se apropriar de uma parcela maior do excedente.
1
De fato,
na concorrncia perfeita, o lucro puro zero, e todos os ganhos de efcincia so apropria-
dos pelos consumidores fnais.
A concesso de subsdios para socorrer agentes, estabilizar preos e garantir o
abastecimento seria justifcvel a partir do pressuposto de que o mercado concorren-
cial. Entretanto, os mercados agropecurios no so, necessariamente, concorrenciais.
Os produtores rurais, receptores de primeira instncia das transferncias pblicas, no so
inteiramente independentes em suas relaes com os compradores. Como h possibilida-
1
Uma empresa (ou um grupo de empresas) possui poder de mercado se for capaz de manter seus preos
sistematicamente acima do nvel competitivo de mercado sem com isso perder todos os seus clientes (CONSELHO
ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA, 2007, p. 24). Essa defnio restringe-se ao poder de mercado de
vendedores. O poder de mercado pode tambm ser exercido por uma empresa (ou grupo de empresas) vendedora.
Nesse caso, o poder de mercado exercido para manter preos abaixo do nvel competitivo.
de de exerccio de poder de mercado, possvel, portanto, que subsdios sejam inefcientes
e indiretamente apropriados por agentes capazes de exercer poder de mercado. Subsdios
aos produtores rurais poderiam, por exemplo, ser apropriados por processadores e/ou va-
rejistas que exercem poder de mercado para reduzir os preos pagos a seus fornecedores,
tornando menos efcaz a poltica que visa garantir renda para os produtores e reduzir preos
aos consumidores. Seria justifcvel a transferncia de recursos da poltica de garantia de
preos nessas condies? No estaria havendo transferncia indireta de recursos pblicos
para oligopsonistas e oligopolistas?
O objetivo deste captulo colocar essa questo, sem, entretanto, ter a pretenso de
apontar solues acabadas. A prxima seo procura descrever as mudanas recentes nas
formas de coordenao e na estrutura de mercado que permitiram ampliar a gerao de
excedente, com implicaes para sua distribuio entre os agentes das cadeias agroindus-
triais. Segue-se uma apreciao das assimetrias de informao, do poder de mercado e da
transmisso de preos nesse novo contexto. Ao fm, procura-se explorar algumas implica-
es para a poltica agrcola e apresentar algumas sugestes.
Gerao e distribuio de excedente
em cadeias agroindustriais
A comercializao de produtos agropecurios tem se tornado cada vez mais comple-
xa em razo das mudanas nos hbitos de consumo e nas exigncias de qualidade, padro-
nizao, escalas de produo e comercializao, aparncia, sabor, segurana e transmisso
de informaes entre agentes de cadeias produtivas. Tem-se assistido a um aumento na
demanda de consumidores e varejistas por vrios quesitos: produtos de melhor qualidade,
diversifcao de produtos, frequncia no fornecimento de produtos, sistemas de produ-
o e distribuio que respeitem o meio ambiente, produo de alimentos seguros para a
sade, demanda por produtos mais elaborados, por produtos que incorporem qualidades
tnicas e, tambm, por produtos que respeitem a legislao trabalhista.
Os desafos para produzir e distribuir produtos que atendam ao conjunto de novos
requisitos, muitos deles estabelecidos na legislao sanitria e ambiental, so enormes,
para todos os agentes das cadeias. Para os produtores rurais, a insero em mercados
cada vez mais exigentes implica atender demanda estabelecida em diversos canais de
comercializao, tais como atacado, varejo, cozinhas industriais, rgos governamentais,
hotis e restaurantes, organizaes dedicadas promoo de comrcio justo e economia
solidria, feiras livres, agroindstrias processadoras, programas governamentais de aquisi-
o de alimentos, etc. Nesse conjunto est a quase totalidade da distribuio de alimentos
e outros produtos provenientes da agropecuria, inclusive produtos destinados a nichos
de mercado. Todos, sem exceo, esto cada vez mais exigentes em termos de qualidade
dos produtos, segurana dos alimentos e logstica.
Grandes redes varejistas tm ampliado signifcativamente o seu papel na distribuio
de produtos alimentares em todo o mundo. A elevada concentrao nas mos de poucas
empresas foi acompanhada pelo estreitamento das relaes diretas com fornecedores de
produtos agropecurios, notadamente de produtos frescos (frutas, legumes e verduras).
Ademais, estreitaram-se as relaes de mercado dos grandes varejistas em suas transaes
com fornecedores de produtos processados (agroindstrias). Para sustentar sua competiti-
vidade, as grandes empresas do varejo de alimentos tm criado programas de desenvolvi-
mento de fornecedores, seja para solucionar problemas de irregularidade na qualidade e na
entrega de produtos, seja para consolidar marcas. Nesse contexto, seu poder de mercado
tende a se ampliar, bem como os incentivos para exerc-lo com o objetivo de apropriar-se
dos ganhos de efcincia da resultantes.
Apesar de as grandes redes varejistas procurarem ampliar a compra feita diretamen-
te dos produtores rurais e eliminar intermedirios, o papel dos atacadistas no se tornou
menos relevante. Na verdade, de meros especuladores e provedores de alguns servios
logsticos, como transporte e armazenagem, esses agentes passaram a adotar funes de
controle de qualidade, rastreabilidade e certifcao. Grandes atacadistas/intermedirios
continuam como importantes fornecedores de produtos alimentares de pequenas e m-
dias redes de varejo, bem como de agroindstrias processadoras. Para atender demanda
cada vez mais sofsticada de seus compradores, muitos atacadistas transformaram-se em
coordenadores de redes de fornecimento, constitudas por produtores rurais de todos os
tamanhos. Exercendo novas funes de coordenao, esses agentes so tambm capazes
de gerar ganhos de efcincia para a cadeia, mas sua capacidade de apropriar-se desses
ganhos depende obviamente de seu poder de barganha perante seus compradores (vare-
jistas e processadores).
As agroindstrias processadoras so tradicionais compradoras dos produtores rurais.
Sua importncia aumenta proporo que os mercados aumentam a absoro de produtos
com maior valor agregado e mais diversifcados. Agroindstrias processadoras possuem
complexidade tecnolgica e nveis de exigncias muito variados, podendo compreender
diversas fases do processamento e atender a mercados internacionais e domsticos, com
diversos tipos de produtos, para variados tipos de consumidores. medida que se elevam
os nveis de exigncias por parte dos compradores de seus produtos (varejistas e outros pro-
cessadores), as agroindstrias assumem funes cada vez mais complexas de coordenao
de seus fornecedores (produtores rurais), com o objetivo de manterem-se competitivas.
Nesse contexto, elas tambm estabelecem relaes mais estreitas com produtores rurais.
Assim como no varejo, o processo de concentrao no elo de processamento de pro-
dutos agropecurios tem levado ao acmulo de poder de mercado, que pode ser exercido
nas transaes com produtores rurais, com o objetivo de capturar o excedente gerado por
ganhos de efcincia. A identifcao da real capacidade de as agroindstrias processado-
ras capturarem excedente no uma tarefa trivial. Por um lado, empresas processadoras
podem ser simultaneamente oligopolistas e oligopsonistas, o que confere enorme capaci-
dade de capturar excedente. Por outro lado, elas podem se encontrar diante do poder de
mercado de seus compradores (atacadistas, varejistas e outras agroindstrias), o que reduz
sua capacidade de reter excedente. Mais raramente, podem tambm estar diante de forne-
cedores (produtores rurais), grandes ou organizados, que podem estabelecer condies de
oferta. As mltiplas confguraes que vo defnir sua capacidade de capturar excedente.
Em resumo, processadores e varejistas procuram gerar e capturar excedente forman-
do arranjos verticais. Considerando que h uma grande concentrao nos mercados dos
quais esses agentes participam, a capacidade de os produtores rurais e de os consumidores
capturar parte do excedente gerado tende a se reduzir. Nesse cenrio, observa-se a redu-
o do papel do mercado spot enquanto meio de realizao das transaes. Observa-se
tambm que a concorrncia perfeita nos mercados agropecurios muito mais um mito
do que uma realidade (SEXTON, 2013).
Os ganhos de efcincia obtidos nas cadeias agroindustriais a partir de uma maior
concentrao dos mercados e da adoo de novas governanas das transaes certamente
aumentam a competitividade. Geram-se economias de escala na agricultura, no processa-
mento, no transporte e na distribuio de produtos. Observam-se ganhos logsticos com
a instalao de centros de distribuio privados e de sistemas de armazenagem, com a
racionalizao do transporte e com a melhoria da transmisso de informaes entre os
agentes, fazendo chegar, por exemplo, informaes aos consumidores. Os produtos pos-
suem melhor qualidade e so mais diversifcados. Ademais, novos sistemas de classifcao
do melhor padronizao aos lotes de produtos, com ganhos de produtividade e agrega-
o de valor.
A transmisso da informao sobre os atributos dos produtos comercializados entre
os elos das cadeias produtivas, a includa a transmisso aos consumidores, tem aumentado
graas adoo da rastreabilidade e da certifcao. Entre os benefcios da rastreabilidade
est a melhoria na efcincia dos processos produtivos no campo e no processamento, bem
como na logstica de distribuio. A difuso da rastreabilidade tem dupla consequncia
para pequenos e mdios produtores. Ao mesmo tempo que cria barreiras sua insero,
traz novas oportunidades de adio de valor, pois produtos rastreados podem alcanar
mercados mais exigentes e obter maiores preos.
A certifcao, pblica ou privada, pode implicar auditorias e monitoramento de
prticas, uso de insumos, novas formas de contratao de mo de obra e respeito ao meio
ambiente, entre outros atributos. Portanto, no deixa de estabelecer maior controle sobre
os processos, com o objetivo de agregar valor aos produtos, a exemplo do que ocorre com
commodities comercializadas internacionalmente, como tambm com produtos orgni-
cos, tnicos e at mesmo no comrcio justo. A certifcao ajuda a reduzir a assimetria da
informao, gera benefcios percebidos pelos consumidores e cria incentivos cooperao
horizontal e vertical (CONCEIO; BARROS, 2005; VIEIRA etal., 2007). Portanto, h ganhos
de efcincia nas operaes de produo e distribuio.
Apesar das defcincias na infraestrutura de transporte do Brasil, a comercializao
de produtos agrcolas tem se apoiado em sistemas logsticos que permitem a reduo de
custos de comercializao, bem como a insero em mercados globalizados. A logstica
responsvel pelo fuxo fsico e de informaes, desde a obteno da matria-prima at a
distribuio do produto fnal. Portanto, envolve um conjunto de aspectos que extrapolam
o senso comum que associa logstica s formas de transporte. De fato, envolve tambm
outras atividades relacionadas ao atendimento das necessidades dos compradores, ao
processamento de seus pedidos, estocagem e aos servios de apoio. A oferta de produtos
aos consumidores planejada com antecedncia, com base nas informaes obtidas na
ponta das cadeias produtivas. Informaes sobre o volume de vendas obtidas nos check-
outs dos supermercados permitem enviar, com antecedncia, pedidos aos fornecedores,
estabelecendo quantidades e prazos de entrega. Esse tipo de transao tem sido amparado
com os avanos tecnolgicos na gesto das informaes, como os computadores pessoais,
os sistemas EDI (Electronic Data Interchange), os cdigos de barras, a leitura tica, a ra-
diofrequncia, as etiquetas eletrnicas, a comunicao sem fo, entre outras. Ao adotarem
sistemas logsticos com esse amplo escopo, compradores de produtos agrcolas exigem
de seus fornecedores a realizao de investimentos no apenas em sistemas de transpor-
te, mas tambm em embalagem, armazenagem, tecnologia da informao e aumento
de escala. Esse conjunto de investimentos pode, evidentemente, restringir a insero de
pequenos e mdios produtores, bem como de processadores e varejistas de menor porte.
Entretanto, sistemas logsticos efcientes permitem acessar mercados muito mais amplos e
ricos, abrindo oportunidades para os agentes das cadeias.
Empresas processadoras de produtos agropecurios, bem como atacadistas e va-
rejistas, ao estabelecerem sistemas de integrao com produtores, vinculam a aquisio
dos produtos agropecurios adoo de tecnologias. Em vrios arranjos, essas empresas
transferem aos seus fornecedores tecnologias de produo, tcnicas de gesto, tecnologias
de informao e insumos com tecnologia embutida. Equipes tcnicas prprias ou contra-
tadas encarregam-se de transferir tecnologias e monitorar as atividades produtivas dos
fornecedores. Esse tipo de transferncia tecnolgica, que difere da tradicional assistncia
tcnica estatal, permite que se reduzam riscos associados produo e comercializao,
e ainda facilita o acesso ao crdito. As prprias empresas integradoras encarregam-se de
agenciar o crdito necessrio aquisio das inovaes, seja com recursos prprios, seja
com recursos do crdito ofcial. O fcil acesso ao crdito acelera a difuso de inovaes,
gerando efcincias, aumentando a produtividade e, consequentemente, ampliando o
excedente gerado nas cadeias agroindustriais.
Ganhos de efcincia e competitividade so apontados como os principais motivos
para a adoo da integrao vertical, seja a integrao por meio de contratos, seja por meio
da internalizao total ou parcial da produo agropecuria. Por exemplo, para atender a
mercados exigentes, uma agroindstria poder ter difculdades de encontrar a matria-
prima agrcola de que necessita no mercado spot. Nesse caso, para reduzir o risco de
desabastecimento, poder decidir pela internalizao de parte da produo, ou mesmo
frmar contratos especiais com produtores rurais. Ao integrar verticalmente uma parcela
de sua necessidade de matria-prima, a agroindstria ter maior controle sobre o fuxo de
produo agropecuria ao longo do ano-safra, permitindo um melhor ajuste entre esse
fuxo e a capacidade de processamento. A melhor distribuio da colheita, ou produo
pecuria, ao longo do ano agrcola diminui a presso nos perodos de pico e a ociosidade
na entressafra, reduzindo custos de processamento e estocagem de produtos processados.
H ainda o argumento de que a gerao e a difuso de tecnologia em arranjos verticais
permitiriam tanto a reduo dos custos agropecurios quanto ganhos de qualidade.
Em que pesem as argumentaes em torno dos ganhos de efcincia promovidos
pela integrao vertical, com produo prpria ou contratos, total ou parcialmente, deve-se
tambm considerar o seu papel como estratgia de barganha nas transaes com produ-
tores independentes. Isso particularmente observvel no caso da internalizao parcial
da produo. Uma agroindstria parcialmente abastecida com produo prpria encontra-
se municiada de informao (tecnologia e custo) sobre a atividade de seus fornecedores
independentes. Nessas condies, a produo prpria passa a ter tambm um papel estra-
tgico nas transaes. Por exemplo, em condies excepcionalmente favorveis de clima,
tanto a produo prpria quanto a dos produtores rurais independentes podem se elevar
acima da demanda. Como a produo prpria ser prioritariamente processada, todo o
excesso de oferta recair sobre os fornecedores independentes. A demanda da agroin-
dstria pela produo dos fornecedores vai cair mais do que nas condies de ausncia
da integrao vertical. Em outras palavras, uma parcela maior da capacidade instalada de
processamento ser utilizada para processar a produo prpria, reduzindo-se, assim, as
compras com produtores independentes. Nota-se que a demanda da agroindstria pela
produo dos produtores independentes cai exatamente quando eles mais necessitam
que aumente.
Nas condies citadas, os preos no mercado spot so mais sensveis s mudanas
na quantidade ofertada pelos produtores rurais, notadamente quando a oferta aumenta.
Os preos no spot tornam-se mais volteis, com baixas extremamente fortes. Assim, com
menor participao no total comercializado e preos mais volteis, o mercado spot perde
sua tradicional funo de revelar preos.
Ao internalizar parcialmente a produo, a agroindstria reduz sua dependncia de
produtores rurais e ainda se torna capaz de ampliar o excesso de oferta de produtos agrope-
curios no mercado spot. Os produtores independentes fcam extremamente fragilizados
no processo de barganha. Portanto, a integrao vertical por meio da internalizao parcial
da produo agropecuria pode e utilizada como estratgia para ampliar a captura de
excedente. Nesse caso, a produo prpria poder ser adotada at mesmo em situaes
em que ela seja inefciente do ponto de vista tcnico e/ou econmico. Para isso, basta que
o poder de barganha ento obtido seja sufciente para capturar um adicional de excedente
maior do que a perda de efcincia tcnica e/ou econmica (AZEVEDO, 1996).
Muitas matrias-primas agrcolas perdem suas qualidades se no so colhidas no
tempo certo, transportadas em condies especiais e processadas logo aps a colheita.
O custo de transporte a longas distncias pode tambm tornar-se extremamente elevado.
Portanto, para muitos produtores rurais, a procura por compradores alm de um raio de
distncia relativamente pequeno praticamente impossvel, o que aumenta sua sujeio
aos compradores locais. O nmero de compradores no mercado nacional poder at ser
grande, criando a falsa impresso de um mercado competitivo, mas o mercado relevante
2

, na maioria dos casos, o mercado local, que pode ter poucos compradores. Essa particula-
ridade dos produtos agrcolas corrobora ainda mais a ideia de que a concorrncia perfeita
nos mercados agrcolas um mito.
As assimetrias: informao, poder
de mercado e transmisso de preos
Na concorrncia perfeita, pressupe-se que compradores e vendedores no pos-
suem isoladamente capacidade de infuenciar na determinao de preos e quantidades.
Pressupe-se tambm que ambos os lados tm acesso s mesmas informaes relevantes
2
[...] um mercado relevante defnido com sendo um produto ou grupo de produtos e uma rea geogrfca em
que tal(is) produto(s) (so) produzido(s) ou vendido(s) de forma que uma frma monopolista poderia impor um
pequeno, mas signifcativo e no transitrio aumento de preos, sem que com isso os consumidores migrassem
para o consumo de outro produto ou o comprassem em outra regio. Esse chamado teste do monopolista
hipottico, e o mercado relevante defnido como sendo o menor mercado possvel em que tal critrio satisfeito
(CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA, 2007, p. 23).
para a transao. Portanto, as transaes ocorrem em condies de simetria de poder
de mercado (de fato, ausncia de poder de mercado na concorrncia perfeita) e simetria
no acesso informao. Em mercados concentrados, esses dois pressupostos no esto
necessariamente presentes, abrindo condies para a ocorrncia de assimetrias. A primei-
ra delas a assimetria de informao.
3
Por exemplo, nas transaes entre vendedores e
compradores de produtos agropecurios, comum haver informao assimtrica sobre
preos e quantidades praticadas nas transaes com contratos, bem como sobre estoques
e qualidade dos produtos.
Preos e quantidades praticadas em transaes com contratos a termo nem sempre
so revelados para o conjunto dos agentes. Mesmo alguns indicadores, tais como valores
mdios praticados, so de difcil acesso, exceto para os compradores que coordenam con-
tratos com centenas, muitas vezes milhares de produtores. Nessas condies, o comprador
possui razovel conhecimento sobre preos e quantidades praticadas, o que lhe confere
vantagem na negociao com o vendedor, que no tem acesso mesma informao.
Quem detm mais informao pode ter maior poder de barganha e, portanto, pode obter
vantagens na transao.
importante notar que a assimetria de informao pode tambm existir quando
diferentes formas de transao so adotadas por uma mesma empresa.
4
Por exemplo,
uma mesma empresa processadora poder simultaneamente obter o suprimento de que
necessita por meio da internalizao parcial da produo (produo prpria), por meio de
variados tipos de contratos, com preos e outras condies previamente defnidas, e por
meio do mercado spot. Nessas condies, o leque de preos recebidos pelos fornecedores
de uma mesma empresa pode apresentar grande diferenciao, pois h fornecedores com
contratos a termo (com preo previamente defnido), fornecedores do mercado spot (com
preo a ser conhecido no momento da transao), fornecedores com contratos de parceria
(com preo a ser conhecido no fnal da safra), etc. A diferenciao ocorre principalmente
quando as condies de mercado alteram-se entre o incio e o fnal da safra, ou entre um
ano-safra e outro. Por exemplo, suponha-se que, em um determinado ano-safra, o preo
esteja dentro de sua mdia histrica. Suponha-se que, no ano-safra seguinte, o preo caia
por excesso de oferta, causado por condies climticas favorveis, sem que os agentes ti-
vessem sido capazes de antecipar a mudana. Nesse caso, produtores que, no primeiro ano,
frmaram contratos a termo para os dois anos, com preos travados no nvel do primeiro
3
Assimetria de informao ocorre quando agentes econmicos estabelecem entre si uma transao econmica
com uma das partes envolvidas, detendo informaes qualitativa e/ou quantitativamente superiores s da outra
parte (AKERLOF, 1970).
4
Eu entendo formas plurais como sendo aqueles arranjos organizacionais em que, para uma classe de transaes
que lidam com a mesma atividade e no mesmo ambiente institucional e competitivo, uma das partes utiliza
simultaneamente diferentes modos de governana ou apoia-se simultaneamente em um nmero substancial de
tipos diferentes de contratos (MNARD, 2013, p. 125, traduo nossa).
ano, receberiam um preo maior do que aqueles que deixaram para negociar no mercado
spot no segundo ano. Os preos baixos do spot sero conhecidos, mas os preos pagos nos
contratos podem no ser claramente conhecidos pelo conjunto do mercado, exceto por
poucas e grandes empresas. Nesse caso, a informao assimtrica coloca os produtores
que decidiram vender no spot em posio de desvantagem no processo de barganha.
Alm dos preos e quantidades transacionados, h pouca informao sobre os esto-
ques que se encontram em poder de processadores, intermedirios e varejistas no Pas,
no exterior e nos modais de transporte. Informaes sobre estoques, em conjunto com
estimativas de safra, so fundamentais para fazer previses de preos futuros. Portanto,
trata-se de informao necessria para que os agentes formem suas expectativas e tomem
decises de produo. Na ausncia de informaes, ou de posse de informaes equivoca-
das sobre estoques, aumenta-se a incerteza para uma das partes, ou geram-se falsas expec-
tativas, que resultam em decises equivocadas, que geram, por sua vez, perdas unilaterais.
A informao incompleta obtida por uma das partes reduz sua capacidade de barganha
nas negociaes. O prprio Ministrio da Agricultura tem difculdade de antecipar o com-
portamento dos preos e formular adequadamente uma poltica de comercializao.
No se deve desprezar informaes assimtricas sobre outras variveis que permitem
fazer a previso de safra, tais como rea plantada e condies que determinam a evoluo
dos cultivos (clima, difuso de tecnologias, forescncia, etc.). Muitas dessas informaes so
obtidas com maior preciso quando observadas in loco por intermedirios, compradores
locais e pelas equipes da extenso rural contratadas pelas grandes empresas. Com maior
grau de sofsticao, possvel acompanhar a evoluo por meio de imagens de satlite,
cujo acesso , porm, caro para a maioria dos produtores rurais. Mesmo o acesso por meio
de empresas de consultoria pode ter custo elevado para um produtor individualmente.
O Ministrio da Agricultura e o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) realizam
e divulgam, amplamente, levantamentos de dados durante o ano-safra, o que reduz a
assimetria de informao nos mercados, embora no seja capaz de elimin-la. Enfm, a assi-
metria de informao continua presente em cadeias agroindustriais a despeito de ser esta
uma era de rpida difuso de tecnologias da informao. De um lado, h grandes empresas
que detm informaes sobre estoques, preos, previso de clima, acompanhamento da
safra, tais que lhes permitem fazer uma boa previso de safra e conduzir favoravelmente
suas transaes com os fornecedores. De outro, h produtores rurais pouco organizados
e o prprio governo, que se colocam em posio diametralmente oposta, com pouca e
difusa informao.
A assimetria de informao no est dissociada da assimetria do poder de barganha
entre produtores rurais e seus compradores, bem como entre processadores, atacadistas
e varejistas. A maioria das organizaes de produtores frgil, e raramente observam-se
comportamentos cooperativos, o que difculta o equilbrio de foras nas transaes com
oligopsnios e monopsnios, locais ou com amplo domnio regional. Os produtores ru-
rais difcilmente conseguem se contrapor imposio de clusulas contratuais adversas.
Sujeitam-se aos pedidos de renegociao dos compradores quando os preos nos con-
tratos esto acima do spot. A quebra contratual tacitamente aceita em condies de
assimetria de poder de mercado.
A avaliao de qualidade dos produtos transacionados muito utilizada no estabe-
lecimento dos preos. Em geral, lotes de produtos que no atendem ou atendem parcial-
mente a determinadas especifcaes so desclassifcados, ou tm seus preos reduzidos
pelo comprador. A qualidade de um produto agrcola pode ser determinada por meio de
uma combinao de atributos subjetivos, tais como sabor, aparncia, embalagem, tama-
nho, textura e esttica. Como a avaliao nesses casos tem elevado grau de subjetividade,
o classifcador, geralmente um funcionrio do comprador, ou o prprio comprador, tem
grande poder discricionrio. Em um mercado oligopsnico ou monopsnico, esse agente
poder tentar unilateralmente subclassifcar lotes e, portanto, impor a reduo de preos
aos vendedores. H tambm atributos de qualidade que se encontram ocultos, tais como
a presena de substncias valorizadas pelos consumidores ou pelo seu rendimento indus-
trial, ou a ausncia de resduos indesejveis. Nesses casos, a identifcao dos atributos
desejveis pode depender de laboratrios e equipamentos que, na maioria dos casos,
somente o comprador possui. Geralmente, o produtor tem acesso ao resultado fnal, mas
sem qualquer controle sobre o processo de anlise, tal que lhe possa garantir a lisura do
processo. Os mecanismos de contestao podem tambm ser de difcil operacionalidade
para o produtor, deixando-o refm do poder discricionrio do comprador.
Em contratos com preos travados, compradores com poder de compra podem
adotar pelo menos duas estratgias para minimizar suas perdas quando os preos no spot
caem abaixo dos preos contratados. A primeira forar uma renegociao dos termos dos
contratos, que poder ser aceita pelos produtores em posio frgil. A segunda forar
uma baixa ainda maior nos preos do mercado spot, onde ele ainda obtm uma parcela de
seu suprimento. Nesta ltima estratgia, preos exageradamente deprimidos sero pagos
aos produtores sem contrato do spot, para compensar, total ou parcialmente, as perdas
com preos mais elevados pagos aos produtores com contrato.
A capacidade dos compradores de discriminar preos pagos aos produtores tender
a ser maior quando o produto transacionado for perecvel e/ou for de difcil estocagem.
Em tais condies, o oligopsonista ou o monopsonista poder atrasar a compra, com o
objetivo de obter vantagens na negociao. Sem condies tcnicas de estocar e aguardar
por uma negociao com outro comprador, o produtor ter de aceitar preos mais baixos.
Isso pode ocorrer tambm quando, mesmo havendo condies tcnicas para estocagem,
o produtor tornar-se refm do sistema de estocagem dos poucos, algumas vezes do nico,
compradores de sua regio. Nessas condies, o comprador tem condies no apenas
de impor preos mais baixos, mas tambm de discriminar os preos pagos de acordo com
o poder de barganha de cada um. Por exemplo, pequenos produtores receberiam preos
mais baixos, pois possuem menor poder de barganha, seja decorrente de sua difculdade
de estocar, seja decorrente do baixo volume transacionado. Preos resultantes de tal tipo
de discriminao no so divulgados, pois resultam do uso do poder de mercado dos com-
pradores, aumentando, assim, a assimetria de informao nas transaes. Alm disso, os
produtores com preos discriminados comprometem sua capacidade de investimento, o
que resulta em sua sada do mercado, a longo prazo.
O exerccio do poder de mercado permite capturar o excedente e resulta em assi-
metria na transmisso de preos ao longo da cadeia. Estudos de transmisso de preos
investigam trs questes principais. A primeira consiste em identifcar em que elo da cadeia
as variaes dos preos so originadas e em que sentido essas variaes so transmitidas
para os outros elos. Em cadeias agroindustriais, h forte predominncia de variaes origi-
nadas no atacado e na indstria processadora. A segunda consiste em medir a intensidade e
identifcar o perodo de ocorrncia da transmisso. Para medir a intensidade da transmisso,
estima-se a elasticidade de transmisso de preos, ou seja, o impacto de uma variao do
preo em um elo da cadeia sobre o preo de outro elo. A terceira questo procura identifcar
se as transmisses dos aumentos de preos so diferentes das transmisses das quedas de
preos. Se houver diferena signifcativa, ter-se- o que se chama de assimetria na transmis-
so de preos. Essa assimetria indicada pela ocorrncia de duas diferentes elasticidades de
transmisso: uma para aumento e outra para reduo de preos. Entre as razes para essa
diferena est o exerccio de poder de mercado. Por exemplo, se o preo de um produto
agrcola processado aumentar, o seu processador poder ampliar sua margem de lucro, des-
de que no repasse esse aumento para os seus fornecedores de matria-prima. Ou seja, ele
no poder transmitir todo o aumento do preo obtido para o segmento abaixo da cadeia
de produo. Entretanto, se o preo do produto processado cair, ele dever transmitir toda
a queda para os seus fornecedores. Agindo assim, o processador captura excedente quando
os preos aumentam e repassa ao mximo as perdas quando os preos caem.
A assimetria na transmisso de preos comum no apenas nas transaes entre
produtores rurais e seus compradores (processadores, intermedirios e varejistas), mas
tambm nas transaes entre outros agentes das cadeias agroindustriais. Quando os pre-
os pagos aos produtores caem, mas os preos pagos pelos consumidores no caem de
forma proporcional, h, ento, problemas na transmisso e, portanto, indcio de uso de
poder de mercado em um ou mais elos da cadeia. possvel argumentar que o descola-
mento entre os preos praticados em cadeias agroindustriais seja uma consequncia de
maior agregao de valor. Certamente, essa questo deve ser considerada, notadamente
em um cenrio de rpidas mudanas tecnolgicas e intensa diferenciao de produto. En-
tretanto, luz de mercados cada vez mais concentrados, tambm plausvel sustentar que
as margens podem aumentar sem que haja qualquer relao com mudanas tecnolgicas
ou diferenciao de produto.
As anlises de transmisso de preos so difcultadas pela prpria assimetria de infor-
mao sobre preos. Preos pagos pelos consumidores so fceis de obter. Preos recebidos
pelos produtores no mercado spot so tambm obtidos com certa facilidade, ao contrrio
dos preos recebidos em contratos a termo no mercado fsico, conforme j comentado.
Os preos e as quantidades praticados nas transaes entre processadores, varejistas e
intermedirios so de difcil acesso e raramente se encontram publicamente disponveis.
Em grande medida, essa difculdade se deve ao alegado carter sigiloso e estratgico dos
negcios. Entretanto, a divulgao de preos mdios, mximos, mnimos e outros, bem
como a de dados sobre as quantidades transacionadas, garantidos os direitos individuais
ao sigilo, poderiam ser colocadas disposio dos agentes, tal como fazem as bolsas de
mercadorias para transaes com contratos futuros. Isso pode ser feito de forma voluntria,
ou por meio de acordos entre os agentes das cadeias, ou, ento, por meio de regulao que
crie enforcements. difcil imaginar que oligoplios e oligopsnios abram voluntariamente
a caixa-preta de seus registros a inspetores do Estado ou de organizaes da cadeia para
que possam coletar informaes sobre preos e quantidades de produtos transacionados.
Nesse caso, a regulao governamental necessria. Nos Estados Unidos da Amrica, por
exemplo, na cadeia citrcola, processadores devem fornecer periodicamente ao Departa-
mento de Agricultura informaes sobre preos e quantidades transacionadas (FLORIDA,
2013). O Departamento de Agricultura, ou seus agentes devidamente autorizados, tem
o direito de inspecionar todas as contas, registros e memorandos de agentes da cadeia,
dentro de uma regulao previamente defnida. Diante de recusa ou falha na manuteno
dos registros, o Departamento de Agricultura pode suspender licenas e aplicar multas.
No Brasil, o acesso do Estado aos registros dos processadores est circunscrito
poltica de segurana dos alimentos, em que apenas dados relacionados com a inspeo
sanitria so obrigatoriamente monitorados e informados; em algumas circunstncias, isso
ocorre com a presena permanente de fscais em unidades de processamento. Entretanto,
preos e quantidades transacionados no so compulsoriamente revelados, exceto por
questes fscais justifcadas. Quando os produtos so exportados, possvel obter preos
mdios de exportao por meio dos dados divulgados pelo Ministrio do Desenvolvimen-
to, Indstria e Comrcio Exterior (Mdic). Mesmo esses dados so limitados e podem estar
subestimados, pois existe a possibilidade de que os valores apresentados nas declaraes
das empresas no Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex) sejam subestimados,
com o objetivo de obterem-se ganhos fscais.
A poltica agrcola em um contexto
de mercados concentrados e novas
governanas das transaes
As polticas agrcolas merecem ser consideradas luz desse contexto. Por exemplo,
justifca-se uma operao de Prmio Equalizador Pago ao Produtor (Pepro) quando o preo
de um produto agropecurio est baixo.
5
Trata-se de uma poltica de sustentao de renda,
que teoricamente evitaria o colapso de produtores rurais. Entretanto, suponha-se que um
preo agrcola esteja abaixo do preo mnimo em decorrncia do exerccio de poder de mer-
cado de oligopsonistas ou de um monopsonista. Sem atentar para a estrutura do mercado,
executores da poltica concedem o subsdio aos produtores com o objetivo de minimizar
suas perdas. No estaria, ento, ocorrendo uma transferncia de renda da sociedade para
oligopsonistas ou monopsonistas? A transferncia de recursos do Tesouro para produtores
rurais, que obviamente pode evitar perdas ainda maiores de renda, estaria sendo apropria-
da, total ou parcialmente, por agentes que usam seu poder de mercado. Quanto dessas
transferncias chega ao consumidor? A transferncia de recursos pblicos em mercados
concentrados raramente examinada, notadamente em mercados agrcolas. Essa tarefa
no trivial, e a pretenso deste autor apenas chamar a ateno para a questo.
necessrio reconhecer que cabe aos governos monitorar o funcionamento dos
mercados e aperfeioar as polticas em mercados cada vez mais concentrados. O primei-
ro passo obter mais informao sobre o real funcionamento dos mercados em cadeias
agroindustriais cada vez mais concentradas e com mltiplas formas de governana das
transaes. Estudos sobre o funcionamento dos mercados agrcolas devem considerar
o nvel de concentrao, a existncia de poder de mercado, bem como o exerccio des-
se poder com o objetivo de apropriao de excedente. Esse tipo de avaliao no deve
apenas examinar as transaes entre produtores rurais e seus compradores, mas tambm
entre os demais elos a jusante e a montante. No basta descrever a cadeia, identifcar os
elos relevantes e o tamanho de cada um. necessrio analisar a fundo as governanas
das transaes existentes, bem como suas implicaes para a gerao e a distribuio de
excedente. necessrio identifcar e reconhecer os ganhos de efcincia na produo e na
distribuio de produtos em sistemas coordenados por grandes empresas, mas tambm
preciso examinar os impactos na distribuio da renda agrcola e no desenvolvimento
econmico. Nesse contexto, o impacto da integrao vertical (produo prpria, contratos,
5
Prmio Equalizador Pago ao Produtor (Pepro): uma subveno econmica concedida ao produtor rural e/ou sua
cooperativa que se disponha a vender seu produto pela diferena entre o Preo Mnimo estabelecido pelo Governo
Federal e o valor do Prmio Equalizador arrematado em leilo, obedecida a legislao do ICMS vigente em cada
estado da Federao, e esco-lo nas condies e abrangncias previstas no aviso especfco. (CONAB, 2014, p. 1).
arrendamentos, parcerias) sobre o funcionamento dos mercados e na distribuio do exce-
dente deve ser examinado.
Tornou-se fundamental construir sistemas mais transparentes de informaes sobre
estoques, preos e volumes transacionados nos vrios elos das cadeias. Outros pases fa-
zem isso sem que haja confito com o carter privado das informaes individuais. No
se pode esperar que agentes revelem, voluntariamente, informaes. H resistncia, seja
por razes de estratgia de mercado, seja por razes fscais. Americanos e europeus, que
distribuem fartos subsdios agricultura, possuem leis que obrigam agentes em cadeias
agroindustriais a informar preos, volumes e estoques. O objetivo monitorar o exerccio
de poder de mercado e reduzir a informalidade nas decises de poltica agrcola.
O fortalecimento de organizaes de produtores para reduzir as assimetrias de
informao e de poder de barganha parece ser fundamental, mas tambm um desafo
fenomenal. A maioria encontra-se tecnicamente despreparada, no possui acesso a in-
formaes relevantes para avaliar os mercados e tampouco sistemas de coleta. O corpo
tcnico das organizaes, quando existe, limitado. Raramente conseguem recursos para
sustentar custosos processos judiciais antitruste. Mesmo nos Estados Unidos da Amrica, a
capacidade legal que os produtores possuem para agir coletivamente parece no estar sen-
do muito utilizada, por diversas razes, entre as quais est a habilidade dos processadores,
por vrios meios, de persuadir produtores, bem como o comportamento no cooperativo
dos prprios produtores (SEXTON, 2000).
H espao para o Ministrio da Agricultura e o Cade adotarem aes conjuntas na
busca de informao sobre o funcionamento dos mercados agrcolas e na mitigao de
atos contra a concorrncia, que prejudiquem tanto os produtores rurais, em uma ponta
da cadeia, quanto os consumidores, na outra ponta. Nas respectivas competncias, ambos
tm mandato para impor propostas de aes, regulaes e formulaes de polticas de
interveno nos mercados. Isso no signifca reproduzir o carter intervencionista das pol-
ticas agrcolas do passado, mas aperfeioar as polticas existentes, de forma a adapt-las ao
contexto de mercados concentrados e de mltiplas governanas das transaes.
As experincias de autorregulao em cadeias agroindustriais tais como as
do Conselho dos Produtores de Cana-de-Acar, Acar e lcool do Estado de S. Paulo
(Consecana), do Conseleite (no Paran e no Rio Grande do Sul), do tabaco e da borracha
natural oferecem lies a serem examinadas. No arriscado dizer que elas esto um pas-
so frente das cmaras setoriais, criadas em mbitos nacional e regional, para solucionar
confitos e propor aes. Nas cmaras setoriais, muitos confitos no resolvidos entre os
agentes terminam por originar presses sobre o setor pblico e concesses desnecessrias
por parte do Estado. Portanto, necessrio examinar quais foram os resultados alcanados
por aquelas experincias. Em que condies foi possvel estabelecer acordos? Quais so as
zonas de confito e de cooperao? O que possvel copiar e o que no possvel repro-
duzir em outras cadeias? Qual o papel do Estado? Que polticas seriam mais efcazes na
sustentao de renda e no estmulo produo e ao investimento? Qual a real necessidade
de conceder subsdios em mercados concentrados?
Consideraes fnais
Este captulo procurou chamar a ateno para a necessidade de compreender o
real funcionamento dos mercados de produtos agropecurios em cadeias agroindustriais.
Sugere-se que, como os mercados, em sua maioria, no se comportam como um modelo
de concorrncia perfeita, as polticas agrcolas devam considerar esse fato. No h como
omitir a enorme assimetria de poder de mercado entre produtores rurais, ou suas organiza-
es, e a maioria dos compradores, bem como entre processadores e varejistas. O crescente
controle dos mercados por poucas grandes empresas processadoras, intermedirios e
varejistas tem o potencial de aumentar a competitividade e gerar ganhos para o conjunto
dos agentes das cadeias, inclusive para produtores rurais e consumidores. Entretanto, a
centralizao das decises e o aumento das assimetrias no interior de cadeias geram pro-
blemas distributivos, com implicaes para as atuais polticas pblicas e para o prprio
desenvolvimento econmico.
As organizaes de produtores podem ter papel decisivo na reduo dessas assime-
trias e, assim, podem reduzir os confitos distributivos. As organizaes de consumidores
podem tambm cumprir um papel importante nessa tarefa. Entretanto, suas limitaes so
conhecidas no contexto brasileiro. No se trata apenas de carncia de recursos fnanceiros,
mas, e principalmente, de ausncia de comportamento cooperativo. H aqui justifcativa
para a interveno do Estado na sustentao de polticas de proteo renda dos pro-
dutores rurais e dos consumidores. A questo da distribuio do excedente em cadeias
agroindustriais apresenta-se, na atualidade, como uma questo agrria to importante
quanto uma questo agrcola, pois tem implicaes para toda a sociedade.
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Captulo 6
A logstica do agronegcio
Para alm do apago logstico
Captulo 6
Captulo 6 A logstica do agronegcio: para alm do apago logstico 339
Introduo
Discusses sobre como aumentar a competitividade do agronegcio brasileiro tm
permeado o ambiente pblico e o privado. As vrias linhas de ao propostas apontam
sadas para a superao de entraves relacionados ao Custo Brasil. Em especial para o
agronegcio, as proposies sempre indicam a necessidade de redirecionar a matriz de
transportes, a fm de corrigir a distoro da predominncia do modal rodovirio, o qual
implica altos custos logsticos e reduo da competitividade dos produtos agropecurios.
A expresso apago logstico vem sendo utilizada no tratamento de questes rela-
cionadas a transporte, portos e armazenagem no Brasil. A despeito de persistirem as dif-
culdades de escoamento dos produtos agropecurios, avanos vm ocorrendo a logstica
ultrapassou o paradigma da simples movimentao de mercadorias e passou a imprimir
um papel estratgico nos diferentes segmentos do agronegcio.
Assim, convm investigar at que ponto o uso indiscriminado daquela expresso e a
simples comparao entre os custos de diferentes modais refetem o panorama da logstica
brasileira, empenhada em conferir maior competitividade e lucratividade ao agronegcio
brasileiro.
fato que o recente desenvolvimento da agricultura vem conseguindo contornar
as inefcincias associadas logstica, mas at quando esse modelo ser sustentado? Os
ganhos de competitividade tm ocorrido a montante do processo produtivo, enquanto as
defcincias a jusante permanecem.
Uma questo relevante que o atual sistema logstico promove, ainda mais, a via
argentina de desenvolvimento agrcola. Isso porque apenas segmentos agrcolas orga-
nizados, com produo em escala e capazes de acessar grandes mercados, conseguem
sustentar a demasiada participao dos custos logsticos no custo fnal dos produtos, e,
alm disso, vencer momentos de forte oscilao de preos.
Dito de outra forma, so as cadeias agroindustriais que investiram em infraestru-
tura, mquinas e equipamentos, alm de capacitao de recursos humanos, empregando
novas prticas de gesto que tiveram sucesso diante do novo processo de acumulao da
agricultura e conseguiram permanecer no mercado competitivo e globalizado.
Os pequenos agricultores e a produo agrcola no comoditizada demandam
estratgias cada vez mais inovadoras para superar os gargalos logsticos e acessar novos
mercados. A isso se soma o agravante de que a produo agrcola que tenta manter-se
prxima aos centros urbanos sofre com a presso imobiliria. O aumento do preo da terra,
a especulao imobiliria e os novos usos do espao rural, sobretudo em atividades recrea-
tivas e residenciais, afetam a viabilidade da agricultura em muitas regies brasileiras.
Caso no haja polticas pblicas que apoiem as atividades desse tipo de agricultura,
antigos slogans de regies produtoras, como capital da uva, capital do milho verde, cede-
ro lugar para outros, nada atraentes, como cidade-dormitrio e cidade-fm-de- semana.
Outro aspecto preponderante a falha de regulao do setor de transportes. O ce-
nrio que vem se desenhando a partir do novo ciclo de concesses rodoviria e ferroviria
pode fcar comprometido caso o processo de regulao no seja amplamente implemen-
tado, a fm de garantir harmonizao ao setor.
Como argumentou Castro (2003), a funo pblica de regulao adquire maior im-
portncia ao incorporar o papel de monitoramento da dinmica do mercado de transportes,
na tentativa de conciliar a demanda dos agentes privados com as proposies do interesse
pblico. Dessa forma, o planejamento intermodal e o estabelecimento de mecanismos de
apoio ao fnanciamento privado so fundamentais para que os riscos de interdependncia,
associados aos novos projetos de investimento, sejam amenizados.
Discusses e anlises da logstica brasileira devem avaliar as estratgias inovadoras
praticadas pelo setor e os projetos logsticos em curso, alm das questes sobre regula-
o do segmento de transporte. O presente captulo tem vrios propsitos nesse sentido:
apresenta um panorama do arcabouo institucional do setor de transportes; discute as
condies das infraestruturas de transporte, porturia e de armazenagem, com vista ao
agronegcio; e por fm examina como a logstica vem promovendo a ocupao de novas
regies pela agricultura brasileira.
Panorama do arcabouo institucional
do setor de transportes
A efcincia brasileira em alguns setores agrcolas amplamente reconhecida, em
especial a dos setores de soja e derivados, acar e lcool, suco de laranja, caf e carnes.
Parte dessa efcincia deve-se s inmeras transformaes que tm ocorrido na agropecu-
ria brasileira, desde a mudana de foco nas polticas pblicas at o acesso ao sistema de
crdito rural e aos programas de apoio agricultura. Destacam-se, tambm, as mudanas
tecnolgicas e os investimentos em pesquisas, que promoveram elevados ganhos de pro-
dutividade (BARROS, 2010; GASQUES etal., 2010; SILVEIRA, 2010).
Nas ltimas safras, o Brasil vem obtendo recordes, tanto em produo quanto em
exportao, apesar das condies atuais da infraestrutura. Nos ltimos 10 anos, as exporta-
es do agronegcio passaram de 77,4 milhes de toneladas em 2003, para 146,8 milhes
de toneladas em 2013 (US$ 99,9 bilhes) crescimento de 6,6% a. a. Assim, as crticas per-
sistentes ao sistema logstico precisam ser ponderadas, e as estratgias organizacionais
como novos projetos de investimento e parcerias com o setor produtivo devem ser incor-
poradas (BRASIL, 2013b).
A presena do Estado no que tange s questes logsticas foi proeminente no I Plano
Nacional de Desenvolvimento (I PND) (19721974) e no II PND (19751979). Tais planos
desenvolvimentistas tinham em vista a integrao nacional, por meio da expanso das
fronteiras de desenvolvimento, da promoo da estrutura produtiva e, tambm, da realiza-
o de investimentos em infraestrutura. Foi nesse processo que o Estado esteve presente,
atuando na regulao das decises privadas e na participao dos investimentos, os quais
apresentavam uma funo estratgica e constituam uma alavanca para os projetos pri-
vados um modelo datado, mas que lanou as bases para a diversifcao territorial da
agricultura brasileira.
A partir do incio da dcada de 1980, com a deteriorao das contas pblicas, a eco-
nomia brasileira abandonou algumas polticas setoriais, principalmente as voltadas para
a agricultura e para a infraestrutura. E uma das consequncias da crise fscal-fnanceira no
Brasil ao longo das dcadas de 1980 e 1990 foi restringir a capacidade de o Estado manter
linhas de fnanciamento para dar continuidade ao processo de desenvolvimento e alocar
recursos para a expanso e a manuteno da infraestrutura. O resultado desse processo
foi uma crescente deteriorao da qualidade dos servios de transporte, com impactos
indesejveis sobre a produtividade e a efcincia do sistema econmico.
Como, na poca, a prioridade eram as questes fscais, a promoo do investimento
esteve em segundo plano. A partir da, tambm teve incio o processo de desestatizao
de diversos setores econmicos. Indicando uma longa indefnio, tanto de um marco
regulatrio quanto de um padro de fnanciamento para infraestrutura, as questes rela-
cionadas logstica de transporte e armazenagem fcaram em estado latente, passando o
Estado a ter um papel de simples coadjuvante no processo de expanso e modernizao
da infraestrutura.
O marco legal que promoveu a reforma do setor foi a Lei de Concesses n 9.879/1995,
que regulamentou o art. 175
1
da Constituio Federal e criou um ambiente institucional
para que concessionrias privadas passassem a desempenhar servios pblicos. Em razo
da heterogeneidade setorial, cada segmento exigiu um marco regulatrio especfco, res-
ponsvel pela estrutura institucional-legal que delimita seu funcionamento. Assim, ao setor
pblico caberia a responsabilidade pela formulao de polticas pblicas e de regulao
setorial, assim como a certa parte dos direitos de explorao, o que de fato no ocorreu. O
ingresso do setor privado foi efetuado com a concesso de direito de explorao de deter-
minados servios e ativos obtidos fundamentalmente por meio de licitaes (MARCHETTI;
FERREIRA, 2012). Entretanto, em alguns setores, o processo de concesso foi estabelecido
em descompasso, especialmente o de transportes. O incio do processo de concesso da
malha viria antecedeu a criao da prpria agncia reguladora do setor. Para ilustrar tal
fato, recordemos o histrico da malha ferroviria.
O processo de desestatizao da Rede Ferroviria Federal (RFFSA) teve incio em
1996, mediante leilo, que previa o arrendamento, por 30 anos, da malha e da operao
ferroviria, por meio de contrato de concesso frmado com o governo brasileiro. No mo-
delo adotado, a empresa vencedora fcava responsvel pela infraestrutura, pela operao,
pelo controle de trfego, pelo marketing e pelas fnanas da malha (OLIVEIRA, 2011a).
Cumpre lembrar, porm, que a Agncia Nacional de Transportes Terrestre (ANTT),
responsvel por regular e supervisionar a atividade de prestao de servio e explorao
da infraestrutura exercida por terceiros, s seria criada em 2001, gap de 5 anos diferen-
temente do que aconteceu no processo de privatizao de outros setores, como energia
e telefonia, em que as agncias reguladoras surgiram simultaneamente ao processo de
desestatizao desses servios pblicos.
1
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

Pargrafo nico. A lei dispor sobre:

I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu
contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fscalizao e resciso da concesso ou
permisso;

II - os direitos dos usurios;

III - poltica tarifria;

IV - a obrigao de manter servio adequado. (BRASIL, 1988)
Alm disso, outro fator que ilustra a falha do Estado em regular o setor, por interm-
dio de uma agncia autnoma, o fato de que, no incio, a ANTT no teve nem poder nem
independncia sufcientes para fazer cumprir suas decises, porque outros rgos, como
o Judicirio, o Ministrio Pblico e aqueles ligados s questes ambientais, interferiam na
gesto e inibiam a autonomia da agncia.
Ocorre que, naquele momento, o modelo de privatizao adotado no deu conta,
entre outros aspectos, do estabelecimento de metas e do acompanhamento do setor, prin-
cipalmente nos primeiros anos de concesso. Na verdade, ao invs de a privatizao das
ferrovias promover uma transformao estrutural do setor, acabou apenas por contribuir
para que o Estado transferisse, para outros setores, os gastos destinados quele setor.
Alm disso, o setor de transportes tem de se submeter a trs agncias reguladoras,
no tratamento de questes de um nico setor: a Agncia Nacional de Transportes Terrestre
(ANTT), a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) e a Agncia Nacional de
Aviao Civil (Anac). A ideia inicial, que, porm, no prevaleceu, era a de que a regulao
dos transportes fosse feita de forma nica, por meio de apenas uma agncia, que seria a
Agncia Nacional de Transportes (ANT). Mas isso no se deu, j que, em 2001, foram criadas
a ANTT e a Antaq, e, em 2005, a Anac. Essa confgurao comprometeu o pleno desenvol-
vimento da intermodalidade.
Em 2007, o resgate dos projetos em logstica foi retomado por meio da iniciativa do
governo federal. Depois de duas dcadas de absoluta ausncia do governo no setor de
transportes e da falta de um sistema de planejamento estratgico com viso de mdio e
longo prazos, baseado em estudos consistentes de demanda, o Ministrio dos Transportes,
em parceria com o Ministrio da Defesa, lanou o Plano Nacional de Logstica e Transportes
(PNLT). O objetivo era formalizar e perenizar instrumentos de anlise, sob a tica da logsti-
ca, para dar suporte ao planejamento de intervenes pblicas e privadas na infraestrutura
e na organizao dos transportes.
O PNLT passou a considerar a questo da territorialidade e dos impactos da infraes-
trutura no desenvolvimento das diversas regies do Pas. Para tanto, o territrio brasileiro
foi dividido em vetores logsticos, compostos por microrregies agregadas: Amaznica,
Centro-Norte, Nordeste Setentrional, Nordeste Meridional, Leste, Centro-Sudeste e Sul.
Para cada vetor, foram atribudos planos e projetos de transportes, nos horizontes tempo-
rais de 2007, 2015 e 20222023, visando gerar subsdios para os Planos Plurianuais (PPAs)
20082011 e 20122015, e diretrizes para os PPAs 20162019 e 20202023 (BRASIL, 2013d).
Em paralelo, tambm em 2007, e subsidiado pelo PNLT, teve incio o Plano de
Acelerao do Crescimento (PAC), e, em 2011, o PAC-2. Com durao prevista de 4 anos
(20072010), o PAC-1 props-se a estimular o investimento privado em obras de infraestru-
tura, impulsionado pelo aporte fnanceiro concedido pelo Estado, especialmente por meio
do Plano Plurianual e do BNDES. Ao incentivo ao fnanciamento somaram-se as concesses,
feitas ao empreendedor privado, de explorao econmica do empreendimento logo que
entrasse em operao.
O PAC-1 tinha previsto trs eixos de investimento: logstico, energia e infraestrutura
social. Entre 2007 e 2010, o PAC disponibilizou R$ 657,4 bilhes. Desse montante, por volta
de R$ 65,4 bilhes (10%) foram destinados aos projetos de logstica. Para o PAC-2, estavam
previstos R$ 104,5 bilhes em projetos do eixo de transporte para o perodo de 2011 a
2014. Contudo, como consta no sexto levantamento do PAC-2, em 2 anos de programa,
46,4% das aes foram concludas, e foram destinados aos projetos em logstica R$ 27,7
bilhes (apenas 26% do valor previsto) (BRASIL, 2013c).
Em agosto de 2012, comeou o Programa de Investimento em Logstica (PIL), que
consistia no planejamento integrado do sistema de transportes e articulao com as ca-
deias produtivas. O PIL consiste na integrao de duas aes de planejamento do governo
federal o Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT) e o Plano Nacional de Logsti-
ca Porturia (PNLP) e complementar ao PAC.
O programa prev o investimento privado em transportes da ordem de R$ 213 bi-
lhes e foi construdo com base em trs diretrizes principais: a disponibilizao de uma
ampla e moderna rede de infraestrutura; a obteno de uma cadeia logstica efciente e
competitiva; e a modicidade tarifria. O objetivo principal aumentar a integrao entre
rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e aeroportos.
Tanto no PAC-1 quanto no PAC-2, o BNDES assumiu a liderana, como principal agen-
te fnanciador da estratgia crescimento. Alm disso, a participao do setor privado susci-
tou novos mecanismos de fnanciamento aos investimentos, alm do tradicional apoio do
BNDES. Ademais, recentemente foram lanadas vrias sries de debntures de longo prazo,
um instrumento com elevado potencial de crescimento. Tambm h casos de abertura de
capital em bolsa de valores, movimento que tende a crescer nos prximos anos, quando
so esperadas novas ofertas pblicas de aes de empresas do setor de transportes (MAR-
CHETTI; FERREIRA, 2012).
Cumpre tambm relatar a recente regulamentao do ambiente porturio. Promul-
gada em 5 de junho de 2013, a Lei n 12.815, tambm chamada de Nova Lei dos Portos,
trouxe uma srie de mudanas ao cenrio econmico do setor. Um dos principais objetivos
dessa lei estimular a iniciativa privada a investir em novos portos, bem como aumentar o
nmero de terminais e a concorrncia entre eles, o que causar, em longo prazo, o cresci-
mento das exportaes (BRASIL, 2013a).
A promulgao da Nova Lei dos Portos traz diversas mudanas, entre as quais se des-
tacam: a contratao, em terminais privados, de funcionrios independentes, ou seja, que
no estejam vinculados ao rgo Gestor de Mo de Obra (OGMO), o que implicar menores
custos, e a possibilidade de convocar funcionrios mais adequados aos cargos disponveis;
e a oportunidade que esses terminais possuem de operar, alm da prpria carga, tambm
as cargas de terceiros. Com a implementao da Lei n 12.815/2013, a tendncia que o
gargalo dos terminais porturios diminua. Uma importante contribuio para essa mudan-
a permitir que terminais de uso privativo (TUP) concedam seus espaos, quando ociosos,
para cargas de outras empresas, estabelecendo, assim, maior competitividade e incentivo
para o escoamento de produtos. Com a expanso e a otimizao dos terminais porturios,
a concorrncia e a competitividade aumentaro, facilitando, dessa forma, a exportao e a
importao de diversos produtos, sobretudo os agrcolas.
Alm disso, a lei tambm estabelece que, para que uma empresa consiga a conces-
so de um porto, se faz necessrio que ela esteja apta e cumpra com as normas de mo-
dernizao, publicidade de tarifas, segurana da navegao, entre outras diretrizes. Esses
pontos vo facultar uma maior modernizao da infraestrutura porturia e trazer inmeras
melhorias s condies operacionais. No entanto, apesar de todas essas mudanas, que
buscam, prioritariamente, maiores investimentos privados no setor porturio, o grande
desafo do governo federal garantir que isso ocorra.
Perspectiva da logstica brasileira:
implicaes para o agronegcio
O processo de crescimento das exportaes das commodities agrcolas brasileiras
tem gerado impactos positivos, mas, ao mesmo tempo, tem revelado uma srie de def-
cincias logsticas do Pas. Tais defcincias representadas por condies precrias das
rodovias, baixa efcincia e falta de capacidade das ferrovias, e desorganizao e excesso
de burocracia dos portos resultaram no aumento das flas de caminhes nos principais
portos de exportao, longas esperas de navios para a atracao e o descumprimento
dos prazos de entrega de produtos ao mercado internacional. Tudo isso resultou no au-
mento dos custos e na reduo da competitividade dos produtos brasileiros no exterior
(FLEURY, 2000).
Cabe ainda destacar que, no caso brasileiro, os custos logsticos constituem um com-
ponente relevante dos preos fnais dos produtos, em razo da disperso espacial da pro-
duo, da distribuio do mercado interno e das longas distncias envolvidas no comrcio
intra e inter-regional. A melhoria da oferta de servios logsticos certamente aumentaria
a competitividade dos diversos segmentos econmicos, condio esta necessria para o
bom desempenho de qualquer economia.
Os altos custos logsticos acentuam o processo de argentinizao. Isso porque apenas
segmentos organizados da agricultura so capazes de reduzir os impactos deletrios da
falta de infraestrutura. So as cadeias agrcolas com escala produtiva que conseguem diluir
os altos custos do transporte, e so apenas os grandes produtores e as tradings agrcolas
que conseguem realizar contratos de transporte com empresas ferrovirias e hidrovirias.
As grandes tradings agrcolas e/ou grandes cooperativas tm capacidade para ofere-
cer escala e regularidade de oferta de commodities agrcolas para as empresas que operam
sistemas intermodais de transporte. Alm disso, elas dispem de armazns e terminais
porturios, que viabilizam o transporte por ferrovia e hidrovia.
Para entender o processo de esvaziamento do campo e de concentrao agrcola,
tomemos como exemplo os pequenos produtores de frutas e hortalias. Aqueles que no
dispem de contratos com grandes grupos varejistas fcam merc de atravessadores para
atingir os canais de comercializao. Isso porque grande parte dos produtores no tem es-
cala de produo que justifque o investimento em uma frota prpria para realizar o trans-
porte; tampouco tm uma estrutura de armazenagem refrigerada para estocar a produo.
A falta de escala e cadncia na produo impede a formalizao de contratos com grandes
redes varejistas e o investimento em ativos para diminuir os custos de transporte. Dessa
forma, a margem de comercializao fca cada vez mais restrita, assim como fca limitada
a possibilidade de atingir novos mercados. Somam-se a isso a reduzida capilaridade e a
pssima condio das estradas rurais de grande parte dos municpios brasileiros, o que
acentua os problemas de fuxo de mercadoria a um custo aceitvel.
No Brasil, a matriz de transporte de cargas altamente concentrada no modal rodo-
virio, que faz uso intensivo de combustvel fssil. A participao dos modais rodovirio,
ferrovirio e hidrovirio no transporte de cargas brasileiro substancialmente diferente
daquela encontrada em pases com dimenses continentais similares s do Brasil (Figura 1).
Conforme os dados da Confederao Nacional do Transporte (2013a), a modalidade
de transporte rodovirio tem absorvido mais da metade dos transportes de cargas no
Brasil. Em 2013, foi responsvel por 61,1% das movimentaes, contra 20,7% do transporte
ferrovirio e 13,6% do transporte hidrovirio. Segundo Caixeta Filho (1996), essa predomi-
nncia do modal rodovirio pode ser explicada pelas difculdades que outras modalidades
de transporte enfrentam para atender efcientemente aos aumentos de demanda em reas
muito afastadas do Pas, desprovidas de ferrovias ou hidrovias.
Com os altos custos de transporte, decorrentes da utilizao de malha viria ina-
dequada, somados aos servios porturios caros e inefcientes, as commodities agrcolas
produzidas pelo Brasil fcam em desvantagem nas exportaes, quando comparadas s
commodities produzidas nos outros pases produtores.
Figura 1. Extenso territorial e transporte de carga nos pases selecionados.
(1)
Extenso territorial total descontada das reas cobertas por gua.
(2)
No considera transporte dutovirio e areo.
Fonte: Confederao do Transporte Nacional (2013a) e Oliveira (2011b).
A ttulo de ilustrao, tome-se o exemplo de dois grandes produtores de gros:
Argentina e Estados Unidos. Os dois pases apresentam algumas vantagens logsticas. A
Argentina, ainda que tenha, na rodovia, sua principal via de transporte, possui menores
distncias a percorrer do que o Brasil. J nos Estados Unidos, onde h grandes extenses a
percorrer, os gros so transportados principalmente por hidrovia (PL; SALIB, 2003).
A melhoria nos sistemas de transporte corresponde a um maior ganho de compe-
titividade, pois esse estgio absorve cerca de 30% dos custos de produo para muitos
produtos agrcolas brasileiros. Fazendo uma comparao entre custos de produo e logs-
ticos da soja no Brasil e os custos dos Estados Unidos (Tabela 1), percebe-se que os ganhos
conquistados pelo gro brasileiro, em termos de custos de produo, so desperdiados ao
longo da comercializao, pelo impacto dos custos de transporte.
O Brasil consegue obter custos de produo mais baixos do que os Estados Unidos,
pelos altos ndices de produtividade, especialmente no Estado de Mato Grosso, que, no
binio 20122013, chegou a atingir mais de 3.010 kg/ha logo, acima da mdia brasileira,
que de 2.938 kg/ha, e acima da mdia americana, que de 2.680 kg/ha.
De outra via, os custos de transporte so mais altos. Nos Estados Unidos, a regio
produtora de Minepolis escoa sua produo empregando o modal hidrovirio, percor-
rendo mais de 1.800 km at o Porto de Nova Orleans, no Golfo do Mxico, a um custo de
US$ 37,64/t; a mesma distncia no Brasil feita por rodovia, a um custo de US$ 118,77/t.
A efcincia porturia tambm afeta os custos totais do transporte, no caso brasileiro. As
operaes de embarque, atracamento e demais atividades operacionais no porto so 75%
superiores em custo s dos Estados Unidos. Os gargalos logsticos sacrifcam o setor, seja
pela poltica de transporte dos ltimos 50 anos, que priorizou o modal rodovirio, seja pelo
atual modelo de administrao porturia.
Tabela 1. Comparao entre os custos de produo e transporte de soja nos EUA e no Brasil (em
US$/t), em 2013.
Custos
(1)
(US$/t)
EUA
(Minepolis/Minesota)
Brasil
(Sorriso, MT)
Custo de produo (A) 527,88 405,29
Custo de transporte (B) 85,94 166,22
Frete rodovirio 11,27 118,77
Frete hidrovirio 26,37 -
Tarifa porturia 4,0 7,0
Frete martimo at Shangai, China 44,30 40,45
Custo total (A + B) 613,82 571,51
Participao B/Custo total 14% 29%
(1)
Mdia dos trs primeiros trimestres de 2013, de acordo com a disponibilidade dos dados.
Fonte: Estados Unidos (2013).
A movimentao dos principais polos produtores agrcolas com destino ao mercado
interno e externo pode se dar por diferentes rotas de transporte. A seguir, so descritas as
principais delas (OLIVEIRA, 2011b):
Centro-Oeste: a principal regio produtora de gros e pecuria de corte, onde as
principais rodovias de acesso so a BR-163 e a BR-364. A primeira liga as reas produtoras
do Estado de Mato Grosso ao Porto de Paranagu, PR; j a BR-364 interliga o oeste mato-
grossense aos estados de Mato Grosso do Sul e Rondnia; e, no sentido contrrio, ao Porto
de Santos, SP. Como parte da reorientao do escoamento da produo regional, foram
concludos o prolongamento e a pavimentao das rodovias BR-070 e BR-174, no sentido
de Cuiab, MS, a Porto Velho, RR (Figura 2).
Como opo intermodal rodoferroviria tem-se a Amrica Latina Logstica (ALL), ma-
lha norte e centro-oeste, que interliga Mato Grosso e Mato Grosso do Sul ao Porto de San-
tos e ao Porto de Paranagu. Essa ferrovia tambm exerce infuncia em estados vizinhos
(Gois e Minas Gerais), funcionando como uma opo logstica rodoferroviria adicional. A
Figura 2. Infraestrutura de transporte e portos selecionados.
Fonte: baseada em Brasil (2013d) e Oliveira (2011b).
rota rodo-hidroviria disponvel conecta a regio at o Terminal Hidrovirio de Porto Velho,
RO, que da segue pela hidrovia do Madeira.
Para a regio de Gois, a opo hidroviria a TietParan, que escoa os produtos
agrcolas, sobretudo gros e acar, com destino ao terminal hidrovirio de Pederneiras, e
segue por ferrovia at o Porto de Santos.
Os novos projetos de infraestrutura contam com o prolongamento e o asfaltamento
da BR-163, com a extenso da ferrovia entre Alto Araguaia e Rondonpolis e com o poten-
cial terminal privativo hidrovirio no distrito de Miritituba, em Itaituba, oeste do Par, para
a movimentao pela hidrovia do Tapajs, com destino ao Porto de Santarm (Figura 2).
Sul: nessa regio, onde esto localizadas as reas tradicionais de produo de gros,
as rodovias implantadas interligam os diversos centros produtores s indstrias e aos por-
tos de exportao. No Estado do Paran, tem-se a BR-376 e a BR-277, que ligam os centros
produtores aos consumidores e ao Porto de Paranagu.
J o Rio Grande do Sul conta com a BR-386 e a BR-153 para escoar os produtos at
o Porto (martimo) de Rio Grande. Existe ainda a opo rodo-hidroviria garantida pela
hidrovia do JacuLagoa dos Patos, RS, que interliga os centros produtores ao terminal
hidrovirio de Porto Estrela, que segue at o Porto de Rio Grande, pela Lagoa dos Patos.
Nessa regio, existe tambm a opo pela ALL malha sul, uma das principais rotas
praticadas no escoamento da safra agrcola do norte do Estado do Paran ao Porto de Pa-
ranagu, mas tambm capta produtos provenientes da regio Centro-Sul, em especial do
Estado de Mato Grosso do Sul, usando o transporte rodoferrovirio (Figura 2).
O principal projeto que atender a essa regio so as obras de ampliao dos portos
de Paranagu e So Francisco do Sul.
Sudeste: a regio conta com diversos investimentos para a melhoria das rodovias j
implantadas. O modal rodovirio predomina no escoamento dos produtos agropecurios.
Mas tambm podem ser transportados pela hidrovia do TietParan, utilizada principal-
mente para o transporte de gros do Estado de Gois, com destino ao terminal hidrovirio
de Pederneiras, e, a partir da, seguem pela ferrovia at o Porto de Santos, ou, ento, podem
desembarcar no terminal hidrovirio de Panorama, SP, chegando at o Porto de Santos por
caminho. Outras opes so a Ferrovia Centro-Atlntica e a Estrada de Ferro VitriaMinas,
de propriedade da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), que atuam nos estados de Minas
Gerais, So Paulo e Gois. Nesse caso, o principal porto de destino o de Vitria, ES.
Uma demanda relevante para essa regio a movimentao de etanol. Um projeto
liderado pela Transpetro prev a movimentao pela Bacia Hidrogrfca do TietParan.
Em 2011, foi iniciado o projeto Promef Hidrovia, que prev a construo de um estaleiro em
Araatuba, para colocar em operao, em 2015, 20 comboios fuviais, formados cada um
por quatro barcaas e um empurrador.
Segundo informaes da Transpetro (2013), cada comboio tem a mesma capacidade
de carga de 172 carretas ou 86 vages ferrovirios. A opo pelo modal hidrovirio vai via-
bilizar o escoamento de etanol do Centro-Oeste e do Sudeste do Pas, com custo logstico
reduzido, alm de diminuir a emisso de gs carbnico em 75%, em comparao com o
modal rodovirio.
Nordeste: a produo do Estado da Bahia pode ser escoada pelas rodovias de li-
gao BR-430 e BR-415, que se interligam com rodovias federais at o Porto de Ilhus, e a
BR-135, at o Porto (martimo) de Itaqui, MA. Nos estados do Piau e do Maranho, utiliza-se
a Rodovia BR-230 at Estreito, MA, onde a opo seria seguir pela Ferrovia Norte-Sul at o
Porto de Itaqui. A Ferrovia Norte-Sul e a Estrada de Ferro Carajs atuam ainda nos estados
do Tocantins, do Par e do Piau, sendo uma opo rodoferroviria. Destaca-se ainda o pro-
jeto de ampliao da Ferrovia Norte-Sul, que ligar Goinia a Itaqui (Figura 2).
A principal iniciativa para essa regio a concluso da Ferrovia Norte-Sul at Estrela
dOeste, SP, e as obras porturias em Itaqui, MA, Pecm, CE, e Ilhus, BA.
Norte: uma das principais regies produtoras o Estado de Rondnia, e sua principal
rodovia a BR-364, que interliga o estado ao municpio de Porto Velho.
Ainda em fase experimental, o escoamento da produo do Estado de Roraima at
Manaus vem sendo feito pela BR-174. Outra opo rodo-hidroviria a hidrovia do Madeira,
utilizada, a priori, para o transporte de gros provenientes dessa regio, incluindo o norte
do Estado de Mato Grosso, cujos produtos chegam por rodovia no terminal hidrovirio de
Porto Velho, RO, e seguem pela hidrovia at o terminal de Santarm, PA (Figura 2).
Como j mencionado, um impacto sobre a produo agrcola da regio est na
dependncia da concluso da pavimentao da BR-163, do potencial terminal privativo
em Miritituba, das melhorias no Porto de Santarm, com a construo de um novo termi-
nal, e da ampliao da profundidade da hidrovia do Madeira, por meio de operaes de
dragagem.
Transporte rodovirio
No Brasil, a partir da segunda metade da dcada de 1950, os investimentos em in-
fraestrutura de transporte foram direcionados ao desenvolvimento e expanso do modal
rodovirio. As justifcativas eram as de que investimentos na construo de rodovias eram
menores em comparao com investimentos em ferrovias, alm da maior fexibilidade do
transporte rodovirio (servio de porta a porta). Some-se a isso a forte presso das monta-
doras automobilsticas que estavam se instalando no Brasil (OLIVEIRA, 2011b).
De acordo com os dados do Banco Mundial (BANCO MUNDIAL, 2013), a despeito de
o Brasil possuir a maior extenso rodoviria da Amrica Latina, o Pas ocupou o 19 lugar
em porcentagem de rodovias pavimentadas, fcando atrs da Guatemala, da Argentina e
do Chile.
Tambm conforme dados da CNT (CONFEDERAO DO TRANSPORTE NACIONAL,
2013a), dos 1,58 milho de quilmetros de rodovias, apenas 14% eram pavimentadas.
Alm disso, as limitaes do sistema rodovirio brasileiro no se resumem reduzida ex-
tenso de estradas pavimentadas. Quase 60% dos trechos avaliados foram considerados
em mau estado e com problemas, sobretudo na geometria da via e na sinalizao, alm da
m conservao da pavimentao. Esse cenrio implica maior desgaste dos caminhes que
trafegam nas vias, o que leva ao aumento nos custos de transporte.
A contrapartida para assegurar melhor qualidade s rodovias o pagamento de
pedgio para a circulao de veculos, servio esse muitas vezes considerado elevado. Aqui
importa mencionar os dois modelos que subsidiaram as primeiras concesses, fato que
infuenciou o valor dos pedgios vigentes.
No Estado de So Paulo, o modelo adotado atribua a concesso ao licitante que
se propusesse a pagar o maior valor pelo direito de explorao das rodovias, ou seja, o
maior valor de outorga. Esse modelo resultou em um maior valor da tarifa a ser praticada
pelas concessionrias. Diferentes desse modelo foram as concesses do governo federal. O
vencedor da licitao foi escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio.
Outro fator a ser mencionado que os valores de pedgios das primeiras rodadas de
concesso eram, em geral, reajustados pelo IGP-M, o que poderia refetir em um descola-
mento em relao evoluo real do poder de compra dos consumidores.
Ademais, as tarifas de pedgio foram defnidas em um ambiente no qual as taxas de
juros eram mais elevadas, assim como a percepo do risco por parte da iniciativa privada.
Nos programas de concesso de rodovias mais recentes, a maioria dos contratos utiliza a
indexao pelo IPCA, um ndice mais aproximado da estrutura de custos dos consumidores.
Alm disso, a queda do patamar da taxa bsica de juros tambm promoveu a reduo das
tarifas praticadas (MARCHETTI; FERREIRA, 2012).
Para o Estado, o desafo atual assegurar a manuteno da qualidade ao restante da
malha pavimentada e promover um ambiente capaz de atrair o investimento privado para
o novo ciclo de concesses rodovirias desenhadas pelo PAC-2 e pelo PIL.
Com relao aos investimentos em equipamentos, a movimentao de produtos
agrcolas, sobretudo gros e biocombustvel, pode ser avaliada pela Tabela 2. A despeito
de os ativos movimentarem produtos de outra natureza, a aproximao com o agrone-
gcio pertinente. Atualmente, observa-se um aumento no licenciamento de caminhes
(11% entre 2012 e 2013). Da mesma forma, o licenciamento de implementos destinados
movimentao de etanol, reboques e semirreboques de ao carbono principais equipa-
mentos rodovirios utilizados nos fuxos primrios teve um acrscimo de 80%, enquanto
os equipamentos destinados movimentao de gros, 42%.
Os investimentos em equipamentos rodovirios destinados movimentao dos
produtos agrcolas, em razo da mobilidade dos ativos, podem suprir o aumento da de-
manda por transporte. Entretanto, a retomada do crescimento pode induzir a manuteno
Tabela 2. Licenciamento de caminhes e equipamentos rodovirios para a movimentao de granis
slidos e lquidos (por unidade), no perodo de 2010 a 2013.
Ativos rodovirios 2010 2011 2012 2013
Caminho 157.696 172.868 139.143 154.549
Reboque ou semirreboque graneleiro 18.723 18.389 15.909 22.576
Reboque ou semirreboque de ao carbono 4.108 3.224 2.510 4.520
Fonte: Associao Nacional dos Fabricantes de Implementos Rodovirios (2013) e Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos
Automotores (2013).
de uma estrutura logstica inadequada para grandes volumes, uma vez que a matriz de
transporte evolui de forma insensata quando os produtos agrcolas transportados por
caminho substituem as outras modalidades de transporte.
O aumento das distncias a serem percorridas e a crescente produo da agricultura
brasileira podem contribuir para a viabilidade dos projetos de investimentos destinados
criao de um sistema logstico intermodal mais competitivo e efciente.
Transporte ferrovirio
Da dcada de 1950 at esta ltima dcada, a extenso da malha ferroviria foi redu-
zida. Passou de aproximadamente 38 mil quilmetros para 28,2 mil quilmetros em 2013.
Isso revela a falta de priorizao e de investimento no setor. Na tentativa de fortalecer as
ferrovias por meio do PAC-2, o montante disponibilizado para projetos de infraestrutura
ferroviria passou a ser da ordem de R$ 46 bilhes (44% dos recursos), para a construo
de pouco mais de 5 mil quilmetros de ferrovia, o que ainda insufciente para a logstica
brasileira (BRASIL, 2013c).
A desestatizao do setor, gestada durante a crise dos anos de 1980, foi marcada
pelo Decreto n 473, de 1992, que inclui a RFFSA no Programa Nacional de Desestatizao
e teve como marco fundamental a Lei n 8.987/1995 (BRASIL, 1995).
O processo de privatizao da RFFSA deu-se mediante leilo, que previa o arrenda-
mento, por 30 anos, da malha e da operao ferroviria, por meio de contrato de concesso
frmado com o governo brasileiro. O modelo de explorao adotado foi o vertical, em que a
empresa vencedora fcava responsvel pela infraestrutura, pela operao, pelo controle de
trfego, pelo marketing e pelas fnanas da malha (PIRES, 2002), ou seja, uma nica empre-
sa seria responsvel por explorar a infraestrutura e operar os trens.
Nos ltimos anos, as discusses quanto ao modelo adotado continuam em pauta,
motivadas pelos novos projetos de expanso da malha. Assim, um esforo regulatrio para
reduzir o poder de monoplio dos concessionrios, visando alcanar um resultado setorial
mais favorvel ao usurio, conduziu as decises do governo federal implementao de
um modelo horizontal.
O modelo horizontal ou open access foi adotado pela Alemanha, pela Espanha e pelo
Reino Unido. Nesse modelo, as atividades de explorao de infraestrutura e prestao do
servio so separadas, sob o argumento de promover a competitividade. Em linhas gerais,
o novo modelo de concesso prev a construo e a manuteno de novos trechos a cargo
da concessionria, denominada gestor de infraestrutura. J a prestao do servio de trans-
porte fcar a cargo de operadores ferrovirios independentes, sob o regime de autorizao
(AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES, 2014). Cabe ressaltar que o modelo
proposto dever conviver com o modelo vertical, at a extino das concesses vigentes.
Com a mudana do marco regulatrio, espera-se estimular a interoperabilidade
dos subsistemas ferrovirios, buscando ampliar a participao da ferrovia na matriz de
transporte e, ainda, fomentar a competio intrassetorial e ampliar as possibilidades de
fnanciamento.
A partir de 2009, foi retomada a produo brasileira de locomotivas de grande po-
tncia, com o desenvolvimento de plantas industriais em Minas Gerais, para o atendimento
dos mercados interno e externo (MARCHETTI; FERREIRA, 2012). A produo de vages
(Tabela 3) tambm cresceu, com destaque para 2011.
O volume de investimento sofreu instabilidades ao longo dos ltimos anos, com uma
sensvel queda esperada para 2013. Em paralelo, como destacaram Marchetti e Ferreira
(2012), o setor registrou aumento do nmero de terminais intermodais de transbordo de
cargas e de investimentos em seu aparelhamento, realizados pelas concessionrias, dire-
tamente ou por terceiros, em operaes associadas, mediante acordos de parceria com
agentes econmicos interessados no aumento da oferta ferroviria para o transporte de
carga dedicada ou de terceiros, em contratos de longo prazo.
Tabela 3. Produo de vages e locomotivas (por unidade) e volume de investimento (em milhes de
reais), no perodo de 2009 a 2013.
Ativo ferrovirio 2009 2010 2011 2012 2013
(1)
Vago 1.022 3.261 5.616 2.918 3.000
Locomotiva 22 68 113 70 100
Investimento 1.898,0 3.234,9 4.926,7 4.877,4 3.811,0
(1)
Previso.
Fonte: Associao Brasileira da Indstria Ferroviria (2014).
Vale mencionar a movimentao de carga do setor. A par da movimentao de
minrio que, em sua maioria, carga prpria movimentada pela Vale S. A., antiga
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) , ganha destaque a movimentao de produtos
agrcolas (Tabela 4). A movimentao atingiu em 2012 o patamar de 48,16 bilhes de to-
neladas (crescimento de 12% em relao ao ano anterior), impulsionada pelo transporte
de milho.
Tabela 4. Principais produtos movimentados pela ferrovia (em milhes de TKU
(1)
), no perodo de 2010
a 2012.
Mercadoria 2010 2011 2012
Participao em 2012
(%)
Minrio de ferro 204.312 218.014 222.880 73,95
Milho 10.119 7.743 15.370 5,10
Soja 13.649 16.382 15.173 5,03
Produtos siderrgicos 8.802 8.510 8.249 2,74
Combustveis (inclusive lcool) 5.742 6.142 6.496 2,16
Acar 5.266 6.415 5.833 1,94
Granis minerais 6.186 6.712 5.759 1,91
Farelo de soja 6.934 6.950 5.647 1,87
Adubos fertilizantes 3.977 4.246 4.098 1,36
Outros agrcolas 1.646 1.523 1.374 0,46
Outros 11.296 10.584 10.524 3,49
Total 277.929 293.221 301.403 100,00
Subtotal agronegcio
(2)
42.067 42.986 48.158 15,98
(1)
Unidade de medida equivalente ao transporte de 1 tonelada til distncia de 1 km.
(2)
Inclusive adubos e fertilizantes.
Fonte: dados de Agncia Nacional de Transportes Terrestres (2014) e Confederao do Transporte Nacional (2013b).
O Brasil est entre os maiores produtores de soja e milho do mundo, tendo produzido
66,4 milhes de toneladas de soja e 72,9 milhes de toneladas de milho na safra 2011/2012.
As principais regies produtoras localizam-se no Centro-Oeste, no Sudeste e no Sul do Pas.
Em 2012, cerca de 12,7 milhes de TU de soja foram transportados por ferrovias, ou seja,
cerca de 19% da produo total foi transportada pelo modal ferrovirio.
Se a totalidade da movimentao ferroviria da soja fosse destinada aos portos, a
participao do modal nas exportaes do gro chegaria a 38% (considerando que o volu-
me exportado em 2012 foi de 32,9 milhes de toneladas), o que implicaria uma signifcativa
reduo nos custos logsticos. O caso do milho similar: aproximadamente 12,9 milhes de
TU de milho foram movimentados pelo modal ferrovirio (18% a safra nacional).
Em relao ao acar, a sua produo ocorre nas mesmas regies de plantao da
cana, basicamente no Centro-Sul e no Nordeste do Brasil. Na safra de 2011/2012, foram
produzidos 35,9 milhes de toneladas de acar, sendo 69% desse total (24 milhes de
toneladas) destinado exportao. Em 2012, o transporte ferrovirio do produto alcanou
9,1 milhes de TU (participao de 25% na movimentao da produo), sendo a maior
parte do produto embarcada nas estaes ferrovirias de So Paulo.
Espera-se, com a revitalizao do transporte ferrovirio, por meio da ampliao da
malha e dos terminais de transbordo nos terminais ferrovirios, que haja uma evoluo da
movimentao ferroviria, trazendo reduo de custo de transporte para os produtos do
agronegcio.
Transporte hidrovirio
O Brasil apresenta um imenso potencial de explorao da navegao fuvial, graas a
mais de 40 mil quilmetros de hidrovias nacionais potencialmente navegveis. No entanto,
a navegao comercial ocorre em pouco mais de 13 mil quilmetros, com signifcativa con-
centrao na Amaznia. Soma-se a isso a baixa capacidade de intermodalidade e comboio,
e a pouca atratividade para investimentos, em virtude das barreiras ambientais, o que gera
um quadro que restringe o desempenho desse modal (OLIVEIRA, 2006).
Os trechos hidrovirios mais importantes, do ponto de vista econmico, esto no
Sudeste e no Norte do Pas (Tabela 5). Para Scandifo e Leal (2008), o pleno aproveita-
mento de outras vias navegveis depende da construo de eclusas, que so pequenas
obras de dragagem, e, principalmente, de portos que possibilitem a integrao intermodal.
Conforme a Antaq (AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIRIOS, 2012), entre as
principais hidrovias brasileiras, destacam-se:
Hidrovia do Madeira: o Rio Madeira um dos principais afuentes da margem
direita do Amazonas. A hidrovia uma fundamental rota de escoamento para os
mercados consumidores internacionais da produo de soja do Centro-Oeste,
bem como da prpria Regio Amaznica. de vital importncia para o desenvol-
vimento regional, graas a sua posio estratgica.
Hidrovia do TietParan: considerada a mais desenvolvida do Pas, essa hi-
drovia integra as regies produtoras de gros, cana-de-acar e etanol ao Alto
Tiet. Possui importncia econmica diferenciada, por permitir o transporte de
produtos de cinco estados: Paran, Mato Grosso do Sul, So Paulo, Minas Gerais
e Gois. So 1.653 km navegveis, sendo 683 km no Rio Tiet, em So Paulo,
e 970 km no Rio Paran, na divisa de So Paulo com o Estado de Mato Grosso do
Sul, e na fronteira do Paran com o Paraguai e a Argentina.
Tabela 5. Principais produtos movimentados pela hidrovia (em mil toneladas), no perodo de 2010 a
2012.
Mercadoria 2010 2011 2012
Participao em 2012
(%)
Soja e farelo de soja 5.162 5.160 4.855 19,27
Minrio de ferro 3.836 5.323 4.273 16,96
Adubos fertilizantes 3.178 3.516 4.066 16,13
Milho e trigo 1.278 1.568 2.342 9,29
Combustveis 2.955 1.951 2.099 8,33
Madeira e celulose 644 594 714 2,83
Outros 6.778 7.032 6.851 27,19
Total 23.832 25.144 25.201 100,00
Subtotal agronegcio
(1)
9.618 10.244 11.263 44,69
(1)
Inclusive adubos e fertilizantes.
Fonte: Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (2012).
Em 2012, soja e farelo foram os principais produtos movimentados cerca de 19,3%
do total transportado pelo sistema hidrovirio. A vocao natural desse sistema para os
produtos do agronegcio fca evidente, uma vez que os agrcolas lideram movimentaes
hidrovirias, respondendo por 44,7% do total.
A hidrovia do Madeira a principal hidrovia brasileira em termos de TKU, com mais
de 5,4 bilhes de TKU, superando ligeiramente a hidrovia do SolimesAmazonas, que
transportou 5,3 bilhes de TKU em 2012. A hidrovia do Madeira tambm se destaca pelo
volume de soja transportado 2,7 milhes de toneladas , que correspondem a 66% do
total de soja transportada pela navegao interior no Brasil.
Na hidrovia do ParanTiet, pela ausncia de ligao com o mar, ocorre apenas
o transporte de cargas de navegao interior. No percurso estadual, transporta-se basi-
camente areia e acar. J no percurso interestadual, a hidrovia constitui um importante
corredor de escoamento da produo da regio Centro-Oeste, sobretudo da produo de
Gois. Em 2012, houve uma sensvel reduo no transporte de soja e farelo (7%) em relao
ao ano anterior, chegando a ser transportadas perto de 931 mil de toneladas. Por sua vez,
o transporte de milho aumentou 67%, chegando a atingir 802 mil toneladas (AGNCIA
NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIRIOS, 2012).
Um aspecto relevante so as limitaes de algumas hidrovias brasileiras em razo
do mltiplo uso das suas guas, ou seja, alm do transporte de bens e mercadorias, a hi-
drovia tambm utilizada para a gerao de energia. Nesse caso, o transit time (tempo de
percurso) entre a origem e o destino das movimentaes pode limitar as potencialidades
de transporte.
Isso fca bem claro na hidrovia do ParanTiet, que possui oito barramentos cons-
trudos para a gerao de energia eltrica, equipados com eclusas: seis no Rio Tiet (Barra
Bonita, Bariri, Ibitinga, Promisso, Nova Avanhandava e Trs Irmos) e duas no Paran (Ju-
pi e Porto Primavera). Em perodos de pico de demanda eltrica, os reservatrios tendem
a baixar o nvel, aumentando as restries de baixo calado para a navegao comercial
(OLIVEIRA, 2011b).
O tempo de operao das eclusas relativamente curto 20 minutos , mas a neces-
sidade de desmembrar e recompor os comboios demora 3 horas. Considerando a viagem
entre So Simo, GO, e Anhembi, SP, o percurso dura de 5 a 7 dias. A baixa velocidade mdia
de 7 km/h tambm infuenciada pela travessia das pontes, que restringem o fuxo de
comboios duplos (OLIVEIRA, 2011b).
Em termos de investimento, a Bacia Hidrogrfca do TietParan um projeto lide-
rado pela Transpetro. Em 2011, o projeto Promef Hidrovia comeou a ser colocado em ao.
Ele prev a construo de um estaleiro em Araatuba, para colocar em operao, em 2015,
20 comboios fuviais, formados, cada um, por quatro barcaas e um empurrador. Segundo
informaes da Transpetro (2013), cada comboio tem a mesma capacidade de carga de 172
carretas ou 86 vages ferrovirios. A opo pelo modal hidrovirio pode viabilizar o esco-
amento de diversos produtos agrcolas do Centro-Oeste e do Sudeste do Pas, com custo
logstico reduzido e diminuio da emisso de gs carbnico em 75%, em comparao
com o modal rodovirio.
Na regio Norte, com a aproximao das obras de pavimentao da BR-163 de Itai-
tuba, PA, empresas privadas comearam a planejar uma nova rota logstica para escoar a
produo de gros, especialmente os provenientes de Mato Grosso, pelos portos da Bacia
Amaznica. Os investimentos previstos sero direcionados construo de estaes de
transbordo, armazns e terminais hidrovirios.
A multinacional americana Bunge e a Amaggi (uma das empresas do Grupo Andr
Maggi) criaram, em 2013, uma joint-venture de navegao fuvial no Pas. A Navegaes
Unidas Tapajs Ltda. (Unitapajs) ser responsvel pelo escoamento de gros provenientes
de Mato Grosso, pela hidrovia do Tapajs, com embarque em um terminal em Miritituba,
com destino ao Porto de Santarm (no Par).
Sistema porturio
O crescimento das exportaes do agronegcio impulsionou a expanso de in-
vestimentos em criao, adaptao e ampliao dos terminais porturios. Com a imple-
mentao da Nova Lei dos Portos (Lei n 12.815/2013), a tendncia que a estrutura de
funcionamento do setor passe a ser mais produtiva e exercida, majoritariamente, pelo
setor privado. Uma importante contribuio da nova lei permitir que terminais privativos
possam operar cargas de terceiros. Com a otimizao dos terminais porturios, espera-se
aumentar a competitividade, alm de facilitar a exportao e a importao de diversos
produtos, sobretudo os agrcolas.
Conforme dados da Antaq (AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIRIOS,
2014), o crescimento da movimentao porturia nos ltimos 10 anos aumentou 58%
2
,
impulsionada principalmente pela exportao de commodities e de carga geral. Essa acele-
rao deveu-se ao crescimento da corrente de comrcio brasileiro, inclusive da importao
de bens.
As movimentaes concentram-se nos portos localizados nas regies Sudeste e Sul,
com destaque para o Porto de Santos, responsvel por 28,7% do total transacionado nos
portos pblicos, seguido pelos portos de Itagua, Paranagu e Rio Grande (Tabela 6).
Em razo de investimentos na superestrutura porturia, na aquisio de equipa-
mentos mais produtivos para a movimentao da carga e na extenso da infraestrutura de
beros de atracao de navios, houve uma readequao entre o crescimento da demanda
e a capacidade de oferta porturia, que chegou, atualmente, a uma situao prxima do
limite de capacidade (MARCHETTI; FERREIRA, 2012).
O Brasil dispe de 34 portos pblicos e de 129 terminais de uso privativo. Em 2012,
alm da intensa movimentao de minrio de ferro, as movimentaes de embarque e
desembarque tiveram como destaque os produtos do agronegcio, com participao de
cerca de 20% nas exportaes e importaes realizadas pelos portos pblicos e terminais
privativos (Tabela 7).
O principal destino da safra agrcola so os portos de Santos e de Paranagu. A ausn-
cia de rotas intermodais para os demais portos, a incapacidade de recebimento de navios
2
O crescimento da movimentao porturia entre 2003 e 2012 foi de 4,7% a. a., enquanto, no perodo de 1993 a
2002, foi de 3,9% a. a.
Tabela 6. Movimentao porturia (em milhes de toneladas) no perodo de 2010 a 2012.
Porto UF 2010 2011 2012 Participao 2012 (%)
Porto de Santos SP 85,40 86,00 90,74 28,7
Porto de Itagua RJ 52,77 58,13 57,08 18,1
Porto de Paranagu PR 34,35 37,42 40,44 12,8
Porto de Rio Grande RS 16,25 17,93 17,07 5,4
Porto de Itaqui MA 12,57 13,91 15,70 5,0
Porto de Vila do Conde PA 16,55 16,61 15,15 4,8
Porto de Suape PE 8,99 11,00 11,00 3,5
Porto de So Francisco do Sul SC 9,53 10,09 10,93 3,5
Porto do Rio de Janeiro RJ 6,95 7,71 7,76 2,5
Porto de Vitria ES 6,57 8,11 6,83 2,2
Porto de Aratu BA 5,63 5,19 5,81 1,8
Outros 33,23 36,90 37,67 11,9
Total 288,78 309,01 316,19 100,0
Fonte: Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (2014).
Tabela 7. Movimentao porturia
(1)
de mercadoria por sentido (em milhes de toneladas), em 2012.
Desembarque Embarque
Mercadoria Volume Partic. (%) Mercadoria Volume Partic. (%)
Combustveis 36.093 27,1 Minrio de ferro 324.355 65,7
Contineres 34.261 25,8 Contineres 36.909 7,5
Fertilizantes e adubos 20.777 15,6 Soja 33.851 6,9
Carvo mineral 18.587 14,0 Acar 22.115 4,5
Coque 5.870 4,4 Milho 21.148 4,3
Trigo 5.535 4,2 Combustveis 20.793 4,2
Pedras, gesso e cal 3.998 3,0 Farelo de soja 12.109 2,5
Soda custica 2.915 2,2 Produtos siderrgicos 8.703 1,8
Produtos qumicos 2.674 2,0 Alumina 7.027 1,4
Produtos siderrgicos 2.263 1,7 Bauxita 6.748 1,4
Total 132.973 100,0 Total 493.757 100,0
Subtotal agronegcio 26.313 19,8 Subtotal agronegcio 89.223 18,1
(1)
Inclui a movimentao dos portos pblicos e dos terminais privativos.
de grande porte e os problemas de calado confguram-se como os principais entraves para
a distribuio da carga agrcola pelos demais portos.
As exportaes do gro de soja concentram-se no Porto de Santos. Do volume total
de produo do gro, uma parte destinada indstria oleaginosa, enquanto a outra
destinada diretamente exportao. Conforme os dados da Abiove, em 2013, o volume
destinado ao esmagamento foi de 35,4 milhes de toneladas, representando 43% da
produo (ASSOCIAO BRASILEIRA DAS INDSTRIAS DE LEOS VEGETAIS, 2014). J as
exportaes totalizaram 42,8 milhes de toneladas, o que corresponde a cerca de 53% da
safra nacional.
Os portos de Santos, Rio Grande e Paranagu foram as principais sadas utilizadas
para atender ao mercado internacional. Em 2013, esses portos foram responsveis por 67%
das exportaes do gro (Tabela 8).
Para ampliar e distribuir as exportaes agrcolas, o setor vem recebendo aporte,
na tentativa de corrigir as distores e de ampliar a oferta porturia. Em 2013, o Porto de
So Francisco do Sul inaugurou um novo bero de atracao e, graas a isso, espera-se um
aumento na movimentao da ordem de 2 milhes de toneladas.
No programa do PAC-2 para o setor de transportes, esto previstos investimentos
em 71 empreendimentos de 23 portos brasileiros, para ampliar, recuperar e modernizar
Tabela 8. Exportao de soja por porto (em mil toneladas), no perodo de 2010 a 2013.
Porto de exportao 2010 2011 2012 2013 Participao em 2013 (%)
Santos, SP 8.227,0 9.230,5 10.396,3 12.893,1 30,1
Paranagu, PR 5.334,0 6.924,4 6.954,3 7.735,1 18,1
Rio Grande, RS 4.564,1 5.755,7 3.540,7 8.206,1 19,2
So Francisco do Sul, SC 3.044,3 2.609,4 2.880,5 4.032,3 9,4
So Lus, MA 2.063,2 2.514,4 2.750,7 2.974,6 7,0
Vitria, ES 2.379,2 2.452,9 2.392,1 2.823,2 6,6
Salvador, BA 1.232,2 1.525,9 1.721,0 1.778,6 4,2
Manaus, AM 1.283,0 1.086,2 1.364,6 1.279,0 3,0
Santarm, PA 809,6 789,6 873,0 996,9 2,3
Outros 136,7 96,6 43,1 77,2 0,2
Total 29.073,2 32.985,6 32.916,4 42.796,1 100,0
Fonte: Brasil (2014b).
as estruturas, visando reduo nos custos logsticos, melhora da efcincia operacional,
ao aumento da competitividade das exportaes e ao incentivo ao investimento privado.
H obras de dragagem de aprofundamento de infraestrutura porturia, de intelign-
cia logstica e de terminais de passageiros. Na regio Norte, trs portos no Par (Santarm,
Vila do Conde e Belm) vo receber investimentos de R$ 4,6 bilhes do governo federal e
da iniciativa privada. No Porto de Santarm, importante sada para a soja do norte de Mato
Grosso, esto sendo licitadas obras para a construo de um novo terminal e a ampliao
do existente.
J os investimentos nos portos de Santos e Paranagu foram direcionados para obras
de dragagem de aprofundamento, o que vai promover o recebimento de navios granelei-
ros de maior capacidade, alm de obras para a melhoria do acesso ferrovirio.
Armazenagem
Quando se analisa a questo logstica brasileira, percebe-se que, alm do sistema
de transporte, a infraestrutura de armazenagem no Brasil tambm no tem acompanhado
o ritmo de crescimento da produo agrcola. Dessa forma, analisar a capacidade esttica
e a destruio da rede de armazenamento um dos elementos necessrios para avaliar a
dinmica da armazenagem no Brasil.
A capacidade de armazenar adequadamente a safra agrcola de fundamental im-
portncia para a cadeia logstica. No agronegcio, mesmo as funes clssicas do armaze-
namento, especialmente no que concerne preservao da qualidade das matrias-primas,
merecem muita ateno. Uma rede adequada capaz de promover a venda do produto
nas melhores pocas do ano (com melhores preos e menores custos com transporte), evi-
tando o chamado rush de vendas e impedindo o congestionamento durante o escoamento
da produo em perodos de safra, especialmente nos portos.
Apesar dos crescentes investimentos em armazenagem no Brasil, eles no tm
conseguido acompanhar o dinamismo do setor agrcola. De acordo com dados da Conab
(2014b), na safra 2012/2013, a capacidade esttica da rede de armazns foi de 145,6 milhes
de toneladas crescimento de apenas 2,1% , no tendo superado a produo de gros,
que foi de 186,9 milhes de toneladas (aumento de 12,5%), mantendo, assim, o defcit da
armazenagem em 22,1% (Figura 3).
A perspectiva de uma capacidade esttica compatvel com a demanda agrcola faz
que o armazm adquira a funo de criar utilidade de tempo, o que aumenta as margens
do produtor e reduz a variao de preos das commodities, alm de prolongar o perodo
de comercializao.
Figura 3. Evoluo da capacidade esttica de armazenamento e produo de gros no Brasil (em
milhes de toneladas), na safra 2000/20012012/2013.
Fonte: Conab (2014b).
O ltimo relatrio da Conab sobre a localizao dos armazns brasileiros em 2012
evidencia que, alm do dfcit de capacidade, existe o problema da localizao da rede
de armazenamento que no estiver concentrada nas fazendas (Tabela 9). Ademais, os ar-
mazns disponveis precisam ser modernizados, principalmente os localizados nas regies
agrcolas tradicionais (CONAB, 2014a).
A maior parte da capacidade esttica est concentrada na zona urbana, com 43,6%
da capacidade total. Apenas 13,6% esto localizadas nas fazendas. Nesse contexto, im-
portante realar que a armazenagem em fazendas poderia propiciar melhores condies
de conservao e comercializao, e menores custos, com consequentes refexos na renta-
Tabela 9. Distribuio da capacidade de armazenamento por localizao no Brasil (em milhes de
toneladas), em 2012.
Tipo
Capacidade de armazenamento
(%)
Fazenda Rural Urbana Porturia Total
Granel 16,14 45,55 47,91 7,27 116,87
Convencional 3,29 6,47 14,30 1,63 25,69
Total 19,43 52,02 62,21 8,90 142,56
Participao 13,6 36,5 43,6 6,2 100,0
Fonte: Conab (2014a).
bilidade dos produtores rurais, mas o que se observa uma concentrao de armazns fora
da propriedade rural, aumentando, assim, o custo de transporte e obrigando o produtor a
comercializar a sua safra em curto espao de tempo. Isso afasta a possibilidade de ganhos
nas variaes de preo do produto nos perodos de entressafra. Segundo a Conab (2006),
o ideal seria que pelo menos 25% da capacidade de armazenagem estivesse nas fazendas.
Ainda consoante a Conab (2006), o percentual de armazns instalados nas proprie-
dades rurais de outros pases superior ao verifcado no Brasil. Na Argentina, esse ndice
de 40%, nos Estados Unidos atinge 85%, na Austrlia e no Canad, a participao dessas
unidades de 35% e 65%, respectivamente.
A expanso da capacidade nacional no se faz de forma uniforme. Assim, o defcit de
armazenagem ainda existe em determinadas regies. Em termos regionais, as maiores ne-
cessidades de expanso esto concentradas na regio de mais recente expanso agrcola,
o Centro-Oeste, enquanto, no Sul-Sudeste, a necessidade est mais voltada adequao
das unidades armazenagem de granis, no se descartando a possibilidade de novas
unidades tambm nessas regies. O defcit de armazenamento de gros em Mato Grosso
chega a 16,3 milhes de toneladas, ou seja, cerca de 35,5% da safra estadual no consegue
ser armazenada (Tabela 10).
Ainda que o defcit de armazenagem tenha persistido nos ltimos anos, preciso
mencionar alguns avanos no segmento. Existem diversas linhas de crdito ofcial para
fnanciamento da armazenagem. No Plano Agrcola e Pecurio 2013/2014, o governo fe-
deral lanou o Programa de Construo e Ampliao de Armazns (PCA), ao qual foram
destinados R$ 3,5 bilhes. O programa tem por objetivo o fortalecimento da capacidade
de armazenagem da produo rural, por meio do incentivo expanso da capacidade de
armazenagem na fazenda. O PCA permite tambm o fnanciamento de unidades armaze-
nadoras localizadas em reas urbanas, caso as condies de logstica e de transporte sejam
favorveis a essa localizao (BRASIL, 2014a).
A armazenagem pblica tambm ser ampliada mediante investimentos na moder-
nizao das unidades e na construo de novas unidades. Alm disso, ao Programa de In-
centivo Irrigao e Armazenagem (Moderinfra) foram destinados R$ 550 milhes, alm
da reduo de 36% na taxa de juros e do aumento de prazo de reembolso nos investimentos.
Com vista ampliao da capacidade de armazenagem de curto prazo nas pro-
priedades rurais, a aquisio de silos-bolsa foi includa entre os itens de fnanciamento do
governo federal nas linhas de crdito de custeio. Aquele equipamento, de amplo uso na
Argentina e de custo relativamente menor, em comparao com as construes fxas, ainda
de uso limitado no Brasil, pelas exigncias de termometria e aerao.
Tabela 10. Capacidade esttica e produo de gros por estado (em mil toneladas), em 2013.
UF/Regio
Capacidade em 2013
Safra de gros
(2012/2013)
Convencional Graneleiro Total
ES 632,5 810,3 1.442,8 76,6
MG 2.990,1 5.813,2 8.803,3 12.054,5
RJ 105,4 79,1 184,5 20,5
SP 4.192,9 7.460,0 11.653,0 8.080,9
Sudeste 7.921,0 14.162,5 22.083,5 20.232,5
PR 4.655,6 23.022,1 27.677,7 36.910,3
RS 2.868,7 24.537,5 27.406,2 28.269,4
SC 778,6 4.401,7 5.180,4 6.247,5
Sul 8.302,9 51.961,4 60.264,3 71.427,2
DF 150,7 313,6 464,2 750,8
GO 1.315,2 11.845,9 13.161,0 17.051,8
MS 642,9 7.128,8 7.771,6 13.930,3
MT 2.201,1 27.388,2 29.589,3 45.907,9
Centro-Oeste 4.309,8 46.676,4 50.986,2 77.640,8
AL 201,9 348,9 550,7 57,6
BA 869,9 3.162,4 4.032,2 5.381,9
CE 216,6 168,0 384,6 223,6
MA 135,3 1.727,7 1.863,0 3.594,5
PB 53,7 41,3 95,0 46,2
PE 395,1 582,6 977,7 94,6
PI 94,8 869,0 963,8 1.601,1
RN 58,2 5,3 63,5 13,1
SE 3,2 0,0 3,2 1.028,2
Nordeste 2.028,6 6.905,2 8.933,8 12.040,8
AC 28,3 1,0 29,3 136,2
AM 69,4 314,9 384,3 42,0
AP 3,5 0,0 3,5 5,0
PA 209,2 432,2 641,4 1.349,0
RO 207,6 480,3 687,9 1.204,7
RR 35,4 112,1 147,5 157,6
TO 325,5 1.086,7 1.412,2 2.628,3
Norte 878,9 2.427,1 3.306,1 5.522,8
Total 23.441,2 122.132,7 145.573,9 186.864,1
Fonte: Conab (2014a).
Outra importante medida, coordenada pelo Ministrio da Agricultura e Abasteci-
mento, foi a implementao do Sistema Nacional de Certifcao das Unidades Armaze-
nadoras. O sistema, estabelecido em 2010, conta com regras e procedimentos de gesto
para a qualifcao e a habilitao de armazns. O objetivo da certifcao das unidades
de armazenamento promover a adequao das instalaes, com benefcios para a pre-
servao da qualidade e para a reduo de perdas dos produtos, de forma a tornar o setor
armazenador mais efciente, moderno e com credibilidade.
Consideraes fnais
O surgimento de um ambiente altamente competitivo, decorrente da globalizao
dos mercados, fez o Brasil tentar estabelecer o papel do agronegcio como uma estratgia
de insero na economia mundial, tarefa que envolveu no s aumentar a competitivi-
dade das frmas e das cadeias produtivas, mas tambm aquela determinada por fatores
estruturais infraestrutura e qualifcao da mo de obra e sistmicos, como o papel das
instituies, o reconhecimento dos direitos de propriedade e a organizao dos contratos
e dos mercados.
As ltimas duas dcadas marcaram um momento de mudanas e de transio da
economia nacional. A estabilidade monetria e a maior abertura econmica suscitaram um
ambiente de novas oportunidades de investimentos e maior competitividade dos produtos
brasileiros no mercado internacional. Ao mesmo tempo, com a retirada dos instrumentos
tradicionais de apoio, os quais nortearam o desempenho do setor agropecurio at a d-
cada de 1980, intensifcou-se um movimento de presso econmica sobre os produtores
agropecurios, uma vez que a reduo dos preos dos produtos fnais do setor foi, em
certos momentos, mais marcante do que a dos respectivos custos observados a montante,
ou seja, custos de produo relacionados aos insumos produtivos.
Os avanos do agronegcio esto sendo acompanhados com sincronia por alguns
segmentos da economia, a exemplo da cincia & tecnologia. Entretanto, o setor logstico
no tem imprimido o mesmo desenvolvimento, deixando que persistam algumas fragili-
dades, seja pela falta de infraestrutura para escoar a produo, seja pela incapacidade de
armazenar adequadamente a safra nacional.
O sistema logstico atual s faz acentuar e promover a via argentina de desenvolvimen-
to agrcola. As cadeias agrcolas organizadas e de relevncia internacional, com produo em
escala, so as nicas capazes de superar o alto custo logstico na margem de comercializao.
Aos pequenos agricultores resta a busca de novas estratgias, seja por meio da agre-
gao de valor, seja pela atuao em nichos de mercado, para fazerem frente s limitaes
de acesso aos canais de comercializao. Caso contrrio, o esvaziamento no campo imi-
nente para muitas cadeias agrcolas, as quais daro espao a novos usos de ocupao do
solo que no os agrcolas.
Nesse sentido, o planejamento logstico deve caminhar de forma a promover rotas
intermodais que atendam aos interesses da pluralidade do setor agrcola. A consolidao de
uma logstica integrada de transportes e a utilizao dos modais de transporte baseados na
sua vocao econmica e na sua racionalidade operacional tm a capacidade de promover a
reduo dos custos de escoamento e de elevar a competitividade do agronegcio nacional.
No que se refere armazenagem, as polticas pblicas devem ser direcionadas
ampliao da rede atual, devendo incentivar a construo de armazns nas propriedades
rurais. E tambm devem aumentar a participao dos investimentos privados em infraes-
trutura. O estabelecimento de mecanismos de apoio ao fnanciamento para esses agentes
apresenta-se como aspectos fundamentais para impulsionar o setor. Para tanto, o Estado
deve imprimir sua funo pblica de regulao, a fm de garantir harmonizao ao setor.
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SILVEIRA, J. M. F. J. Inovao tecnolgica na agricultura, o papel da biotecnologia agrcola e a emergncia de
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TRANSPETRO. Petrobras Transporte. Plano Estratgico. Disponvel em: <http://www.transpetro.com.br/>.
Acesso em: 15 jun. 2013.
PARTE 3
Inovaes na agricultura
O maior de todos os desaos
Tese: O processo de produo e difuso de inovaes na agropecuria mudou comple-
tamente a sua natureza, quando comparado com algumas dcadas passadas. hoje um
desafo gigantesco, pois ope distintos interesses sociais e econmicos (rurais e no rurais).
Sob o tema das mudanas climticas, ultrapassa inclusive as fronteiras nacionais.
PARTE 3
Captulo 1
Agricultura brasileira
O papel da inovao tecnolgica
Captulo 1
Captulo 1 Agricultura brasileira: o papel da inovao tecnolgica 375
Introduo
A agricultura brasileira passou por transformaes desde os anos 1970 que a puse-
ram em destaque no cenrio econmico brasileiro. Poderia ser dado um ttulo ao processo,
da estagnao doena holandesa, para destacar a mudana radical de uma situao que
comprometia o abastecimento e a segurana alimentar em sentido amplo para o papel
de protagonista no cenrio mundial de oferta de alimentos, com supostos efeitos sobre a
macroeconomia (relao cmbio-salrios).
Exageros parte (principalmente em relao ao efeito das exportaes de commo-
dities sobre o desempenho de outros setores da economia), atribuem-se a esta transfor-
mao uma combinao de processos de agroindustrializao, expanso e ocupao da
fronteira agrcola e, principalmente, o aumento da Produtividade Total dos Fatores (PTF) de
vrios cultivos, conforme atestam vrios estudos recentes. Tambm cabe chamar ateno
s profundas transformaes na estrutura de demanda dos produtos agrcolas e agroin-
dustriais, seja para a mudana do padro de consumo em alimentao e no uso de insumos
originados da agricultura (uns dos pontos para discusso, frente).
O texto procura fazer uma combinao de fatos estilizados da agricultura brasileira
e o uso da teoria econmica da inovao tecnolgica para localizar as transformaes da
agricultura brasileira no cenrio internacional e traar suas perspectivas, tudo isso de forma
sinttica. Duas ideias centrais guiam o trabalho:
a) A constituio de um Sistema Nacional de Pesquisa Agrcola, complexo e diver-
sifcado, mas com importante foco inicial no complexo gros-carnes, foi funda-
mental nas transformaes da agricultura brasileira.
b) O novo cenrio para defnio da pesquisa e inovao da agricultura centra-se
no papel crescente da integrao das tecnologias; com isso, as unidades de
negcio agrcola assumem um papel de grande importncia, gerando tenses
entre padres empresariais e objetivos sociais.
O texto que se segue est organizado em cinco sees, incluindo esta introduo.
Na seo 2, a seguir, discute-se o falso dilema que sempre marcou o debate sobre o desen-
volvimento brasileiro, que ope o processo de industrializao ao modelo de agroindus-
trializao e agrcola-exportador, como se de fato a criao de uma agricultura dinmica
fosse um freio e um desestmulo ao crescimento da indstria. O debate, presente nos dias
de hoje, retomado nessa seo com o objetivo de evidenciar como o dilema, naquilo que
era real, foi de fato superado pelas transformaes que ocorreram a partir dos anos 1980,
tanto na agricultura como na indstria. A seo 3 dedicada discusso das crticas ao
agronegcio, fundadas pela demanda por equidade e repartio dos ganhos econmicos,
e que assumem, de forma antecipada, que o modelo brasileiro de agricultura excludente
e refora a desigualdade. A maneira com que essas crticas vo se conformando gera um
dilema social e tecnolgico que emerge e se plasma nas ideias de territrio de identida-
de e de agricultura familiar, assumido pela poltica pblica como espaos e atores com
potencial para superar essas contradies geradas pelo dinamismo do agronegcio. A
seo 4 um desdobramento da seo anterior; e o objetivo explicar como foi gestado
um sistema complexo no qual a gerao e difuso de inovaes se integram s variadas
confguraes assumidas pelo agronegcio, desde a produo em larga escala at os siste-
mas de produo integrados envolvendo indstrias e agricultores, incluindo os pequenos.
Finalmente, ainda que breve, na seo 5 so apresentados alguns desafos para o futuro.
Pergunta-se: um sistema que se implanta de forma virtuosa gera situaes que perduram,
estados estacionrios, ou equilbrios dinmicos? Ou ao contrrio, a despeito dos benefcios
sociais e econmicos (e at ambientais, elevando o grau de provocao), a continuidade
desse sistema demanda solues com crescente complexidade ou uma redefnio de
seus elementos dinmicos? Os pontos levantados so todos de natureza especulativa. Mais
pesquisa necessria para compreender a trajetria da agricultura brasileira, em particular
para viabilizar intervenes com o objetivo de ampliar horizontal e verticalmente os
elementos hoje identifcados como de xito e neutralizar, ou pelo menos mitigar, a fora
dos elementos e impactos negativos, como j vem ocorrendo na rea ambiental. Em que
pese o sucesso da agricultura brasileira, o futuro sempre incerto, e os fatores de sucesso
no passado no so sufcientes para assegurar a reproduo do mesmo sucesso no futuro.
Dada a imensa fragilidade organizacional e confuso ideolgica vigente no Brasil, o cenrio
da prosperidade convive, hoje, com um cenrio de paralisia que sempre implica em perdas
dos espaos e progressos conquistados.
Dilema da estagnao: agroindustrializar ou exportar?
Apresenta-se um primeiro dilema, datado historicamente e j superado: agroindus-
trializar ou aproveitar vantagens comparativas da agricultura? Esse debate dividiu corren-
tes de pensamento econmico nos anos 1970 e 1980, no momento em que o crescimento
da economia punha seu foco em reas estratgicas de industrializao do Pas. Do debate
conceitual formao de concepes sobre instrumentos de poltica e sua operaciona-
lizao, foram criados mecanismos para sustentao de preos e para a implementao
de polticas de contingenciamento das exportaes. Isso para tratar de mercado externo,
principalmente da novidade, o cultivo da soja, fortemente ligada agroindstria nascente
e um dos pilares do complexo gros-carnes, tambm nascente.
A ideia de dar preos a resposta para a estagnao, a despeito das consideraes
sobre os problemas estruturais da agricultura, debate que liderado por Edward Schuh
e Ruy Muller Paiva (VIEIRA FILHO; SILVEIRA, 2012). Agricultores respondem ao incentivo
dado pelos preos, mas os aumentos de produtividade e a correspondente reduo de
custos de commodities levam queda tendencial dos preos. No caso do Brasil, dois ele-
mentos adicionais devem ser considerados: a) o aumento da demanda pela urbanizao
crescente a partir dos anos 1950; b) a expanso da fronteira agrcola, que amplia o mbito
da demanda tecnolgica, exigindo novas linhas de pesquisa e investigao e, com isso,
um esforo ampliado de pesquisa.
1
Como escapar dos efeitos teia de aranha e do treadmill
desestimuladores de mudanas substantivas de longo prazo?
O dilema agroindutrializao versus exportaes agrcolas foi reforado pelo cresci-
mento das grandes cidades, embaladas por um processo de migraes intensas no sentido
campo-cidade, capaz de reduzir a pobreza rural, mas no de suplantar o problema do
abastecimento, o chamado Problema Alimentar do Brasil, retratado por Homem de Mello
(1981)
2
. Um conjunto de polticas foi preparado em torno do armazenamento de gros e
da importao de cereais, principalmente o trigo, sempre em torno da ideia fora da poca,
de que a questo alimentar (o termo segurana alimentar passou a ser usado muitos anos
1
Vieira Filho e Silveira (2012), discutindo os trabalhos dos autores citados no texto, chamam a ateno para o
potencial de diferenciao produtiva e de especializao regional que atenuam o efeito treadmill. Alm disso,
os autores enfatizam, como ser discutido frente, a inovao tecnolgica na agricultura como um processo de
integrao de tecnologias e de formas organizacionais.
2
Em livro muito infuente poca.
depois) deveria estar combinada estratgia da Revoluo Verde: foco em poucos cultivos
com grande potencial de aumento de produtividade pela via do progresso tcnico. Um
cenrio desfavorvel inovao tecnolgica no Brasil poderia ser projetado, tanto pelas
consideraes terico-estruturais, quanto pela ao efetiva de importar, no a Revoluo
Verde, mas seus resultados, ou seja, abundncia de alimentos em outros pases.
3
O Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCA), at 1982, vinculava a concesso de
crdito formulao de um projeto tcnico que, em sntese, seria elaborado em confor-
midade com um pacote tecnolgico intensivo no uso dos chamados insumos modernos:
intensifcar capital se confundia com inovar, permitindo aos agricultores sair da agricultura
tradicional e ir para a agricultura moderna em um pas com elevada populao ainda viven-
do nas zonas rurais e fundamentalmente pobre (BANCO MUNDIAL 2008)
4
. O fato de maior
destaque, ressaltado na literatura (BUAINAIN; SOUZA FILHO, 1997), era a m distribuio
na aplicao de recursos, com elevada concentrao dos recursos captados na parcela dos
grandes agricultores com baixa efcincia e efccia, dada a estagnao da agricultura.
A drstica mudana ocorrida em 1982, desburocratizando o acesso ao crdito e o
corte no volume de crdito disponvel com mudanas signifcativas no tipo de crdito dis-
ponvel ao agricultor, dando maior nfase s modalidades voltadas para a comercializao
do produto (Aquisies do Governo Federal AGF; Emprstimos do Governo Federal EGF)
em detrimento ao crdito de custeio gerou um porrete com potencial desagregador
sobre uma agricultura pouco dinmica.
Foi acompanhado pelo virtuoso desmonte do aparato intervencionista que apri-
sionava importantes cadeias produtivas como do complexo sucroalcooleiro (Instituto
do Acar e do lcool IAA), do algodo (no caso, a vinculao da pesquisa ao Instituto
Agronmico de Campinas IAC; e ao Instituto Agronmico do Paran Iapar), e do caf
(Instituto Brasileiro do Caf IBC). Os processos de privatizao tambm caminharam na
mesma direo, um exemplo o da progressiva perda de importncia da Companhia Na-
cional de Abastecimento (Conab).
Segue um resumo dos pontos at aqui, referentes ao perodo em que a preocupao
com o abastecimento gerou obstculos s exportaes da agricultura:
a) H, na poca, uma agricultura tradicional, frgil, principalmente no complexo
carnes-gros, que gera graves problemas de segurana alimentar e na balana
comercial do Pas; a fragilidade se manifestava na forma de enormes hiatos de
3
Como no caso do cultivo de arroz na sia, principalmente na Indochina. Nessa poca, as polticas protecionistas
de vrios pases da Europa geravam abundncia e com isso desestimulavam as agriculturas mais frgeis em
virtude de doaes de alimentos decorrentes de acordos de cooperao entre pases, principalmente da frica
Sahariana.
4
Para localizar a posio do Brasil na atualidade em relao situao dos pases em desenvolvimento.
rendimentos em relao fronteira tecnolgica (agricultura dos EUA, principal-
mente) e no caso da pecuria, na forma de ndices de rendimento absurdamente
baixos, refetindo a estratgia dominante de combinar pecuria extensiva e baixa
intensidade de capital e do trabalho.
b) Os complexos agroindustriais referiam-se a cadeias tradicionais, com confgura-
es produtivas e societrias coligadas a um desenho institucional marcado por
baixos incentivos produtividade e com mecanismos de proteo a grupos de
interesses que contribuam para reforar a crtica corrente poca ao latifndio,
crtica que se transfere, posteriormente, a todo agronegcio e seu sistema de
representao poltica.
O dilema da agricultura agroindustrializada e de exportao tambm assumiu a for-
ma de confito distributivo, de crtica aos efeitos perversos da alocao de fundos pblicos
(crdito subsidiado para grandes produtores), de uma constitution que d peso ao poder
agrrio, tido como conservador e tradicional. As transformaes associadas intensifcao
de capital e mudana nos processos produtivos na agricultura comercial ganharam o ep-
teto de modernizao dolorosa (SILVA, 1982) em tom de crtica, a dizer que tal coisa no
poderia funcionar bem.
Dessa forma, os enfoques dualistas (GRIFFIN, 1974) que ressaltavam as virtudes do
uso intensivo da terra pelos pequenos agricultores vis--vis elevada intensidade do ca-
pital e maior produtividade do trabalho pareciam fazer sentido de forma que, apesar de
seu excessivo esquematismo e elevado nvel de generalidade, pudessem guiar debates e
formulaes de polticas
5
. Um desdobramento desse novo perodo de corte no crdito
de custeio para agricultura ps-1982, foi a criao, j nos anos 1990, de todo um aparato
institucional, (conceitos gerando normas at procedimentos efetivos, gerando despesas e
criando novas estruturas de poder) relacionado ao crdito direcionado, na forma do Pro-
grama Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) e, depois, na forma de
um ministrio dedicado ao problema fundirio e da agricultura familiar.
A crise do estado e da economia, os processos de privatizao e de redefnio do
aparato institucional da agricultura, somados expanso dos distintos elementos que pas-
saram a compor as cadeias agroindustriais, transformaram a agricultura em agronegcio e
a agricultura familiar em expresso da ocupao do espao rural
6
(SILVA, 1997), redefnindo
a viso dualista e superando o dilema entre agricultura para mercado interno (agroindus-
5
A pequena agricultura utilizaria melhor os fatores que lhes eram escassos em virtude da brutal concentrao
fundiria, gerada por processos histricos e por polticas discricionrias (principalmente no regime militar) em
nome da suposta efcincia dos grandes.
6
Da produo agrcola ao novo rural.
trializada que seja) e de exportao (seguindo a perversa diviso do trabalho apontada
pela Comisso Econmica para Amrica Latina Cepal).
Nesse processo de sada para frente, representado por aumentos persistentes da
produo e da produtividade da agropecuria ao longo dos ltimos 30 anos (GASQUES et
al., 2012), a justifcativa para taxar as exportaes agrcolas fca apenas no plano das contas
pblicas. Como na Argentina da atualidade, o argumento para as taxaes era de arrecadar
recursos de uma pretensa classe agrarista, de um enclave exportador que limitaria o desen-
volvimento econmico ao dirigir seus lucros para o consumo de luxo ou para aplicaes
no produtivas. A verdade que governos buscam recursos na taxao de todo setor bem
sucedido da economia. Um peso a mais no processo de transformao da agricultura em
agronegcio competitivo.
O que permitiu superar um dilema to ao gosto da metodologia de escolhas racio-
nais do mainstream, que naquele tempo parecia defnir claramente opes de polticas
caractersticas de campos ideolgicos opostos? Como j foi apontado na introduo, a
deciso de ampliar e redefnir um sistema de inovao agrcola que at ento (dcadas de
19701980) era centrado no estado mais industrializado do Pas, So Paulo, com alguns
polos regionais de excelncia em Minas Gerais e Pernambuco (ALBUQUERQUE et al.,1986;
ANTLE; CAPALBO, 1988; GONALVES, 2005)
7
.
8
A sada para frente, via criao de um amplo sistema de pesquisa e de gerao de
inovao para a agropecuria, criador de estmulos dinmicos e encadeados entre os
componentes da trajetria tecnolgica ampliada, tornou o debate de imposio de limites
exportao e de incentivos agroindustrializao (via taxao das exportaes, princi-
palmente) progressivamente irrelevante, assim como foi sendo superada a poltica de
abastecimento fundada na importao de alimentos.
Findo o dilema, ningum srio pode argumentar que o sistema de representao
poltica da classe agrarista seria responsvel pela criao de vieses exportadores em
prejuzo do mercado interno, mesmo nas cadeias historicamente direcionadas para
exportao como a do caf: o caf de qualidade seria exportado, e o caf de m qua-
lidade voltado ao consumidor nacional. H um mundo de negcios e competncias, o
agronegcio e a indstria alimentar nascente, processos que coevoluem com a crescente
urbanizao e mudana dos padres de alimentao das famlias.
7
Para uma discusso sobre a importncia de descentralizar a pesquisa agrcola em pases continentais.
8
A pesquisa agrcola, no Brasil, tinha no Instituto Agronmico de Campinas a sua principal expresso, no caf,
algodo, mas tambm no milho e numa variedade de cultivos que at hoje se benefciam com os resultados da
pesquisa (MENDES; ALBUQUERQUE, 2007). H tambm outros centros regionais de pesquisa que contriburam,
anos depois, para o sucesso da combinao virtuosa do Cerrado brasileiro, como pesquisas com calcrio. Alguns
produtos regionais, como arroz irrigado, motivaram centros locais de pesquisa, como Instituto Rio Grandense de
Arroz (Irga).
Desde o incio do sculo 21, a produo do complexo gros-carnes e de outros com-
plexos (sucos de frutas, sucroalcooleiro) dirige parcela substantiva da produo para pases
emergentes, conquistando espao no mercado internacional, evitando que a balana
comercial brasileira se deteriorasse em funo da progressiva perda de competitividade da
indstria de manufaturados brasileira. O agronegcio torna-se essencial para a economia
do Pas, o que tem desdobramentos tanto em termos da reconfgurao das economias
regionais quanto no reforo a um sistema de representao poltica desbalanceado contra
os grandes centros populacionais e urbanizados.
O dilema ao longo do processo: criar o
agronegcio ou valorizar o territrio?
A discusso sobre a ocupao do espao rural ganha variados matizes nos distin-
tos padres de desenvolvimento e de insero da agricultura. Desde a dcada de 1970,
os subsdios nas agriculturas desenvolvidas seriam interpretados como um sinal de baixa
lucratividade da agricultura. A segurana alimentar sempre uma questo de relevo para
os governos, sendo os choques de oferta gerados por quedas relevantes na produo mun-
dial quase to importantes quanto s ocorrncias de crises energticas.
Na Europa, principalmente na Frana, os subsdios visam manter a confgurao
dos espaos rurais, ocupados por estabelecimentos multitarefas, sendo os certifcados de
origem a manifestao mesomicroeconmica de organizao dos mercados em torno de
conceitos de qualidade associados a territrio (OLIVEIRA; SILVEIRA, 2013; TORDJMAN, 2007).
Fica uma tenso permanente entre um tipo de agronegcio que compete nas
cadeias mundiais e a explorao dos multiatributos de uma regio benefciada por per-
petuidades geradas ao longo de dois sculos de histria. Esse processo se generaliza
com a expanso do turismo para uma classe mdia emergente, caracterstica da segunda
metade do sculo 20. O problema que gera uma ideologia antiprodutividade, em virtu-
de da atribuio de quotas de produo por territrio e por polticas intervencionistas de
todo tipo sobre os processos produtivos.
Nos EUA, os subsdios so defnidos nos Farm Bill, editados periodicamente, assu-
mindo compromissos de apoio agricultura que so explicados pela poltica a fora dos
lobbies representando estados da federao e pelo elevado custo de oportunidade de
manter as geraes no campo, em funo dos anos de crescimento econmico e diver-
sifcao industrial e fnanceira da economia dos EUA. H diferena nas duas polticas de
subsdios, mas chama ateno a sua persistncia e estabilidade. O mais notvel que a
poltica dos EUA est diretamente associada ao incentivo ao uso de insumos modernos
e, consequentemente, aos ganhos de produtividade. J a poltica de muitos pases da
Europa marcada por restries aos ganhos de produtividade em prol de uma poltica
de quotas territoriais e regionais, alm da forte aderncia com as restries impostas por
ambientalistas.
O dilema entre impulsionar o agronegcio e valorizar os espaos rurais a partir de
polticas voltadas ao territrio s se torna crtico quando as aes se tornam excludentes,
ou, pelo menos, quando a coexistncia de polticas dos dois tipos leva a um permanente
debate ideolgico que se torna uma guerra de posies entre grupos de interesses e dentro
do estado. O interessante que h um conhecimento comum de que a soluo no pode
pender complemente para nenhum dos lados, ao menos em um horizonte de tempo que
pode ser, considervel, de mais de 20 anos, no caso de uma reconverso completa da lgica
do agronegcio a uma ocupao dos espaos rurais centrada na preservao ambiental,
agroecolgica e fundada em produtos orgnicos.
O dilema, todavia, opera, infuencia na defnio de prioridades de polticas de
Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I), incorpora vetos, dilui recursos, gera uma penosa
transio.
Allen e Lueck (1998) tratam a questo da organizao da agricultura e produo de
gros a partir da viso de economia de contratos. No assumem a inferioridade da pequena
produo, mas sim sua inadequao ao mundo em que as tarefas e etapas componentes
da produo agrcola ou pecuria so claramente defnidas e padronizadas. Sugerem que,
quando as tarefas e etapas se confundem no tempo de produo e que o conhecimento do
conjunto de atividades e a dedicao baseada no interesse familiar superam os custos de
monitoramento de uma organizao empresarial, a unidade de gesto centrada na famlia
apresenta vantagens, apesar de perder em ganhos de efcincia e arcar com custos mais
elevados de capital. Alm disso, argumentam que formas de contratualizao da agricultu-
ra (como empresas de prestao de servios para a agricultura, como plantio, pulverizao
e colheita) podem viabilizar o core da agricultura familiar. A viso desses autores, baseadas
na experincia do meio-oeste dos EUA, choca-se com a ideologia das unidades multitarefas
em que a propriedade da terra central e as formas de colaborao familiar para desem-
penho das multitarefas a que se prope so fundamentais. No postulam uma tendncia
grande produo, mas do pistas para o papel cumprido pela agricultura de preciso
em reduzir custos de monitoramento dos processos de trabalho das grandes unidades,
ampliando o campo de atuao da grande propriedade rural.
Levado para o campo da geografa econmica, a preferncia por polticas territoriais
ganha apoio ao se verifcar como os lucros de produtividade do trabalho da tpica organi-
zao produtiva do agronegcio geram espaos polarizados, vazios entre cidades, como
acontece na regio Centro-Oeste do Brasil conforme apontado por Santos e Vieira Filho
(2012). Dessa forma, a poltica territorial v o desenvolvimento rural como preenchendo e
adensando espaos de atividades econmicas, como indstrias rurais e turismo rural.
Voltando ao Brasil um pas que j sofreu uma crise alimentar e de abastecimento
por falta de oferta h menos de 40 anos cabe a pergunta: ser que a forma virtuosa que
permitiu vencer o primeiro dilema apresentado acima sobrevive emergncia da alterna-
tiva agroecolgica e viso baseada em territrio?
No caso desse imenso pas continental, a poltica territorial no encontra apoio na
tradio, no campesinato e no elevado capital social das comunidades de base rural, com a
exceo de localidades em estados do Sul do Pas e outras menores, espalhadas por Minas
Gerais e Esprito Santo. Ela se confunde com a poltica de combate pobreza, excluso
causada pelos ganhos de produtividade dos cultivos do agronegcio (ALVES et al., 2012),
atribuindo ao sucesso do agronegcio e aos avanos tecnolgicos da agricultura a respon-
sabilidade pela crescente heterogeneidade no campo e s polticas ambientais/territoriais,
como o combate pecuria, agricultura e, portanto, ao desmatamento na Amaznia.
Existiria uma fora avassaladora, um Prometeu desacorrentado a causar a generalizao
do agronegcio na ocupao dos espaos rurais, gerando paisagens de aeroporto (local
em que todas as pessoas se parecem, pelo menos antes da suposta emergncia da classe
mdia no Brasil).
O agronegcio criado pela
mudana tecnolgica e vice-versa
Seria a agricultura um setor residual, fadado a distanciar-se tecnologicamente do res-
to da economia, mantendo as caractersticas de baixa intensidade de capital e uso intensivo
de um fator aparentemente abundante, a terra, mas sujeito a dinmicas especulativas que
interagem com as dinmicas produtivas? O que Vieira Filho e Silveira (2013) denominaram
o paradoxo de Prebish
9
demanda explicao que no trivial, pois contraria os esquemas
mentais construdos a partir do conhecimento dos processos histricos e do processo de
industrializao.
Agricultura dispersa no espao, difcultando a comunicao e formao de redes
de conhecimento. O nvel educacional dos trabalhadores menor que nas zonas urbanas,
o trabalho geralmente rduo e penoso, e a possibilidade de prover boas escolas para os
9
O paradoxo estaria no fato de que em algumas regies a produo agrcola apresente ganhos de produtividade do
trabalho e total de fatores persistentes e superiores aos ganhos do setor industrial. Ao mesmo tempo, seus produtos,
apesar de commodities, escapam do treadmill, uma vez que a demanda internacional por certas matrias-primas
agrcolas vem se mantendo aquecida h anos, o que para alguns autores constitui um ciclo que se esgota com a
perda de dinamismo de certas economias, notadamente, a da China. (LEVINS, COCHRANE, 1996).
flhos limitada, tendo um peso grande a tradio cultural e o capital social e humano j
acumulado em certas regies e comunidades.
Dentro da porteira, as tarefas ocorrem em etapas, gerando certo grau de rigidez de
oferta o que se manifesta na volatilidade dos preos a choques exgenos, que por seu
turno so frequentes e introduzindo fenmenos de modularidade nos processos de ino-
vao (FRENKEN, 2006), tornando o uso dos clculos do resduo de Solow e as econometrias
que explicam os ganhos de Produtividade Total dos Fatores (PTF) muito pouco explicativos
das causas da melhoria ou piora observada. Com isso, a vinculao entre frma e inovao
torna-se borrada. Tudo conspira para que a intensifcao de capital no seja vivel (o que
ocorre at hoje, por exemplo, na pecuria de vrias regies do mundo), e que com isso a
PTF fque estagnada.
Wrigth (2012) faz excelente reviso das polticas de cincia, tecnologia e inovao
na agricultura, mostrando como os setores pblico e privado coevoluram em elementos
essenciais, como o melhoramento gentico, a partir de intervenes deliberadas do setor
pblico em certos momentos da histria, da Inglaterra s Filipinas. A essa ao deliberada
de certos governos e organismos internacionais soma-se o efeito das transformaes da
economia mundial.
10
Polticas que do certo demandam um conjunto de fatores externos, exgenos, que
favorecem sua operacionalizao. O cluster schumpeteriano, fundado nas novas fontes de
energia eltrica, nos avanos da metal mecnica e nos transportes, somado industrializa-
o crescente em quase todos os pases do mundo (BANCO MUNDIAL, 2008), afetou pro-
fundamente a agricultura. Tambm a libertou dos grilhes do regionalismo e dos mercados
locais. A dimenso internacional das polticas (como as que criaram o Consultive Group
of International Agricultural Research Cgiar e os centros internacionais de pesquisa
agrcola) ressalta a percepo de que a segurana alimentar no pode ser obtida se um
jogo cooperativo entre pases no funcionar.
consolidao de algumas importantes cadeias produtivas correspondeu um pro-
cesso de especializao produtiva regional cujos resultados persistiram no tempo, gerando
confguraes estveis que reforaram as interaes entre investimento produtivo, formu-
lao de problemas de pesquisa (os fatores direcionadores da pesquisa, que podem ou no
estar relacionados aos sinais dos preos relativos, mas fundamentalmente so determina-
dos por reas problema, como, por exemplo, ftossanidade no cultivo da laranja). S que
preciso mais para explicar o sucesso do agronegcio.

10
Para uma viso crtica, ver Paradyl (1992). Esse tipo de crtica forma de penetrao do capitalismo no campo
bastante comum na literatura da rea.
Nas cadeias agroindustriais, o processo de inovao fortemente condicionado pe-
las etapas que compem a produo na fase agrcola do produto, da estrutura contratual
que delas deriva, dos fatores modulares que interligam essas etapas e da interao entre
inovao e ambiente.
11
um processo que exige mais coordenao que a simples diviso
do trabalho: o setor privado pesquisa produtos com apropriabilidade e perto do mercado,
e o setor pblico cumpre as tarefas de pesquisa bsica (sic).
Seguindo a linha proposta por Vieira Filho e Silveira (2013), cabe evocar o que Ma-
lerba (2002) denomina regime tcnico-econmico Schumpeter Mark-II, em que o esprito
empreendedor de uma corporao e no precisamente o animal spirits do agente indivi-
dual, a frma inovadora, o elemento central.
12
Confgura-se o que Vieira Filho e Silveira
(2013) conceituaram como uma trajetria tecnolgica ampliada (TTA): combinam vrias
trajetrias tecnolgicas de indstrias, algumas delas fortemente baseadas em cincia e
experimentao (defensivos agrcolas, indstria de sementes) at indstrias caracteriza-
das pela importncia da escala de produo, com produtos pouco diferenciados, como
os fertilizantes, passando por indstria de montagem (tratores, mquinas e implementos)
com graus distintos de especifcidade de ativos, relaes contratuais e, o mais importante,
confgurando distintos padres de modularidade (FRENKEN , 2006).
13
Cada trajetria poderia ser interpretada como caracterizada por tecnologias de pro-
psito amplo, como a biologia molecular ou a tecnologia de informao, cujos desdobra-
mentos e aplicaes vo da medicina agricultura, passando pela veterinria, pela indstria
de alimentos, bioenergia e diagnsticos. Todavia, h particularidades muito relevantes, que
defnem subtrajetrias e especializaes, algumas respondendo aos efeitos de induo
tecnolgica (tratores de pequeno porte no Japo e tambm no Rio Grande do Sul), outras
forte interao com o ambiente e com as presses ambientais. Essas subtrajetrias so, de
alguma forma, moldadas pela confgurao das cadeias produtivas (at o consumidor), de
11
de pouca utilidade diferenciar agricultura de indstria alegando a maior importncia do ambiente. Allen e Lueck
(1998) avanam ao detalhar os efeitos do estreito vnculo com o ambiente e a estrutura contratual da agricultura e as
limitaes que se impem agricultura familiar vis a vis empresarial. Barret (1996) e tambm Suri (2006) apontam
os problemas relacionados importncia dos fatores no observveis para os clculos de efcincia da agricultura
que esto relacionados a esses processos de interao com o ambiente. Futino e Silveira (1991) e Cowan e Gunby
(1996) mostraram que a dinmica da inovao tecnolgica na indstria de defensivos agrcolas condicionada
pelo aparecimento de fenmenos de resistncia a pragas e doenas, que criam o que Goeschl e Swanson (2003)
chamaram destruio adaptativa e que isso governa as oportunidades para inovar, mais que reduzir a rentabilidade
das inovaes, por encurtar seu tempo de vida, gerando rivalidade entre os oligoplios competidores.
12
Professora Ana Clia Castro, em recente debate organizado no Instituto de Economia da Unicamp, sugere o uso
do conceito de indstria Science Based II, para enfatizar o papel do conhecimento em rede e suas implicaes
(ANTONELLI, 2011).
13
Aplicando-se o conceito diretamente produo agrcola, entende-se por modularidade a interface que permite
compatibilizar ao menos duas estruturas indecomponveis que correspondem a subconjuntos das etapas (e
tarefas) que constituem a produo agrcola. Essas interfaces tornam-se necessrias ao longo das mudanas
tecnolgicas e so construdas por agentes integradores do sistema (ALLEN; LUECK, 1998; FRENKEN, 2006).
distintas caractersticas regionais, por normas e regras que regulam externalidades e bens
pblicos, que por seu turno afetam as polticas de crdito de investimento, armazenamen-
to, de produo e de pesquisa.
A competncia para combinar essas subtrajetrias criando padres tecnolgicos
mais amplos, que viabilizem a comercializao dessas tecnologias embarcadas (em insu-
mos, mquinas e equipamentos, em dispositivos de informao, como redes e nuvens)
geralmente no est em uma s empresa ou organizao, e, fundamentalmente, para alm
da compreenso da poltica atual do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES), no pode estar contida em um grande conglomerado Chandleriano, pois
os custos de governana so quase infnitos. Quem faz isso? Como, em linhas gerais, esse
processo de gerao e difuso de inovaes modulado para gerar uma agricultura
competitiva e como ele estaria associado a ganhos persistentes decorrentes da inovao?
Como essa inovao, diluda na combinao das trajetrias, seria valorada, escapando ao
estigma de bem pblico e, portanto, abrindo espao para a competio das frmas inova-
doras Schumpeter Mark I, (MALERBA, 2002) que persistem na forma de pequenas empresas
de tecnologia da informao, de biotecnologia e na combinao dessas novas tecnologias
(nanobio, bioinformtica, sistemas de informao em nuvem)?
Tendncias e determinantes gerais, assim como as polticas globais, no necessa-
riamente funcionam em todos os pases e em todas as regies. O que aconteceu no caso
brasileiro? Como samos da armadilha de baixa produtividade para um sistema agroindus-
trial mais complexo e, em alguns aspectos, competitivo, como o que conhecemos na atu-
alidade? Uma pista parte em observar que ocorreu a consolidao de cadeias produtivas
agroindustriais
14
. O conceito de cadeias agroindustriais ressaltado por Kageyama et al.
(1987) como um elemento novo.
15

Em primeiro lugar, logrou-se manter e ampliar um Sistema Nacional de Pesquisa
Agropecuria, com falhas e desequilbrios, mas presente, visvel, na forma de centros de
excelncia em pesquisa, universidades e institutos pblicos de pesquisa, principalmente
pela criao da Embrapa, em 1973. Foi possvel ampliar o oramento dessas instituies,
14
Um crtico ao agronegcio poderia argumentar que sistemas de plantation existem h muito tempo e confguram
cadeias produtivas marcadas pela explorao excessiva da mo de obra pouco qualifcada e a formao de
enclaves produtivos com pouco efeito sobre o resto da economia, argumento utilizado por Giovanni Dosi, em
debate com Carlota Perez na seo fnal da Conferncia da International Schumpeter Society, ocorrida em Auborg,
Dinamarca, em 2010.
15
Reforada pela perspectiva de anlise de Sistemas Agroindustriais (SAG) contida nas formulaes do Centro de
Conhecimento em Agronegcio (grupo Pensa), liderado pelo professor Dcio Zylberstajn.
mantendo seus quadros e incentivando-os a participar de redes internacionais de pesqui-
sa, via atividades de publicao e de assessoria ao setor privado.
16

Esse sistema encontra no melhoramento gentico e nos conhecimentos de biologia
avanada seu ponto focal, o integrador do sistema, o que permite combinar as distintas
subtrajetrias evitando descompassos e viabilizando a difuso e adoo de outras tec-
nologias. Os exemplos so vrios, cabendo citar alguns deles: a) variedades melhoradas
e adensamento produtivo em cultivos de gros e tambm em cultivos permanentes
(caf adensado), ambas aumentando o retorno da aplicao de fertilizantes; b) tcnicas
de ambincia e reduo do perodo de produo de aves; c) sistemas de identifcao de
avaliao de reprodutores e controle de monta em sistemas rotacionados de pastoreio;
d) melhoramento de raas de microrganismos para fxao de nitrognio; e) criao de
bancos genticos e prestao de servios para empresas produtoras de inoculantes para
variedades de soja e feijo.
A despeito da organizao de mercados de insumos com tecnologia embarcada
que crescentemente vai selecionando as grandes empresas de cincias da vida como vence-
doras o sistema funciona de forma integrada.
Um parntese: curiosa a apreenso recente, derivada da fora do processo de difu-
so de variedades geneticamente modifcadas de soja, milho e algodo, de que o mercado
est dominando a pesquisa pblica por parte de pesquisadores, produtores de sementes e
mesmo agricultores. Silveira (1985), tratando da indstria de sementes no perodo de sua
conformao no Brasil, mostra como o setor pblico, j na dcada de 1980, est intimamen-
te articulado com o setor privado, ora competindo, ora cooperando, contribuindo de forma
decisiva para a consolidao de um ambiente institucional favorvel para a confgurao
de um padro de propriedade intelectual que contribuiu para a situao de hegemonia
do setor privado na atualidade. Mais que uma deciso neoliberal do perodo de Fernando
Henrique Cardoso, a lei de cultivares e o registro de cultivares, confgurando um sistema
sui generis de propriedade no campo das obtenes vegetais (BUAINAIN et al., 2004; DAL
POZ et al., 2004), refetem a incorporao do processo de interao pesquisa, lanamento
de variedades e comercializao de sementes nas rotinas do setor agroindustrial brasileiro.
A integrao do sistema mantida por variados sistemas de incentivo, nem sem-
pre monetrios, mas originados de vrias fontes: da presso de grupos organizados, na
forma de legtimas e reconhecidas organizaes de produtores de determinadas regies
que defnem reas problemas com clareza (como de nematoides na agricultura da regio
Centro-Oeste), pela presena de organizaes cooperativas (inclusive com instituies de
16
Dada a generalidade no tratamento dos temas deste artigo, no cabe detalhar os processos de confgurao do
Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA). Sugere-se a leitura de Bin et al. (2011), Chaves (2010),
Crestana e Souza (2008), Fuck e Bonacelli (2007), Silveira et al. (2004) e Mendes e Albuquerque (2007).
pesquisa, como a Coodetec, ligada Organizao das Cooperativas do Paran Ocepar), e
tambm pelo sucesso (e s vezes fracasso) da forma de organizao da prpria Embrapa. H
aes voluntaristas, inspiradas pela vontade de acompanhar a fronteira tecnolgica, como
o projeto Genoma-Fapesp, ou mesmo de reunir e congregar pesquisas dispersas, no s na
forma de nuvem (redes de informao), mas na instalao de sistemas de infraestrutura de
pesquisa (Centro de Tecnologia Brasileiro do Etanol CTBE e Luz Sncroton, no caso recente)
e de reunir o conhecimento cientfco, como o programa Bioen (BARROS, 2014).
Na viso deste trabalho, trajetrias confguram-se na interao com o sistema
produtivo (DOSI, 1982; VIEIRA FILHO, SILVEIRA, 2013), nos processos de seleo opera-
dos pelo mercado. A est o pulo do gato: um sistema que tem mais de uma fonte de
incentivos (POSSAS et al., 1996) impacta em outro sistema cuja resposta a incentivos de
mxima potncia (COWEL, 2005). Ao contrrio do raciocnio embutido no treadmill (LEVINS;
COCHRANE, 1996; VIEIRA FILHO; SILVEIRA, 2013), o efeito do sistema sobre os preos rela-
tivos d competitividade aos sistemas integrados mais efcientes, e da a crtica do Brasil
ao protecionismo comercial negligenciado pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC)
em todas as rodadas de liberalizao comercial, refetindo interesses polticos poderosos e
desnudando a fragilidade dos argumentos liberalizantes de certos pases poderosos, como
os EUA.
Se fosse necessrio eleger uma cadeia, como j apontamos no incio do trabalho,
seria a cadeia de gros-carnes
17
: a) sua fora central est na combinao de fonte proteica/
energtica, gerando insumos com vantagens comparativas absolutas em relao a similares
(por exemplo, o trigo como fonte de protena para alimentao animal), na produo con-
junta de soja e milho; b) esses cultivos so progressivamente tropicalizados em um processo
global, mas que encontra no Brasil um dos seus maiores sucessos; c) vnculo existncia de
uma fronteira agrcola inicialmente tida como no apropriada para agricultura, um tpico
exemplo de como o trade-of formulado por David Ricardo, a base da noo de rendimen-
tos decrescentes, perde sentido com o desenvolvimento tecnolgico; d) um processo de
tropicalizao da agricultura, de incio concentrada no Sul/Sudeste do Pas, congrega os
conhecimentos de cincia do solo com o melhoramento gentico e tambm a possibilida-
de de intensifcao de fatores, determinada pela ampliao da demanda pelos produtos,
evitando o efeito da modernizao autocontrolada, defnida por Paiva (1975), no perodo
de estagnao da agricultura; e) os avanos obtidos desdobram-se em sistemas produti-
vos que buscam reduzir impactos na natureza, sem necessariamente sofrerem os custos
de adaptao decorrentes de uma redefnio de padres produtivos (da monocultura
policultura, como querem os crticos do agronegcio): cultivo mnimo, uso de inoculantes,
17
interessante que, dentro da ideia de agricultura de baixo carbono, capitaneada pela Embrapa, o sistema produtivo
de agricultura/pecuria traga, para o campo, os elementos de uma cadeia em que os atores produtivos do setor
rural mantiveram-se distantes, inclusive por razes culturais.
controle biolgico (ainda muito limitado em relao ampla gama de aplicaes), tcnicas
de processamento de gros e tratamento de cultivares, o uso de cultivares geneticamente
modifcadas combina-se ao processo, ainda em curso, de tropicalizao de variedades (soja
tropical, soja resistente seca; milho safrinha, resistente seca; variedades adaptadas a ino-
culantes para gramneas; inseres mais baixas de espigas; arquitetura foliar).
Como apontou Ruttan (1997), processos de inovao tecnolgica induzidos seriam
determinados pela percepo de mudana dos preos relativos dos fatores, mas essa per-
cepo deve ocorrer 20 anos antes, por organizaes adequadas (e no pelo mercado, vale
completar, a ttulo de provocao).
Instituies certas, no lugar certo: a enorme expanso por protena animal no mun-
do intensifcou o mercado de fontes proteicas e energticas para todas as modalidades de
pecuria, gerando um quadro de especializao produtiva na agricultura mundial (FAO,
2000), cujos benefcirios foram os pases capazes de captar os incentivos determinados
por esse cenrio internacional favorvel, entre eles o Brasil, e um pouco tardiamente e
prejudicado pela confuso poltica, a Argentina.
O processo no seu deu de forma uniforme e distribuda, no tempo, no espao e
nas cadeias produtivas. Santos e Vieira Filho (2012) demonstram, com dados do Censo
Agropecurio de 2006, a forte heterogeneidade da agricultura brasileira e que os processos
de ganhos de produtividade no necessariamente se concentram nos maiores estabeleci-
mentos, o que refora o argumento utilizado neste trabalho. Pode-se at falar em cultivos
negligenciados, como mandioca, feijo e at arroz, passando pela cultura smbolo do Brasil,
a banana. Ao mesmo tempo, consolidam-se polos produtivos de frutas com resultados
surpreendentes com base na introduo de variedades realizadas por produtores agroin-
dustriais, com pouca ou nenhuma participao do setor pblico no incio do processo. Mas,
no fundamental, a pesquisa pblica e seus vnculos com o setor privado e com as organi-
zaes de produtores (cuja importncia vem crescendo nos ltimos 20 anos) confguram o
corao do processo de consolidao do agronegcio brasileiro.
Finalmente, no se mencionou a aproximao da agricultura (de baixo carbono) com
a questo energtica e ambiental. Em algum momento no tempo, a carne bovina brasileira
(que no era exportada, diga-se) era divulgada como verde. Em seguida, o boi, com suas
emisses de metano, virou um dos viles do aquecimento global. Logrou-se considerar o
etanol como advanced fuel, combustvel que contribui para reduo das emisses de gases
que contribuem para o aquecimento global, abrindo as portas para a exportao interna-
cional, mas o setor sucroalcooleiro entrou em crise, que parece profunda, e as expectativas
de fundar uma ampla cadeia de produtos na matria prima cana-de-acar (planta pouco
afetada pelo aumento de temperatura de certas regies do Brasil, processo que manifesta
de forma cada vez mais frequente) esmaeceu, perdendo fora s custas de mudanas de
prioridades. Para agravar o quadro, a expanso do cultivo de cana-de-acar para certas
regies do Brasil contribui para desorganizar a produo de gros e carnes que, como de-
monstramos, seria a base do sucesso do agronegcio brasileiro.
O que sugere esse cenrio instvel? Que novos elementos desse sistema, j bastante
complexo, tornam a formulao de polticas e os mecanismos de coordenao e de incen-
tivos menos claros e consistentes?
Integrar cadeias globais ou agregar
valor aos produtos do agronegcio
O dilema agroindustrializar ou fortalecer territrios, evocado com insistncia por mo-
vimentos sociais, principalmente no perodo do governo de Fernando Henrique Cardoso,
perde consistncia pela fragilidade dos territrios e ganha fora pelos efeitos decorrentes
do processo vigoroso de crescimento do agronegcio no Brasil.
Por que, ento, uma onda de crticas e pessimismo caracteriza o cenrio atual? Cabe
apontar alguns fatores, cuja nica contribuio motivar o debate para os prximos anos,
uma vez que o processo de desagregao do sistema, se verdadeiro, est apenas em seu
incio.
a) Por um lado, o agronegcio se consolida com base em uma produo em escalas
produtivas elevadas, em patamares nunca antes encontrados, o que o desvincu-
la, ao menos temporariamente, da criao de empregos de baixa qualifcao.
Por outro lado, empregos desse tipo so cada vez menos demandados, o que
aponta para a qualifcao da mo de obra e os desafos educacionais do Pas.
b) O sistema de pesquisa agrcola entrou em forte desbalanceamento nos ltimos
anos. Se a literatura mundial v virtuosidade na pesquisa privada, deve-se espe-
rar uma ampla redefnio dos processos de diviso de tarefa pblico/privada,
principalmente nas formas no cooperativas do jogo (j que as parcerias cum-
prem um papel, mas bastante limitado). Se variedades da Embrapa irrigavam
uma rede de mais de 600 produtores/multiplicadores de sementes, o jogo atual
a deslocou dos produtos-plataforma para poucas empresas de cincias da vida,
diminuindo sua visibilidade para os formadores de opinio. Ressaltar a impor-
tncia da Embrapa na gerao e difuso de sistemas mistos de lavoura/pecuria
e seu papel fundamental no aumento da produtividade da produo bovina, via
melhoramento de pastagens, sufciente para mant-la no papel de destaque
no sistema de pesquisa agrcola e no agronegcio?
c) A manuteno do padro tecnolgico que ainda vige demanda investimentos
em indstria pouco dinmica, caracterizando fenmenos de esgotamento de
trajetrias tecnolgicas, em que ora produtos novos so excessivamente caros
(defensivos agrcolas) ou praticamente no existem inovaes (fertilizantes
qumicos), exigindo um esforo no desenvolvimento de produtos que impli-
cam prestao de servios aos agricultores (mtodos de controle integrado de
pragas; biofertilizantes). Em geral, com a exceo do sopro de vida dado pelos
transgnicos, a produo agrcola demandaria maior ateno do produtor, o que
contraria a tendncia de ampliar a rea produtiva dos estabelecimentos rurais
nos cultivos-plataforma (milho, soja e algodo).
d) Como ocorre em todo sistema, a ao regulatria, seja por razes ambientais,
seja pela ao em defesa do trabalhador, deve ser defnitivamente incorporada
aos sistemas produtivos. Aumentar a produtividade pela via da intensifcao do
processo de trabalho torna-se cada vez menos vivel. Introduzir sistemas de in-
formao e controle de processos ainda que se diga que a onda de tecnologia
da informao j passou torna-se crucial.
Na hiptese de que um novo sistema, desdobramento do anterior, surja nos prxi-
mos anos com sucesso, fca a questo: vivel manter a forma de insero da agricultura
brasileira no comrcio mundial? A sofsticao do mercado interno, a diversifcao do
padro alimentar, o adensamento das cadeias globais de alimentao e os novos padres
de demanda de um mundo que envelhece rapidamente criam novos desafos cuja solu-
o nosso passado recente parece no conhecer. Ramos de Oliveira e Silveira (2013), por
exemplo, mostram que um singelo processo de segregao de soja no economicamente
vivel da forma com que a agricultura brasileira est organizada hoje. Como seriam orga-
nizadas as cadeias de produtos biofortifcados se forem apoiados em produtos-plataforma
(milho enriquecido, soja com menor teor de gorduras saturadas como dois exemplos
emblemticos)?
Como aponta a teoria, sistemas complexos, baseados em conhecimento, geram
dependncia de caminho. Tudo indica que a experincia do agronegcio brasileiro est
justamente a enfrentar esse grande dilema. Espera-se que isso seja apenas um desvio ide-
olgico gerado por excesso de teoria neoschumpeteriana.
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Captulo 2
Transformao histrica
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Captulo 2
Captulo 2 Transformao histrica e padres tecnolgicos da agricultura brasileira 397
Introduo
A agricultura
1
brasileira apresenta-se como um bom estudo de caso para o entendi-
mento da moderna agricultura no mundo. O Brasil foi um dos poucos pases a realizar uma
transio bem-sucedida de transformao da produo agrcola, passando de importador
lquido de alimentos, na dcada de 1960, para autossufciente, ou mesmo para exportador
de alimentos, a partir da dcada de 1980. A partir de meados da dcada de 1990, enquanto
a produo mundial apresentou uma estagnao produtiva, os ndices de crescimento da
agricultura brasileira mostraram-se em expanso.
O presente captulo busca fazer algumas consideraes em relao seguinte tese:
a inovao tecnolgica na agricultura brasileira e os desafos ainda existentes. fato que
a gerao e a difuso de tecnologia na agricultura mudaram sua natureza, quando com-
parada com dcadas passadas. De um lado, o Brasil tornou-se uma regio produtora de
conhecimento, particularmente em relao produo em regies tropicais. De outro, os
desafos de incluso produtiva e de adaptao s mudanas climticas continuam, porm,
a atuar como barreiras estruturais completa modernizao.
1
As expresses agricultura e setor agropecurio sero aqui tratadas como sinnimos. Mesmo que no texto seja
feita meno ao setor agropecurio, a agricultura refere-se ao conjunto da produo agrcola e pecuria, no
sendo especifcamente uma parte da produo agropecuria.
A moderna agricultura knowledge-based. Como mostrado por Buainain etal. (2013),
as razes mais promissoras da moderna agricultura brasileira nasceram na dcada de 1960,
com a instituio do sistema de crdito rural e a implantao de um modelo inspirado
no caso norte-americano. Na dcada de 1970, tal modelo de modernizao da agricultura
baseou-se em um trip: crdito rural, extenso tcnica produtiva e pesquisa agrcola. As-
sim, tecnologia e conhecimento tornaram-se peas fundamentais para o crescimento da
produtividade agrcola no Brasil. O que era um setor atrasado e retardatrio transformou-se
num setor dinmico, com efeitos de transbordamento para toda a economia, o que gerou
crescimento do emprego e da renda.
Este trabalho est organizado em quatro sees. Esta introduo tida como a
primeira. Na segunda seo, apresenta-se a trajetria tecnolgica da agricultura brasileira,
de crescimento da produtividade e de modernizao, buscando uma anlise temporal de
pouco mais de 50 anos. Na terceira seo, investigam-se a heterogeneidade produtiva e a
tecnolgica, bem como os desafos de ampliar a capacidade de absoro de novos conhe-
cimentos por parte dos agentes. Por fm, na quarta seo, apresentam-se as consideraes
fnais. As evidncias mostram a necessidade de repensar o modelo de desenvolvimento
agropecurio brasileiro, no intuito de garantir a segurana alimentar e a sustentabilidade
ambiental, com a reduo da pobreza e da desigualdade.
Trajetria tecnolgica da agricultura brasileira
Esta seo busca fazer um resumo histrico da transformao da agricultura brasilei-
ra de 1960 a 2014, totalizando um perodo de pouco mais de 50 anos de anlise
2
. De acordo
com os dados que sero apresentados, verifcar-se- a enorme transformao pela qual a
agricultura brasileira passou. O modelo brasileiro de crescimento agropecurio segue um
tipo de trajetria tecnolgica ampliada, como visto por Vieira Filho (2009, 2012). Conforme
Vieira Filho (2004) e Vieira Filho etal. (2005), cabe ao produtor adequar o contedo tecnol-
gico a uma combinao mnima de insumos. Segundo Vieira Filho e Silveira (2011, 2012), a
tecnologia isolada do processo de aprendizado no garante o aumento da produo, nem
mesmo o uso efciente do contedo tecnolgico.
Para simplifcar o entendimento e a transformao existentes no perodo estudado,
acredita-se que uma diviso em trs momentos, no necessariamente exatos, possa auxiliar
na construo de uma fotografa da modernizao agrcola brasileira (Tabela 1). O primeiro
momento vai da dcada de 1960 at meados da dcada de 1970. O segundo inicia em
meados da dcada de 1970 e termina por volta do incio da dcada de 1990. O terceiro, e
2
Para um estudo da abordagem terica da inovao tecnolgica na agricultura, consultar Vieira Filho e Silveira
(2012).
ltimo momento, segue do incio da dcada de 1990 at o presente. Dependendo do tipo
de varivel a ser estudada, as grandes transformaes podem ocorrer no interstcio de um e
outro momento. De qualquer forma, essa subdiviso ajuda a ampliar a compreenso sobre
os principais fatos na transformao da agricultura brasileira, que passou de importadora a
exportadora de alimentos.
A combinao de tecnologia, conhecimento e capacidade de absoro foi essen-
cial para o desenvolvimento da agricultura brasileira. A moderna agricultura capaz de
incorporar as inovaes qumicas e, ao mesmo tempo, potencializar o uso das inovaes
mecnicas. A biotecnologia condiciona, por sua vez, as trajetrias qumicas e mecnicas.
A engenharia gentica pode ser trabalhada de forma interdisciplinar e alterar trajetrias tec-
nolgicas em outros setores. A questo que a inovao em um segmento pode dinamizar
ou mesmo criar barreiras ao uso de outros conhecimentos e tecnologia (CHIAROMONTE;
DOSI, 1992). A anlise histrica mostra que a tecnologia desenvolve-se na interligao de
diferentes reas do conhecimento, crucial no caso agrcola.
A Tabela 2 faz um comparativo histrico dos ndices de produtividade, medida em
quilogramas por hectare, da produo, em toneladas, e da rea colhida, em hectares, do
Brasil e do mundo, no perodo de 1961 a 2012, bem como faz uma comparao entre o
crescimento populacional brasileiro e o mundial. Foram calculadas as taxas de crescimento
dos vrios indicadores da produo agrcola (cereais, frutas, leos vegetais e leguminosas)
e da produo de carnes (bovina, suna e de frangos) para trs perodos distintos, tentando
seguir a ideia, acima apresentada, dos momentos.
possvel fazer observaes em relao aos dados. A primeira que, no geral, a taxa
de crescimento brasileira da produtividade nos trs perodos crescente, enquanto o mes-
mo indicador no mundo decrescente ou sem tendncia especfca. Essa primeira obser-
vao no se verifca no Brasil no caso das leguminosas; porm, para 2012, a produtividade
por hectare de leguminosas no Brasil superior encontrada nas estatsticas mundiais.
A segunda a existncia de um ponto de infexo entre a dcada de 1970 e a de 1980,
perodo no qual o Brasil passa a obter indicadores de crescimento superiores ao mundial.
Vale observar que, no caso da produtividade em particular, o desempenho mundial ainda
deve ser pior, pois o mesmo indicador foi puxado pelo comportamento da produtividade
da agricultura brasileira. Ao observar a taxa de crescimento da produtividade no perodo
de 1990 a 2012, fca clara a liderana brasileira. A terceira e ltima observao dada por
lgica das duas primeiras, que se comparam com a reduo do crescimento populacional
brasileiro, o qual acompanha o decrescimento mundial a partir de 1975. Assim, se a taxa
de crescimento populacional decrescente, e se o Pas aumenta a sua produo acima
do aumento da produo dos seus concorrentes, o Brasil move-se de uma situao de
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de alimentos para a de exportador, tornando-se ofertante estratgico
de produtos agropecurios nas duas ltimas dcadas estudadas.
Com a criao do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR) em 1965, a poltica de
crdito rural no Brasil foi estabelecida e alterada conforme o contexto macroeconmico
e poltico de cada momento. De acordo com a Figura 1, o primeiro e o ltimo momentos
foram caracterizados por uma fase de expanso do crdito rural no Brasil. No primeiro,
houve forte interveno do governo nas polticas voltadas para a agricultura, com nfase
na expanso da fronteira agrcola e no aumento da produo de gros. Com o crescimento
do crdito a taxas de juros baixas na dcada de 1970, o crdito rural transformou-se no
principal instrumento de apoio produo agrcola, saltando de aproximados 32 bilhes
de reais, em 1969, para 161 bilhes, em 1979. No terceiro momento, aps forte recesso e
depois do perodo infacionrio da dcada de 1980, em que o crdito rural caiu para cerca
de 23 bilhes de reais, tem-se uma nova fase de expanso do crdito, porm, com uma
menor interveno pblica na economia. Com o controle infacionrio da dcada de 1990,
o crdito rural brasileiro expandiu e alcanou um volume aproximado de 115 bilhes de
reais no ano de 2012.
O crescimento do crdito rural, tanto no incio quanto no fnal do perodo estudado,
propiciou a incorporao de tratores e mquinas agrcolas (dcadas de 1960 e 1970), bem
como a renovao da frota brasileira em perodo mais recente (aps 1996). Quando se ob-
serva a Figura 2, nota-se crescimento acentuado do nmero de tratores nos estabelecimen-
tos agropecurios, ao mesmo tempo que h uma reduo da rea mdia de lavoura por
trator. Alm disso, como indicado pelo relatrio FAO (2000), a potncia mdia dos tratores
aumentou nesse perodo, ou seja, so mais tratores nos estabelecimentos agropecurios
com maior capacidade produtiva
4
.
No terceiro momento, tem-se o advento da produo de organismos geneticamen-
te modifcados (GM). Embora o Brasil tenha demorado a adotar o uso de biotecnologia,
o Pas aparece como o segundo maior produtor em 2010, com 19% da rea plantada
mundial, fcando atrs somente do mercado norte-americano, que tinha participao de
45% (BROOKES; BARFOOT, 2012). Em 1997, ano de incio da comercializao da soja GM
na Argentina, os agricultores brasileiros passaram a produzir a soja de forma ilegal e a
comercializ-la no Sul. A ilegalidade por parte dos produtores brasileiros deu-se at o ano
3
Melo (1983a, 1983b) alertava para a melhoria da infraestrutura de importao de gros (trigo, principalmente), no
intuito de evitar o desabastecimento interno. Esse caso seria inimaginvel se fosse previsto o progresso alcanado
pela agricultura brasileira no ltimo perodo aqui estudado. Para indicadores sobre o crescimento da produtividade
total dos fatores no Brasil, consultar Fornazier e Vieira Filho (2013) e Gasques et al. (2010a).
4
Para entender melhor o exemplo da tecnologia e da escala produtiva do setor produtor de trator, ver Sahal (1981,
1985).
Figura 1. Evoluo da poltica de crdito rural no Brasil, de 1969 a 2012 (valores constantes em bilhes
de reais).
Fonte: Bacen (2013).
Figura 2. Nmero de tratores em estabelecimentos agropecurios e rea mdia de lavoura por trator
srie histrica (19602006).
Fonte: IBGE - Censo Agropecurio (vrios anos).
de 2003, momento da legalizao da plantao comercial da soja GM no Brasil. Em 2002,
pouco mais de 10% da produo de soja brasileira era GM.
Conforme a Figura 3, possvel analisar as curvas de difuso de soja, algodo e milho
GM no Brasil. Aps a legalizao institucional do plantio, a adoo mostrou-se de uma
forma diferenciada, com velocidade distinta nos trs cultivos, como pode ser visto no es-
tudo de Vieira Filho (2014). A incorporao da biotecnologia trouxe benefcios indiretos ao
produtor: a) simplifcao do manejo; b) reduo de custos; e c) ganhos de produtividade.
Em 2012, a soja GM ocupava uma rea de 24,4 milhes de hectares plantados, totalizando
88,8% da rea cultivada. No que se refere safra total de milho (vero e inverno), a adoo
de biotecnologia alcanou 12,2 milhes de hectares, respectivamente 76,1% da rea total
nas duas safras. Em 2008, a rea plantada de milho transgnico era 10 vezes menor. O milho
apresentou a maior velocidade de adoo, enquanto o algodo, a menor. No ano de 2012,
metade da produo brasileira de algodo foi de transgnicos.
Conforme se v na Figura 4, foi possvel expandir a fronteira agrcola no Pas em dois
movimentos importantes: um, que foi do momento 1 para o momento 2; e outro, que foi
do momento 2 para o momento 3. A primeira fase resultou dos elevados investimentos
realizados nas dcadas de 1960 e 1970, que levaram o Centro-Oeste, j na dcada de 1980,
a se transformar na regio maior produtora de gros do Brasil, ultrapassando a produo
da regio Sul. A partir da dcada de 1990, ocorreu a segunda fase de expanso da fronteira
agrcola, agora na direo da regio Matopiba (Maranho, Tocantins, Piau e Bahia), que fez a
produo brasileira em 2012 (da soja, por exemplo) igualar-se produo norte-americana.
Figura 3. Curvas de difuso de soja, milho e algodo (GMs) (A), e percentual de adoo, em 2012, de
cultivares GMs de soja, milho e algodo (B), no Brasil.
Fonte: Vieira Filho (2014).
Figura 4. Expanso da fronteira agrcola
no Brasil nos trs momentos: 1) de 1960
a 1975; 2) de 1975 a 1990; e 3) de 1990
at 2014.
O resultado de todas as transformaes tecnolgicas, ao longo do perodo estudado,
que pouco percebido, vai alm do aumento da produo e da produtividade agropecuria.
O maior benefcio relacionado aos ganhos produtivos o de redistribuir renda, diminuindo o
impacto dos preos dos alimentos na cesta de consumo das famlias. Provavelmente, a queda
dos preos dos alimentos ao longo de 1974 at 2006 foi importantssima para o controle
infacionrio, de um lado, e para a reduo da pobreza no Brasil, de outro. A Figura 5 mostra
a reduo dos preos dos alimentos na economia brasileira. Mesmo depois de 2006, com a
infao dos preos agrcolas, o impacto na economia domstica foi menor, em comparao
com outros pases, ou seja, o crescimento da produo agropecuria contribuiu para garantir
a segurana alimentar em uma conjuntura internacional desfavorvel.
Figura 5. Queda dos preos dos alimentos na economia brasileira, de 1974 a 2012.
Nota: dez./1974 = 1.
Fonte: Barros (2013).
Heterogeneidade produtiva e
tecnolgica: a capacidade de absoro
de novos conhecimentos no Brasil
O papel cumprido pelas inovaes tecnolgicas e pelos processos de aprendizado em
redefnir a organizao da agricultura (e das cadeias agroindustriais) gerou uma dinmica
diferenciada entre produtores e regies. Essa diferenciao resultou em heterogeneidade
regional, que permitiu a apropriao de ganhos de inovao sem que necessariamente
ocorressem mecanismos caracterizados por Cochrane (1958) como treadmill
5
.
5
Segundo Cochrane (1958), a explicao para a contnua introduo de inovaes na agricultura estaria no
mecanismo competitivo, que faria que os ganhos de inovao fossem transferidos quase que integralmente
aos consumidores, reduzindo preos e demandando introduo de inovaes. O fato de uma tonelada de soja
ter um preo prximo mesma quantidade de circuitos integrados revela que tal mecanismo tambm poderia
descrever a indstria de informtica, sem mesmo invalidar o trabalho seminal de Dosi (1984) sobre a indstria dos
semicondutores.
A heterogeneidade estrutural, como visto por Cepal (2010), Cimoli (2005), Cimoli
etal. (2006), Fornazier e Vieira Filho (2012), Katz (2000), Nohlen e Sturm (1982), Pinto (1970),
Sunkel e Infante (2009) e Vieira Filho etal. (2013), inviabiliza, porm, o processo competi-
tivo e gerador de tecnologia, por entender que o crescimento sustentvel com equidade
associa-se superao do elevado diferencial de produtividade intra e intersetoriais. Vale
destacar que parte da heterogeneidade fruto do processo de competio e de busca tec-
nolgica (VIEIRA FILHO etal., 2005); porm, a partir do momento que a heterogeneidade
torna-se estrutural, o desenvolvimento inclusivo compromete-se, o que reduz o acesso de
grupos de produtores de baixa tecnologia dinmica competitiva.
Conforme estudo elaborado por Alves etal. (2012), a agricultura brasileira intensiva
em tecnologia. Pela Figura 6, ao considerar uma funo de produo, um aumento na renda
bruta de 100% pode ser explicado por 68% dos insumos tecnolgicos, por 9% da terra e por
23% do trabalho. Esse resultado relevante na medida em que mostra a importncia da gera-
o e da utilizao de novos conhecimentos nos ganhos produtivos da moderna agricultura.
A gerao e a difuso tecnolgica so processos relativamente bem-sucedidos em
uma parcela restrita dos produtores agropecurios no Brasil. O problema de desenvolver
conhecimento e tecnologia aplicada ao caso brasileiro fcou bem solucionado desde a cria-
o da Embrapa, em 1973. Entretanto, a capacidade de aprendizado e a difuso tecnolgica
mostraram-se como um desafo para um grupo signifcativo de agentes.
Figura 6. Participao da tecnologia no processo produtivo da agricultura no Brasil.
Fonte: dados de Alves et al. (2012).
Segundo Cohen e Levinthal (1989), Esposti (2002), Evenson e Kislev (1973) e Vieira
Filho e Silveira (2011), tanto os processos de aprendizado quanto os de difuso esto as-
sociados capacidade de absoro tecnolgica. Esta seo busca, de acordo com o Censo
Agropecurio de 2006, aprofundar as anlises no entendimento da heterogeneidade
produtiva e tecnolgica, bem como dos diferenciais de capacidade de absoro de novos
conhecimentos
6
. Quando houver baixo investimento pelos agentes na ampliao da capa-
cidade de absoro, menor ser a incluso produtiva.
De acordo com os dados apresentados por Vieira Filho (2013) e Vieira Filho et al.
(2013), a Tabela 3 resume, por indicadores econmicos
7
, o setor agropecurio (comercial e
familiar), subdividido em grupos tecnolgicos. Quanto renda bruta, a agricultura comer-
cial de produtividade total dos fatores (PTF) menor do que 1 e de baixo contedo tecnol-
gico (BT) possui renda menor do que a mdia nacional. De maneira anloga, na agricultura
familiar, verifca-se que os estabelecimentos de PTF acima de 1 e de alto contedo tecno-
lgico (AT) possuem renda bruta superior mdia do Brasil. Em termos de rea mdia por
estabelecimento, a agricultura comercial possui reas superiores s da mdia nacional, bem
como maiores quando comparadas s extenses de terra da agricultura familiar. Nota-se
que h forte concentrao da renda nos estabelecimentos de alta intensidade tecnolgica.
Resultado semelhante foi encontrado por Alves etal. (2012), que mostraram que o ndice
de Gini
8
muito elevado, mas com pouca divergncia entre os estabelecimentos de at
100 ha de terra e aqueles com mais de 100 ha respectivamente, 0,85 e 0,87.
Quanto s tecnologias poupa-terra e poupa-trabalho, os estabelecimentos comer-
ciais de PTF maior do que 1 e de baixo contedo tecnolgico possuem gastos inferiores
mdia do Pas. Com baixos custos e produtividade elevada, esse grupo de 2% dos esta-
belecimentos benefcia-se de uma renda lquida positiva. No geral, os estabelecimentos
comerciais investem mais em tecnologia do que os familiares, e geram maior valor agre-
gado por populao ocupada quando a PTF superior a 1. Porm, a agricultura familiar de
renda lquida positiva extremamente efciente do ponto de vista da PTF, representando
35% dos estabelecimentos totais. Os agricultores familiares lucrativos e de baixo contedo
6
Gasques et al. (2010b) organizaram extenso e completo estudo sobre o Censo Agropecurio de 2006.
7
A produtividade total dos fatores dada pela diviso entre renda bruta e custo total, enquanto a renda lquida
determinada pela subtrao da renda bruta pelo custo total.
8
Os valores da proporo acumulada dos estabelecimentos agropecurios e da proporo acumulada da renda
bruta defnem pontos em um sistema de eixos cartesianos ortogonais. Se os pares de porcentagens forem
idnticos, tem-se a curva de perfeita igualdade. Entretanto, ao observar a disposio da porcentagem acumulada
dos estabelecimentos com o percentual acumulado da renda bruta, encontra-se a curva de desigualdade (ou curva
de Lorenz) de renda produtiva, que fca abaixo da curva de perfeita igualdade. Assim, o clculo da relao entre a
rea sobre a curva de Lorenz e a diagonal principal e a rea do tringulo abaixo da diagonal mede a intensidade
do grau de desigualdade de renda, com valores que variam de 0 (perfeita igualdade) a 1 (perfeita desigualdade).
Para uma abordagem metodolgica do clculo do ndice de Gini, ver Hoffmann (1998).
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tecnolgico apresentam o maior clculo de PTF em virtude da alta produtividade relativa
da terra com o baixo custo tecnolgico.
Segundo Vieira Filho (2013), os grupos de baixa efcincia tecnolgica (comercial e
familiar) so estabelecimentos improdutivos ou especulativos. No lado comercial, o baixo
dinamismo do estrato inferior explica em parte a reduzida efcincia no uso dos recursos
produtivos e o latifndio improdutivo. As polticas pblicas deveriam se concentrar em
aes que pudessem melhorar a efcincia produtiva e naquelas que expulsassem os
agricultores improdutivos, privilegiando os agentes com maior potencial de integrao
dinmica no mercado. A interveno pblica, como a desapropriao e a redistribuio
de terras, deveria ser o ltimo recurso para eliminar os indivduos improdutivos. No lado
familiar, o baixo dinamismo associa-se carncia de capacidade de absoro tecnolgica
e, em alguma medida, pobreza rural, que est fortemente concentrada no Nordeste bra-
sileiro. Esse grupo deveria ser assistido por polticas estruturantes (melhorias permanentes
na educao, na sade e na infraestrutura). As polticas estruturantes devem ser associadas
s polticas de aes afrmativas e de transferncia de renda, sendo essas transitrias e
temporrias. Deve-se reconhecer que esse problema estrutural no tem soluo imediata.
Diante da diversidade tecnolgica existente, pela Tabela 4, pode-se verifcar que a
estratifcao da renda em extrema pobreza, baixa renda, renda mdia e renda elevada
muito concentrada no Brasil
9
. Menos de 1% dos estabelecimentos agropecurios so res-
ponsveis por metade da produo. Ao fazer o comparativo regional, observam-se fortes
disparidades. O Nordeste concentra o maior percentual de extrema pobreza 87% dos
estabelecimentos nessa regio , os quais so responsveis por apenas 10% da produo.
A regio Norte possui um percentual elevado nos estratos de renda mais baixos, de extrema
pobreza e de baixa renda. No Sul, no Sudeste e no Centro-Oeste, h percentuais mais eleva-
dos se comparados aos da mdia nacional dos estabelecimentos pertencentes aos estratos
de mdia e elevada rendas. No Centro-Oeste, aproximadamente 2% dos estabelecimentos
mais ricos so responsveis por cerca de 64% da produo.
Para compreender a forte concentrao na produo agrcola brasileira, preciso
avaliar no somente a distribuio tecnolgica, como tambm a capacidade de absoro
de conhecimentos. As prximas anlises procuram dar uma dimenso da fragilidade da
capacidade de absoro dos agentes, notando que regies mais pobres apresentam piores
indicadores.
No que se refere ao nvel de instruo, pela Tabela 5, percebe-se que a educao um
ponto-chave no desenvolvimento agropecurio, e que os nmeros so bastante desfavor-
9
Alves e Rocha (2010) foram os primeiros autores a atentar para a concentrao produtiva no Brasil, utilizando os
dados do Censo Agropecurio 2006.
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veis para o Brasil em geral, mas fundamentalmente piores nas regies Nordeste e Norte. No
Brasil, 29,8% das pessoas que dirigem os estabelecimentos so analfabetas. No Nordeste,
esse percentual de analfabetos de 46,4%. A regio com o menor ndice de analfabetismo
o Sul, com 7,4% do total dos dirigentes daquela regio. No outro extremo, ao avaliar o
percentual de dirigentes com ensino superior, os nmeros so muito baixos, no tendo
nenhuma regio que se destaque. No Centro-Oeste, 6,5% dos dirigentes possuem nvel
superior, enquanto, no Sul, 3,4% apenas.
Quanto ao recebimento de orientao tcnica no decorrer do processo produtivo, a
Tabela 6 examina em parte a extenso rural. Os dados mostram que o Nordeste foi a regio
menos assistida: mais de 90% dos estabelecimentos agropecurios no receberam orien-
tao tcnica. No outro extremo, a regio em que os estabelecimentos mais receberam
algum tipo de orientao tcnica, ocasional ou regular, foi o Sul, com pouco menos de 50%
dos estabelecimentos. Porm, 51,6% dos estabelecimentos agropecurios no Sul do Pas
no receberam qualquer tipo de orientao tcnica. No Centro-Oeste, apenas 11,6% rece-
beram orientao tcnica regularmente na produo. Em relao extenso rural, fca claro
que preciso expandir a orientao tcnica em muitas regies brasileiras e, certamente,
devem-se criar polticas que incorporem as regies mais carentes, bem como polticas que
repensem a extenso e a educao rural.
Percebe-se, pela Tabela 7, no que se refere ao tipo de apoio da orientao tcnica
recebida, que grande parte vem do setor pblico, particularmente de rgos dos governos
federal, estadual e municipal. Em segundo lugar, o fnanciamento prprio bastante signi-
fcativo. O atendimento de cooperativas, que pode dar uma dimenso do grau de associa-
tivismo dos produtores, maior no Sul (com 31,1%) e menor no Nordeste (3,6%). Quanto
s empresas integradoras, o Sul tem um percentual expressivo cerca de 26,5%. No que
se refere s empresas privadas de planejamento, o destaque est no Centro-Oeste, com
15,1%. Quanto ao Norte e ao Nordeste, cooperativas, empresas integradoras e empresas
privadas de planejamento, que podem explicar o nvel de desenvolvimento institucional
da regio, representam percentuais muito baixos.
Por fm, apenas para fechar as anlises em relao ao desafo de ampliar a capacidade
de absoro tecnolgica no Brasil, constata-se o problema do envelhecimento das pessoas
que dirigem os estabelecimentos agropecurios. Esse dado j uma preocupao em
pases desenvolvidos (como nos casos norte-americano e europeu), mas vem se tornando
crtico no Brasil por no existir renovao da mo de obra no campo. Com o processo de
urbanizao e desenvolvimento, alcanado com o aumento da classe mdia, menos jovens
buscam alternativas de vida no meio rural nas regies mais desenvolvidas. A infraestrutura
no meio rural precria. De acordo com a Tabela 8, para dirigentes com menos de 35 anos,
nas regies mais dinmicas (Sul, Sudeste e Centro-Oeste), h menores percentuais quando
comparados s regies mais atrasadas (Norte e Nordeste). De maneira oposta, para os diri-
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gentes com mais de 45 anos de idade, as regies mais dinmicas possuem um contingente
mais envelhecido do que as regies mais atrasadas.
Consideraes fnais
O setor agropecurio brasileiro modernizou-se ao longo dos ltimos 50 anos. O Brasil
realizou uma transio bem-sucedida de transformao da produo agrcola, passando
de importador lquido de alimentos, na dcada de 1960, para produtor estratgico, em
2014. Desde a dcada de 1990, enquanto a produo mundial apresentava estagnao
produtiva, a agricultura brasileira mostrava-se dinmica e em crescimento.
Procurou-se discutir a tese da inovao tecnolgica na agricultura brasileira e os de-
safos ainda existentes. O desenvolvimento de tecnologia somado a conhecimentos foram
fundamentais para a transformao da agricultura brasileira. Entretanto, o Pas defronta-se
com alguns desafos no contnuo da trajetria tecnolgica. O principal deles , sem dvida,
ampliar a capacidade de absoro de conhecimento externo dos agentes, aumentando,
assim, a incluso produtiva. O segundo desafo, que est indiretamente associado ao pri-
meiro, o de criar ambientes alternativos mo de obra dos jovens, que possam fazer, sem
quebra, a sucesso geracional dos negcios.
De nada adianta desenvolver a melhor tecnologia se, na ponta da cadeia, o produtor
agrcola no est apto a incorporar e a assimilar os novos conhecimentos, ou mesmo no tem
disposio de atuar no meio rural diante das facilidades da vida urbana (educao, melhores
oportunidades de emprego, sade e entretenimento). Por um lado, a tecnologia contribuiu
para o crescimento da produo e da produtividade. Por outro, h uma parcela grande de
agentes que est excluda da dinmica de mercado ou do estado da arte na produo.
A trajetria tecnolgica da agricultura brasileira mostra que a agricultura do passado
no deve ser comparada com a agricultura do presente. A moderna agricultura sem dvi-
da knowledge-based e conectada a vrios setores da economia. Polticas pblicas voltadas
ao fomento do setor agropecurio devem entender que o investimento necessrio no
apenas para gerar novas tecnologias, mas, especialmente, para integrar conhecimento a
toda cadeia de produo, e oferecer insumos tecnolgicos baratos e acessveis aos agentes
produtivos que demandam infraestrutura de servios no espao rural, at a distribuio
dos produtos no mercado.
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Captulo 3
Reexes sobre os rumos
da pesquisa agrcola
Sergio Salles-Filho
Adriana Bin
Captulo 3
Captulo 3 Reexes sobre os rumos da pesquisa agrcola 425
Introduo
De fato, como argumenta-se neste livro, o Brasil entrou em uma nova fase do desen-
volvimento agrrio a partir dos anos 1990, com forte expanso da produo e produtividade
agrcola; deparou-se com o tema da inovao sem saber muito como lidar com isso e acabou
seguindo, incontinente, o caminho da modernizao tecnolgica; separou drasticamente,
como j havia ocorrido em outros pases, a commodity de larga escala dos demais produtos,
polarizando portes e sortes; tentou deslocar o eixo do debate de causas e efeitos da realidade
rural e agrria criando hbridos ideolgicos to esquisitos quanto infuentes; provocou uma
espcie de crowding-out s avessas, deslocando o setor pblico de tarefas histricas; viu a liga-
o das famlias com a terra virar coisa de antepassados, pois sem perspectivas de um futuro
melhor, a mobilidade social e espacial imperou; e, fnalmente, testemunhou regies imensas
virarem territrios das colheitadeiras, das picapes do ano seguinte e dos rasantes dos Ipanemas.
O objetivo do presente captulo a discusso da pesquisa agrcola no passado, pre-
sente e futuro, interligando-a a todas as sete teses deste livro, que so faces de um mesmo
objeto irregular que afeta forma e contedo da produo e uso de conhecimento, seja para
a agricultura, para o mundo rural e suas adjacncias.
Bens e servios renovam-se e rompem tradies, formas de produzir, gerar riqueza
e, principalmente, capturar valor. Muito mudou nesse mundo agrrio brasileiro e as insti-
tuies tpicas da pesquisa cientfca e tecnolgica esto um tanto deslocadas, tentando
reencontrar-se nesse cenrio. Esse no apenas um fenmeno brasileiro ou de pases me-
nos desenvolvidos: um fenmeno geral. Entretanto, alguns pases esto mudando seus
modelos mais rpido que outros.
O que est mudando, como est e para onde caminha a pesquisa agrcola a princi-
pal questo que ser enfrentada neste captulo.
A maneira de fazer pesquisa agrcola mudou e ningum sabe ao certo quais modelos
predominaro. A agricultura produtivista ainda no acabou, mas o modelo das grandes
organizaes de pesquisa como protagonistas do produtivismo sim. H um natural des-
compasso: as grandes organizaes nacionais e internacionais de pesquisa agrcola j no
esto mais no centro dos sistemas de inovao; no so mais os principais protagonistas,
como o foram no sculo 20.
Tampouco as abordagens da economia agrcola e da sociologia rural que prevale-
ceram durante dcadas conseguem manter-se como disciplinas que se bastam, pois seu
avano encontra novas possibilidades na interdisciplinaridade.
Pela experincia de dcadas de polticas voluntaristas, no deveria haver mais espao
para planos de acabar com a fome e a pobreza rural com base na tecnologia e nos ganhos
de produtividade. Ainda que tecnologia e produtividades sejam importantes, atualmente
no mais se sustenta a lgica linear da gerao, adoo e difuso e seus modelos de de-
manda e oferta.
No presente captulo, sero identifcados e analisados os temas que, na perspectiva
de seus autores, dizem respeito ao principal do debate sobre o futuro da pesquisa agrcola,
sempre focando na lgica de organizao dessa atividade e na sua insero no contexto da
agricultura brasileira.
O mote justamente uma das sete teses que deram origem ao presente livro: o tema
da inovao na agricultura. Trs questes principais sero discutidas neste captulo:
A pesquisa agrcola est mudando drasticamente na forma e no contedo e
mudar ainda mais no sculo 21.
As organizaes de pesquisa agrcola esto se transformando, mas ainda no h
modelos predominantes.
As instituies brasileiras tm um enorme desafo.
O captulo ento estrutura-se da seguinte forma: o prximo item discute como as or-
ganizaes privadas de pesquisa assumiram o protagonismo no mundo em temas tpicos
da pesquisa pblica, especialmente melhoramento, variedades, raas e a gentica em geral.
Mostra-se evidncias desse deslocamento, alm da discusso sobre crowding-out (desloca-
mento de um agente por outro no investimento em pesquisa, normalmente referido ao
papel da pesquisa pblica) e de seu anacronismo como tema de pesquisa. Mostra-se ainda
o mantra da cooperao pblico-privada que sobreveio ao movimento de ocupao de
espaos de pesquisa pelas empresas. Como se ver, o mantra da cooperao mostrou-se
uma soluo de alcance muito limitado.
No item seguinte, mostra-se como esse movimento vem se dando juntamente com
a assuno do conceito de inovao nas polticas de desenvolvimento e como as organiza-
es de pesquisa agrcola nacionais e internacionais no acompanharam o debate da nova
poltica cientfca e tecnolgica.
Destaca-se aqui o isolacionismo da produo intelectual da economia agrcola,
sociologia rural e geografa agrria (para fcar nas mais evidentes), que no tomou conhe-
cimento do mais importante debate vivenciado no mundo nos ltimos 25 anos sobre o
papel da cincia, tecnologia e inovao no desenvolvimento das naes e regies.
No quarto item, destaca-se a questo da pesquisa e da inovao para a pequena
produo e sustentabilidade, dando enfoque ao caso brasileiro. Alm do isolacionismo
intelectual de planejadores, gestores e tomadores de deciso, o debate ideolgico no Pas
simplesmente impediu que o Brasil desse um passo decisivo para o problema da margina-
lizao da pequena produo agrcola e para o desafo da valorizao territorial, cultural e
socioeconmica da agricultura familiar por meio da inovao.
Em seguida, avalia-se como as organizaes precisam avanar metodologicamente
para, alm de medir seus impactos na sociedade, medir tambm sua posio em relao
aos concorrentes. Alm de uma avaliao relativa, fundamental comear a avaliar como
o valor e a riqueza criados pela pesquisa so apropriados na sociedade. Ao fnal, mostra-se
que a avaliao relativa deve ser sistematicamente usada no planejamento e estar acopla-
da prospeco, no apenas na retrica, mas na cultura institucional.
Finalmente, abordam-se os desafos para a pesquisa agrcola em geral e para o
Brasil em particular , frente a esse quadro de mudanas.
Um crowding-out s avessas: como a
pesquisa pblica foi deslocada de seu
negcio principal pela pesquisa privada
(sem que quisesse que isso acontecesse)
O Brasil fez um trabalho excepcional de introduo da soja no Pas, a qual hoje ,
sem dvidas, o principal produto agrcola que o Pas produz com presena global. O Brasil
oscila entre primeiro e segundo lugares nos volumes de produo e nos nveis de produ-
tividade global. Um feito importante para uma cultura que entrou com restries muito
rgidas de cultivo (latitudes altas) e em pouco tempo passou para zonas tropicais e, atual-
mente, cultiva-se at em latitude zero. Fruto de exaustivo trabalho de cincia, tecnologia,
melhoramento e gerao de variedades. Em pouco mais de 30 anos a soja pde ser vista do
Rio Grande do Sul ao Par.
No passado, desde o fnal do sculo 19, fenmeno semelhante (no pela latitude,
mas por adaptaes edafoclimticas) j havia ocorrido com a cana-de-acar, o algodo e,
obviamente, o caf. Esses so exemplos tpicos de como a pesquisa pblica agrcola foi o
elo de ligao entre cincia e desenvolvimento durante o sculo 20. Instituies atinadas
na produo, cientistas de altssimo quilate, desenvoltos em seu trabalho e recursos fnan-
ceiros (seno abundantes, pelo menos razoveis).
Esse modelo vem lenta e progressivamente sendo transformado em todo o mundo.
As linhagens elite feitas por melhoristas de elite sempre sero necessrias, mas o modelo
de se fazer j no mais o mesmo.
Uma primeira e contundente evidncia disso o aumento da participao de empre-
sas de sementes em domnios outrora tpicos das organizaes pblicas de pesquisa (do-
ravante, OPPs). A segunda evidncia, logicamente complementar primeira, a reduo
da participao de cultivares oriundas de OPPs na produo agrcola mundial (e brasileira).
A questo principal para as organizaes de pesquisa agrcola que seus papeis
no so mais o que foram nos ltimos 50 anos. Particularmente, essa a realidade que as
organizaes pblicas de pesquisa agrcola vm testemunhando. Isso vale para organiza-
es nacionais e internacionais, tais como os Centros Internacionais de Pesquisa Agrcola,
outrora verdadeiros templos da pesquisa.
Complementando esse quadro, a noo de que s OPPs cabe produzir e difundir
bens pblicos tampouco se sustenta, por uma razo simples: com excees de menor im-
portncia econmica, os bens gerados pela pesquisa agrcola no cumprem mais o perfl
de bens pblicos. So bens ditos clube, pois sempre h possibilidade de apropriao:
acessam apenas os scios. Esse um fenmeno generalizado, no apenas brasileiro e tam-
pouco exclusivo da agricultura.
Esse fenmeno vem sendo descrito e analisado por diversos autores. Para Fuglie e
Toole (2014) e Hall (2006), entre outros citados mais adiante, h uma mudana importante
em curso nos sistemas de pesquisa agropecuria em todo o mundo. Fuglie e Toole (2014),
discutindo o caso dos EUA, apontam trs sinais de mudana importantes: a) a estagnao
do suporte de recursos pesquisa pblica; b) o aumento dos esforos privados em pesqui-
sa; c) a emergncia de novos modelos institucionais, tanto em organizaes pblicas como
privadas. Nos EUA, o investimento privado em pesquisa mais que triplicou em valores reais
entre 1960 e 2010, concentrando o esforo de pesquisa especialmente em sementes e
biotecnologia.
Esses autores mostram que o investimento privado em insumos biolgicos passou de
menos de 5% no incio dos anos 1980 para mais de 50% do total dos investimentos desde o
incio dos anos 2000. Essa uma mudana importante, pois se antes a diviso de tarefas entre
organizaes pblicas e privadas de pesquisa agrcola tinha na gentica, particularmente na
gerao de variedades, um divisor de guas, hoje a realidade muito diferente.
Em conjunto com o movimento de entrada da pesquisa privada em temas antes
atribudos s OPPs, vem ocorrendo um processo de concentrao econmica. Fuglie etal.
(2011) mostram que em 2009 as quatro maiores empresas do setor de insumos respondiam
por mais de 50% de mercados globais de sementes de grandes cultivos, agroqumicos,
produtos de sade animal, maquinrio agrcola e gentica animal.
Esse nvel de concentrao desconcertante para qualquer setor da economia. Isso
foi alcanado em um perodo curto de tempo, entre 19942009. De cerca de 20% dos gas-
tos com biotecnologia aplicada ao desenvolvimento e produo de sementes em 1994,
as quatro maiores empresas somaram 54% do mercado global em 2009. Com relao ao
mercado de sade animal, essa participao saltou de 32% para 50% no mesmo perodo.
Esses mesmos autores mostram que ao aumento da concentrao econmica na pro-
duo e comercializao de tecnologia agropecuria seguiu-se um aumento absoluto dos
gastos em pesquisa e desenvolvimento (P&D), embora no relativo. Natural, posto que o pro-
cesso de concentrao deu-se em grande parte por meio de fuses e aquisies, mantendo-
se o nvel relativo do esforo de pesquisa (FUGLIE etal., 2011; FUGLIE; TOOLE, 2014).
Poderia ter ocorrido reduo dos nveis relativos (situao comum em processos de
fuses e aquisies), mas no aconteceu, o que um indicativo de que mesmo com nveis
agudos de concentrao, as empresas seguem investindo em P&D. Obviamente, houve
maior concentrao de recursos em um conjunto menor de projetos, trazendo, possivel-
mente, ganhos de escala e de escopo P&D. A consequncia a juno do poder de P&D
com o poder de mercado. Ambos alimentam-se e ajudam a defnir trajetrias tecnolgicas.
Autores como Atkinson etal. (2003) atribuem esse crescimento da pesquisa privada
nas cincias da vida s mudanas nas condies de propriedade intelectual (PI) das tecno-
logias. Tanto o setor pblico como o setor privado podem, e lanam mo, de instrumentos
de proteo para conduzir, de alguma forma, o processo de apropriao das tecnologias.
Entretanto, enquanto as empresas so explicitamente preparadas no apenas para garantir
a apropriabilidade, mas sobretudo para explor-la, as OPPs so, no mximo, preparadas
para ter a propriedade.
Interessante notar que, na nsia por reforar o papel da pesquisa pblica em um
mundo pr-propriedade intelectual, os autores propem justamente o reforo dos instru-
mentos e competncias internas das OPPs para lidar com PI. Esse movimento, por melhor
que seja, deixa aberto o fanco da transferncia e captura de valor.
Em outras palavras, embora seja um movimento j de dcadas das OPPs, a capaci-
tao em PI enfrenta dois problemas complementares. O primeiro que no basta saber
proteger, preciso saber proteger aquilo que algum (que no a OPP) queira e precise usar
no futuro prximo, o que implica conhecer, negociar e vincular a proteo a uma perspec-
tiva de uso futuro. O segundo problema que para explorar os ativos protegidos, as OPPs
passariam a desenvolver conhecimento que as empresas naturalmente se interessariam, j
que se trata de desenvolvimentos que, em princpio, contm interesse comercial.
Ora, como so organizaes de pesquisa e no empresas que produzem e comercia-
lizam tecnologia, muito provavelmente esse esforo, mesmo que empreendido, ter pouco
impacto, porque no conseguir, salvo excees, ser mais efciente que o mesmo processo
executado por empresas.
Por essas razes, embora seja necessrio que as OPPs busquem proteger seus
desenvolvimentos (evita-se o problema de atribuio de propriedade, que do Estado
e dos stakeholders envolvidos), elas jamais sero protagonistas em padres tecnolgicos
fundados em bases de efcincia comercial. A propriedade intelectual tema essencial para
essas organizaes, mas no como fonte de receitas que at podem existir , e sim como
mecanismo til para negociao em cooperaes, transferncias, reduo de custos de
transao, valorizao de ativos, etc.
A questo entre substituio, competio e complementaridade entre pesquisa p-
blica e privada antiga e aparece com frequncia na literatura de economia agrcola sob o
tema do crowding-out, um suposto processo em que o investimento pblico em pesquisa
deslocaria investimentos do setor privado, tendo, portanto, carter regressivo do ponto
de vista social. Se h ou no crowding-out talvez o tema mais recorrente na literatura
econmica sobre pesquisa agrcola. Alguns estudos e suas concluses sero vistos a seguir,
por serem pertinentes ao tema principal deste item, que justamente o deslocamento da
pesquisa pblica pelo investimento privado.
King et al. (2012) analisando complementaridades e substituio entre pesquisa
pblica e privada mostraram, por meio de anlises de correlao, que haveria mais com-
plementaridades que crowding-out na pesquisa agrcola estadunidense. Entretanto, esses
autores apresentam um quadro em que fca claro alguma competio entre pesquisa p-
blica e privada no grande tema de melhoramento de plantas.
Nem complementaridade, nem deslocamento de investimento, mas competio.
Esse processo ocorre justamente na fase de transio em que as empresas privadas entram
com fora em assuntos nos quais as OPPs ainda se julgam soberanas. De meados da dcada
de 1980 a meados da dcada de 2000, bem provvel que o mundo todo tenha experi-
mentado essa transio, que contemplou competio.
1
O tema da complementaridade (um esperado efeito sistmico virtuoso) versus
substituio (efeito de crowding-out) vem sendo intensamente debatido nos ltimos 15
anos por uma razo simples: teria havido, de fato, uma convergncia entre trajetrias de
pesquisa de organizaes pblicas e privadas. Para muitas OPPs a convergncia levou
concorrncia, para outras, complementaridade e para outras ainda, a ambas.
Estudos sobre a evoluo da pesquisa nos EUA mostraram que os efeitos de comple-
mentaridade ocorrem e que a pesquisa pblica tem se reposicionado em pontos nos quais
a pesquisa privada (ainda) dedica-se pouco. Entretanto, estudos sobre a Europa e a China
apresentam evidncias de competio (com ou sem efeitos de deslocamento).
J no incio dos anos 1990, Pray e Ribeiro (1991) mostraram que nos mercados de no-
vas variedades de sorgo e paino para pequena produo na ndia havia material gentico
oriundo tanto da pesquisa privada como da pblica. Apesar das cultivares de empresas serem
mais caras que as originrias de OPPs, seu mercado cresceu comparativamente ao mercado
de sementes de OPPs. Em suas concluses, os autores ressaltam que as polticas voltadas
pesquisa pblica seriam mais efetivas se no enfatizassem demasiado o desenvolvimento
de novas cultivares (no caso, hbridas) e passassem a considerar formas complementares de
atuao com o setor privado. A pesquisa pblica fatalmente perderia qualquer competio
de longo prazo com a pesquisa privada. O assunto, como pode-se ver, antigo.
David et al. (2000) em um levantamento de vrios estudos que procuram comple-
mentaridades e substituies entre pesquisa privada e pesquisa pblica em vrias reas
do conhecimento mostram um quadro seno polarizado, ao menos de difcil concluso. H
muitos e metodologicamente bem feitos estudos que mostram tanto a ocorrncia inequ-
voca de spill-overs e benefcios diretos e virtuosos da pesquisa pblica para o setor privado.
Para esse grupo, tudo justifcaria o gasto pblico em pesquisa, pois sero positivos
seus efeitos sobre o desenvolvimento (em uma espcie de demanda efetiva da P&D).
2
Con-
1
Talvez hoje no mais, pelo menos no em mbito de pases desenvolvidos, at porque como mostram diversos
autores (FUGLIE et al., 2011; HALL, 2006; KING et al., 2012) as OPPs nesses pases vm se reposicionando e
buscando novos papeis.
2
Toma-se emprestado o termo Keynesiano de Demanda Efetiva para uma analogia com a produo de
conhecimento no sentido de que o que importa investir na produo de conhecimento, independente de um fator
utilitrio especfco ou de um clculo de racionalidade alocativa maximizadora. Tal como na dinmica capitalista,
na produo de conhecimento o que importaria seria a demanda agregada gerada pelo investimento em novo
conhecimento, nem que seja para estudar temas esdrxulos ou sem fnalidade aparente.
cluses de outros estudos apontam que nada justifca o uso de recursos dos contribuintes
para atividades que, justamente por seu alto retorno esperado, seriam feitas pelo setor
privado.
3
Na reviso feita por David etal. (2000), uma concluso em particular til para o que
est sendo discutido. Apesar dos autores conclurem no haver uma resposta defnitiva, eles
apontam para algo bem interessante: os estudos que se reportam a dados micro, referentes
ao mbito da frma ou mais desagregado, apontam muito mais efeitos de crowding-out
do que estudos que reportam dados macro, no mbito setorial ou ainda mais agregados,
reforando a tese de que haveria um tipo de demanda efetiva da pesquisa. Em outras pa-
lavras, quando se atenta aos efeitos agregados dos investimentos pblicos e privados em
pesquisa, parece haver efeitos complementares que no mbito micro no so detectados.
A noo de falhas de mercado est por trs da ideia de crowding-out e faz pouco,
se algum, sentido em estruturas globalizadas, concentradas e centralizadas de pesquisa e
desenvolvimento. Em pases e regies fora do eixo principal onde nascem e desenvolvem-
se os esforos de P&D e de inovao seria, no mnimo, inapropriado falar em substituio,
simplesmente por que a o setor privado pouco ou nada faz.
A assuno da pesquisa privada nas chamadas cincias de vida aplicadas agricultu-
ra e pecuria, especialmente em melhoramento, gerao de variedades, atropelou, sem a
menor cerimnia, mais de um sculo de tradio da pesquisa pblica.
A noo de que o setor privado deixaria de fazer algo porque o setor pblico j o
faz ignora mecanismos bsicos de funcionamento da economia capitalista. uma viso
utilitarista que pode ocorrer em casos excepcionais.
4
bem provvel que estudos que apontem complementaridades ajustveis entre
pesquisa pblica e privada, como os de Fuglie etal. (2011) refitam mesmo uma certa re-
alidade. Os EUA nunca foram pas de polticas prioritrias de cincia e tecnologia (C&T),
sempre atuaram mais no fomento horizontal que no vertical. Ademais, so o pas lder do
modelo produtivista. Foi l que, a partir da dcada de 1930, consolidou-se o chamado pa-
cote tecnolgico cruzando insumos qumicos, mecnicos e biolgicos. Pas onde os inves-
timentos em biotecnologia agrcola foram e tm sido maiores. J alguns pases da Europa
poderiam falar em crowding-out. Entretanto, para pases tradicionalmente tomadores de
3
No se refere aqui a formas de subsdio de P&D vindas do setor pblico, tais como contratos de desenvolvimento
do tipo encomenda pblica. Refere-se ao investimento feito autonomamente por organizaes pblicas de
pesquisa. Para o assunto dos subsdios via contrato de P&D ver David et al. (2000).
4
De fato, quando o setor privado no faz, porque no precisa ou est impedido de fazer. No curto prazo, o
crowding-out pode at ocorrer, mas no mdio e longo prazos, sob condies de competio (inclusive oligoplica) e
de valorizao de capitais, o investimento privado em novos desenvolvimentos entrar quando lhe for conveniente,
independente do que o setor pblico faz em um determinado segmento de interesse.
tecnologia e inovao a tese do crowding-out improvvel, pelo simples fato de que o
esforo de pesquisa do setor pblico no conseguiria deslocar o setor privado para onde
ele no gostaria de ir.
Assim, a grande mudana no cenrio da pesquisa agrcola foi a entrada defnitiva
das grandes corporaes e do grande esforo privado em pesquisa e inovao. Defnitiva
porque dos quatro grandes tipos de tecnologias da produo agropecuria o setor privado
j vinha, desde o incio desse padro tecnolgico, sendo protagonista em dois deles: insu-
mos qumicos e mecnicos (esse inclui, alm dos veculos e implementos, equipamentos
eltricos e, mais recentemente, eletrnicos). O terceiro mais importante justamente o dos
insumos biolgicos, nos quais se localizam a gentica e o melhoramento vegetal e animal,
alm, certamente, da pesquisa sobre sanidade. O quarto o das prticas agrcolas, ou seja,
das formas de produo agrcola, mas, embora importante, tem baixa apropriabilidade e
captura pouco valor nas cadeias produtivas, alm de ser pouco intensivo em P&D.
5
No Brasil, esse processo, embora ainda no to extensivo e intensivo como em outros
pases, vem seguindo a tendncia global. Hoje, mais de 85% da soja produzida no Pas j
vm de material gentico de empresas (era o inverso h menos de 15 anos), assim como
outras culturas tais como algodo, cana-de-acar e milho. A presena de empresas no
cenrio do melhoramento e produo de cultivares e raas uma realidade no Pas.
Na esteira desse processo, como parte das buscas por sadas e novos modelos em
mbito global, o tema da cooperao pblico/privado surgiu com fora. Declinou-se o
suposto de que havia sinergias e complementaridades a explorar. Talvez houvesse, certa-
mente h, mas o fato que houve mais desencontros que encontros das agendas.
Hall (2006) alerta para certo exagero nessa que seria uma aposta de reposiciona-
mento das OPPs. Desencontros de estilos de trabalho, arranjos complexos de propriedade
intelectual, assim como a inrcia institucional da pesquisa pblica foram fatores que torna-
ram esse um caminho mais pedregoso do que poderia parecer em um primeiro momento.
J Fuglie etal. (2011) e Fuglie e Toole (2014) creditam s parcerias o melhor trao da
nova pesquisa pblica agrcola americana. Esses autores ressaltam as mudanas no marco
legal norteamericano nos anos 1980 e 1990, especialmente aqueles relacionados com
facilitao das relaes entre universidades e pesquisa fnanciada com recursos pblicos
e empresas. Programas como o Small Business Innovative Research (SBIR) e Cooperative
5
H um quinto grupo de tecnologias transversais, baseadas no acesso e uso de informao. No so propriamente
tecnologias de produo agrcola como as quatro primeiras acima comentadas, so tecnologias de gesto da
produo, da comercializao, da logstica, etc. Esse grupo tambm vem sendo amplamente dominado por
organizaes privadas, embora as OPPs ainda tenham o que dizer, como mostram Colinet et al. (2013).
Research and Development Agreement (Crada)
6
(alm da legislao sobre PI) teriam per-
mitido um ajuste virtuoso entre pesquisa pblica e privada. Entretanto, deve-se considerar
que os dois principais programas citados pelos autores so fortemente focados em resul-
tados tecnolgicos.
Embora seja bvio que complementaridades existam e devam ser exploradas, o
sucesso das iniciativas de cooperao depende de vrios fatores e no apenas da com-
petncia dos pesquisadores de lado a lado. Como mostrado por Hal (2006), esse caminho
no virou um novo modelo para as OPPS em funo de diferenas crticas de velocidades,
compromissos, marcos legais e modelos gerenciais entre organizaes pblicas e privadas.
Nunca houve um movimento realmente srio de coordenar expectativas mtuas
de diviso de tarefas no sentido de desenvolvimentos simultneos e complementares
entre pesquisa pblica e privada. O modelo de parcerias como nova trajetria da pesquisa
pblica foi um modelo que durou menos de uma dcada no papel de uma suposta fora
mobilizadora e transformadora, um novo paradigma da pesquisa agrcola, no como even-
tos que, em alguns casos, evidentemente ocorrem e que apresentam, em determinados
contextos, impactos positivos.
Como mostram David etal. (2000), muito mais se conseguiu pela via das encomen-
das e contratos feitos diretamente pelas agncias governamentais s empresas que pela
intermediao de OPPs.
O isolacionismo intelectual:
variaes sobre o mesmo tema
Uma pergunta que naturalmente vem mente a de por que algumas OPPs reagi-
ram mais rapidamente e com mais sucesso que outras. Por certo, trata-se de uma situao
com causas variadas. Sem intenso de encontrar uma explicao generalizante, at porque
possivelmente no deva existir, no presente item levanta-se um tema essencial para en-
tender o que est ocorrendo com a pesquisa agrcola em muitas organizaes nacionais
de pesquisa agrcola e nas organizaes internacionais, como os International Agricultural
Research Centers (Iarc) e seu grupo consultivo, o Consultative Group on International
Agricultural Research (Cgiar). tambm um tema que ajuda a refetir sobre os futuros da
pesquisa agrcola, no Brasil e no mundo.
6
SBIR a sigla do principal programa americano de fomento inovao em pequenas empresas de base
tecnolgica. Small Business Innovative Research (SBIR) representa investimentos de mais de US$ 3 bilhes
em vrias reas de conhecimento. Cooperative Research and Development Agreement (Crada) representam
programas cooperativos de pesquisa norteamericanos entre agncias governamentais e empresas.
Simultaneamente ao processo de deslocamento e perda relativa de protagonismo
das OPPs, vinha ganhando importncia no mundo o tema da inovao. Inovao como
fora motriz de polticas de desenvolvimento forjadas sobre o entendimento do papel
do conhecimento na criao de riquezas. no incio dos anos 1990 que o I de inovao
juntou-se defnitivamente sigla C&T, criando a sigla CTI (Cincia, Tecnologia e Inovao).
O movimento dos Sistemas de Inovao iniciou-se na Europa e nos EUA no fnal dos anos
1980 e incio dos 1990, expandindo-se ento para todo o mundo.
Assim, enquanto a economia agrcola e a sociologia rural, para citar as duas reas dis-
ciplinares mais infuentes, discutiam novos papeis para a pesquisa agrcola, com particular
nfase aos novos papeis das OPPs, o mundo colocava C&T e inovao no centro das polti-
cas de desenvolvimento, no apenas, mas sobretudo, com o enfoque sistmico. Excelente
oportunidade para reposicionar a pesquisa pblica em lugar de destaque, como discutem
Lardo e Mustar (2004) e Senker (2000). Trabalhos como os de strm etal. (2008), Edquist
(1997), Lardo e Mustar (2004), Lundvall (1992), Nelson (1993) e Senker (2000) mostravam
a importncia de olhar o futuro das organizaes pblicas de pesquisa, assim como das
universidades, como pivs dentro do conceito de sistemas de inovao.
O caso do Institut National de la Recherche Agronomique (Inra) na Frana mostra
esse tipo de reposicionamento: de uma organizao central na gerao e difuso de tecno-
logias agropecurias, o Inra converteu-se, ao longo das dcadas de 1990 e 2000, em uma
instituio parte acadmica, parte contratual, construindo centros de excelncia em reas
do conhecimento que geram tanto resultados acadmicos como produtos para polticas
governamentais e para a indstria. A mudana de papeis teria sido um fenmeno europeu
daquele perodo, conforme argumentam Lardo e Mustar (2004), em todas as reas do
conhecimento.
Do lado agrcola, uma perspectiva sistmica tambm havia sido percebida, par-
ticularmente por rgos protagonistas das polticas de pesquisa agrcola, como o Banco
Mundial e o Cgiar. S que isso deu-se de uma forma bem diferente daquela discutida pelos
autores aqui referenciados. Rling (1990) publicou um texto conhecido no qual empregou
o conceito de Agricultural Knowledge and Information System (AKIS). O conceito de AKIS
foi, durante os anos seguintes, at incio dos anos 2000, usado por organizaes como o
Banco Mundial e o prprio Cgiar.
7
Nos anos 1990 e 2000 essas organizaes adotaram conceitos de sistemas de
pesquisa, sistemas de conhecimento e informao e sistemas de conhecimento, cincia
e tecnologia. Entretanto, a noo de sistemas de inovao como a desenvolvida por C.
7
AKIS foi defnido por Rling (1990, p. 1), como um conjunto de organizaes e/ou pessoas, assim como as
ligaes entre elas, engajadas em processos de gerao, transformao, transmisso, estocagem, recuperao,
integrao, difuso e utilizao de conhecimento e informao.
Freeman, B. A. Lundvall e C. Edquist, alm dos trabalhos da Organisation de Coopration
et de Dveloppement conomiques (OCDE), assim como o amplo debate sobre as no-
vas polticas de cincia, tecnologia e inovao no so sequer mencionados naquelas
abordagens.
Apesar de propor uma viso sistmica para a pesquisa agrcola, em nenhum mo-
mento aquelas abordagens recorreram ao conceito de sistemas de inovao, mostrando
um isolamento intelectual que s se explica pela trajetria autocentrada das disciplinas
de economia agrcola e sociologia rural, que criaram mundos prprios para explicar o
funcionamento econmico e social da agricultura. Dois exemplos marcantes ilustram esse
comportamento insulano.
Um primeiro exemplo foi a iniciativa International Assessment of Agricultural Kno-
wledge, Science and Technology for Development (Iaastd). Esse foi um programa iniciado
em 2002 pelo Banco Mundial e pela Organizao das Naes Unidas para Alimentao e
Agricultura (FAO) (ao qual depois juntaram-se vrias outras organizaes internacionais)
que produziram vrios estudos sobre prioridades para a pesquisa agrcola e a produo de
alimentos. Em 2009 foram apresentados e publicados os relatrios fnais.
O conceito bsico utilizado foi o de Agriculture Knowledge, Science and Technology
(AKST). O princpio era basicamente o seguinte: a partir de uma agenda de prioridades, a
pesquisa agrcola deveria ser direcionada com um enfoque sistmico, capaz de transfor-
mar a realidade socioeconmica de pases e regies. A agenda trazia temas recorrentes:
reduo da fome e da pobreza, melhoria das condies de vida e trabalho no campo e
desenvolvimento sustentvel. A produo de conhecimento e de cincia e tecnologia de-
veria ser direcionada para esses temas (INTERNATIONAL ASSESSMENT OF AGRICULTURAL
KNOWLEDGE, SCIENCE AND TECHNOLOGY FOR DEVELOPMENT, 2009).
Analisando os resultados publicados do ano de 2009, quando as polticas de C&T e
inovao j tinham dominado a cena internacional, no h uma referncia sequer, em vrios
documentos do Iaastd ao Manual de Oslo e aos trabalhos da OCDE que, como se sabe, con-
tm a defnio e os indicadores internacionalmente aceitos sobre inovao.
8
No h, tam-
pouco, referncia ao uso da noo de sistemas de inovao como instrumento de poltica de
desenvolvimento, nem muito menos qualquer referncia s experincias de polticas de CTI
em diferentes pases. Por mais que esses conceitos e abordagens no fossem uma soluo,
de se esperar que o mundo da economia agrcola, da geografa agrria e da sociologia rural,
8
Pode-se discordar da defnio da OCDE sobre inovao e pode-se no gostar do Manual de Oslo como referncia,
mas no se poderia, no ano de 2009, 17 anos aps a primeira edio do Manual, j ento consolidado como
referncia internacional e traduzido para vrios idiomas, ignor-lo em um trabalho sobre inovao e pesquisa
agrcola. Tampouco h aluso ao Manual de Frascati, que desde 1963 referncia global em matria de pesquisa
e desenvolvimento, cincia e tecnologia. Mais uma vez o debate sobre futuro da pesquisa agrcola e da produo
de conhecimento cientfco e tecnolgico seguiu em um mundo parte.
ao tratar de pesquisa e inovao agropecuria, pelo menos olhasse para o que estava ocor-
rendo ao seu redor, nem que fosse para debater e criticar, porm ignorar, nunca. A agricultura
continua sendo tratada como um captulo parte do capitalismo em pleno sculo 21. como
se o processo de desenvolvimento cientfco e tecnolgico e a inovao na agricultura nada
tivesse a ver com o desenvolvimento cientfco e tecnolgico e a inovao alhures.
Outro exemplo remete s recentes transformaes do Consultative Group on Inter-
national Agriculture Research (Cgiar)
9
. Desde 2008 at 2011, quando completou 40 anos,
esse, que foi o centro de referncia em pesquisa agrcola do mundo durante os anos 1970
e 1980, vem reconhecendo necessidade de mudana em seu papel. Sempre pautado pela
herana da Revoluo Verde e pelos ganhos de produtividade alcanados em vrias cul-
turas bsicas, o Cgiar, que comandou esse processo por trs dcadas, viu sua importncia
ser erodida nos anos 1990 e 2000. A gentica que se havia originado nos seus centros
internacionais, passou a ser crescentemente desenvolvida nas organizaes nacionais de
pesquisa, depois nas universidades e, fnalmente, nas empresas.
Em seu principal documento estratgico, intitulado Strategy and results framework,
publicado em 2011, embora se reconhea que o ambiente da pesquisa agrcola no mais
aquele da Revoluo Verde (hoje existe uma grande diversidade de atores nesse domnio
e as questes tecnolgicas no so as essenciais para os problemas de desenvolvimento),
o documento reafrma que o Cgiar deve seguir produzindo bens pblicos internacionais
para erradicar a pobreza e a fome no mundo (CONSULTATIVE GROUP ON INTERNATIONAL
AGRICULTURAL RESEARCH, 2011a). Textualmente, o documento afrma: este o papel con-
tnuo e crtico do Cgiar, como a nica instituio no sistema com o mandato de pesquisa
cientfca para prover bens pblicos internacionais (SIC) para a erradicao da pobreza e
da fome em mbito global (CONSULTATIVE GROUP ON INTERNATIONAL AGRICULTURAL
RESEARCH, 2011a, p.31).
Sem desmerecer o que por natureza meritrio, erradicar a pobreza e a fome em
mbito global o mandato declarado do Cgiar desde sua criao, h 40 anos. O sucesso
alcanado pela Revoluo Verde em criar um padro produtivista da agricultura, no sen-
tido dos ganhos de produtividade alcanados para cultivos bsicos, continua pautando a
agenda de trabalho dos Centros Internacionais, embora esse no seja mais um problema
tecnolgico, pelo menos no apenas tecnolgico. Para essa organizao, o eixo dos pro-
gramas de pesquisa continua sendo o da busca por produtividade, assim como a pobreza
9
O Consultative Group on International Agriculture Research um consrcio criado em 1971 para dar governana
aos Institutos Internacionais de Pesquisa Agrcola (Iarcs na sigla em ingls), como os conhecidos Centro
Internacional de Mejoramiento de Maz y Trigo (Cimmyt) no Mxico, International Rice Research Institute (Irri) nas
Filipinas e Centro Internacional de Agricultura Tropical (Ciat) na Colmbia. Fruto da assim chamada Revoluo
Verde, o Cgiar foi, por dcadas, a referncia mxima para a pesquisa agrcola mundial, especialmente aquela
baseada em recursos genticos para gerao de variedades em pases menos desenvolvidos. De certa forma, as
organizaes nacionais de pesquisa agrcola construram seus modelos baseados nos modelos dos Iarcs.
e a fome continuam sendo um problema tecnolgico, que se resolve pela gerao de bens
pblicos voltados produo agrcola.
Uma ltima observao sobre a mudana do sistema internacional de pesquisa agr-
cola comandado pelo CGIAR merece registro. Das mais de 50 referncias bibliogrfcas do
documento estratgico de 2011, apenas duas no so agrocentradas (referidas ao mundo
agrcola ou rural). No h uma referncia sequer aos assim chamados estudos sociais da
cincia e da tecnologia, incluindo sociologia da cincia e da inovao, economia da tecno-
logia e da inovao e nem mesmo poltica cientfca e tecnolgica. O autodeclarado novo
Cgiar (CONSULTATIVE GROUP ON INTERNATIONAL AGRICULTURAL RESEARCH, 2011b) no
conseguiu desvencilhar-se de trs vcios de origem. O primeiro buscar nos resultados
da pesquisa agrcola as solues para os problemas scio-econmicos do meio rural e da
alimentao; o segundo a perspectiva agrocentrista, uma fora que difculta, ou impede,
que a pesquisa agrcola entre no debate das polticas de C&T e inovao; o terceiro vcio
refere-se a considerar que a pesquisa agrcola feita nos Centros Internacionais de Pesquisa
ligados ao Cgiar (Iarcs) serve para produzir bens pblicos. De fato, o Cgiar mudou sem sair
do lugar. E esse o mesmo erro que vm incorrendo vrias das OPPs de pases que constru-
ram uma forte base de competncias em melhoramento gentico: seu principal ativo vem,
gradativamente, perdendo importncia.
A essa altura, preciso pontuar sobre o que exatamente o isolacionismo prejudica a
evoluo do pensamento e sobre a emergncia de novos modelos organizacionais da pes-
quisa agrcola. Porque essa espcie de autismo da produo intelectual que lida com esse
tema prejudicou mais que ajudou as organizaes nacionais e internacionais de pesquisa
agrcola. Evitando uma detalhada discusso dos conceitos e desdobramentos da viso e
dos sistemas de inovao (para fcar em apenas dois conceitos importantes do ponto de
vista das polticas), que tm pautado as agendas das polticas de CTI de diversos pases nos
ltimos 25 anos (at porque isso seria tarefa para mais de um livro) sero destacados aqui
trs pontos crticos que teriam ajudado a posicionar o debate do futuro e da efetividade da
pesquisa agrcola em um patamar bem mais avanado: a) um projeto de pesquisa no um
projeto de inovao; b) a pesquisa precisa mais da inovao que a inovao da pesquisa;
c) a inovao um jogo coletivo que no se resume clssica dobradinha gerao/difuso.
Quando diz-se que um projeto de pesquisa no um projeto de inovao signifca
dizer que a transformao do conhecimento resultante da pesquisa em valor e a transfor-
mao desse valor em riqueza aproprivel so aes e competncias que nada tm a ver
com a prtica da pesquisa. Uma das atitudes que tem sido vista mais frequentemente em
dezenas de organizaes e em publicaes do mundo agrcola a de incluir justifcativas
de demanda nos projetos de pesquisa, numa tentativa de demonstrar que um projeto de
pesquisa que contenha elementos de demanda transforma-se automaticamente em um
projeto de inovao. Nesses casos, quase sempre a emenda pior que o soneto.
Um projeto de inovao signifca um conjunto de aes para levar conhecimento
novo apropriao social, para que esse conhecimento seja utilizado, criando novo valor
para os envolvidos. Inovao o novo em uso. Como se sabe, entre o resultado de uma
pesquisa e seu uso pela sociedade h mais fatores envolvidos do que se pode imaginar.
No se faz um projeto de inovao apensando expectativas de uso a um projeto de pes-
quisa. Essa tem sido a prtica de muitas organizaes nacionais de pesquisa agrcola e das
internacionais tambm.
Em decorrncia, todas as competncias e aes necessrias para transformar resulta-
do de P&D em inovao tm sido o desejo e a angstia de organizaes de pesquisa, pbli-
cas e privadas e em qualquer rea do conhecimento. E muito se avanou nesse quesito nas
reas e locais que no se furtaram ao debate. A pesquisa expandiu-se muito, hoje publica-
se mais de dois milhes de artigos cientfcos em todas as reas do conhecimento por ano
s na Web of Science
10
, o que segue crescendo. As universidades so mquinas de publicar.
Vrias organizaes de pesquisa orientadas por misso (mission oriented, na expresso em
ingls) seguiram essa trajetria, apoiadas tambm pela facilidade que pesquisadores de
alto nvel tm de alavancar recursos para fnanciar sua pesquisa de forma independente e
algumas vezes alheia da organizao qual faz parte.
O reinado da assim chamada produtividade cientfca entrou nas organizaes
orientadas por misso. Ou muda-se a misso, ou mudam-se os critrios de valorao. No
vai aqui qualquer crtica excelncia cientfca. Que a produo cientfca cresa, aparea
e amplie seu impacto. Tampouco se critica aqui a existncia, naturalmente benfca, de
recursos no mbito dos sistemas de fnanciamento para se fazer pesquisa de qualidade.
O Brasil tem quase 3% da produo cientfca global e impressionantes 6% da pro-
duo em cincias agrrias na WoS, caracterizando um desempenho extraordinrio. No
entanto, tem menos de 0,1% das patentes depositadas no United States Patent and Trade-
mark Ofce (Uspto). Uma busca feita no Uspto, tomando o perodo de 1976 a 2012, revelou
que havia 39 patentes com titulares brasileiros. Mesmo considerando-se que h muita
tecnologia no proprietria e no passvel de patenteamento, trata-se de nmero pouco
alentador. No se sabe ao certo por quem os resultados apresentados naqueles expressivos
6% de publicaes cientfcas esto sendo apropriados. por isso que a pesquisa necessita
mais da inovao que o contrrio. Pesquisa abunda, ainda que possivelmente nunca seja
demais. Todos os demais elementos para transformar seus resultados em inovao, incluin-
do os ativos complementares (TEECE, 1986), so carentes. Faltam recursos e competncias
para a inovao, no para a pesquisa.
10
Disponvel em: <http://thomsonreuters.com/thomson-reuters-web-of-science>.
A cincia tem uma natureza perdulria. preciso investir muito em vrias linhas
simultneas, convergentes ou divergentes, s vezes redundantes, para fazer avanar o
conhecimento. Embora se tente, praticamente uma contradio torn-la uma atividade
efciente do ponto de vista econmico. No entanto, preciso tornar a apropriao de seus
resultados mais efciente, gastando-se menos para obter-se mais. Essas lgicas quase irre-
conciliveis convivem cada vez uma com a outra. Essa uma das angstias por que passam
as organizaes de pesquisa, em todas as reas do conhecimento, inclusive na agricultura.
H um extenso debate e um at excessivo conjunto de literatura, manuais e ferramentas
para lidar com essa questo. Porm, nada disso aparece na produo intelectual dos forma-
dores de opinio sobre economia, geografa, sociologia agrcola, agrria, rural.
Assim, a inovao um jogo coletivo no qual os jogadores no so todos do mesmo
time. Os ativos e competncias necessrios para transformar resultado de pesquisa em ino-
vao so particularmente variados e encontram-se longe dos laboratrios e at mesmo
do campo.
Pesquisa, inovao, pequena
produo e sustentabilidade
Duas histrias a seguir ajudam a ilustrar o fato de que inovao no algo do mal-
falado agronegcio, dos grandes e poderosos produtores. tambm, mas no somente.
Em seu sentido amplo, que antev a apropriao de valor, a inovao fundamental para o
pequeno produtor e para a sustentabilidade.
Quando subimos o morro em direo ao assentamento de produtores de pato na
periferia de Lima, Peru, prenunciava-se um cenrio difcil. Cedo, nas primeiras horas de uma
manh de abril de 2009, as casas improvisadas em barracos feitos com material disponvel
j tinham movimento, embora no intenso. No so muitas famlias, cerca de 80.
Nos quintais e em reas comuns, eram criados patos (a principal atividade produtiva
da comunidade) alm, claro, de diversos tipos de servios temporrios imprescindveis
para completar a renda. Os patos eram ali criados e transportados para o mercado local, no
aglomerado meio urbano meio rural mais prximo. Ali um comerciante arrematava a carne
da ave.
As condies de produo eram bem razoveis. Pudera, os produtores foram brin-
dados com um programa pblico, muito bem estruturado, de melhoria dos processos
produtivos. Material gentico melhorado foi distribudo, noes de sanidade e qualidade
na produo introduzidas e a produtividade havia aumentado. Maior produo com mais
qualidade vendida no mercado local.
Caso de sucesso, sem dvida, exceto pelo fato de que a renda dos produtores pouco
havia melhorado, pois vendendo mais, tiveram os preos reduzidos.
No se trocou seis por meia dzia, como algum poderia sugerir. Nada disso, houve
capacitao e melhoria das condies produtivas, houve aprendizado e progresso tecnol-
gico. O retorno fnanceiro que deixou a desejar... e isso no bom.
A carne de pato, melhor e mais barata, passou a frequentar com assiduidade os car-
dpios dos restaurantes de Lima. Na cadeia produtiva, que comeava no assentamento e
terminava nos pratos da conceituada culinria peruana, algum ganhou. Esse algum no
foi o produtor.
O que faltou no programa de inovao agrria que alcanou esses produtores no
foi a inovao tecnolgica. Foi aquilo que Teece (1986) em seu seminal artigo chamou de
ativos complementares, justamente os meios pelos quais se pode capturar os benefcios
da introduo de uma inovao no mercado. Sem esses ativos as vantagens do inovador
sero transferidas para algum mais.
A soluo foi a criao de um selo socioambiental, uma certifcao de qualidade e
de produo sustentvel em pequenas comunidades de produtores. Mas essa inovao ins-
titucional sozinha no capaz de transformar a realidade econmica. preciso apropriar-se
do valor que isso tem. Essa carne, certifcada e com procedncia socioambiental, precisa ser
vendida no ponto da cadeia no qual o valor da inovao era apropriado em sua maior fatia:
os restaurantes de Lima.
No cardpio, alm da descrio do prato, havia uma indicao ao cliente da pro-
cedncia. Preos maiores, maior apropriao do valor agregado. Renda dos produtores
triplicada por conta de inovaes comerciais e institucionais. A inovao tecnolgica na
pequena produo sem inovaes organizacionais, comerciais e institucionais tem efeitos
muito pequenos, s vezes perversos.
Outra histria sobre o mesmo tema.
Final de 2013, reunio em um importante centro da pesquisa agrcola francesa, Agro-
paristech. O tema era qualidade e certifcao na pequena produo agrcola. Como se
sabe, a Frana uma referncia nesse assunto e desenvolveu, como nenhum outro pas na
Europa, centenas de certifcaes (indicaes geogrfcas, selos ambientais e sociais, pr-
mios de qualidade etc.). Hoje, em qualquer regio do pas possvel encontrar produo
dos mais variados produtos agrcolas e agroindustriais com algum tipo de certifcao e
de valor agregado pela sua especifcidade. um movimento antigo que visa justamente
capturar valor no nvel do produtor. Qualidade associada a marcas e direitos de proprieda-
de, ou se preferirem, ativos complementares.
A reunio com pesquisadores daquela instituio tinha dois objetivos principais: um
doutorado sanduiche para um pesquisador da Embrapa que desenvolvia tese sobre indica-
o geogrfca no Brasil e uma possvel cooperao na temtica de inovao agropecuria
no mbito da Rede Innovagro (uma rede de mais de 70 organizaes de 16 pases voltada
ao desenvolvimento e difuso do tema da inovao na agricultura).
Conversa excelente, pesquisadores experientes e respeitados, objetivos alcanados:
a colaborao nas duas frentes estava dentro do interesse daquela instituio. Entretanto,
uma observao feita pelos pesquisadores chamou a ateno. A partir de 2014 o tema da
certifcao e agregao de valor na produo agrcola e agroindustrial local j no seria
mais prioridade para o conselho nacional de pesquisa (Cnrs), para a organizao nacional
de pesquisa agrcola (Inra) e tampouco para o novo programa da Comisso Europeia em ci-
ncia, tecnologia e inovao, o Horizon 2020 (a nova forma do que at ento era conhecido
como Programas Quadro da Unio Europeia).
11

A razo para essa mudana era simples, a Frana e a Europa j haviam alcanado seus
objetivos nesse tema e, portanto, embora continuasse importante, j no era um grande
desafo a enfrentar. Para entender o que foi falado: o Brasil tinha, no incio de 2014, 22
Indicaes de Procedncia e cinco Denominaes de Origem. Ambas so consideradas
Indicaes Geogrfcas (IG), sendo a Indicao de Procedncia um direito de proprieda-
de mais simples, em muitos casos um primeiro passo para se ter uma Denominao de
Origem. Dois teros dessas indicaes geogrfcas foram concedidos entre 2010 e 2013
(INSTITUTO NACIONAL DA PROPRIEDADE INDUSTRIAL, 2014). Em 2003, a Frana possua
quase 600 indicaes geogrfcas com um produto estimado em cerca de 19 bilhes de
euros. A Itlia vinha a seguir com mais de 400 IGs gerando aproximadamente 12 bilhes
de euros. Toda a Unio Europeia possua, poca, algo em torno de 4.800 IGs. Em uma
carteira de mais de 3.200 projetos conduzidos pela Embrapa e por organizaes estaduais
de pesquisa agrcola do Brasil entre 2002 e 2009, havia 42 projetos com a temtica de IG,
representando menos de 1% do valor total investido em pesquisa no perodo.
12
Onde estvamos quando esse modelo de inovao via agregao de valor pequena
produo que tambm caminho de desenvolvimento local, social, ambiental, etc. j
existia como referncia internacional?
11
Disponvel em: <http://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/en/area/agriculture-forestry>. Acesso em: 2 abr.
2014.
12
O Brasil tem programas de agregao de valor pequena produo e produo familiar. Do selo do biodiesel
ao Selo de Identifcao da Participao da Agricultura Familiar (Sipaf), passando pelos programas de agricultura
orgnica, h iniciativas nessa direo, mas embora importantes, so secundrias dentro das polticas de fomento,
alm de desatualizadas.
No que diz respeito ao papel da pesquisa pblica agrcola nesta histria, o fogo
intenso e cruzado: ou acusada de favorecer apenas o grande agronegcio (excluindo o
pequeno produtor, especialmente o familiar), ou acusada de atuar contra a sustentabili-
dade, ou, ainda, de pesquisar assuntos que ignoram a realidade do campo. So esteretipos
que serviram mais ao debate ideolgico e que no refetem a complexidade dessas orga-
nizaes. Elas so mesmo mltiplas assim como a sociedade, devendo continuar assim.
De fato, hoje o grande agronegcio depende cada vez menos da pesquisa pblica agrcola.
Tampouco o produtor pequeno e familiar precisa apenas de tecnologias efcientes e mais
produtivas, pois ele precisa aprender a inovar para realmente apropriar o valor que agrega
quando incorpora uma tecnologia vinda da pesquisa.
Por defnio, o que precisa de escala no deve ser produzido sem escala. Transferir
tecnologia de produtividade de soja, trigo, arroz, milho, algodo, pato, frango, boi, peixe
para o pequeno produtor s faz sentido se acompanhada de inovaes que lhes permitam
apropriar-se do valor adicionado, ou de parte substantiva dele. Caso contrrio, melhor
mudar a pauta, porque continuaro gerando riqueza para outros. De certa forma, h um
legado de preconceitos que faz com que a pequena produo sofra com as solues que
lhe so oferecidas: seja pela orientao da efcincia econmica produtiva para produtos
que s tero efcincia em larga escala de produo; seja pela orientao da tecnologia
apropriada incapaz de superar condies de renda familiar pouco acima da pobreza, seno
dentro dela. Enquanto as orientaes tidas direita insistem em solues de efcincia
alocativa, as esquerda insistem em construir uma economia de pobreza limiar. Nenhuma
dessas orientaes fez melhorar as condies da produo familiar no Brasil (e em nenhum
outro lugar), pois o mundo da pesquisa agrcola ainda restringe-se inovao tecnolgica,
boa parte dela tributria do produtivismo da Revoluo Verde.
Os impactos da pesquisa: como
as organizaes devem avaliar-se
Se o extraordinrio crescimento da agricultura no Brasil nos anos 1990 e 2000 at
os dias de hoje, apontado em outros captulos deste livro, num primeiro momento deveu-
se muito ao trabalho das organizaes pblicas de pesquisa, hoje talvez j no seja tanto
assim. preciso medir isso com preciso. A literatura farta em apontar os impactos po-
sitivos e elevados da pesquisa agrcola, especialmente a pblica. As OPPs de agricultura
geram, indubitavelmente, impactos positivos relacionados ao retorno social. Os estudos de
avaliao de impactos feitos para a pesquisa agrcola no Estado de So Paulo, por exemplo,
mostram retornos extraordinrios do investimento pblico, da ordem de 15 a 17 vezes os
recursos investidos (GONALVES etal., 2004; VICENTE; MARTINS, 2005; VICENTE, 2008).
O mesmo ocorre com a Embrapa, que um exemplo de prestao de contas socie-
dade, produzindo balano social desde 1997. Examinando o balano de 2012, a Embrapa
registrou um lucro social de cerca de R$ 17,7 bilhes. Mais de 96% desse lucro social vm dos
impactos econmicos mensurados (por volta de R$ 17,2 bilhes). Um valor extraordinrio
para uma empresa que tem oramento de cerca de R$ 2,2 bilhes, o que representa um
retorno para a sociedade de aproximadamente R$ 7,8 para cada R$ 1 investido (EMBRAPA,
2013). Esses nmeros so calculados com base na metodologia de excedente econmico,
largamente utilizada na literatura de economia agrcola. Ela mede o excedente gerado pela
adoo de uma certa tecnologia/variedade com base na diferena de rendimento com a
tecnologia/variedade substituda. Faz estimativas (ou mesmo acompanhamento) de ado-
o e difuso e de tempo de uso e, com base em uma dada taxa de desconto (normalmente
o custo mdio do dinheiro numa economia) calcula uma taxa interna mdia de retorno,
que no ano de 2012 foi de cerca de 45%.
As taxas elevadas de retorno da pesquisa agrcola so uma constante na literatura.
Economistas desenvolveram e aplicaram metodologias de avaliao de taxas de retorno
da pesquisa agrcola, normalmente muito altas. Alston etal. (2000) analisaram 289 estudos
de retorno do investimento em pesquisa e mostraram uma mdia de 65% de retorno. O
mesmo comportamento pode ser visto no exaustivo estudo de Pardey et al. (2012), que
olharam tendncias de produo, produtividade e investimento em pesquisa agrcola em
todo o mundo. Sempre encontram valores substantivos e positivos de impacto, o que no
seria diferente no caso brasileiro.
Permanece a dvida, normalmente postergada, sobre os motivos pelos quais as
empresas privadas demoraram tanto para entrar nesse mercado, se os retornos so to
elevados para uma economia normal. Trs alternativas podem ser levantadas: a) os inves-
timentos iniciais eram, de fato, pesados, de longo prazo e de alto risco; b) as condies
de apropriabilidade eram insufcientes para capturar fatias expressivas e compensadoras
desse retorno; c) a pesquisa pblica exerceu crowding out sobre as empresas.
Como comentado anteriormente, difcilmente taxas to elevadas teriam mantido o
setor privado fora desse tipo de pesquisa pela ao da pesquisa pblica. O crowding-out
pode ocorrer at um certo ponto, mas defnitivamente, com tais taxas, s uma economia
do tipo sovitico evitaria seu ingresso em mercado to rentvel.
As alternativas fazem sentido, especialmente se combinadas: por um certo perodo
de tempo, os nveis de investimento requeridos, os riscos e as difculdades de apropriabili-
dade foram de tal ordem que no atraram o setor privado. No entanto, como mostrado nos
primeiros itens deste captulo, esse panorama vem mudando drasticamente. As empresas
entraram, defnitivamente, gerando tecnologias agropecurias as mais variadas. A catego-
ria de bens pblicos que guiou toda a lgica de organizao da pesquisa pblica agrcola
no faz mais o mesmo sentido de antes. Com os novos mecanismos de apropriabilidade, a
pesquisa tende a gerar bens clube, ou seja, aqueles cujo acesso restrito aos scios.
Os investimentos privados so crescentes e volumosos, as condies de apropriabili-
dade mudaram a favor do desenvolvedor e o setor pblico, nesse tipo de desenvolvimento,
j no imprescindvel. Essa nova conjuntura, na qual a pesquisa uma atividade compe-
titiva, exige que o tema da avaliao de impactos avance em pelo menos dois sentidos. O
primeiro diz respeito cadeia de valor. No exemplo da produo de pato na periferia de
Lima (como muitos outros exemplos parecidos j relatados por diversos autores h muitos
anos), os ganhos de produtividade da inovao tecnolgica se perdem facilmente e so
apropriados em algum elo da cadeia produtiva que no o dos produtores. preciso come-
ar a medir a cadeia de valor e como as tecnologias e inovaes introduzidas pelas OPPs
afetam essa cadeia e em que elos. Importa s OPPs (e sociedade) saber quem captura
quanto do valor criado pela inovao e no apenas o retorno social agregado.
13
O segundo, essencial nesses tempos de diversidade de atores e complexidade de sis-
temas, observar resultados e impactos em diferentes grupos de produtores, comparando
os adotantes com os no adotantes. Embora os nmeros dos balanos falem por si e sejam
impressionantes, preciso comear a responder se os resultados dos produtores que no
adotaram, ou adotaram outras tecnologias e inovaes, so iguais, maiores ou menores.
Tem-se muito que aprender com metodologias experimentais que usam grupos de contro-
le, ou mesmo com o simples monitoramento do impacto relativo de uma organizao em
relao s demais, s assim se saber qual o real impacto das aes das OPPs.
De fato, a Embrapa faz um trabalho extraordinrio em avaliar suas tecnologias. um
exemplo a ser seguido. Em muitos casos, as tecnologias so acompanhadas por anos e seu
impactos diretamente avaliados. Os nmeros relatados so bastante confveis. Entretanto,
a questo que se coloca : os impactos medidos so iguais, menores ou maiores que os de
outras tecnologias vindas de outros atores? Como isso tem evoludo nos ltimos anos e quais
as tendncias? O que sinaliza como mais importante e como isso pode e deve alimentar os
ciclos vindouros de pesquisa? Dependendo das tendncias, o que fazer para o futuro?
Assim, a sistemtica de avaliao tem um novo desafo: monitorar a si mesma e aos
competidores, avaliando a posio relativa da organizao frente s demais; informar em
que pontos essa enorme riqueza est sendo apropriada. Finalmente, cabe tambm ava-
liao obter mais espao no planejamento e nas defnies de futuros caminhos. Assim, a
prtica da avaliao precisa juntar-se da prospeco e do planejamento. Prospeco e
avaliao de impactos devem convergir e ser parte da mesma lgica e compor a mesma
fnalidade: planejamento sistemtico.
13
Ver sobre esse assunto o texto de Dedrick et al. (2010) sobre apropriao de valor em cadeias produtivas.
Consideraes fnais
Em geral, a pesquisa agrcola, como a conhecemos nos ltimos cem anos, ps-
gentica mendeliana e ps-revoluo agrcola americana (ocorrida entre as dcadas de
1930 e 1970), no est mais estruturada no modelo dos centros internacionais de pesquisa
agrcola ou dos grandes institutos nacionais de pesquisa agrcola. Isso signifca que essas
organizaes vm cumprindo novos papeis, compartilhando espaos com outros atores
e convivendo em um ambiente muito mais complexo e diverso do que aquele no qual
emergiram.
Em vrios pases e em vrias reas do conhecimento (no apenas na pesquisa agrco-
la), s OPPs colocou-se a diretriz da sobrevivncia dando-lhes a tarefa de autossustentao.
A consequncia foi uma transformao de muitas delas em prestadoras de servios e caa-
doras de contratos. Isso foi particularmente forte em OPPs de aplicao industrial. Autores
como Coccia e Rolfo (2008) mostram que em vrios pases da Europa as OPPs caminharam
em direo venda de servios, busca de fnanciamento e a uma estratgia de sobrevi-
vncia que teria jogado por terra qualquer inciativa mais importante de papeis realmente
estratgicos para essas organizaes.
Entretanto, e afortunadamente, as estratgias de busca por novos papeis e por
reposicionamento das OPPs no se limitaram a esses caminhos. Em um amplo estudo
publicado em 2011, compreendendo dados primrios e secundrios de mais de 400 or-
ganizaes pblicas de pesquisa, a OCDE apontou para um panorama muito diversifca-
do. Constata-se primeiramente uma grande variedade de tipos de organizaes pblicas
de pesquisa. Segundo o estudo,
[...] algumas conduzem blue sky research, enquanto outras focam em projetos orientados
para o mercado, de mais curto prazo. Outras ainda dedicam-se a educao e treinamento,
transferncia de tecnologia, proviso de infraestrutura de pesquisa e suporte a polticas
pblicas. (ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO,
2011, p.1, grifo nosso).
As evidncias coletadas mostram um quadro de diversidade e de mudanas em curso
[...] Transformaes nas atividades, assim como novos desafos de polticas e de desen-
volvimento econmico e poltico tm alterado misses e mandatos. Em muitos casos a
excelncia e a maior conectividade tornaram-se pontos focais. (ORGANIZAO PARA A
COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO, 2011, p.2).
Novos arranjos organizacionais e novos modelos de governana acompanharam as
mudanas de papeis, misses e mandatos. Cada vez mais as OPPs introduzem mecanismos
de governana voltados a mltiplos stakeholders, estruturas de comunicao interna e
externa profssionalizadas, processos de tomada de deciso compartilhados com stakehol-
ders, etc. Aes coletivas com outras organizaes de pesquisa e de no pesquisa aparecem
como uma tendncia para a maioria das organizaes. Seno como tendncia, mas como
desejo explcito de muitas OPPs, aparecem em seus planejamentos os temas de ampliao
de impacto cientfco; aumento efetivo do grau de internacionalizao; recrutamento e
reteno de pessoal altamente qualifcado e aumento de contratos de pesquisa.
No caso da pesquisa agrcola, como enfatizado neste captulo, no h muito cru-
zamento de estudos com outras reas do conhecimento, como com o estudo da OCDE.
Entretanto, no difcil de supor que as tendncias e movimentos encontrados para o
amplo conjunto de OPPs apresentado no relatrio da OCDE (ORGANIZAO PARA A COO-
PERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO, 2011) valha para as OPPs agrcolas.
14
Embora
ainda difcil de precisar, possvel, na literatura, encontrar, alm das vias de prestao de
servios e de contratos de pesquisa, trs outras vias mais frequentes de OPPs agrcolas (BIN
etal., 2013). A primeira seria a da aproximao com os segmentos produtivos agrcolas e
agroindustriais, pensando as agendas conjuntas de forma a responder diretamente s de-
mandas de produtores, esse o caso do Uruguai, como mostram Bin etal. (2013) e de vrias
outras organizaes que descentralizaram para trabalhar diretamente com demandas da
pequena produo, como apontavam Ashby e Sperling (1995).
Outra via seria a da organizao de dupla funo: pesquisa acadmica de excelncia
(blue sky research) com atendimento de demandas de produtores em nvel local, um exem-
plo seria o do Inra francs, como sugerem Colinet et al. (2013) e Lardo e Mustar (2004).
Uma ltima via seria a de organizaes que passaram a priorizar a transferncia e difuso
de tecnologia para a pequena produo e para segmentos produtivos vulnerveis no al-
canados pelas empresas, como o caso do Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
(Inta) na Argentina.
15
Partindo ento do fato de que h mltiplos modelos e que esta multiplicidade decor-
re de realidades prprias de pases e regies e de reas de conhecimento, fnaliza-se este
captulo oferecendo elementos para se pensar o futuro da pesquisa agrcola no Brasil. As-
sim, no ser discutido aqui o papel de uma ou outra organizao em especial. bvio que
a Embrapa continua sendo a principal instituio de pesquisa agrcola do Pas. uma das
maiores e mais bem sucedidas do mundo. bvio tambm que ela cada vez mais comparte
seu espao de atuao com outras organizaes, pblicas e privadas, incluindo-se a, alm
das tradicionais Organizaes Estaduais de Pesquisa Agrcola (OEPAs), as universidades, os
centros privados sem fns lucrativos e as empresas nacionais e multinacionais.
14
No estudo da OCDE h referncia a um estudo de impactos de 2008 do CRRDCC Council of Rural Research
and Development Corporations Chairs da Autrlia.
15
O Inta defne-se hoje por uma forte ao em extenso e desenvolvimento rural. Alm de estudos feitos recentemente
pelos autores deste captulo, na prpria pgina eletrnica do Inta pode-se constatar essa diretriz. O sistema conta com
mais de 330 unidades de extenso espalhadas pelo pas direcionados competitividade dos pequenos produtores.
Disponvel em: <http://inta.gob.ar/sobre-el-inta/extension-y-desarrollo-rural>. Acesso em: 24 maio 2014.
Tampouco sero enumerados aqui os desafos temticos da pesquisa, tais como, na-
notecnologia, biotecnologia e biologia sinttica, sustentabilidade, agricultura de preciso,
dentre outros mais bem descritos em textos especializados.
Essa proposio simples. A partir da constatao que se faz neste livro e das teses
aqui defendidas, o futuro da pesquisa agrcola no Brasil passa pela consolidao de trs
frentes simultneas: a) desenvolvimento de tecnologias para a sustentabilidade e a con-
solidao da produo agrcola de grande escala; b) desenvolvimento de tecnologia e de
competncias de inovao no tecnolgica para incorporar e apropriar valor pequena
produo e produo familiar, apoiando os estratos econmicos mais diversifcados e
populosos do Pas; c) participao direta na expanso do conhecimento cientfco de
excelncia.
O Brasil tem todas as condies geogrfcas, edafoclimticas e principalmente huma-
nas e sociais (e na prtica j faz isto) para consolidar um modelo com essas trs frentes. A
primeira frente a da pesquisa, visando ao crescimento sustentado da produo agrcola
de grande escala. O Brasil vem incorporando fatias substantivas de terra antes pouco cul-
tivadas ou deixadas para produo extensiva de gado. A expanso da regio do Matopiba
(composta pelos estados Maranho, Tocantins, Piau e Bahia) foi rpida e anuncia que o
mesmo deve ocorrer em outras regies dentro da fronteira agrcola e mal ocupadas. Se-
gundo os dados do Censo Agrcola de 2006 Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica,
(IBGE, 2006), so mais de 170 milhes de hectares de pastagens (boa parte com pastos
degradados), contra cerca de 67 milhes de hectares de agricultura vegetal cultivada.
uma fronteira dentro da fronteira agrcola. O Brasil dos poucos pases de agricul-
tura relativamente avanada que hoje pode mais que duplicar sua rea de produo sem
derrubar rvores, apenas cultivando apropriadamente terras j incorporadas fronteira,
mas ainda incultas ou cultivadas e aproveitadas de forma precria. Tem tecnologia dispo-
nvel para isso. Os desafos dessa frente so grandes: ocupao planejada e sustentvel
do espao, reduo dos impactos negativos e dos passivos ambientais e sociais, efcincia
produtiva, exigncias crescentes de qualidade, atendimento de demandas variadas em
diferentes mercados internacionais, etc.
A pauta de prioridades de pesquisa e servios especializados, alm, claro, do de-
senvolvimento de novo conhecimento para atender a essa frente, ampla. Se para isso ser
preciso continuar investindo no desenvolvimento de novas variedades de grandes cultivos
(soja, arroz, algodo, milho) ou no essa uma questo para as prprias organizaes ava-
liarem. O monitoramento de si prprio e dos concorrentes ajuda nesse quesito sobre que
atitude tomar.
A segunda frente a do fomento inovao para a pequena produo. bem ver-
dade que h grande heterogeneidade na pequena produo e que seus nveis de insero
econmica, educacionais e de especializao so tremendamente variados. Sem descon-
siderar esse fato, que de resto est bem detalhado e analisado em outros captulos deste
livro, a pesquisa precisa urgentemente ampliar sua atuao na incorporao de inovaes
no tecnolgicas, alm, claro, das tecnolgicas.
O tema dos ativos complementares para a captura de valor pelo pequeno produtor
absolutamente crtico em qualquer trabalho relacionado inovao para a produo de
pequeno porte, familiar ou no. H uma fora permanente na pequena agricultura que
dilui os efeitos positivos da inovao tecnolgica justamente pela falta de mecanismos de
captura de valor. Marcas individuais e coletivas, selos, indicaes geogrfcas de vrias na-
turezas, acesso e uso de informao tcnica, comercial, gerencial, dentre outras que pode-
ramos chamar de inovaes no tecnolgicas (marketing, organizacionais, institucionais)
so to ou mais importantes que as tecnologias ditas duras.
O Brasil est consideravelmente atrasado nesse assunto, ainda que haja vrias inciativas
no Pas, como comentado. As instituies de pesquisa precisam ampliar suas competncias e
suas aes nessa temtica. Trata-se de competncias diferentes das da pesquisa tradicional,
parte delas deve ser internalizada, parte deve ser obtida em redes com outras organizaes.
Difcilmente internaliza-se tudo, assim como difcilmente consegue-se fazer algo sem in-
ternalizar parte dessas competncias. Esse , de todos os desafos, talvez o mais complexo
para as organizaes de pesquisa. A pesquisa agrcola sempre foi dirigida para ganhos de
produtividade, gerao e transferncia e o foi particularmente para cultivos bsicos.
A terceira frente a da produo de conhecimento novo, ou seja, pesquisa (bsica
ou fundamental, com ou sem objetivos imediatos). Isso no contradiz o que foi falado neste
captulo. Reduzir o esforo de pesquisa original para um pas como o Brasil, com o nvel de
desenvolvimento cientfco e tecnolgico existente, seria um erro. Nesse assunto, preciso
correr para frente, certamente de forma mais dirigida e organizada, ampliando o impacto
da produo cientfca, inclusive para gerao de tecnologias.
Ocorre que boa parte das organizaes brasileiras de pesquisa agrcola, orientadas
por misso, j est numa trajetria para ampliar sua produo cientfca. Parte dos critrios
de avaliao dos pesquisadores est justamente na chamada produtividade cientfca.
O mesmo ocorre nas universidades, em cujos departamentos faz-se cada vez mais pes-
quisa e, portanto, produzem-se mais artigos. Assim, no Brasil hoje h duas fontes locais
importantes de produo cientfca: as OPPs e as universidades (principalmente, mas no
apenas, as pblicas). Logo, se as organizaes orientadas por misso, como so os centros
de pesquisa, vm se dedicando pesquisa bsica, ento h uma combinao interessante
de papeis com as universidades.
Cincia, como visto ao longo do captulo, tem escala e , por natureza, um tanto perdu-
lria: h redundncias e a objetividade no a mesma de outras atividades. Um pas como o
Brasil, que hoje produz cerca de 6% das publicaes de cincias agrrias em revistas indexa-
das na Web of Science, precisa comear a gerenciar isso melhor para obter maior retorno, seja
esse retorno nos campos cientfco, tecnolgico ou da produo agrcola. nesse ponto que
esta terceira frente, alm de independente, fundamental para as duas primeiras.
Uma questo ainda carente de discusso no Pas se os centros de pesquisa orienta-
dos por misso devem ou no construir modelos de ensino associados sua pesquisa. Essa
uma tendncia global e j ocorre no Pas em vrias reas do conhecimento, como sade,
aeroespacial, tecnologia industrial bsica e mesmo em algumas organizaes de pesqui-
sa agrcola. Entre pesquisa e ensino (especialmente de ps-graduao) h vrios efeitos
sinrgicos importantes. Pesquisa e ensino, embora no sejam indissociveis, tm efeitos
sinrgicos que, em um mundo competitivo da pesquisa, no podem ser desprezados.
Finalmente, do ponto de vista organizacional, fcam os seguintes pontos para uma
agenda:
a) A pesquisa pblica agrcola precisa de nova governana, cujo eixo principal seu
posicionamento relativo nos sistemas de cincia, tecnologia e inovao. Ela no
mais a espinha dorsal, pois cumpriu bem sua misso e fortaleceu sistemas que
agora contam com outros atores, muitos deles complementares, outros concor-
rentes. As demandas se complexifcaram e as respostas so variadas.
b) O foco da nova accountability e do novo planejamento tem que ser o da posio
relativa, no absoluta. A posio absoluta indicar que o Pas est indo muito
bem na produo (mas no no uso) de pesquisa agrcola, por tempo sufciente
para perder a noo de sua posio relativa. Por isso, os mecanismos de avaliao
devem ser ampliados e com vistas no sistema e devem ser defnitivamente aco-
plados aos processos de prospeco e planejamento.
c) A abertura aos stakeholders deve igualmente ser ampliada. Conselhos administra-
tivos, conselhos cientfcos, comits de programas, comits de avaliao e outros
similares devem ser fortalecidos e ganhar poder. O inbreeding gera pontos-cegos
para quem quer enxergar o futuro. A abertura aos stakeholders uma urgncia.
d) Operar em sistemas de inovao signifca operar com competncias especfcas
que esto alm da pesquisa. A pesquisa precisa mais da inovao do que esta
daquela. Esse desafo no se resolve com a criao de departamentos ou reas
de inovao em conjunto com os tradicionais departamentos de pesquisa e ex-
tenso. No se trata de um novo nome para coisas conhecidas. Trata-se de uma
nova dinmica de produo e uso de conhecimento que tem implicaes sobre
os modelos de organizao, gesto e governana da pesquisa.
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Captulo 4
A nova etapa do
desenvolvimento agrrio e o
papel dos agentes privados
na inovao agropecuria
Anderson Galvo
Captulo 4
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria 455
Introduo
O setor agropecurio brasileiro representa, como parte componente da economia do-
mstica, uma das mais relevantes e rentveis fontes de desenvolvimento para o Pas. Quando
inserido no contexto macroeconmico, esse setor tem sido responsvel por diversas e decisi-
vas mudanas na dinmica mundial de comrcio, atingindo no s a esfera de commodities
agrcolas, como todo o ambiente socioeconmico que engloba tais mudanas.
Em especial nos ltimos 20 anos, observou-se, no Brasil, um salto do perfl de autossu-
fciente e mesmo de importador lquido de vrios produtos como milho e algodo para
a condio de net exporter, reconfgurando a dinmica antes estabelecida no eixo de super-
potncias como Estados Unidos e Unio Europeia. De 1993 a 2013, a produo nacional de
gros evoluiu de 68,0 milhes de toneladas para 186,9 milhes de toneladas, enquanto o
saldo de exportao de produtos agropecurios apresentou um crescimento mdio anual
de 13%, totalizando US$ 100,61 bilhes em 2013, vindo a conquistar um market share mun-
dial de 34% (BRASIL, 2014a; COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO, 2014).
Em relao protena animal, a produo brasileira corresponde, atualmente, a: 19%
de toda a carne bovina exportada mundialmente, 35% da carne de frango e 9% da carne
suna, acompanhando no s variveis, como crescimento populacional e de renda per
capita dos pases que apresentam um histrico de comrcio com a economia domstica,
como tambm expandindo sua infuncia para atender a novos demandantes, que ante-
riormente eram abastecidos por outras fontes ou mesmo no possuam um perfl consumi-
dor de carnes relevante.
O intervalo das duas ltimas dcadas crucial para entender a relevncia do Brasil
no trading global, em razo de fatores como a expanso da fronteira agrcola e o estabe-
lecimento do novo paradigma tecnolgico adotado na agricultura, principalmente pela
indstria de sementes. Esses e demais eventos exerceram infuncia direta na tecnifcao
agrcola, na elevao da produtividade mdia e, em ltima instncia, no crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB) do Agronegcio (de R$ 648 bilhes h 20 anos para cerca de R$
1 trilho em 2013) (CENTRO DE ESTUDOS AVANADOS EM ECONOMIA APLICADA, 2013).
Num movimento que teve origem na dcada de 1930 com o processo de substitui-
o de importaes, a interdependncia entre indstria e agricultura brasileiras permitiu
vnculos que tornassem a agricultura absorvedora de progresso tcnico, o que retrata a
presente efcincia produtiva do agronegcio brasileiro. Essa histria vem sendo traada
numa fora conjunta de planos governamentais voltados ao desenvolvimento agrcola e
de esforos da iniciativa privada em elevar o plano domstico ao patamar competitivo das
economias predominantes internacionalmente.
O presente Captulo traz luz um enfoque no papel dos agentes privados na inova-
o agropecuria brasileira, como tambm um retrato do atual desenvolvimento agrrio
liderado por tais agentes. Em um primeiro momento, sero tratadas as reestruturaes
recentes que ditaram novo ritmo agricultura do Brasil, sob uma abordagem tecnolgica
e uma chamada no tecnolgica, ou de gesto, ilustrando-as com estudos de caso. O
prximo tpico ser dedicado a especfcos questionamentos dos impedimentos ao pleno
desenvolvimento do agronegcio brasileiro. Por fm, ter-se- a diviso conclusiva englo-
bando ambas as partes numa viso do todo investigado.
Inovao tecnolgica e introduo
ao agronegcio brasileiro
O crescimento da internacionalizao da agricultura brasileira resultado de estmu-
los internos e externos, como a estabilidade macroeconmica do Brasil nos ltimos anos,
o crescimento global de demanda por alimentos impulsionado pelo aumento de renda e
a maior representatividade de corporaes domsticas em mbito internacional. Interna-
mente, conta-se com uma grande extenso de terras agricultveis, clima que possibilita
duas safras ao ano e tecnologias que multiplicam o rendimento das culturas.
Desde 1994, a populao nacional cresceu 29%, enquanto a produo de gros do
Pas elevou-se 160% (CLERES, 2013)
1
, sob inovaes de origem mecnica e bioqumica.
Segundo Souza,
O aumento da produtividade agrcola, em decorrncia da adoo de inovaes, expande
a oferta dos produtos. Se a curva de demanda permanecer inalterada, o novo equilbrio
do mercado ocorrer com reduo de preos e aumento das quantidades demandadas
(SOUZA, 2005, p. 2).
Parte signifcativa do excedente resultante das transformaes tecnolgicas imple-
mentadas foi direcionada ao mercado externo. Os principais responsveis pelo desenvol-
vimento da produo brasileira de gros foram as tcnicas utilizadas para melhorar tanto
produtos quanto manejo, alm da gesto das empresas no processo criativo.
Segundo Dosi (1988), a trajetria tecnolgica de uma empresa ou de uma indstria
defnida a partir do paradigma tecnolgico adotado. Na busca por inovao, a companhia
investe em conhecimento e em bases de pesquisa sobre a tecnologia ento vigente, alm
da dinmica mercadolgica que a circunda. O autor pontua trs fatores que, combinados,
promovem a mudana de padres nas corporaes. A primeira, demand pull, defne a ne-
cessidade do consumidor como incentivo primordial. As mudanas no perfl da demanda
determinam as diretrizes e o ponto de partida do mercado. Inovaes voltadas ao produtor
rural, segundo Yokoyama (2014), atendem basicamente necessidade de elevao de pro-
dutividade via melhoria na qualidade de sementes e melhoramento de solo, alm de redu-
o de custos e maior efcincia no manejo de culturas. O segundo fator, technological push,
refere-se combinao de um conhecimento j internalizado a um indito, promovendo
a criao de tecnologia diferenciada. Tal manobra, no entanto, limita as oportunidades de
progresso em respeito a determinados elementos, tais como regras, imperativos tcnicos e
o escopo de avano de cada cincia (YOKOYAMA, 2014).
Para a rea de melhoramento gentico, essa restrio imperativa. A pesquisa e o
lanamento de um novo produto, principalmente no campo da biotecnologia, estendem-
se por um prazo de, no mnimo, uma dcada, onerando os agentes envolvidos. De acordo
com Yokoyama (2014, p. 5), como consequncia, os investimentos das empresas tendem a
ter uma alta especifcidade no que diz respeito ao direcionamento de trabalhos de desen-
volvimento de novos produtos. Principalmente por esse motivo, a passagem para um novo
paradigma envolve, tambm, a condio de apropriao, que resume o terceiro fator des-
crito por Dosi (1988). Essa diz respeito ao grau de comprometimento da iniciativa privada
com o processo de inovao. As variveis so diretamente proporcionais: quanto maior a
certeza de proteo ao conhecimento gerado, maior a motivao das empresas em inovar.
1
CLERES
: projees de longo prazo 2013 (PLP2013). Uberlndia, 2013. No publicado.

Schumpeter, citado por Bellefame e Peitz (2010), argumentava que algum grau de
monoplio prefervel competio perfeita no estmulo ao processo de inovaes, prio-
rizando-as busca pelo bem-estar econmico, as leis em defesa propriedade intelectual
corroboram com tal raciocnio. A patente assegura ao inventor a rentabilidade via explo-
rao comercial exclusiva por perodo determinado. As seguintes discusses embasaro a
anlise sobre a sustentao ou a refutao de tal princpio no ambiente agrcola nacional.
Inovaes agrcolas de natureza
tecnolgica e administrativa
A soja , atualmente, a cultura com o maior nvel de biotecnologia em rea semeada
no mundo. Dos 175,2 milhes de hectares de culturas transgnicas plantadas em 2013,
48%, ou 84,5 milhes de hectares, corresponderam oleaginosa (JAMES, 2013). No Brasil,
91,1% da soja cultivada a cada safra geneticamente modifcada, o equivalente ao plantio
de 27,0 milhes de hectares.
A sojicultura foi adotada na regio Centro-Oeste brasileira em pequenas reas, de
forma experimental, trazida do Rio Grande do Sul, porm com um insucesso acarretado
pela no adequao do germoplasma da planta ao bioma Cerrado. Por meio de programas
como o Programa de Desenvolvimento da Regio Centro-Oeste (Polocentro), e sob grande
infuncia da Revoluo Verde, o governo federal fomentou pesquisas da Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e disponibilizou crdito subsidiado para agricultores
regionais testarem cultivares desenvolvidas pela Embrapa, estabelecendo novas fronteiras
e permitindo a expanso da oleaginosa no Pas (MIRANDA; GOMES, 2011). O amparo credi-
tcio do Estado na dcada de 1970 e em parte da dcada de 1980 foi imprescindvel para a
consolidao do agronegcio do gro no Brasil.
Os anos 1980, entretanto, foram marcados pelo chamado ajuste externo, tendo a
economia domstica sob grave necessidade de obteno de divisas e acentuada elevao
das taxas de juros internacionais. A agricultura voltada para as exportaes foi, portanto,
fortemente incentivada, principalmente via manobras cambiais. Em simultneo, o cresci-
mento do setor estimulado pela expanso da cultura da soja promoveu excelente desem-
penho geral do agronegcio, superior no s ao da indstria, como taxa de crescimento
total da produo brasileira por toda a dcada de 1980 (SOLOGUREN, 2004, p. 40).
Num segundo momento de crise, ainda no referido decnio, com a ameaa de
hiperinfao, acompanhada de medidas de restrio monetria e de conteno dos gas-
tos pblicos, o Brasil enfrentou a abertura econmica e a perda de programas setoriais
de incentivo que muito contriburam ao desenvolvimento agrcola em tempos passados.
(HELFAND; REZENDE, 2001, p. 249-295).
J na dcada de 1990, observou-se a intensifcao das aberturas comercial e f-
nanceira brasileiras, transformando de maneira defnitiva a participao do Estado no
fnanciamento do desenvolvimento de diversos setores, como na oferta de crdito rural.
A Figura 1 apresenta a progresso da disponibilidade de recursos pblicos ao agroneg-
cio para o intervalo 19691999.
Figura 1. Progresso da disponibilidade de recursos pblicos ao agronegcio brasileiro para o perodo
19691999 (em bilhes R$).
Fonte: Banco Central do Brasil (2008).
A condio monetria restritiva nacional nos anos 1980 fez com que o fornecimento
de crdito rural casse vertiginosamente no perodo seguinte, com recuperaes pontuais,
como em 1985 e em 1986. A evoluo do capital pblico direcionado ao agronegcio apre-
sentou queda mdia de 7,5% ao ano para o intervalo 19801999.
Alm da retrao observada, atentaram, como principal mudana no sistema credit-
cio, para a relao deste com as fontes de recursos.
Houve uma alterao profunda na forma de atuao do governo, que se apoiava pesada-
mente nos recursos do Tesouro Nacional. A mudana nos padres da atuao governamen-
tal fca extremamente clara quando se analisa o aumento na participao das fontes alterna-
tivas de fnanciamento. (GASQUES e CONCEIO, 1999 citado por SOLOGUREN, 2004, p. 48).
Nesse momento, com o distanciamento da agricultura de qualquer poltica pblica
preferencial, o agronegcio viu-se obrigado a buscar fontes adjacentes de investimento.
Estabelecia-se, ento, nova institucionalizao do setor, com alternativos meios de capta-
o de recursos e com a transformao da relao entre agricultores e indstrias, como,
por exemplo, na criao de pacotes de integrao agroindustrial (SOLOGUREN, 2004, p.
53). Assim sendo, inmeras fuses e aquisies se sucederam no agronegcio brasileiro,
que, por fm, podem ser divididas em dois grupos gerais: a verticalizao upstream das
multinacionais esmagadoras de gros e a transformao das corporaes de agroqumicos
em indstrias life science.
Verticalizao upstream no sistema agroindustrial
No primeiro caso, com o intento de maximizar a efcincia nas operaes de troca
entre insumos agrcolas e gros, alm de buscar por diversifcao da carteira de produ-
tos, as empresas esmagadoras de soja adquiriram as produtoras de matrias-primas para
fertilizantes. Segundo Sologuren (2004, p. 101), duas grandes frmas foram constitudas:
Bunge Fertilizantes e Cargill Fertilizantes, que assumiram signifcativa parcela do controle
acionrio do consrcio Fertifs; afora, polos menores, como o da Archer Daniels Midland
Company (ADM) e o da Louis Dreyfus, tambm acompanharam a tendncia. Segundo Paula
(2002, p. 113 citado por SOLOGUREN, 2004, p. 109),
O processo de concentrao de capital no setor tem o seu incio com as privatizaes
realizadas pelo governo. Esta trajetria inicia-se em agosto de 1992, quando a Fosfrtil foi
privatizada, tendo sido adquirida pelo consrcio Fertifs, que adquiriu 68,5% da empresa.
Na poca em questo, o consrcio Fertifs era formado pela empresa IAP, Manah, Solor-
rico e Cooperativa Agrcola de Cotia (CAC) (17,3% cada), Fertibrs (12%), Fertiza (10%) e
Takenaka (7%). O restante da composio acionria era dividido em um pool denominado
AMA-Brasil, composto por nove misturadoras e a Fertipar/Beker.
A estratgia de verticalizao foi a mais conveniente aos agentes, naquele recorte
histrico, como mecanismo de sobrevivncia e de expanso frente s instabilidades polti-
co-econmicas e como oportunidade mercadolgica proporcionada pela abertura do Pas.
Com isso, as empresas fortaleceram seu sistema de originao, expandiram sua atuao no
mercado e elevaram sua capacidade produtiva. Alm, houve grande facilitao das opera-
es de barter, que tornaram mais gil o processo de troca entre os elos da cadeia.
Sob uma perspectiva de gesto, a verticalizao upstream, que simbolizou uma ino-
vao no tecnolgica ao setor do agronegcio, transformou as regras de concentrao de
poder no processamento de gros, levando as companhias inovadoras a capacitarem-se
para atuar sobre quase todos os segmentos do Sistema Agroindustrial da Soja (SAG).
Sologuren (2004, p. 149-50) confrmou em sua pesquisa que, com perspectivas de
aumento nas compras antecipadas de insumos agrcolas em curto prazo, os produtores
rurais respondem a estmulos ao crdito. Como a iniciativa privada tornou-se o principal
fnanciador da agricultura brasileira, o exerccio da compra antecipada mostrou-se funda-
mental como meio para o fnanciamento do custeio de plantaes. A integrao processual
das multinacionais por meio de ao verticalizada propiciou tal dinamismo, reorganizando
o setor com a fnalidade de se atender a um perfl mercantil de produo e de distribuio
em larga escala.
Biotecnologia e a indstria life science
As atuais variedades de plantas derivam valor de duas fontes essenciais, as quais so
traits e germoplasma. Para que uma empresa do setor agrcola invista continuadamente
em biotecnologia e garanta sua competitividade, necessrio um centro de pesquisa e
desenvolvimento (P&D) de germoplasma, ou banco de material gentico. Do contrrio, no
possvel acompanhar a evoluo da indstria de sementes, sendo tal empresa rechaada
pela concorrncia.
Teve incio na dcada de 1990 no Brasil, simultneo ao processo de integrao ver-
tical das multinacionais esmagadoras de gros, a insero de vrias companhias do setor
de agroqumicos na indstria life science, segmento cientfco cujo estudo direcionado a
organismos vivos e sua interao com o ambiente externo.
Para que bem-sucedidas, as multinacionais devem ter acesso a trs ativos: biotec-
nologia, germoplasma e capital. As empresas de sementes detinham o germoplasma,
originado dos traits, as novas empresas de biotecnologia (NBF) eram responsveis pela
inovao tcnica e as empresas de agroqumica detinham o capital. Ao tornar-se um agen-
te da indstria life science, a companhia assumia a responsabilidade de equilbrio do trip
(biotecnologia-germoplasma-capital) (BJORNSON, 1998).
Dessa forma, o mercado brasileiro de defensivos agrcolas e de sementes, antes se-
gregado e pulverizado, foi mesclado e reestruturado, promovendo a ascenso de grandes
e hoje consolidadas empresas, agregando tecnologia e preciso industrial ao cultivo de
variedades e multiplicando o rendimento do setor. A Figura 2 ilustra o presente formato do
mercado aps os vrios take-overs que tiveram incio h cerca de duas dcadas em todo o
mundo.
Os benefcios da biotecnologia soja e sua ampla aceitao internacional contribu-
ram para a capitalizao das multinacionais e para a rpida adoo daquela por produtores
brasileiros. O mesmo foi observado em outras culturas, como na de milho e na de algodo.
A Figura 3 retrata a progresso dessas variedades transgnicas no Brasil para o perodo
2002/20032012/2013, alm de estimativas da consultoria Cleres

para a safra 2013/2014.
O referido intervalo marcou, portanto, uma nova etapa para o desenvolvimento agr-
rio brasileiro. O pioneirismo da Embrapa em tornar possvel o cultivo da soja no Cerrado
lanou abertura s multinacionais, j detentoras de conhecimento, de capital e de extenso
Figura 2. Estrutura da indstria de sementes.
Fonte: Howard (2009).
material gentico para contnuo lanamento de novas cultivares, e para ditar o parmetro
tecnolgico que deveria ser seguido dali em diante.
Alm de promover a produo de sementes em larga escala por meio do modelo
de negcio baseado em multiplicadores licenciados, levando-as a todas as regies de
cultivo brasileiras, principalmente as de fronteira agrcola, a iniciativa privada foi pioneira
na gesto do trip inovador. Observava-se no Brasil, sobretudo por setores vinculados
a agricultura familiar, uma viso distorcida em relao ao uso de tecnologia no ambiente
agrcola, atribuindo ao corporativo a soluo per se para o sucesso das inovaes lanadas.
A realidade ultrapassa a dicotomia compra e uso de pacotes tecnolgicos. Havia na
dcada de 1990, e adentrando o sculo 21, hiatos de organizao importantes para a efetiva-
Figura 3. Adoo de biotecnologia no Brasil, por cultura.
(1)
Estimativa Cleres
.
Fonte: CLERES

o da inovao produtiva no Brasil. O capital garante o novo, a mudana, porm no a aplica-
bilidade. As empresas produtoras de sementes e que, estima-se, dominam aproximadamente
80% (CLERES, 2013)
2
do registro de cultivares de soja do Pas, no s so responsveis pelos
produtos mais sofsticados lanados, como tambm estabeleceram maneiras sustentveis e
inteligentes de legitim-los na agricultura brasileira, por meio de uma extensa e profunda ca-
pilaridade juntamente aos usurios: o produtor rural. A Cleres estimou, em 2013, o cenrio
de registros de cultivares de soja das dez maiores organizaes brasileiras em percentual
de lanamentos num intervalo de 15 anos. A Figura 4 resume essa distribuio e o histrico
quantitativo do registro de eventos de soja geneticamente modifcada (GM) para o mesmo
perodo.
Observa-se que, dentre o grupo das dez principais empresas nacionais com registro
de cultivares, apenas duas so pblicas (UFV e Embrapa) e ambas possuem percentual
superior de lanamentos dedicados a variedades convencionais. As multinacionais detm
o maior nmero de registros de transgnicos, com uma taxa de inscrio mnima de 60%.
Ressalta-se que, afora o predomnio de gros GM entre os agentes analisados, ainda assim,
o registro de tipos de soja convencional perdurou, sempre atribuindo ao agricultor o poder
de escolha da tecnologia a ser utilizada no campo.
A transgenia de primeira gerao inovou no desenvolvimento de plantas resistentes
a insetos, doenas e tolerantes a herbicidas (permitindo um maior controle ftossanitrio
nas lavouras), reduzindo a necessidade de assistncia tcnica, de uso de mo de obra e de
defensivos agrcolas. A segunda gerao, por sua vez, investe em aspectos que visam o
2
CLERES

aumento de produtividade agrcola, por meio da melhor utilizao dos genes das plantas
e tambm por adaptar as plantas s limitaes edafoclimticas, como tolerncia seca,
aos solos salinos, entre outras. Investe tambm em atributos qualitativos, com caracte-
rsticas nutricionais diferenciadas. A segunda gerao de transgenia chegou ao mercado
estadunidense em 2013, com o milho tolerante seca e uma variedade de soja com teor
e caracterstica especial de leo (Vistive Gold Soybeans). O incremento de qualidade dos
gros, a facilitao no manejo e a reduo de custos resultam em ganhos de margem ao
produtor, independente de sua escala de produo, o que, em longo prazo, capitaliza-o e o
possibilita desenvolver seu negcio.
A Cleres sumarizou que, entre os anos de 1997 e 2013, com a efetiva adoo de
soja GM, o agricultor brasileiro recebeu o benefcio econmico de R$ 10,1 bilhes, num po-
tencial de R$ 16,3 bilhes. Para o intervalo 20142023, com as perspectivas de lanamento
da terceira gerao de transgnicos, capazes de intervir diretamente em tratamentos de
sade, com propriedades medicinais, dentre outras tecnologias ainda por vir, o ganho
potencial estimado pela consultoria dever ultrapassar os US$ 51,3 bilhes.
Figura 4. Registro percentual de cultivares de soja no Brasil e registro quantitativo de cultivares de soja
GM para o perodo 19982013.
Fonte: CLERES

A partir de 2003, sob normativa do os Decreto n 4.680, de 24 de abril, e das Leis 10.688,
de 13 de junho, e 10.814, de 15 de dezembro, que confguraram a nova Lei de Biossegurana,
estabelecendo diretrizes de segurana e mecanismos de fscalizao de atividades que en-
volvam organismos GM (COMISSO TCNICA NACIONAL DE BIOSSEGURANA, 2014), o lan-
amento de variedades de soja transgnica evoluiu mdia de 23% ao ano no Brasil, sendo
2013 o ano recordista, com 160 variedades GM inseridas no mercado. Concomitantemente, o
registro de cultivares convencionais apresentou queda de 8% ao ano.
O decreto de tais leis foi fundamental para o avano das pesquisas em transgenia
no Brasil, pois o respaldo jurdico estabelecido permitiu aos agentes envolvidos dar con-
tinuidade aos estudos concernentes, sem o temor da perda de grande capital investido
em P&D. Desde 1999, a produo comercial de soja GM no Brasil estava impedida, sob
contestaes iniciadas pelo Instituto de Defesa do Consumidor (Idec) e pelo Greenpeace
(EMBRAPA, 2003). Com as mudanas legais em 2003, cientistas de organizaes privadas e
pblicas obtiveram a segurana de que necessitavam para concentrar esforos na mudan-
a defnitiva do paradigma tecnolgico adotado na indstria.
A Figura 5 retrata a evoluo do registro de novos cultivares de soja no Brasil para o
intervalo 19982013.
O ganho dos registros de milho transgnico sobre os de convencional comportou-
se de maneira semelhante ao da soja, com a aprovao da Comisso Tcnica Nacional de
Biossegurana (CTNBio) em 2007 da primeira variedade GM do cereal, o milho Bt11, da
multinacional Syngenta. A Figura 6 ilustra o registro nacional de hbridos de milho para o
perodo 19982013.
Figura 5. Evoluo do registro de cultivares de soja no Brasil para o perodo 19982013.
Fonte: CLERES

Uma vez aprovado, o milho transgnico apresentou rpido crescimento em lana-
mento de novas variedades no mercado domstico. Desde 2007, este nmero elevou-se
mdia de 14% ao ano, enquanto o nmero de registros de cultivares convencionais decaiu
de 78 em 2008 para 50 em 2013 (CLERES, 2013)
3
. Mesmo o Brasil tendo sido o 13 Esta-
do a aprovar o milho GM, sua rpida adoo somada expanso de rea e evoluo da
produo de milho inverno projetaram o Pas segunda colocao no ranking mundial de
produo e de exportao, posicionando-o atrs apenas dos Estados Unidos. Atualmente,
ambos disputam o primeiro lugar nas exportaes mundiais do cereal.
Por trs desse crescimento h signifcativos e pesados investimentos em P&D, que,
sem a liderana de agentes privados, certamente no seriam arcados pelo Estado somente.
Numa ao conjunta de agentes privados e pblicos, as inovaes que embasaram tal pro-
gresso elevaram o Brasil ao ncleo de principais economias que determinam a produo e
a distribuio de commodities agrcolas no mundo.
Crdito rural e as operaes de barter
A tecnologia empregada nos gros brasileiros (em especial na soja e no milho) no
se limita a melhorias na manipulao de material gentico e na sua distribuio efciente,
infuenciando, tambm, a estrutura organizacional do mercado. O crescimento das mul-
tinacionais em ambiente domstico foi consonante ao das tradings, responsveis pela
comercializao e escoamento da produo nacional.
3
Fonte: CLERES

Figura 6. Evoluo do nmero de registros de cultivares de milho no Brasil para o perodo 19982013.
Fonte: CLERES

Figura 7. Evoluo da distribuio do crdito agrcola nas regies brasileiras para o perodo 20002012.
Fonte: Banco Central do Brasil (2008).
A dcada de 1980 no Brasil foi marcada no s pelo avano tecnolgico, mas princi-
palmente pela evoluo na gesto de recursos do agronegcio. At ento, o Estado, que
agiu como grande fnanciador do setor, viu-se em meio a uma crise fscal que acarretou em
restrio da capacidade de crdito para atender s crescentes demandas da agricultura,
especialmente na regio Centro-Oeste, que vivia a expanso da cultura da soja (SILVA;
LAPO, 2012; YOKOYAMA, 2014). A Figura 7 apresenta a evoluo da distribuio do crdito
agrcola nas regies brasileiras para o perodo 20002007 segundo dados do Banco Central
(Bacen) (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2008).
Embora a produo de soja no Estado do Mato Grosso tenha se elevado de virtual-
mente zero para 23,5 milhes de toneladas nas ltimas dcadas, o percentual de capital
disponibilizado para a regio decai mdia de 0,2% no perodo de dez anos. Numa anlise
geral, observa-se pouca alterao na distribuio de crdito rural no Pas, regalia das
transformaes ocorridas nos eixos de produo, em particular com o surgimento de novas
fronteiras agrcolas. O fornecimento de crdito tem se mostrado incoerente representati-
vidade das lavouras dos principais estados produtores da agricultura domstica.
Por meio da iniciativa privada, foram criados, portanto, mecanismos adjacentes de
fnanciamento que garantissem a continuidade de fornecimento de crdito ao produtor
brasileiro. O contrato de soja verde, um dos mais importantes poca, buscou impulsionar
a produo domstica via adiantamento de recursos aos sojicultores e entrega da colheita
agroindstria. J as Cdulas de Produto Rural (CPR), criadas em 1994, consistem em ttulos
ofciais emitidos por agricultores de vendas a termo de seus produtos agroindstria, as
quais so avaliadas pelo sistema bancrio.
Ambas as opes de fnanciamento, entre outras, deram origem s operaes de
barter, hoje responsveis por, estima-se, 40% de todo o contingente comercializado no agro-
negcio brasileiro. Essa manobra consiste em um mecanismo de fnanciamento de safra em
que o agricultor negocia a sua produo com a indstria de insumos, sem intermediaes
monetrias, que por sua vez a repassa s tradings, havendo, ento, a liquidao da operao.
A relao triangulada traz ganhos equilibrados s partes, fazendo com que a operao se
disseminasse rapidamente em todo o Brasil, principalmente a partir dos anos 2000.
Por tratar-se de commodities, as negociaes so feitas sob acordo de preos de
referncia nas melhores oportunidades de contratos negociados em bolsa. O produtor se
blinda das oscilaes de mercado e, em longo prazo, de possveis instabilidades polticas
que possam intervir no fornecimento de crdito pblico. A indstria fornecedora de insu-
mos, por sua vez, reduz o risco de inadimplncia, enquanto as tradings so benefciadas
com a facilidade em se centralizar a compra da produo de gros.
Em maior ou menor grau, as operaes de barter estiveram presentes em pratica-
mente todas as regies nacionais de fronteira agrcola nas ltimas dcadas, e atualmente
agem como o grande fnanciador da agricultura do Pas. Numa viso macro, o principal be-
nefcio, trazido por esse novo padro de fnanciamento rural, a sua capacidade de atingir
todas as esferas da agricultura, desde o pequeno ao grande produtor.
A pouca disponibilidade de capital prprio e a difculdade em obter crdito rural
representam uma das maiores limitaes encontradas pelo agricultor nativo na tentativa
de expanso de seu negcio. O retrato do fnanciamento pblico brasileiro aponta para o
atendimento de pessoa fsica e no de empreendimento. Considerando-se os custos totais
de produo de uma lavoura como varivel diretamente proporcional extenso de terra,
a distribuio creditcia haveria de considerar dimenses geogrfcas entre as variveis de
anlise. A Figura 8 exibe o tamanho mdio de uma propriedade dedicada sojicultura nas
diferentes regies do Brasil, dividindo-se o total de rea de estabelecimentos agropecu-
rios pelo nmero de estabelecimentos.
Observa-se, dessa forma, que a disponibilidade de crdito rural no conformada ao
tamanho mdio das propriedades de cada regio. O Nordeste brasileiro, por exemplo, cuja
rea mdia dos estabelecimentos de cultivo de soja a maior do Pas, participa em cerca de
8% do total de crdito distribudo anualmente.
Enfatiza-se, entretanto, que tal rea mdia representa apenas as propriedades
destinadas ao cultivo da oleaginosa. Numa abordagem geral, a agricultura nordestina
essencialmente familiar. Ainda, conforme pesquisa do Censo 2006, realizado pelo Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), conclui-se que mais de 60% das propriedades
rurais da regio (para todas as culturas) so de extenso de at dez hectares, sendo que
20% dessas se caracterizam por menos de um hectare.
Atualmente, a fronteira agrcola com o maior potencial expansivo do Brasil est situ-
ada ao Norte e Nordeste e constituda pelos estados da Bahia, do Maranho, do Piau e
do Tocantins, representados pelo acrnimo Bamapito. As regies receberam as primeiras
instalaes de empresas produtoras de gros na dcada de 1980 (MIRANDA; GOMES, 2011).
Essas, em sua maioria, venderam terras na regio Centro-Sul do Pas para a compra de reas
em solo nordestino de preo equivalente, porm at dez vezes maiores.
A grande rea regional de soja justifcada pelos focos de desenvolvimento: sul
maranhense (mdia de 2.661,9 ha por estabelecimento rural), extremo oeste baiano (m-
dia de 2.396,0 ha por estabelecimento rural) e sudoeste piauiense (mdia de 4.058,3 ha
por estabelecimento rural) (IBGE, 2013). Com extensas dimenses de terra, necessidade
Figura 8. rea mdia dos estabelecimentos
agropecurios destinados ao cultivo de soja
por regio brasileira.
Fonte: IBGE (2006).
de manuteno dos solos potencialmente arveis, emprego de mo de obra qualifcada,
entre outros, os produtores e empresas alocados na regio no prosperariam contando
apenas com o crdito pblico, fazendo-se necessrio o amparo da iniciativa privada no
fornecimento de insumos e no direcionamento do produto.
As operaes de barter exerceram, portanto, papel fundamental no estabelecimento da
cultura da soja e de outros produtos agropecurios nas regies Norte e Nordeste, principal-
mente no permetro Bamapito. No s as indstrias de sementes e de insumos buscaram alo-
caes regionais para potencializar o ganho em efcincia na distribuio de produtos, como
as tradings tambm se instalaram estrategicamente a fm de dinamizar o escoamento desses.
O resultado da empresarizao da soja nordestina se expande alm-fronteiras agr-
colas. O crescimento regional desse mercado incita ao desenvolvimento de toda a rea
circundante, tais como logstica, estruturas municipais, profssionalizao da mo de obra
local, construo de diversifcados parques industriais, alm de sinalizar ao Estado especf-
cas necessidades de investimento e atrair fundos brasileiros e internacionais.
Sob tais perspectivas, a produo de soja da regio, que em dez anos equivaleu a
3,7 milhes de toneladas, atingiu um crescimento de 54%, vindo a totalizar 5,7 milhes
de toneladas em 2013, numa expanso mdia de rea de 7,1% ao ano para o intervalo.
Segundo previses da Cleres (2013)
4
e IBGE (2006), at o ano de 2024 o Nordeste dever
produzir cerca de 12,8 milhes de toneladas, vindo a representar 11% do contingente total
brasileiro. Sob tais circunstncias, o PIB per capita regional, que variou aproximadamente
110% entre os anos de 2002 e 2009 (IBGE, 2013), sinaliza que o desenvolvimento econmi-
co nordestino, atrelado ao crescimento agrcola, dever assemelhar-se ao de localidades j
mais avanadas, como os estados de Minas Gerais e de Gois.
De modo geral, a intensifcao das exportaes regionais e de todo o Pas sob a
profssionalizao do setor agropecurio tambm impacta positivamente o meio ambiente.
O crescimento das culturas da soja, do milho e da cana-de-acar voltado para o mercado
externo submete as empresas a um maior critrio relacionado aos passivos ambientais
incorporados em seus produtos, j que muitos agentes internacionais, como a Europa,
priorizam compromissos dessa natureza.
Segundo Lapola et al. (2014), j se observa no Brasil, na presente dcada, uma dis-
sociao entre desmatamento e expanso agrcola, atribuda s diversas polticas pblicas
dedicadas preservao ambiental e nova organizao do setor. Os autores afrmam que
desde 2005 o desmatamento apresentou queda em todos os biomas brasileiros. Mesmo na
Amaznia, cuja iniciativa do Estado tem sido o principal fator em defesa da conservao da
4
CLERES: os benefcios econmicos da biotecnologia agrcola no Brasil: 1996/17-2012/13. Uberlndia, 2013.
No publicado.
foresta, h exemplos de aes de preservao por iniciativa privada, como a Moratria da
Soja (acordo de 2006 que impede o fnanciamento e a comercializao de gros originados
de reas desmatadas), projeto da Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais
(Abiove) e da Associao Brasileira dos Exportadores de Cereais (Anec).
Outro fator, contribuinte referida dissociao, remete-se grande extenso de
reas de pastagem degradada em territrio nacional. O potencial brasileiro de converso
de terras de pecuria em lavouras permite que essa seja exercida por, pelo menos, dez anos
datados de agora sem que haja grande impacto sobre as reservas legais (RL) e sobre as
reas de preservao permanente (APP) do Pas. Alm de estarem sob crivo judicial mais ri-
goroso, as propriedades cujo plantio requer abertura de reas brutas compreendem custos
mais altos do que aquelas em que h apenas a substituio de culturas.
O agronegcio brasileiro
e os gargalos decenais
Os ltimos 20 anos foram decisivos na mudana de paradigma tecnolgico do
agronegcio brasileiro, numa juno tripla de melhorias na administrao dos recursos
naturais, de emprego de engenharia gentica nas plantas e de evoluo das tcnicas de
gesto. O potencial produtivo do Pas seria insufciente para o desenvolvimento micro e
macroeconmico do setor no fosse a capacidade dos agentes em elevar a competitivida-
de dos produtos domsticos e em desenvolver bons mecanismos de gesto de riscos.
O salto tecnolgico da agricultura brasileira, a datar da dcada de 1990, a transformou
na autoridade que, hoje, responsvel por 35% dos empregos do Pas aproximadamente
20 milhes de postos de trabalho , alm de abranger cerca de 40% das exportaes totais
nacionais, movimentar mais de 500 indstrias fornecedoras de insumos, constituir de 4
milhes de propriedades rurais e contar com 400 cooperativas agrcolas (DEPARTAMENTO
NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES, 2012).
O visado estado da arte, entretanto, ainda apresenta-se distante da realidade dos
agricultores brasileiros, e diversos so os fatores que atravancam a evoluo da indstria.
Entre os mais signifcativos esto a infraestrutura e logstica do Pas, a carga tributria, bar-
reiras comerciais, questes ambientais, crdito rural e outros.
A questo logstica evidencia-se como o maior entrave ao avano agrcola. O modal
rodovirio representa, atualmente, mais de 60% das opes de escoamento de safra anu-
al, sendo economicamente invivel perante outras modalidades, como a ferroviria ou a
aquaviria. Por essa razo, o impacto do frete no preo da soja domstica gera um desgio
de 30,6% para o produtor, contra 16,5% no comparativo com a Argentina e de 13,3% para
Figura 9. Comparativo da participao dos modais de transporte no Brasil e nos Estados Unidos em
2013.
Nota: Os totais ultrapassam os 100% em funo de dupla contagem em casos especfcos.
os Estados Unidos, segundo pesquisa do Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES, 2012).
A Figura 9 contrape a distribuio de meios de transporte de commodities agrcolas no
Brasil e nos Estados Unidos, de acordo com informaes do Banco Mundial.
Sendo o maior produtor e exportador de acar, de caf e de suco de laranja do
mundo, ocupando o segundo lugar em produo e exportao de etanol e de gro de soja,
primeiro em exportao de carne bovina e liderando o ranking mundial de exportao de
carne de frango, o Brasil se classifcou em 45 lugar no Logistics Performance Index (LPI) de
2012, divulgado pelo Banco Mundial. Em sua ltima edio, publicada em 2010, o ndice
ordenou o pas em 41, abaixo de economias como Malta, Crocia, Polnia, entre outras,
pouco representativas no trading global.
Numa outra abordagem, defasagens na infraestrutura de armazenamento dos pro-
dutos agrcolas onera pesadamente o produtor. Ainda segundo a pesquisa realizada pelo
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (2012), a capacidade de armaze-
namento de gros brasileira corresponde a 10% da produo de uma safra, enquanto que
nos Estados Unidos aquela equivale a 65%, na Unio Europeia a 40% e na Argentina a 25%. O
potencial de armazenagem e sua posio estratgica so determinantes no deslocamento de
safra, e hoje so responsveis, parcialmente, pela sobrecarga observada nos portos de Santos
e de Paranagu e pela carncia alarmante de projetos de expanso desses e de inmeras
estaes porturias ao norte do Pas. As atuais regies de fronteira agrcola no Bamapito so
as de maior necessidade no planejamento de novas rotas de escoamento de produo.
Alm da clssica adversidade em relao infraestrutura, o setor agrcola tambm
limitado pelo chamado risco Brasil. Sob tica dos produtores, lida-se, atualmente, com
um sistema legal pouco efciente, em que h boas leis, porm aplicabilidade insatisfatria,
com um custo do capital mais caro do que em outros pases, e com complicadas estruturas
tributrias, que compem um mix destrutivo de custos elevados, desestmulo a investi-
mentos e comprometimento de competitividade.
Em relao s tarifas subordinadas s operaes agrcolas, a cultura da soja, principal
geradora de renda do setor, enfrenta graves impedimentos relacionados ao processamen-
to e agregao de valor commodity, que, saneados, gerariam melhores margens s
empresas. A soja em gro isentada do imposto sobre circulao de mercadorias e servios
(ICMS), porm aps seu processamento, h cobrana de transporte de um estado a outro.
Regies em expanso, como o Centro-Oeste (em especial nas fronteiras do Mato Grosso
e de Gois), so particularmente prejudicadas em razo da distncia dos portos. Sob tal
jurisdio, muitas multinacionais instaladas em ambiente domstico deixam de esmagar o
gro internamente e o exportam a pases cuja tributao menor.
O imposto excedente no s difculta o crescimento de agentes domsticos, como
tambm interpe o interesse de economias externas em investir no agronegcio brasileiro.
Em agravante, vigente hoje a Lei n
o
5.709, de 07 de outubro de 1971, que j sob vrias
alteraes normativas, limita a aquisio ou o arrendamento de imvel rural por pessoa
natural estrangeira no Pas e/ou por pessoa jurdica estrangeira autorizada a funcionar no
Pas, o que prejudica a atratividade comercial do Brasil e tambm atravanca a troca que
se estabelece quando corporaes estrangeiras manifestam interesse em instalar-se e
desenvolver-se em territrio nacional.
Aps a crise fnanceira internacional de 2008, a aquisio de terras por estrangeiros
intensifcou-se em todas as regies brasileiras, exigindo um posicionamento mais incisivo
da Advocacia-Geral da Unio (AGU) a respeito da Lei. Foi publicado, destarte, o parecer
LA-01 n 01/2010, alterando a viso sobre a diferenciao entre empresa e capital. Pre-
viamente, considerava-se que as restries compra e ao arrendamento de terras brasi-
leiras por estrangeiros no se aplicavam a empresas brasileiras sob controle estrangeiro.
Ulteriormente, a AGU reformulou tal interpretao, considerando, no presente momento,
que empresas brasileiras, cuja maioria do capital de origem estrangeira, equiparam-se
s empresas estrangeiras. Hage et al. (2012) calculou que a nova considerao da Lei n
o

5.709/1971 tenha gerado, somente em 2011 e em 2012, prejuzos da grandeza de US$ 15
bilhes ao agronegcio brasileiro, inibindo investimentos estrangeiros na forma de capital
de risco (HAGE, 2012, p. 28).
No s se perde a oportunidade de absoro de investimentos de fundos de capital
externo interessados na agricultura brasileira, como tambm muitos desses advm de
pases cujo prprio agronegcio est em expanso, e estudos acerca da dinmica doms-
tica so fnanciados para que haja absoro de tecnologias locais e de know how e sua
implementao nos pases de origem. Esses so candidatos a tornarem-se, futuramente,
potenciais competidores do Brasil no share internacional de commodities. Por fm, tal ma-
nobra de apropriao de conhecimento respaldada e reforada pelo frgil amparo legal
que envolve a propriedade intelectual e pela difculdade interna em proteger segredos
industriais.
Outro problema enfrentado por agricultores est relacionado baixa cobertura ofere-
cida pelo seguro rural no Brasil. Os riscos climticos agem diferentemente no solo brasileiro,
a depender da regio, sendo um exemplo o elevado grau de incerteza no Sul e baixo no
Centro-Oeste. Apesar de obrigatrio, o seguro atua numa parcela mnima do total produtivo.
De acordo com dados divulgados pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(Mapa), apenas 18% da rea nacional plantada de soja na safra 2009/2010 foi garantida com
o seguro rural (BRASIL, 2014b). Produtores direcionam as crticas adoo de uma baixa
produtividade, cujos parmetros de anlise so defnidos pelo IBGE. Em reas de grande
desenvolvimento da oleaginosa, como no Estado do Mato Grosso, sojicultores afrmam ser a
contratao obrigatria do seguro apenas um nus aplicado no custo de produo da safra,
e cujo benefcio muito baixo ou nulo (SILVA; LAPO, 2012; YOKOYAMA, (2014).
O timing dos melhores anos de atuao dos agentes pblico e privado em assistn-
cia e contribuio para o crescimento do setor de agronegcio coincidiu poucas vezes na
histria do Brasil. O presente cenrio confgura-se por diversos projetos iniciados e ampa-
rados pelo Estado, assumidos por produtores rurais e que, quando prsperos, tornaram-se
grandes demais e onerosos para ambas as partes, gerando defasagem de investimentos e
obras inacabadas. O sucesso de um setor agrcola inovador exige aplicaes de capital, de
tecnologia e inovaes administrativas proporcionais sua expanso e, para isso, preciso
que iniciativas trabalhem em sincronia, complementando-se em suas fragilidades.
As consequncias da inefcincia de aes conjuntas so observadas na organizao
poltico-econmica vivenciada no Pas. Quando uma empresa no amparada por leis e
polticas que incentivem o seu crescimento de maneira sustentvel e favorvel economia
domstica, ocorre o chamado desenvolvimento transnacional indivdual. O mercado vai
sendo, portanto, desenhado liderana de grandes e infuentes corporaes que sucede-
ram apoiadas em incentivos externos, em outras empresas ou mesmo em bancos privados
que atestaram a extenso do potencial que ainda poderia ser trabalhado na agricultura. As
relaes comerciais, as sociedades e os ncleos de conhecimento so constitudos, dessa
forma, de grupos de produtores brasileiros e estrangeiros, ou fundos internacionais, ou
entidades de pesquisa estrangeiras com disponibilidade de recursos para aplicao em
pesquisa agrcola, ora envolvendo o Estado brasileiro, ora no.
Consideraes fnais
A crescente relevncia da iniciativa privada na agricultura brasileira resulta dos
esforos na implementao de inovaes tecnolgicas em todos os elos da cadeia produ-
tiva. As multinacionais hoje desenvolvem as sementes, produzem os insumos, absorvem
a produo de milhares de agricultores e exportam as commodities, de maneira articu-
lada, sustentvel e competitiva. Por essa e por outras razes, no se pode mais falar em
agricultura no Brasil como setor subjugado indstria, mas sim em grandes complexos
agroindustriais que constituem signifcativa parcela do PIB nacional e que determinam o
rumo de mercados diversos.
O agronegcio brasileiro, ao contrrio de outros setores domsticos, componente
ativo de uma cadeia global de suprimentos. A esfera nacional conta com o desenvolvimento
de tecnologias e de insumos no exterior e os manipula internamente, transformando-os e
agregando valor mediante vantagens comparativas naturais, reexportando os excedentes
posteriormente.
Toda a reestruturao fsica, entretanto, no teria sido possvel sem as inovaes de
natureza administrativa ou no tecnolgicas. Havia, no ambiente pblico, grandes espaos
de organizao, ou um elo consistente que vinculasse tecnologia, processos produtivos
e agricultores permanentemente. No mesmo momento, o setor privado desempenhou a
tarefa de preencher tais lacunas, aproveitando as oportunidades geradas pelo Estado e
desenvolvendo-as em escala nacional, atingindo vrias esferas econmicas. As inovaes
que tiveram acontecimento na agricultura brasileira resumem-se, dessa forma, combina-
o de recursos com oportunidades, sejam elas regionais ou setoriais.
Atenta-se ao fato de que, no entanto, embora a iniciativa privada tenha protagoniza-
do o progresso do agronegcio nacional nas ltimas dcadas, o mrito no nico e nem
deve ser. O Brasil passa por grande carncia de coletivismo entre as partes, de organizao
e de articulao no melhor emprego dos recursos disponveis e das tecnologias desen-
volvidas. O Pas encontra-se em tima fase de conquista dos mercados de commodities
agrcolas, mas esta condio poderia estar muito melhor, cumprindo os agentes as respon-
sabilidades atribudas a cada qual.
Lida-se, hoje, com graves problemas logsticos, que minam a vantagem competitiva
do produtor brasileiro, encarregando-o dos prejuzos sofridos e consequentes de uma ine-
fcincia estrutural. A legislao desatualizada e por vezes contraditria no condiz com
a dinmica ou com as propores assumidas pelo agronegcio, desmotivando a indstria
a agregar valor, o que potencialmente geraria maior riqueza aos envolvidos. O sistema
judicirio condena o capital externo direcionado ao mercado domstico com anlises
processuais morosas e confitantes, que praticamente impedem seu acesso economia. O
agricultor se v desamparado economicamente quando em condio de quebra de safra,
sem que o seguro rural se faa valer do real custo de produo, o que eleva o risco de
investimento e difculta o acesso a crdito pblico.
Ademais, com crescente representatividade na ltima dcada, destacam-se corren-
tes de pensamento pblicas que preconceituam o desempenho do agronegcio, ante
ideologias desenvolvimentistas, sem a devida considerao dos recentes ganhos de pro-
dutividade do setor e sem o reconhecimento de sua relevncia para a economia como um
todo, sendo um dos nicos a contribuir seguramente para o equilbrio das contas pblicas.
Segundo dados do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (Cepea), entre
2000 e 2013, as exportaes agrcolas brasileiras expandiram 230%, enquanto os preos
externos evoluram num total de 101%. O saldo comercial setorial elevou-se 468% durante
o perodo, o que tem amenizado o defcit comercial oriundo de outros setores (CENTRO DE
ESTUDOS AVANADOS EM ECONOMIA APLICADA, 2013).
Sem receio de que a audcia impregne as crticas fundamentadas no presente arti-
go, assegura-se que a origem dessas vincula-se, em sua totalidade, falta de coletivismo
entre os agentes pblico e privado. preciso que o Estado aprimore seu perfl assistencial
e que trabalhe em projetos de reformulao que impulsionem o agronegcio e no que o
arrunem. Os agentes privados, por sua vez, continuam a orquestrar essa nova etapa do de-
senvolvimento da agricultura brasileira, porm sem a oportunidade de potencializar suas
capacidades, as quais se fariam realidade com polticas coesas e com objetivos unifcados
no divergentes.
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Captulo 5
Cooperativas brasileiras nos
mercados agroalimentares
contemporneos
Limites e perspectivas
Andrei Cechin
Captulo 5
Captulo 5 Cooperativas brasileiras nos mercados agroalimentares contemporneos: limites e perspectivas 481
Introduo
Mudanas estruturais no setor agroalimentar, como a homogeneizao dos hbitos
de consumo, o aumento da demanda dos consumidores por convenincia, a desregula-
mentao dos mercados, a liberalizao do comrcio internacional e a preponderncia de
padres de qualidade privados (HENSON, REARDON; 2005), implicam padres de consumo
extremamente exigentes. Acontecimentos recentes nesse setor aumentaram tanto a exign-
cia de garantias de produtos saudveis e seguros, como de prticas agrcolas sustentveis
(GRUNERT, 2005). Os atributos de qualidade ligados s caractersticas do processo de pro-
duo de alimentos tm se tornado cada vez mais importantes (LUNING; MARCELIS, 2006).
Assim, a interdependncia das transaes entre os agricultores, comerciantes, processadores,
varejistas e consumidores fnais representa um desafo para que se atendam tais exigncias
de qualidade. comum que diferentes arranjos institucionais, para coordenar tais interde-
pendncias, coexistam nos mercados agrcolas em todo o mundo (HENDRIKSE, 2007).
Uma relativa concentrao nos mercados pode exigir a organizao dos produtores
rurais em cooperativas. Historicamente, as principais funes das cooperativas agropecu-
rias para os produtores rurais so: a) barganha por melhores preos; b) possibilidade de
agregar valor ao produto; c) acesso a mercados, inclusive internacionais; d) possibilidade
de acesso e adoo de tecnologia. Alm disso, as cooperativas agropecurias geram e
distribuem de maneira equitativa a renda, numa dada regio, em decorrncia de sua es-
trutura organizacional. Os produtores rurais exercem a autogesto da frma cooperativa
e participam dos resultados econmicos da agregao de valor aos produtos agrcolas
(BIALOSKORSKI NETO, 2000).
Entre os diferentes arranjos, no entanto, as cooperativas enfrentam desafos parti-
culares para se adaptarem s novas realidades dos mercados agrcolas contemporneos
em razo de sua arquitetura organizacional. As cooperativas apresentam uma arquitetura
organizacional regida por princpios doutrinrios estabelecidos em 1844 em Rochdale, na
Inglaterra, quando se estabeleceu a primeira cooperativa na sua forma atual. Os princpios
doutrinrios cooperativos so: adeso voluntria e livre; gesto democrtica; participao
econmica dos membros; autonomia e independncia; educao, formao e informao;
intercooperao e interesse pela comunidade.
Os agricultores tm uma relao trplice com sua cooperativa (BARTON, 1989): de tran-
sao (uso), de propriedade e de controle. A distino-chave entre uma empresa privada
1
e
uma cooperativa no setor agroalimentar, no entanto, est na dimenso transao, ou seja, os
proprietrios da empresa cooperativa (e de suas unidades industriais, no caso de uma coo-
perativa agroindustrial) so tambm os fornecedores de matria-prima (HENDRIKSE, 2007)
e/ou compradores de insumos. Como a cooperativa um arranjo institucional voltado ao
associado, e no ao lucro do investidor como nas empresas privadas, uma questo que tem
sido levantada se necessrio, e como, modifcar a estratgia e estrutura da cooperativa de
modo que ela torne-se mais voltada para o mercado (BEVERLAND; LINDGREEN, 2007).
A importncia econmica das cooperativas agropecurias no Brasil vai alm de seu
nmero e de postos de trabalho criados, pois essas organizaes agregam valor e distri-
buem renda. Contribuindo com quase metade da produo do agronegcio brasileiro
(ORGANIZAO DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS, 2012), sua participao signifcativa
na produo de itens como soja, sunos, frango, algodo, leite e trigo, mas ocupam apenas
21,6% da rea cultivada. Em 2007, a renda mdia dos associados de cooperativas chegou
a R$ 237,00/ha, contra R$ 92,00/ha de no associados e contra a mdia nacional de renta-
bilidade, que foi de R$ 123,00/ha. Numa comparao entre municpios com pelo menos
uma cooperativa e aqueles sem nenhuma, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi
3,3% superior para quem dispunha de cooperativa na regio sul e chegou a 8,3% a mais no
Nordeste (ORGANIZAO DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS, 2009).
As cooperativas lograram ampliar seus negcios com o mercado internacional nos
ltimos 10 anos, acompanhando o aumento expressivo das exportaes agropecurias
do Pas. As exportaes do agronegcio cooperativo brasileiro concentraram-se principal-
1
Em ingls, comum fazer a distino entre cooperativas e empresas cujos donos so investidores (investor-owned
frms) e, logo, cuja orientao voltada ao investidor. Neste captulo, empresa privada tem esse signifcado.
mente nos produtos: acar refnado, soja em gro, carne de frango, farelo de soja, caf em
gro e etanol, que, em conjunto, responderam por 87% das exportaes das cooperativas
do agronegcio brasileiro. No entanto, quando comparada participao das cooperativas
na produo agropecuria do Pas, estimada em pouco mais de 40%, suas exportaes
diretas ainda so incipientes, uma vez que corresponderam a apenas 6,6% do total em
2009 no Brasil (BRASIL, 2014).
A diferena que ainda h entre participao das cooperativas na produo e nas ex-
portaes do agronegcio brasileiro indica uma necessidade de maior profssionalizao e
capacitao da gesto, para lidar com a necessidade maior de coordenao vertical exigida
pelos clientes internacionais. As cooperativas agropecurias no Brasil, no entanto, conti-
nuam sendo tradicionais em sua estrutura de direitos de propriedade e de controle, que
defnida pela Lei Federal n 5.764/1971 (BRASIL, 1971) seguindo os princpios doutrinrios
da Aliana Cooperativa Internacional (ICA) (COSTA et al., 2013).
Levando em conta as transformaes estruturais da agricultura brasileira nas ltimas
duas dcadas, este captulo se prope a esboar respostas para as seguintes perguntas:
em que medida os princpios cooperativistas tradicionais que regem as cooperativas no
Brasil se adquam realidade dos mercados agroalimentares contemporneos? Como
as cooperativas agropecurias brasileiras tm respondido aos desafos de coordenao e
inovao colocados pelos mercados agroalimentares contemporneos? Em que medida
existe um modelo de cooperativas que possa ser extrapolado para todas as cadeias agroa-
limentares e, principalmente, regies do Pas?
O captulo foi dividido em seis sees. Na seo Princpios cooperativistas, governana
e desempenho, os princpios cooperativistas so relacionados estrutura de governana e
gesto da cooperativa, e aos problemas clssicos de desempenho resultantes da estrutura
tradicional. Em Inovao, coordenao e cooperao, discute-se algumas inovaes na arqui-
tetura organizacional da cooperativa em outros pases e posiciona o Brasil nessa tendncia.
Argumenta-se que, mesmo a estrutura de direitos de propriedade e deciso permanecendo
tradicional, muitas cooperativas tiveram que imitar mecanismos de coordenao usados
por empresas privadas, para tornarem-se competitivas. A avicultura de corte serve como
exemplo, uma vez que diferentes arranjos coexistem nessa indstria. Finalmente, ainda
nesta seo, so exploradas algumas possveis vantagens da forma cooperativa. A seo
Extrapolar o modelo discute como outros pases e alguns estados brasileiros extrapolam
moldes tradicionais e como poderiam aplicar-se ao Brasil. Por fm, so apresentadas, em
Condies de sobrevivncia e desafos no sculo 21, as condies e os principais desafos a
serem enfrentados pelas cooperativas agropecurias brasileiras se quiserem sobreviver e
prosperar no sculo 21.
Princpios cooperativistas,
governana e desempenho
Em que medida os princpios cooperativistas tradicionais que regem as cooperati-
vas no Brasil se adquam realidade dos mercados agroalimentares contemporneos?
Problemas clssicos
Nas sociedades cooperativas, o associado assume, ao mesmo tempo, as funes de
usurio ou cliente da empresa e de seu proprietrio/gestor. Os empreendimentos coopera-
tivos que seguem os princpios doutrinrios que regem as cooperativas desde 1844, esta-
belecidos pela Aliana Cooperativa Internacional (ICA), enfrentam problemas estruturais de
desempenho em sua gesto. Um dos problemas deve-se ao fato da cooperativa necessitar
de capital para o seu funcionamento (BIALOSKORSKI NETO, 2000), enquanto a formao do
capital social por meio da integralizao de quotas partes dos associados sofre srias limi-
taes. As cooperativas enfrentam difculdades para se fnanciar, pois, alm da difculdade
que muitos produtores rurais enfrentam para disponibilizar recursos cooperativa, no h
incentivo para tal, j que as quotas-parte no so remuneradas e no h possibilidade de
transferi-las.
A no diviso entre uso, propriedade e controle da empresa cooperativa outro fator
que gera problemas estruturais de desempenho. Os associados so, ao mesmo tempo, pro-
prietrios da empresa cooperativa, usurios de seus servios e controladores da empresa.
Um dos problemas deve-se ao fato de que, na maioria das vezes, o produtor rural no pos-
sui o devido preparo e experincia para administrar um empreendimento agroindustrial. O
fator mais importante, no entanto, o confito existente entre a maximizao do valor da
empresa cooperativa e a maximizao do valor da empresa agrcola do produtor individual
associado. Por um lado, o associado aporta capital para a cooperativa, mas o valor de suas
quotas-parte no varia de acordo com o valor da empresa. O associado (que tambm
gestor), portanto, no tem incentivos para maximizar o valor da empresa, pois isso no
lhe aufere vantagens. Por outro lado, existe um incentivo para que o produtor maximize
o valor de sua empresa agrcola via mecanismo de preos favorveis, comprando insumos
da cooperativa a preos baixos e vendendo produtos para a cooperativa a preos altos
(BIALOSKORSKI NETO, 2000).
Nos anos 1990, em decorrncia de ajustes macroeconmicos, como a abertura do
mercado para a competio externa, as empresas de todos os setores da economia, in-
cluindo as agroindustriais, apresentaram estratgias, como o controle de custos, a moder-
nizao da gesto e a racionalizao de atividades de produo. Em qualquer empresa, a
agilidade e a adoo de estratgias corretas so de fundamental importncia para garantir
a adaptao necessria s mudanas nos mercados, mas no caso das cooperativas agro-
pecurias, isso torna-se mais difcil em virtude da complexidade de gesto (BIALOSKORSKI
NETO, 2003). Assim mesmo, muitas cooperativas se adaptaram e continuaram em uma
trajetria de efcincia, particularmente na regio Sul. No entanto, um nmero expressivo
de cooperativas no conseguiu se adaptar a tempo s novas condies, o que levou, em
casos extremos, sua liquidao e desaparecimento.
Em estudo sobre a trajetria das cooperativas agropecurias do Estado de So Paulo,
Bialoskorski Neto (2005), mostrou que, mesmo excluindo o desaparecimento de importan-
tes sistemas como a Cooperativa Agrcola (central) de Cotia (e quatro de suas singulares)
e a Cooperativa Central Sul-Brasil (e doze de suas singulares), o cooperativismo agrope-
curio paulista se desarticulou na dcada de 1990. Houve uma perda de participao no
total da produo do Estado de So Paulo e de abrangncia social e geogrfca. De 1992
a 2000, o nmero de cooperativas agropecurias em So Paulo foi reduzido de 136 para
127, enquanto o nmero de associados foi reduzido de 164.220 para 90.486. A mdia de
associados por cooperativa diminuiu signifcativamente, passou de 1.207 em 1992 para
apenas 712 em 2000 (BIALOSKORSKI NETO, 2005).
Na dcada seguinte, o nmero de associados dobrou, enquanto o de cooperativas
diminuiu um pouco, o que resultou em aumento expressivo na mdia de associados por
cooperativa, mesmo quando comparado ao ano 1992. Em 2012, eram 181.617 associados
e 121 cooperativas, resultando em mdia de 1.551 associados por cooperativa (ORGANIZA-
O DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS NO ESTADO DE SO PAULO, 2012). A recuperao
econmica do cooperativismo agropecurio paulista deve-se, em grande parte, expanso
da cultura da cana-de-acar no novo ciclo canavieiro dos anos 2000. Em 2004, as coope-
rativas agropecurias paulistas movimentaram R$ 10 bilhes, o que representou 30% do
PIB agrcola do estado (ORGANIZAO DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS NO ESTADO DE
SO PAULO, 2007). Em 2009, as cooperativas agropecurias paulistas exportaram um valor
US$ 1,1 bilho (15% a mais do que no ano anterior) e em 2013, entre os estados, So Paulo
liderou as exportaes das cooperativas, representando 34,3% do total (BRASIL, 2014).
Gesto da qualidade, desvantagens cooperativas
A estrutura organizacional de uma cooperativa tem implicaes para a gesto da
qualidade (HANF; KHL, 2005), especialmente em razo de dois dos princpios coopera-
tivistas tradicionais, ou seja, a adeso voluntria e livre, que signifca que as cooperativas
so organizaes abertas a todas as pessoas aptas a utilizar os seus servios e a gesto
democrtica, que signifca que as cooperativas so organizaes controladas pelos seus
associados, que participam ativamente na formulao das suas polticas, na tomada de
decises e que tm igual direito de voto.
Como a cooperativa decide sobre sua estratgia de maneira democrtica (e muitas
vezes pelo consenso), a tomada de deciso pode resultar em padres de qualidade inferio-
res aos padres impostos pelas empresas privadas aos seus fornecedores. Os padres que
a empresa privada aplica so decididos de forma unilateral, principalmente com o objetivo
de lucro. A cooperativa, no entanto, no uma organizao com fns lucrativos, uma vez
que seu principal objetivo prestar o melhor servio aos seus associados
2
.
Explorando as implicaes destas restries organizacionais para a manuteno e
melhoria da qualidade do produto, Merel et al. (2009) encontaram outras desvantagens
alm daquela imposta pela gesto democrtica. A cooperativa tem a obrigao legal de
aceitar e encontrar um mercado para todos os produtos de seus associados. Assim, como
a cooperativa no pode, em princpio, ser seletiva no recebimento dos produtos dos asso-
ciados, esses podem entregar toda a parte de sua produo que compradores alternativos
no aceitam. As cooperativas no conseguem excluir facilmente os associados marginais
em relao tecnologia, capacidade de produo e ao cumprimento com as normas de
qualidade. mais difcil para a cooperativa recompensar adequadamente os produtores
de mais alta qualidade, causando um problema de seleo adversa com redues na
qualidade do produto e/ou a sada dos produtores de alta qualidade da cooperativa. Como
resultado, a empresa cooperativa mais propensa a receber produtos com baixa qualidade
do que uma empresa privada. Desse modo, em um ambiente onde as exigncias de qua-
lidade vindas dos clientes (por exemplo, os supermercados) so cada vez mais rigorosas,
muitas cooperativas enfrentam problemas para tornarem-se competitivas.
Foi mostrado que os princpios cooperativistas tradicionais implicam em difculdade
de capitalizao, o que pode frear investimentos cruciais e, em gesto mais complexa,
podem resultar em falha na ao coletiva, quando, por exemplo, no se consegue atingir o
padro de qualidade exigido pelos clientes jusante na cadeia de valor.
Inovao, coordenao e cooperao
Como as cooperativas agropecurias no Brasil tm respondido aos desafos de coor-
denao e inovao colocados pelos mercados agroalimentares contemporneos?
2
Numa empresa privada, a pessoa se associa para participar dos lucros na proporo do capital investido,
confgurando-se como proprietrio ou acionista. Na empresa cooperativa, o cooperado visa ampliar seus lucros
particulares apropriando-se do lucro da cooperativa, maximizando os servios por ela oferecidos. Mesmo no
sendo uma empresa que visa ao lucro, ter que fazer investimentos. Para isso, foram criados mecanismos de
captao interna sem remunerao (PANZUTTI, 1999).
Inovaes organizacionais
Em todo o mundo, nos diversos setores da economia, os associados de uma coopera-
tiva formam a Assembleia Geral (AG), que se rene pelo menos uma vez por ano para tomar
decises importantes. Na AG, rgo mximo de decises, os associados da cooperativa
elegem os membros do Conselho de Administrao (CA), que tm a atribuio de gerir o
empreendimento cooperativo, e do Conselho Fiscal (CF), que tem a atribuio de fscaliza-
o da execuo oramentria da cooperativa (HENRIJ, 2005). Tradicionalmente, os votos
na AG so alocados com base em um voto por associado e o presidente do CA tambm o
Diretor Executivo da empresa cooperativa.
Ao longo das duas ltimas dcadas, muitas cooperativas agropecurias em pases do
norte da Europa, nos EUA e Oceania introduziram inovaes na sua arquitetura organiza-
cional. No modelo tradicional, os associados, via AG, delegam autoridade formal (tanto de
gesto de decises quanto de direitos de controle) para o CA nas decises operacionais e
estratgicas, mas mantm os direitos de controle de deciso sobre algumas decises im-
portantes (fuses, aquisies, dissoluo, etc.) e direitos ex post de validao. Nesse modelo
de governana tradicional, o CA integralmente responsvel pelo controle de deciso,
mas apenas um subconjunto dos membros do CA responsvel pela gesto da deciso.
As variaes do modelo tradicional podem ser agrupadas principalmente em tradicional
estendido e modelo empresarial (CHADDAD; ILIOPOULOS, 2013).
No Norte da Europa, o modelo tradicional de governana no mais adotado por
cooperativas agropecurias, isto , as variaes do modelo tradicional so mais comuns
(BIJMAN et al., 2013). O modelo tradicional estendido se caracteriza pela delegao da
autoridade formal para o CA. Os membros do CA, por sua vez, delegam autoridade real
equipe de gesto. H uma clara separao entre a autoridade formal e real, e entre funes
de controle de decises e gerenciamento de decises. Nos EUA, assim como na Oceania, o
modelo de governana dominante seguido por cooperativas agropecurias o tradicional
estendido.
Em algumas cooperativas do Norte da Europa, adota-se o modelo de governana
empresarial. Os associados delegam a autoridade formal e autoridade real para o CA, mas
retm os direitos de controle ex post da deciso no Conselho Fiscal. No modelo empresa-
rial, apenas participam do CA profssionais de fora, ou seja, no associados cooperativa,
responsveis pela funo de gesto da deciso.
No Sul da Europa, os modelos de governana cooperativa dominantes so o tra-
dicional e o tradicional estendido (BIJMAN et al., 2013; CHADDAD; ILIOPOULOS, 2013). O
modelo tradicional de governana adotado pela grande maioria das pequenas coope-
rativas agropecurias, locais em todos os pases mediterrnicos da Unio Europeia (UE).
Nas cooperativas maiores, no entanto, o modelo tradicional estendido adotado, em que
gestores profssionais so contratados para realizar a funo de gesto de decises. Num
amplo estudo (HANISCH et al., 2012) sobre a governana das 500 maiores cooperativas
agropecurias europeias, em oito diferentes cadeias de valor, foram identifcadas as se-
guintes inovaes organizacionais:
1) Nomeao de um gestor profssional que assume a gesto das decises. Trata-se
da separao entre o controle das decises (pelo conselho) e a gesto das deci-
ses (por parte dos gestores profssionais). Por um lado, entre as cooperativas
agropecurias europeias, mais de 60% delegaram seus negcios operacionais
para uma gesto profssional (ou um conselho de administrao profssional).
Por outro lado, tendo em conta que a amostra do estudo composta pelas maio-
res cooperativas em todos os setores, 60% pode ser considerada uma proporo
baixa, pois em quase 40% de todas as cooperativas, a gesto operacional do
negcio ainda da responsabilidade dos agricultores (como membros do Con-
selho de Administrao), assim como no Brasil.
2) Introduo do voto proporcional, seja ao valor da transao entre um associado
e a empresa cooperativa, ou ao valor da contribuio de capital do associado
individual. Essa inovao basicamente determinada pela legislao coopera-
tiva nacional. Da amostra de 500 cooperativas agropecurias na UE, 20% usam
votao proporcional.
3) Composio do Conselho de Administrao por no associados. Tradicionalmen-
te, o CA composto por associados das cooperativas. Embora em 19 Estados-
Membros da UE a legislao cooperativa permita que o CA inclua no associados,
isso s ocorreu em 14% das cooperativas da amostra.
4) Introduo de estruturas de propriedade hbridas. Enquanto na cooperativa
tradicional apenas os agricultores usurios so donos da cooperativa, ao
longo das duas ltimas dcadas, muitas cooperativas grandes diversifcaram
sua estrutura de propriedade. Em razo da necessidade de capital adicional, as
cooperativas comearam a atrair capital de no associados. O estudo encontrou
fnanciamento de cooperativas por no associados apenas na Dinamarca e Ale-
manha. O que tem se verifcado, no entanto, um processo de desmutualizao
nesses pases, ou seja, a converso de grandes cooperativas em empresas de
capital.
Onde est o Brasil nesse processo de mudana na arquitetura organizacional da
cooperativa?
Governana cooperativa no Brasil
As organizaes cooperativas brasileiras tm modifcado sua governana e estrat-
gias de mercado a um ritmo muito menor do que no restante do mundo, em grande parte,
em razo da falta de fexibilidade do arcabouo legal que rege essas organizaes.
Em 1971, foi promulgada a Lei n 5.764/1971 (BRASIL, 1971) que substituiu toda a
legislao anterior a respeito do cooperativismo e reuniu os vrios aspectos do movimento,
incluindo a unifcao do sistema em torno da representao nica pela OCB (ORGANIZA-
O DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS, 2014). A partir dessa lei, o cooperativismo tornou-
se um sistema organizado com representao nacional centralizada e representaes esta-
duais especfcas. O Estado defniu, via Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB), as
diretrizes que embasavam a gesto dessas organizaes, at a Constituio de 1988. Isso
acabou colocando essas organizaes em difculdade fnanceira, na medida em que as co-
operativas no conseguiam formular um gerenciamento competitivo. Um dos fatores que
contriburam para as crises vividas pelas cooperativas agropecurias nesse perodo, alm
da instabilidade econmica pela qual passou o Pas, foi a prpria governana interna, que,
protegida pela tutela do Estado, permitiu um crescimento irregular, com m administrao
e falta de comprometimento dos associados.
Embora no haja estudos sistemticos sobre o tema, o arcabouo legal brasileiro
no permite cooperativas com estruturas hbridas em direitos de propriedade, tampouco
permite no associados nos Conselhos de Administrao (CA) das cooperativas e o voto do
associado proporcional ao valor transacionado com a cooperativa ou sua quota-parte.
Em relao separao entre propriedade e deciso de gesto, a maioria das cooperativas
agropecurias brasileiras hoje concentra ambas as funes. Tambm por isso, o processo
de desmutualizao no tem ocorrido no Brasil. Como a gesto nas cooperativas efetu-
ada no Brasil diretamente pelos produtores associados, tal estratgia no exequvel. H
evidncias, no entanto, de que diferentes modelos de governana coexistem no Pas, pois
h um grupo que j adota modelos de governana que promovem a separao parcial
entre propriedade e deciso de gesto.
Num estudo emprico sobre a separao entre propriedade e controle nas coope-
rativas agropecurias brasileiras, Costa et al. (2013) encontraram uma continuidade de
diferentes modelos de governana distintos no Brasil com base no grau de separao
entre propriedade e as funes de deciso. As evidncias
3
sugerem a coexistncia de dois
modelos bsicos no Brasil: o modelo tradicional e o modelo tradicional estendido, com
3
A amostra de Costa et al. (2013) incluiu 77 cooperativas agropecurias sediadas em cinco estados diferentes no
Sul e Sudeste do Brasil: Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, e So Paulo, de tamanhos
diferentes (variando de 1 a 6.490 funcionrios) e operando em diferentes indstrias.
diversas variaes entre os dois, dependendo da medida que os proprietrios se envolvem
no controle de decises e funes de gerenciamento de decises.
Costa et al. (2012) observam uma dualidade de papeis entre a presidncia do CA e
a diretoria executiva em 65% das cooperativas pesquisadas. Em 74% das cooperativas em
que h dualidade, os membros do CA, incluindo o presidente, so eleitos diretamente pela
AG. Em 26% das cooperativas em que h dualidade, o presidente e os diretores com funes
executivas so nomeados pelo CA. Apenas 16% das cooperativas em sua amostra tinham
um perodo limite para o mandato dos membros do CA, incluindo os diretores executivos.
O estudo constatou que 27% das cooperativas pesquisadas tm separao parcial e apenas
8% tm separao completa entre o controle da deciso e as funes de gerenciamento de
decises.
Se, por um lado, o arcabouo legal que rege a governana corporativa das coopera-
tivas brasileiras pode frear a adaptao s novas circunstncias dos mercados agroalimen-
tares, por outro lado, em muitos aspectos, as cooperativas j emulam empresas privadas
nos arranjos contratuais da relao vertical com os fornecedores associados, em algumas
cadeias de valor.
Emulao de empresas privadas na forma de coordenar
A estratgia de produo de muitas cooperativas das regies Sul e Sudeste, a partir
da dcada de 1970, passou a ser a busca pela integrao vertical ( jusante) por meio da
industrializao, de modo a agregar valor aos produtos e evitar a intermediao comercial.
Para concorrer com as grandes empresas agroindustriais era, e ainda , imprescindvel a
capitalizao e o investimento em modernizao e expanso. O problema dessa estratgia,
no entanto, est na difculdade que as cooperativas tm de se fnanciar, e nas divergncias
de interesses de seus associados, que s aumentam com o nmero de membros. Assim,
passou a ser necessria a busca por efcincia e a utilizao das sobras lquidas das receitas
da cooperativa para reinvestimento. S assim, as cooperativas agropecurias brasileiras se
manteriam economicamente saudveis.
Um estudo de Bialoskorski Neto (2004) mostrou que 73% das cooperativas agrope-
curias do Estado de So Paulo capitalizavam as sobras e no distribuam nenhum resul-
tado econmico em dinheiro aos associados. E esse modelo, em que a cooperativa investe
no ganho imediato dos membros e no faz distribuies de sobras ou a restituio futura
do capital social investido, tornou-se o mais comum no Brasil. O retorno da participao
econmica dos associados tem sido feito, via de regra, em relao a preos e diferentes
servios, como informaes e tecnologia.
O novo contexto (abertura, maior competio e menor interveno estatal nas
diretrizes das cooperativas) tornou necessrias alteraes nas estratgias de gesto e go-
vernana dessas organizaes, e uma maior preocupao com a fdelizao dos associados.
Nas cooperativas do Estado de So Paulo, por exemplo, houve, por um lado, uma ntida
busca de reduo de custos, uma vez que o nmero de funcionrios por cooperativa re-
duziu signifcativamente. Por outro lado, houve um aumento considervel no treinamento
de diretores e gerentes das cooperativas, aparentemente considerando a importncia de
preparo para gesto, pois as situaes de negcios exigem cada vez mais preparo e nvel
educacional (BIALOSKORSKI NETO, 2005).
Muitas cooperativas tm imitado empresas privadas na modernizao da gesto,
tornando-a operacional. Consequentemente, tem ocorrido uma emulao dos mecanis-
mos de coordenao usados pelas empresas privadas do setor para garantir a quantidade
e qualidade do fornecimento dos associados. Uma gesto mais operacional permite que
as cooperativas defnam e apliquem efetivamente as normas de qualidade para o forne-
cimento, controlem a qualidade dos produtos, monitorem os processos produtivos dos
associados, e, no limite, excluam daquela atividade especfca associados que no atendem
s exigncias da cooperativa (BIJMAN, 2009; HANF, 2009).
Com a fnalidade de monitorar a fdelidade e reduzir o risco de oportunismo do as-
sociado, emergiram no Brasil relaes contratuais entre cooperativa e produtor associado.
Tradicionalmente, o associado livre para entregar sua produo e para adquirir insumos
pela cooperativa, isto , no h obrigatoriedade de transaes. A consequncia disso que
se as cooperativas investem em instalaes para armazenar e/ou processar as commodi-
ties, e os associados no cumprem as promessas de fornecimento, a efcincia da organiza-
o seriamente comprometida. Os arranjos que surgiram para evitar tal inefcincia so
expressos, por exemplo, em clusulas de exclusividade na entrega, ou seja, de fdelidade.
Embora presentes com frequncia nos estatutos das cooperativas, raramente tais clusulas
so executadas (SERIGATI; AZEVEDO, 2013).
O modelo de integrao da avicultura de corte um bom exemplo da emulao, por
parte das cooperativas, dos arranjos contratuais e mecanismos de coordenao existentes
entre integradora privada e produtor integrado.
Avicultura de corte no Brasil: o modelo integrao
A avicultura de corte no Brasil tem crescido substancialmente nas ltimas dcadas.
Passou a ser um dos maiores produtores mundiais, produzindo quase 11 milhes de tone-
ladas em 2009 e o primeiro em exportao (ASSOCIAO BRASILEIRA DOS PRODUTORES E
EXPORTADORES, 2009). A produo de carne de frango altamente concentrada na regio
Sul e no Estado de So Paulo. O Estado do Paran historicamente apontado como um
grande produtor e exportador de frangos de corte no Brasil. Em 2002, o estado assumiu
a liderana absoluta na produo e, em 2009, exportou 26% do frango exportado pelo
Brasil (ASSOCIAO BRASILEIRA DOS PRODUTORES E EXPORTADORES, 2009). Dos 25 maio-
res exportadores de carne de frango, seis deles so cooperativas, dos quais quatro so do
Estado do Paran (ASSOCIAO BRASILEIRA DOS PRODUTORES E EXPORTADORES, 2009).
A carne de frango foi o terceiro principal produto exportado pelas cooperativas em 2013,
atrs apenas dos produtos do complexo soja e do acar (BRASIL, 2014).
As necessidades de coordenao nesse setor so altas, no s por causa das exign-
cias de segurana e qualidade, mas tambm por causa dos riscos especfcos de produo,
pois a relao entre insumos e produo afetada tanto pelo manejo do avirio quanto
por fatores inesperados, como doenas. Parte do risco de produo afeta apenas um nico
produtor e parte dele afeta muitos produtores (KNOEBER; THURMAN, 1995). A produo
organizada por grandes empresas integradoras que fornecem a alimentao, os servios
veterinrios, a assessoria tcnica, e os pintainhos para que os produtores integrados os
engordem (MARTINEZ, 1999).
O mecanismo de coordenao mais comum, entre empresa integradora e produ-
tor integrado, um contrato de produo com uma frmula de pagamento que vincula
a remunerao do agricultor sua efcincia de produo, observada no lote de frangos
fornecidos (KNOEBER; THURMAN, 1995). Quanto maior o peso mdio do frango e a sobrevi-
vncia do grupo e quanto menor a idade de abate e a converso alimentar (quantidade de
rao convertida em carne de frango), maior ser a remunerao recebida pelo produtor.
Se a taxa de converso alimentar, por exemplo, maior para um produtor individual do que
para a mdia dos produtores que fornecem empresa integradora, o produtor individual
ter um preo mais baixo pelo quilo de carne (INSTITUTO PARANAENSE DE DESENVOLVI-
MENTO ECONMICO E SOCIAL, 2002). Portanto, nenhum produtor individual arca com a
parte do risco de produo que comum a todos.
Em conformidade com as prticas em outras partes do mundo (KNOEBER; THURMAN,
1995), no Brasil, os produtores integrados arcam somente com a parte idiossincrtica do
risco de produo, enquanto que a parte comum do risco transferida dos produtores
individuais para a empresa integradora. Alm disso, os contratos especifcam os regimes
de desconto para baixa qualidade. Clusulas como essas visam dissuadir comportamentos
oportunistas e incentivar a melhoria das prticas de produo (MARTINEZ, 1999).
Na indstria de frangos de corte, os padres de qualidade referem-se tanto quilo
que intrnseco, ou seja, qualidade da carne de acordo com o sabor e a textura, por
exemplo, quanto ao aspecto sanitrio e de bem-estar animal (a qualidade do processo de
produo) (ARAMYAN et al., 2006). Tanto a Unio Europia quanto o Japo, dois grandes
importadores da produo brasileira, estabelecem rgidos padres de qualidade no que
diz respeito ao bem-estar animal e responsabilidade ambiental das empresas. Outros
pases, como a China, tm normas mais especfcas, mas altamente relacionadas sanitria
e de bem-estar, como a ausncia de calos nas patas dos frangos. O desempenho nesses
requisitos depende, em grande parte, da gesto do avirio (MOURA et al., 2010).
Os grandes integradores nessa indstria, sejam cooperativas ou empresas privadas,
monitoram rigidamente os processos de produo dos produtores rurais fornecedores
(CECHIN et al., 2013a). O monitoramento de cada fornecedor feito no apenas para medir
e manter o controle da efcincia de produo de cada avirio, mas tambm para garantir
a conformidade com os requisitos de qualidade. As cooperativas que atuam na avicultura
de corte, principalmente no Paran e em Santa Catarina, tm um rigoroso controle de
qualidade, e podem mesmo vir a excluir associados desse ramo de negcios especfco se
o associado se mostra inefciente e incapaz de cumprir com as normas de qualidade por
muito tempo.
No que diz respeito fdelizao, comum, entre cooperativas nesse setor, que haja
clusula no contrato explicitando que, em caso de entrega de frango para empresas que
no a contratante, ou de uso privado dos insumos fornecidos pela integradora, o produtor
estar sujeito a sanes administrativas e ter de reembolsar a integradora. Sanes ad-
ministrativas variam de suspenso da produo durante um perodo determinado at a
resciso do contrato (CECHIN et al., 2013a).
Nessa indstria coexistem empresas privadas e cooperativas, que esto sujeitas
aos mesmos padres de qualidade dos clientes jusante na cadeia de valor (SINDICATO
DAS INDSTRIAS DE PRODUTOS AVCOLAS DO ESTADO DO PARAN, 2010) e que utilizam
arranjos contratuais muito semelhantes com a base de produtores rurais fornecedores. A
cooperativa e a empresa privada usam os mesmos mecanismos de incentivo e controle
da efcincia e da qualidade do produto e do processo produtivo dos seus fornecedores
(CECHIN et al., 2013a).
Onde estaria a diferena entre as empresas privadas e as cooperativas do setor agro-
alimentar, se as ltimas, para tornarem-se competitivas, emulam muitos dos dispositivos
usados pelas primeiras para coordenarem a relao com seus fornecedores?
Explorando possveis vantagens da forma cooperativa
Mesmo com os problemas inerentes sua arquitetura organizacional, as cooperativas
agropecurias possuem capacidade de gerenciar de forma efciente um grande numero
de contratos e conseguem, assim, diminuir custos de transao e de comercializao para
as empresas produtoras de insumos e para as empresas exportadoras, em razo de sua
grande capilaridade (ZYLBERSZTAJN, 1994). A capilaridade dessas organizaes permite
tambm uma ampla difuso de tecnologias e prticas agrcolas.
Em vez da distribuio de sobras, a funo mais frequente das cooperativas agrope-
curias no Brasil a oferta de servios, como anlises qumicas do solo, assistncia tcnica,
informaes de mercado, crdito e monitoramento por satlite, juntamente com melhores
preos para as commodities agrcolas e para as aquisies de insumos (BIALOSKORSKI
NETO, 2004). Tais servios reforam a caracterstica mais relacional e informal do comporta-
mento dos associados com a organizao cooperativa. A estreita relao entre associados e
cooperativa e o decorrente menor grau de assimetria de informao (SYKUTA; COOK, 2001)
podem proporcionar-lhes um diferencial competitivo, uma vez que permite a coordenao
menos dispendiosa da transao.
Relao associado/cooperativa
Num estudo que comparou a qualidade da produo de frango de corte
4
entre asso-
ciados de uma cooperativa e fornecedores integrados a uma empresa privada, ambas no
Paran, Cechin et al. (2013a) encontraram que os associados da cooperativa tinham melhor
desempenho que os integrados da empresa privada. O estudo procurou explorar algumas
caractersticas da relao fornecedor/processador que poderiam explicar a diferena na
qualidade.
Apesar do sistema de controle de qualidade na cooperativa visar padronizao da
qualidade, a ausncia de tecnologia especfca nos avirios mais tolerada pela cooperati-
va do que pela integradora privada. Por um lado, o controle de qualidade da cooperativa
mais suscetvel de ser infuenciado pela relao entre os agricultores e assistentes tcnicos/
extensores rurais da cooperativa, gerentes de qualidade e gerentes de produo. Por outro
lado, os integrados cooperativa recebem mais suporte tcnico da empresa para adaptar-se
a requisitos de qualidade especfcos (CECHIN et al., 2013a). Tal suporte tcnico pode con-
trabalanar a seleo adversa, um problema tradicional em cooperativas agropecurias.
As cooperativas agroindustriais, via de regra, foram a inovao de acordo com seus
interesses econmicos e fnanceiros, at mesmo independentemente da opinio dos asso-
ciados, ou seja, os mercados determinam a inovao, no os associados ou as caractersticas
produtivas dos produtores e, menos ainda, suas preferncias. As cooperativas tm, assim, o
papel de difundir inovaes entre produtores associados por meio de sua assistncia tcni-
ca. A diferena est na maior tolerncia da cooperativa heterogeneidade tecnolgica dos
4
O indicador de desempenho de qualidade usado por Cechin et al. (2013a) a proporo de lotes que tiveram
desconto em razo de calos nas patas dos frangos. A proporo defnida como o nmero de lotes entregues com
desconto dividido pelo nmero total de lotes entregues. A medida para o desempenho de qualidade , portanto,
uma razo de zero a um. Quanto mais baixa a razo, maior a qualidade.
fornecedores. Se, por um lado, a base de fornecedores da cooperativa apresenta uma maior
heterogeneidade relativa a capacidade tecnolgica e a produo efciente e alta qualidade,
podendo comprometer a efccia da empresa, por outro lado, a cooperativa pode decidir
alocar recursos para treinar e capacitar aqueles produtores com menor capacidade tecno-
lgica (CECHIN et al., 2013a).
Difuso de inovaes tecnolgicas
A inovao uma importante fonte para o incremento da efcincia no setor agroin-
dustrial, pois melhora o desempenho tcnico, econmico e organizacional da produo
(GONCHAROV; RAU, 2009). O grande desafo, no setor agroalimentar, ajustar os processos
de inovao s novas demandas de mercado e ao novo pblico consumidor (COTI-ZELATI et
al., 2012). A inovao consiste em uma nova combinao de conhecimento e competncias
existentes, podendo resultar no aperfeioamento do produto e do processo organizacio-
nal, acesso a novos mercados e descoberta de novas fontes de matrias-primas. A difuso
da inovao a sua introduo e adoo por concorrentes ou outros usurios (DOSI, 1984).
As cooperativas agropecurias so, principalmente, um importante instrumento de
difuso de tecnologias no Brasil rural, em particular, de melhorias em preparao do solo,
no cultivo, na colheita e na ps-colheita. As cooperativas disseminam a informao a todos
os seus associados produtores, o que permite uma implementao de mudanas mais
abrangentes no grupo, quando se compara a um grupo de produtores no associados.
Um caso emblemtico o do plantio direto
5
. Em 1983, a Empresa Brasileira de Pes-
quisa Agropecuria (Embrapa), em cooperao com a Cooperativa Central de Laticnios do
Paran (CCLP), iniciou trabalhos de pesquisa em plantio direto, gerando o Informativo Plan-
tio Direto, primeiro peridico de circulao nacional sobre o tema. As cooperativas Arapoti,
Batavo e Castrolanda, no Paran, criaram, em 1984, a Fundao ABC, unindo a assistncia
tcnica aos produtores, para adaptar e desenvolver tecnologias em plantio direto (DENAR-
DIN, 2014).
A Cooperativa Agrcola Mouroense (Coamo), assim como outras cooperativas
agroindustriais paranaenses, desempenha papel importante no aumento de produtividade
dos produtores via transferncia de tecnologia. Apenas 1% dos produtores colheram mais
de 350 sacas de milho por alqueire na safra de 1994/1995. Esse nmero evoluiu para 79%
na safra 2010/2011. Na soja, os nmeros comprovam o incremento das produtividades nas
ltimas dcadas. Na safra 1994/1995 apenas 4% dos cooperados colhiam mais de 145 sacas
5
O plantio direto integra tcnicas que buscam melhorar as condies ambientais, relativas gua, ao solo e
ao clima, para explorar da melhor forma possvel o potencial gentico de produo das culturas. Possibilita a
minimizao de custos por unidade produzida a partir da maximizao da produtividade de insumos e de mo de
obra (HERNANI, 2014).
por alqueires. Nmero que saltou para 54% na safra 2010/2011. A estao de pesquisa da
cooperativa fundamental no processo de transferncia de tecnologia. Foram realizadas
correes de acidez e, principalmente, de fsforo, que melhoraram o solo. A rotao de
culturas, o plantio direto e o sistema integrao lavoura pecuria modifcaram os compo-
nentes fsico-qumicos e biolgicos do solo, permitindo esse aumento de produtividade
(COOPERATIVA AGROINDUSTRIAL MOUROENSE, 2014).
Queiroz et al. (2012) encontraram que a associao de produtores de acerola a uma
cooperativa levava maior induo de inovaes de processo, de produto e de gesto. Os
produtores de acerola associados foram induzidos pela cooperativa, enquanto os produ-
tores no associados tinham variadas fontes de induo, tais como a iniciativa do prprio
produtor, do fornecedor de insumo e, principalmente, com a experincia de outro produ-
tor. Em relao disseminao das melhorias, na colheita, por exemplo, enquanto as boas
prticas agrcolas passaram a ser adotadas por todos do grupo associado cooperativa, no
outro grupo, a prtica foi adotada por um nico produtor, no caso, o produtor lder.
Alm do papel importante na difuso de tecnologias, existem algumas iniciativas
de P&D agrcola partindo de cooperativas brasileiras. A liderana nacional na produo de
variedades de soja e trigo no Brasil , na verdade, uma intercooperao de cooperativas,
principalmente do Paran
6
. A Cooperativa Central Agropecuria de Desenvolvimento
Tecnolgico e Econmico (Coodetec) uma geradora de inovaes na agricultura, a qual
nasceu da preocupao dos agricultores em desenvolver estrategicamente suas prprias
tecnologias e cultivares de soja, trigo, algodo e hbridos de milho.
Extrapolar o modelo
Em que medida existe um modelo de cooperativa que possa ser extrapolado para
todas as cadeias agroalimentares e, principalmente, regies do Pas?
As exigncias em torno da competitividade levaram cooperativas dos Estados Uni-
dos, do Norte da Europa e da Oceania a adotarem novas estratgias e novas estruturas de
direitos de propriedade e deciso, como mostrado anteriormente neste Captulo. Mesmo
assim, no h um modelo em comum a essas cooperativas, e sim uma diversidade de mo-
delos de governana corporativa, estrutura de direitos de propriedade e deciso (BIJMAN
et al. 2013, CHADDAD; ILIOPOULOS, 2013; HANISH et al., 2012). Nos EUA, as cooperativas
de nova gerao permitem que as quotas-parte sejam transferveis entre os membros do
quadro de associados, fazendo assim com que possuam um valor de mercado que pode
6
A Coodetec formada por 26 cooperativas do Paran, seis do Rio Grande do Sul, duas de Santa Catarina, uma
de So Paulo, uma de Gois e uma de Mato Grosso do Sul.
aumentar ou diminuir, conforme o desempenho da organizao. O investimento inicial in-
dividual mais alto e o associado tem direito a receber dividendos dos resultados obtidos
pela cooperativa, proporcionalmente ao capital investido, alm da sua movimentao. Sur-
ge, assim, a possibilidade de o associado benefciar-se como investidor (CHADDAD; COOK,
2004). As Cooperativas de nova gerao tm limite de associados, ou seja, no so abertas
como as cooperativas tradicionais.
No Brasil, ao contrrio, o quadro de associados aberto, o investimento inicial indi-
vidual relativamente baixo, cada associado tem um voto e as quotas-parte so intrans-
ferveis. O Brasil uma sociedade de caractersticas culturais de comportamento social
mais coletivista (HOFSTEDE, 2001). A organizao cooperativa percebida como um bem
pblico, comum comunidade, em um senso de propriedade comum ou bem pblico
(BIALOSKORSKI NETO, 2004). A tese de Bialoskorski Neto (2004) de que as cooperativas no
Brasil no assumem uma defnio mais clara dos direitos de propriedade privados sobre o
capital por estratgia ligada ao ambiente institucional e ao padro cultural no Pas. Haveria
uma lgica organizacional particular em que a no defnio de direitos de propriedade
gera comportamentos informais que permitem uma maior fexibilidade de relaes. Tal
fexibilidade, por sua vez, permite ao associado que participa ativamente obter maiores
benefcios das organizaes cooperativas.
Embora o modelo de governana e de estrutura de direitos de propriedade e deci-
so seja predominantemente o tradicional em todo o Pas, difcil exportar modelos tidos
como de sucesso para outras regies. A funo de uma cooperativa, e mesmo a necessida-
de de sua existncia, varia com a concentrao de mercado, com o perfl socioeconmico e
cultural dos agricultores e muito entre as regies do Pas.
O modelo de cooperativismo da regio Sul, em especial do Estado do Paran, tido
como de sucesso econmico. Cerca de um tero dos produtores rurais do Estado do Paran
so associados. So 80 cooperativas agropecurias, que respondem por 55% do PIB agrcola
e 38% da capacidade industrial do estado. As cooperativas participam com 77% da produ-
o de cevada, 74% da soja, 64 % do trigo, 61% do milho, 40% do leite para benefciamento
e 28% das aves para corte, no estado (ORGANIZAO DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS
NO ESTADO DO PARAN, 2012). Assim, as cooperativas so, em muitos municpios desse
estado, as mais importantes empresas, maiores empregadoras e geradoras de receitas. As
cooperativas do Paran participam de forma intensa em todo o processo de produo,
benefciamento, armazenamento e industrializao. De toda matria-prima recebida pelas
cooperativas, 43% industrializada (ORGANIZAO DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS NO
ESTADO DO PARAN, 2012). Alm disso, tm sido importantes instrumentos de difuso de
tecnologias e do crdito rural, de prticas de manejo e conservao de solos e de manejo
integrado de pragas.
Historicamente, nesse estado, as cooperativas foram instrumento relevante para
viabilizar a pequena e mdia produo familiar atomizada. A expressiva participao dos
pequenos e mdios produtores (com rea de at 50 ha) nas cooperativas agropecurias do
Paran, representando 70% de seu total de associados, evidencia a importncia das coope-
rativas para essa faixa de produtores (MARSCHALL, 2009; ORGANIZAO DAS COOPERATI-
VAS BRASILEIRAS NO ESTADO DO PARAN, 2012). A cooperativa, nesse caso, a extenso
da propriedade do associado que individualmente no tem escala, sendo uma integrao
vertical jusante na cadeia de valor, ou seja, a cooperativa agrega valor produo agrcola
por meio da industrializao.
Se, por um lado, foi a busca por efcincia na gesto e um monitoramento dos con-
tratos com os associados (para garantir a fdelidade e a qualidade na entrega) que fez as
cooperativas do Sudeste e, principalmente, do Sul se estabelecerem e prosperarem nos
diferentes mercados, essas j tinham uma historia cultural de associao que vem desde
antes da sua formao. Boa parte das grandes cooperativas agroindustriais mais antigas
da regio Sul foi fundada por um pequeno grupo de imigrantes ou flhos de imigrantes eu-
ropeus que j traziam de seus pases a experincia com associaes (BIALOSKORSKI NETO,
2003; MARSCHALL, 2009).
Os movimentos cooperativos do Norte e Nordeste esto mais distantes do ideal euro-
peu que originou o cooperativismo. As cooperativas no Nordeste apresentam fragilidades
que se devem, principalmente, a um modelo de prtica coronelista e elitista, em que os
cargos mais elevados sempre so ocupados pelos grandes proprietrios e pelas lideranas
polticas locais e regionais, com objetivo de controle social e poltico. Assim, acabam se
desvinculando das necessidades de seus associados. As fragilidades do movimento coope-
rativista dessas regies tambm devem-se aos altos ndices de pobreza e de analfabetismo
e incipiente participao democrtica (PIRES, 2004). A falta de planejamento a curto e
mdio prazos, ligada a baixos investimentos de capital e a m qualifcao da mo de obra
e pouca participao dos associados so alguns dos problemas encontrados em muitas
cooperativas dessas regies.
H excees, no entanto, como as cooperativas ligadas fruticultura do Vale do
So Francisco. Diversas cooperativas dessa regio so especializadas na exportao de
uvas e mostraram a sua capacidade empreendedora na conquista de nichos de mercado
e insero nos mercados domstico e internacional. Isso deve-se introduo de novas
tecnologias, ampliao da oferta e adequao s exigncias de qualidade dos clientes
internacionais, via aprimoramento nos processos de qualidade e sanidade dos produtos
(PIRES, 2004; PIRES; CAVALCANTI, 2009). Uma conquista recente das empresas e agriculto-
res fliados Unio das Associaes e Cooperativas dos Produtores de Uvas Finas de Mesa e
Mangas Vale do Submdio So Francisco (Univale), localizada em terras do serto da Bahia
e de Pernambuco, foi a Indicao de Procedncia (IP), concedida pelo Instituto Nacional de
Propriedade Intelectual (Inpi).
No Centro-Oeste, o produtor individual, via de regra, tem escala. No caso da produ-
o de soja, o tamanho mdio das propriedades nessa regio cerca de sete vezes maior
do que a mdia brasileira, e cerca de 14 vezes maior do que a mdia na regio Sul. Os esta-
belecimentos produtores de soja no Sul tm, em mdia, 35 ha, enquanto no Centro-Oeste,
501 ha (IBGE, 2006). Considerando apenas os estabelecimentos produtores de soja que se
enquadram na agricultura familiar, o tamanho mdio da propriedade no Centro-Oeste de
59 ha contra 15 ha na regio Sul. Quanto aos estabelecimentos que no se enquadram na
agricultura familiar, o tamanho mdio da propriedade de 711 ha no Centro-Oeste contra
117 ha no Sul (ZANON et al., 2010). O Estado do Mato Grosso puxa a mdia do Centro-Oeste
pra cima, j que o tamanho mdio dos estabelecimentos produtores de soja nesse estado
de 1.012,19 ha, contra 39 ha no Paran (IBGE, 2006).
Mesmo que os produtores no Mato Grosso tenham escala individualmente, tem cres-
cido o numero de cooperativas nesse estado, confgurando uma tendncia de aglutinao
de grandes produtores de soja com foco na exportao. Entre 2000 e 2013 o nmero de
cooperativas em atividade no Estado de Mato Grosso cresceu 27%, chegando a 193 no ms
de julho de 2013 (ORGANIZAO DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS NO ESTADO DE MATO
GROSSO, 2014). Juntas, essas cooperativas alcanam 81% dos municpios mato-grossenses.
No ramo agropecurio so 66 e mais de 12 mil cooperados. A Associao dos Produtores
de Soja e Milho de Mato Grosso (Aprosoja) revela que dos 5 mil produtores de soja do
estado, 669 so de cooperados, e que eles lucraram 44% a mais do que os que atuaram
isoladamente durante a safra 2010/2011.
As cooperativas agroindustriais do Sul e Sudeste, as cooperativas de exportao
de commodities do Centro-Oeste e, mais recentemente, algumas experincias de fruti-
cultura no Nordeste, tm conseguido responder aos desafos de inovao e coordenao
colocados pelos mercados agroalimentares contemporneos, mesmo sendo regidas pelos
princpios cooperativistas tradicionais. Isso no signifca, de modo algum, que a criao
de cooperativas pelo Pas garantir o acesso de pequenos agricultores aos mercados de
maior valor, como no Paran. Tais cooperativas surgiram e se mantiveram com forte capital
social e alto nvel de confana. Capital social reduz os custos de transao e pode ser um
diferencial competitivo (DAVIS; BIALOSKORSKI, 2010), pois facilita a troca de informaes e
dissemina no grupo a expectativa de que os outros se comportaro de maneira no opor-
tunista (BOWLES; GINTIS, 2002; NOOTEBOOM, 2007). Criar capital social, no entanto, no
simples. Por isso, as condies objetivas que permitiram e permitem o sucesso de algumas
cooperativas no necessariamente podem ser replicadas.
Condies de sobrevivncia e
desafos no sculo 21
Embora o perfl de cooperativa agroindustrial da regio Sul esteja longe de ser a
realidade das cooperativas pelo Pas, suas estratgias (e difculdades) de modernizao
da gesto, agregao de valor e coordenao estrita (ZYLBERSZTAJN; FARINA, 1999) da
transao com os associados, servem de base para elencar as condies de sobrevivn-
cia e sucesso das cooperativas agropecurias brasileiras nos mercados agroalimentares
contemporneos.
Condies de sobrevivncia
Os diferentes perfs de cooperativas agropecurias brasileiras devero atender s
seguintes condies para que sobrevivam de maneira autnoma no sculo 21:
1) Gesto e governana parcialmente orientadas para o mercado, visando satisfa-
zer seus consumidores (CHADDAD, 2006). A fm de atender as exigncias dos
compradores, uma coordenao vertical efciente fundamental, por exemplo,
defnindo padres de qualidade de maneira mais centralizada e implementando
um controle de qualidade rigoroso (BIJMAN, 2010).
2) Investimento em capital humano, por meio de treinamento e capacitao dos
dirigentes e gestores, tornando-os mais especializados e competentes nos ne-
gcios do setor agroalimentar.
3) Investimento em capital social e em educao cooperativa (DAVIS; BIALOSKOR-
SKI NETO, 2010) para contrabalancear a governana orientada para o mercado,
de modo a incentivar o envolvimento dos produtores associados e a relao de
confana entre eles e deles com os membros do Conselho de Administrao.
Isso signifca no perder de vista o ativo mais importante da cooperativa seus
associados por meio de esforos de comunicao e fdelizao. Isso particu-
larmente importante para as cooperativas cujo quadro social cresceu demasia-
damente, como aquelas da regio Sul. O crescimento da cooperativa em nmero
de associados combinado com uma governana orientada para o mercado pode
gerar falta de comprometimento, uma vez que o associado tenha difculdade
de perceber as necessidades da organizao, ou no enxergue suas prprias
demandas expressas na estratgia da cooperativa (CECHIN et al., 2013b).
4) Engajamento em intercooperao. Se a competio com grandes empresas nos
mercados agroalimentares implicar difculdades para cooperativas individuais,
tais difculdades podem ser minimizadas com a intercooperao, como fzeram
diversas cooperativas do Paran em 2008 ao exportarem conjuntamente 3.600
contineres de carne congelada para a Holanda, economizando R$ 5 milhes
(SETTI, 2011). Mais ainda, a formalizao da intercooperao em consrcios
como a Conagro e o CCAB
7
representa uma estratgia para aumentar o poder de
barganha das cooperativas por meio de um pool de compras e balizar o preo
dos insumos no mercado, visando reduzir seus custos e a dependncia das gran-
des empresas multinacionais que controlam o setor.
A intercooperao pode reduzir custos de transao para o sistema, aumentar
o poder de mercado ou, ainda, agregar mais valor para os participantes. A Co-
operativa Central Agropecuria de Desenvolvimento Tecnolgico e Econmico
(Coodetec), mencionada anteriormente neste Captulo, exemplo de que a
intercooperao pode funcionar na atividade mais importante para o setor
agroalimentar no sculo 21: a pesquisa e o desenvolvimento. A formalizao da
intercooperao, no entanto, no estratgia simples a ser seguida, dados os
riscos de oportunismo dos participantes, risco que aumenta com o nmero de
cooperativas envolvidas na rede (BIALOSKORSKI NETO; GOMES, 2010).
O desafo da sustentabilidade ambiental
Embora no seja exclusivo para as cooperativas agropecurias, compatibilizar o
aumento dos rendimentos agrcolas com a preservao dos ecossistemas (FAO, 2011) ,
possivelmente, o desafo mais importante do setor agroalimentar no sculo 21. Exige, a um
s tempo, que sejam atendidas as condies de orientao para o consumidor fnal, gesto
competente, coordenao efciente da cadeia e inovao. A longo prazo, a sobrevivncia e
a prosperidade das cooperativas vai depender de sua capacidade de enfrentar esse desafo,
que pode ser decomposto em quatro (CECHIN, 2014)
8
:
1) Evitar desperdcios nos sistemas agroalimentares indispensvel, pois estima-se
que de 30% a 50% da produo global de alimento perdida ou desperdiada
entre o campo e o consumidor. As principais causas desse desperdcio so a defci-
ncia na gesto, projetos mal elaborados para captao de gua e uso de energia,
e infraestrutura precria (INSTITUTION OF MECHANICAL ENGINEERS, 2013).
7
A Conagro, consrcio criado em 2008 por 21 cooperativas do Paran, e o Consrcio Cooperativo Agropecurio
Basileiro (CCAB), criado em 2006 por 14 importantes cooperativas produtoras de soja e algodo dos estados
de Santa Catarina, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Bahia e Gois, tornaram-se modelos de
intercooperao.
8
CECHIN, A. Sustentabilidade. In: ZYLBERSZTAJN, D.; CALEMAN, S. Q.; NEVES, M. F. Economia e gesto e
sistemas agroindustriais. So Paulo: Atlas, 2014. No publicada.
2) Fomentar um conjunto de tecnologias e prticas agrcolas ps-Revoluo Ver-
de que diminuam a dependncia de insumos de origem fssil e de compostos
qumicos que contaminam solo e gua, nocivos sade dos agricultores e con-
sumidores fnais.
3) Adequar-se crescente harmonizao internacional de normas e padres am-
bientais. A atual tendncia dos pases desenvolvidos de intensifcar a aplicao
internacional de normas e padres ambientais, ftossanitrios e zoossanitrios,
aumenta o risco dos pases em desenvolvimento se confrontarem com medidas
restritivas ao seu comrcio agrcola (ALMEIDA et al., 2010).
4) Adequar-se ao crescimento do chamado consumo consciente, aquele que in-
corpora valores ticos, sociais e ambientais como parte dos critrios de escolha.
Campanhas que defendem a produo local, o consumo de alimentos orgnicos,
o comrcio justo, que se preocupam com a sade (obesidade e incerteza ligada
aos alimentos geneticamente modifcados) e com a biodiversidade podem signi-
fcar apenas oportunidades para nichos de mercado, mas tambm podem alterar
os padres de qualidade de todo o sistema agroalimentar.
Consideraes fnais
Num mundo de fornecedores pulverizados e consumidores mais crticos, as coope-
rativas agropecurias, assim como outras empresas do setor agroalimentar, para durarem
e prosperarem, tero que ser economicamente efcientes na gesto e na coordenao da
base de fornecedores e efcientes do ponto vista ecolgico. A, talvez, resida a maior van-
tagem das cooperativas quando comparadas s empresas privadas no setor agroalimentar
brasileiro: seu potencial para infuenciar os processos produtivos da base de fornecedores,
seus associados e seu papel de difusor de tecnologias. So arranjos que permitem o resta-
belecimento de relaes mais diretas entre a produo e o mercado consumidor.
Embora muitas cooperativas e empresas privadas estejam inseridas no mesmo
ambiente econmico, e, portanto, necessitem da mesma estratgia de posicionamento
competitivo, a avaliao de desempenho de cooperativas no pode ser baseada somente
em indicadores econmicos. So organizaes que tm como um dos seus objetivos o
fornecimento de servios de qualidade para seus associados. Suas vantagens tm origem
no relacionamento estreito com os agricultores associados, e as caractersticas desse rela-
cionamento no so captadas por indicadores econmicos da empresa cooperativa.
Por um lado, as cooperativas agropecurias brasileiras devero ser competitivas
no mercado, como muitas j o so. Para isso, valem-se de estratgias de mercado como
a diferenciao do produto, a agregao de valor, a diversifcao, a poltica de preos ou
o estabelecimento de uma marca (KYRIAKOPOULOS et al., 2004). Por outro lado, se uma
cooperativa no tende a apresentar sobras signifcativas pela maximizao de servios e
preos oferecidos a seus associados, a evoluo da organizao estaria sendo expressa
pela evoluo da atividade econmica de seus associados. Dada a sua funo social, outros
indicadores como o crescimento do quadro social, a participao em assembleias, o cresci-
mento da produtividade de uma rea de infuncia da cooperativa devem ser considerados
juntamente com os ndices de desempenho econmico (BIALOSKORSKI NETO, 2002).
Finalmente, podem as cooperativas ser um instrumento relevante para viabilizar a
pequena produo atomizada, tal como tantas vezes proposto no Brasil? Se existe uma
funo carro-chefe para a cooperativa, ela essa, seja no Brasil ou em outros pases onde
o cooperativismo agropecurio est bem consolidado. No entanto, a mera criao de coo-
perativas no garante sua viabilizao e o acesso de pequenos agricultores aos mercados
de maior valor. Isso exige, alm de uma orientao voltada para o consumidor fnal, uma
gesto competente, a coordenao efciente da base de fornecedores, e um alto nvel de
confana entre os produtores.
Competncia e confana no se criam de uma hora para outra. Por isso, algumas
das condies objetivas que permitiram a viabilizao de pequenos produtores por meio
de cooperativas, na regio Sul, so muito difceis de serem replicadas. No mnimo, so
necessrios grandes esforos em educao e capacitao na zona rural, principalmente
das regies Norte e Nordeste, que aumentem a probabilidade de envolvimento poltico na
vida da comunidade e que possam dar um retorno a longo prazo para as organizaes de
produtores rurais.
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Captulo 6
O agronegcio ser ecolgico
Captulo 6
Captulo 6 O agronegcio ser ecolgico 511
Introduo
Este captulo apresenta uma resposta segunda das Sete teses sobre o mundo rural
brasileiro, proposta por Buainain et al. (2013), de que o processo de produo e difuso
de inovaes na agropecuria mudou completamente sua natureza, na medida em que,
agora, ter de dar respostas tecnocientfcas a distintos (e confitantes) interesses so-
cioeconmicos, rurais e no rurais, principalmente em torno da problemtica ambiental.
Anteriormente, os responsveis pelo desenvolvimento cientfco e tecnolgico tinham ba-
sicamente de dar respostas s demandas dos agricultores por aumento do rendimento da
terra e do trabalho, reduzindo custos. O autor deste captulo considera que essa tese est
correta em linhas gerais, e acrescenta apenas que os questionamentos que fundamentam
as demandas socioambientais atuais j estavam presentes desde o incio do processo de
modernizao da agricultura, mas confnados a atores sociais com menor poder de presso.
Esse poder de presso foi aumentando, impulsionado por dois fatores fundamentais
e interligados: o primeiro, que pode ser considerado como endgeno, pois resulta do me-
lhor conhecimento dos custos socioambientais que esse tipo de modernizao tem pro-
vocado; o segundo, de carter exgeno, resulta do aumento da conscincia ecolgica em
geral e da capacidade de mobilizao social (em especial como resultado do surgimento de
organizaes no governamentais ONGs).
At certo momento desse processo histrico de modernizao da agricultura, a pro-
duo agrcola mundial poderia ser classifcada em trs tipos bsicos: 1) a produo mo-
derna (familiar ou no), de origem euro-americana; 2) a produo tradicional (basicamente
familiar), que permanece em pases e/ou regies onde a modernizao da agricultura ainda
no ocorreu ou ocorreu de modo incompleto; e 3) a produo rotulada como ecolgica
(familiar ou no) de algum tipo (agroecolgica, orgnica, biodinmica, permacultura, etc.),
confnada a nichos de mercado.
A difuso mundial do modelo euro-americano de modernizao agrcola sob o signo
da chamada Revoluo Verde (RV), a partir da dcada de 1960, ainda no se completou, no
s porque suas exigncias em capital no eram alcanveis em vrias regies
1
, mas tambm
porque essa tecnologia no se mostrou adequada para reas considerveis de terras relativa-
mente marginais do ponto de vista de aptido de uso. Essas barreiras adoo das prticas
agrcolas, consideradas modernas por contingentes ainda expressivos de produtores rurais,
deu origem a dois movimentos similares nas suas proposies, mas distintos nas intenes.
O primeiro, partindo das prprias instituies de pesquisa internacionais (Consul-
tative Group on International Agricultural Research Cgiar), props inverter a lgica da
Revoluo Verde: em vez de adequar o meio (fertilizao qumica, pesticidas, herbicidas e
irrigao) ao aproveitamento mximo do potencial produtivo de variedades selecionadas
por sua alta capacidade de resposta a essas condies, fazer o contrrio, desenvolvendo
meios (variedades resistentes ao estresse hdrico, a pragas e doenas, ao baixo teor de
nutrientes no solo) e tcnicas (mais intensivas em trabalho) mais compatveis com a dispo-
nibilidade relativa de fatores de produo e com as condies pedoclimticas encontradas
nessas regies. A partir do momento, entretanto, em que essas populaes camponesas
atingissem um nvel de capitalizao sufciente, esperava-se que essa opo fosse abando-
nada, para dar lugar introduo das tecnologias modernas mais produtivas. Em algumas
regies, essas solues efetivamente melhoraram as condies de produo, aumentando
os rendimentos e a segurana alimentar.
O segundo movimento props solues similares, podendo ser rotuladas generica-
mente como agroecolgicas, mas no como um caminho alternativo provisrio. Ao contr-
rio, a lgica dessas prticas vista como o caminho de modernizao agrcola a ser seguido
por todos, pois seria perfeitamente capaz de dar as respostas necessrias em termos de
aumento de rendimento da terra. O caminho anterior de modernizao seria o resultado
de uma imposio do capital, e no simplesmente o resultado da aplicao de cincia e
tecnologia, como se apregoava. Desse modo, o campesinato poderia sair da pobreza man-
tendo as caractersticas de sua organizao comunitria tradicional, preservando, assim,
1
Uma vasta literatura crtica sobre as consequncias socioambientais negativas de sua difuso em vrias regies
desenvolveu-se, sobretudo a partir do trabalho pioneiro de Pearse (1980).
sua identidade sociocultural.
2
Essa proposta considerada, com razo, quimrica pelos
autores das sete teses, mas h que se notar no tanto pela impossibilidade de aumento dos
rendimentos por hectare, mas, sim, pelas limitaes em termos do aumento da produtivi-
dade do trabalho.
Em paralelo a esses movimentos, surgiu e foi se consolidando, basicamente no Oci-
dente, um movimento por prticas agrcolas que seriam mais naturais, em especial pela
rejeio radical do uso intensivo de insumos qumicos, como fertilizantes e pesticidas.
Apesar de ter consolidado sua presena no mercado (e continuar aumentando), esse tipo
de produo ainda atende a um nicho de consumidores com nvel de informao e poder
aquisitivo mais altos. Seus preos so mais elevados, em virtude, principalmente, da menor
produtividade do trabalho. Em termos do rendimento da terra, em muitos casos essas
prticas tm se mostrado to produtivas quanto, ou mesmo mais produtivas do que as pr-
ticas modernas convencionais. Entretanto, quando se trata da produtividade do trabalho,
os nveis alcanados so muito baixos, reduzindo a produtividade total dos fatores, mesmo
quando o fator terra apresenta produtividade superior mdia.
Evidentemente, esse quadro no esttico. E no esttico somente no sentido de
que h mudanas nos pesos relativos de cada um dos trs tipos bsicos (pelo declnio do
tipo 2 e pela expanso do tipo 3). Vem ocorrendo tambm uma mudana qualitativa not-
vel do prprio tipo 1: a produo agrcola moderna comeou a evoluir mais rapidamente
em direo ao que pode ser considerado como prticas agroecolgicas, entendidas essas
no seu sentido apenas cientfco de sustentabilidade ecolgica. Prticas multisseculares,
como a rotao de culturas, que atendem a um princpio bsico de manejo ecolgico, vm
sendo reintroduzidas em razo do reconhecimento de que inovaes qumico-mecnicas
no somente so incapazes de evitar a degradao provocada pela monocultura, como
tambm tm, elas prprias, impactos degradantes.
Em muitos pases, uma opinio pblica com crescente sensibilidade ecolgica choca-
se com o quadro de verdadeiros desertos verdes nas regies onde a lgica da monocultu-
ra foi levada a seus extremos: uma paisagem com ausncia quase completa de fauna e fora
nativas, lenis freticos contaminados com nitratos, zonas estuarinas mortas por falta de
oxignio na gua, contaminao por resduos de pesticidas, etc. Em razo desses fatores
de presso, desde longa data, os rgos pblicos responsveis pela pesquisa agropecuria,
em todos os pases, vm ampliando sua agenda, abrindo espao cada vez maior para a pes-
quisa que visa reduzir os impactos ambientais negativos das prticas agrcolas modernas
com base em princpios agroecolgicos. No Brasil, essa trajetria patente em sua principal
instituio de pesquisa, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que at
2
O conceito de agroecologia adotado por esse movimento vai alm de consideraes cientfcas sobre
sustentabilidade ecolgica, para incluir o que seria a sustentabilidade social. Ver Altieri (1998).
mesmo criou unidades de referncia na avaliao de impactos ambientais (Embrapa Meio
Ambiente) e na pesquisa agroecolgica (Embrapa Agrobiologia). Nesse sentido, um estudo
das mudanas de orientao da pesquisa nos principais pases agrcolas no Ocidente mos-
traria claramente esse processo de transformao agroecolgica da agricultura moderna.
Este captulo procura iluminar essa trajetria de mudanas e mostrar o quo avan-
adas elas se encontram, por outro caminho: por meio do seu refexo nas estatsticas
agroambientais atuais na Unio Europeia. Essas estatsticas refetem e infuenciam a viso
dessas sociedades sobre como deve ser o processo produtivo agropecurio: um processo
produtivo menos impactante e mais amigvel em relao fora e fauna nativas.
Inicialmente, e como condio para a compreenso das mudanas em curso, sero
analisados (na seo O modelo de modernizao agrcola euro-americano) os condicionan-
tes socioeconmicos das prticas agrcolas modernas baseadas na monocultura, bem
como (na seo Resilincia ecossistmica e dinmica de inovaes) os princpios ecolgicos
que explicam por que a continuidade da prtica da monocultura leva a uma degradao
inexorvel do agroecossistema, deixando claro quais as condies a serem cumpridas para
que a agricultura seja de fato sustentvel em um longussimo prazo. Em seguida (na seo
Os indicadores agroambientais na Europa), espera-se que a anlise dos conceitos e quesitos
das estatsticas agroambientais europeias indique claramente a direo dessa trajetria
de transformaes em curso das prticas agrcolas modernas. Finalmente, na ltima seo
(Consideraes fnais), apresentada uma anlise conclusiva dos resultados.
O modelo de modernizao
agrcola euro-americano
3
A principal caracterstica do processo histrico de modernizao da agricultura foi a
generalizao da monocultura, como forma predominante de produo. Por sua vez, suas
consequncias ecolgicas condicionaram boa parte do esforo cientfco e tecnolgico res-
ponsvel por essa modernizao. Para o agricultor, a monocultura signifca plantar apenas
o que oferece maior perspectiva de ganho. Alm disso, simplifca o processo produtivo, re-
duzindo as necessidades de mo de obra. No entanto, antes da Revoluo Industrial tornar
possvel a produo em larga escala de fertilizantes qumicos e demais agroqumicos, sua
prtica era restrita a solos excepcionalmente frteis e/ou resistentes, como os Chernozems,
na Ucrnia. Na maior parte dos solos, sua prtica levava degradao progressiva do solo,
como se observou na bacia mediterrnea ocupada pelos romanos.
3
Baseado em Romeiro (1987, 1998).
Ao longo do sculo 19, em muitas regies da Europa j se percebia a clara tendncia
de as prticas agrcolas evolurem para a monocultura. O grande obstculo para os agri-
cultores praticarem a monocultura total, desvencilhando-se, assim, da criao animal e do
plantio de forrageiras (que garantiam a produo de esterco), era o problema da manuten-
o da fertilidade do solo. Na Inglaterra, as experincias pioneiras sobre o cultivo contnuo
de cereais (continuous corn growing), levadas a cabo desde 1843, na Estao Experimental
de Rothamsted, haviam mostrado que era possvel praticar a monocultura de cereais du-
rante anos, sobre a mesma terra, empregando apenas fertilizantes qumicos
4
. As estaes
experimentais, que comeavam a se difundir, encarregaram-se de testar a qualidade das
diferentes frmulas de fertilizantes. Eram frequentes os problemas de qualidade provoca-
dos por fraudes perpetradas por fabricantes, mas tambm decorrentes da insufcincia de
conhecimentos. Uma vez resolvidos esses problemas, em 20 anos, como observa Malden
(1896), ocorreu o fm do sistema de rotao de culturas de tipo Norfolk. Na Inglaterra, uma
nova lei (The Agricultural Holding Act, January 1909) eliminou os ltimos empecilhos legais
prtica da monocultura, ao tornar sem efeito as antigas normas sobre o mtodo de cultu-
ra contidas nos contratos de arrendamento.
Nos Estados Unidos, com sua abundncia de terras frteis, inicialmente a falta de
fertilizantes no era obstculo para a adoo da monocultura, por agricultores imigrantes,
para quem a Amrica representava o sonho de fcar rico
5
. Para esses imigrantes, a agri-
cultura na Amrica era menos um modo de vida do que um meio de fazer dinheiro. No
entanto, o carter predatrio das prticas agrcolas americanas era bastante claro para os
pesquisadores do Departamento de Agricultura. Por se tratar de um rgo federal menos
vulnervel s presses dos agricultores do que as estaes experimentais regionais , havia
condies para que seus pesquisadores seguissem a lgica prpria da pesquisa cientfca e
tirassem as concluses necessrias no que concerne s recomendaes de prtica agrcola.
Eles sofriam menos o problema, apontado por Rossiter (1975), de conciliar as complexida-
des da cincia agronmica com a demanda pblica por resultados prticos.
Seus colegas das estaes experimentais regionais, ao contrrio, estavam fortemen-
te expostos a essas presses. Essas estaes de pesquisa nasceram nos Estados Unidos da
Amrica (EUA) como fruto de um vasto movimento de propaganda e agitao, em que se
4
Restava o problema da degradao da estrutura fsica do solo. Examinando os resultados dessas experincias de
Rothamsted, Prout e Voelcker (1905), em Sowbridgeworth, chegaram concluso de que seria necessrio quebrar
a sequncia de cereais, de tempos em tempos, com uma cultura de leguminosas, para tornar a monocultura vivel.
No entanto, segundo Watson (1953), os solos de Rothamsted e Sawbridgeworth eram excepcionais. Mc Connell
(1908) lamenta o abandono das rotaes de cultura e prev, acertadamente, que os solos se degradariam, apesar
dos trabalhos mecnicos de reestruturao que poderiam ser utilizados.
5
Daubeny (1841) comenta as notcias que chegavam sobre a enorme fertilidade das terras na Amrica e a
capacidade que tinham de suportar a monocultura durante longos perodos, para advertir que, apesar disso, essa
fertilidade no era inesgotvel, sendo perigoso abandonar a prtica da rotao de culturas.
procurava mostrar a necessidade de sua criao para garantir o desenvolvimento de tc-
nicas agrcolas efcazes e, sobretudo, rentveis. Para os fazendeiros e jornalistas militantes
desse movimento, o papel que essas estaes deveriam cumprir era claro: elas deveriam
realizar os experimentos que cada agricultor isoladamente no tinha condies de fazer.
Deveriam operar como fazendas-modelo, onde a preocupao maior fosse com a renta-
bilidade. Para se qualifcar ao cargo de pesquisador, somente no que concerne qumica
agrcola os membros do staf de uma estao experimental deveriam possuir uma qualif-
cao especial. Mesmo assim, apenas o sufciente para permitir a realizao de testes com
fertilizantes qumicos, visando avaliar, sobretudo, sua qualidade, em razo das frequentes
fraudes cometidas pelos fabricantes, e estabelecer a receita adequada para recuperar a
fertilidade dos solos. O problema da fertilizao qumica era um dos principais argumentos
nas campanhas para a criao das estaes.
Range (1954) descreve a esperana suscitada com a chegada do guano peruano
nas reas de produo de algodo, quando ainda era insufciente a produo industrial
de fertilizantes qumicos. Isso porque a degradao provocada pela monocultura do
algodo havia forado a adoo, por muitos agricultores, de prticas de conservao de
solo recomendadas, com insistncia cada vez maior, pelos agrnomos do Departamento
de Agricultura. Tais recomendaes incluam tcnicas de arao apropriadas, rotaes de
cultura, mulch protetor, terraceamento, etc. Com a chegada dos fertilizantes, os agriculto-
res esperavam poder abandonar essas prticas de conservao e concentrar-se apenas na
monocultura do algodo.
Especialmente os sistemas de rotao de culturas trazidos por imigrantes europeus
e praticados na costa leste no tinham como competir com a agricultura extensiva e pre-
datria, mas de altssima produtividade do trabalho, que se expandiu com a abertura das
grandes plancies no Oeste. Cada regio especializava-se na produo do que se revelasse
mais rentvel corn belt, wheat belt, dairy belt, cotton belt. Esse processo de especializao
ocorreu, apesar das campanhas seguidas de prmios realizadas pelo Departamento de
Agricultura, por meio de seu servio de conservao de solos, com o propsito de estimu-
lar uma diversifcao relativa da produo, introduzindo sistemas de rotao de culturas
simplifcados (como, por exemplo, uma alternncia simples entre cereal e leguminosa, para
ser utilizada como adubo verde).
Em seu relatrio de viagem, o eminente agrnomo Dumond (1949), enviado pelo
governo francs, observava que a oeste do Estado de Iowa, o corao do corn belt, os solos
frgeis degradados pela monocultura do milho precisavam ser recuperados por meio de
rotaes de culturas, entre outras medidas de conservao de solo. No entanto, a maioria
dos agricultores continuava a plantar milho, mesmo sabendo dos problemas, especialmen-
te os jovens agricultores preocupados em se ver livres das dvidas de instalao. Nas reas
piores, os agricultores consentiam em introduzir uma cultura de leguminosa (meliot) num
ano em cada sete dedicados monocultura de cereais, como uma concesso da qual no
era mais possvel escapar.
A eroso era o principal problema de degradao a ser enfrentado sobretudo a
elica, que produzia as famosas tempestades de poeira (dust bowls). Como soluo, foram
adotadas prticas como a incorporao superfcial de palha, alinhando os monturos, de
modo a servir de barreira contra o vento, rente ao cho. A semeadura era feita atrs dessas
barreiras. Quando as plantas cresciam o sufciente, essas barreiras eram desfeitas por trs
ou quatro araes, mas sem pulverizar o solo. Para muitos agricultores, esse mtodo dava a
impresso de um trabalho malfeito, mas era um mtodo efcaz. O solo arado grosseiramen-
te e misturado com palha retm efcazmente a umidade e diminui a velocidade do vento.
Alm disso, apareceram as curvas de nvel, traadas de modo a formar uma barreira
contra o vento, as barreiras arbreas e outros mtodos, como o strip cropping, desenvolvido
no Canad em 1920, que consistia em dispor as culturas e as terras em pousio em faixas es-
treitas, alternadas, dispostas perpendicularmente em direo ao vento. Entretanto, a maior
parte dessas medidas de controle de eroso consistia em meios mecnicos de reduo do
impacto dos fatores erosivos, sem dvida indispensveis, mas no sufcientes. A eroso
continuaria a degradar esses solos, mas num ritmo sufcientemente pequeno para que o
uso de fertilizantes qumicos fosse efcaz por algumas dcadas ainda.
A Frana, ainda largamente camponesa de Dumond, olhava com receio e fascina-
o essas prticas agrcolas na Amrica, altamente predatrias, porm responsveis por
um espetacular barateamento da produo. Progressivamente, as prticas agrcolas nos
dois lados do Atlntico convergiram para um modelo similar, baseado na monocultura:
nos EUA, as medidas de conservao de solo adotadas acrescentaram algumas dcadas no
horizonte de sustentabilidade; na Europa, o abandono das prticas camponesas de manejo
reduziu para algumas dcadas o horizonte de sustentabilidade multissecular anterior.
Resilincia ecossistmica e
dinmica de inovaes
6
A resilincia uma das principais propriedades dos ecossistemas. Trata-se de uma
propriedade que permite que o ecossistema resista a impactos negativos, reequilibrando-
se sem perder sua integridade ecossistmica. Graas a essa propriedade, os impactos
resultantes das atividades humanas podem ser at certo ponto absorvidos pelos ecossiste-
mas. Essa capacidade de absoro pode ser considerada como um servio ecossistmico.
6
Baseado em Romeiro (1998).
Na verdade, a capacidade de absoro de impactos combinada de todos os ecossistemas
na Terra o mais importante servio ecossistmico oferecido pela natureza aos seres huma-
nos. Por causa dessa capacidade de absoro de impactos (resilincia), suas consequncias
degradantes no se expressam linearmente. Por exemplo, o aumento da temperatura da
Terra no linearmente proporcional ao acmulo de gases estufa na atmosfera; tampouco
o aumento de temperatura causa um aumento proporcional no nmero de eventos cli-
mticos relacionados. Portanto, em ecossistemas mais complexos, essa no linearidade
torna muito difcil prever as consequncias no tempo de determinados impactos. Sabe-se
apenas que, a partir de determinado ponto, o sistema entra em colapso, mas esse ponto o
limiar de resilincia praticamente impossvel de ser determinado com preciso.
Embora seja impossvel determinar com preciso os limiares de resilincia, neces-
srio um esforo permanente nesse sentido, buscando-se compreender a dinmica de
funcionamento de cada ecossistema e, desse modo, defnir parmetros e indicadores de
sustentabilidade mais prximos da realidade. Para a sustentabilidade das prticas agrco-
las, fundamental ver a produo de alimentos e fbras como um servio ecossistmico
provido por um agroecossistema cuja dinmica deve ser compreendida. No entanto, as
prticas agrcolas modernas desenvolveram-se historicamente baseadas numa viso extre-
mamente reducionista e irreal dos ecossistemas que lhe do suporte. Um exemplo extremo
de reducionismo, que predominou durante certo perodo depois da descoberta de Liebig
sobre a nutrio vegetal, foi a viso do solo como um simples reservatrio de nutrientes e
suporte para as plantas, cuja fertilidade poderia ser mantida indefnidamente pelo aporte
de fertilizantes qumicos. Com base em tal modelo ecolgico do solo, um parmetro de
sustentabilidade, como tolerncia perda de solos, praticamente perde todo o sentido,
podendo ser substitudo pelo custo da fertilizao qumica.
Com o progresso da cincia, uma viso mais realista do solo emergiu. O solo passou
a ser visto como um complexo ecossistema, com uma dinmica prpria, que deve ser res-
peitada e manejada, e que produz uma srie de servios ecossistmicos. Assim, a eroso
no somente reduz a quantidade de nutrientes contida no solo, como tambm degrada
servios ecossistmicos, como a capacidade de estocagem de gua, a capacidade de es-
truturao adequada para o enraizamento das plantas, a capacidade de mobilizao de
nutrientes, entre outros. Alm da eroso, a prpria maneira como se trabalha o solo para o
cultivo pode degrad-lo.
A monocultura provoca um profundo desequilbrio, tanto do ponto de vista da cober-
tura vegetal (infestaes de pragas) quanto daquele da estrutura fsica, qumica e biolgica
do solo. Essa simplifcao extrema pode ser evitada por meio da rotao de culturas. Essa
prtica, quando ecologicamente orientada, um notvel meio de manuteno da estabilida-
de do ecossistema agrcola. Alm de reduzir drasticamente o risco de infestao de pragas na
cobertura vegetal, as rotaes contribuem efcazmente para a manuteno de uma boa es-
trutura fsico-qumico-biolgica do solo. O estado do solo em determinado momento resulta
de sua histria cultural, isto , das culturas e prticas adotadas. E as rotaes de culturas tm
por objetivo primordial modelar essa histria num sentido favorvel, isto , no s favorecer
as condies de abastecimento de gua e nutrientes para as plantas, como tambm manter
a fertilidade do solo por longo prazo (BOURGEOIS; SEBILLOTTE, 1978).
Nos sistemas agrcolas simplifcados, sobretudo a monocultura de cereais, os fatores
desestabilizadores ganham fora, obrigando o agricultor a recorrer a tcnicas intensivas
em energia para manter as condies favorveis ao desenvolvimento dos vegetais. En-
tretanto, essas solues tcnicas no eliminam as causas do desequilbrio, mas apenas
contornam seus efeitos sobre os rendimentos. Trinta anos atrs, quando o processo de
modernizao da agricultura francesa j havia se consolidado, o reconhecido agrnomo
e pesquisador francs Sebillotte (1982) notava que as prticas agrcolas ditas modernas
buscavam adequar uma determinada parcela do solo a uma dada cultura para, no ano
seguinte, se preciso fosse, readequ-la a outra monocultura, por meio de uma diversifcada
panplia de possantes meios qumicos e mecnicos, sem se importar se o efeito da cultura
precedente seria desfavorvel ou no. A efccia inicial desses meios qumicos e mecnicos
havia tornado a grande maioria dos especialistas extremamente otimista, levando-os a
supor que os agricultores modernos no mais teriam de se submeter aos princpios bsicos
da agricultura tradicional, especialmente a rotao de culturas. A perda dos efeitos ben-
fcos da rotao de culturas poderia ser compensada sem problemas com os novos meios
mecnicos e qumicos disposio dos agricultores, como tratores mais possantes, novos
equipamentos de trabalho de solo e herbicidas (MITCHELL, 1960).
A experincia mostrou, entretanto, que no correto falar propriamente em com-
pensao dos efeitos nefastos por meio do emprego de tcnicas e equipamentos. Ao con-
trrio. Quase 40 anos atrs, Remy e Marin-Lafeche (1976) j observavam que na Frana, em
virtude da baixa geral da taxa de matria orgnica, a estrutura fsica dos solos tornara-se
cada vez mais suscetvel ao de fatores climticos, bem como ao impacto da passagem
de mquinas e equipamentos pesados. Entretanto, em razo desse desequilbrio estru-
tural dos solos, vinha sendo introduzida uma srie de procedimentos de reestruturao
mecnica, os quais exigiam a passagem cada vez mais frequente de engenhos possantes
e pesados. Por exemplo, a baixa do teor de matria orgnica exige um esforo maior de
trao (com o uso de mquinas mais possantes e pesadas) para trabalhos profundos de
descompactao, que, por sua vez, tm forte impacto negativo sobre o solo
7
.
Em outras palavras, a degradao da estrutura fsica do solo estava provocando uma
contradio permanente do ponto de vista das intervenes que visam modifcar favo-
7
De acordo com Pimentel et al. (1981), a baixa do teor de matria orgnica no solo pode at importar em dobrar a
quantidade de energia necessria para arar em profundidade.
ravelmente as condies de abastecimento de gua e nutrientes para as plantas: quanto
mais o solo se degrada, menos se pode contar com os servios ecossistmicos para que
sejam obtidas as condies necessrias para o cultivo, as quais tm de ser obtidas por meio
de intervenes qumico-mecnicas, elas prprias degradantes. Portanto, a degradao do
ecossistema agrcola explica toda uma dinmica de inovaes, com a introduo de novos
procedimentos de uso de equipamentos e/ou novos equipamentos (PAPY, 1982).
No que concerne aos insumos, o problema da aquisio de resistncia aos tratamentos
pelos diversos agentes patognicos e pragas levou a uma trajetria de busca contnua por
novos produtos. Como esse caminho vem sendo inviabilizado, seja pelos custos crescentes
da pesquisa diante dos resultados obtidos, seja pela crescente conscincia ambiental da
populao, novas solues tm sido buscadas: a substituio de pesticidas qumicos por
biolgicos; o desenvolvimento de espcies vegetais resistentes maior parte das pragas
e doenas, garantido pelo avano da engenharia gentica; e a pesquisa de novas drogas
qumicas desenhadas ex ante (a exemplo do que se prope para a gerao de frmacos) e
que apresentem maior efcincia e menor risco.
Alm de poluir e contaminar, os princpios ativos dos agrotxicos perturbam enor-
memente a atividade biolgica no interior dos solos, em geral j afetada pela baixa da taxa
de matria orgnica e pelo excesso de trabalho mecnico, o que provoca, entre outros
problemas, difculdades para a realizao de uma fertilizao equilibrada, particularmente
no que se refere ao nitrognio. Esse elemento mineral, por ser um nion, no retido pelo
poder absorvente do solo, de modo que seu emprego excessivo provoca vrios problemas,
entre os quais a poluio das guas. Sebillotte (1975) estimava que o agricultor, mesmo
o mais cuidadoso, colocava mais nitrognio do que seria necessrio porque ele no tinha
como controlar as sobras de nitrognio em fm de inverno. Se esse agricultor fzesse rota-
es de culturas, incorporasse os restos de cultura, cultivasse adubo verde e outras prticas
ecologicamente equilibradas, esse problema no existiria, pois o nitrognio sobrante seria
capturado pela microvida. O paliativo qumico consiste em adicionar inibidores da desni-
trifcao e/ou usar compostos nitrogenados tamponados, de modo que sua liberao seja
lenta (fertilizantes tamponados).
Alm desses paliativos, a indstria de fertilizantes desenvolveu novas frmulas e
formulaes (amononitratos, fosfato de amnia, polifosfatos, etc.), novas formas fsicas
(granulados, lquidos, gaseifcados, em suspenso, etc.), bem como novas tcnicas de
fertilizao (fracionamento das dosagens, profundidade, etc.). Recentemente, os progres-
sos nas reas da informtica e de sistemas de sensoriamento remoto, por intermdio de
satlites, permitiram o desenvolvimento do que se convencionou chamar de agricultura
de preciso: os tipos e as dosagens de nutrientes podem ser calculados para cada parcela
de terra por um computador instalado no trator, que processa os dados sobre o solo, envia-
dos por satlite. Desse modo, o desperdcio reduzido e, com ele, a poluio.
Em resumo, pode-se dizer que a evoluo do padro tecnolgico que caracteriza
as prticas agrcolas modernas foi condicionada, em grande medida, pela necessidade de
contornar os impactos ecolgicos negativos da monocultura. No entanto, a capacidade
de contornar foi se esgotando, visto que as tcnicas empregadas para isso so, por si mes-
mas, em grande parte degradantes. Por isso, tornou-se clara a necessidade de adoo de
pelo menos alguns princpios ecolgicos nas prticas agrcolas.
o que tem sido recomendado por cientistas agrcolas que trabalham no interior das
principais instituies de pesquisa agronmica no mundo inteiro. A ideia bsica recupe-
rar a racionalidade das prticas agrcolas camponesas tradicionais por meio de outra base
de conhecimento cientfco e tecnolgico. A aplicao da informtica e da biotecnologia
permite organizar e gerir sistemas de produo mais complexos, sem reduo signifca-
tiva da produtividade do trabalho. O que geraes de camponeses praticaram de modo
intuitivo e emprico revela-se, luz da cincia, como um formidvel conjunto de tcnicas
ecologicamente balanceadas, desenhadas para fazer a natureza trabalhar em benefcio dos
agricultores, por meio do manejo inteligente das complementaridades e simbioses a pre-
sentes. Recuperar essa lgica uma condio necessria para que a agricultura moderna
volte a ter um horizonte de sustentabilidade multissecular.
Os indicadores agroambientais na Europa
8
A anlise dos indicadores agroambientais em uso na Europa mostra claramente uma
preocupao com o cenrio agropecurio que refete os fatores endgenos e exgenos
de mudanas nas prticas agrcolas mencionadas acima. Comeando com os indicadores
de presso relativos poluio qumica, a constatao geral na Unio Europeia de que,
no caso de fertilizantes qumicos, h um excesso em relao ao que seria requerido pela
produo agropecuria, sobretudo de nitrognio. Esse excesso considerado basicamente
como resultado de prticas agrcolas inadequadas do ponto de vista ecolgico, mas coe-
rentes com a lgica do sistema produtivo agropecurio dominante.
Os excedentes de um macronutriente como o nitrognio provocam impactos na
atmosfera por meio das perdas gasosas de amnia (um gs de efeito estufa), no solo e nas
guas subterrneas (poluio de nitratos) e nas guas superfciais (eutrofzao, sobretudo
das guas estuarinas e costeiras). Alm da eutrofzao, o excesso de nitrognio nas guas
superfciais ameaa diretamente pessoas e animais quando parte do nitrato converte-se
em nitrito txico, e indiretamente por meio de toxinas produzidas por bactrias associadas
com o excesso de algas induzido pela disponibilidade de nitrognio.
8
Baseado em Romeiro (2013).
Em relao ao impacto na atmosfera das emisses de amnia, o setor agrcola foi
responsvel, em 2010, por 94% do total emitido na zona do euro, principalmente por
meio da volatilizao do nitrognio contido no esterco animal, que se acumula em grande
quantidade nas reas de criao confnada de animais. Mudanas nas tcnicas de manejo e
reduo do nmero de animais vm reduzindo essas emisses desde 1990.
No Brasil, esse problema pouco relevante, pois que a maior parte da produo
de carne bovina no confnada. No entanto, nas reas onde se concentra a produo
confnada de sunos e aves, os problemas so semelhantes, em especial a contaminao da
gua
9
. Em contrapartida, a fxao atmosfrica de N em culturas como a soja reduz drasti-
camente os riscos associados ao excesso de N. Trata-se de um grande caso de sucesso de
manejo inteligente e equilibrado das foras da natureza. O processo natural de fxao de
N foi potenciado pela ao de inoculantes de bactrias fxadoras de N em simbiose com as
razes de leguminosas como a soja
10
.
Depois do nitrognio, vem a preocupao com a poluio causada pelo fsforo.
Entretanto, o ciclo do fsforo muito distinto daquele do nitrognio. Ele acumula-se, de-
pendendo da capacidade de absoro do solo, mas seu uso constante e excessivo conduz
a um aumento do fosfato solvel, que carreado tambm para os corpos dgua. Estima-se
que apenas 25% ou menos do total de fsforo aplicado absorvido pelas culturas. Uma
parte dos restantes 75% fca retida no solo, e a outra parte vai para os corpos dgua. O pro-
blema estimar o quanto desse fsforo (P) acaba na gua, pois isso depende do clima, da
topografa, do tipo de solo, da proporo de P solvel, da fertilizao e do manejo do solo.
Como consequncia, os atuais modelos de simulao de perdas de P em uso so muito
imprecisos. Alm do mais, o efeito ecolgico do P agrcola na gua depende da biodisponi-
bilidade do P, isto , de sua frao reativa (P solvel), que praticamente impossvel de ser
estimada com base nos dados de aportes de P.
Em resumo, o montante acumulado de P representa um risco maior para o meio am-
biente do que o montante excedente do P que aplicado a cada ano. Esse quadro contrasta
fortemente com o do N, que no acumula no solo. Essa a razo pela qual o principal indica-
dor utilizado a estimativa de excedente de P no pode, sozinha, dar conta da realidade,
indicando as reas de risco de poluio por fsforo. Por essa razo, necessrio desenvolver
um subindicador associado. Enquanto isso no ocorrer, o recurso ser empregar a modela-
gem para simular os cenrios de excedente de P.
9
Para um estudo de caso no Vale do Ariranha, em Santa Catarina, ver Romeiro et al. (2011).
10
Tal sucesso deveu-se principalmente ao trabalho pioneiro de Johanna Dbereiner, que teve incio ainda nos anos
1950, no Laboratrio de Microbiologia de Solos do antigo DNPEA, do Ministrio da Agricultura, e completou-se na
Embrapa Agrobiologia, cuja criao est ligada ao seu trabalho.
Atualmente, os dados disponveis so limitados, por exemplo, sobre o mapeamento
da capacidade do solo em reter fsforo por adsoro. A adsoro de P no solo defnida
como um processo pelo qual o P solvel torna-se menos solvel em virtude de reaes com
os compostos orgnicos e inorgnicos do solo, fcando imobilizado. Desse modo, o nvel de
adsoro de P, combinado com o risco de eroso, torna-se um indicador P-sensitivity do
potencial da poluio por fsforo. Seu nvel vai depender do tipo e da inclinao do solo,
e de suas condies, sendo que estas ltimas so infuenciadas pelas prticas agrcolas.
Prticas agroecolgicas poderiam reduzir e/ou eliminar esse risco.
No Brasil, a difuso do sistema de plantio direto nas culturas de gros as mais de-
mandantes de P contribuiu para uma forte reduo do risco de poluio por fsforo. Tam-
bm o aumento do custo dos fertilizantes contribuiu para a mudana nas prticas agrcolas
que, no Cerrado, consistiam em saturar o solo com P em razo da forte capacidade de troca
de ctions que caracteriza os solos dessa regio, o que imobiliza o fsforo. Pesquisas sobre
o papel de micorrizas na nutrio vegetal vm sendo realizadas com o intuito de melhorar
seu potencial de tornar disponvel para as plantas o P imobilizado. Entretanto, independen-
temente de se conseguirem cepas de micorrizas mais efcientes na liberao de P, sabe-se
que um solo adequadamente manejado, com o teor de matria orgnica adequado, possui
um nvel de atividade enzimtica capaz de prover o servio ecossistmico capacidade de
mobilizao de nutrientes, includo o P imobilizado no solo.
No que diz respeito aos pesticidas qumicos, seu uso intensivo um caso emblemtico
do que considerado ambientalmente errado em termos de prticas agrcolas modernas.
Esse uso provoca impactos negativos sobre a qualidade da gua e sobre a biodiversidade
aqutica e a terrestre (persistncia e efeitos txicos sobre espcies no alvos, etc.). Resduos
de pesticidas nos alimentos tambm representam uma ameaa sade humana. Na Eu-
ropa, o uso de pesticidas estabilizou-se, e muitos dos resduos encontrados que excedem
os limites estabelecidos (MRL maximum residue limits), durante as atividades anuais de
monitoramento, so devidos a pesticidas usados na produo de alimentos importados.
Os riscos ambientais do uso de pesticidas variam consideravelmente de um pesticida para
outro, dependendo das caractersticas intrnsecas dos respectivos princpios ativos (toxi-
cidade, persistncia, etc.) e dos padres de uso (volumes aplicados, perodo e mtodo de
aplicao, tipos de cultura e de solos, etc.). Entretanto, no existe estatstica sobre esses
fatores, nem vai haver to cedo para alguns deles.
Estatisticamente, o que h facilmente disponvel a quantidade de princpios ati-
vos utilizados. Como indicadores de pesticidas, eles realmente proporcionam uma boa
indicao geral da carga impactante, mas negligenciam os fatores que determinam as
trajetrias desses princpios ativos seu decaimento em outras substncias (algumas mais
danosas ainda), fatores estes que frequentemente so parmetros para a determinao
dos impactos ambientais de longo prazo
11
. A contaminao por pesticidas pode resultar
da disperso das pulverizaes, da volatilizao, do escorrimento superfcial e da lixiviao.
As trajetrias dos pesticidas (e, portanto, o risco ambiental) so governadas por presso
de vapor, caractersticas de adsoro, solubilidade na gua e persistncia ambiental.
A presso de vapor governa a tendncia a volatizar dos pesticidas, enquanto as proprieda-
des de adsoro determinam sua reteno pelas superfcies orgnicas e inorgnicas dos
solos. As propriedades de adsoro limitam a mobilidade dos pesticidas no meio ambiente
e so infuenciadas por fatores como o pH e o contedo de matria orgnica e argila do
solo. Pesticidas com maior solubilidade na gua frequentemente apresentam um menor
comportamento de adsoro, o que os torna mais mveis no meio ambiente e, portanto,
mais suscetveis de lixiviao para os corpos dgua.
A persistncia dos pesticidas no meio ambiente varia muito e depende de fatores
como sua suscetibilidade ao ataque por microrganismos e enzimas, a temperatura e o
contedo de gua do solo. Portanto, no existe uma relao linear entre a carga de prin-
cpios ativos e seu potencial de danos sade dos seres humanos e animais; ademais, os
valores relativos aos princpios ativos no fazem discriminao entre aqueles que tm
efeitos transitrios e aqueles que so mais persistentes no meio ambiente. Portanto, os
valores das cargas dos princpios ativos representam um indicador no muito seguro dos
riscos associados ao uso de pesticidas
12
. Em razo disso, indicadores de adoo de prticas
agroecolgicas tambm ganham relevncia.
A eroso outro fator degradante que preocupa. Estima-se que cerca de 15% do
territrio da Unio Europeia afetado de forma substantiva por esse problema, o qual atin-
ge especialmente os pases do Sul, com um custo enorme para eles, tanto por seus efeitos
on-site, isto , na reduo da fertilidade fsico-qumica dos solos agrcolas, quanto por seus
efeitos of-site, ou seja, os impactos de sedimentos carreados pela gua. O parmetro de
sustentabilidade para a perda de solos calculado tendo em conta a provvel taxa de sua
formao natural. Estima-se que esse parmetro de uma tonelada de solo por hectare ao
ano, acima de cujo valor as perdas so consideradas como irreversveis.
As estimativas das taxas de eroso, por sua vez, num amplo cenrio de situaes de
solo e culturas, so tecnicamente difceis. Considera-se que o caminho mais vivel por
11
No Brasil, o segundo maior mercado de pesticidas do mundo, um experimento projetado para seguir o decaimento
dos princpios ativos de dois pesticidas (ametrina e tebutyron), muito usados na produo de cana-de-acar,
mostrou padres de decaimento em outras substncias, que explicam por que os esperados resduos no tm sido
encontrados pela agncia estatal responsvel pelo controle da poluio da gua. Ver Projeto EcoAgri (ROMEIRO,
2007).
12
No Brasil, mtodos de controle integrado de pragas tm sido propostos. Para a soja, foi desenvolvido um mtodo
de controle muito efetivo para uma das suas principais pragas, baseado no vrus que a ataca naturalmente. De
modo geral, entretanto, o montante total de princpios ativos em uso por hectare ao ano, no Pas, continua muito
alto para as principais culturas.
meio da modelagem, j em uso, mas que precisa ser aperfeioada. H, disponvel, uma
grande variedade de modelos. A escolha depender principalmente do objetivo persegui-
do e da disponibilidade de dados. Alguns modelos so construdos para estimar a eroso
causada por tempestades, enquanto outros preveem efeitos de longo prazo. O mais usado
aquele projetado para estimar a eroso laminar, a principal forma de eroso decorrente
das prticas agrcolas. Dois indicadores de eroso tm sido produzidos com base em mo-
delos computacionais empricos: um indicador principal de nveis de eroso por unidades
territoriais, e outro indicador sobre as taxas de eroso causada pela gua em toneladas por
hectare ao ano para clulas de rea de 1 km
2
. So indicadores derivados de uma verso
revisada da equao universal de perda de solos (RUSLE).
Em pases tropicais, a eroso representa um problema ambiental muito mais grave
em virtude das fortes chuvas caractersticas da regio e da ausncia de um perodo em que
o solo fque protegido pela neve. Historicamente, no Brasil, a eroso severa praticamente
destruiu o solo em grandes reas. Chegaram a ser registradas taxas de eroso de cerca
de 100 toneladas de solo por hectare ao ano! A difuso do sistema de plantio direto vem
contribuindo decisivamente para reduzir as taxas de eroso em culturas de gros, mais
erosivas. No entanto, ainda no existe no Pas um sistema permanente, como o europeu,
de estimativa de eroso para as diferentes regies e culturas, que seja baseado em mode-
lagem, embora a equao universal de perdas de solo j tenha sido adaptada para o Pas
desde longa data, pelo Instituto Agronmico de Campinas (IAC).
No conjunto, um grande nmero de indicadores de presso encontra-se em uso ou
em desenvolvimento na Unio Europeia, mas no so sufcientes para dar conta de todos
os problemas de degradao provocados pelas atuais prticas agrcolas. Isso se deve em
grande medida s trajetrias no lineares de impactos associadas ao uso de determina-
dos insumos e/ou procedimentos. Em razo dessa difculdade, observa-se um esforo no
desenvolvimento de indicadores de estado para os diversos tipos de prticas agrcolas
predominantes, classifcadas segundo sua proximidade, maior ou menor, do que seria ideal
do ponto de vista ecolgico. Entre esses esto indicadores como o HNV (high nature value),
que um indicador de biodiversidade, e indicadores que mostram o grau de especializao
(monocultura), o tipo de prticas de arao do solo, o padro de criao animal, etc. H
tambm o indicador de compromisso (committing indicator), com a adoo de prticas
mais sustentveis, que indica a proporo da rea agrcola comprometida com medidas
agroecolgicas no total da rea agrcola utilizada (UAA).
O HNV um indicador que refete claramente a preocupao em atender ao clamor
pblico por uma paisagem agrcola menos agressiva e com maior biodiversidade. Ele
considerado um indicador-chave para a avaliao dos impactos das polticas de interven-
o relativas preservao e melhoria da biodiversidade, a habitats e a ecossistemas,
conjuntamente com atividades agropecurias. Seu conceito refere-se causalidade entre
certos tipos de atividades agropecurias e os resultados ambientais decorrentes, em ter-
mos do nvel de biodiversidade, da presena de espcies e de habitats ambientalmente
valiosos. O principal indicador a proporo do HNV estimado numa dada rea agrcola.
O HNV mais importante o indicador que mede a extenso do agroecossistema chamado
de pecuria de baixa intensidade sobre vegetao no melhorada (low intensity cattle
breeding on unimproved vegetation). Considerando-se que, na Europa, a vegetao nativa
original praticamente desapareceu, a extenso desse tipo de paisagem agropecuria
considerada um bom indicador de biodiversidade.
instigante imaginar como seria esse indicador para o caso do Brasil. Aqui a situao
muito distinta daquela, pois, embora existam casos semelhantes em que a pecuria ex-
tensiva com pastagens no melhoradas enquadre-se no conceito de HNV como a pecu-
ria extensiva tradicional no Pantanal , na maior parte do Pas, a pecuria extensiva provoca
eroso e desforestamento, sendo um poderoso fator de reduo da biodiversidade. Aqui,
proteger e/ou recuperar a biodiversidade signifca, sobretudo, proteger e/ou recuperar a
cobertura forestal nativa, dependendo da regio. No caso da Regio Amaznica, trata-se
principalmente de impedir a continuidade do avano da fronteira agrcola sobre a foresta.
Na regio do bioma Mata Atlntica, ao contrrio, o esforo deve ser feito na recuperao da
foresta nativa, at um nvel mnimo de resilincia, tendo como base legal o Cdigo Florestal.
O custo de oportunidade dessa recuperao forestal no muito elevado, considerando-
se a existncia de uma quantidade relativamente grande de terras com baixa aptido de
uso, seja naturalmente, seja em virtude da degradao sofrida historicamente por prticas
predatrias. Geralmente, essas terras encontram-se ocupadas com pecuria extensiva de
baixssimo rendimento por hectare, o que no somente impede a recuperao da foresta,
como tambm continua a degradar o solo, na medida em que essas pastagens deterioradas
no oferecem sufciente proteo contra a eroso.
A partir de um certo grau de inclinao, somente a cobertura forestal nativa oferece
a proteo adequada. Para nveis intermedirios de inclinao, a silvicultura seria uma op-
o sustentvel. A pecuria poderia ser simultaneamente mais intensiva e sustentvel nas
reas menos inclinadas, se baseada em pastagens melhoradas e manejo de pastos. Assim,
possvel aplicar o conceito do HNV nessas regies com base num modelo agroecossist-
mico composto de trs tipos de uso do solo: forestas nativas nas reas mais vulnerveis,
silvicultura nas reas intermedirias, e pecuria sustentvel mais intensiva nas reas mais
favorveis um modelo agroecossistmico que poderia ser chamado de foresta com leite.
Outro indicador de estado importante em desenvolvimento o indicador de estado
da paisagem e da diversidade (landscape state and diversity indicator). Ele engloba mais ou
menos os demais indicadores de estado, e com ele assume-se que os agricultores tm um
papel crucial na transformao, no manejo e na manuteno da paisagem. Esse indicador
possui trs componentes:
A estrutura fsica da paisagem agrcola, isto , a cobertura do solo e sua organiza-
o espacial como produto do manejo da terra.
O grau de interveno humana na natureza (hemeroby
13
state) como uma proxy
da infuncia exercida pelas prticas agrcolas sobre a cobertura e o estado do
solo.
A conscincia da sociedade em relao paisagem, ou seja, como a sociedade
percebe, avalia e valora a qualidade da paisagem, bem como os planos, os mane-
jos e os usos dessa paisagem para propsitos produtivos e no produtivos.
Espera-se que o monitoramento desses trs componentes venha a indicar se a ten-
dncia observada na evoluo da estrutura da paisagem est indo em direo a uma maior
homogeneidade ou diversidade; que tambm v indicar como as tendncias das prticas
agrcolas infuenciam o ndice hemeroby; e, fnalmente, se a sociedade est se tornando
mais consciente dos servios que podem ser providos pela paisagem agropecuria. Parece
claro que a estrutura desse indicador composto refete uma viso pr-analtica da produo
agropecuria situada num contexto mais amplo, onde a biodiversidade o valor-chave,
condio necessria para a resilincia do agroecossistema.
Consideraes fnais
A trajetria de modernizao agrcola pode ser sumarizada como a histria da via-
bilizao da difuso em larga escala da monocultura. A monocultura moderna permitiu
conciliar at certo ponto um forte aumento no rendimento da terra com um ainda mais
forte aumento na produtividade do trabalho agrcola, levando a uma espetacular reduo
dos preos dos alimentos. No entanto, trata-se de sistemas produtivos de efcincia mxi-
ma e resilincia mnima: absolutamente insustentveis num horizonte de tempo para alm
de dcadas, quando esse horizonte deveria ser multimilenar.
Essa forte agressividade ambiental das prticas agrcolas consideradas como moder-
nas vem provocando reaes crticas praticamente desde seus primrdios, incluindo rea-
es de pesquisadores que trabalham nas principais instituies de pesquisa agronmica
do mundo. Esses pesquisadores observaram claramente as consequncias da degradao
do agroecossistema em termos dos seus impactos sobre o prprio esforo de pesquisa.
Foi se tornando cada vez mais difcil e custoso manter rendimentos elevados em sistemas
ultrassimplifcados cada vez mais instveis e vulnerveis, o que se tornou um poderoso
fator endgeno de mudana.
13
Hemeroby uma medida para avaliar a infuncia humana sobre os ecossistemas. O nvel hemeroby de uma dada
rea descreve a intensidade do uso do solo.
Por seu turno, o aumento em geral da conscincia ecolgica da populao choca-
se com a paisagem agropecuria ambientalmente desoladora das chamadas regies de
grandes culturas. Esse vem sendo um fator exgeno de mudana cada vez mais forte.
O quadro idlico de uma produo agropecuria realizada em meio a uma paisagem forida,
entremeada de bosques, com muitos animais silvestres, tornou-se um desejo de consumo
crescente em muitos pases.
O esforo para melhorar e monitorar as chamadas reas agrcolas de alto valor natural
(HNV) na Europa responde a esse desejo. Nas reas de maior aptido agrcola, que respon-
dem pela maior parte da produo agropecuria, a paisagem no ser to idlica. Porm
ser, e j comea a s-lo, cada vez mais agroecolgica. Essas reas se transformaro em
paisagens mais biodiversas, com a presena generalizada de espaos mais naturais, como
bosques, cercas vivas, matas ciliares, mas tambm com o prprio espao diretamente pro-
dutivo biodiversifcando-se graas a rotaes de culturas, integrao agricultura-pecuria
e a associaes de culturas (pastagens com silvicultura, agroforestas, etc.). A condio ne-
cessria a de manter um nvel de produtividade do trabalho que permita preos agrcolas
aceitveis para consumidores e agricultores, em que estes ltimos adquiram cada vez mais
o status de gestores da paisagem. Em resumo, as estatsticas agrcolas da Unio Europeia
refetem, e pretendem infuenciar, uma realidade em que o agronegcio torna-se cada vez
mais ecolgico.
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PARTE 4
O desenvolvimento
agrrio bifronte
Tese: A nova fase vem concretizando uma dupla face - a dinmica econmica concentra
a produo cada vez mais e, de outro lado, aprofunda a diferenciao social, promovendo
intensa seletividade entre os produtores rurais. Em nenhum outro momento da histria
agrria os estabelecimentos rurais de menor porte econmico estiveram to prximos da
fronteira da marginalizao.
PARTE 4
Captulo 1
Pequenos e mdios produtores
na agricultura brasileira
Situao atual e perspectivas
Steven M. Helfand
Vanessa da Fonseca Pereira
Wagner Lopes Soares
Captulo 1
Captulo 1 Pequenos e mdios produtores na agricultura brasileira: situao atual e perspectivas 535
Introduo
Debates sobre o iminente desaparecimento dos camponeses ocorrem h pelo menos
um sculo, desde a poca de Lenin e Chayanov (BERNSTEIN, 2009). J em dcadas mais re-
centes, o foco de ateno e a terminologia deslocaram-se para a viabilidade dos pequenos
produtores. Por exemplo, Hazel et al. (2007, p. 2, traduo nossa) escrevem: [...] apesar de
previses recorrentes de que os pequenos produtores desaparecero em breve, eles tm se
mostrado notavelmente persistentes. Grande parte de sua resilincia est ligada relao
inversa, amplamente observada, entre tamanho da propriedade e produtividade da terra
(BINSWANGER; ROSENZWEIG, 1986; EASTWOOD et al., 2010) e ao fato de que, a no ser que
existam oportunidades sufcientes fora da agricultura, eles possuem poucas escolhas que no
sejam explorar a si mesmos como parte de uma estratgia de sobrevivncia. medida que a
importncia da tecnologia e do capital cresce, reduzindo, portanto, a contribuio relativa do
trabalho como um insumo na produo agrcola, possvel que a vantagem de produtivida-
de dos pequenos produtores tenha diminudo ou, at mesmo, desaparecido (MOREIRA et al.,
2007). Portanto, razovel levantar a questo de sobrevivncia mais uma vez.
Buainain et al. (2013), em sua terceira tese, O desenvolvimento agrrio bifronte, suge-
rem que tendncias recentes na agricultura brasileira tornaram as perspectivas dos peque-
nos produtores bastante sombrias. Eles escrevem: Em nenhum outro momento da histria
agrria os estabelecimentos rurais de menor porte econmico estiveram to prximos da
fronteira da marginalizao (BUAINAIN et al., 2013, p. 114), e que o processo de desenvolvi-
mento tornar redundantes (e rapidamente) a vasta maioria dos estabelecimentos rurais,
de tamanho pequeno e at mdio (BUAINAIN et al., 2013, p. 115). Com relao aos debates
recorrentes sobre o futuro dos pequenos produtores, interessante observar que vises
similares foram expressas no Brasil nos anos 1980 e 1990. Alguns exemplos so sufcientes.
Silva (2002), escrevendo nos anos 1990, observou o seguinte:
A segunda tendncia seria, a reduo do papel da pequena produo nesse processo de
desenvolvimento capitalista. A pequena produo, seja produo familiar ou produo
camponesa, como vocs quiserem chamar, vem perdendo a partir dos anos 1970 rapida-
mente seu espao. (SILVA, 2002, p. 140).
Todavia, mesmo nos anos 1970, a desigualdade e a marginalizao j eram extre-
mamente elevadas. Abramovay (2002) fornece evidncia a partir de uma discusso de
um estudo feito por Silva (1984). Com base no Censo Agropecurio de 1975, Silva (1984)
mostrou que 63% de todos os estabelecimentos eram responsveis por somente 10% do
valor da produo no Brasil. Dessa forma, embora a situao dos pequenos e mdios pro-
dutores certamente possa ter se deteriorado nas dcadas recentes, o grau de desigualdade
j era bastante alto nos anos 1970. importante avaliar cuidadosamente as evidncias
sobre a marginalizao desses produtores e investigar at que ponto alguns deles esto
prosperando.
Essa preocupao com a competitividade dos pequenos produtores e a crescente
importncia dos grandes estabelecimentos em todo o mundo levou ao ressurgimento
do interesse na questo do tamanho das propriedades destinadas agricultura. Mundlak
(2001), refetindo a viso dominante na economia agrcola, argumenta que os retornos
escala na agricultura so aproximadamente constantes. Ele afrma:
Existem muitos estabelecimentos de diferentes tamanhos e, portanto, no h nada na
estrutura da agricultura que sugira economias de escala. O tamanho timo depende da
tecnologia usada e do nvel de administrao do estabelecimento. Mudanas na tecnolo-
gia afetam o tamanho timo. (MUNDLAK, 2001, p. 15, traduo nossa)
Em um artigo intitulado A ascenso de grandes estabelecimentos em pases com terra
abundante: eles tm um futuro?, Deininger e Byerlee (2012) concordam com a existncia de
pouca evidncia de retornos crescentes escala na agricultura. Eles argumentam, contudo,
que diversos desenvolvimentos recentes podem ter levado ao aumento do tamanho dos
estabelecimentos, incluindo novas tecnologias (plantio direto, agricultura de preciso),
demanda crescente por produtos certifcados (ligada a organismos geneticamente modif-
cados, trabalho infantil, etc.) e expanso da fronteira agrcola para espaos onde a mo de
obra escassa.
Muitos obstculos que os pequenos produtores enfrentam, todavia, podem ser
mitigados por meio de aes coletivas e do desenvolvimento de instituies apropriadas.
Em uma edio especial da publicao World Development de 2010, dedicada ao tpico O
futuro dos pequenos produtores, Poulton et al. (2010, p. 1413) argumentam que os peque-
nos produtores podem superar muitas das desvantagens que enfrentam por meio do uso
de instituies que os ajudem a reduzir os custos de transao e forneam melhor acesso
a tecnologias e aos mercados de insumos e produtos. Portanto, podemos esperar que os
pequenos produtores sejam mais bem-sucedidos quando participam de cooperativas, so
integrados a indstrias (como no caso de aves e sunos no Brasil) ou tm apoio organi-
zacional do Estado. Mesmo com instituies de apoio que ajudam a reduzir os custos de
transao, contudo, provvel que existam foras que levem o tamanho dos estabeleci-
mentos a aumentar com o processo de desenvolvimento econmico. Eastwood et al. (2010)
fornecem evidncias em nvel internacional de que esse realmente o caso, e argumentam
que uma explicao para esse fenmeno a relao entre tamanho do estabelecimento e
o custo de oportunidade do trabalho. medida que os salrios no agrcolas aumentam, o
tamanho dos estabelecimentos amplia de forma a ajudar a equalizar os rendimentos entre
os setores da economia. Gardner (2002) fornece evidncia sobre esse ponto ao mostrar
uma forte correlao entre salrios e tamanho dos estabelecimentos, ambos em ascenso,
no sculo 20, nos Estados Unidos.
Dessa forma, embora existam diversas razes do passado e do presente para que o
tamanho mdio dos estabelecimentos aumente com o passar do tempo, bastante diferente
de prever o desaparecimento da maioria dos pequenos e mdios produtores no Brasil. viso
dos trs autores deste Captulo que, em algumas regies (como o Centro-Oeste) e em algu-
mas culturas (como da soja), os grandes estabelecimentos podem dominar. Mas h pouca
razo para pensar que as vantagens dos grandes estabelecimentos podem estender-se para
a maioria das atividades na agricultura ou para todas as regies do Pas, portanto, pequenos
e mdios produtores que aumentam sua produtividade tm futuro.
Neste Captulo, busca-se fazer uma contribuio emprica ao debate sobre tamanho
dos estabelecimentos. Primeiramente, mostra-se que o nmero e a parcela de estabeleci-
mentos por classe de tamanho tm sido notavelmente constantes desde 1970, o que sugere
que o xodo de pessoas das reas rurais nos ltimos quarenta anos no se refetiu em uma
reduo similar de estabelecimentos agrcolas. Segundo estatsticas, h pouca evidncia
de que os pequenos e mdios estabelecimentos esto diminuindo. Contudo, observa-se,
de fato, uma concentrao crescente do valor da produo em estabelecimentos com mais
de 1.000 ha. No restante do Captulo, contrasta-se a escala de produo (medida pelo valor
da produo) com o tamanho dos estabelecimentos (medido em hectares) que so respon-
sveis pela produo. A abordagem parte da pesquisa de Alves e Rocha (2010), autores que
recentemente chamaram ateno para a concentrao extrema do valor da produo na
agricultura brasileira. A seo referente distribuio de estabelecimentos em 2006 mos-
tra que aproximadamente 9,5% dos estabelecimentos foram responsveis por mais que
86% do valor bruto da produo agropecuria no Brasil em 2006. Esses estabelecimentos
produziram pelo menos 10 salrios mnimos ao ms. Surpreendentemente, 89% desses
estabelecimentos eram pequenos e mdios, defnidos aqui como os que tm menos de
500 ha. Esses quase 435.000 estabelecimentos grandes em escala (valor da produo em
reais), mas pequenos e mdios em tamanho (ha), produziram cerca de metade de toda a
produo agrcola no Brasil.
Na seo seguinte, os estabelecimentos menores de 5 ha e maiores que 500 ha no
Brasil no foram includos, e restringe-se a ateno queles entre 5 ha e 500 ha de rea.
Essa parte do Captulo busca explicar o que diferencia os produtores de grande escala (com
mais de 10 salrios mnimos por ms) dos demais. Exploram-se diferenas de acordo com
diversas dimenses, incluindo-se regies, atividades, uso de insumos e de servios, nvel
de instruo, etc. Acredita-se que esse tipo de anlise descritiva pode lanar luz sobre os
fatores que contribuem para o sucesso dos pequenos e mdios produtores, e destacar
questes que poderiam ser exploradas em pesquisas futuras.
Evidncias histricas do nmero e da parcela
de estabelecimentos por tamanho no Brasil
Com base nos dados dos Censos Agropecurios do Instituto Brasileiro de Geografa
e Estatstica (IBGE), feitos entre 1970 e 2006, a Figura 1 mostra que o nmero de estabele-
cimentos tem se mantido notavelmente estvel nesse perodo, com exceo de 1985. De
fato, o nmero de 2006 era quase idntico ao de 1970.
1
Uma tendncia linear foi ajustada
aos dados e mostrou uma reduo de 6.626 estabelecimentos por ano. De acordo com essa
taxa, baseada nas tendncias da histria recente do Brasil, seriam necessrios outros 37
anos para que o Brasil perdesse 5% dos estabelecimentos que existem atualmente. Embora
um xodo de pessoas das reas rurais tenha, certamente, ocorrido entre 1970 e 2006, isso
no se refetiu em uma queda correspondente no nmero de estabelecimentos.
A Figura 2 mostra a parcela de estabelecimentos em grandes grupos por tamanho,
entre 1970 e 2006. Assim como o nmero de estabelecimentos, observa-se notvel es-
tabilidade nas parcelas de tamanho ao longo do tempo. Durante 36 anos, a parcela de
estabelecimentos com menos de 10 ha reduziu somente de 51,4% para 50,3%, com leve
1
A categoria produtor sem rea foi excluda em 2006 porque no existia em Censos Agropecurios anteriores.
Havia 255.019 produtores sem rea em 2006. Incluindo-se esse grupo, o Censo contava com um total de 5.175.636
estabelecimentos em 2006.
Figura 1. Nmero de estabelecimentos agropecurios entre 19702006.
Nota: 2006 exclui produtor sem rea.
Fonte: adaptada de IBGE (2009).
Figura 2. Parcela de estabelecimentos por tamanho entre 19702006.
Fonte: adaptado de IBGE (2009).
crescimento de todos os demais grupos. A participao de estabelecimentos com mais
de 1.000 ha aumentou de 0,8% para 1%, chegando a aproximadamente 48.000. Portanto,
novamente, h pouca evidncia de que os pequenos e mdios estabelecimentos estejam
desaparecendo.
Em contrapartida, quando se trata de valor da produo, a Figura 3 fornece evi-
dncia clara de que os grandes estabelecimentos esto aumentando em importncia.
Mostra-se que a participao do valor da produo agrcola gerada em estabelecimentos
com mais de 1.000 ha dobrou entre 1975 e 2006, passando de 14% para pouco mais de
28%. A maior parte do aumento da participao dos produtos de estabelecimentos com
mais de 1.000 ha foi em razo da queda da parcela da produo de propriedades entre
10 ha e 1.000 ha (de 71,4% para 58,8%). O crescimento da importncia de estabeleci-
mentos com mais de 1.000 ha um refexo da expanso da agricultura para a regio do
Cerrado brasileiro, bem como da crescente importncia da soja. Dados da Organizao
das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO) mostram que, em 1960, a soja
respondia por menos de 2% das exportaes agrcolas brasileiras, ao passo que, na pri-
meira dcada do sculo 21, representava 33%. A crescente importncia do valor produ-
zido pelos grandes estabelecimentos no implica, necessariamente, que os pequenos e
mdios estejam perdendo competitividade nos bens que eles produzem. Essa questo
ser tratada novamente ao longo deste Captulo.
A distribuio de estabelecimentos,
em 2006, por escala (R$) e tamanho (ha)
Nesta seo, analisam-se os dados sobre o nmero e o valor da produo de estabe-
lecimentos classifcados de acordo com sua escala (R$) e seu tamanho (ha). Todos os dados
so do Censo Agropecurio de 2006. A presente anlise parte dos trabalhos de Alves e
Rocha (2010) e Alves et al. (2012). Assim como nesses trabalhos, classifcam-se, aqui, os pro-
dutores em grupos de acordo com o valor de sua produo. A ideia comum por trs dessa
escolha que diferenciar os produtores de acordo com o quanto eles produzem, focando
nos resultados do processo produtivo, extremamente importante. A principal diferena,
contudo, que aqui, alm do valor da produo, tambm se classifcam os produtores
por tamanho do estabelecimento em hectares. Essa classifcao feita por uma srie
de razes: a) debates sobre pobreza, desigualdade e poder no Brasil rural quase sempre
tm sido conduzidos com relao a terra um ativo chave e componente importante da
riqueza no escala produtiva. b) estatsticas ofciais no Brasil so sempre apresentadas
por tamanho da rea, no por escala produtiva, e isso tem infuncia na forma como as
pessoas refetem sobre a questo. c) categorias conceituais e legais de pequenos, mdios e
Figura 3. Parcela de valor da produo por tamanho do estabelecimento entre 19752006.
grandes estabelecimentos, normalmente, tm sido defnidas pela quantidade de terra que
os produtores tm, no pelo quanto eles produzem.
2
Assim, o debate sobre o futuro dos pequenos estabelecimentos relaciona-se a ta-
manho, no escala produtiva. Por essas razes, acredita-se que importante combinar
os conceitos de escala (R$) e tamanho (ha) e explorar a relao entre eles. Entre eles, de-
monstrando, aqui, que uma parcela signifcativa dos maiores produtores em escala de
pequenos e mdios em tamanho de estabelecimento. No entanto, demonstrado, aqui,
que uma parcela signifcativa dos maiores produtores em escala de pequenos e mdios
em tamanho do estabelecimento.
A Tabela 1 apresenta o nmero de estabelecimentos de acordo com classes de rea
total e de valor bruto da produo (VBP) mensal no Brasil. Constata-se que, em 2006, 90,5%
dos estabelecimentos (4.683.779) produziram entre 0 e 10 salrios mnimos (SM) ao ms,
2
importante destacar, entretanto, que a produo usada para defnir o tamanho de um mdulo fscal, adotado em
algumas defnies legais de tamanho do estabelecimento. A defnio legal de um estabelecimento de agricultura
familiar, por exemplo, depende dos mdulos fscais.
e os demais 9,5% (491.857) produziram mais do que 10 SM.
3
Foco da presente anlise,
o grupo com VBP acima de 10 SM ser chamado de grande escala, enquanto os demais
estabelecimentos sero chamados de pequena escala. Logo, alm dos quase 500 mil es-
tabelecimentos de grande escala, identifcam-se quase um milho de estabelecimentos
que produziram entre 2 SM e 10 SM, e mais de 3,5 milhes que produziram zero ou muito
pouco. Embora os produtores de grande escala sejam o foco deste captulo, o grupo que
produziu entre 2 SM e 10 SM tem uma parcela signifcativa de sua renda gerada na agri-
cultura e poderia se benefciar de polticas pblicas efcazes. Alves e Rocha (2010, p. 276)
argumentaram que esses produtores so candidatos s polticas especfcas, que se assen-
tam na hiptese de que h solues, na agricultura, para o problema da renda. Muitos,
seno a maioria, desses estabelecimentos vo sobreviver e, com o tempo, possvel que
uma parcela desse grupo aumente sua produtividade e competitividade e passe a fazer
parte do grupo de grande escala.
A anlise entre classes de rea dos estabelecimentos de grande escala mostra que
89% deles tinham menos de 500 ha de terra. Esse um resultado surpreendente, pois
sugere que existe um grupo expressivo de pequenos e mdios estabelecimentos que
produzem muito e parecem ser altamente competitivos. Dos produtores de grande escala,
37% tinham uma distribuio simtrica por tamanho em torno da classe modal de 20 ha a
100 ha; e 79% de 5 ha e 500 ha.
Embora a maioria dos produtores de grande escala tenha produzido entre 10 SM
e 100 SM por ms, os pequenos e mdios tambm estavam bem representados entre os
estabelecimentos que produziram acima de 100 SM. Por exemplo, 0,6% dos estabeleci-
mentos (30.259) produziram entre 100 SM e 200 SM por ms. Dos estabelecimentos nesse
grupo, 35% tinham entre 100 ha e 500 ha (a classe modal) e 72% tinham menos de 500 ha.
Mesmo entre os 0,5% dos estabelecimentos (27.222) que produziram mais de 200 SM por
ms, 47% tinham menos de 500 ha. A classe modal era de 500 ha a 2.500 ha, com 36% dos
estabelecimentos.
A Tabela 2 mostra o valor bruto da produo (VBP) de acordo com as classes de rea e
de VBP. Embora os produtores de grande escala representassem somente 9,5% de todos os
estabelecimentos, eles eram responsveis por 86,5% (R$ 141 bilhes) do valor da produo
agrcola no Pas. Os 19,2% dos produtores com produo entre 2 SM e 10 SM responderam
3
Com o objetivo de manter a comparabilidade com Alves e Rocha (2010), usa-se o valor do salrio mnimo vigente
nos trs primeiros meses de 2006, correspondendo a R$ 300 por ms. Logo, 10 SM equivaliam a R$ 3.000 por
ms, ou R$ 36.000 por ano. Observam-se pequenas diferenas entre os dados apesentados neste Captulo e os
apresentados por aqueles autores. Acredita-se que isso decorre do uso de microdados revisados, liberados pelo
IBGE em 2012. Embora a variao no nmero de estabelecimentos tenha sido de apenas 147, o valor da produo
aumentou 14% aps a reviso. Isso provavelmente explica porque Alves e Rocha (2010) encontraram 8,2% de
estabelecimentos com mais de 10 SM, ao passo que no presente Captulo trabalha-se com 9,5% acima desse
valor.
Tabela 1. Nmero e parcela de estabelecimentos de acordo com os grupos de rea e de valor bruto da
produo no Brasil.
Classes de rea
Classes de valor bruto da produo (VBP)
Total de
estabelecimentos
0 SM 02 SM 210 SM > 10 SM
Igual a zero 0,03 0,07 0,02 0,01 255.019
De 0 ha a 5 ha 0,35 0,49 0,17 0,09 1.939.390
De 5 ha a 20 ha 0,27 0,23 0,36 0,20 1.338.717
De 20 ha a 100 ha 0,26 0,17 0,34 0,37 1.205.950
De 100 ha a 500 ha 0,07 0,03 0,10 0,22 338.969
De 500 ha a 2.500 ha 0,02 0,00 0,01 0,09 82.677
Mais de 2.500 ha 0,00 0,00 0,00 0,02 14.914
Total 1,00 1,00 1,00 1,00
Total de estabelecimentos 536.761 3.155.373 991.645 491.857 5.175.636
SM = salrio mnimo.
por outros 10,1% (R$ 16,6 bilhes) do VBP. Os restantes 71,3% dos estabelecimentos produ-
ziram somente 3,4% do VBP. Esses resultados confrmam o elevado grau de concentrao
da produo agrcola no Brasil.
O que surpreendente na Tabela 2, todavia, a parcela de VBP referente aos peque-
nos e mdios estabelecimentos. Entre os estabelecimentos de grande escala (produo
acima de 10 SM), 59% do VPB foi gerado por estabelecimentos com menos de 500 ha. Esta-
belecimentos com rea entre 20 ha e 500 ha produziram tanto quanto os estabelecimentos
com mais de 500 ha (41%). Essa concluso de que pequenos e mdios estabelecimentos
so responsveis por uma parcela importante da produo no se altera quando o grupo de
grandes estabelecimentos desagregado em categorias menores. Estabelecimentos com
menos de 500 ha foram responsveis por 89% do VBP gerado nos estabelecimentos com
10 SM a 100 SM, por 71% do que foi produzido nos estabelecimentos com 100 SM a 200
SM, e por 41% do que foi produzido nos estabelecimentos com mais de 200 SM de VBP por
ms. Claramente, havia estabelecimentos de todos diferentes tamanhos bem-sucedidos na
gerao de uma quantidade signifcativa de produo.
A Tabela 3 mostra o nmero de estabelecimentos e VBP agrupados por macrorre-
gio e escala dos estabelecimentos. Aqui, tambm se encontram alguns resultados muito
interessantes. A maioria dos estabelecimentos com produo superior a 10 SM estava loca-
lizada no Sul (37%) e Sudeste (28%), e a maior parte da produo dos estabelecimentos de
Tabela 2. Valor bruto da produo, e suas parcelas, de acordo com os grupos de rea e de valor bruto
da produo no Brasil.
Classes de rea
Classes de valor bruto da produo (VBP)
VBP
(R$ 1.000)
02 SM 210 SM > 10 SM
Igual a zero 0,05 0,01 0,00 1.039.387
De 0 ha a 5 ha 0,36 0,16 0,06 12.536.767
De 5 ha a 20 ha 0,30 0,35 0,11 23.508.296
De 20 ha a 100 ha 0,24 0,35 0,20 35.940.110
De 100 ha a 500 ha 0,04 0,11 0,21 31.900.816
De 500 ha a 2.500 ha 0,01 0,02 0,20 28.642.661
Mais de 2.500 ha 0,00 0,00 0,21 30.418.256
Total 1,00 1,00 1,00
VBP (R$ 1.000) 5.647.162 16.571.998 141.767.135 163.986.294
SM = salrios mnimos.
grande escala estava tambm nessas duas regies 34% no Sudeste e 26% no Sul. Talvez
mais surpreendente seja o fato de que havia mais produtores de grande escala no Nordeste
(17% do total nacional) do que no Centro-Oeste (12%). Entretanto, na mdia os produtores
de grande escala no Centro-Oeste eram maiores e, portanto, respondiam por 19% do VBP
de todos os estabelecimentos de grande escala, contra somente 16% no Nordeste.
As parcelas de estabelecimentos e de VBP dentro de cada regio contam uma histria
um tanto diferente. Esses dados no so apresentados na Tabela 3, mas sero brevemente
comentados. Conforme mostrado (Tabela 3), 9,5% dos estabelecimentos no Brasil produ-
ziram acima de 10 SM. Dentro das regies, os produtores de grande escala representavam
entre 15% e 18% de todos os estabelecimentos no Sudeste, Sul e Centro-Oeste, ao passo
que eles eram apenas 7,3% no Norte e 3,3% no Nordeste. Embora os estabelecimentos
de grande escala tenham gerado 86,5% do VBP no Brasil, no Norte eles responderam por
somente 76,2%, mas no Centro-Oeste, por 94,4%. A dominncia de estabelecimentos
produzindo acima de 200 SM foi muito mais pronunciada no Centro-Oeste do que nas
outras regies. No Brasil, 51% do valor da produo originou-se em estabelecimentos que
produziram mais de 200 SM, sendo 67% da produo no Centro-Oeste proveniente de
estabelecimentos dessa escala. Essa parcela era de aproximadamente 35% no Norte e no
Sul, 50% no Nordeste e 60% no Sudeste.
Pequenos e mdios estabelecimentos
segundo a escala de produo
Nesta seo, concentra-se a ateno em estabelecimentos com rea entre 5 ha e
500 ha e investigam-se diferenas entre estabelecimentos de pequena e grande escala.
Excluem-se os 1,9% (97.591) de estabelecimentos que tinham mais de 500 ha, porque o
foco deste Captulo no provvel futuro de pequenos e mdios estabelecimentos. Tam-
bm no esto includos os 42% (2,19 milhes) de estabelecimentos que tinham menos de
5 ha, porque a parcela dos produtores de grande escala nesse grupo foi de apenas 2,2%, j
que o sucesso competitivo muito mais desafador para esse grupo. Por fm, uma vez que
algumas das comparaes feitas aqui so defnidas com referncia a variveis que depen-
dem do valor da produo, no participam os outros 6,3% dos estabelecimentos com 5 ha
a 500 ha que tinham VBP igual a zero.
A Tabela 4 mostra que havia 2,554 milhes de estabelecimentos com rea entre 5 ha
e 500 ha que tinham valor da produo positivo. Desses, 15,1% (386.326) eram de grande
escala. A Tabela 4 no mostra, porm, que os estabelecimentos de grande escala geraram
uma mdia de 53,2 SM de produo por ms. Estabelecimentos de pequena escala pro-
duziram somente 2,2 SM. Quando so deduzidos custos e includas rendas fora do esta-
Tabela 3. Nmero de estabelecimentos e VBP agrupados por macrorregio e escala dos estabelecimentos.
Estabelecimentos Valor da Produo (R$ 1.000)
010 SM > 10 SM 010 SM > 10 SM
Brasil 5.175.636 4.683.779 491.857 163.986.294 22.219.160 141.767.135
Parcela do Brasil 0,905 0,095 0,135 0,865
Regies Parcela Parcela
Norte 0,09 0,09 0,07 0,06 0,10 0,05
Nordeste 0,47 0,51 0,17 0,18 0,28 0,16
Sudeste 0,18 0,17 0,28 0,32 0,22 0,34
Sul 0,19 0,18 0,37 0,27 0,33 0,26
Centro-Oeste 0,06 0,06 0,12 0,18 0,07 0,19
Total 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
SM = salrios mnimos.
Excluem-se os estabelecimentos com VBP = 0.
belecimento, a renda total por estabelecimento cai para aproximadamente 39,4 SM e 2,0
SM por estabelecimento, de grande e pequena escala, respectivamente. Com uma mdia
aproximada de 2,5 trabalhadores da famlia em cada estabelecimento, isso se traduz em
aproximadamente 15,1 SM e 0,8 SM por trabalhador da famlia. Podem-se comparar esses
valores com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2012. A Pnad
mostra que somente 7,3% de todos os domiclios brasileiros tinham renda domiciliar maior
do que 10 SM ao ms e somente 2% excediam 20 SM. importante questionar, portanto,
quais so as caractersticas que permitem que os estabelecimentos pequenos e mdios em
tamanho, mas de grande escala sejam to bem-sucedidos.
Conforme mostra a Tabela 4, os estabelecimentos de grande escala eram muito mais
propensos a usar tratores e outras mquinas na produo em comparao com seus corres-
pondentes de pequena escala: 72% dos estabelecimentos de grande escala usavam fora de
trao mecnica, mas somente 35% dos de pequena escala o faziam. Estabelecimentos de
grande escala tambm eram mais propensos a usar fertilizantes (73%), agrotxicos (62%) e
assistncia tcnica (63%) do que os de pequena escala (37%, 31% e 27%, respectivamente).
Embora seja possvel pensar que essas diferenas refetissem uma especializao dos esta-
belecimentos de grande escala em produtos de lavoura temporria, maior desagregao
dos dados revela que essas diferenas entre estabelecimentos de grande e pequena escala
apareciam entre muitas atividades diferentes.
Uma parcela menor de estabelecimentos de grande escala era associada a coopera-
tivas (39%), utilizava trabalho contratado (35%) ou crdito (39%). Contudo, em relao aos
estabelecimentos de pequena escala, houve diferenas signifcativas para cada varivel.
A probabilidade de estabelecimentos de grande escala pertencer a cooperativas, contra-
tar trabalho ou usar crdito era, respectivamente, 26, 25 e 18 pontos percentuais maior.
Similarmente, enquanto somente 13% dos estabelecimentos de grande escala eram inte-
grados a indstrias, essa parcela era mais do que o triplo da parcela dos estabelecimentos
de pequena escala (4%). Por fm, a Tabela 4 mostra que, aproximadamente, metade dos
estabelecimentos de grande escala tinham somente 20 ha a 100 ha de terra. Cerca de um
quarto tinham entre 100 ha e 500 ha e um quarto tinha entre 5 ha e 20 ha. Apesar de os
produtores de pequena escala serem mais propensos a ter entre 5 ha e 20 ha de terra, essas
duas distribuies de rea se sobrepunham consideravelmente. No parece ser o caso de
que diferenas nas distribuies de terra entre esses dois grupos fossem o principal fator
que explique o sucesso dos produtores de grande escala. Diferenas em tecnologia, em uso
de servios e outros fatores pareciam ser mais importantes.
Em contraste com a Tabela 4, que mostrou as caractersticas dos estabelecimentos,
a Tabela 5 descreve caractersticas dos produtores. Nvel de instruo a nica caracte-
rstica do produtor que mostra diferenas considerveis entre produtores de grande e de
pequena escala. Entre 46% e 48% dos dois grupos tinham ensino fundamental incompleto.
Tabela 4. Caractersticas de estabelecimentos com rea entre 5 ha e 500 ha segundo a escala de
produco.
Caractersticas
Estabelecimentos Composio vertical
010 SM > 10 SM Total 010 SM > 10 SM
Uso de fora de
trao
No usa 733.770 50.722 784.492 0,34 0,13
Animal 671.692 55.829 727.521 0,31 0,14
Mecnica 762.235 279.775 1.042.010 0,35 0,72
Uso de adubao
em 2006
No 1.371.430 104.667 1.476.097 0,63 0,27
Sim 796.267 281.659 1.077.926 0,37 0,73
Uso de
agrotxicos em
2006
No 1.501.477 144.996 1.646.473 0,69 0,38
Sim 666.220 241.330 907.550 0,31 0,62
Orientao
tcnica

No 1.593.848 142.507 1.736.355 0,74 0,37
Sim,
ocasionalmente
359.451 109.779 469.230 0,17 0,28
Sim,
regularmente
214.398 134.040 348.438 0,10 0,35
Contratou
trabalho
No 1.961.376 250.804 2.212.180 0,90 0,65
Sim 206.321 135.522 341.843 0,10 0,35
Associado
cooperativa
No 1.882.552 236.198 2.118.750 0,87 0,61
Sim 285.145 150.128 435.273 0,13 0,39
Crdito

No 1.705.170 235.519 1.940.689 0,79 0,61
Sim 462.527 150.807 613.334 0,21 0,39
rea total do
estabelecimento
520 ha 1.096.688 97.224 1.193.912 0,51 0,25
20100 ha 882.059 181.940 1.063.999 0,41 0,47
100500 ha 188.950 107.162 296.112 0,09 0,28
Integrado
indstria
No 2.077.295 336.334 2.413.629 0,96 0,87
Sim 90.402 49.992 140.394 0,04 0,13
Total 2.167.697 386.326 2.554.023
SM = salrios mnimos. Excluem-se os estabelecimentos com VBP = 0.
As semelhanas terminam ali. Dos produtores de pequena escala, 36% eram analfabetos,
foram alfabetizados aps adultos, ou no tinham nenhum nvel de instruo, mas sabiam
ler. Somente 13% dos produtores de grande escala estavam nessa categoria. Tanto a pro-
babilidade de ter ensino fundamental completo quanto a de ter ensino mdio completo,
eram seis pontos percentuais maior entre os produtores de grande escala, assim como a
probabilidade conjunta de ter formao de tcnico agrcola ou ensino superior era oito
pontos percentuais maior. Existe ampla pesquisa internacional que mostra a importncia
da educao para se adotar tecnologias e aumentar a produtividade na agricultura (HEL-
FAND; PEREIRA, 2012).
Com a exceo de educao, as diferenas entre os estabelecimentos de grande e
pequena escala eram muito menos signifcativos do que as diferenas nas prticas agr-
colas dos estabelecimentos, descritas na Tabela 4. A Tabela 5 mostra que os produtores
na direo dos estabelecimentos de grande e de pequena escala eram majoritariamente
proprietrios (89% e 87%), embora a probabilidade de ser arrendatrio fosse cinco pontos
percentuais maior entre os produtores de grande escala. Os produtores de grande escala
tinham sete pontos percentuais a mais de probabilidade de ter entre 35 e 55 anos de idade,
e cinco pontos percentuais a menos de ter 65 anos ou mais. Enquanto mais de 90% dos dois
grupos de produtores eram proprietrios individuais e do sexo masculino, produtores de
grande escala eram seis pontos percentuais mais propensos a pertencer a um condomnio,
consrcio ou parceria e a ser do sexo masculino. Como refexo dos diferentes perfs de ida-
de, a propenso a receber penso ou aposentadoria dos produtores de grande escala era
seis pontos percentuais menor. Por fm, enquanto 12% dos estabelecimentos de pequena
escala eram benefcirios de programas sociais (como o Bolsa Famlia), esse percentual era
de apenas 3% para os estabelecimentos de grande escala. As diferenas entre os dois gru-
pos eram ainda menores para diversas variveis no mostradas na Tabela 5. Essas incluem
anos na direo do estabelecimento, na qual entre 67% e 70% de ambos os grupos tinham
mais de 10 anos de experincia, e trabalho fora do estabelecimento, em que cerca de um
quarto de ambos os grupos respondeu afrmativamente.
A Tabela 6 contrasta a especializao dos estabelecimentos de pequena e de grande
escala com base em suas atividades principais. til examinar as parcelas por coluna o
que ajuda a descrever os estabelecimentos de grande escala como um grupo bem como
as parcelas por linha da Tabela 6, que identifca quais atividades tendem a ser dominadas
por uma escala particular. A terceira coluna da Tabela 6 mostra que a criao de bovinos
era a principal atividade de 27% dos produtores de grande escala. Embora essa seja uma
parcela signifcativa do grupo de produtores de grande escala, criao de bovinos, como
uma atividade, no era dominada por produtores de grande escala. A quarta coluna mostra
que somente 10% dos estabelecimentos que tinham bovinos como atividade principal
produziam mais do que 10 SM ao ms. uma parcela menor do que a mdia de 15% para
todos os estabelecimentos entre 5 ha e 500 ha (mostrada na ltima coluna da Tabela 6).
Na sequncia, soja, cereais e lavouras temporrias no especifcadas eram as trs ati-
vidades mais importantes entre os produtores de grande escala. Todas essas so lavouras
temporrias que, em conjunto, respondiam por quase um tero dos produtores de grande
Tabela 5. Caractersticas dos produtores com rea entre 5 ha e 500 ha segundo a escala de produco.
Caractersticas
010 SM > 10 SM Total 010 SM > 10 SM
Condio do
produtor em
relao s
terras
Proprietrio 1.893.574 344.380 2.237.954 0,87 0,89
Assentado
sem titulao
defnitiva
115.687 5.432 121.119 0,05 0,01
Arrendatrio 53.256 25.911 79.167 0,02 0,07
Parceiro 20.782 4.471 25.253 0,01 0,01
Ocupante 84.398 6.132 90.530 0,04 0,02
Classe de
idade
< 35 259.303 45.244 304.547 0,12 0,12
3555 969.056 202.327 1.171.383 0,45 0,52
5565 496.473 81.893 578.366 0,23 0,21
> 65 442.865 56.862 499.727 0,20 0,15
Condio legal
do produtor
Proprietrio
individual
2.087.012 348.262 2.435.274 0,96 0,90
Condomnio,
consrcio ou
sociedade
(1)
64.355 32.952 97.307 0,03 0,09
Outra condio 16.330 5.112 21.442 0,01 0,01
Nvel de
instruo
No sabe ler
e escrever
(2)
780.120 50.909 831.029 0,36 0,13
Ensino
fudamental
(Incompleto)
1.001.560 185.661 1.187.221 0,46 0,48
Ensino
fudamental
(Completo)
182.584 54.683 237.267 0,08 0,14
Ensino mdio
(Completo)
124.027 47.465 171.492 0,06 0,12
Formao
agrcola ou
superior
(3)
79.406 47.608 127.014 0,04 0,12
Sexo Masculino 1.958.663 369.103 2.327.766 0,90 0,96
Feminino 209.034 17.223 226.257 0,10 0,04
Continua...
Caractersticas
010 SM > 10 SM Total 010 SM > 10 SM
Benefcirio
de penso ou
aposentadorias
No 1.755.545 336.421 2.091.966 0,81 0,87
Sim 412.152 49.905 462.057 0,19 0,13
Benefcirio
de programas
sociais
No 1.915.790 374.266 2.290.056 0,88 0,97
Sim 251.907 12.060 263.967 0,12 0,03
Total 2.167.697 386.326 2.554.023
(1)
Inclui condomnio, consrcio, sociedade de pessoa, sociedade annima ou por cotas de responsabilidade limitada.
(2)
Inclui no saber ler e escrever, alfabetizao de adultos, e nenhum mas sabe ler e escrever.
(3)
Inclui tcnico agrcola, engenheiro-agrnomo, veterinrio, zootecnista, engenheiro-forestal e outra formao superior.
escala. Com 40% dos produtores de soja classifcados como de grande escala, essa era uma
atividade bastante diferente das duas outras. Nesse sentido, produtores de cana-de-acar
e laranja assemelhavam-se aos produtores de soja, pois tinham, respectivamente, 37% e
43% de produtores de grande escala. Contudo, de acordo com a coluna 3 da Tabela 6, essas
atividades representavam somente 4% e 2% de todos os produtores de grande escala que
tinham entre 5 ha e 500 ha. Caf (28%), produo de sunos (26%), e fumo (25%) tambm
eram atividades com uma parcela de produtores de grande escala maior do que a mdia.
Essas atividades responderam por 9%, 6% e 3%, respectivamente de todos os estabeleci-
mentos de grande escala.
A parcela de produtores de grande escala de aves (7%) era ainda menor que a parcela
de produtores de bovinos. Portanto, como um grupo, essa no era uma atividade domina-
da por produtores de grande escala. Mas se defnies mais restritas de atividades forem
usadas, so encontradas subcategorias altamente concentradas. Por exemplo, 93% dos
1.460 produtores de ovos eram de grande escala, assim como 78% dos 185 produtores de
pintos de um dia e 73% dos 11.874 produtores de frango para corte. Logo, dentro do grupo
mais amplo de produtores de aves, h algumas subcategorias altamente especializadas
que eram dominadas por estabelecimentos de grande escala.
As Tabelas 7 e 8 complementam as Tabelas 4, 5 e 6. Primeiramente, classifcando os
estabelecimentos em cinco grandes grupos com base em sua atividade principal la-
vouras permanentes, temporrias, bovinos, aves e sunos e, ento, avaliando as carac-
tersticas desses estabelecimentos e produtores. Para reduzir a quantidade de informao
nas tabelas, somente so apresentados os produtores de grande escala e as parcelas de
produtores que responderam sim a cada item. Portanto, o foco no mais a comparao
Tabela 6. Nmero e parcela de estabelecimentos de grande escala por classe de atividade econmica
principal estabelecimentos com rea entre 5 ha e 500 ha.
Atividade principal
Total de
estabelecimentos
Estabelecimentos
> 10 SM
Parcela de estabelecimentos
> 10 SM
Na Coluna Na Linha
Bovinos 1.011.927 105.616 0,27 0,10
Soja 116.621 46.332 0,12 0,40
Cereais 267.609 42.196 0,11 0,16
Lavouras temporrias
no especifcadas
304.555 35.874 0,09 0,12
Caf 123.835 34.975 0,09 0,28
Outros 209.400 23.704 0,06 0,11
Fumo 86.597 21.840 0,06 0,25
Cana-de-acar 42.979 15.974 0,04 0,37
Frutas de lavoura per-
manente, exceto laranja
e uva
89.327 15.108 0,04 0,17
Sunos 49.248 13.026 0,03 0,26
Aves 166.287 12.463 0,03 0,07
Horticultura 66.969 11.213 0,03 0,17
Laranja 18.669 8.005 0,02 0,43
Total 2.554.023 386.326 1,00 0,15
entre produtores de pequena e grande escala, mas, sim, o que comum (ou no) a todos
os produtores de grande escala.
Em qualquer atividade econmica principal, pelo menos 65% dos produtores de
grande escala usavam fora de trao mecnica em suas operaes. Adubao e agrot-
xicos foram usados, respectivamente, por mais de 71% e de 58% dos produtores em todas
atividades, exceto criao de bovinos. Contratao de trabalho, por outro lado, era muito
menos comum entre produtores de grande escala. Dependendo da atividade, entre 22%
(lavouras temporrias) e 50% (lavouras permanentes) dos produtores de grande escala
contrataram trabalho. Logo, os produtores de grande escala pareciam depender de mqui-
nas e tecnologias bem mais do que de trabalho contratado.
Produtores de grande escala de aves e sunos eram diferentes dos produtores de
grande escala de outras atividades em vrios aspectos importantes. Primeiro, 50% dos pro-
dutores de sunos e 58% dos produtores de aves eram integrados a indstrias. A integrao
era prxima de zero para lavouras permanentes e bovinos, e somente alcanou 16% dos
produtores de grande escala de lavouras temporrias. Como um dos resultados da integra-
o, produtores de grande escala de aves e sunos tinham probabilidade aproximadamente
duas vezes maior de usar assistncia tcnica regularmente. Dois teros dos produtores de
sunos usaram crdito, ao passo que cerca de metade dos produtores de aves e de lavouras
temporrias o fzeram.
Tabela 7. Caractersticas de estabelecimentos de grande escala e com rea entre 5 ha e 500 ha segun-
do a atividade econmica principal.
Caractersticas
Atividade econmica principal
Lavouras
temporrias
Lavouras
permanentes
Bovinos Aves Sunos
Uso de fora de
trao
Mecnica 0,79 0,67 0,65 0,75 0,83
Uso de
adubao
Sim 0,80 0,84 0,53 0,71 0,88
Uso de
agrotxicos
Sim 0,75 0,69 0,38 0,58 0,78
Contratou
trabalho
Sim 0,22 0,50 0,46 0,33 0,24
Associado
cooperativa
Sim 0,43 0,36 0,35 0,47 0,65
Uso de crdito Sim 0,47 0,32 0,30 0,46 0,66
Orientao
tcnica
Sim,
ocasionalmente
0,28 0,29 0,31 0,18 0,25
Sim,
regularmente
0,38 0,33 0,25 0,69 0,64
rea total do
estabelecimento
520 ha 0,25 0,34 0,10 0,49 0,44
20100 ha 0,52 0,49 0,40 0,43 0,51
100500 ha 0,23 0,17 0,50 0,07 0,05
Integrado
indstria
Sim 0,16 0,01 0,03 0,58 0,50
interessante observar que a participao em cooperativas parece ser correlacio-
nada com a integrao. Embora seja comum pensar em integrao e cooperativas como
mecanismos institucionais alternativos pelos quais os pequenos produtores podem eli-
minar desvantagens causadas pelos custos de transao, no caso de aves e sunos, essas
Tabela 8. Caractersticas dos produtores de grande escala com rea entre 5 ha e 500 ha, segundo a
atividade econmica principal.
Caractersticas
Atividade Econmica Principal
Lavouras
temporrias
Lavouras
permanentes
Bovinos Aves Sunos
Condio do
produtor em
relao s terras
Proprietrio 0,83 0,95 0,94 0,95 0,96
Arrendatrio 0,12 0,02 0,03 0,03 0,02
Outros 0,05 0,04 0,02 0,02 0,02
Classe de idade < 35 0,12 0,10 0,12 0,11 0,10
3555 0,53 0,50 0,50 0,58 0,62
5565 0,21 0,22 0,21 0,20 0,19
> 65 0,13 0,18 0,16 0,11 0,08
Nvel de
instruo
No sabe ler e
escrever
(1)
0,15 0,14 0,12 0,06 0,04
Ensino
fudamental
incompleto
0,50 0,45 0,44 0,52 0,63
Ensino
fudamental
completo
0,14 0,14 0,14 0,15 0,16
Ensino mdio
completo
0,11 0,13 0,14 0,14 0,10
Formao
agrcola ou
superior
(2)
0,10 0,14 0,15 0,13 0,08
Teve atividades
fora do
estabelecimento
Sim 0,23 0,30 0,20 0,19 0,16
Benefcirio
de penso ou
aposentadorias
Sim 0,14 0,11 0,12 0,17 0,24
(1)
Inclui no sabe ler e escrever, alfabetizao de adultos, e nenhum mas sabe ler e escrever.
(2)
Inclui tcnico agrcola, engenheiro-agrnomo, veterinrio, zootecnista, engenheiro-forestal e outra formao superior.
instituies pareciam ser complementares. Nas outras atividades, as cooperativas desem-
penhariam esse papel para aproximadamente um tero a metade dos produtores de gran-
de escala que eram associados. Com relao a tamanho do estabelecimento, uma parcela
muito pequena de produtores de aves e sunos tinha mais do que 100 ha, enquanto uma
parcela muito pequena de produtores de bovinos tinham menos de 20 ha. Os produtores
de lavouras temporrias e permanentes concentravam-se nas classes de 20 ha a 100 ha.
A Tabela 8 mostra as caractersticas dos produtores de grande escala classifcados
por atividade econmica. Conforme mostrado nas Tabelas 4 e 5, as diferenas entre
produtores so muito menos marcantes do que as diferenas entre estabelecimentos.
Aproximadamente 95% dos estabelecimentos de grande escala eram proprietrios, com
a exceo do caso de lavouras temporrias, cuja parcela de arrendatrios era de 12%. Em
todas atividades, entre 50% e 62% dos produtores de grande escala tinham entre 35 e 55
anos de idade. Produtores de aves e sunos eram um pouco mais novos que os demais,
mas curiosamente tinham uma parcela signifcativamente maior recebendo benefcios de
aposentadoria. Entre 56% e 67% de todos os produtores de grande escala tinham ensino
fundamental incompleto ou menor nvel de escolarizao. Logo, embora os produtores de
grande escala tivessem mais escolarizao do que os de pequena escala, somente um tero
deles tinha pelo menos o ensino fundamental completo. Por fm, pelo menos 70% dos pro-
dutores em cada atividade econmica principal no tinham atividade econmica fora do
estabelecimento. A maior parcela de trabalho fora do estabelecimento (30%) ocorreu entre
produtores cujas atividades principais eram lavouras permanentes.
Consideraes fnais
Neste Captulo, analisamos os estabelecimentos agropecurios no Brasil atravs
de duas pticas: tamanho (ha) e escala (R$). Tamanho relevante, porque terra um
importante componente de riqueza e um determinante signifcativo de renda e pobreza.
Porm, terra somente um dos muitos insumos usados no processo de produo. O nvel
de tecnologia, o uso de outros insumos e a tomada de decises tambm so elementos
importantes na determinao da renda. Escala, por outro lado, uma medida de resul-
tados. Demonstra-se que tamanho e escala esto correlacionados, mas que essa relao
est longe de ser perfeita. Para cada tamanho, havia estabelecimentos de todas as escalas
e, para cada escala, havia estabelecimentos de todos os tamanhos. No futuro, provvel
que o nmero de estabelecimentos caia ao longo do tempo. Tambm plausvel que o
tamanho mdio aumente ao longo do tempo, em parte para que a renda dos produtores
possa aumentar de modo a tornar a permanncia no setor atrativa com relao ao custo
de oportunidade determinado pelos outros setores da economia. O improvvel que os
estabelecimentos pequenos e mdios desapaream a curto ou mdio prazo.
Trs so as razes por trs da improbabilidade de que pequenos e mdios estabele-
cimentos desapaream: a) uma minoria signifcativa de pequenos e mdios produtores
competitiva; b) a maioria, que tem mais difculdades para gerar renda, provavelmente tem
poucas alternativas fora da agricultura. Para sobreviver, iro continuar a produzir o que
podem; c) h uma ampla variedade de polticas pblicas que possibilitam que as famlias
fquem na agricultura mesmo se no obtiverem seu sustento pleno a partir da atividade
agrcola. Essas polticas incluem aposentadoria rural, Bolsa Famlia, Pronaf e outros.
Neste Captulo, as tendncias de longo prazo do nmero de estabelecimentos por
classe de tamanho desde a dcada de 1970 foram revisadas. Apesar do xodo das pessoas
das reas rurais, o nmero de estabelecimentos agrcolas em 2006 era quase idntico ao
de 1970. A distribuio de estabelecimentos por tamanho foi notavelmente estvel nesse
perodo. A parcela de estabelecimentos com menos de 100 ha caiu somente de 90,8% para
90,4% e a parcela acima de 1.000 ha aumentou somente de 0,8% para 1,0%. Foi na parcela
de valor da produo que os estabelecimentos com mais de 1.000 ha ganharam mais im-
portncia. Como resultado da expanso da fronteira agrcola para a regio do Cerrado, o
valor de produo dos estabelecimentos com mais de 1.000 ha aumentou de 14% para 28%
do total, entre 1975 e 2006. Portanto, no h dvida de que os grandes estabelecimentos
aumentaram em importncia. Mas isso no implica, necessariamente, no desaparecimento
iminente dos pequenos e mdios estabelecimentos.
A base principal para o argumento deste trabalho foi derivada de uma anlise in-
dita dos microdados do Censo Agropecurio de 2006. Mostra-se que o valor da produo
agrcola extremamente concentrado e que 9,5% de todos os estabelecimentos geraram
mais de 86% da produo de 2006. Mas, quando examinado o grupo de 491 mil produtores
de grande escala defnidos como aqueles que produziram mais do que 10 SM por ms
percebe-se que 89% deles tinham menos de 500 ha de terra. So estabelecimentos que
parecem modernos, produtivos e altamente competitivos. No h, portanto, razo para
que esse grupo de mais de 400 mil pequenos e mdios estabelecimentos desaparea.
Havia um segundo grupo de aproximadamente um milho de produtores que gera-
vam entre 2 SM e 10 SM de produo por ms. Embora esse grupo no fosse o foco deste
Captulo, polticas pblicas efcazes poderiam ajudar uma parte desse grupo a aumentar
sua produtividade e ganhar competitividade. A maioria no era necessariamente pobre
e tende a permanecer no setor. Um terceiro grupo, que respondia por aproximadamente
60% de todos os estabelecimentos, produzia mais de zero, mas menos de 2 SM por ms.
Esse grupo era formado por produtores mais velhos e com menor nvel de educao e,
provavelmente, tinha poucas oportunidades fora da agricultura. Eles podem estar margi-
nalizados, mas no tm outras perspectivas.
O restante do captulo focou os 2,5 milhes de estabelecimentos com 5 ha a
500 ha de terra e valor de produo positivo. Exclumos os estabelecimentos com menos de
5 ha, porque tinham porcentagem muito pequena de grande escala; e estabelecimentos
com mais de 500 ha, pois o foco deste captulo eram os pequenos e mdios. Buscou-se me-
lhor compreenso sobre o que diferencia os 15% desse grupo que foram bem-sucedidos,
produzindo mais de 10 SM por ms, dos demais que no foram. A evidncia apresentada
mostrou diferenas signifcativas nas caractersticas dos estabelecimentos, mas diferenas
muito menores nas caractersticas dos produtores. Por exemplo, a probabilidade de que
estabelecimentos de grande escala usassem mquinas, adubao e assistncia tcnica era,
pelo menos, 35 pontos percentuais maior do que a de estabelecimentos de pequena escala.
Quando se tratou das caractersticas dos produtores, contudo, as diferenas eram
bem menores. Eram pequenas as diferenas de condio do produtor, sexo, e idade. Es-
colaridade foi a varivel mais importante na diferenciao de produtores de pequena e
de grande escala. Porm, mesmo ali, mais de 75% de ambos os grupos tinham somente
ensino fundamental completo ou incompleto. Portanto, parece que as diferenas entre
estabelecimentos de pequena e de grande escala estavam mais relacionadas a decises
sobre tecnologia e insumos, e menos a caractersticas observveis dos produtores. O de-
safo para polticas pblicas identifcar e relaxar as restries que limitam os pequenos e
mdios produtores em prosperar, bem como apoiar e incentivar as instituies, tecnologias
e prticas que os ajudam a competir e crescer.
Acredita-se que a abordagem adotada neste Captulo com foco simultneo em ta-
manho e escala fornece um caminho promissor para futuras pesquisas. Duas prioridades
so evidentes: a) h muitas diferenas signifcativas entre produtores de pequena e grande
escala. Assim, o prximo passo lgico seria usar um modelo economtrico multivariado
para identifcar a importncia relativa desses fatores; b) a distino simples entre produto-
res de pequena e de grande escala foi uma ferramenta til para focar ateno na provvel
sobrevivncia de pequenos e mdios estabelecimentos. Todavia, os dois grupos poderiam
ser desagregados mais ainda. Com relao identifcao de polticas que visam ajudar os
produtores a sair da pobreza, o grupo que produz entre 2 SM e 10 SM merece mais ateno.
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Captulo 2
Trabalho rural
Tendncias em face das
transformaes em curso
Junior Ruiz Garcia
Captulo 2
Captulo 2 Trabalho rural: tendncias em face das transformaes em curso 561
Introduo
O mercado de trabalho rural no Brasil tem sofrido profundas alteraes a partir da
segunda metade dos anos 1990, que de certa forma correspondem s mudanas iniciadas
nas dcadas de 1970 e 1980 (DIAS; AMARAL, 2001; SILVA, 2002; VEIGA, 2004). As transforma-
es esto fortemente associadas modernizao tecnolgica da agropecuria brasileira,
que vai alm da mecanizao stricto sensu e que se espraiou por todo o processo produtivo,
resultando em crescente empresarializao e profssionalizao do setor. Esse processo
levou ao estreitamento dos relacionamentos entre as atividades a montante e a jusante da
produo agrcola, a uma nova organizao estrutural que, de forma imprecisa, pode ser
sintetizada na expresso Agronegcio
1
. Desse modo, o mercado de trabalho rural vem se
transformando em resposta a um conjunto de mudanas institucionais, que se aceleram
com o processo de democratizao e com a estabilizao monetria, econmica e poltica
a partir do Plano Real de 1994.
Nas ltimas dcadas, a produo agropecuria cresceu de forma consistente, mais
em razo dos ganhos de produtividade decorrentes da nova organizao do que da ocupa-
1
A denominao imprecisa porque a agricultura uma forma de negcio que existe h milnios, desde os mais
remotos tempos. A prpria colonizao do Brasil teve como base a produo do acar, montada como uma
viso de negcio para abastecer o mercado mundial, que se caracterizava pela profunda integrao do sistema
produtivo.
o de novas terras, como ocorria no padro horizontal de crescimento que caracterizava
a dinmica do setor. No entanto, a expanso do agronegcio brasileiro trouxe tona uma
srie de restries estruturais h tempos escondidas pelas crises enfrentadas ao longo das
dcadas de 1970, 1980 e 1990, pelo baixo grau de abertura comercial da economia brasi-
leira, e pela preocupao em completar o processo de industrializao. As restries esto
associadas defciente infraestrutura logstica e precariedade do mercado de trabalho
rural, cujos efeitos foram parcialmente compensados pela conjuntura excepcional dos
principais mercados de commodities agropecurias, que se traduziram em preos eleva-
dos e remuneradores, apesar das inefcincias sistmicas. As defcincias de infraestrutura
e logstica so mais evidentes, tanto para o grande pblico, por intermdio das notcias e
reportagens, como nos meios acadmicos (CHINELATO et al., 2011; KAWANO et al., 2012;
NEVES et al., 2009; WANKE; HIJJAR, 2009).
Os problemas na esfera do mercado de trabalho rural no aparecem com a mes-
ma frequncia que aqueles associados infraestrutura, de tal maneira que continua-se a
pensar que o setor conta com uma oferta abundante de mo de obra, e que os problemas
localizados poderiam ser resolvidos apenas com a mecanizao, a tal substituio entre
os fatores de produo capital/trabalho. Este Captulo discorda de tal premissa, por vrias
razes que so mencionadas nesta introduo. Por um lado, porque o Pas no dispe
de uma oferta abundante de mo de obra na rea rural e a escassez aparece em muitas
atividades. Por exemplo, cafeicultores e fruticultores tm enfrentado muitas difculdades
na contratao de trabalhadores, seja em quantidade seja em qualidade adequada s
exigncias do sistema produtivo (CENTRO DE ESTUDOS AVANADOS EM ECONOMIA APLI-
CADA, 2011; LOBATO, 2014; POPOV, 2010, 2011). Por outro lado, o custo da mo de obra
rural tradicionalmente muito baixo vem aumentando, seja como resultado da prpria
escassez, seja em razo da crescente (e necessria) regulamentao do mercado (CONFE-
DERAO NACIONAL DA AGRICULTURA, 2013; TAGUCHI, 2011). Alm disso, o mercado de
trabalho agrcola caracterizado por uma profunda heterogeneidade em sua estrutura
ocupacional, na qual convivem trabalhadores assalariados vinculados s modernas cadeias
produtivas com trabalhadores ocupados em atividades de subsistncia (BUAINAIN; DEDEC-
CA, 2008). Finalmente, a existncia de solues tecnolgicas para poupar mo de obra no
se traduz, de forma automtica, em inovaes, uma vez que nem sempre passam pelo crivo
da viabilidade econmica, da competitividade e sustentabilidade em mercados cada vez
mais exigentes.
Nem mesmo os produtores familiares parecem dispor de mo de obra abundante,
que tradicionalmente eram considerados como um estoque de mo de obra a disposio
da produo agrcola em perodos sazonais ou em trabalhos de meio perodo. Em 2006, a
rea ocupada pelos agricultores familiares era de 80,1 milhes de hectares e respondiam
pela ocupao de 12,3 milhes de pessoas, mdia de 2,82 pessoas ocupadas por estabe-
lecimento familiar, ou seja, uma pessoa ocupada para cada 18,35 ha (IBGE, 2014c). Cabe
destacar, ainda, que 11 milhes das pessoas ocupadas na agricultura familiar tinham algum
lao de parentesco com o produtor (IBGE, 2014c). O nvel de produtividade do trabalho
desse segmento baixo, e o nmero de ocupados por estabelecimento familiar tambm
caiu, tendo como possveis causas: a) reduo do tamanho mdio das famlias rurais; b) en-
velhecimento dos agricultores familiares; c) migrao dos jovens para os centros urbanos
(ABRAMOVAY, 1999; CAMARANO; ABRAMOVAY, 1998; FERRARI et al., 2004), que aportam
mais oportunidades de emprego, renda e qualidade de vida do que a rea rural. Desse
modo, parte da mo de obra excedente no segmento da agricultura familiar no est se
transformando em oferta de mo de obra no mercado de trabalho agropecurio, como
ocorria no passado nos perodos de entressafra do ciclo produtivo da pequena produo.
Pelo menos no com a mesma intensidade, como fca evidente pelas repetidas notcias de
difculdades para contratar mo de obra sazonal para a agricultura.
No entanto, as profundas transformaes tecnolgicas que esto sendo incorporadas
na produo agropecuria tm contribudo para o aumento da produtividade dos fatores
totais de produo (GASQUES et al., 2004, 2007, 2011) e exercem fortes presses sobre
o mercado de trabalho agrcola brasileiro, que ainda no se reestruturou para responder
ao novo contexto. Alm da escassez relativa de mo de obra verifcada na rea rural, o
setor tem convivido com a carncia de trabalhadores qualifcados para atender aos novos
critrios de produo, baseados no intensivo grau tecnolgico dos processos, no apenas
relacionados mecanizao da produo, mas tambm capacidade de tomada de deci-
so e autonomia dos trabalhadores, que agora devem agir no apenas como operadores
do sistema produtivo, mas como gestores de processos do sistema.
Um dos aspectos dessas mudanas a transferncia de trabalhadores rurais para as
cidades. Com efeito, os dados do Censo Demogrfco 2010 revelaram que, apesar da mi-
grao e reduo relativa do pessoal ocupado na agricultura, quase 9 milhes de pessoas
obtm seu rendimento da atividade agrcola, nmero que no inclui a parcela de produto-
res rurais; revelaram tambm que metade dos ocupados em atividades agrcolas, estimados
em pouco mais de 16 milhes, segundo os dados do Censo Agropecurio de 2006, tinham
residncia na rea urbana (IBGE, 2014b, 2014c). Finalmente, esses dados confrmaram
ainda a crescente importncia da parcela da populao rural ocupada em atividades no
agrcolas (3,74 milhes de pessoas) (IBGE, 2014b).
Buainain e Dedecca (2008), ao analisarem a dinmica do mercado de trabalho rural
nas ltimas dcadas, chamam ateno para o fato de que, apesar das transformaes em
curso, nos anos 1990 e maior parte da primeira dcada do sculo 21, o mercado de trabalho
agrcola foi praticamente ignorado pelas polticas pblicas e at mesmo pela academia. Os
focos de ateno foram a reforma agrria, a agricultura familiar e o chamado novo rural,
que enfatizava a dimenso no agrcola do rural. Recentemente, medida que as falhas no
mercado de trabalho rural foram tornando-se mais visveis, o cenrio comeou a mudar e o
mercado de trabalho passou a ser objeto de preocupao e refexo.
Este captulo insere-se nesse contexto, e tem como principal objetivo identifcar e
discutir as tendncias do mercado de trabalho agrcola em face das transformaes em
curso no Pas. O Captulo est organizado em cinco sees, incluindo essa breve introduo
e as consideraes fnais. Na segunda seo so apresentadas as grandes tendncias e
transformaes em curso no Brasil, as quais tm infuenciado de maneira direta e indireta
o mercado de trabalho rural. Na terceira seo apresentado um quadro geral do mercado
de trabalho rural no Brasil, cujo objetivo revelar sociedade suas principais caractersti-
cas. A partir desses elementos constri-se a quarta seo, cujo objetivo central analisar o
impacto das grandes transformaes em curso no Brasil em seu mercado de trabalho rural.
Tendncias e transformaes
em curso no Brasil
O setor agrcola tem exercido um importante papel na dinmica econmica do
Pas, seja assumindo um papel anticclico, como elemento da estrutura produtiva que tem
estimulado a economia brasileira desde a dcada de 1980, seja na promoo do desenvol-
vimento econmico, na gerao de emprego e de renda e no controle do xodo rural (BU-
AINAIN; GARCIA, 2010). Alm disso, de um modo geral, a agricultura brasileira vista como
uma atividade moderna e altamente dinmica. De fato, a estrutura produtiva agropecuria
abriga estabelecimentos rurais vinculados s mais modernas cadeias produtivas instaladas
no Pas, caracterizados pela elevada efcincia na gesto da propriedade e no uso de tecno-
logias. Mas abriga tambm um grande nmero de produtores rurais que apresentam baixa
efcincia na gesto da produo e ausncia de uso de tecnologias (ALVES, 2006; ALVES
et al., 2006, 2012 ALVES; MARRA, 2009; ALVES; ROCHA, 2010; BUAINAIN; GARCIA, 2010).
Esses aspectos revelam parte da profunda heterogeneidade que pode ser encontrada na
estrutura produtiva da agricultura brasileira (VIEIRA FILHO, 2013), que se refete direta e
indiretamente no mercado de trabalho agrcola.
Acrescenta-se, ainda, o cenrio adverso vivenciado pela agricultura brasileira desde
a dcada de 1980 em funo das inmeras crises econmico-fnanceiras ocorridas no Pas,
as quais debilitaram a capacidade estatal, levando sada ou reduo do apoio governa-
mental s atividades econmicas, inclusive para o setor agrcola. Por exemplo, conforme
destaca Balsadi (2008), a primeira metade da dcada de 1990 inicia-se com alteraes em
importantes instrumentos da poltica agrcola, tais como garantia de preos mnimos,
estoques reguladores e reduo do crdito, alm da reduo de investimentos pblicos
em infraestrutura, pesquisa e assistncia tcnica, com impacto direto na atividade agrcola.
Nesse mesmo perodo, o setor agrcola passa a conviver com a concorrncia internacional,
caracterizada pelos elevados subsdios dos pases desenvolvidos.
Na segunda metade da dcada de 1990, embora com a estabilidade da economia
brasileira e a obteno de safras recordes, muitos problemas ainda permaneciam ou as-
sombravam o setor agropecurio. Segundo Balsadi (2008), a euforia proporcionada pela
estabilidade perdeu espao para os efeitos deletrios da apreciao cambial do Plano
Real, mantida at 1998, elevando a concorrncia externa e a perda de competitividade da
produo nacional no mercado internacional. Por conseguinte, essa dinmica econmica e
mudanas na poltica agrcola tiveram impactos sobre a rea plantada e a renda agrcola, o
que, por sua vez, afetaria o mercado de trabalho agrcola. No entanto, esse cenrio adverso
vivenciado pelo setor entre as dcadas de 1980 e 1990, contribuiu para que parcela dos
produtores rurais modernizasse a gesto da produo, elevando de maneira signifcativa o
grau de profssionalizao da atividade, a produtividade e a produo, com refexos diretos
na rentabilidade da atividade. Esse processo tambm foi estimulado pela entrada da China
como importante demandante de produtos agropecurios para sustentar seu processo de
desenvolvimento.
O papel de destaque que a agricultura tem hoje na economia brasileira resultado
de um longo e rico processo de transformao, do qual se ressaltam alguns aspectos rele-
vantes para a compreenso da dinmica do mercado de trabalho agrcola.
Um primeiro aspecto diz respeito modernizao tecnolgica, que se acelerou a
partir da dcada de 1960 e teve como base a concepo da chamada Revoluo Verde, que
pode ser caracterizada, lato sensu, como um processo de mudana no sistema de produo
agrcola, baseado no melhoramento gentico dos cultivares, uso intensivo de fertilizantes
e agroqumicos, fatores que, em geral, requerem novas tcnicas de cultivo e refetem-se
na organizao de todo o sistema produtivo (gesto).
2
Naturalmente, a incorporao de
novas tecnologias, a chamada modernizao da agricultura, tem fortes impactos sobre o
mercado de trabalho rural, em razo da liberao de mo de obra com a mecanizao e das
mudanas na sazonalidade da produo e da demanda de mo de obra nas diferentes fa-
ses de cultivo (at mesmo por mudanas no ciclo biolgico dos cultivos). Em resumo, esse
processo impactou de maneira direta a ocupao na agricultura, no apenas alterando a
quantidade de mo de obra ocupada, mas a sua qualidade.
2
Para alguns autores (ANDRADES; GANIMI, 2007; ROSS; SANCHES, 2001), a Revoluo Verde transformava
os ciclos biolgicos naturais em uma linha de produo controlada, similar aos processos industriais, e a prpria
inovao tecnolgica na agricultura tinha esta meta: industrializar a agricultura, reduzir a importncia e a ditadura
dos ciclos biolgicos naturais. Apesar dos notveis progressos em todas as reas, com a reduo do tempo de
maturao de plantas, adaptaes a vrios climas, poca de plantio, tamanho das rvores, contedo de nutrientes,
fbras, etc., o processo na agricultura continua marcado pelo ciclo biolgico e sofre fortes infuncias da natureza.
Como se sabe, o processo de difuso e incorporao tecnolgica nem sempre line-
ar ou neutro em relao aos produtos, regio, tipo e tamanho dos produtores. O primeiro
momento da modernizao, que teve como principal veculo o crdito, esteve praticamen-
te restrito aos mdios e grandes produtores rurais, que tinham acesso rede bancria e
aos programas especiais de promoo do desenvolvimento rural, tais como os programas
de ocupao agrcola do espao brasileiro (Polonoroeste, Polocentro, Prodecer etc.)
3
. Esse
processo foi, em certo sentido, compulsrio, tal como caracterizado por Buainain e Souza
Filho (1999). De um lado, o acesso ao crdito (extremamente vantajoso e rentvel para os
produtores) foi condicionado, na maior parte dos casos, adoo do pacote moderniza-
dor. De outro, a modernizao, ainda que desigual e profundamente heterognea, vai aos
poucos redefnindo as condies bsicas da concorrncia, de rentabilidade e viabilidade
dos sistemas produtivos, o que tende a eliminar ou marginalizar os produtores que no
conseguem acompanhar o progresso tecnolgico. No opera a viso ricardiana da terra
marginal, a no ser por interveno do Estado, que garante a sobrevivncia de atividades e
grupos marginais que se atrasam e/ou produzem com custos mais elevados do que o dos
produtores que incorporam a tecnologia e elevam a produtividade.
Em diferentes ritmos e intensidades, determinados pelos ciclos da economia, da
agricultura e pelas polticas agrcolas, o processo de modernizao tecnolgica persistiu
nos anos 1990 e ganhou novo impulso no fnal da dcada, aps a adoo da Lei Kandir e a
primeira etapa de renegociao da dvida dos agricultores (SILVA et al., 2006). Na primeira
dcada do sculo 21, aps oscilaes, o processo ganhou um impulso ainda maior, em
razo tanto da conjuntura excepcional dos mercados de commodities agropecurias, aos
novos estmulos da poltica agrcola (principalmente o crdito para investimento), como
da prpria maturidade alcanada por cadeias produtivas relevantes, aps fortes reestru-
turaes ocorridas nos anos 1990. No h dvida que o ciclo recente de crescimento do
setor agrcola contou com forte apoio do Estado, mas o fator novo foi, certamente, o papel
ativo assumido pelo setor privado, na proviso de crdito, assistncia tcnica, abertura de
mercados e organizao do negcio.
A partir dos anos 1980, as manchas de modernidade foram se espraiando, conquista-
ram os cerrados, inicialmente do Centro-Oeste, subiram para o oeste baiano e, no perodo
3
A modernizao foi estimulada e viabilizada pelo crdito subsidiado, que barateava o custo do capital em relao
ao da mo de obra, e promovia a incorporao dos pacotes tecnolgicos que incluam a mecanizao, sementes
melhoradas, fertilizantes, defensivos qumicos e irrigao, em alguns casos; para a pecuria, o pacote inclua
pastagem plantada, reduo do tamanho das invernadas e melhoramento do rebanho. O principal veculo de
incentivo e propagao da difuso tecnolgica o crdito carrega um forte vis a favor dos produtores com
garantias, j inseridos no mercado fnanceiro e bons clientes dos bancos. A incluso de incentivos para favorecer os
pequenos, como maior percentual de fnanciamento, menores taxas, melhores prazos e a obrigao de emprestar
um percentual a essa categoria, no foram sufcientes nem para induzir os bancos a operar com os pequenos e
nem para atrair os pequenos aos bancos. O resultado conhecido: a modernizao, em um primeiro momento, foi
fortemente excludente e concentrada em um nmero pequeno de produtores e produtos (BALSAN, 2006).
mais recente, alcanaram o sul do Piau e Maranho. Sistemas produtivos tradicionais
mesmo j modernizados foram aos poucos sendo substitudos por novas prticas, novas
formas organizacionais, tanto nas regies tradicionais, quanto nas reas de fronteira. A
migrao do algodo do Nordeste e de So Paulo para o Centro-Oeste o melhor exemplo
dessa transformao, que ocorreu, ainda que com menor intensidade, em praticamente
todos os cultivos relevantes. Processo similar ocorreu com os cultivos de soja realizados na
regio Sul, em especial no Paran e no Rio Grande do Sul; da cana-de-acar no Estado de
So Paulo, onde os produtores, em particular pequenos produtores ou de agricultura fami-
liar, deslocaram-se para as regies de fronteira agrcola, abrindo um novo espao agrcola
no Pas, baseando-se em modernas prticas agrcolas.
Cabe destacar ainda que os produtores da regio Sul e Sudeste do Pas, que no
acompanharam o movimento migratrio para as regies de fronteira, iniciaram um pro-
cesso de profssionalizao de suas atividades, em especial na produo de leite, laranja
e na criao de pequenos animais (aves e sunos), tornando-se referncia nacional e at
internacional em produtividade e efcincia produtiva. A caracterstica comum dessas mu-
danas a intensifcao da produo, o aumento de escala (individual ou coletiva), a maior
integrao da agropecuria com os segmentos jusante e montante, a reduo da mo
de obra e elevao da produtividade do trabalho, a reorganizao das prticas produtivas
e novos modelos organizacionais e de gesto. O resultado traduz-se no crescimento da
produtividade total dos fatores (GASQUES et al., 2004, 2007, 2011), e na imposio de nveis
mais elevados de efcincia para garantir a rentabilidade e sustentabilidade econmica.
Os novos sistemas de cultivo e de gesto da propriedade agrcola elevaram a pro-
dutividade de maneira signifcativa, permitindo um avano da quantidade produzida em
ritmo diferente incorporao de novas reas. At mesmo reas antes consideradas inaptas
ao cultivo ou degradadas pela atividade humana foram recuperadas, ou novas reas antes
consideradas inaptas (como o Cerrado) tornaram-se produtivas. Por exemplo, a produo
agrcola brasileira registrou taxas anuais mdias de crescimento de 3,8% entre 1960 e 2013
(IPEADATA, 2014a). A taxa mdia anual de crescimento da produtividade na agricultura foi
3,6% entre 1975 e 2010 segundo Fornazier e Vieira Filho (2013). Cabe destacar que esse
processo tambm proporcionou profundas alteraes no campo social, poltico, econmi-
co e ecolgico e no mercado de trabalho rural.
No perodo mais recente, observa-se, alm do alargamento, um aprofundamento
do processo de inovao, com a introduo de tecnologias destinadas colheita e ps-
colheita, sementes geneticamente modifcadas, maior nvel de mecanizao e prticas que
so comumente identifcadas com a agricultura de preciso. Na pecuria, observa-se o
aumento das prticas de confnamento e semiconfnamento, o melhoramento gentico, a
adequao a regras sanitrias mais rigorosas na pecuria leiteira. Na silvicultura, tais como
inovaes tecnolgicas e biolgicas de produto e de processo, mtodos de clonagem,
semeadura direta, etc. (MONTEBELLO; BACHA, 2009).
Os elementos incorporados na rea rural proporcionaram rpidas mudanas no
modo de produzir, organizar e comercializar os produtos agrcolas, que, segundo Mller
(1989), acelerou a passagem de uma estrutura produtiva caracteristicamente atrasada do
ponto de vista tcnico e econmico, com baixa produtividade total dos fatores, baseada
no uso de mo de obra bruta e na explorao da fertilidade natural da terra, para uma
baseada no uso intensivo de insumos industrializados, mquinas e sementes melhoradas.
Essas inovaes introduzem certos aspectos da industrializao da atividade agrcola, na
medida em que o produtor passa a ter maior controle sobre os processos de produo, tal
como ocorre na indstria manufatureira.
Todas essas transformaes provocaram forte reduo da demanda de mo de obra
agrcola. Por exemplo, na colheita do algodo, cada mquina substitui entre 80 e 150 traba-
lhadores, no caf pode substituir at 160 pessoas, na cana-de-acar e no feijo entre 100
e 120 pessoas (FUNDAO SISTEMA ESTADUAL DE ANLISE DE DADOS, 2001). Alm disso,
o novo sistema exigiu um novo perfl de trabalhador rural, que agora deveria aportar novas
habilidades e abriu novas oportunidades de insero, tais como mecnicos e tcnicos em
geral para a manuteno dos novos equipamentos, assim como nas relaes de trabalho.
De acordo com Graziano da Silva (2002), antes da introduo das novas tcnicas
de cultivo e de organizao da produo, a atividade agrcola poderia ser caracterizada
como um setor autrquico, em que o mercado de trabalho e o seu equilbrio interno eram
prprios. Todavia, a insero de novos mtodos e equipamentos no sistema de produo
integrou o setor agrcola ao restante do sistema econmico, a tal ponto que no mais pos-
svel separ-lo dos setores fornecedores de insumos e/ou compradores de seus produtos.
Talvez no seja mais possvel tratar a atividade agrcola ou o mundo rural identifcando-o
apenas com as atividades estritamente ditas rurais em todo o territrio nacional, sendo
preciso considerar as especifcidades regionais.
Ademais, esse processo foi acompanhado pela intensifcao das pesquisas voltadas
para o setor agrcola, em suas dimenses tcnicas e organizacionais, criando novas espe-
cialidades, reas de trabalho no agrcolas vinculadas diretamente atividade agrcola e
liberando um contingente de agricultores para abastecer o setor urbano-industrial e agr-
cola moderno. Segundo Buainain e Dedecca (2008, p. 38),
A transformao das atividades agrcolas [...] acompanhada por seu maior entrelaa-
mento com aquelas de natureza no agrcola. Ao longo do tempo, vai se observando a
reiterao da insero em ocupaes no agrcolas para uma parcela da populao com
domiclio rural, bem como de insero em ocupaes agrcolas para outra com domiclio
urbano.
No Brasil, esses elementos comearam a ser incorporados ao sistema agrcola em
meados dos anos 1960 (MLLER, 1989)
4
, conforme j destacado anteriormente. No entan-
to, esse processo foi chamado de modernizao conservadora do setor agrcola brasileiro
5
,
em funo dos fortes obstculos impostos pela elite dominante ao acesso aos mercados de
terras, capital e trabalho s demais classes sociais (PIRES, 2008). Pois as inovaes trazidas
pela Revoluo Verde no Pas foram direcionadas, em parte pela poltica pblica, para os
grandes produtores rurais, embora parcela signifcativa dos agricultores de menor porte
tambm no conseguia adequar suas estruturas produtivas aos novos elementos de apoio
produo. Conforme destacou Ramos (2007), o modelo agrcola adotado no Pas privile-
giou a modernizao da grande propriedade sem que fosse promovido qualquer tipo de
fragmentao da estrutura fundiria.
O modelo de desenvolvimento rural adotado pelo governo brasileiro intensifcou a
diferenciao regional, embora sempre tenha sido desigual. Em alguns momentos, havia
a excluso do foco das polticas dos produtores de menor porte que no se enquadram a
esse modelo, em funo da profunda heterogeneidade dos sistemas produtivos adotados
por esses produtores, o que difcultou a adoo de um padro tecnolgico. O processo de
integrao entre o setor industrial e o setor agrcola conduzido pela Revoluo Verde de
acordo com Mller (1989), no ocorreu margem das relaes entre grandes empresas,
grupos econmicos e o Estado brasileiro. Para o autor, o Estado atuou por meio da conces-
so de subsdios creditcios, incentivos fscais e pela adoo de polticas de incentivos s
exportaes dos grandes produtores rurais, caractersticas da poltica seletiva. O resultado
da integrao indstria/agricultura recebeu a designao de complexo agroindustrial, que
passou a responder pela prpria dinmica do setor agrcola vinculada ao complexo (SILVA,
2002; MLLER, 1989)
6
.
Esse novo padro
7
distinto daqueles que haviam predominado no Pas, resultado das
inovaes e das novas formas de organizao da produo agrcola. Cabe destacar que no
houve a constituio dos complexos agroindustriais em todas as atividades agrcolas, o que,
de certo modo, ampliava a diferenciao regional. Contudo, a nova viso sobre a dinmica
4
Em 1964, o governo brasileiro criou a denominao empresa rural por meio da edio do Estatuto da Terra (Lei n
4.504/1964).
5
Tambm pode ser chamada de modernizao sem reforma (DELGADO, 2005).
6
A discusso sobre a constituio dos complexos agroindustriais foi objeto de controvrsias, com destaque para o
debate entre Mller e Szmrecsnyi. Para Mller o desenvolvimento dos complexos agroindustriais na economia
brasileira era algo recente, enquanto que para Szmrecsnyi alguns complexos j existiam no Pas, alm de
apresentarem dimenses produtivas e institucionais especfcas (RAMOS, 2007).
7
Mller (1989) sintetizada a evoluo da agricultura brasileira em trs padres: i) compreende o perodo entre 1870
e 1930, caracterizado pelo predomnio do latifndio/minifndio; ii) entre 1930 e 1960, quando ocorreu a dissoluo
daquele padro, dando lugar ao surgimento de conexes acentuadas entre a atividade agrcola e a agroindstria;
iii) entre 1960 e 1980, caracterizado pelo predomnio do padro agrrio industrializado. Este ltimo padro culmina
no uso generalizado e irrestrito do termo agronegcio.
agrcola implicou na necessidade da elaborao e da implantao de polticas agrcolas e,
mesmo industriais especfcas, ou seja, seletivas. Nesse processo, houve o abandono da anlise
tradicional do setor agrcola, dando lugar s abordagens que consideram as especifcidades
dos complexos agroindustriais (RAMOS, 2007). A consolidao desse novo padro produtivo
apresentaria uma caracterstica impositiva, que se generalizaria por todo o Pas, conduzindo a
relativa homogeneizao dos sistemas de produo, que segundo Mller (1989, p. 22), resul-
tou no deslocamento da equao bsica mais terra com mais braos igual a mais produo
para mais capital com alguma terra e braos igual a muito mais produo.
O processo de modernizao conservadora
8
contribuiu para a consolidao do mo-
derno agronegcio brasileiro, processo marcado pela ampliao da escala de produo,
pelo aumento da produtividade total dos fatores (GASQUES et al., 2004, 2007, 2011) e por
profundas assimetrias estruturais entre diversos tipos e tamanhos de produtores e regies do
Pas. Segundo Dias e Amaral (2001), a integrao da agricultura com outros setores contribuiu
para o crescimento sistemtico da produtividade. Contudo, esse padro de desenvolvimento
da atividade agrcola contribuiu para difundir a oposio entre pequeno e grande produtor
rural, moderno e atrasado, efciente e inefciente, rico e pobre, subsistncia e comercial, re-
centemente familiar e no familiar, entre outros antagonismos. Nesse sentido, essa dicotomia
interna ao setor agrcola contribuiu ainda para a conformao de vises gerais e rtulos que
quase sempre traduzem uma imagem equivocada e distorcida da realidade dessa estrutura.
Na verdade, no deveria haver dicotomias, porque o que existe um sistema agrcola com-
posto por elementos heterogneos, mas que em muitas situaes ou contextos esses so
complementares tanto no mbito produtivo como nas relaes sociais.
Cabe destacar, ainda, a entrada na agenda poltica da necessidade de melhoria da qua-
lidade na ocupao em todas as atividades econmicas, estimulada pela discusso sobre de-
senvolvimento sustentvel, o que obviamente inclui o setor agrcola. Nessa questo, um tema
central a insegurana envolta no trabalho agrcola, especialmente em sistemas caracterizados
pela sazonalidade, nos quais predomina a ocupao temporria. A insegurana est associada
ao tipo de relao trabalhista e da inovao tecnolgica poupadora de mo de obra, mas tam-
bm envolve os trabalhadores autnomos e pequenos produtores rurais, que em muitos casos
no dispem de condies para assegurar a sua subsistncia (BUAINAIN; DEDECCA, 2008).
O mercado de trabalho agrcola esteve praticamente abandonado ao longo do scu-
lo 20 da ao do Estado, em funo da ausncia de regulao do mercado de trabalho rural,
8
O termo modernizao conservadora foi apresentado por Barrington Moore Jnior. O objetivo era investigar as
revolues burguesas ocorridas na Alemanha e no Japo no perodo de transio das economias pr-industriais
para capitalistas e industriais. No Brasil, o termo foi apresentado por Alberto Passos Guimares para expressar a
mudana que estava passando o setor agrcola brasileiro. Para Guimares, a modernizao conservadora tinha
por objetivo o aumento da produo agrcola levado a cabo pela renovao tecnolgica do sistema de produo,
porm sem que fossem impingidas alteraes na estrutura agrria brasileira (PIRES, 2008).
postura convergente com a industrializao vivenciada pelo Pas, que precisava organizar o
mercado de trabalho urbano-industrial, embora o agrcola tambm fosse importante para
esse processo. Por um lado, o mercado de trabalho agrcola brasileiro marcado por rela-
es de trabalho precrias e, por outro, por trabalhadores vinculados s modernas cadeias
produtivas do agronegcio, amparado por um conjunto de normas e regulamentaes em
vigor para a rea urbana.
Alm disso, em linhas gerais, o mercado de trabalho rural caracterizado por uma
falsa percepo de que existe oferta abundante e at mesmo ilimitada, de mo de obra
tanto para a produo agrcola como para as atividades urbano-industriais, como havia
sido no passado. Essa percepo tem sido infuenciada basicamente pela profunda hete-
rogeneidade da agricultura brasileira, na qual convivem setores estrangulados pela falta
de mo de obra e outros com parcela de sua populao em situao de subocupao. No
entanto, a dinmica verifcada no perodo recente tem alterado de maneira signifcativa a
disponibilidade de mo de obra para o setor agropecurio brasileiro. Essa mudana tem
sido conduzida principalmente pela forte introjeo tecnolgica no sistema de produo
agrcola, e pela proximidade das vantagens da sociedade urbana moderna, que eleva o
custo de oportunidade de permanncia do trabalhador agrcola na rea rural.
A percepo de abundncia tem sido fortemente infuenciada por mudanas na
relativa sincronizao de ciclos produtivos entre os demandantes e ofertantes de mo de
obra. O calendrio agrcola permite que, em determinados perodos do ano, a mo de obra
no tenha acesso ao trabalho. Como os trabalhadores rurais no tinham outros meios de
sobrevivncia, pois at recentemente no havia no Pas um sistema de proteo social para a
populao rural, a falta de trabalho tornava mais evidentes os efeitos sociais desse movimen-
to sazonal caracterstico da agricultura. Acrescenta-se que no havia uma extensa regulao
do mercado de trabalho agrcola, embora mesmo com a extenso recente da legislao ainda
tem se mostrado defciente. O mercado de trabalho acaba confgurando-se por uma relao
interregional dos mercados de trabalho agrcola, caracterizados por fuxos regionais de mo
de obra, centrados basicamente no eixo NE/CO/SE (Nordeste/Centro-Oeste/Sudeste).
Por fm, outro aspecto que tem sido relacionado ao mercado de trabalho agrcola a
relativa escassez de terras para absorver a chamada mo de obra autnoma, trabalhadores
rurais que no tem vnculo empregatcio formal e nem permanente, exacerbado pela def-
ciente regulao do mercado de trabalho agrcola, mas que se ocupam de trabalhos sazo-
nais ou pontuais para continuarem na rea agrcola. Em muitos casos, esses trabalhadores
autnomos engrossam os movimentos por acesso terra no Pas, tidos como alternativas
para aliviar a pobreza rural, o que nem sempre verdade. Nesse cenrio, o mercado sazonal
e ocasional chamado bico a ocupao da mo de obra local em atividades como capi-
nas, construo de cercas, diaristas, etc., tm sido a principal fonte de ocupao de parcela
dos trabalhadores rurais. Como esse mercado caracterizado pela forte sazonalidade, lo-
calizado e de pequena escala, no h incentivo para a mecanizao em funo da possvel
carncia de mo de obra, alterando novamente a dinmica do mercado de trabalho.
Essa seo mostrou, de maneira breve, algumas transformaes e tendncias que
esto em curso na agropecuria brasileira e que certamente esto afetando a dinmica
e a estrutura do mercado de trabalho agrcola. Na tentativa de evidenciar o efeito desse
cenrio apresentado, a prxima seo apresenta um breve panorama do trabalho rural no
Brasil a partir das estatsticas disponveis.
Evoluo da ocupao rural no Brasil: da
abundncia escassez de mo de obra
As estatsticas sobre trabalho rural no Brasil apresentam nmeros divergentes
9
, que,
todavia, revelam o mesmo cenrio: as atividades agrcolas ainda absorvem um nmero
importante de pessoas, seja como produtores rurais ou como trabalhadores que obtm seu
rendimento da atividade agrcola, e que a populao rural e o nmero de pessoas ocupadas
em atividades agrcolas est caindo (MAIA; SAKAMOTO, 2014)
10
, Figura 1. Alm da queda,
destaca-se outra mudana relevante para o funcionamento do mercado de trabalho e que
provavelmente tambm esteja contribuindo para reforar a escassez relativa de mo de
obra na rea rural: um nmero cada vez maior de trabalhadores rurais est trocando o local
de residncia, da zona rural para a rea urbana (IBGE, 2014a). Nesse sentido, os dados do
Censo Demogrfco 2010 revelaram uma situao intrigante na rea rural: para uma popu-
lao rural estimada de 29,8 milhes de pessoas, apenas 8,67 milhes estavam ocupadas
em atividades agrcolas, contrastando fortemente com as 16,6 milhes de pessoas regis-
tradas pelo Censo Agropecurio de 2006 (IBGE, 2014a, 2014b). A despeito das diferenas
metodolgicas, que podem explicar alguma discrepncia entre as duas fontes, a diferena
efetiva explica-se pelo nmero elevado de pessoas ocupadas em atividades agrcolas que
residem em reas urbanas, estimada em quase 50% dos ocupados na agricultura. Outro
aspecto tambm importante para a dinmica do mercado de trabalho o crescimento da
9
O Censo Demogrfco 2010 investiga a ocupao da pessoa no trabalho principal na semana de referncia, que
corresponde a semana de 25 a 31 de julho de 2010. J o Censo Agropecurio 2006 considera todas as pessoas
que trabalharam em atividades agropecurias ou no agropecurias de apoio s atividades agropecurias,
juntamente com as pessoas que tinham laos de parentesco com os produtores e estiveram trabalhando na
propriedade rural no perodo de referncia, correspondente a 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2006, logo, mais
amplo que aquele adotado pelo Censo Demogrfco 2010 (IBGE, 2006). A Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios) defne as pessoas ocupadas a partir do perodo de referncia, que pode ser a semana de referncia
ou 365 dias, como aquelas que tinham trabalho durante todo o perodo ou parte do perodo (IBGE, 2013). Assim,
as diferenas metodolgicas na defnio dos perodos de referncia e no caso especfco da PNAD, que uma
pesquisa amostral, explicam as diferenas no nmero de ocupadas.
10
MAIA, A. G.; SAKAMOTO, C. Evoluo e transformao do mercado de trabalho agrcola nos anos 2000.
2014. No publicado.
parcela da populao rural ocupada em atividades no agrcolas, que em 2010 correspon-
dia a 3,74 milhes de pessoas (IBGE, 2010, 2014a).
Figura 1. Evoluo da populao rural e da populao ocupada na rea rural brasileira (19922012).
Fonte: dados obtidos do Ipeadata (2014b).
A populao ocupada em atividades agrcolas era de 9,6 milhes de acordo com os
dados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclios (Pnad) em 2012, representando
10,84% da populao ocupada total no Brasil (IBGE, 2014c; IPEADATA, 2014b). A srie da
Pnad confrma que o nmero de pessoas ocupadas em atividades agrcolas no Pas vem
caindo de forma continuada e que entre 2002 e 2012 a queda foi de 18,35%.
Inicialmente, a queda no nmero de pessoas ocupadas na agricultura, registrada
pela Pnad a partir de 1999, foi interpretada como resultado de ajuste conjuntural, da crise,
condies macroeconmicas, etc. (FERREIRA et al., 2006). No entanto, o nvel de ocupao
no se recuperou desde ento, a despeito da retomada do crescimento da agricultura
registrada aps a aplicao da Lei Kandir em 1997 e da depreciao cambial no incio de
1999. Nem mesmo aps 2005, quando o setor entra em uma trajetria de forte crescimen-
to, impulsionado pelas exportaes de gros para a China, de biocombustveis, carnes,
etc., o nvel de ocupao no se recupera, ao contrrio, retoma-se a tendncia de queda
na ocupao do setor agropecurio. Contudo, apesar da queda revelada pela Pnad
11
, os
11
preciso reconhecer que parte desse movimento envolve no apenas a infuncia de mudanas estruturais, mas
tambm diferenas metodolgicas entre as diversas pesquisas sobre populao ocupada no Pas.
Censos Demogrfcos mostram que entre 19702010 o nmero de pessoas ocupadas na
rea rural manteve certa estabilidade, situando-se entre 12 e 13 milhes (Figura 2), mas
com uma tendncia de queda (IBGE, 2014c; IPEADATA, 2014b).
Figura 2. Evoluo da populao ocupada na rea rural brasileira de acordo com os Censos Demogr-
fcos (19702000).
As informaes dos Censos Agropecurios confrmam que, apesar da queda da
populao rural e do nmero de pessoas ocupadas na agricultura nas dcadas de 1970
e 1980, entre 1995/1996 e 2006, a populao ocupada na agricultura manteve-se relati-
vamente estvel em 17 milhes de pessoas (IBGE, 2014b). O Censo Demogrfco de 2010
contabilizou uma populao ocupada na rea rural da ordem de 12,2 milhes de pessoas,
sendo que 33% dessas pessoas mantm residncia na rea urbana (IBGE, 2014c).
A rea rural tambm tem apresentado tendncia de queda na populao econo-
micamente ativa (PEA) rural de acordo com os dados da Pnad (Figura 3). A PEA rural foi
estimada em dez milhes de pessoas em 2012, representando apenas 10,6% da PEA total
(IPEADATA, 2014b). Embora a PEA rural apresente tendncia de queda, a populao em
idade ativa (PIA) rural revela relativa estabilidade, em torno de 21 milhes de pessoas, que
corresponde a 12,6% da PIA total (Figura 3). A dinmica revelada pela PEA e PIA refexo
direto das mudanas ocorridas no setor agropecurio e da reduo na populao residente
na rea rural.
Em relao posio na ocupao das pessoas em trabalhos agrcolas, verifca-se
que essas podem ser organizadas em trs grupos: a) empregados (30%); b) conta prpria
(28%); c) trabalhadores na produo para o prprio consumo (27%) (IBGE, 2014b). Um
aspecto importante da ocupao na agricultura que 12% (1,7 milhes) das pessoas
ocupadas esto na categoria no remunerados e 2% so empregadores (IBGE, 2014b). Os
dados da Pnad revelam ainda a elevada informalidade dos trabalhadores rurais, verifcada
a partir dos dados sobre contribuio para instituto de previdncia no trabalho principal,
no qual apenas 20% so contribuintes, representando um total de 2,7 milhes de pessoas
(IBGE, 2014b). Ademais, em torno de 15% das pessoas ocupadas em atividades agrcolas
trabalham em mdia at 14 horas semanais no trabalho principal, outros 34% entre 15 e 39
horas semanais, 36% entre 40 e 48 horas semanais e 14% mais de 49 horas semanais (IBGE,
2014b).
A taxa de participao das pessoas em idade para trabalhar na rea rural era de 48,4%
em 2012, enquanto que a total era de 57,5% (IPEADATA, 2014b), ou seja, diferena de quase
10%. Vale destacar que a taxa de participao total manteve-se relativamente estvel em 58%
entre 1992 e 2012, mas a taxa de participao rural apresentou forte queda, saindo de 63,3%
para 48,4% no perodo (Figura 4). Embora a taxa de participao seja menor na rea rural do
que a nacional, a taxa de desemprego na rea rural era de apenas 4,6% em 2012, contra 6,7%
da nacional (IPEADATA, 2014b). O interessante verifcar que a taxa de desemprego na rea
rural apresentada ao longo da srie da Pnad sempre esteve abaixo da nacional.
Figura 3. Evoluo da populao economicamente ativa (PEA) e populao em idade ativa (PIA) rurais
(19922012).
A dinmica verifcada em relao s taxas de participao e de desemprego e entre a
PIA e a PEA na rea rural e o total pode estar relacionada aos efeitos decorrentes da renda
auferida na rea rural, sempre inferior mdia nacional. Em 2012, a renda mdia de todos
os trabalhos na rea rural era de apenas R$ 735,62, equivalente a apenas 50% da mdia
brasileira, estimada em R$ 1.475,72 (IPEADATA, 2014b). Quando comparada com a renda
mdia de todos os trabalhos em reas metropolitanas, a diferena maior ainda, alcanava
60% (IPEADATA, 2014b). Acrescente ainda que segundo dados da Pnad (IBGE, 2014b), em
2012 por volta de 5,5 milhes de pessoas ocupadas em atividades agrcolas no auferiam
qualquer rendimento, ou seja, em um universo de 13,7 milhes de pessoas. O rendimento
confgura-se um grande estmulo para o deslocamento dos residentes rurais em direo s
reas urbanas, cujo objetivo a obteno de melhores salrios e de servios urbanos.
O aspecto interessante revelado pelos dados sobre o mercado de trabalho agrcola
brasileiro a tendncia de queda na populao ocupada em atividades agrcolas, a impor-
tante participao de pessoas residentes na rea urbana, mas com ocupao em atividades
agrcolas e tambm de pessoas residentes na rea rural, mas com ocupao em atividades
no agrcolas. Na sequncia, discutem-se algumas transformaes recentes no trabalho
rural a partir dos elementos apresentados nas primeiras partes do trabalho, cujo objetivo
central mostrar que o mercado de trabalho rural apresenta uma nova dinmica, com no-
vos determinantes, resultantes de interessantes mudanas estruturais tanto no mbito dos
sistemas produtivos e de gesto da produo como no ambiente institucional, econmico
e social.
Figura 4. Evoluo da taxa de participao total e rural (19922012).
As transformaes recentes
no mercado de trabalho rural
As transformaes introduzidas no sistema de produo agropecurio afetaram di-
retamente o mercado de trabalho rural, no apenas em termos quantitativos, mas tambm
qualitativos, colocando novos desafos para as polticas pblicas. De um lado, como se indi-
cou na segunda seo, a modernizao, fortemente baseada na mecanizao e na elevao
da escala de produo, rompeu o funcionamento tradicional dos mercados de trabalho
sazonais, caractersticos da atividade agrcola, que asseguravam ocupao sequencial para
trabalhadores braais e ocupao ocasional em vrias atividades para trabalhadores por
tarefas, diaristas no especializados e para empreiteiros para atividades mais especializa-
das (tais como cerqueiros, tratoristas, colhedores de caf, frutas e horticultura, cortadores
de cana-de-acar entre outros servios vinculados atividade agropecuria) (BALSADI;
SILVA, 2009). Por outro, tambm se registrou reduo na demanda de mo de obra e uma
mudana no prprio perfl da demanda, com o aumento da procura por mo de obra mais
qualifcada e mais especializada.
Segundo Buainain e Dedecca (2008), a dinmica do mercado de trabalho, no meio
rural e na agricultura propriamente dita, fortemente condicionada pela presena de uma
parcela importante de ocupaes no remuneradas, associadas a uma estrutura carac-
terizada basicamente pela produo para subsistncia ou autoconsumo. Essa dinmica
contribui para que parcela das atividades agrcolas abrigue um contingente signifcativo de
ocupaes com reduzida produtividade, que se refete na remunerao dos trabalhadores
e dos produtores rurais (ALVES; ROCHA, 2010). Por conseguinte, a heterogeneidade encon-
trada no setor agropecurio brasileiro, seja em grau de capitalizao seja em diferenciais de
produtividade, refete-se na estrutura do mercado de trabalho agrcola e acabam determi-
nando a dinmica das ocupaes remuneradas e no remuneradas no meio rural brasileiro.
Em muitas atividades agrcolas caracterizadas pelo maior dinamismo (tais como
o cultivo de soja, milho, algodo, cana-de-acar, etc.), verifca-se que h uma elevao
da demanda por mo de obra qualifcada, o que exclui os trabalhadores manuais menos
qualifcados, os quais, segundo Buainain e Dedecca, 2008, enfrentaro cada vez mais di-
fculdades para manter ocupao na agricultura e em outras atividades no meio urbano.
Em relao oferta, como j indicado na seo anterior, a dinmica demogrfca aponta
para uma reduo, mesmo da mo de obra no qualifcada, o que no deixa de signifcar
problemas, uma vez que o ritmo, intensidade e profundidade dos processos de moderniza-
o so bem diferenciados e que algumas atividades continuam dependendo do trabalho
temporrio no qualifcado
12
.
O trabalho temporrio, rotineiro para algumas atividades agrcolas, mesmo em seg-
mentos com elevada capitalizao, no pode ser excludo, uma vez que a mecanizao
no permite substituir trabalho por capital em todas as fases e atividades do processo
produtivo e muito menos eliminar atividades em que a sazonalidade exige a mobilizao
de trabalhadores temporrios. No entanto, o baixo nvel de organizao dos trabalhadores
temporrios no qualifcados reduz o poder de barganha desse grupo, resultando, histori-
camente, em baixa remunerao e condies de trabalho precrias.
A disponibilidade de mo de obra no meio rural, associada desregulamentao e
fexibilidade na aplicao das regras legais certamente contriburam para a confgurao
de um mercado de trabalho que sempre tomou como dados, tanto a oferta abundante
como o baixo custo e a adaptabilidade do trabalho s condies especfcas dos sistemas
produtivos, seja na durao da jornada de trabalho seja em qualidade das condies
gerais de trabalho como da remunerao (nvel e modalidades). No entanto, apesar da
importncia do trabalho temporrio para a agricultura, esse tipo de relao, extremamente
assimtrica e executada em condies claramente imprprias e incompatveis com o nvel
de desenvolvimento das relaes de trabalho no meio urbano, confgura-se como proble-
mtica luz dos direitos alcanados pelos trabalhadores em geral, os quais aos poucos
foram sendo estendidos aos trabalhadores rurais. De fato, o novo contexto institucional
em construo no Pas tem posto uma srie de restries s prticas usuais encontradas
na contratao do trabalho temporrio, o que tem induzido ao surgimento ou adoo de
novas modalidades de contratao, tais como o surgimento das cooperativas de trabalho
(STADUTO et al., 2004)
13
.
As cooperativas de trabalho so utilizadas pelos trabalhadores rurais para aumentar
seu poder barganha nas negociaes, tanto na remunerao como na exigncia de me-
lhores condies de trabalho. Alm disso, as cooperativas de trabalho contribuem para
amenizar os confitos entre trabalhadores e empregadores, assegurando os direitos e a
remunerao dos trabalhadores e, tambm, contribuem para a reduo dos custos de tran-
sao (contratao e reduo de atuaes do Ministrio Pblico do Trabalho) ao facilitar a
contratao de mo de obra para o empregador. Essa modalidade de contratao utiliza-
da por parcela dos produtores de laranja do Estado de So Paulo (ALVES; ALMEIDA, 2000),
de cana-de-acar e de caf. Contudo, em funo das fraudes verifcadas pelo Ministrio
12
O surgimento dessa modalidade de trabalho est relacionado modernizao da agropecuria e das mudanas
no mbito da regulao do mercado de trabalho agrcola (STADUTO et al., 2004).
13
Segundo Staduto et al. (2004, p. 651), A Lei n. 5.764/1971 instituiu o regime jurdico das sociedades cooperativas,
proporcionando total liberdade de escolha do objeto das cooperativas por meio do artigo 5[...].
Pblico na criao e contratao de cooperativas, as aes de fscalizao acabaram por re-
duzir a utilizao dessa modalidade de contratao de trabalho temporrio na agricultura
(STADUTO et al., 2004).
Alm das mudanas no sistema produtivo, verifca-se que est em curso no Brasil
um processo de aprimoramento dos mecanismos de proteo social, com destaque para a
formalizao do trabalho agrcola. Tradicionalmente, o trabalhador rural foi mantido mar-
gem do sistema de regulao e proteo social adequado s especifcidades da atividade.
Por exemplo, at as dcadas de 1960/1970, aplicava-se a regulamentao disposta pelo
Cdigo Civil (KREIN; STRAVINSKI, 2008) e os direitos trabalhistas previstos na Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT) no alcanavam os trabalhadores rurais. Nesse aspecto, no
possvel compreender o mercado de trabalho agrcola to somente luz das mudanas
tcnicas e organizacionais associadas dinmica de modernizao da agricultura. preciso
ir alm e examinar as mudanas institucionais que, de certa forma, explicam at mesmo
parte das transformaes na base tcnica da agricultura e dos processos observados nos
mercados de trabalho no meio rural. Isso necessrio, uma vez que o mercado de trabalho
agrcola brasileiro tem sido sustentado basicamente a partir de relaes de trabalho prec-
rias e informais, mas que j do claros sinais de esgotamento.
Pode-se afrmar que o progresso nas relaes de trabalho na rea rural no acom-
panhou, pari pasu, as profundas transformaes na dinmica econmica. Durante todo
o processo de industrializao, os trabalhadores rurais assumiam o papel de fonte ines-
gotvel de mo de obra barata para sustentar as mudanas na rea urbana e no avano
da industrializao brasileira (MORELLO, 2008), e a prpria modernizao tcnica da agri-
cultura. Nesse sentido, os sinais de mudanas no aparato institucional que regulamenta o
mercado de trabalho agrcola no Brasil podem estar relacionados, ao papel que a atividade
agropecuria tem exercido no perodo recente na economia nacional e s discusses sobre
a defasagem da legislao trabalhista para a rea rural e da agenda do trabalho decente
levada adiante pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
No Brasil, a legislao trabalhista tratava basicamente das relaes de trabalho na
rea urbana, deixando as relaes trabalhistas na rea rural margem dos mecanismos
de proteo trabalhista. Por exemplo, a CLT, instituda em 1943, destinava-se aos trabalha-
dores da rea urbana, cujo objetivo era assegurar a formao e a regulao do mercado
de trabalho urbano para fns da industrializao. Dessa maneira, o aparato de regulao e
proteo do trabalhador rural esteve margem da ao do Estado Brasileiro at a dcada
de 1980. Embora nas dcadas de 1950/1960, com a instituio do Estatuto do Trabalhador
Rural (Lei n 4.214/1963), as relaes trabalhistas na rea rural comearam, aos poucos, a se-
rem respeitadas. No entanto, o Estatuto foi revogado pela Lei n 5.889/1973 (BRASIL, 1973),
que estendeu algumas das normas da CLT aos trabalhadores rurais, processo conhecido
como ruralizao da CLT (KREIN; STRAVINSKI, 2008).
No entanto, apenas com a promulgao da Constituio Federal de 1988, Artigo
7
o
, que foi estabelecida a equiparao de direitos entre trabalhadores urbanos e rurais.
Esta equiparao ainda est longe de ser verifcada no dia a dia dos trabalhadores rurais
(BUAINAIN; DEDECCA, 2008; KREIN; STRAVINSKI, 2008), mas seus impactos sobre o mercado
de trabalho so notveis, tanto sobre as condies como sobre o custo do trabalho. A Cons-
tituio Federal de 1988 trouxe para a sociedade uma srie de inovaes de direitos sociais
bsicos, as quais tm contribudo para a formalizao do mercado de trabalho rural, com
destaque especial para a institucionalizao do adicional noturno, limitao dos descontos
pela moradia e alimentao na propriedade rural, direito previdencirio rural (embora
regulamentado apenas em 1991 pela Lei n 8.213/1991), seguro-desemprego, sistema de
sade pblica, licena-maternidade e paternidade, etc. (KREIN; STRAVINSKI, 2008). Todavia,
a regulao do trabalho rural mostra-se complexa em funo das suas especifcidades, tais
como: heterogeneidade do mercado de trabalho agrcola; as mltiplas identidades que
o trabalhador rural pode assumir na produo agrcola, seja como produtor autnomo
seja como assalariado; isolamento de parcela dos trabalhadores que vivem em reas rurais
sem ncleos urbanos ou povoados; difculdade de organizao dos trabalhadores rurais;
ausncia de educao formal; prpria condio de pobreza de parcela signifcativa dos tra-
balhadores rurais em funo dos baixos rendimentos; pouca efetividade da legislao do
trabalho, alm da pequena regulao da maioria dos setores ou culturas, etc. (BUAINAIN;
DEDECCA, 2008; KREIN; STRAVINSKI, 2008).
A legislao trabalhista tenta levar em conta, na medida do possvel, os aspectos
inerentes do setor agropecurio brasileiro, embora tenha tomado como base legal aquela
preparada para o meio urbano. Por exemplo, o adicional noturno 25% na rea rural para
trabalhos realizados entre 21h de um dia s 5h do dia seguinte na lavoura e entre 20h
de um dia s 4h do dia seguinte na pecuria (BRASIL, 1973), superior ao urbano que de
20%, em que o perodo compreende o trabalho executado entre 22h de um dia e s 5h do
dia seguinte (BRASIL, 1943). Desse modo, a normalizao das relaes do trabalho agrcola
torna-se fonte de confitos, associados prpria inadequao e/ou impreciso dos termos
legais, que em ltima instncia traduzem-se em elevados custos de transao e, talvez,
estimulando a insero de inovaes poupadoras de mo de obra. Sem contar aquelas
aes adotadas pelo empregador que se encontram no limite da legalidade, trazendo
tona situaes de insegurana e nus para o trabalhador rural.
O efeito da democratizao tambm tem contribudo para transformar o mercado
de trabalho. De um lado, o fortalecimento de entidades de representao dos trabalhado-
res e produtores rurais autnomos, ou as cooperativas de trabalhadores rurais, de outro,
a atuao da imprensa coibindo o abuso ou mal uso das regras de trabalho. Ainda assim,
Krein e Stravinski (2008, p. 362) destacam que na rea rural as relaes de trabalho so
fundamentalmente reguladas pelo Estado e suas instituies e pelo poder discricionrio
dos empregadores, com pequena relevncia para as negociaes coletivas.
14
Apesar da
crescente importncia do Estado e suas instituies, o mercado de trabalho rural ainda
caracterizado pelo elevado nvel de informalidade que coloca parcela importante dos
trabalhadores margem do sistema de proteo social e pela proeminncia do poder do
empregador em defnir as regras de contratao, talvez refexo da tradio patriarcal e
coronelista que sempre marcou o mundo rural. Todavia, cabe destacar que em algumas
regies do Pas e em algumas culturas, por exemplo cana-de-acar e citricultura, a nego-
ciao coletiva segundo Marques (2008) tem ganhado espao em funo da presena de
sindicatos atuantes (KREIN; STRAVINSKI, 2008).
Outro aspecto relevante refere-se ao papel do poder pblico, que vem adotando
iniciativas para fortalecer algumas instituies pblicas que tratam do trabalho agrcola
(BUAINAIN; DEDECCA, 2008), notadamente a Justia e o Ministrio Pblico do Trabalho. No
mbito do papel exercido pelo Estado Brasileiro, destacam-se as seguintes instituies: Jus-
tia do Trabalho, Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) e Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE). Tem-se ainda o papel exercido pelos sindicatos. Desse modo, a principal fonte de
regulamentao das relaes de trabalho na rea rural o Estado, mas que deve ser articu-
lada com a presena do sindicato. Essa estrutura importante, uma vez que no possvel
a construo de arranjos institucionais e legais permanentes, pois parte das atividades
agrcolas caracterizada pela sazonalidade. Por conseguinte, a presena do sindicato e das
instituies pblicas de fscalizao contribuem para assegurar o acesso aos direitos do
trabalhador rural (KREIN; STRAVINSKI, 2008).
Recentemente, a Justia do Trabalho (FERREIRA, 2008) e o MPT tm exercido um papel
proeminente na garantia dos direitos bsicos aos trabalhadores rurais, j que o descum-
primento das normas ainda muito alto. Por exemplo, as fscalizaes realizadas por essas
instituies revelaram a existncia de trabalho anlogo ao escravo, trabalho infantil, aumento
da informalidade, trabalhadores sem registro em carteira e da relao de trabalho disfarada
nas reas rurais do Pas. Entre 2003 e 2013, as operaes do MTE para coibir o trabalho an-
logo ao escravo no Pas fscalizou 2,8 mil fazendas, resgatando 39,5 mil trabalhadores e no
pagamento de R$ 79,5 milhes em indenizaes aos trabalhadores (BRASIL, 2014a).
Alm das aes das instituies estatais, a participao e representatividade dos sin-
dicatos tm ganhado espao na regulao e fscalizao das relaes de trabalho na rea
rural. A taxa de sindicalizao entre os trabalhadores rurais saltou de 15% em 1992 para
24,7% em 2009 (KREIN; STRAVINSKI, 2008; ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO,
14
Krein e Stravinski (2008, p. 362) indicam que as normas que regulamentam a relao do emprego podem ser
formais e informais, gerais ou especfcas, genricas ou precisas, e so estabelecidas por meio de contratao
coletiva, legislao, pelo Poder Judicirio e/ou pelo Ministrio do Trabalho e Emprego. Segundo os autores, h no
Brasil trs espaos de regulamentao das relaes de trabalho em geral: Estado e suas instituies, negociao
coletiva e poder discricionrio do empregador.
2012). Embora o crescimento mais acentuado tenha sido na agricultura familiar, observa-se
que tambm h um aumento entre os trabalhadores temporrios e permanentes (KREIN;
STRAVINSKI, 2008). A importncia dos sindicatos verifcada no mbito das negociaes
coletivas, cuja tendncia, segundo os autores, de fortalecimento da negociao coletiva,
em decorrncia do fm do poder normativo da Justia do Trabalho, ditada pela Emenda 45
(BRASIL, 2004), e pelo avano do agronegcio a partir da consolidao de cadeias produ-
tivas, que intensifcar as relaes capitalistas de produo no mercado de trabalho rural.
Entretanto, essa dinmica verifcada no avano do agronegcio tambm poder contribuir
para a descentralizao das negociaes coletivas, que podero ser realizadas por empresa
agroindustrial ou mesmo por cadeia produtiva. Por fm, o acesso aos novos direitos passa
pela mudana de comportamento dos agentes nas relaes formais de trabalho, ou seja,
pela expanso do vnculo formal de trabalho na rea rural por parte dos contratantes, e a
exigncia desse vnculo por parte dos contratados, o que no se mostra uma tarefa fcil no
Pas, diante da grande heterogeneidade encontrada na rea rural.
Outro elemento importante que est infuenciando a dinmica do mercado de traba-
lho rural no Brasil a expanso do sistema de proteo social. O aprimoramento do sistema
de proteo social, proporciona maior segurana ao trabalhador em relao garantia de
renda ou mesmo complemento de renda e de acesso aos direitos trabalhistas bsicos e
pode contribuir para elevar o salrio ou o rendimento do trabalho na rea rural, uma vez
que h um aumento do custo de oportunidade do trabalho em funo dessa proteo. No
entanto, historicamente, segundo Morello (2008), o trabalhador rural esteve margem e/
ou completamente excludo do sistema de proteo social no Brasil, com destaque para
os assalariados, embora j existisse um amplo sistema de proteo social ao trabalhador
urbano-industrial que deveria ser aplicado tambm ao trabalhador rural. Nesse sentido,
apenas com a promulgao da Constituio Federal de 1988 tem-se um novo momento na
incluso dos trabalhadores rurais no sistema de proteo social. No obstante, cabe desta-
car que ainda esto em construo seus mecanismos para a rea rural, e que a Constituio
de 1988 considere os trabalhadores rurais como se fossem uma classe ou segmento da
populao homogneo, sobretudo para fns de poltica (MORELLO, 2008).
O autor destaca que o modelo tem apresentado sinais de esgotamento, na medida
em que h indicaes do reconhecimento da necessidade de regras especfcas para os
trabalhadores da rea rural. Assim, a partir da promulgao da Constituio de 1988, as
aes de proteo social destinadas rea rural deixaram de ter a caracterstica precria
dos benefcios para alinhar-se a aes mais amplas, no sentido da universalizao dos
direitos. A principal transformao foi a instituio da poltica de previdncia social que
reconhece o direito de acesso ao sistema do trabalhador rural a partir da comprovao do
exerccio da atividade rural, de maneira independente da realizao de contribuio prvia
ao sistema. Contudo, para os trabalhadores assalariados, as regras de participao da pre-
vidncia social tornaram-se equivalentes s destinadas a rea urbana. Essas mudanas tm
provocado importantes impactos positivos na vida dos trabalhadores rurais e na prpria
dinmica da rea rural (DELGADO; CARDOSO JUNIOR, 2000).
Outra ao que tambm tem gerado impactos positivos para na vida do trabalhador
rural foi a criao dos programas de transferncia de renda, os quais recentemente foram
consolidados no Programa Bolsa Famlia. Por um lado, a instituio desses programas tem
sido uma importante fonte de complementao dos rendimentos dos trabalhadores rurais
e de reduo do trabalho infantil. Por outro, os programas tm contribudo para assegurar
uma renda mnima frente a situaes adversas como as severas secas registradas em vrias
partes do Pas, ou mesmo para enfrentar a sazonalidade da atividade agrcola, que signifca,
na prtica, queda do rendimento para o trabalhador rural.
Por fm, h ainda a discusso recente sobre as melhorarias das condies de trabalho
em geral no mbito da agenda do trabalho decente levado adiante pela OIT (ABRAMO et al.,
2008). A defnio conceitual de trabalho decente, em sentido amplo, para a OIT um traba-
lho produtivo e adequadamente remunerado, exercido em condies de liberdade, equidade
e segurana, e que seja capaz de garantir uma vida digna a todas as pessoas que dependem
do seu trabalho para viver (BRASIL, 2014b). A agenda do trabalho decente est apoiada em
quatro eixos: a) criao de empregos de qualidade; b) extenso da proteo social a todos os
trabalhadores; c) promoo e fortalecimento do dilogo social; d) respeito aos princpios e
direitos fundamentais no trabalho (ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2014).
Embora a agenda no trate especifcamente do trabalho na rea rural, essa discusso impacta
direta e indiretamente no mercado de trabalho agrcola, em particular no Brasil, que tem sido
caracterizado historicamente pela precariedade nas relaes de trabalho e com a oferta de
trabalhos em condies degradantes para a sade do trabalhador.
O resultado prtico da agenda de trabalho decente no Brasil a proposio e ex-
panso dos mecanismos de proteo do trabalhador rural e a efetivao da equidade de
direitos do trabalhador rural e urbano e mesmo de gnero. Por exemplo, o Estado brasileiro
assumiu o compromisso com a OIT para o estabelecimento do Programa Especial de Coo-
perao Tcnica para a Promoo de uma Agenda Nacional de Trabalho Decente, lanada
em 2006, que inclui consulta s organizaes de empregadores e de trabalhadores no Pas
(ABRAMO et al., 2008).
O mercado de trabalho rural no Brasil ainda apresenta inmeras carncias e preca-
riedades relacionadas s relaes de trabalho, contudo, os avanos institucionais levados
a cabo desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 tm alterado de maneira
signifcativa o quadro discutido neste trabalho. O conjunto de aes e mudanas em anda-
mento poder contribuir para assegurar a oferta de trabalho de mo de obra na agricultura,
alterando at mesmo a geografa do mercado de trabalho rural no Pas.
Consideraes fnais
A modernizao da agricultura provocou uma profunda reestruturao do setor, que
teve fortes impactos sobre o mercado de trabalho agrcola. Em um primeiro momento,
reduziu a participao dos trabalhadores permanentes e elevou a sazonalidade da deman-
da por trabalho, sem provocar mudanas signifcativas e positivas na remunerao e nas
condies de trabalho. Em um segundo momento, com o aprofundamento da moderniza-
o levada a cabo no contexto da redemocratizao do Pas e de construo de uma nova
institucionalidade defnida na Constituio de 1988, as mudanas comearam a refetir-se
tambm nas condies e na dinmica do mercado de trabalho, hoje marcado pela forte
reduo da populao rural e pela reduo da demanda de mo de obra permanente e
temporria, pelo menos nos segmentos mais dinmicos do agronegcio, em funo da
transio de atividades antes caracterizadas como intensivas em trabalho no qualifcado
para intensivas em capital e trabalho qualifcado.
A rigor, no se pode falar em mercado de trabalho rural, mas sim em mercados de
trabalho, que assumem confguraes e dinmicas bastante diferenciadas segundo as
regies e sistemas produtivos. Em grande parte da regio Nordeste, o mercado de trabalho
continua fortemente marcado pela presena do minifndio e dos pequenos estabeleci-
mentos agrcolas, que se mantm como local de moradia e como reserva de mo de obra
para trabalhos ocasionais e sazonais. No entanto, mesmo esse mercado, que aparente-
mente ainda remonta o mesmo das dcadas anteriores, foi impactado pelas mudanas
recentes no quadro institucional e de polticas pblicas e mesmo pela modernizao de
alguns territrios na regio, por exemplo, os polos de irrigao e o cerrado nordestino. No
caso do Nordeste, ainda que faltem evidncias acadmicas, perceptvel que o acesso da
populao rural pobre aos programas de transferncia de renda e aposentadoria uni-
versal impactou o mercado de trabalho de forma positiva quando se pensa nas condies
de superexplorao dominantes at dcadas recentes. Elevou-se o custo do trabalho, pois
parte dos idosos, que eram compelidos a seguir trabalhando apesar da idade avanada,
retirou-se do mercado de trabalho. Esse movimento interpretado, por segmentos mais
atrasados do patronato rural, como negativo e indutor da vadiagem, quando apenas revela
uma nova dinmica do mercado de trabalho, na qual parte dos trabalhadores tem a opo
de recusar remuneraes e condies de trabalho aviltantes.
Uma outra situao que tem fortes impactos sobre o mercado de trabalho a opo
dos jovens rurais de migrar para as sedes dos municpios o que vem contribuindo para
aumentar a proporo de residentes urbanos com ocupao principal no meio rural. Nesse
processo, parte dos jovens optou por trabalhar no meio urbano, o que vem contribuindo
para reduzir a oferta de trabalho rural, com importantes efeitos em alguns setores e/ou
atividades mais intensivas em trabalho, como a colheita de caf, laranja e outras frutas. No
se trata de uma migrao impulsionada apenas pela falta de oportunidades de trabalho
ou pela falta de terra, mas sim, pela desigualdade de condies de vida no sentido bem
amplo entre a cidade e o campo. Nas reas mais dinmicas da agricultura familiar, onde
os jovens tiveram acesso educao formal, a deciso ainda mais marcante do que nas
reas mais pobres, o que vem resultando no conhecido processo de envelhecimento do
campo. A proximidade com as cidades, o acesso educao, a facilidade de comunicao,
a circulao das informaes e o aumento de oportunidades de trabalho e vida nas cidades
tm, portanto, contribudo para redefnir o funcionamento do mercado de trabalho e para
elevar a escassez de mo de obra, que vai tornando-se cada vez mais problemtica, tanto
para o setor patronal como de agricultura familiar, que j no conta com oferta abundante
de trabalho familiar.
Vale destacar ainda que as mudanas na dinmica do mercado de trabalho agrcola
ocorreram muito mais no mbito dos processos, e menos nas relaes de trabalho, e nem
mesmo na preparao dos trabalhadores e dos produtores para essa nova realidade. Dessa
maneira, o setor agrcola brasileiro convive com relaes de trabalho assalariado adequa-
das ao novo sistema, sustentado por relaes trabalhistas similares quelas encontradas na
rea urbana. No entanto, ainda h resqucios de condies de trabalho anlogas a escrava,
precrias, a margem do sistema, entre outras. Entretanto, o Pas tem apresentado impor-
tantes avanos na regulamentao e institucionalizao do trabalho agrcola, no prprio
sistema de proteo social conforme destacado na quarta seo.
Esse contexto tem revelado que o Pas novamente est enfrentando importantes
dilemas em relao ao mercado de trabalho rural; ao mesmo tempo em que necessrio
avanar para alterar as condies dos trabalhos agrcolas para os j ocupados, tambm
preciso buscar alternativas para aqueles que esto sendo dispensados de suas ocupaes,
seja porque no tem qualifcao sufciente para manter-se na ocupao, seja porque sua
ocupao foi extinta. Desse modo, a adoo de programas de requalifcao tcnica ser
fundamental para amenizar os custos sociais e econmicos das mudanas estruturais
impostas ao mercado de trabalho agrcola, com destaque para a expanso do sistema de
proteo social, que contribui para a segurana do trabalhador e do empregador, a partir
de institucionalizao do mercado de trabalho agrcola no Pas.
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Captulo 3
A nova congurao do
mercado de trabalho
agrcola brasileiro
Alexandre Gori Maia
Camila Strobl Sakamoto
Captulo 3
Captulo 3 A nova congurao do mercado de trabalho agrcola brasileiro 593
Introduo
Em sua anlise sobre a transformao do mundo rural brasileiro, Buainain et al. (2013)
destacam como a dinmica da produo agrcola brasileira tem se apoiado em substanciais
ganhos de produtividade. No entanto, a intensifcao e concentrao da produo esta-
riam promovendo intensa seletividade dos produtores e aprofundando a diferenciao
social no campo. O fato que a dinmica da agricultura afeta de diversas formas o mercado
de trabalho, seja sobre a distribuio dos rendimentos, seja sobre a insero ocupacional
dos diferentes grupos sociais. Da mesma forma, o crescimento sustentado da agricultura
depende da qualidade e quantidade da oferta de mo de obra para o trabalho agrcola.
O setor agrcola cumpre um papel importante na gerao de renda e emprego no
Brasil. Embora respondesse por apenas 6% do valor adicionado total gerado pela economia
em 2009, era responsvel por 38% do total das exportaes brasileiras
1
. No mercado de
trabalho, eram 13,8 milhes de pessoas ocupadas nas atividades agrcolas em 2012 (15%
do total de ocupados). Mas, apesar do dinamismo da atividade agrcola brasileira nos anos
2000, o contingente empregado em atividades agrcolas apresentou expressiva reduo.
1
As informaes sobre o valor agregado das atividades agropecurias foram obtidas do Sistema de Contas
Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE). Essas no consideram o valor da indstria
agropecuria. As informaes sobre as exportaes foram obtidas por meio da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC).
Entre 2001 e 2012, houve uma reduo de 1,8 milho de ocupaes nas atividades agrco-
las. Resultado que refete o crescimento da produo baseado em substanciais ganhos de
produtividade, sobretudo na nova fronteira de produo agrcola do Pas.
De acordo com Gasques et al. (2010), 68% do crescimento agrcola brasileiro entre
1995 a 2006 deveram-se ao crescimento da produtividade e o restante ao aumento da
quantidade de insumo. Em outro estudo, Gasques et al. (2008) sugerem ainda que a pro-
dutividade da mo de obra teria apresentado ritmo mais acelerado de crescimento que a
produtividade do uso de terra ou de capital. Entretanto, apesar do expressivo crescimento
da produtividade total dos fatores na agropecuria brasileira nas ltimas dcadas, a capaci-
dade de absoro tecnolgica do setor produtivo ainda extremamente baixa.
O intenso dinamismo da produo agrcola tambm modifcou o padro do mercado
de trabalho agrcola no Brasil. A expanso da produtividade observada nas ltimas dcadas
no foi homognea entre os produtores agrcolas, sendo marcada por fortes diferenciais
relacionados com a regio, tamanho e tipo de estabelecimento. Ainda existe uma parcela
representativa de estabelecimentos agrcolas com baixos nveis de produtividade, que
representam parcela expressiva da populao agrcola, mas com participao reduzida
no total da produo desse setor. Segundo Alves et al. (2012), 88% do valor da produo
agrcola brasileira em 2006 originaram-se de apenas 11% dos estabelecimentos rurais.
Diferentes estgios de tecnifcao, de uso do capital fsico e humano na agropecu-
ria tambm repercutem na dinmica dos mercados de trabalho e das desigualdades entre
as regies brasileiras. Por exemplo, enquanto as regies Norte e Nordeste tm se caracte-
rizado pelo trabalho informal, no remunerado e aquele associado pequena produo
para o autoconsumo, as regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste desenvolvem atividades
agropecurias modernas, de alta produtividade, com relaes mais formais de contratao
da mo de obra.
O processo de concentrao e tecnifcao da produo agrcola, ao mesmo tempo
em que ameaa a sustentabilidade econmica da pequena produo agrcola, tambm
aumenta a demanda por mo de obra assalariada mais qualifcada nas reas rurais. O pro-
blema que essa mo de obra disponvel para o trabalho ainda predominantemente
pouco qualifcada e tem se tornado cada vez mais escassa, pressionada pelo processo de
migrao dos jovens, sobretudo os mais escolarizados, para as atividades da economia
urbana. Por outro lado, h uma parcela expressiva dos ocupados agrcolas que reproduz
relaes no remuneradas de auxlio pequena produo familiar de baixa produtividade
e atividades orientadas produo para o prprio consumo.
Essas diferentes formas de relaes ocupacionais refetem a grande heterogeneidade
do desenvolvimento do setor e do mercado de trabalho agrcola brasileiro. Como conse-
quncia, observam-se nveis elevados de desigualdade na distribuio dos rendimentos e
no acesso aos direitos sociais garantidos pela legislao trabalhista. No mercado de trabalho,
diversos fatores podem ser apontados como determinantes da desigualdade de renda e da
forma de insero no mercado de trabalho, seja do produtor conta-prpria, seja do assalariado
agrcola. Um determinante comum aos dois grupos a educao e, de maneira mais ampla,
o capital humano. Esses fatores contribuem para elevar a produtividade, por meio tanto da
adoo de novas tecnologias como do uso mais efciente dessas tecnologias e dos insumos
pelos produtores. No caso do assalariado agrcola, o capital humano tambm fundamental
para a obteno de um emprego no agrcola, que apresenta rendimentos superiores nas
famlias rurais. Para o produtor conta-prpria, tambm so fatores essenciais para aumentar
a produtividade e gerar renda a posse de terra e o capital fsico (HELFAND; PEREIRA, 2012).
De maneira geral, pode-se afrmar que, aps um longo perodo de atraso produti-
vo, o setor agrcola brasileiro passou por profundas transformaes nas ltimas dcadas.
Passaram a conviver relaes capitalistas modernas de trabalho, cada vez mais presentes
na agricultura de alta tecnologia, com formas persistentes de ocupaes agrcolas pouco
Mtodos de Anlise
Os dados utilizados nas anlises provm da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad) fornecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE), de 1992 a 2012. importante destacar que as Pnad anteriores a 2004 no
continham informaes das reas rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas,
Roraima, Par e Amap. Assim, as anlises para a regio Norte devem ser realizadas
com cautela, j que no consideram parcela signifcativa da populao agrcola
ocupada antes de 2004. Alm disso, para as anlises que observam o total da popu-
lao brasileira, foram excludos esses residentes rurais do Norte (exceto Tocantins).
Dentre os procedimentos metodolgicos adotados neste estudo, merece destaque
a diferenciao dos tipos de empreendimento agrcola. Em 2002, a Pnad passou
a adotar uma nova metodologia de classifcao das atividades, a Classifcao
Nacional de Atividades Econmicas (Cnae). Essa mudana gerou um pequeno
diferencial na compatibilizao das atividades: as atividades ligadas produo de
carvo, antes consideradas como do grande grupo da agricultura, passaram para
outra categoria. Buscando uma comparao fel da populao ocupada agrcola
durante o perodo de anlise, os ocupados no empreendimento agrcola com
atividade principal na produo de carvo foram excludos entre os anos de 1992
e 2001. Em 2001, por exemplo, pouco mais de 61 mil ocupados na produo de
carvo que deixaram ser classifcados como agrcolas.
Os valores dos rendimentos referem-se ao trabalho principal da populao ocupada
(PO) agrcola e foram defacionados, pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor
(INPC), para o ano de 2012 (especifcamente no primeiro dia do ms de outubro
desse ano), conforme a metodologia proposta por Corseuil e Foguel (2002).
qualifcadas e outras associadas pequena produo familiar. Neste contexto, esse tra-
balho analisa de que forma a expanso da produo engrenada, sobretudo pelo ganho
de produtividade, afetou o mercado de trabalho agrcola. Verifca ainda se as mudanas
ocorreram de maneira homognea no espao, nos diferentes tipos de produo e formas
de contratao. As anlises baseiam-se nos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (Pnad), de 1992 e 2012.
A dinmica do emprego agropecurio
Emprego e renda na agricultura
As maiores transformaes no contingente de ocupados agrcolas no Brasil ocorre-
ram a partir da segunda metade dos anos 2000. A populao ocupada (PO) agrcola oscilou
bastante nos anos 1990 e chegou em 1999 com nmero praticamente semelhante ao de
1992: cerca de 18 milhes de ocupados (Figura 1)
2
. Por sua vez, os dois quinqunios dos
anos 2000 apresentam tendncias claramente contraditrias: crescimento da PO agrcola
na primeira metade da dcada e reduo na segunda metade. O pico ocorre em 2005, quan-
do a PO agrcola alcanou 17,9 milhes de pessoas, que representavam aproximadamente
21% da PO total do Pas. A dinmica reverte-se na segunda metade da dcada. Em 2012,
aps uma signifcativa reduo, a PO agrcola passou a responder por apenas 13,8 milhes
de pessoas e, somada ao persistente crescimento da PO no agrcola, a participao dos
agrcolas sobre este total caiu para 15%.
A dinmica da PO agrcola no Brasil foi fortemente infuenciada pelo comportamen-
to observado na regio Nordeste, que continua, de longe, contendo o contingente agrcola
mais expressivo do Pas (6,1 milhes de ocupados agrcolas em 2012, ou 44% do total da
PO agrcola brasileira). Essa regio observou a segunda maior reduo da PO agrcola entre
2005 e 2012. Nessa regio, a PO agrcola reduziu em 2,3 milhes de pessoas, queda de 28%
em relao PO de 2005. Buainain et al. (2013) destacam que esse processo de esvaziamen-
to na regio Nordeste estaria associado tanto inviabilidade econmica do minifndio,
quanto s diferenas de qualidade de vida e oportunidades de emprego entre os meios
rural e urbano.
Mas a reduo da PO agrcola no ocorreu apenas nas reas rurais menos desenvol-
vidas. A regio Sul, tradicionalmente caracterizada por alguns dos melhores indicadores de
desenvolvimento rural do Pas, apresentou a maior reduo relativa da PO agrcola. Entre
2005 e 2012, diminuiu em 1 milho o nmero de trabalhadores agrcolas nessa regio, o
2
Exclusive os residentes rurais dos estados Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
Figura 1. Populao ocupada agrcola por regio. Brasil 19922012 (em milhes).
Nota: Os anos 1992 a 2003 no consideram os residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
que representa 32% da PO agrcola de 2005. De um lado, a intensifcao da produo vem
aumentando a concentrao e reduzindo a participao de pequenos estabelecimentos
agrcolas em muitas das cadeias produtivas, como na avicultura e suinocultura (MIELE; MI-
RANDA, 2013). De outro lado, h a prpria atrao exercida pelas melhores oportunidades
de emprego e renda nos centros urbanos, comum ao processo de desenvolvimento de
todas as regies.
Na regio Sudeste, as mudanas mais expressivas na PO agrcola ocorreram durante
os anos 1990 e o incio dos anos 2000. Entre 1992 e 2001, a PO agrcola da regio Sudeste
diminuiu em 1,1 milho de pessoas, o que representa 25% da PO agrcola de 1992. No
restante do perodo, entre 2001 e 2012, a reduo foi menos acelerada, de apenas 564 mil
trabalhadores (reduo de 16% em relao a 2001, a segunda queda menos intensa entre
as regies brasileiras). Ajudariam a explicar essa dinmica o estgio mais avanado de
transio da economia agrcola para a no agrcola e do processo de intensifcao e me-
canizao da agricultura. A regio possui o menor percentual de ocupados nas atividades
agrcolas (7% em 2012), apesar de apresentar a maior participao no valor adicionado da
produo agropecuria nacional (32% em 2011) (IBGE, 2011).
A anlise da dinmica na regio Norte parcialmente comprometida pela falta de
comparabilidade da srie histria para todo o perodo. Entre 1992 e 2003, quando as es-
tatsticas no consideravam a populao rural de seis de seus sete estados (exceo ao
Tocantins), a regio foi uma das poucas (juntamente com o Nordeste) a apresentar cresci-
mento, embora tnue, da PO agrcola: 89 mil ocupados. A partir da segunda metade dos
anos 2000, j considerando a populao rural de todos os estados da regio, a PO agrcola
acompanhou a dinmica das demais regies, embora em ritmo menos acelerado: queda de
12% da PO agrcola entre 2004 e 2012.
Finalmente, a regio Centro-Oeste, embora apresentasse a terceira maior contri-
buio para o valor adicional da agropecuria no Pas (18% em 2011), possua o menor
contingente populacional empregado nas atividades agrcolas (6% em 2012). Refexo de
uma agricultura altamente tecnifcada e pouco intensiva em mo de obra. Embora a PO
agrcola dessa regio tenha crescido nos anos 2000, caiu 19% entre 2009 e 2012.
A dinmica da renda mdia apresenta tendncia opostas quela da populao agrcola.
Aps oscilar e crescer apenas 4% nos anos 1990, o rendimento mdio dos ocupados agrcolas
cresceu expressivamente nos anos 2000, em todas as regies (Figura 2). Entre 2001 e 2012,
o crescimento da renda mdia para o conjunto dos ocupados agrcolas no Brasil foi de 51%.
As regies com os estgios mais avanados de desenvolvimento da agricultura, Sul, Sudeste
e Centro-Oeste, apresentaram as melhores dinmicas. Entre 1992 e 2012, o crescimento do
rendimento mdio nessas regies foi superior a 67%. A regio Nordeste tambm apresentou
crescimento expressivo da renda, embora em ritmo menos intenso: 55% entre 1992 e 2012.
Alguns fatores podem ajudar a explicar a evoluo da renda na agricultura: a) a
valorizao do salrio mnimo, base para pagamento de boa parte das remuneraes agr-
colas; b) as mudanas na estrutura de ocupaes, como crescimento da participao do
trabalho assalariado com carteira de trabalho; c) os ganhos de produtividade do trabalho
agrcola, sobretudo nas regies de maior intensifcao de desenvolvimento da agricultura,
nas regies Sul e Centro-Oeste; d) a presso ocasionada nos salrios agrcolas em virtude
da reduo da populao economicamente agrcola rural. Os impactos seriam diferentes
nas regies, dependendo, entre outros fatores, da composio da estrutura ocupacional
(participao de assalariados, por exemplo), do estgio de desenvolvimento agrcola e da
populao rural.
O fato que a variao do rendimento nos anos 2000 pode ser traduzida como uma
pequena intensifcao das disparidades regionais, favorecendo as regies Sul, Sudeste e
Centro-Oeste em detrimento, sobretudo, da regio Nordeste. Por exemplo, a razo entre
o rendimento mdio dos ocupados agrcolas da regio Centro-Oeste e Nordeste, que era
de igual a 3,0 em 1992, passou para 3,3 em 2012. Por sua vez, a razo entre o rendimento
Figura 2. Rendimento mdio mensal entre os ocupados agrcolas na posio de remunerados por
regio, em 20012012, em Reais.
Notas: i) Exclusive os ocupados sem declarao de rendimento no trabalho principal. Valores reais em 1 de outubro de 2012.
ii) Os anos de 1992 a 2003 no consideram os ocupados residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima,
Par e Amap.
mdio dos ocupados da regio Sul e Nordeste, passou de 2,5 para 2,8 no mesmo perodo, e
a relao entre o Sudeste e o Nordeste passou de 2,0 para 2,2.
tambm importante destacar o elevado grau de desigualdade regional existente.
O baixo rendimento mdio do trabalhador agrcola no Brasil acaba sendo fortemente
infuenciado pelo comportamento observado na regio Nordeste. Nessa regio, que
concentra a maior parcela da PO agrcola do Pas, o rendimento mdio agrcola substan-
cialmente inferior aos das demais regies. Esse resultado refetiria, entre outros fatores, a
concentrao de atividades conta-prpria de baixa produtividade e o emprego informal de
baixa remunerao.
Por sua vez, o rendimento mdio agrcola da regio Sudeste se conforma em um
quadro extremamente heterogneo. O setor produtivo agrcola dessa regio confgurado
pela importante presena de remunerados com emprego em estabelecimentos mais es-
truturados da agricultura moderna e outros remunerados em condies mais vulnerveis,
incluindo a presena de produtores agrcolas conta-prpria de baixa produtividade. Para
melhor compreender essa heterogeneidade regional, fundamental analisar as diferentes
formas de relao do trabalho e dos segmentos de atividades agrcolas, temas das duas
prximas sees.
Estrutura das ocupaes agrcolas
At a primeira metade dos anos 2000, no houve mudanas substanciais na estrutura
ocupacional agrcola (Tabela 1). Entre 1992 e 2004, destaca-se o crescimento da participa-
o dos empregados temporrios na PO agrcola: 200 mil novas posies em ocupaes
temporrias, representando um acrscimo de 3 pontos percentuais na estrutura ocupacio-
nal. Esse crescimento foi, em grande medida, resultado da dinmica observada na regio
Sudeste, onde a participao dos empregados temporrios cresceu 6,4 pontos percentuais
e alcanou 22% da PO agrcola em 2004, a maior participao entre as grandes regies
(Tabela 2).
A primeira metade dos anos 2000 tambm aponta para uma tendncia que se inten-
sifcou no restante do perodo: o crescimento dos empregados com carteira de trabalho.
Entre 1992 e 2004, a participao de empregados (permanentes e temporrios) com cartei-
ra de trabalho passou de 6,8% para 9,2%. Entre 2004 e 2012 o crescimento foi ainda mais
intenso, de 9,2% para 12,9%. Essa dinmica sugere uma crescente profssionalizao do
mercado de trabalho agrcola brasileiro, embora este seja ainda marcado pela informalida-
Tabela 1. Populao ocupada (PO) agrcola segundo posio na ocupao. Brasil, 1992, 2004 e 2012
1
.
Posio na ocupao
Populao ocupada
1992 2004 2012
N (1.000) % N (1.000) % N (1.000) %
Empregado permanente com carteira 1.070 5,8 1.182 7,2 1.395 11,1
Empregado permanente sem carteira 1.760 9,6 1.169 7,1 1.216 9,7
Empregado temporrio com carteira 169 0,9 339 2,1 225 1,8
Empregado temporrio sem carteira 2.001 10,9 2.031 12,3 1.110 8,8
Conta-prpria 4.491 24,5 4.239 25,7 3.469 27,6
Empregador 570 3,1 515 3,1 296 2,4
No remunerado 5.089 27,7 3.835 23,3 1.426 11,3
Autoconsumo 3.198 17,4 3.182 19,3 3.438 27,3
Total 18.350 100 16.493 100 12.576 100
Exclusive os residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
Tabela 2. Populao ocupada (PO) agrcola segundo posio na ocupao, por regio
1
. Brasil, 1992,
2004 e 2012.
Posio na ocupao
Populao ocupada
1992 2004 2012
% N (1.000) % N (1.000) % N (1.000)
N
o
r
t
e
Empregado permanente com carteira 9 1,9 52 2,7 73 4,2
Empregado permanente sem carteira 55 11,7 113 5,8 167 9,6
Empregado temporrio sem carteira 56 12,0 202 10,3 111 6,4
Conta-prpria 126 26,9 586 29,9 641 36,9
Empregador 20 4,2 75 3,8 29 1,7
No remunerado 91 19,4 542 27,6 334 19,2
Autoconsumo 113 24,0 385 19,6 379 21,8
Total 470 100 1.962 100 1.735 100
N
o
r
d
e
s
t
e
Empregado temporrio sem carteira 899 11,1 1.051 12,9 625 10,3
Conta-prpria 2.471 30,5 2.420 29,6 1.661 27,3
Empregador 167 2,1 184 2,3 98 1,6
No remunerado 2.484 30,6 2.244 27,5 749 12,3
Autoconsumo 1.127 13,9 1.456 17,8 2.053 33,8
Total 8.106 100 8.162 100 6.081 100
C
e
n
t
r
o
-
O
e
s
t
e
Conta-prpria 222 17,7 239 22,2 194 22,1
Empregador 70 5,6 46 4,2 47 5,4
No remunerado 233 18,5 152 14,1 48 5,5
Autoconsumo 266 21,1 186 17,3 141 16,1
Total 1.260 100 1.077 100 877 100
Continua...
Posio na ocupao
Populao ocupada
1992 2004 2012
% N (1.000) % N (1.000) % N (1.000)
S
u
d
e
s
t
e
Conta-prpria 715 15,4 559 15,9 674 22,8
Empregador 210 4,5 147 4,2 96 3,2
No remunerado 816 17,5 386 11,0 231 7,8
Autoconsumo 1.023 22,0 746 21,2 620 20,9
Total 4.652 100 3.518 100 2.958 100
S
u
l
Conta-prpria 957 24,8 883 27,9 757 35,5
Empregador 102 2,6 105 3,3 42 2,0
No remunerado 1.465 37,9 981 31,0 350 16,4
Autoconsumo 670 17,4 641 20,3 502 23,6
Total 3.863 100 3.161 100 2.131 100
1
O ano de 1992 no contm informaes sobre os residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap.
de nas regies menos desenvolvidas. Os empregados j representavam, em 2012, o grupo
majoritrio da estrutura ocupacional brasileira (31,4% da PO agrcola, eram 27,3% em 1992)
e, entre esses, 41% possuam carteira de trabalho assinada (eram 22% em 1992).
O crescimento do trabalho com carteira foi puxado pela dinmica das regies Cen-
tro-Oeste e Sudeste, onde a participao desses trabalhadores na estrutura de ocupaes
agrcolas cresceu, respectivamente, 23 e 11 pontos percentuais entre 1992 e 2012. Nessas
regies, os empregados apresentavam as maiores participaes na PO Agrcola: entre
45% e 50% em 2012. E, entre esses, mais da metade possuam carteira de trabalho: 54%
na regio Sudeste e 60% na regio Centro-Oeste. A regio Sul tambm apresentava um
elevado ndice de formalizao em 2012, 50,2% dos empregados. Por sua vez, nas regies
menos desenvolvidas, Norte e Nordeste, os empregados no superavam 25% e menos de
um quarto desses possuam carteira de trabalho assinada.
Tambm chama a ateno as dinmicas opostas observadas para os ocupados no
remunerados e na produo para o autoconsumo. Enquanto a participao dos ocupados
no remunerados caiu 16 pontos percentuais entre 1992 e 2012 (de 28% para 11%), a dos
ocupados na produo para o autoconsumo cresceu 10 pontos percentuais (de 17% para
27%). No conjunto, esses dois grupos representavam 45,2% da PO agrcola em 1992 e ca-
ram para 38,7% em 2012.
A participao dos no remunerados caiu expressivamente em todas as regies
3
e
pode estar associada maior participao dos integrantes familiares no mercado agrcola
assalariado, ou mesmo a importantes mudanas na estrutura das famlias. Por exemplo, a
migrao para as reas urbanas dos jovens que antes colaboravam para a pequena produ-
o agrcola familiar.
Por sua vez, a dinmica dos trabalhadores na produo para o autoconsumo foi
notadamente infuenciada pelo comportamento observado na regio Nordeste. Embora
a participao desses ocupados tambm tenha crescido no Sul (crescimento de 6 pontos
percentuais), foi na regio Nordeste onde se observou a dinmica mais favorvel. Nessa
regio, aumentou em quase 1 milho o nmero de trabalhadores na produo para o auto-
consumo entre 1992 e 2012, crescimento de 20 pontos percentuais (de 13,9% para 33,8%).
Praticamente 60% dos trabalhadores em atividades para o autoconsumo residiam nessa
regio em 2012. Seu crescimento pode estar associado aos intensivos esforos do governo
em estmulos agricultura familiar, embora a efccia e efcincia dessas polticas ainda
sejam alvo de muita polmica (NAVARRO, 2014).
Acompanhando, em grande medida, a trajetria de queda da PO agrcola, caiu em
pouco mais de 1 milho o nmero de trabalhadores agrcolas por conta-prpria entre 1992
e 2012, embora sua participao relativa na estrutura de ocupaes tenha crescido ligeira-
mente (de 24,5% para 27,6%). A maior participao desses trabalhadores observada na
regio Sul (35,5% em 2012), onde tambm se observou o maior crescimento da participa-
o dos conta-prpria na estrutura ocupacional entre 1992 e 2012 (11 pontos percentuais).
Entretanto, deve-se destacar que, tambm nessa regio, o crescimento da participao dos
conta-prpria ocorreu em um contexto de reduo de sua populao em termos absolutos
(reduo de 200 mil pessoas), o que seria resultados da intensifcao e concentrao da
produo em muitas cadeias produtivas dessa regio at ento caracterizada pela pequena
produo familiar.
3
As informaes para a regio Norte s permitem a comparao dos anos de 2004 e 2012.
O rendimento mdio no trabalho principal dos ocupados agrcolas se valorizou subs-
tancialmente em todas as categorias ocupacionais (Figura 3). No conjunto da PO agrcola
com rendimentos declarados, a renda mdia passou de R$ 556,00 para R$ 965,00 entre
1992 e 2012, crescimento de 73,4%. O crescimento foi mais intenso a partir da segunda
metade dos anos 2000. Entre 1992 e 2004, o rendimento mdio cresceu apenas 10,8% e,
entre 2004 e 2012, cresceu 56,5% (desconsiderando os residentes rurais da regio Norte,
exceto o Estado de Tocantins).
Para todo o perodo de anlise, no h uma tendncia evidente de quais grupos
foram especialmente benefciados pela valorizao dos rendimentos mdios. At 2011, a
dinmica apontava para uma ligeira atenuao da desigualdade entre os grupos, ou seja,
crescimento mais intenso do rendimento mdio para os grupos de renda mais baixa: em-
pregados sem carteira de trabalho. Por exemplo, entre 1992 e 2011, a razo entre o rendi-
Figura 3. Rendimento mdio no trabalho principal dos ocupados remunerados com rendimentos de-
clarados. Brasil, 1992 a 2012
1
.
Exclusive os residentes rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. Exclusive os ocupados sem declarao de
rendimento no trabalho principal. Valores reais em 1 de outubro de 2012.
mento mdio dos empregados permanentes com carteira e dos temporrios sem carteira
passou de 2,47 para 2,27. Entretanto, entre 2011 e 2012, h um intenso crescimento das
diferenas em favor dos grupos ocupacionais de maior renda (empregadores, empregados
com carteira e trabalhadores conta-prpria), sinalizando para uma maior polarizao entre
esses ocupados e aqueles dos grupos de menor renda (empregados sem carteira). Por
exemplo, a razo entre os rendimentos mdios dos empregados permanentes com carteira
e temporrios sem carteira passou de 2,27 para 2,43.
A valorizao do salrio mnimo cumpriu um importante papel na dinmica dos
rendimentos mdios entre e dentro dos grupos ocupacionais. Entre 1992 e 2012, o salrio
mnimo valorizou 82% (IPEADATA, 2012), muito prximo ao crescimento da renda dos gru-
pos ocupacionais. Embora o salrio mnimo seja um importante sinalizador para os rendi-
mentos de todas as categorias ocupacionais (SABOIA, 2010), seus efeitos so mais intensos
para os empregados com carteira de trabalho e os demais empregados com rendimentos
prximos ao valor de um salrio mnimo (OLIVEIRA; HOFFMANN, 2013). Usualmente, esses
trabalhadores pertencem ao extremo superior da distribuio de rendimentos agrcolas.
Como consequncia, h uma tendncia de dinmica do salrio mnimo contribuir para
aumentar a desigualdade entre os empregados agrcolas caso sua valorizao no seja
acompanhada de uma maior formalizao das ocupaes mais vulnerveis.
H, ainda, expressivas diferenas de rendimentos mdios dos grupos ocupacionais
entre as regies (Tabela 3). Por exemplo, na regio Centro-Oeste, onde o rendimento mdio
maior para praticamente todos os grupos, o rendimento mdio dos empregados per-
manentes temporrios era 65% superior ao do Nordeste em 2012, regio que apresenta
rendimentos mdios inferiores para praticamente todos os grupos.
A dinmica dos rendimentos mdios dos ocupados conta-prpria nessas regies
tambm refete o antagonismo do desenvolvimento agrcola brasileiro. Enquanto o rendi-
mento mdio dos conta-prpria na regio Nordeste permaneceu praticamente estagnado
entre 1992 e 2012 (crescimento de apenas 16%, com valor igual a R$ 372,00 em 2012),
na regio Centro-Oeste o rendimento mdio mais que dobrou, passando de R$ 588,00
em 1992 para R$ 1.366,00 em 2012. Podem ajudar a explicar essa dinmica tanto os ga-
nhos de produtividade quanto a maior integrao dos conta-prpria agroindstria no
Centro-Oeste.
Ramos de atividades agrcolas
Para aumentar o nvel de detalhamento da dinmica da PO agrcola, foram investi-
gados os diferentes segmentos de atividades agrcolas. Foram selecionados os dez grupos
de empreendimento agrcola com as maiores frequncias no ano de 2012, englobando as
demais classes econmicas no grupo de outras atividades. Cabe destacar que as classes
Tabela 3. Rendimento no trabalho principal da populao ocupada (PO) agrcola segundo posio na
ocupao, por regio
1
. Brasil, 1992, 2004 e 2012 (em R$).
Posio na ocupao 1992 2004 2012
N
o
r
t
e
Empregado permanente com carteira 684,00 658,00 984,00
Empregado permanente sem carteira - 576,00 648,00
Empregado temporrio com carteira 400,00 430,00 780,00
Empregado temporrio sem carteira 335,00 395,00 450,00
Conta-prpria 433,00 574,00 646,00
Empregador 2.184,00 2.079,00 2.309,00
Total 541,00 652,00 696,00
N
o
r
d
e
s
t
e
Empregado permanente com carteira 430,00 544,00 761,00
Empregado permanente sem carteira 242,00 317,00 408,00
Conta-prpria 320,00 271,00 372,00
Empregador 1.277,00 1.238,00 3.137,00
Total 318,00 324,00 491,00
C
e
n
t
r
o
-
O
e
s
t
e
Empregado permanente com carteira 742,00 893,00 1.258,00
Conta-prpria 588,00 873,00 1.366,00
Empregador 5.147,00 5.644,00 7.747,00
Total 944,00 1.051,00 1.597,00
S
u
d
e
s
t
e
s
Conta-prpria 673,00 739,00 1.057,00
Empregador 2.552,00 3.838,00 4.591,00
Total 644,00 751,00 1.080,00
S
u
l
Conta-prpria 807,00 985,00 1.391,00
Empregador 3.000,00 3.717,00 6.587,00
Total 808,00 1.014,00 1.351,00
(1)
Amap. Exclusive os ocupados sem declarao de rendimento no trabalho principal. Valores reais em 1 de outubro de 2012.
analisadas no seguem a diviso exata da Cnae (incorporada na Pnad apenas aps 2001),
sendo necessria juno de algumas classes econmicas para possibilitar a comparao
entre os anos selecionados
4
.
Em 2012, mais da metade dos ocupados agrcolas concentravam-se em quatro gru-
pos de atividade (Tabela 4). Essas atividades mais frequentes eram a criao de bovinos
e outros animais (2,2 milhes de ocupados em 2012, ou 18% da PO agrcola), o cultivo
de milho (1,7 milhes de ocupados, ou 14% da PO agrcola), o cultivo de cereais e outros
produtos de lavoura (1,6 milho de ocupados, ou 12% da PO agrcola) e a criao de aves
(1,1 milho de ocupados, ou 9% da PO agrcola). Entre essas atividades, a criao de bovi-
nos e outros animais foi a nica que aumentou a participao na estrutura de atividades
entre 1992 e 2012 (dois pontos percentuais), embora, em termos absolutos, tambm tenha
reduzido o nmero de ocupados (reduo de 600 mil ocupados). Por sinal, entre as dez
atividades mais frequentes, a nica com crescimento absoluto no nmero de ocupados no
perodo foi a produo mista lavoura e pecuria, provavelmente associada ao crescimento
do nmero de trabalhadores na produo para o autoconsumo.
H, ainda, evidentes padres de associao da distribuio dos ramos de atividade
nas grandes regies (Tabela 5). Por exemplo, a regio Centro-Oeste est associada, sobre-
tudo, participao dos ocupados na criao de bovinos e outros animais, que represen-
tavam 44% da PO agrcola em 2012. No Sudeste, a participao dos ocupados na criao
de bovinos e outros animais tambm elevada (18% da PO agrcola em 2012), mas nessa
regio destacam-se, sobretudo, as participaes dos ocupados no cultivo de caf (17%), e
cultivo de horalias, legumes, fores, etc. (14%). No Sul, destacam-se os ocupados no cultivo
da soja (10% da PO agrcola em 2012) e cultivo de fumo (9%), que representavam, em 2012,
63% e 90% dos ocupados nos respectivos ramos de atividade do conjunto da PO agrcola
brasileira. No Nordeste, destacam-se as atividades voltadas para a produo para o auto-
consumo, como o cultivo do milho (20% da PO agrcola) e o cultivo de mandioca (14%).
Segundo Balsadi (2008), aproximadamente 80% dos ocupados no cultivo de mandioca
estariam associados agricultura familiar. Esses ocupados no Nordeste representavam 79%
4
Este trabalho segue orientaes de correspondncia das classes econmicas de ocupao propostas pela
Comisso Nacional de Classifcao (Concla) entidade do IBGE. Para melhor descrio, cabe especifcar
detalhadamente alguns grupos utilizados nas anlises do presente trabalho que incorporam dois ou mais grupos
da Cnae. O grande grupo cultivo de outros cereais e outros produtos de lavoura unifca sete grupos da Cnae,
so eles: cultivo de outros cereais para gros; cultivo de outros produtos de lavoura temporria; cultivo de frutas
ctricas; cultivo de uva; cultivo de outros produtos de lavoura permanente; cultivos agrcolas mal especifcados; e
atividades de servios relacionados com a agricultura. J para o grupo descrito como criao de bovinos e outros
animais, considerou-se a criao de: bovinos, outros animais de grande porte, ovinos, sunos e de outros animais,
aquicultura e servios relacionados. Por fm, ressalta-se que o grupo cultivo de hortalias, legumes, fores e outros
de horticultura incorpora duas classes: cultivo de hortalias, legumes e outros produtos da horticultura e cultivo de
fores, plantas ornamentais e produtos de viveiro.
Tabela 4. Populao ocupada (PO) agrcola por grupamento da atividade do empreendimento no traba-
lho principal. Brasil, 1992 a 2012.
Ramos de atividade
Populao ocupada
1992 2004 2012
N (1.000) % N (1.000) % N (1.000) %
Criao de bovinos e outros animais 2.812 15,3 2.698 16,4 2.220 17,7
Cultivo de milho 2.663 14,5 1.699 10,3 1.717 13,6
Cultivo de outros cereais, outros produtos
de lavoura, servios relacionadas, etc.
2.829 15,4 2.875 17,4 1.554 12,4
Criao de aves 1.900 10,4 1.488 9,0 1.110 8,8
Cultivo de mandioca 1.559 8,5 1.595 9,7 1.072 8,5
Cultivo de hortalias, legumes, fores,
outros de horticultura, etc.
1.143 6,2 1.796 10,9 1.025 8,2
Produo mista: lavoura e pecuria 110 0,6 34 0,2 968 7,7
Cultivo de caf 787 4,3 778 4,7 558 4,4
Cultivo de cana-de-acar 769 4,2 579 3,5 495 3,9
Cultivo de arroz 1.142 6,2 802 4,9 379 3,0
Outras atividades 2.634 14,4 2.148 13,0 1.478 11,8
Total 18.350 100,0 16.493 100,0 12.576 100,0
Exclusive os residentes rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
de todos aqueles que declararam ser o cultivo de mandioca a principal atividade exercida
no perodo de referncia.
Importante tambm destacar que, embora algumas culturas tradicionalmente ex-
tensivas como o cultivo de soja e cana-de-acar representem parcela expressiva do
valor adicionado na agricultura, no se destacam entre as dez atividades mais frequentes
da estrutura de atividades agrcolas
5
. A participao dos trabalhadores no cultivo de soja
j era baixa na primeira metade dos anos 2000 e reduziu em 180 mil ocupados entre 2004
e 2012, em razo, provavelmente, da concentrao e mecanizao da produo. A cultura
da cana-de-acar, segunda maior lavoura em termos de valor de produo agrcola no
Brasil, tambm tem baixa participao no total de ocupados, menos de 500 mil ocupados
em 2012.
5
De acordo com Santos e Vieira Filho (2012), em 2009, do total do valor da produo das lavouras brasileiras, cerca
de R$ 140,84 bilhes, a soja foi responsvel por 27%, seguida pela cana-de-acar (17%), milho (11%) e caf (6%).
Tabela 5. Populao ocupada (PO) agrcola segundo grupamento de atividade agrcola, por regio
1
.
Brasil, 1992, 2004 e 2012.
Grupos
1992 2004 2012
% N (1.000) % N (1.000) % N (1.000)
N
o
r
t
e
Cultivo de mandioca 86 18,4 542 27,6 404 23,3
Criao de bovinos e outros animais 115 24,5 367 18,7 364 21,0
Pesca e servios relacionados 49 10,4 66 3,4 186 10,7
Cultivo de outros cereais, outros
produtos de lavoura, etc.
13 2,8 259 13,2 182 10,5
Criao de aves 77 16,4 220 11,2 167 9,6
Outras atividades 126 26,9 507 25,8 316 18,2
Total 470 100 1.962 100 1.735 100
N
o
r
d
e
s
t
e
Cultivo de milho 1.076 13,3 974 11,9 1.216 20,0
Cultivo de mandioca 1.195 14,7 1.284 15,7 848 13,9
1.773 21,9 1.839 22,5 844 13,9
Criao de aves 776 9,6 756 9,3 597 9,8
Outras atividades 2.498 30,8 2.481 30,4 1.302 21,4
Total 8.106 100 8.162 100 6.081 100
C
e
n
t
r
o
-
O
e
s
t
e
Criao de aves 197 15,7 154 14,3 86 9,8
Cultivo de soja 53 4,2 114 10,6 71 8,1
47 3,7 70 6,5 70 8,0
Cultivo de cana-de-acar 18 1,5 19 1,7 50 5,7
Total 1.260 100 1.077 100 877 100
Continua...
Grupos
1992 2004 2012
% N (1.000) % N (1.000) % N (1.000)
S
u
d
e
s
t
e
Criao de bovinos e outros animais 1.001 21,5 740 21,0 529 17,9
Cultivo de caf 552 11,9 576 16,4 507 17,1
Cultivo de hortalias, legumes,
fores, etc.
473 10,2 492 14,0 427 14,4
559 12,0 511 14,5 411 13,9
Cultivo de milho 589 12,7 341 9,7 257 8,7
Criao de aves 615 13,2 326 9,3 221 7,5
Total 4.652 100 3.518 100 2.958 100
S
u
l
fores, etc.
394 10,2 543 17,2 305 14,3
Cultivo de soja 503 13,0 346 10,9 207 9,7
Cultivo de milho 861 22,3 327 10,4 194 9,1
Cultivo de fumo 334 8,7 463 14,6 194 9,1
Outras atividades 1.329 34,4 954 30,2 632 29,7
Total 3.863 100 3.161 100 2.131 100
1
Amap.
No entanto, algumas atividades ainda intensivas em mo de obra e outras associadas
produo para o autoconsumo ocupam um expressivo contingente de pessoas no Brasil.
O comportamento dessas ocupaes no Pas esteve fortemente associado dinmica da
agricultura familiar e da produo para o autoconsumo da regio Nordeste. Por exemplo,
o crescimento de 859 mil ocupados na produo mista lavoura e pecuria dependeu,
sobretudo, da dinmica na regio Nordeste. Em 1992, esses ocupados eram apenas 30 mil
no Nordeste e passaram para 485 mil em 2012. Tambm foi signifcativo o crescimento
dos ocupados no cultivo de milho no Nordeste, de 1,1 milho em 1992 para 1,2 milho em
2012, enquanto que a participao caiu nas demais regies.
Assim como observado para o conjunto da PO agrcola, o crescimento do rendimen-
to mdio da maioria dos grupos de atividade agrcola foi mais intenso a partir da segunda
metade dos anos 2000 (Tabela 6). Algumas das mais frequentes atividades chegaram at a
apresentar variaes negativas do rendimento mdio entre 1992 e 2004, como a criao de
aves (reduo de 24%) e o cultivo de arroz (reduo de 13%), o que pode ajudar a explicar
a reduo na participao dessas atividades no perodo. Por sua vez, essas atividades apre-
sentaram as maiores variaes positivas do rendimento mdio no perodo seguinte: 107%
e 69% entre 2004 e 2012, respectivamente.
Apesar da variao negativa de 3% no rendimento mdio entre 1992 e 2004, a
pecuria apresentou ganho de 39% no rendimento mdio entre 2004 e 2012 e continua
apresentando a remunerao mdia mais atrativa da agropecuria brasileira: 27% superior
media da PO agrcola em 2012. O cultivo de cana-de-acar a segunda atividade que
melhor remunerava seus ocupados. A renda nesse setor cresceu, sobretudo, entre 2004 e
Tabela 6. Populao ocupada (PO) agrcola remunerada e rendimento no trabalho principal por grupa-
mento da atividade do empreendimento no trabalho principal
1
. Brasil 1992 a 2012.
Ramos de atividade
Populao ocupada
1992 2004 2012
N (100) R$ N (100) R$ N (100) R$
Criao de bovinos e outros animais 2.010 856,00 2.038 833,00 1.662 1.158,00
Cultivo de milho 1.261 339,00 858 343,00 755 541,00
produtos de lavoura, servios
relacionadas, etc.
1.544 455,00 1.726 493,00 1.142 820,00
Criao de aves 155 678,00 165 518,00 203 1.074,00
outros de horticultura, etc.
316 496,00 653 510,00 424 793,00
Cultivo de caf 558 447,00 583 590,00 437 985,00
Cultivo de cana-de-acar 716 513,00 531 662,00 475 1.021,00
Cultivo de arroz 495 490,00 432 425,00 166 717,00
Outras atividades 1.683 622,00 1.457 867,00 1.141 1.147,00
Total 9.464 556,00 9.227 617,00 7.429 912,00
Exclusive os residentes rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. Exclusive os ocupados sem declarao de
rendimento no trabalho principal. Valores reais em 1 de outubro de 2012.
2012 (crescimento de 54%), associada ao bom desempenho econmico do setor sucroal-
cooleiro e aos ganhos de produtividade observados nesse setor de atividade (VIEIRA FILHO
et al., 2011). No entanto, atividades predominantemente associadas pequena produo
familiar e autoconsumo, como cultivo do milho e cultivo de mandioca permaneceram
com rendimentos mdios substancialmente baixos, mesmo inferiores ao valor do salrio
mnimo em 2012.
A dinmica dos rendimentos mdios dos ramos de atividade no Brasil esconde im-
portantes particularidades entre as regies (Tabela 7). Por exemplo, a variao positiva de
60% observada para o rendimento mdio no cultivo de milho no Brasil foi determinada, em
grande medida, pelos ganhos obtidos na regio Sul, onde o rendimento mdio mais que
dobrou entre 1992 e 2012. Por outro lado, o rendimento mdio do cultivo de milho pouco
tecnifcado na regio Nordeste cresceu apenas 26% no perodo e representava pouco mais
de um tero do rendimento mdio obtido pelos mesmos ocupados no Sul em 2012. O cres-
cimento do rendimento mdio dos ocupados na criao de aves tambm esteve associado
aos ganhos observados nas regies mais intensivas e produtivas: Sudeste (crescimento de
102% entre 1992 e 2012) e Centro-Oeste (crescimento de 87%). Na regio Nordeste, onde o
rendimento mdio dos ocupados nessa atividade representava apenas 24% do observado
no Sudeste em 2012, houve uma variao negativa de 42%.
Embora a atividade criao de aves represente uma parcela expressiva dos ocupados
no Brasil, apresentam proporo baixa de ocupados remunerados. Por exemplo, entre
Tabela 7. Rendimento mdio segundo o grupamento de atividade agrcola, por regio
1
. Brasil, 1992,
2004 e 2012.
Ramos de atividade
1992 2004 2012
N
(1.000)
R$
N
(1.000)
R$
N
(1.000)
R$
N
o
r
t
e
Criao de bovinos e outros animais 93 691,00 294 963,00 276 1.027,00
Pesca e servios relacionados 36 536,00 39 501,00 133 549,00
8 569,00 189 522,00 150 645,00
Criao de aves 2 348,00 17 516,00 17 429,00
Produo mista: lavoura e pecuria 3 1.103,00 1 615,00 59 719,00
Total 262 541,00 1.020 652,00 1.007 696,00
Continua...
Ramos de atividade
1992 2004 2012
N
(1.000)
R$
N
(1.000)
R$
N
(1.000)
R$
N
o
r
d
e
s
t
e
Cultivo de milho 484 211,00 475 203,00 500 265,00
890 330,00 963 292,00 522 499,00
Criao de aves 35 536,00 64 256,00 55 309,00
Outras atividades 1.572 302,00 1.589 339,00 852 660,00
Total 3.992 318,00 4.290 324,00 3.095 491,00
C
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n
t
r
o
-
O
e
s
t
e
Criao de bovinos e outros animais 402 1.267,00 386 1.108,00 324 1.629,00
Criao de aves 12 496,00 10 517,00 23 929,00
Produo mista: lavoura e pecuria 3 705,00 0 15.063,00 42 1.316,00
Cultivo de soja 50 1.136,00 105 1.651,00 66 2.636,00
35 632,00 57 854,00 68 1.375,00
Cultivo de cana-de-acar 17 537,00 18 721,00 49 1.160,00
Outras atividades 228 437,00 158 625,00 102 1.448,00
Total 747 944,00 735 1.051,00 674 1.597,00
S
u
d
e
s
t
e
Criao de bovinos e outros animais 762 913,00 628 900,00 432 1.257,00
Cultivo de caf 406 465,00 442 627,00 400 1.008,00
fores, outros de horticultura
142 610,00 181 672,00 202 933,00
390 635,00 411 785,00 371 1.059,00
Cultivo de milho 355 344,00 187 371,00 113 726,00
Criao de aves 65 630,00 44 582,00 45 1.270,00
Total 2.777 644,00 2.345 751,00 2.065 1.080,00
Continua...
Ramos de atividade
1992 2004 2012
N
(1.000)
R$
N
(1.000)
R$
N
(1.000)
R$
S
u
l
Criao de bovinos e outros animais 238 866,00 306 1.049,00 273 1.508,00
etc.
49 568,00 101 755,00 59 860,00
Cultivo de soja 252 1.355,00 198 1.769,00 158 2.228,00
Produo mista: lavoura e pecuria 17 358,00 7 486,00 92 1.258,00
Cultivo de milho 339 497,00 157 698,00 111 1.199,00
Cultivo de fumo 124 960,00 202 1.096,00 119 1.028,00
Total 1.684 808,00 1.516 1.014,00 1.244 1.351,00
1
Amap. Exclusive os ocupados sem declarao de rendimento no trabalho principal. Valores reais em 1 de outubro de 2012.
os 1,1 milho de ocupados na criao de aves, 78% classifcavam-se na produo para o
autoconsumo em 2012 (Figura 4). Em outras palavras, o rendimento mdio dos ocupados
nesse ramo de atividade (R$ 1.074,00 em 2012), um dos maiores da estrutura ocupacional,
refete apenas o comportamento de uma pequena parcela de empregados remunerados
e trabalhadores conta-prpria. Na regio Nordeste, o rendimento da atividade extrema-
mente baixo e estaria associado pequena produo agrcola voltada, principalmente,
para o autoconsumo.
Tambm elevada a participao de ocupados na produo para o autoconsumo e
ocupados no remunerados nas atividades de cultivo de hortalias, legumes, fores e ou-
tros (58% em 2012); cultivo de arroz (54%); cultivo de mandioca (50%); e cultivo de milho
(50%). No cultivo de arroz, houve um importante incremento da participao da populao
no remunerada e no autoconsumo: de 36% em 1992 para 54% em 2012.
Entretanto, as atividades mais associadas as emprego com carteira so o cultivo de
cana-de-acar, a criao de bovinos e outros animais, o cultivo de cereais e outros produ-
tos de lavoura. Os empregados no cultivo de cana-de-acar apresentavam a maior taxa de
formalizao entre as atividades agrcolas: 75% dos empregados eram formais em 2012. A
intensifcao da fscalizao desta atividade teria contribudo para a evoluo do registro
de carteira desses trabalhadores. Entre 1992 e 2012, a taxa de formalizao no cultivo de
cana-de-acar cresceu 28 pontos percentuais; maior crescimento entre os setores agrco-
las analisados. ainda importante destacar que esta atividade apresenta a maior proporo
de empregados em relao ao total de ocupados (93% em 2012).
Em que pese o crescimento do assalariamento formal no perodo, setores importan-
tes na gerao de emprego na agricultura ainda so predominantemente informais. Por
Figura 4. Populao ocupada (PO) agrcola segundo posio na ocupao e grupamento de atividade
(%)
1
. Brasil, 1992, 2004 e 2012.
Exclusive os residentes rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
exemplo, no setor da pecuria (criao de bovinos e outros animais), que apresenta a maior
populao de empregados na agricultura, apenas 39% dos empregados tinham carteira de
trabalho assinada em 2012. Outro setor com expressivo nmero de empregados, o cultivo
de outros cereais e outros produtos de lavoura, apresentou forte aumento da proporo de
empregados formais, embora a taxa de formalizao ainda fosse de 47% em 2012.
Consideraes fnais
Apesar da expressiva reduo do nmero de ocupados na segunda metade dos
anos 2000, a PO agrcola brasileira continua representando um contingente expressivo de
pessoas: aproximadamente 14 milhes de trabalhadores em 2012. Praticamente metade
dessa populao concentrava-se na regio Nordeste, onde so observadas as menores
taxas de produtividade, os menores rendimentos mdios e um mercado de trabalho com
forte presena do trabalho no remunerado e em auxlio pequena produo familiar para
o autoconsumo.
A PO agrcola no Brasil tambm se caracteriza por elevados ndices de desigualdade
na distribuio dos rendimentos e nas formas de insero no mercado de trabalho. Boa
parte dessa desigualdade associa-se s diferenas regionais dos estgios de desenvolvi-
mento da agricultura. Alguns setores mais dinmicos da economia agrcola nacional, como
o cultivo de soja e cana-de-acar, que se desenvolvem nas regies Sul, Sudeste e Centro-
Oeste, caracterizam-se por relaes formais de contratao da mo de obra e rendimentos
mdios mais elevados. Porm, parcela representativa dos ocupados ainda concentra-se em
atividades caracterizadas pela produo para o autoconsumo, como o cultivo de hortalias
e de mandioca, ou mesmo a criao de aves.
Apesar dos rendimentos mdios ainda serem muito baixos, houve ganhos substan-
ciais nos anos 2000 em todas as regies. Alguns fatores fundamentais para compreender
essa dinmica so: a) a valorizao do salrio mnimo; b) os ganhos de produtividade na
produo agrcola; c) a melhor qualifcao dos ocupados agrcolas; d) reduo do exce-
dente de mo de obra nas reas rurais. Entretanto, a dinmica da renda agrcola manteve
e, at certo ponto acentuou, o quadro de extremas diferenas entre a regio mais pobre,
Nordeste, e as demais reas produtivas do Pas. Esse contraste deve-se tanto ao contexto
histrico de confgurao do trabalho agrcola como desigual difuso da modernizao
agrcola. De um lado, o Nordeste representa regio de antiga ocupao, que retrata um
mercado de trabalho com dinmica ainda incipiente, apesar de alguns locais de desenvol-
vimento da agricultura moderna. Por outro lado, o Centro-Oeste uma regio de ocupao
territorial recente da agropecuria, com forte introduo da moderna agricultura, de ace-
lerado processo de mecanizao, que contribui para os elevados nveis de produtividade,
formalizao das relaes trabalhistas e rendimentos mdios mais elevados. A falta de um
excedente de mo de obra tambm contribuiu para o rendimento mdio mais elevado
nesta regio (KAGEYAMA, 2008), fenmeno que pode tambm estar ocorrendo recente-
mente nas demais regies.
A PO agrcola apresentou uma forte reduo a partir da segunda metade dos anos
2000, sobretudo, em razo da reduo dos trabalhadores no remunerados e dos empre-
gados sem carteira. O mais provvel que esses ocupados tenham migrado para as ativida-
des de baixa qualifcao no setor de servios das reas urbanas. De maneira geral, pode-se
afrmar as mudanas observadas na estrutura das ocupaes agrcolas basearam-se, de um
lado, na intensifcao do assalariamento formal e, de outro lado, no crescimento das ativi-
dades na produo para o autoconsumo. Enquanto o desenvolvimento mais direcionado
grande produo agrcola ajuda a explicar o crescimento na participao dos assalariados
formais, a intensifcao de programas de transferncia de renda e de crdito agricultura
familiar ajudaria explicar o expressivo crescimento dos trabalhadores na produo para o
autoconsumo.
Alguns trabalhos j mostraram a devida preocupao com persistncia das ocupa-
es agrcolas no remuneradas nos anos 2000
6
. importante considerar que, como afrma
Neder (2008), o trabalho agrcola destinado para o autoconsumo basicamente constitudo
por mulheres, cnjuges; com poucas horas de dedicao. J o trabalho no remunerado
constitudo, em grande medida por jovens, na condio de flhos. Marcadamente ocupa-
es que refetem as relaes entre os membros das famlias de residncia rural.
Buainain e Dedecca (2010) destacam o papel das polticas de incentivo pequena
produo, assim como as polticas sociais de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia
e a previdncia rural, para possvel compreenso da expanso dos agrcolas com trabalho
na produo para o autoconsumo. Em hiptese, essas polticas focadas populao rural
estariam contribuindo para elevar o custo do trabalho entre os moradores rurais e incenti-
vando a estabilidade da agricultura familiar. Um dos resultados seria a escassez de oferta de
mo de obra registrada em algumas atividades agrcolas. Ademais, houve uma expanso
expressiva do Pronaf nos anos 2000, fonte mais importante de fnanciamento da agricultu-
ra familiar (ARAJO, 2011). Novas linhas de crdito tambm foram criadas, especialmente
direcionadas aos pequenos agricultores de baixa renda na regio Nordeste, onde se con-
centram os trabalhadores no remunerados e na produo para o autoconsumo.
Apesar de avanos importantes no que se refere aos ganhos de produtividade, ao
rendimento dos ocupados e s relaes formais de contratao, no houve uma converso
generalizada de melhores condies de trabalho nas atividades agropecurias. Nas regies
6
Ver Buainain e Dedeca (2010), Neder (2008) e Balsaldi (2008).
de agricultura mais desenvolvida e nos setores mais dinmicos, evidente que isso foi
verdade. Os empregados assalariados foram especialmente benefciados pela poltica de
valorizao do salrio mnimo e pelo aumento da formalizao nas relaes de trabalho.
Mas parcela expressiva dos produtores agrcolas ainda encontra-se longe do eixo mais
produtivo e rentvel da agricultura brasileira. Esses continuam dependendo, sobretudo, de
aes governamentais de fnanciamento e assistncia produo. A expressiva reduo da
populao rural nas ltimas dcadas, associada ao baixo padro tecnolgico e baixa pro-
dutividade de muitos setores da agricultura brasileira, um problema a ser diretamente en-
frentado para permitir o crescimento sustentado e mais igualitrio da agricultura brasileira.
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Captulo 4
Trabalho e pobreza
rural no Brasil
Captulo 4
Captulo 4 Trabalho e pobreza rural no Brasil 623
Introduo
Neste captulo, pretende-se identifcar as principais relaes existentes entre a
pobreza rural e a forma como a populao rural incorpora-se ao mercado de trabalho no
Brasil. A principal hiptese deste trabalho que a atual estrutura produtiva (baseada em
um processo de especializao e concentrao da produo em atividades e regies mais
dinmicas) vem absorvendo relativamente cada vez menos mo de obra e tem se mostra-
do pouco inclusiva, gerando uma forte polarizao social no meio rural. Assim, a estrutura
produtiva atual tende a excluir ou absorver marginalmente trabalhadores assalariados e
pequenos produtores, no contribuindo signifcativamente para melhorar os indicadores
sociais e para reduzir a pobreza rural.
Outra hiptese fundamental, a ser tratada no presente captulo, que a especiali-
zao e a concentrao produtiva esto discriminando a fora de trabalho rural agrcola,
tendendo a reduzir o nmero de unidades produtivas familiares. Nesse sentido, ao estudar
as relaes existentes entre esse movimento econmico no meio rural e suas implicaes
sociais, deve-se levar em considerao o esvaziamento populacional no campo, o qual
pode ser observado nas regies em que ocorre maior adensamento de tal padro produti-
vo e, consequentemente, uma reduo da pobreza (expulsando-a para as reas urbanas e/
ou outras regies rurais). Outro possvel movimento a ser observado o das duas principais
atividades agrcolas em crescimento no Brasil (cana-de-acar e soja), que podem estar se
dirigindo a regies de fronteira agrcola e pouco densamente povoadas e ocupadas, favo-
recendo, assim, a deteco de uma correlao negativa entre a incidncia dessas culturas
e a pobreza.
Alm disso, a nova confgurao da estrutura produtiva rural tambm pode estar
contribuindo para aumentar a subutilizao da fora de trabalho rural, ou seja, o aumento
do tempo mdio em que os trabalhadores do meio rural passam sem ocupao, o que pode
estar se constituindo como um entrave reduo da pobreza rural pela reduo do efeito
do crescimento da produo. Portanto, acredita-se que um processo de homogeneizao
e especializao da produo em torno de poucos produtos agropecurios mais intensivos
em capital (e cada vez mais pouco intensivos em trabalho e mais extensivos em reas de
ocupao) est aprofundando a polarizao social, marginalizando os estabelecimentos
rurais de menor porte econmico e criando uma grande quantidade de domiclios rurais
que fcam completamente aparte do processo produtivo agrcola moderno.
O captulo foi dividido em quatro sees, sendo esta a primeira. Na segunda seo,
foi estabelecido um quadro demogrfco da populao ocupada no meio rural. Na terceira
seo, busca-se entender as relaes existentes entre insero produtiva e pobreza rural,
visando identifcar quais so as formas produtivas que mais se relacionam com a pobreza
em um sentido descritivo. Na mesma seo, tenta-se construir alguns modelos que relacio-
nam as principais atividades agrcolas e indicadores sociais. Na quarta e ltima seo, as
principais concluses foram estabelecidas e aponta-se para um conjunto de questes que
se relacionam com o tema tratado.
Um retrato demogrfco do mercado
de trabalho, pobreza e distribuio dos
ocupados por grupos populacionais
de municpios brasileiros
Nesta seo, faz-se uma anlise da situao atual do mercado de trabalho no Brasil,
utilizando os dados dos Censos Demogrfcos de 2000 e 2010. Utiliza-se como critrio de
corte a considerao dos seguintes subgrupos populacionais de pessoas ocupadas: as
pessoas com domiclio rural, incluindo os ocupados em atividades agropecurias e no
agropecurias e as pessoas com domiclio urbano, incluindo apenas os ocupados em ativi-
dades agropecurias.
Como pode ser observado na Figura 1, a populao residente em reas rurais no Bra-
sil passa de 31,947 milhes de pessoas em 2000 para 29,821 milhes de pessoas em 2010,
com uma pequena contrao a uma taxa mdia anual de -0,69%. A populao economica-
mente ativa (PEA) rural tambm sofre uma contrao, mas a uma taxa menor de 0,03% ao
ano, passando de 13,076 milhes para 13,030 milhes no perodo. J a populao ocupada
rural teve um pequeno acrscimo no perodo, de 12,153 milhes de pessoas em 2000 para
12,410 milhes em 2010, com uma taxa anual de crescimento de 0,21% ao ano.
Figura 1. Evoluo da populao e seus distintos componentes no perodo 20002010.
Fonte: IBGE (2000, 2010). Microdados das amostras dos Censos Demogrfcos 2000 e 2010.
Decompondo-se a populao rural ocupada, verifca-se que a populao ocupada
em atividades no agrcolas teve uma alterao positiva na dcada referida na Figura 1
(0,82% ao ano), enquanto fca observada uma leve contrao da populao rural ocupada
em atividades agrcolas de -0,04% ao ano. No entanto, o que, em parte, pode explicar esse
fenmeno o crescimento acentuado da fora de trabalho agrcola residente em reas ur-
banas que passa de 4,245 milhes em 2000 para 8,940 milhes em 2010 (crescendo a uma
taxa mdia anual de 7,73%) e ultrapassando o contingente de trabalhadores agropecurios
rurais. Se considerarmos toda a mo de obra (rural e urbana) empregada em atividades da
agropecuria, veremos que o crescimento mdio total foi de 3,06% ao ano.
Na da Tabela 1, possvel verifcar que a populao ocupada em diversas ativida-
des agropecurias apresenta muita variao na proporo de pobres
1
. Os ocupados em
culturas tradicionais tais como arroz, mandioca e milho so os que tm maiores valores
para essa proporo, sendo respectivamente 29,2%, 26% e 24,5%. No entanto, os ocupados
com atividades mais dinmicas, tais como a soja, cana-de-acar, caf e frutas so os que
tm menores taxas de pobreza, com valores 2,4%, 4,5%, 4,6% e 6,3%. A proporo mdia
para todos os ocupados em atividades agropecurias de 14,6%. Havia, em 2010, quase
2 milhes de pessoas ocupadas em atividades da agropecuria (residindo tanto em reas
rurais como em reas urbanas), fazendo parte de domiclios cujo rendimento per capita
era inferior linha de pobreza. Na Tabela 2, observa-se que a proporo de pobres bem
mais elevada para os ocupados em atividades agropecurias e que residem em reas rurais
(16,0%) quando comparados aos ocupados nessas atividades e que residem em reas urba-
nas (11,7%). Temos um total de 1.786.952 pessoas pobres e ocupadas em alguma atividade
no meio rural, sendo 473.148 residentes em reas urbanas e 1.313.804 em reas rurais.
Na Tabela 3, indica-se como ocorre a distribuio das atividades entre os domiclios
rurais e urbanos. Para as atividades especfcas, a proporo de ocupados que residem em
reas urbanas bastante diferenciada. Cultivos com a cana-de-acar, algodo e frutas tm
elevadas propores de seus ocupados residindo em reas urbanas (60,7%, 51,6% e 45,1%,
respectivamente) ao passo que fumo, cacau, milho e arroz tm uma menor participao
de ocupados com atividades agrcolas residindo em reas urbanas (6,5%, 22,4%, 24,5%
e 29,2%, respectivamente). O elevado percentual para as duas ltimas atividades (milho
e arroz) um indcio de contratao assalariada para as atividades. Ao mesmo tempo,
atividades que apresentam elevados percentuais de populao ocupada urbana podem
estar exigindo maior qualifcao do trabalho. A quantidade de ocupados em cultivo de
cana-de-acar menos do que a metade dos ocupados em horticultura, sem considerar
as culturas de milho e mandioca que ocupam respectivamente 516 mil e 508 mil traba-
lhadores, tambm superando a quantidade de ocupados em soja e cana-de-acar. Mas a
atividade que mais absorve mo de obra a pecuria, ocupando 1,76 milhes de pessoas.
No entanto, considerando toda a atividade da agricultura, essa ocupa 8,61 milhes de pes-
soas (considerando a categoria outros cultivos e sem considerar os eventuais ocupados em
agricultura na categoria outros agropecuria).
Para a construo das tabelas 4 a 8, utilizou-se um procedimento de repartir (catego-
rizar) a populao de ocupados em faixas de populao em 2010 para os municpios. Para
garantir um equilbrio no nmero de ocupados em cada faixa de populao, essas faixas
foram defnidas como intervalos entre percentis da populao dos municpios para a popu-
1
A linha de pobreza utilizada para a estimativa da proporo de pobres foi obtida por meio do site do IETS, disponvel
em: <http://www.iets.org.br/dado/pobreza-e-indigencia> (elaborada por Snia Rocha), tendo valores diferenciados
para reas rurais e urbanas e para cada Unidade da Federao.
Tabela 1. Distribuio dos ocupados em atividades agropecurias por condio de pobreza (2010).
Atividade agropecuria No pobre Pobre
Pobres
(%)
Total
Arroz 137.325 56.589 29,2 193.914
Milho 389.402 126.624 24,5 516.026
Algodo 7.322 579 7,3 7.901
Cana-de-acar 214.497 10.189 4,5 224.686
Fumo 215.365 16.116 7,0 231.481
Soja 96.235 2.387 2,4 98.622
Mandioca 376.239 132.050 26,0 508.288
Horticultura 522.745 72.322 12,2 595.067
Frutas 236.742 15.809 6,3 252.550
Caf 552.738 26.757 4,6 579.496
Cacau 67.809 6.670 9,0 74.479
Pecuria 1.611.624 149.626 8,5 1.761.250
Outros cultivos 4.389.749 942.358 17,7 5.332.108
Outros agropecuria 1.609.597 226.670 12,3 1.836.267
Total 10.427.388 1.784.746 14,6 12.212.134
Fonte: IBGE (2010). Microdados do Censo Demogrfco 2010.
Tabela 2. Situao do domiclio e condio de pobreza dos ocupados em atividades agropecurias
(2010).
Situao domiclio No pobre Pobre
Pobres
(%)
Total
Urbano 3.566.792 473.148 11,7 4.039.940
Rural 6.904.264 1.313.804 16,0 8.218.067
Total 10.471.056 1.786.952 14,6 12.258.008
lao de ocupados. Por exemplo, temos cinco faixas populacionais na Tabela 4, cada uma
contendo um nmero aproximadamente equivalente de ocupados na coluna Total. As fai-
xas populacionais encontram-se na primeira coluna da Tabela 4. Essas faixas foram obtidas
calculando-se (para o conjunto de 15.995.805 observaes ocupados expandidos, sendo
os valores expandidos para universo, ou seja, ponderados) os percentis 20, 40, 60 e 80 para
Tabela 3. Atividade e situao do domiclio dos ocupados em atividades agropecurias (2010).
Atividade Urbano Rural
Urbano
(%)
Total
Arroz 63.133 130.781 32,6 193.914
Milho 114.798 401.228 22,2 516.026
Algodo 4.075 3.826 51,6 7.901
Cana-de-acar 136.484 88.202 60,7 224.686
Fumo 15.105 216.376 6,5 231.481
Soja 32.958 65.664 33,4 98.622
Mandioca 86.628 421.660 17,0 508.288
Horticultura 233.989 361.078 39,3 595.067
Frutas 113.813 138.738 45,1 252.550
Caf 213.751 365.744 36,9 579.496
Cacau 16.683 57.796 22,4 74.479
Pecuria 466.018 1.295.232 26,5 1.761.250
Outros cultivos 1.625.626 3.706.482 30,5 5.332.108
Outros agropecuria 889.452 946.815 48,4 1.836.267
a varivel populao do municpio em 2010, referente pessoa ocupada. Assim, a primeira
faixa populacional refere-se a todos os ocupados que esto situados em municpios com
populaes entre a populao mnima e o percentil 20, a segunda faixa refere-se a todos
os ocupados que esto situados em municpios com populaes entre o percentil 20 e o
percentil 40 e assim por diante.
A Tabela 4 (como outras tabelas) foi construda com um corte (fltro) para as ativida-
des agropecurias para os residentes urbanos (no foram consideradas as atividades no
agrcolas para os residentes em domiclios urbanos)
2
. V-se, claramente na Tabela 4, que o
nmero absoluto de ocupados urbanos vai crescendo medida que uma faixa de menor
populao passa para uma faixa de maior populao. Um movimento no sentido oposto
ocorre para os domiclios rurais. Isso mostra que ocupados e domiciliados em reas rurais
tendem a concentrar-se em municpios menores e o oposto ocorre com os ocupados do-
miciliados em reas urbanas. Esse resultado destoa do que comumente apregoado: que
2
Para a construo de todas essas tabelas, alm de desconsiderar-se os ocupados urbanos em atividades no
agrcolas, foram desconsideradas tambm as chamadas atividades no defnidas, de acordo com o sistema
classifcao de atividades (Classifcao Nacional de Atividades Econmicas Cnae) empregado pelo IBGE. As
tabulaes dos microdados foram realizadas com o emprego do comando tabulate do Stata e utilizando-se como
tipo de peso os importance weights, para reduzir o tempo de processamento. Verifcou-se que, por meio do uso
desse tipo de peso, obtm-se os mesmos resultados expandidos com os comandos survey do Stata.
Tabela 4. Situao do domiclio e faixa populacional do municpio dos ocupados em atividades agrope-
curias (2010).
Faixa populacional do
municpio (nmero de
habitantes)
Urbano Rural
Situao do domicilio urbano
(%)
Total
0 a 10.287 708.141 2.491.698 22,1 3.199.839
10.287 a 18.138 731.494 2.467.914 22,9 3.199.407
18.138 a 31.057 763.879 2.437.161 23,9 3.201.040
31.057 a 63.611 795.690 2.402.392 24,9 3.198.083
Mais de 63.611 1.040.737 2.156.700 32,5 3.197.437
Total 4.039.940 11.955.865 25,3 15.995.805
a populao urbana ocupada em atividades da agropecuria estaria mais concentrada em
municpios de pequeno porte
3
.
Para os ocupados e domiciliados em reas rurais, foram construdas outras faixas
populacionais. Para essas, os valores dos percentis (que so limites para essas faixas) foram
obtidos a partir dos ocupados da populao rural. Podemos observar na Tabela 3 que os
limites das faixas populacionais so inferiores aos mesmos limites da Tabela 4. Isso ocorre
justamente porque, como vimos anteriormente, a populao rural ocupada est mais con-
centrada em municpios de menor porte populacional.
Observa-se, claramente, que os municpios de maior porte populacional esto mais
relacionados s atividades de servios e indstria (atividades no agropecurias), ao passo
que os municpios de menor porte populacional encontram-se mais relacionados com a
pecuria, soja e fumo. Voltando Tabela 3, observa-se que, de fato, dos 65.664 ocupados
em soja (e residentes em reas rurais), 33.171 (50,5 %) esto domiciliados em municpios de
at 10.214 habitantes. A pecuria, da mesma forma, tem 441.651 de um total de 1.295.232
(34,1%) residindo em domiclios da primeira faixa populacional. A atividade cana-de-acar
j menos interiorizada e confrmamos isso ao observar que na Tabela 5 essas faixas con-
centram a maior parte dos ocupados nessa atividade.
Pelos dados da Tabela 6. Nmero de trabalhadores com atividades agrcolas do-
miciliados em reas urbanas por atividade e faixa populacional do municpio em 2010.,
3
Esse crescimento da populao urbana ocupada em atividades agropecurias, medida que cresce o tamanho da
populao dos municpios, pode ser, em parte, efeito do aumento da taxa de urbanizao para municpios maiores.
De qualquer forma, indica uma maior concentrao desses ocupados em municpios maiores.
Tabela 5. Nmero de trabalhadores com atividades agrcolas domiciliados em reas rurais por atividade
e faixa populacional do municpio em 2010.
Atividade
Faixa populacional dos municpios (habitantes)
Total
0 a 10.214
10.214 a
17.526
17.526 a
29.504
29.504 a
57.981
mais de
57.981
Arroz 20.923 32.190 21.161 34.981 21.526 130.781
Milho 104.911 93.856 82.070 86.063 34.328 401.228
Algodo 515 1.682 754 564 311 3.826
Cana-de-acar 16.857 20.501 16.616 24.110 10.117 88.202
Fumo 89.655 51.416 23.629 29.522 22.154 216.376
Soja 33.171 11.432 8.234 5.465 7.362 65.664
Mandioca 51.848 82.596 110.677 109.124 67.415 421.660
Horticultura 77.392 76.116 67.696 74.734 65.141 361.078
Frutas 27.521 27.468 27.705 30.363 25.681 138.738
Caf 82.044 94.574 101.721 52.784 34.621 365.744
Cacau 5.607 8.865 25.066 8.588 9.670 57.796
Pecuria 441.651 269.031 220.574 193.064 170.913 1.295.232
Outros cultivos 629.269 764.220 826.365 825.054 661.574 3.706.482
Outros agropecuria 168.816 186.348 208.638 211.456 171.559 946.815
Indstria 307.026 325.466 319.791 356.716 559.306 1.868.306
Servios 332.120 341.075 327.734 347.709 520.854 1.869.492
Total 2.389.326 2.386.837 2.388.431 2.390.296 2.382.530 11.937.420
pode-se observar que o padro da distribuio da populao ocupada e domiciliada em
reas urbanas completamente distinto do padro dos domiclios rurais, no que se refere
ao tamanho populacional dos municpios. As atividades agropecurias encontram-se mais
concentradas. Atividades como cana-de-acar, soja, caf, pecuria e mesmo horticultura
e frutas tm grande parte de seus ocupados urbanos concentrados em municpios de
pequena populao, o que pode ser consequncia dessas atividades terem ao mesmo
tempo um padro de maior interiorizao e demandarem trabalhadores com maior nvel
de qualifcao (que tendem a residir em reas urbanas). Isso poder ser atestado quando
tratarmos do nvel de rendimento mdio dos ocupados (se adotarmos como hiptese que
esse est fortemente correlacionado com o nvel de qualifcao dos ocupados).
Tabela 6. Nmero de trabalhadores com atividades agrcolas domiciliados em reas urbanas por ativi-
dade e faixa populacional do municpio em 2010.
Atividade
Rendimento
mdio total
(R$)
0 a 10.991
10.991 a
20.426
20.426 a
36.628
36.628 a
84.215
mais de
84.215
Arroz 12.971 12.976 11.682 17.894 7.610 63.133
Milho 29.858 31.173 25.544 20.550 7.673 114.798
Algodo 985 1.123 711 799 457 4.075
Cana-de-acar 42.061 33.381 28.485 22.637 9.921 136.484
Fumo 4.385 2.689 2.919 2.339 2.771 15.105
Soja 11.061 6.702 6.343 4.704 4.149 32.958
Mandioca 17.791 21.125 23.928 16.914 6.870 86.628
Horticultura 47.494 39.892 40.204 45.118 61.281 233.989
Frutas 29.237 23.944 20.618 23.878 16.135 113.813
Caf 59.951 61.227 46.402 33.136 13.035 213.751
Cacau 3.235 3.262 6.222 1.031 2.933 16.683
Pecuria 101.458 78.652 82.299 87.046 116.561 466.018
Outros cultivos 308.558 337.049 339.490 341.344 299.186 1.625.626
Outros agropecuria 136.928 152.802 169.491 184.875 245.357 889.452
Total 805.972 805.997 804.338 802.266 793.939 4.012.511
A disposio dos ocupados de acordo com a posio na ocupao (Tabela 7) apresenta
um padro em que trabalhadores com registro em carteira de trabalho esto mais concentra-
dos em municpios de maior populao e empregados sem registro em carteira de trabalho
distribuem-se mais fortemente nas faixas populacionais mdias, nas quais tambm encon-
tramos forte concentrao de trabalhadores ocupados em atividades de autoconsumo. Os
trabalhadores conta-prpria e no remunerados, que geralmente so representantes da
agricultura familiar, esto situados em maior quantidade nos municpios menores.
Pode-se fazer as seguintes observaes a partir do exame das tabelas 8, 9 e 10:
1) O rendimento mdio dos trabalhadores rurais sempre inferior ao rendimento
mdio dos trabalhadores urbanos, para qualquer atividade da agropecuria
(Tabela 8).
Tabela 7. Nmero de trabalhadores por posio na ocupao e faixa populacional do municpio 2010
(para domiclios rurais).
Posio na
ocupao
Rendimento
mdio total
(R$)
0 a 10.214
10.214 a
17.526
17.526 a
29.504
29.504 a
57.981
mais de
57.981
Empregados com
registro em carteira
de trabalho
404.400 379.596 359.216 381.427 666.548 2.191.187
Militares e
funcionrios pblicos
estatutrios
63.938 51.344 47.845 47.052 52.520 262.698
Empregados sem
registro em carteira
de trabalho
511.778 574.019 577.324 550.532 532.206 2.745.859
Conta-prpria 806.684 721.824 712.361 734.838 696.370 3.672.077
Empregadores 11.885 10.464 11.634 10.336 17.286 61.606
Trabalhadores no
remunerados
103.052 96.715 99.426 104.273 65.230 468.696
Trabalhadores na
produo para o
prprio consumo
490.365 556.282 584.281 565.325 357.489 2.553.741
Total 2.392.102 2.390.245 2.392.086 2.393.783 2.387.650 11.955.865
2) No parece existir qualquer relao entre rendimento mdio das atividades dos
ocupados residentes no meio rural e tamanho dos municpios (linha Total da
Tabela 9). Essa observao parece predominar para a maior parte das atividades.
3) Ao contrrio, para os trabalhadores com atividades agrcolas domiciliados em reas
urbanas, o rendimento mdio cresce medida que aumenta a faixa populacional
(linha Total da Tabela 10). Podemos observar que isso ocorre para a maior parte das
culturas: por exemplo, para a soja, em um municpio na primeira faixa populacional
os trabalhadores ocupados nessa atividade ganham em mdia R$ 1.318,49, ao pas-
so que nos municpios da maior faixa populacional ganham R$ 3.389,41.
4) Para as atividades tradicionais, tais como mandioca, arroz, milho e horticultura
no existe relao entre tamanho populacional dos municpios e rendimento
mdio, mesmo para os trabalhadores domiciliados em reas urbanas.
Tabela 8. Rendimento mdio mensal em reais do trabalho principal por situao do domiclio e ativida-
des (2010).
Atividade
Situao do domiclio (R$) Rendimento
mdio total
(R$)
Urbano Rural
Arroz 449,32 221,35 295,57
Milho 219,55 161,01 174,04
Algodo 871,38 416,55 651,12
Cana-de-acar 927,78 558,13 782,67
Fumo 657,24 563,19 569,33
Soja 1.960,40 1.142,96 1.416,14
Mandioca 194,53 120,97 133,51
Horticultura 274,15 261,14 266,26
Frutas 692,66 486,11 579,19
Caf 648,42 487,04 546,57
Cacau 573,41 382,18 425,01
Pecuria 990,74 599,42 702,96
Outros cultivos 624,70 289,21 391,49
Outros agropecuria 947,46 403,76 667,12
Indstria 726,05 726,05
Servios 718,67 718,67
Total 719,31 476,22 537,38
Fonte: IBGE (2010).
Pobreza rural e insero produtiva no Brasil
Nesta seo, as relaes existentes entre pobreza e as diversas formas de insero
produtiva no meio rural sero analisadas. Em trabalho anterior (NEDER, 2009), tratou-se de
um tema correlato: o da complexidade da estrutura ocupacional do mercado de trabalho
agrcola e a tendncia de expanso das atividades de autoconsumo e no remuneradas.
Foi identifcado que praticamente 30% do esforo ocupacional (medido em quantidade
de horas acumuladas de trabalho) em atividades da agropecuria est concentrado em
formas ocupacionais no remuneradas. O referido estudo constatou forte associao (ou
correspondncia) entre essas formas ocupao e atividades tradicionais de cultivo. Tudo
isso acaba por revelar a inexistncia de alternativas de gerao de rendimentos da popu-
Tabela 9. Rendimento mdio mensal (em reais) do trabalho principal por atividades e faixa populacional
populao rural (2010).
Atividade
Rendimento
mdio total
(R$)
0 a 10.827
10.287 a
18.138
18.138 a
31.057
31.057 a
63.611
acima de
63.611
Arroz 271,82 215,14 215,97 166,85 304,79 221,35
Milho 205,88 140,18 142,81 119,29 240,80 161,01
Algodo 271,02 361,26 376,53 773,96 446,88 416,55
Cana-de-acar 637,80 534,44 570,46 485,86 634,11 558,13
Fumo 573,44 575,05 422,49 612,12 625,83 563,19
Soja 1.035,66 1.024,06 1.301,34 1.219,37 1.584,63 1.142,96
Mandioca 141,19 115,28 113,11 106,63 153,17 120,97
Horticultura 243,54 232,13 236,19 242,25 373,84 261,14
Frutas 607,68 492,85 362,85 431,11 555,23 486,11
Caf 489,16 475,19 485,86 450,97 573,59 487,04
Cacau 431,50 336,46 392,86 375,37 370,28 382,18
Pecuria 662,28 589,74 541,65 489,65 649,85 599,42
Outros cultivos 377,38 267,35 236,55 248,67 352,15 289,21
Outros
agropecuria
495,91 364,50 358,31 345,97 491,62 403,76
Indstria 728,49 680,29 643,50 660,34 852,58 726,05
Servios 692,73 640,49 645,29 651,71 892,49 718,67
Total 533,63 429,65 400,52 400,81 632,87 476,22
Fonte: IBGE (2010).
lao rural mais pobre e da crescente subocupao (ou ocupao precria) da fora de
trabalho no meio rural.
A anlise foi feita a partir da hiptese de que sistemas produtivos baseados em mo-
noculturas tendem a criar problemas sociais, que so consequncias de uma polarizao e
de um processo de excluso produtiva das populaes mais pobres. Para tratar essa ques-
to, fez-se uso de uma tipologia dos domiclios rurais, os quais sero classifcados em sete
categorias. A primeira categoria, domiclios conta-prpria, composta pelos domiclios
rurais que tm pelo menos um de seus ocupados na condio de ocupao denominada
conta-prpria e dedicados a atividades agrcolas ou no agrcolas. Essa primeira categoria
Tabela 10. Rendimento mdio mensal em reais do trabalho principal por atividades e faixa populacional
populao urbana (2010).
Atividade
Faixa populacional (habitantes)
Rendimento
mdio total
(R$)
0 a 10.287
10.287 a
18.138
18.138 a
31.057
31.057 a
63.611
Acima de
63.611
Arroz 334,88 362,37 397,23 400,40 771,04 449,32
Milho 222,26 201,35 187,05 206,66 341,31 219,55
Algodo 778,10 818,69 693,55 1.019,44 1.004,16 871,38
Cana-de-acar 892,28 877,89 841,78 948,43 1.295,92 927,78
Fumo 668,24 636,91 412,37 857,12 753,09 657,24
Soja 1.318,49 1.479,26 1.914,23 2.012,45 3.389,41 1.960,40
Mandioca 248,69 189,95 178,86 141,72 252,13 194,53
Horticultura 235,63 267,44 282,85 243,73 309,82 274,15
Frutas 656,62 665,71 617,22 643,76 850,03 692,66
Caf 546,14 596,19 572,10 735,20 1.008,77 648,42
Cacau 379,60 398,55 442,92 675,66 1.152,51 573,41
Pecuria 712,14 696,91 837,63 923,27 1.425,95 990,74
Outros cultivos 509,50 451,82 485,00 567,29 994,70 624,70
Outros agropecuria 692,87 668,30 703,76 830,91 1.383,55 947,46
Total 572,74 535,46 567,08 654,91 1.113.33 719,31
Fonte: IBGE (2010).
de domiclios representa aproximadamente o agricultor familiar puro que exerce ativi-
dades exclusivamente dentro de sua propriedade agrcola. Em seguida, uma segunda
categoria foi defnida, domiclios conta-prpria pluriativos agrcolas, de domiclios rurais
que tm entre seus componentes ocupados pelo menos um conta-prpria que no precisa
ser necessariamente agrcola, mas que tambm contm ocupados assalariados agrcolas
na unidade domiciliar. A terceira categoria, domiclios conta-prpria pluriativos no agr-
colas, formada pelos domiclios que tm pelo menos um conta-prpria e um trabalhador
assalariado no agrcola, podendo ter tambm assalariados agrcolas.
Em seguida, apresentam-se duas categorias de domiclios de assalariados. Esses so
domiclios que tm como seus ocupados apenas trabalhadores assalariados, no possuindo
ocupados conta-prpria. Presume-se que esses domiclios so formados por trabalhadores
destitudos de terra (dado que no tm entre seus componentes ocupados conta-prpria) e
que residem em domiclios rurais. A quarta categoria de domiclios constituda por aque-
les domiclios que no tm nenhum conta-prpria mas apresentam, entre seus ocupados,
trabalhadores assalariados agrcolas. A quinta categoria tambm formada por domiclios
de assalariados, mas no exclusivamente agrcolas, podendo tambm conter assalariados
no agrcolas.
As duas ltimas categorias so formadas por domiclios que no esto inseridos no
sistema produtivo mais moderno da economia rural. A sexta categoria de domiclios for-
mada por aposentados e sem membros ocupados. Finalmente, a stima categoria, deno-
minada domiclios de desocupados, constituda apenas por ocupados no assalariados,
sem ocupados conta-prpria e sem a participao de aposentados. Essa ltima categoria
de domiclios possui apenas trabalhadores ocupados em produo para autoconsumo
(quando apresenta alguma pessoa ocupada entre seus componentes) e outros membros
no remunerados. provavelmente o foco principal de polticas sociais e sobrevive custa
de transferncias governamentais e outras polticas sociais. Pode-se dizer que esse o
grupo de domiclios mais marginalizado pelo sistema produtivo rural atual.
Na Tabela 11, so apresentadas as quantidades de domiclios pobres e no pobres
para cada uma das categorias de domiclios anteriormente mencionadas. Verifca-se, por
exemplo, que a proporo de domiclios pobres dentro da categoria de domiclios conta-
-prpria reduz-se de 39,4% para 20,3% de 2000 a 2010. Existiam 355.037 domiclios pobres
conta-prpria em 2010, 270.784 domiclios pobres de assalariados agrcolas e 1.238.311
domiclios pobres de desocupados. Observa-se que a proporo de pobres entre essa
ltima categoria de 68,9% e o grupo de domiclios que mais concentra a pobreza rural.
Observa-se tambm que as categorias de domiclios conta-prpria pluriativos apresentam
taxas de pobreza mais reduzidas e as categorias de domiclios de assalariados tm pro-
pores de pobres mais elevadas do que os domiclios conta-prpria. Isso parece ser um
indcio de que a combinao do uso da prpria terra com trabalho assalariado est sendo
mais efcaz do que o simples assalariamento puro nos domiclios como forma de inser-
o produtiva que contribui para a reduo da pobreza rural. Em 2010, havia um total de
8.286.411 domiclios rurais, sendo 2.197.208 domiclios pobres, o que corresponde a uma
proporo geral de 26,5%. Desses domiclios pobres, 56,3% so domiclios de desocupados,
ou seja, mais da metade dos domiclios pobres rurais esto praticamente fora do sistema
produtivo mais moderno da economia rural, com baixo nvel de ocupao e, praticamente,
ocupados em atividades de subsistncia. Aproximadamente 22% dos domiclios pobres
rurais so constitudos de domiclios de assalariados, o que pode estar indicando que
mesmo o setor mais dinmico da economia rural no est contribuindo sufcientemente
para a reduo da pobreza. Em outras palavras, nessa parcela do mercado de trabalho rural
existem considerveis possibilidades de formulao de polticas pblicas para reduo da
pobreza rural, como por exemplo, o combate a formas atrasadas e informais de vnculos de
assalariamento.
Tabela 11. Nmero e porcentagem de domiclios pobres e no pobres por categoria ocupacional de
domiclio rural em 2000 e 2010.
Categoria ocupacional
No pobre Pobre
Total
Nmero Percentual Nmero Percentual
2000
Conta-prpria 1.373.898 60,6 893.409 39,46 2.267.307
Conta-prpria pluriativo agrcola 125.099 74,2 43.407 25,8 168.506
Conta-prpria pluriativo
no agrcola
378.149 80,2 93.334 19,8 471.483
Assalariado agrcola 765.887 58,8 536.395 41,2 1.302.282
Assalariado no agrcola 936.340 66,6 468.868 33,4 1.405.209
Aposentados 618.903 80,6 149.405 19,5 768.308
Desocupados 268.614 22,3 935.124 77,7 1.203.737
Total 4.466.889 59 3.119.942 41 7.586.831
2010
Conta-prpria 1.391.445 79,7 355.037 20,3 1.746.481
Conta-prpria pluriativo agrcola 131.924 81,5 29.872 18,5 161.796
Conta-prpria pluriativo
no agrcola
446.568 93,8 29.402 6,2 475.970
Assalariado agrcola 965.511 78,1 270.784 21,9 1.236.295
Assalariado no agrcola 1.490.659 88,3 198.359 11,7 1.689.018
Aposentados 1.103.600 93,6 75.444 6,4 1.179.044
Desocupados 559.497 31,1 1.238.311 68,9 1.797.808
Total 6.089.204 73,5 2.197.208 26,5 8.286.411
Fonte: IBGE (2000, 2010).
Na Tabela 12, possvel observar algumas associaes existentes entre as atividades
dos ocupados residentes em domiclios rurais e as categorias de domiclios, referentes ao
ano 2000. Em primeiro lugar, verifca-se uma associao de domiclios de desempregados
e atividades correspondentes a produtos alimentares tradicionais tais como arroz, mandio-
ca e milho. No entanto, observa-se associao existente entre domiclios de assalariados
agrcolas e atividades tais como caf, cacau e cana-de-acar. Na Tabela 13, verifca-se
que do total de 123.627 trabalhadores ocupados em cana-de-acar 73.308 pertencem a
domiclios de assalariados agrcolas e 15.808 pertencem a domiclios de assalariados no
agrcolas.
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Se compararmos os dados da Tabela 12 e da Tabela 14, observa-se uma forte con-
trao do nmero de ocupados para as atividades de soja, cana-de-acar, caf, arroz e
milho. Destaca-se o caso do milho que decaiu de uma situao de 1.250.339 ocupados em
2000 para 401.228 em 2010, ou seja, contrai-se para praticamente um tero do nmero de
ocupados no perodo anterior. Os grandes benfeitores em aumento do grau de ocupao
foram os setores da pecuria, incluindo algumas atividades classifcadas como outros agro-
pecuria e os setores da indstria e servios na zona rural. Aumenta substancialmente o n-
mero de ocupados em domiclios assalariados de forma geral, passando de 4,466,358 para
5,117,319 de 2000 a 2010 e particularmente de 2,525,091 para 3,129,999 considerando-se
apenas os ocupados em domiclios assalariados no agrcolas.
A partir da Tabela 15, pode-se verifcar que existe certa polarizao da pobreza rural
que se concentra mais nas atividades tradicionais, tais como arroz (com 45% de seus ocu-
pantes em situao de pobreza), da mandioca com 41% e do milho com 38%. Entretanto,
os ocupados em atividades correspondentes a setores mais dinmicos da economia rural,
tais como soja, cana-de-acar e servios, apresentam taxas de pobreza mais reduzidas.
No entanto, esse perfl bastante diferenciado quando se consideram as distintas catego-
rias de domiclios. Em 2010, os ocupados em domiclios de assalariados agrcolas tinham
22,3% de pobreza, enquanto que os ocupados pertencentes a domiclios conta-prpria
pluriativos no agrcolas apresentavam uma taxa bem mais reduzida (16,4%). Constata-se,
portanto, que no apenas a atividade em que o ocupado est inserido, mas tambm a
forma de insero conjunta dos ocupados dentro do contexto domiciliar que determina
simultaneamente o seu status de pobreza ou no pobreza.
As tabelas 16, 17 e 18 mostram a estrutura de relacionamento entre diversos indica-
dores. Para a construo dessas tabelas, os valores desses indicadores foram agregados em
microrregies homogneas, a partir dos microdados dos Censos Demogrfcos de 2000 e
2010. As variveis CANA e SOJA representam as reas plantadas para essas culturas obtidas
a partir dos dados da pesquisa Produo da Agricultura Municipal do IBGE. As variveis
PCANA e PSOJA representam as participaes relativas das culturas de cana-de-acar e
de soja em relao ao total da rea plantada de todas as culturas agrcolas. A varivel gini
o valor do ndice de concentrao de rendimentos per capita das pessoas residentes em
reas rurais das microrregies. A varivel FGT0 o valor da proporo de domiclios pobres
rurais em cada microrregio. A varivel POBRE representa o nmero total de domiclios
pobres em cada microrregio. As demais variveis referem-se ao nmero de domiclios em
determinadas categorias. A varivel CATDOM1 o nmero de domiclios conta-prpria,
CATDOM7 o nmero de domiclios de desocupados, NUMDOM o nmero total de
domiclios rurais na microrregio e PCATDOM1 e PCATDOM7 so as propores relativas
de domiclios conta-prpria e domiclios de desocupados, respectivamente, no total de
domiclios rurais da microrregio.
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Na Tabela 16, so apresentados os valores da matriz de correlao para esses indi-
cadores referentes ao ano 2000. De acordo com a primeira coluna dessa matriz, possvel
observar que a rea plantada de cana-de-acar (CANA) relaciona-se negativamente com a
proporo de pobres (FGT0), o nmero de pobres (POBRE), o nmero de domiclios conta-
prpria (CATDOM1), o nmero de domiclios de aposentados (CATDOM7) e as respectivas
propores para essas categorias de domiclios (PCATDOM1 e PCATDOM7). Os coefcientes
de correlao entre a rea plantada de cana-de-acar e esses indicadores so respectiva-
mente, -0,333 (FGT0), -0,208 (POBRE), -0,175 (CATDOM1) e -0,187 (CATDOM7). A produo
de soja tambm apresenta correlao negativa com esses indicadores, porm de uma for-
ma um pouco mais branda. Um valor de correlao negativa entre a produo de cana-de-
-acar e o indicador que representa o nmero de pessoas pobres pode ser interpretado
como uma tendncia de microrregies com valores mais elevados de rea plantada de
cana-de-acar a estarem mais associados a valores mais reduzidos de pobreza rural. Da
mesma forma, igual efeito inverso pode ser presenciado (e com mesma interpretao) para
a relao entre rea plantada de cana-de-acar, de um lado, e o nmero de domiclios
conta-prpria, assim como o nmero de domiclios de desempregados, de outro lado.
Na Tabela 17, so apresentados os mesmos indicadores de correlao para o ano de
2010. Os valores de correlao entre rea plantada de cana-de-acar e os indicadores de
pobreza e participao relativa de domiclios conta-prpria e domiclios de desempregados
permanecem em nveis praticamente semelhantes aos do ano 2000. Os coefcientes de cor-
relao entre a rea plantada de cana-de-acar e estes indicadores so, respectivamente,
-0,385 (FGT0), -0,287 (POBRE), -0,209 (CATDOM1) e -0,188 (CATDOM7). importante desta-
car a ocorrncia de valores de correlao negativos e mais elevados entre a rea plantada de
cana-de-acar e o nmero de domiclios conta-prpria e domiclios de desocupados. Alm
disso, deve-se tambm destacar os elevados valores de correlao positiva entre a propor-
o de pobres (FGT0) de um lado e o nmero de domiclios de desocupados (CATDOM7),
assim como a participao relativa desses domiclios (PCATDOM7) no total de domiclios
rurais, de outro lado. Esses valores de correlao so respectivamente 0,629 e 0,682.
Apesar das relaes entre os indicadores serem tratadas aqui de uma forma intei-
ramente descritiva e sem qualquer conotao de causalidade entre elas, pode-se apontar
para alguns indcios. A cultura de cana-de-acar tende a situar-se em regies de menor
incidncia de pobreza rural, ao passo que para a soja esse fenmeno no to recorrente.
Nota-se tambm que a ocorrncia de cultura de cana-de-acar est mais evidente em
regies de menor densidade de agricultura familiar e de domiclios de desocupados. Isso
pode ser uma pista para a constatao de um processo de desagregao da agricultura
familiar, assim como de marginalizao dos domiclios rurais nas microrregies em que esta
atividade de monocultura est mais intensamente presente.
De um ponto de vista mais dinmico, pode-se construir indicadores de diferena
a partir dos indicadores originais. Assim, na Tabela 18 temos uma matriz de correlao
entre tais indicadores de diferena. Por exemplo, DCANA representa a variao de
rea plantada entre 2000 e 2010, ou seja, DCANA igual ao indicador CANA em 2010
menos o mesmo indicador em 2000, mostrando, portanto, a variao na dcada em
cada microrregio para a rea plantada de cana-de-acar. Os demais indicadores da
Tabela 18 podem ser entendidos da mesma forma. Ao observar a primeira coluna des-
sa matriz, verifca-se que o coefciente de correlao entre DCANA e DFGT0 positivo
(0,161), o que signifca que em microrregies onde ocorreu um processo mais intenso
de evoluo da rea plantada de cana-de-acar tambm ocorreu uma variao posi-
tiva no ndice de pobreza, pelo menos como tendncia. Como possvel conciliar essa
observao com o que foi constatado a partir dos valores das correlaes baseados em
elementos estticos e provenientes apenas de dados de corte transversal (como os co-
efcientes de correlao da Tabela 16 e da Tabela 17)? possvel que mesmo no caso da
cana-de-acar, se dirigindo a regies com menor porcentagem de pobreza rural, possa
ocorrer simultaneamente uma variao positiva das taxas de pobreza nessas regies
quando observado o processo no tempo.
Como foi tratado anteriormente, a anlise de correlao entre os indicadores def-
nidos um instrumento valioso, mas com limitaes, porque no alcana um verdadeiro
sentido de causalidade. Tenta-se, portanto, construir alguns modelos economtricos que
relacionam esses indicadores. Dado que o problema de endogeneidade entre esses indi-
cadores est sendo tratado, utiliza-se uma tcnica economtrica de estimao de modelos
denominada estimao em trs estgios. Como exemplo, supe-se a seguinte relao
estrutural dentro do contexto de estudo e das hipteses formuladas, de acordo com o
diagrama a seguir (Figura 2).
Esse diagrama da Figura 2 tambm pode ser expresso formalmente pelo seguinte
sistema de equaes economtricas:
Pobreza
i
= b
11
Gini
i
+ b
12
Cana
i
+ b
13
Capdom1
i
+ e
1i
Capdom1
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21
Cana
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+ b
22
Numdom
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+ b
23
Capdom7
i
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2i
Capdom7
i
= b
31
Cana
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+ b
32
Numdom
i
+ b
33
Gini
i
+ e
3i
As variveis Gini e Numdom so supostamente endgenas e as equaes do sistema
esto identifcadas j que em todas elas temos dois regressores endgenos e as variveis
exgenas podem ser utilizadas como instrumentos. Os resultados das estimaes dessa e
Figura 2. Diagrama causal para sistemas de
equaes.
outras especifcaes so apresentados na Tabela 19 e na Tabela 20
4
. As tabelas 19 e 20 con-
tm as estimativas para as variveis em diferena, utilizando as vantagens de uma formu-
lao de painel curto
5
. Para o caso da cana-de-acar (Tabela 19) vemos que o coefciente
correspondente diferena do logaritmo da rea de cana-de-acar negativo e signifca-
tivo (-0,105) para a equao que explica a diferena do logaritmo do nmero de domiclios
pobres, para o primeiro sistema de equaes. Para o caso da soja (Tabela 20), verifca-se
que o coefciente correspondente diferena do logaritmo da rea plantada dessa cultura
(D.LSOJA) positivo e signifcativo (1,052) para o primeiro sistema de equaes e para a
equao que explica a diferena do logaritmo do nmero de domiclios pobres. Alm disso,
verifca-se que o impacto da variao de rea sobre o nmero de domiclios conta-prpria e
o nmero de domiclios de desocupados negativo e positivo, respectivamente, indicando
um possvel efeito perverso do ponto de vista social.
Consideraes fnais
O estudo conduzido neste Captulo apontou, principalmente, para duas hipteses: a
de que a mudana recente na estrutura produtiva da agropecuria no sentido da amplia-
o da atividade de monocultura da cana-de-acar e soja poderia estar impactando ne-
gativamente os indicadores sociais no meio rural e, ao mesmo tempo, produzindo efeitos
de desestruturao da pequena produo familiar, incluindo rebatimentos de tendncia a
esvaziamento da populao rural. Pode-se dizer que, em um sentido puramente analtico-
4
Os sistemas de equaes foram estimados por meio do Stata com o comando reg3 e utilizando-se a mesma
amostra de microrregies utilizada para o clculo das matrizes de correlao.
5
Essas duas estimativas tm a vantagem em relao s duas primeiras, dado que reduz parte da inconsistncia nas
estimativas das primeiras em razo da omisso de variveis nas equaes do sistema.
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descritivo, existem alguns indcios de que tais impactos estejam efetivamente ocorrendo.
No entanto, quando emprega-se uma anlise mais rigorosa em causalidade, esses efeitos
no fcam to patentes.
O que se pode afrmar aqui que a ampliao das reas de cultivo de cana-de-acar
est aumentando a proporo de domiclios marginalizados do sistema produtivo rural,
paradoxalmente reduzindo a proporo de domiclios pobres. J a cultura de soja aparen-
temente est tendo um efeito perverso do ponto de vista social, no sentido de um impacto
positivo sobre a proporo e o nmero de pobres no meio rural assim como a ampliao
do nmero de domiclios desocupados e reduo de domiclios da agricultura familiar. No
entanto, trata-se de um estudo preliminar em fase de desenvolvimento e considera-se a
necessidade de aperfeioamento dos mtodos de anlises para a investigao das hipte-
ses propostas.
Pode-se dizer que o estudo tambm apontou para outras evidncias especfcas:
1) O elevado crescimento da fora de trabalho agrcola (ocupada) residente em
reas urbanas, o que refete uma mudana forte no padro de qualifcao ocu-
pacional. Isso tambm fca patente em razo dos elevados diferenciais entre os
rendimentos entre os trabalhadores urbanos e rurais.
A concentrao de trabalhadores mais bem remunerados volta-se para municpios
de maior porte populacional, o que refete uma maior precarizao da ocupao agrcola
na medida em que se interioriza a atividade.
2) Ocorre uma forte ampliao do nmero de domiclios com ocupao exclusiva-
mente fundamentada no assalariamento agrcola ou no agrcola. Mas a amplia-
o dessa categoria no tem se revelado plenamente efcaz para a reduo da
pobreza rural. Isso aponta para um grande espao de possibilidades de atuao
de polticas pblicas de combate pobreza rural dirigidas para o estmulo ao
crescimento das ocupaes formais.
Referncias
IBGE. Censo demogrfco 2000: resultados gerais da amostra. Rio de Janeiro, 2000. Disponvel em: <http://loja.
ibge.gov.br/censo-demografco-2000-amostra-de-uso-publico-microdados.html>. Acesso em: 15 fev. 2014.
IBGE. Censo demogrfco 2010: resultados gerais da amostra. Rio de Janeiro, 2010. Disponvel em: <http://
www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/resultados_gerais_amostra/resultados_gerais_
amostra_tab_uf_microdados.shtm. Acesso em: 15 fev. 2014.
NEDER, H. D.Estrutura do mercado de trabalho agrcola no Brasil: uma anlise descritiva da evoluo de suas
categorias entre 1995 e 2006.In: MIRANDA, C.; TIBURCIO, B.; BUAINAIN, A. M.; DEDECCA, C. (Org.). Emprego e
trabalho na agricultura brasileira. Braslia, DF: IICA, 2009. 509 p.
GREENE, W. H. Econometric analysis. 7th edition. Upper Saddle River: Prentice Hall, 2012.
STATACORP. Stata: release 12. Statistical software. College Station, TX: StataCorp LP, 2011.
PARTE 5
A histria no terminou,
mas o passado vai se
apagando
Tese: O ltimo meio sculo desmentiu diversas antevises: da exacerbao da questo
agrria, simbolizada nas disputas pela terra, s supostas tendncias da concentrao da
propriedade fundiria e, mais ainda, as teses sobre campesinatos. Desaparecem assim
alguns temas do passado, entre os quais a reforma agrria.
PARTE 5
Captulo 1
Uma histria sem m
A persistncia da questo agrria
no Brasil contemporneo
Pedro Ramos
Captulo 1
Captulo 1 Uma histria sem m: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo 657
Introduo
O que e quais so as dimenses
e implicaes da questo agrria
A questo agrria ganhou destaque como questo poltica no cenrio mundial a
partir do incio do sculo 20: tratou-se do debate no interior do partido social-democrata
alemo sobre como lidar com a situao poca e com o futuro da pequena produo
camponesa. Segundo Georgescu-Roegen (1973, p. 386), tal debate gerou uma crise interna
que quase destruiu a unidade do partido
1
. Dessa forma, suas implicaes econmicas e
sociais fcaro explicitadas a seguir.
Os marxistas entendiam que a produo agropecuria iria igualar-se produo
industrial, benefciando-se das economias de escala e aniquilando as pequenas explora-
es e/ou propriedades: somente as grandes exploraes agropecurias, semelhana das
1
A questo deu origem a um debate que se estendeu de 1895, na assemblia do partido em Breslau, quando
uma comisso apresentou um programa agrrio no qual havia discordncia da idia de que era inevitvel o
desaparecimento dos pequenos lavradores, a 1927, na assemblia realizada em Kiel, quando fnalmente o partido
adotou uma posio aceitando que, no capitalismo, havia diferenas entre a indstria e a agricultura em relao
s magnitudes das empresas e da propriedade (WEBER, 1940, p. 80). O personagem principal do debate foi Karl
Kautsky.
grandes plantas das empresas industriais, sobreviveriam. Pressupunham tambm que os
proprietrios fundirios adotariam comportamentos iguais aos dos empresrios urbanos.
Essa breve caracterizao indica o fundamento econmico da questo (apenas o grande
produtor efciente) e o fundamento social (fm da classe camponesa ou de pequenos pro-
prietrios no campo e assalariamento compulsrio). Sabe-se que as coisas no ocorreram
assim nos pases antes feudalistas e hoje tidos como de capitalismo desenvolvido. Reformas
agrrias e manuteno das propriedades e produes menores foram acompanhadas pelo
surgimento de polticas agrcolas que viabilizaram e, at hoje, vm perpetuando a agricul-
tura familiar (ou camponesa), com base em instrumentos de defesa de preos, ampliao
da renda e proteo dos mercados relacionados.
Assim, a questo agrria deve ser considerada em seus trs sentidos ou dimenses
constitutivas. Na dimenso econmica, fca evidenciado que a produo agropecuria em
estabelecimentos de reas relativamente pequenas (no necessariamente minifndios)
no implica em inviabilidade dos produtores, o que guarda relao com outras especifci-
dades de seus mercados (oferta x demanda)
2
, entre as quais cabe mencionar o fato de que
geralmente vendem seus bens para oligopsnios e adquirem insumos e equipamentos de
oligoplios. A baixa agregao de valor dos bens agropecurios (face aos industrializados)
faz com que os agricultores busquem montar pequenas manufaturas em suas proprieda-
des, constiturem associaes e cooperativas, etc. Esse aspecto microeconmico associa-se
ao macroeconmico, porque implica na criao e manuteno de ocupaes nas zonas
rurais, evitando uma excessiva migrao para as cidades, a qual ocasiona rebaixamento de
salrios e elevao dos problemas tipicamente urbanos. Isso justifca os subsdios conce-
didos agricultura familiar e mesmo aos diminutos produtores (exemplo dos de arroz no
Japo). Isso nos remete dimenso poltica, cuja manifestao, historicamente construda,
foi a opo pela via democrtica remetendo Lenin
3
daquela produo associada s
mencionadas polticas pblicas. Essas duas dimenses originam a terceira, a dimenso so-
cial, cuja manifestao est nas menores heterogeneidades provenientes das estruturas de
distribuio de riqueza/renda em escala nacional, o que distingue os pases desenvolvidos
dos subdesenvolvidos, segundo Furtado (1992).
quelas dimenses foram adicionadas, a partir da dcada de 1980: a) a dimenso am-
biental, que inclui cuidados com a paisagem, etc., em razo da preocupao, no contexto
2
Tais especifcidades encontram-se tratadas em Ramos (2007). Do lado da demanda, ocorre que os bens agropecurios
tm, geralmente, menores elasticidades de preo e renda, o que confere uma estreiteza a seus mercados.
3
A referncia aqui a interpretao de Lenin relacionada existncia de dois tipos de evoluo agrria burguesa:
o tipo prussiano (modernizao do latifndio) e o tipo norte-americano ou democrtico (LENIN, 1980, p. 29-33).
mundial, com a preservao e recuperao do estresse ambiental; b) a funo de produzir
agrocombustveis, que pode ser entendida como mais uma funo que cabe produo
agropecuria desempenhar. Assim, surgiu o conceito de multifuncionalidade dos espaos
rurais ou de atividades a eles relacionadas, o que tem sido a justifcativa dos europeus para
continuarem protegendo seus mercados de bens agropecurios.
No Brasil, um dos autores que pioneiramente contriburam para a compreenso dos
problemas ligados s atividades agropecurias foi Igncio Rangel, que em texto escrito em
1961 (RANGEL, 2000, p. 115) chamou a ateno para os problemas propriamente agrrios
(superproduo agrcola e superpopulao rural) e para os impropriamente agrrios
(insufcincia da oferta de certos bens agrcolas e escassez sazonal de mo de obra em
certas atividades agrcolas). Rangel contribuiu tambm para a compreenso do problema
da infao brasileira, ao associ-la estrutura oligopsnica e oligoplica na intermediao
de bens agropecurios. Isso lhe permitiu destacar que os problemas propriamente agrrios
poderiam ser resolvidos sem uma mudana estrutural, ou seja, sem a reforma agrria.
4
Mas se h uma questo agrria, ela demanda reforma agrria. Foi em razo disso
que, antes da dcada de 1980, um prmio Nobel de Economia chamou a ateno para duas
implicaes da reforma agrria: a qualitativa, que se relaciona busca de maior igualdade
econmica e social e a quantitativa, que decorre da necessidade de mais alta produtivida-
de (MYRDAL, 1970, p. 60).
No Brasil, um dos maiores defensores da importncia da reforma agrria (desde o
fnal da dcada de 1950 e at sua morte em 1996) para o desenvolvimento foi Jos Gomes
da Silva. Ele observou que ela deve ser delimitada no tempo: no podendo arrastar-se
indefnidamente na escala do tempo, frustrando as esperanas dos homens sem-terra que
vivem na poca em que o processo defagrado e que o processo reformista precisa ser
amplo (`massivo) de modo a benefciar uma parte signifcativa da populao sem terra
(SILVA, 1971, p. 38). Ele sabia que, embora condio necessria, a reforma agrria no
condio sufciente para o desenvolvimento.
5
Sabe-se que as reformas agrrias podem
ocorrer de maneira pacfca (negociao poltica), violenta (guerras civis ou revolues) ou
serem impostas de fora (interveno na soberania nacional).
4
A anlise de Rangel (2000) inspirou a contribuio de Silva (1994b, p. 11): a questo agrcola diz respeito aos
aspectos ligados s mudanas na produo em si mesma: o que se produz, onde se produz e quanto se produz. J a
questo agrria est ligada s transformaes nas relaes de produo: como se produz, de que forma se produz.
5
O que tambm foi destacado por Veiga (1985, p. 8), para quem uma reforma agrria no surge nunca de uma
deciso repentina de um general, de um partido, de uma equipe governamental, ou mesmo de uma classe social. Ela
sempre o resultado de presses sociais contrrias e, ao mesmo tempo, limitada por essas mesmas presses.
A convergncia (quase) consensual:
o reconhecimento do Brasil
dos latifndios (1988)
Pode-se afrmar que, exceto os polticos e estudiosos de extrema direita, alm, ob-
viamente, dos grandes proprietrios e de seus benefcirios diretos, at incio da dcada de
1960, havia clara percepo da necessidade e urgncia da superao da questo agrria
brasileira. Em outras palavras, havia ampla concordncia sobre a convenincia econmica,
social e poltica da realizao da reforma agrria no Brasil, pois havia uma enorme quanti-
dade de latifndios improdutivos, ou seja, com grandes extenses de terras no utilizadas.
Alguns autores, entre os quais cabe meno a Caio Prado Jnior (PRADO JNIOR,
1978), chamaram a ateno para um aspecto da realidade brasileira que muito a diferen-
ciava das sociedades europeias em relao ao advento do capitalismo industrial. Tratava-se
(como ainda se trata em grande medida) da no distino ou oposio entre classes sociais:
uma apegada ao passado, cujo poder se assentava na propriedade (feudal) e que possibi-
litava a captura da renda fundiria e outra, burguesa, voltada gerao e apropriao do
lucro com base no investimento de capital (nas produes industriais, comerciais, etc.) e
que lutava pelo fm do parasitismo da primeira classe. A divergncia que existiu nos mbi-
tos acadmico e poltico dizia respeito presena ou no de restos feudais na economia
e sociedade brasileiras de ento.
Para a realizao da reforma agrria, os governos militares conseguiram a aprovao
do Estatuto da Terra em 1964 que, contudo, tornou-se letra morta no tocante s desapro-
priaes e efetiva alterao de nossa estrutura fundiria, embora tenha sido til para a
implantao de alguns projetos de assentamento de trabalhadores rurais nas regies de
fronteira. Na verdade, o Estatuto serviu mesmo para: a) que a ocupao de tais regies
fosse feita com base na criao de grandes imveis que se serviram de fartos incentivos
fscais e creditcios; b) para o aprofundamento e acelerao do processo de modernizao
da produo agropecuria brasileira.
At a confeco da nova Constituio em 1988, muitos analistas e polticos de-
fendiam a desapropriao dada a subutilizao de terras pelos seus proprietrios, o que
ocorria (e ocorre) tanto nas regies de ocupao antiga (Nordeste, Sul e Sudeste) como
nas de ocupao recente (Centro-Oeste e Norte). Pouco antes, em 1985, no Governo de
Jos Sarney, foi elaborado o Plano Nacional de Reforma Agrria, que apenas ensejou uma
pequena ampliao dos projetos de assentamento de trabalhadores sem-terra.
O mais importante que aqueles agentes e seus representantes conseguiram a aprova-
o de um artigo na Carta Magna que, em essncia, vem impedindo a efetivao da dimenso
qualitativa da mudana da estrutura agrria, pois estipulou que os imveis produtivos no
podem ser desapropriados. Desde antes e principalmente aps meados da dcada de 1990,
a ao estatal tem buscado compatibilizar as duas vias de desenvolvimento do capitalismo
naquelas atividades, diluindo recursos pblicos tanto no apoio/sustentao dos latifndios
6

herdados e dos novos (voltados exportao ou venda interna de seus bens, com ou sem
processamento), como na criao e ampliao de produes parcelrias, da agricultura fami-
liar e das famlias alocadas nos projetos de assentamento. Talvez isso, por si s, bastasse para
caracterizar a persistncia de uma questo agrria no Brasil, mas h outros aspectos que dela
fazem parte, porque relacionam-se com a apropriao, distribuio e uso da terra, os quais
sero abordados na seo A negao da persistncia da questo agrria aps o incio do sculo
21: o que no reconhecido ou considerado pouco importante no Brasil contemporneo.
As primeiras divergncias e ponderaes:
as vises parciais e o agravamento da
questo agrria durante a dcada de 1990
A dcada de 1990 foi muito importante para a agropecuria brasileira, por diversos
aspectos, alguns dos quais so aqui apenas mencionados. O primeiro deles foi a extino
ou desmonte de alguns instrumentos de poltica de alcance geral e de rgos de atuao
setorial, o que ocorreu principalmente na primeira metade da dcada, dando continuidade
ao que vinha ocorrendo desde a segunda metade da dcada anterior. O segundo deles
foi a crise de endividamento que a isso se associou e levou s diversas negociaes que
culminaram no perdo de grande parte das dvidas dos produtores. Aps essa fase, acom-
panhou-se a vitria contra as altas taxas de infao, o que permitiu, a partir do governo de
Fernando Henrique Cardoso, a criao de polticas especfcas de apoio agricultura fami-
liar (o Pronaf, por exemplo) e de ampliao do nmero de projetos de assentamento. Essas
aes decorreram, fundamentalmente, do agravamento da questo agrria e dos confitos
ela associados, que causaram mortes como as de Corumbiara e Eldorado de Carajs.
Diversos analistas destacaram o fato de que muitos produtores revelaram-se capazes
de autofnanciar (parcialmente ou completamente) seus investimentos e os custeios de
suas produes, mas poucos lembraram-se de que isso poderia ser tomado como indi-
6
A palavra latifndio empregada aqui no seu sentido original: o de ser uma grande extenso (ou domnio) de
terra. Alguns dicionrios acrescentam qualifcativos do tipo com explorao extensiva; explorada de maneira
arcaica; sem uso de tcnicas, etc. Embora este acrscimo possa ser atribudo ao que se tornou costumeiro no
Brasil, bvio que dispensvel face ao signifcado estrito do termo. a isso que se relaciona a idia de que a
propriedade produtiva, seja ou no latifundiria, est imune desapropriao. Cabe insistir: o que as reformas
agrrias geralmente fazem acabar com o latifndio e no apenas com os improdutivos.
cador de que parte dos recursos pblicos a eles concedidos a baixos custos fnanceiros,
desde meados de 1970, eram desnecessrios e, assim, acabaram desviados principalmente
para aquisio de outros imveis rurais. Isso de fato aconteceu (como mostraram alguns
estudiosos), e contribuiu para agravar a concentrao fundiria no Pas.
Outra associao tornou-se tambm mais explcita. amplamente sabido que a aqui-
sio e manuteno de posse de imveis rurais e urbanos sempre foi uma proteo contra
a corroso infacionria no Brasil. Isso no mudou com a criao da correo monetria
aplicada aos ttulos fnanceiros aps 1965, mas era de se esperar que as imobilizaes dei-
xassem de ser usadas com reserva de valor e passassem a ser apenas um ativo produtivo,
tal como as mquinas e equipamentos. Igualmente esperava-se que o fm dos altos ndices
infacionrios aps 1994 abrisse um signifcativo espao para desapropriaes, facilitadas
pela queda dos preos da terra, o que de fato ocorreu em alguma medida, mas no facilitou
as desapropriaes e a reforma agrria. Assim, cabe deduzir que a propriedade fundiria
no Brasil continua atrelada ao domnio econmico-social e poltico exercido em mbitos
locais, regionais ou mesmo nacional, por mais que alguns queiram negar. Constitui uma
evidncia incontestvel disso a formao e atuao da bancada ruralista no Congresso
Nacional, a qual capaz de impor, redirecionar e inviabilizar iniciativas e aes do Poder
Executivo, o que ser abordado na ltima parte.
Outro enorme obstculo criado reforma agrria decorre da ao do Poder Judicirio:
geralmente as sentenas fnais relacionadas s desapropriaes terminam impondo preos
muito superiores aos de mercado, porque embutem exageradas correes dos valores da
terra nua e das benfeitorias (REYDON; PLATA, 2000). Em outro trabalho, Reydon (2011, p. 13-
14) atenta para os preos das terras rurais no Brasil, que continuam vinculados aos ganhos
especulativos, tendo como um dos principais o lucro decorrente da mudana de uso de
terra rural para terra urbana, com a formao de condomnios (geralmente de alto luxo) nas
periferias das cidades, os quais podem gerar um retorno de mais 100 vezes para o loteador.
No obstante, alguns analistas passaram a matizar a necessidade de reforma agrria
nesse perodo, seja porque consideraram que pouco restava do latifndio improdutivo no
Pas, dada a (nova) modernizao conservadora
7
que se fez presente na sociedade brasi-
leira, seja porque o processo de urbanizao e industrializao da economia parecia ter
esvaziado, em muito, o campo. Assim, atrelaram a necessidade de aspectos parciais, tais
como a criao de empregos, convenincia de maior produo de alimentos voltados ao
mercado interno, soluo de confitos localizados e aos problemas de algumas reas ou
7
Expresso geralmente utilizada sem o devido signifcado e implicaes, constantes da obra de quem a formulou (o
socilogo Barrington Moore Jr.). Ela refere-se s relaes entre todas as classes sociais de um pas e no apenas
s classes envolvidas com a propriedade de terras e muito menos restringe-se modernizao das tcnicas de
produo agropecuria. (PIRES; RAMOS, 2009).
mesmo regies, etc. Poucos deles
8
chegaram a negar abertamente a persistncia da ques-
to agrria, outros reconheciam o poder do atraso na sociedade brasileira e chamaram a
ateno para o fato de que as grandes mudanas sociais e econmicas do Brasil contem-
porneo no esto relacionadas com o surgimento de novos protagonistas sociais e polti-
cos, portadores de um novo e radical projeto poltico e econmico (MARTINS, 1994, p. 58).
Finalmente, alguns outros ainda defendiam as aes voltadas luta pela reforma agrria:
a agenda de lutas sociais implementada pelo Movimento (dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra), se essas forem tomadas de forma ampla, extremamente variada e diversifcada e
[...], em sua maior parte, no fere nenhum preceito legal. (NAVARRO, 1997, p. 87).
A negao da persistncia da questo
agrria aps o incio do sculo 21: o que
no reconhecido ou considerado pouco
importante no Brasil contemporneo?
A novidade que, mais recentemente, alguns analistas vm defendendo que a
questo agrria brasileira extinguiu-se e a razo no nova: o esvaziamento do campo ou
o processo de urbanizao e industrializao. Isso corresponde a afrmar que no h mais
interessados em lotes dos projetos de assentamentos ou mesmo que milhes de brasi-
leiros no querem mais a reforma agrria. Alm disso, alega-se que o custo de criao de
uma ocupao com base em tais projetos muito caro, sendo mais barato lanar mo de
outras polticas (entre as quais as tais compensatrias, o que no explicitamente assumi-
do por alguns)
9
. De maneira geral, criticam a continuidade dos projetos e, dada a falta ou
insufcincia de polticas que efetivamente os suportem ou viabilizem, argumentam que o
governo federal e alguns estaduais criam favelas rurais.
10
Alguns desses posicionamentos so encontrados em diferentes espaos democrti-
cos, sejam eles acadmicos, polticos, etc. Assim, direta ou indiretamente, no reconhecem
8
Tais posicionamentos foram considerados no trabalho de Silva (2012). Aqui cabe meno a apenas um: a
reforma agrria do ponto de vista do desenvolvimento capitalista, do ponto de vista do desenvolvimento das foras
produtivas no campo no mais uma necessidade, seja para a burguesia, seja para as classes produtoras [...] a
Reforma Agrria hoje, na dcada de 1980, uma necessidade dos trabalhadores rurais, no mais do patronato
brasileiro (SILVA, 1994a, p. 142). Lembrando Caio Prado: quando foi que o patronato brasileiro realmente desejou
tal reforma e em que tipo de desenvolvimento capitalista ela se faz necessria?
9
Os argumentos de (suposta) falta de pblico e de (suposto) alto custo da poltica de assentamentos no sero
abordados, em decorrncia da limitao de tamanho imposta a este texto. Silva e Ramos (2013).
10
Uma anlise dos problemas enfrentados pelas famlias assentadas e a considerao das principais polticas
necessrias viabilizao dos projetos podem ser encontradas em Ramos (2009).
muitos aspectos da realidade fundiria e agrria que so contemporneos e que se asse-
melham situao do passado distante ou prximo no Brasil. Nas quatro partes a seguir
so agrupados alguns de tais aspectos e apontado que a questo agrria brasileira pode
ser agravada no futuro prximo.
A queda recente na ocupao ou emprego de mo de
obra nos grandes estabelecimentos agropecurios
Os dados dos censos agropecurios, fontes da Tabela 1, mostram a signifcativa que-
da do emprego no meio rural brasileiro aps 1985, movimento que, como se sabe, vem
desde o fm da Segunda Guerra Mundial
11
. Entre 1985 e 1995 a queda foi maior e entre
1995 e 2006 menor, o que vlido para os trs tamanhos de estabelecimentos agropecu-
rios especifcados. Os grandes estabelecimentos so os que menos empregam e neles a
participao dos empregados temporrios maior, mas nos trs estratos tal participao
cresceu aps 1995. Isso, para ser devidamente compreendido, deve ser relacionado ao
comportamento das principais lavouras brasileiras. Antes, convm destacar a participao
do nmero de responsveis e membros no remunerados da famlia no caso dos pequenos
produtores e a inexpressividade da categoria parceiros.
Os dados da Tabela 2 revelam que os maiores crescimentos (aps 1970) das reas
colhidas das lavouras listadas ocorreu nas duas regies de ocupao recente. Como se
sabe, as regies Centro-Oeste e Norte tm estruturas fundirias signifcativamente mais
concentradas que as trs de ocupao antiga (Sul, Nordeste e Sudeste), o que explica em
boa parte a elevao das reas mdias colhidas, sendo os casos mais notrios os do algo-
do e da soja. Tais lavouras demandam poucos trabalhadores tanto permanentes como
temporrios, o mesmo acontece com o trigo e, de maneira geral, com o arroz. As culturas do
milho e do feijo apresentam signifcativas heterogeneidades em suas estruturas agrrias,
mas pode-se afrmar que em ambas vem predominando (aps 1985) nos estabelecimentos
de maior portes que fazem igualmente aquela colheita. A produo de algodo passou por
uma profunda alterao na sua estrutura agrria aps meados da dcada de 1980, com sua
cultura tendo sido virtualmente extinta nas antigas reas do Sudeste e do Nordeste (em
decorrncia da praga do bicudo) e sua produo concentrou-se nos enormes latifndios
do Centro-Oeste, onde sua colheita passou a ser integralmente mecanizada, ao contrrio
do que ocorria, grosso modo, naquelas reas.
11
Como se sabe, o uso de tratores pelos proprietrios de estabelecimentos agropecurios acelerou-se e no foi
iniciado aps a dcada de 1960, o que contribuiu para o fato de que foi nessa dcada que se aprofundou a
mudana no uso de trabalhadores agrcolas de permanentes para temporrios. Diversos trabalhos j mostraram
o elo disso com o advento do Estatuto do Trabalhador Rural em 1963, muito reformulado em 1973.
Tabela 1. Nmero e distribuio do pessoal ocupado na agropecuria por trs estratos de rea 1985,
1995 e 2006 no Brasil.
(1)
Pessoal ocupado e
composio
Pequenos produtores
(menos de 50 ha)
Mdios produtores
(de 50 ha a 500 ha)
Grandes produtores
(igual ou maior que
500 ha )
1985 1995 2006 1985 1995 2006 1985 1995 2006
Nmero (em milhes) 16,404 12,772 11,673 5,281 3,883 3,093 1,687 1,232 1,127
Responsveis
e membros no
remunerados da
famlia (%)
88,31 87,10 85,80 54,14 57,03 60,85 16,56 18,40 24,26
Empregados
permanentes (%)
2,71 3,23 3,0 18,04 20,14 15,69 46,91 52,26 46,46
Empregados
temporrios (%)
7,15 7,27 10,66 20,81 16,02 21,93 29,17 23,00 27,80
Parceiros (%) 1,15 1,20 0,39 4,35 2,94 0,93 3,00 1,81 0,63
Outra condio (%) 0,68 1,20 0,12 2,66 3,87 0,60 4,36 4,53 0,82
(1)
Adaptado dos Censos Agropecurios de 1985, de 1995/1996 e de 2006.
A lavoura de cana-de-acar, considerada temporria nos censos, , na verdade, se-
mipermanente, pois renovada (h um novo plantio a cada quatro ou mais anos) e merece
consideraes adicionais, porque vem passando por signifcativa alterao em etapas de
seu processo produtivo aps 2006
12
. Uma das mudanas no setor ocorre nas aposentadorias
por invalidez (DELGADO, 2012, p. 124). Houve ampliaes dos gastos com auxlios-doena
e auxlios-acidente (apontando inclusive suas causas) inseridos na seguridade social (INSS),
em decorrncia da maior formalizao do trabalho no meio rural brasileiro. O autor destaca
desse contexto o caso do setor sucroalcooleiro, cuja morbidade tornou-se, contraditoria-
mente, mais divulgada, exatamente porque diminuiu o grau de informalidade nesse setor.
Mas convm acrescentar que no apenas isso que se constitui em evidncia da
ampliao da superexplorao pela qual passou o trabalho no setor sucroalcooleiro nos
ltimos anos. No caso dos trabalhadores que conseguiram e conseguem manter-se saud-
veis e produtivos, ocorreu uma maior extrao de mais-valia absoluta. Ramos, (2008, p. 312)
12
Entre as lavouras permanentes, cabe destaque para a do caf, cuja colheita aps a dcada de 1980 tambm
tornou-se totalmente mecanizada, principalmente nas propriedades maiores (o que no pode ser aqui tratado). As
colheitas de laranja, limo e tangerina (importantes em So Paulo) continuam sendo manuais, assim como a do
cacau. Outra cultura temporria que teve sua colheita mecanizada foi o amendoim. bom lembrar que os dados
dos censos agropecurios trazem apenas os nmeros dos trabalhadores temporrios contratados diretamente
pelos proprietrios e no os por meio de intermedirios (assunto ser abordado a seguir). Como sabe-se, tais
trabalhadores no apresentam qualifcao alguma e geralmente so analfabetos ou pouco alfabetizados.
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apresenta dados que mostram que o rendimento mdio do corte de cana foi elevado da
mdia de 3 t dia
-1
em 19691971 para 8 t dia
-1
em 20042006, enquanto que a remunerao
mdia diria (t cana/dia cortada x pagamento em R$/t) caiu da mdia de R$ 7,27 para a de
R$ 6,86 nos mesmos anos. Isso ocorreu (e tem ocorrido) concomitantemente signifcativa
queda no nmero de bias-frias, principalmente porque legislaes ambientais (notada-
mente estaduais) vm proibindo ou limitando a prtica de corte manual de cana quei-
mada, que est sendo substituda, com apoio de fnanciamentos subsidiados do BNDES
(no mbito do Programa de Modernizao da Frota de Tratores Agrcolas e Implementos
Associados e Colheitadeiras Moderfrota) pela mecanizao integral da colheita que, s
vezes, feita com cana queimada e no crua
13
. A isso vem sendo associado o advento e
desenvolvimento de mquinas que enfardam e facilitam o aproveitamento da palha e que
se associam mecanizao integral do plantio de cana, o qual at recentemente tambm
era parcialmente mecanizado. Assim, possvel nivelar o uso de trabalhadores ao longo de
todo o ciclo produtivo.
14
Convm mencionar os dados das duas ltimas colunas da Tabela 2, os rendimentos
por rea que mais se elevaram no Brasil entre 1985 e 2006 foram os do algodo, arroz, feijo
e milho.
Dois outros aspectos relacionados situao dos trabalhadores empregados em
atividades agropecurias, temporrios ou no, merecem destaque, o que foi feito com base
na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), tambm do IBGE
15
.
13
H indicaes de que a arregimentao de trabalhadores do Nordeste e do norte de Minas Gerais por intermedirios
dos produtores paulistas deixa de fora aqueles que no conseguem cortar, no mnimo, 10 t/dia. Outras indicaes
so de que as mortes, entre 2004 e 2009, de duas dezenas de cortadores em canaviais ou em alojamentos paulistas
esto associadas ao esforo fsico exigido para tanto ou para nmeros, inclusive bem maiores, o que permite a
obteno de ganhos pecunirios que justifcam o abandono do lar e o distanciamento do local de moradia por um
tempo que se aproxima de meio ano. Sobre esses e outros aspectos da explorao do trabalhador temporrio
na cana, ver Silva (2006). Tal tema foi discutido em So Paulo e demandou a ao do Ministrio Pblico, do
Ministrio do Trabalho; enfm, ensejou o advento, em 2009, de um pacto voluntrio (Compromisso Nacional para
aperfeioar as condies de trabalho na cana-de-acar) entre as entidades setoriais (principalmente nica/
Unio da Indstria da Cana-de-acar) e o governo federal. Isso tem sido alardeado com algo muito positivo j
que originou a realizao de cursos de capacitao de trabalhadores para serem operadores das colhedoras e
de outras mquinas que compem o comboio de colheita mecanizada integral. Contudo, muitos esquecem-se
de mencionar que ele ocupa ou emprega, em mdia, apenas um quinto do nmero de cortadores que no mais
encontraro ocupao. Tais comentrios no implicam, bvio, defesa do penoso trabalho de corte manual de
cana queimada, j que a no queima o inviabiliza.
14
Antes do advento e/ou intensifcao de tais iniciativas, um trabalho sobre o caso da agricultura paulista mostrou
que a populao nela ocupada teve uma queda de 38,6% entre 1971 e 2004 (quase 700 mil pessoas); a residente
nas unidades de produo agropecuria caiu 66,9% e a no residente elevou-se em 50,5%. O autor obsevou que
a principal atividade que a isso relacionou-se foi a do setor sucroalcooleiro. (CAMARGO, 2007, p. 39 e 138-139).
15
Uma comparao dos dados da Pnad de 2006 com os do censo agropecurio do mesmo ano revela uma diferena
signifcativa no caso dos empregados permanentes: 2.277.101 para 1.359.086, respectivamente, e no no caso dos
temporrios (2.188.788 e 2.235.943, idem). Tal diferena relaciona-se, provavelmente, s divergncias entre o que
considerado trabalhador permanente na agricultura nas duas fontes e s diferentes datas de coleta dos dados.
O primeiro o fato de que muitos empregados rurais no contam com a proteo da
legislao trabalhista. Conforme mostram dados da Pnad de 1992 e de 2009 apresentados
por Oliveira e Hofmann (2013), o nmero de empregados que no possuem registro em
carteira de trabalho na agricultura brasileira caiu no perodo 19922009, mas em 2009 ainda
era de 2,769 milhes. Os autores concluram que o efeito do salrio mnimo, enquanto me-
canismo de proteo dos trabalhadores localizados nos estratos inferiores da distribuio
ntido apenas no segmento mais estruturado do mercado de trabalho (permanentes e com
carteira). Neri et al., (2012, p. 172), tambm com base na Pnad, mostram que a proporo
de empregados sem registro em carteira de trabalho no meio rural em 2009 era de 3,28% e
a da economia em geral era de 7,41%.
O segundo aspecto est relacionado ao local de residncia dos mesmos trabalhadores.
Os dados da Tabela 3 mostram que parte signifcativa dos trabalhadores agrcolas habita re-
as urbanas, o que at 2006 era proporcionalmente maior no caso dos temporrios. Pode-se
deduzir que a signifcativa queda do nmero desses aps meados da dcada de 2000 deva-se
principalmente mencionada mecanizao integral do plantio e colheita de cana.
O Censo agropecurio de 2006, ao contrrio dos anteriores, traz uma pequena dis-
tino em relao aos estabelecimentos que contratam trabalhadores temporrios, cujos
dados e informaes deram origem Tabela 4. Infelizmente ele no traz os nmeros de tais
trabalhadores.
O conjunto de dados do lado esquerdo da Tabela 4 importante, porque se associa
trajetria que passou a marcar a produo de bens industriais vinculados evoluo da
agropecuria brasileira, dominada pela modernizao do latifndio. A indstria brasileira
especializou-se na produo de mquinas e implementos agrcolas de grande porte, o que
se associou histrica estrutura agrria e s difculdades (garantias, etc.), disponibilidade
e custos do crdito para investimento por parte dos proprietrios dos pequenos estabe-
lecimentos, o que os obriga a recorrer contratao de pessoal temporrio muito mais
do que os mdios e grandes proprietrios. Isso muito claro quando leva-se em conta a
tarefa de colheita (dada a predominncia do uso de colhedoras automotrizes semelhantes
s produzidas nos EUA); no caso da tarefa de preparo do solo, capinas, etc., cabe lembrar
o predomnio da oferta de tratores e implementos de grande potncia, capacidade ou
tamanho, de preos altos e alm das necessidades tcnicas dos pequenos proprietrios
ou produtores (o que diferente do que ocorre no caso dos equipamentos produzidos
por empresas japonesas). Apenas recentemente, algumas empresas vm aproveitando
a oportunidade de produzir e ofertar mquinas, equipamentos e implementos menores,
incluindo os que se prestam a benefciamentos e primeiros processamentos (chamados de
agregao de valor) nos prprios estabelecimentos.
Tabela 3. Nmeros de empregados permanentes e temporrios na agricultura e distribuies por local
de residncia em 1992, 2002, 2006 e 2011 no Brasil.
(1,2)

Discriminao 1992 2002 2006 2011
Total de empregados permanentes e temporrios 4.995.938 4.361.260 4.465.889 3.800.358
Permanentes (%) 56,41 53,20 50,99 64,37
Temporrios (%) 43,59 46,80 49,01 35,63
Total de empregados com residncia urbana 1.962.610 1.891.762 1.938.197 1.805.947
Total de empregados (%) 39,28 43,38 43,40 47,52
Permanentes/total com residncia urbana (%) 48,60 48,13 48,46 64,36
Temporrios/total com residncia urbana (%) 51,40 51,87 51,54 35,64
Permanentes com residncia urbana sobre total
dos permanentes (%)
34,11 39,24 41,25 47,51
Temporrios com residncia urbana sobre total
dos temporrios (%)
46,70 48,08 45,64 47,53
(1)
Os dados excluem a rea rural da regio Norte (RO, AC, AM, RR, PA e AP). Empregados permanentes ou temporrios em empre-
endimentos agrcolas, com rendimentos de todos os trabalhos positivos e tempos semanais de trabalho de 15 a 98 horas, exclusive
militares, funcionrios pblicos estatutrios e empregados domsticos. Calculados com os fatores de expanso da Pnad de 2001 a
2009 divulgados com a Pnad de 2011. Considera-se aqui que as alteraes na delimitao das reas urbanas em 2000 e em 2010
no alteram signifcativamente as propores.
(2)
Dados processados por Rodolfo Hoffmann.
O segundo conjunto de dados indica que os proprietrios dos grandes estabeleci-
mentos tm recorrido mais s pessoas jurdicas do que s fsicas, cabendo aos pequenos
e mdios a grande predominncia da contratao via pessoas fsicas.
16
Esse fato, prova-
velmente, tambm se associa ao evitamento dos custos envolvidos nas transaes e nas
formalidades (legais, etc.) das relaes com pessoas jurdicas. Mas, proporcionalmente, a
maior participao no caso dos pequenos cabe s cooperativas.
Outros dados relevantes que constam dos censos relacionam-se ao pessoal residen-
te nos estabelecimentos. Conforme os dados da Tabela 5, em 1985 e em 1995, 94,5% do
pessoal residia nos estabelecimentos menores que 500 ha, participao que caiu para 91%
em 2006, resultado que pode ser atribudo em razo do grande nmero de residentes em
estabelecimentos/produtores que no declararam rea (do total, 543.018 refere-se a pes-
soal ocupado nos estabelecimentos em 31 de dezembro de 2006 com lao de parentesco
com o produtor, inclusive o prprio). O nmero de hectares por pessoa ocupada e residen-
16
O fato de que os grandes proprietrios e usineiros passaram a recorrer mais s pessoas jurdicas deveu-se
a que, depois de meados da dcada de 1980, juzes do Ministrio do Trabalho passaram a atribuir eles os
nus indenizatrios referentes contratao e uso ilegal de trabalhadores temporrios arregimentados pelos
gatos. poca, ocorreram greves de tais trabalhadores em reas canavieiras paulistas (e um pouco antes em
Pernambuco). Adicione-se a isso o apoio e ao de entidades, entre as quais a Pastoral do Migrante da Igreja
Catlica e organizaes no governamentais.
Tabela 4. Nmero de estabelecimentos
(1)
com contratao direta e por meio de intermedirios de traba-
lhadores temporrios no Brasil em 2006.
(2)
Estabelecimentos com contratao direta de
temporrios
Estabelecimentos com contratao por meio
de intermedirios
Nmero total de estabelecimentos 841.520 Nmero total de estabelecimentos 251.627
Para preparo do solo/capinas/tratos
culturais
68,64% Via empreiteiro (pessoa fsica) 94,91%
Para plantio ou semeadura 37,08% Via cooperativas 1,82%
Para colheita 48,15%
Via Empresa (pessoa jurdica, exceto
cooperativa)
3,58%
Para outras tarefas 28,68%
Estabelecimentos
com menos de
50 ha
Para preparo do
solo, capinas,
etc.
68,89% Estabelecimentos
com menos de
50 ha
Via empreiteiro
(pessoa fsica)
63,74%
Para colheita 74,56% Via cooperativa 67,78%
Para plantio ou
semeadura
69,60% Via empresa
(pessoa jurdica)
58,95%
Estabelecimentos
de 50 ha a 500 ha
Para preparo do
solo, capinas,
etc.
de 50 ha a
500 ha
Via empreiteiro
(pessoa fsica)
29,14%
Para plantio ou
semeadura
23,76% Via empresa
(pessoa jurdica)
28,84%
Estabelecimentos
com mais de
500 ha
Para preparo do
solo, capinas,
etc.
com mais de
500 ha
Via empreiteiro
(pessoa fsica)
6,09%
Para plantio ou
semeadura
4,76% Via empresa
(pessoa jurdica)
11,76%
(1)
No nmero total de estabelecimentos esto inclusos os sem declarao de rea, que, em quaisquer das especifcaes no maior
do que 1,78%.
(2)
Adaptado do Censo Agropecurio de 2006.
te nos grandes estabelecimentos continuou crescendo, tendo passado de 218,67 em 1985
para quase 401em 2006, ou seja, pouco mais de quatrocentos quarteires (0,25 hab./km
2
).
provvel que a crise setorial decorrente das dvidas acumuladas que se fez presente no
incio da de 1990, tenha contribudo para esses e os demais nmeros da Tabela 5
17
.
17
Todos os trs grupos tiveram queda nos nmeros de estabelecimentos entre 1985 e 1995 (respectivamente, de
4.787.332 para 3.918.486; de 895.592 para 811.932 e de 110.080 para 107.765). De 1995 a 2006 apenas o nmero
de pequenos cresceu (para 4.057.774), o nmero de mdios caiu para 761.988 e o de grandes para 100.703.
Outro aspecto de fundamental importncia sobre as diferenas entre os pequenos
e os grandes produtores, ou entre os pequenos e mdios estabelecimentos em relao
aos grandes, foi ressaltado pelo Prof. Guilherme Leite da Silva Dias: Os menores estabele-
cimentos investem com suas prprias poupanas, ao passo que os grandes contam com
uma maior contribuio dos fnanciamentos com juros subsidiados (DIAS, 2010, p. 267).
To importante quanto essa diferena, outra apontada tambm por ele e que se refere
falta de transparncia de dados e informaes contbil-fnanceiras das empresas agrope-
curias, o que o levou a observar que elas deveriam ser registradas como pessoas jurdicas,
tendo apontado tambm como imenso problema o fato que a pessoa do produtor rural
pode possuir mais de um estabelecimento (DIAS, 2010, p. 268), o que se relaciona com a
dilapidao de fundos pblicos atribudos sob a forma de crdito (DIAS, 2010, p. 271). O
autor chama a ateno para a subdeclarao de receitas: no caso dos pequenos estabe-
lecimentos, associa-a busca de rendas transferidas por programas governamentais e s
vantagens dos diferentes enquadramentos no Pronaf. No caso dos grandes ele observou:
Os grandes estabelecimentos tambm omitem receitas da declarao anual do IR e pro-
curam evitar qualquer possibilidade de cruzamento de dados. Contudo, esta omisso no
prejudica o acesso dos grandes produtores ao fnanciamento de custeio e investimentos,
garantido pelo elevado valor de seus bens, que podem ser usados como colateral destes
contratos (DIAS, 2010, p. 266).
Muitos estudiosos sobre a questo agrria brasileira reconhecem que a poltica
de assentamentos continua sendo implementada, embora em menor ritmo do que no
passado recente, por conta da presso exercida pelos movimentos sociais em geral e em
especfco em razo da ao e demanda do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-
Terra (MST), que atua em nvel nacional. Adversrios e crticos desse movimento costumam
brandir crticas de diversas naturezas, inclusive levantando questionamentos em relao
aos seus componentes ou participantes. Mesmo reconhecendo que existem pessoas com
comportamentos oportunistas e de outras espcies no movimento, cabe recorrer a uma
observao bastante apropriada feita por duas pesquisadoras/professoras da Universidade
de So Paulo (USP):
Sem-terra so os pequenos proprietrios e parceiros desalojados para as regies fronteira,
em condies hostis. Sem-terra so os minifundistas, responsveis pela explorao de
reas incapazes de prover a subsistncia familiar. So os clandestinos da zona canavieira e
de tantas outras, sem acesso a lotes para cultivo de subsistncia. So os trabalhadores vo-
lantes que encontram no assalariamento sem vnculo empregatcio sua principal, se no
nica, fonte de renda. Mas so tambm os favelados urbanos, os moradores de cortio,
toda essa grande massa humana sem condies de moradia minimamente dignas, que
ao longo de duas ou trs geraes se viu privada do acesso a um pedao de terra para
produzir seu alimento e criar suas galinhas (AGUIRRE; BIANCHI, 1989, p. 45, grifo nosso).
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Parece desnecessrio lembrar que a indstria nacional, ao adotar as tecnologias
criadas nos pases desenvolvidos, nunca gerou os empregos necessrios para dar conta do
nmero de desocupados pela modernizao do latifndio. J o problema da qualifcao
foi virtualmente resolvido h muito tempo com a criao do Servio Nacional de Aprendi-
zagem Industrial (Senai), principalmente.
Entre 1960 e 2000 a migrao rural-urbana no Brasil atingiu a expressiva cifra de 50
milhes de pessoas, nmero maior do que a populao da Argentina e quase igual a da
Frana (58 milhes). H algo relacionado a isso e que deve ser lembrado: a taxa de fecun-
didade no Brasil, que era de 6,2% em 1950 e de 6,3% em 1960, caiu para 5,8% em 1970,
para 4,4% em 1980, 2,9% em 1991, 2,3% em 2000 e 1,86% em 2010. Mas o fato que na
populao urbana (e pobre) de 2014 contam-se milhes de migrantes rurais.
18
Entre 2000 e 2010, em decorrncia de diversos fatores (expanso da produo agro-
pecuria e de atividades a elas diretamente vinculadas, projetos de assentamento, falta de
oportunidades de ocupao e mesmo fuga dos problemas dos grandes centros urbanos,
etc.) cresceram as populaes rurais das duas regies de ocupao recente: a do Norte de
3,9 para 4,2 milhes e a do Centro-Oeste de 1,5 milho para 1,6 milho. Isso evidencia a
importncia da criao de empregos e ocupaes no campo brasileiro e, desse contexto,
cabe destacar a participao da agricultura familiar, responsvel, em 2006, por 74% do
total de pessoal ocupado na agropecuria brasileira em apenas 24% da rea total dos
estabelecimentos
19
. Entre as lavouras e criaes que mais se caracterizam por exploraes
latifundirias esto as da cana-de-acar, da soja, do algodo, da silvicultura e da pecuria
extensiva, o que os dados dos censos agropecurios de 1995/1996 e 2006 evidenciam.
20
18
Conforme dados do Anurio Estatstico do IBGE apresentados em Ramos (2013, p. 103), o nmero de pessoal
ocupado pela indstria de transformao+indstria extrativa e mineral cresceu em 2,66 milhes entre 1985 e 2010.
Para efeito comparativo, entre 1980 e 2000, a migrao rural-urbana envolveu mais de 18 milhes de brasileiros.
amplamente reconhecido que a maior contribuio para a criao de empregos no qualifcados nas atividades
urbanas vem da construo civil. em razo disso, entre outros fatores, que ela tem sido destaque como atividade
urbana que desrespeita a legislao trabalhista, o que cabe, no meio rural, lavoura canavieira e s carvoarias.
19
Um trabalho do Instituto de Pesquisa de Economia Aplicada (2012), baseado em dados do Censo de 2006, ao
abordar a relao entre questo fundiria e o perfl dos pobres no campo constatou que o valor bruto da produo
(VBP) dos pequenos estabelecimentos de rea inferior a 10 ha mesmo considerando os que no declararam
VBP geram um VBP anual total de R$ 2.700 por hectare, ao passo que todos os estabelecimentos de extenso
superior a 500 ha geram um VBP anual de R$ 247 por hectare. Tal discrepncia denota no s a permanncia
secular no meio rural brasileiro dos latifndios improdutivos como ainda mostra que o pequeno agricultor tem
produtividade, por hectare, superior ao grande e que as diferenas de VBP se explicam pelo tamanho da terra ou
que o problema do pequeno agricultor menos de capacidade produtiva que de acesso terra (INSTITUTO DE
PESQUISA DE ECONOMIA APLICADA, 2012, p. 306).
20
Os casos da cana-de-acar e da soja so os mais ilustrativos em relao idia de que necessrio ser muito
grande para ser economicamente vivel na agropecuria brasileira. Os estabelecimentos com mil e mais ha
elevaram suas participaes nas reas colhidas totais: no caso da cana de 44,3% em 1996 para 62,7% em 2006;
no da soja de 33,7% para 45,2% (WILKINSON et al., 2012).
Uma das manifestaes da questo agrria no Brasil ilustrada pela concluso a que
chegou o autor de um criterioso trabalho que estudou os determinantes da efcincia tc-
nica no Centro-Oeste brasileiro, mas que pode ser estendida agropecuria brasileira em
geral. Buscando evitar medidas parciais de produtividade, tais como o rendimento, que se
mostram tendenciosas em favor dos pequenos produtores (HELFAND, 2003, p. 331,) ele,
como no constatou uma relao inversa entre tamanho do estabelecimento agropecurio
e efcincia tcnica, escreveu que:
Os principais motivos pelos quais a relao inversa no ocorreu esto relacionados ao
acesso preferencial dos grandes estabelecimentos s instituies e servios que ajudam
a reduzir a inefcincia (crdito, assistncia tcnica e eletricidade rural), assim como o
uso mais intensivo de tecnologias e insumos que aumentam a produtividade. Se fosse
possvel criar um ambiente tal que os estabelecimentos pequenos e mdios (20200 ha,
por exemplo) tivessem o mesmo acesso s instituies que aumentam a produtividade, e
acesso facilitado a modernas tecnologias e insumos, ento esses estabelecimentos pode-
riam produzir de forma mais efciente que os estabelecimentos no intervalo 2.00020.000
ha. Portanto, mesmo no Centro-Oeste do Brasil, uma regio caracterizada por imensas
propriedades e nveis relativamente altos de tecnologia, a reforma agrria continua
oferecendo uma possibilidade de aumentar ao mesmo tempo a equidade e a efcin-
cia. Seu sucesso, porm, fortemente condicionado pelas instituies complementares,
investimentos, e servios que permitem que os estabelecimentos pequenos e mdios
possam competir com as mesmas condies (HELFAND, 2003, p. 352, grifo nosso).
Cabe lembrar que as tecnologias desenvolvidas no Brasil relacionam-se com a insti-
tucionalidade mencionada pelo autor. Assim, a secular estrutura agrria que determinou
a estratgia, invertendo a ordem consagrada por Alfred Chandler.
21
Os atuais confitos fundirios: as diferentes
manifestaes da luta pela terra e da busca
de sobrevivncia no Brasil do sculo 21
A persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo manifesta-se principal-
mente nos confitos fundirios em todo o territrio nacional. A Comisso Pastoral da Terra
(CPT) vem, desde 1985, coletando, sistematizando e divulgando dados sobre os confitos no
campo, os quais so apresentados em quatro grupos: confitos de terra; confitos trabalhis-
tas; confitos pela gua e outros (que inclui confitos em tempos de seca, poltica agrcola e
garimpo). A consulta aos relatrios anuais da CPT permite constatar que os relacionados ao
primeiro grupo, no tendo seu nmero diminudo, aumentaram nos ltimos dez anos: da
mdia anual de 542 na dcada de 1990, (com mdia de 380.182 pessoas envolvidas) para a
21
Rezende (2002, p. 6) tambm chamou a ateno para o fato de que a mecanizao, e no a presena de
economias de escala [...] que explica a predominncia da produo em grande escala no Cerrado.
de 1.010 na dcada seguinte (mdia de 617.641 pessoas envolvidas). Porm, o nmero de
mortes no aumentou. Os elos com confitos que tem outra origem so evidentes, como
o que ocasionou a morte da Missionria norte-americana Dorothy Stang em fevereiro de
2005.
22
Muitos desses confitos tm origem na persistncia de uma antiga prtica no meio
rural brasileiro: a grilagem de terras, ou seja, a apropriao fraudulenta de terras pblicas.
Um mapa da grilagem elaborado por rgos pblicos e da sociedade civil em 2009 mostra
que os ttulos irregulares somam mais de 110 milhes de ha, quase a extenso territorial
do Par (INSTITUTO DE PESQUISA DE ECONOMIA APLICADA, 2010, p. 226). Apenas um
empresrio, na dcada de 1990, conseguiu ter acesso, contestado pelo Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a seis milhes de hectares no Estado do Par
(BARROS, 2005). O professor de Geografa Agrria e pesquisador Ariovaldo Umbelino de
Oliveira (OLIVEIRA, 2007, p. 136, 155), com base nos dados da CPT, mostra que na Ama-
znia e especifcamente no Estado do Par que mais vem ocorrendo confitos agrrios e
mortes a eles associadas.
Nos confitos trabalhistas, computados pela CPT, esto as ocorrncias relacionadas
ao uso de trabalho escravo, ou seja, a explorao de trabalhadores (inclusive ndios) cujas
condies de ocupao (tipo de trabalho, fornecimento de alimentao, condies dos
alojamentos, etc.) assemelham-se de trabalho forado ou cativo. Embora rgos pblicos
(Ministrio Pblico e do Trabalho) e algumas entidades no governamentais (entre elas a
prpria CPT) venham atuando para lev-lo extino, o fato que foram libertadas dessas
condies 3.054 pessoas em 2010.
23
Outra origem de confitos relaciona-se com os impactos ambientais negativos decor-
rentes das atividades agropecurias, seja nas antigas reas produtoras, seja, principalmen-
te, nas novas, onde a expanso da produo tem acarretado srios problemas aos biomas
22
Diferente do discurso `modernizador e da èfccia produtiva do atual modelo agropecurio, a concentrao da
propriedade fundiria (fonte e instrumento de poder), combinada com o avano incondicional do agronegcio, a
principal causa da violncia no meio rural brasileiro (SAUER, 2008, p. 253).
23
Em maio de 2012, a Cmara dos Deputados aprovou um projeto de lei de emenda constitucional (que tramitava
desde 2001), o qual permite ao governo federal desapropriar imvel, para fm de reforma agrria, no qual se
constatar explorao de trabalho escravo. O projeto foi fnalmente aprovado pelo Senado em 27 de maio de
2014, sendo que o Relator do projeto, o senador Romero Juc (PMDB-RR) fexibilizou o texto para atender parte
das reivindicaes dos ruralistas e para viabilizar a aprovao da proposta, senadores fecharam acordo para
votar, nos prximos dias, projeto que defna o trabalho escravo e o modelo de desapropriao de terras onde
for identifcada essa prtica, ademais, o projeto no caracteriza, por exemplo, jornada exaustiva como trabalho
escravo nem trabalho degradante (GUERREIRO, 2014). Convm lembrar que a desapropriao j possvel
no caso de imveis onde so encontrados cultivos de plantas psicotrpicas.
do Cerrado e da Amaznia, o que foi discutido quando da alterao do Cdigo Florestal.
Nos relatrios da CPT, como indicado, constam apenas os confitos relacionados gua.
24
Problema, no menos grave, a possibilidade de uma reconcentrao fundiria,
dado o potencial de acumulao e imobilizao dos grandes capitais nacionais, tenham ou
no origem nas atividades do agronegcio, o que se relaciona com outro problema: a aqui-
sio de terras por estrangeiros, algo que foi previsto e disciplinado por documentos legais,
entre os quais o Estatuto da Terra e a Constituio de 1988. No obstante, sob a alegao
de que so normas ultrapassadas e confusas que inibem os investimentos de empresas
e de capitais estrangeiros, existem os que defendem uma reviso permissiva que coloca
em risco nossa soberania territorial (INSTITUTO DE PESQUISA DE ECONOMIA APLICADA,
2010, p. 228-229).
25
Esse problema e um tratamento mais especfco da grilagem de terras
pblicas so considerados a seguir.
26
A disputa pelo que resta do territrio, a realizao
da renda fundiria e sua transformao em capital
e a internacionalizao do solo brasileiro
Para Delgado (2012), a maior integrao entre o setor agropecurio e seus agen-
tes com o capital fnanceiro nacional e internacional confguram novos ingredientes de
uma questo agrria muito alm dos limites setoriais da agricultura [...] mais geral e mais
profunda, vinculada essncia do projeto nacional de subdesenvolvimento, enfm, uma
nova questo agrria, que requer um enfrentamento dentro e fora do modelo agrcola
hegemnico (DELGADO, 2012, p. 128-129). O comentrio que cabe que, apesar de no
representar uma novidade, a reforma agrria, como transformao estrutural, continua
implicando, tal como por vrias dcadas, o enfrentamento mencionado pelo autor, com
igual potencial para o rompimento com o modelo agrcola dominante e que pode atingir
igualmente interesses e posturas que vo muito alm daqueles limites.
24
Para no estender os comentrios, sugere-se a leitura da parte O Ambiente da obra de Castilho (a seguir utilizada),
na qual o autor lembra que Muitos polticos brasileiros so tambm madeireiros (CASTILHO, 2012, p. 157).
25
A tramitao das alteraes legais encontra-se atualmente (maro de 2014) em um imbrglio jurdico e, embora a
Comisso de Agricultura da Cmara de Deputados tenha aprovado o relatrio de um deputado o qual acaba com
as restries que limitam as aquisies e arrendamentos de terras por empresas brasileiras controladas por capital
estrangeiro, o fato que institucionalmente o problema no est resolvido. Um trabalho constatou que, em 2007,
os estados da Amaznia Legal concentravam [...] 37% da rea total das propriedades de estrangeiros, com rea
mdia de 387 hectares (HAGE et al., 2012, p. 107). Em relao aos dados da Amrica Latina, consultar Baquero
e Gmez (2012). Segundo dados do Incra de 2011, divulgados recentemente em matria jornalstica (FERRAZ,
2014), no Brasil a rea total de terras em nome de estrangeiros era de 4,5 milhes de hectares, equivalente rea
do Estado do Esprito Santo, mas em Mato Grosso onde possuem a maior rea (895,3 mil ha).
26
Cabe meno ainda a uma nova corrida internacional: a da busca pelas terras raras, denominao dada s reas
que contm um grupo de 17 elementos qumicos metlicos de ampla distribuio na crosta terrestre, mas a baixas
concentraes (ROCIO et al., 2012, p. 370).
Convm relembrar o apoio do Estado para que empresas ou capitais nacionais for-
massem ou adquirissem imveis rurais em reas que nas dcadas de 1960 e 1970 eram
fronteira no contexto do agronegcio brasileiro de ento. Para tanto, foram criados diversos
programas de fnanciamento que passaram a conceder subsdios fscais e creditcios. Entre
as reas que foram pioneiramente benefciadas cabe destaque para o cerrado mineiro ou
municpios localizados, ou prximos, no Tringulo Mineiro: alguns programas (Programa
de Cooperao Nipo-Brasileira para o Desenvolvimento dos Cerrados Prodecer, Padap,
Programa de Desenvolvimento do Cerrado Polocentro) provocaram profundas transfor-
maes no agrrio local, inclusive porque contaram com fnanciamento japons e envol-
veram uma colonizao marginal baseada na agricultura familiar
27
. Outros programas (tais
como os da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene e Sudam) foram
operados em outras reas, principalmente aps 1971 (BANDEIRA, 1993; MONTEIRO, 2002).
Outra particularidade est associada ao deslocamento da cultura de algodo para o
Estado do Mato Grosso (e para outros da regio Centro-Oeste). O trabalho de Faria (2012)
analisou os programas estaduais que, igualmente lanaram mo de subsdios e muito
ajudaram os latifndios desse estado a tornarem-se os maiores produtores nacionais aps
meados da dcada de 1990. O principal de tais programas (o Programa de Incentivo ao
Algodo de Mato Grosso Proalmat) concedeu reduo de at 75% do ICMS mas no
elaborou mecanismos redistribuidores com objetivo de fortalecer os segmentos sociais
que sofreriam perdas no regime de competio pelo uso intensivo de tecnologia (FARIA,
2012, p. 126), algo previsto em outro programa. A seguir, o autor, em uma nota de rodap,
destacou que da produo total de Mato Grosso, apenas 2% transformada e consumida
regionalmente por indstrias de fao, tecelagem e confeces. Aproximadamente 43%
dos fardos so exportados para o mercado externo. Os demais 55% so exportados para
outros estados da federao (FARIA, 2012, p. 163).
Mais recentemente, a rea conhecida como Matopiba (polo agrcola que compre-
ende os estados Maranho, Tocantins, Piau e Bahia) tem merecido ateno como a nova
fronteira agrcola e vem sendo objeto de preocupao de estudiosos da Geografa Agrria.
O trabalho de um deles (ALVES, 2009) e uma coletnea de textos (BERNARDES; BRANDO
FILHO, 2009), ambos devidamente fundamentados em informaes e dados coletados
em pesquisas de campo e referentes aos ltimos 30 anos, revelam: a) a grilagem de terras
pblicas em municpios do Piau, estado cuja rea territorial ainda era marcada por 42% de
terras devolutas; b) o envolvimento de rgos e agentes pblicos (principalmente locais,
como juzes de comarca, etc.) e privados (cartrios de registro de imveis) nesses atos ou
aes; c) os impactos sobre as estruturas agrrias locais, com expulso e/ou deslocamento
27
Este processo foi devidamente estudado por Pessa (1988), no caso de diversos municpios. Ver tambm Romeiro
e Reydon (1994), sobre os impactos na estrutura fundiria e no mercado de terras do Tringulo Mineiro.
de populaes h muito moradoras da regio e que utilizavam terras prximas s fontes de
gua e geralmente de forma comunitria, dedicando-se a pequenas produes e criaes
destinadas subsistncia familiar.
Duas especifcaes contidas em Alves (2009) merecem destaque: nas dcadas de
1970 e 1980,
[...] as empresas que adquiriram terras so dos mais variados ramos de atividade, demons-
trando que o interesse no era tanto o de desenvolver produtivamente projetos agrope-
curios, mas o de acesso a recursos pblicos e, ao mesmo tempo, tomar posse de grandes
extenses de terra (ALVES, 2009, p. 79).
A partir de meados da dcada de 1990 sucessivos governos piauienses elaboraram
polticas de incentivos para a atrao de investidores do setor agropecurio para os cerra-
dos piauienses (ALVES, 2009, p. 87).
28
Podem ser feitas algumas outras ilustraes dos processos aqui apontados, com base
nos dados dos respectivos censos. No municpio de Primavera do Leste, MT (criado em 1986),
nove estabelecimentos produziram algodo em 2006, com rea mdia colhida de 11.909
ha; sua populao rural atingia 22,1% da total em 1991 (2.765/12.523) e apenas 5,4% em
2010 (2.795/52.066). O municpio de Luis Eduardo Magalhes (BA, desmembrado de Barrei-
ras em 2000), em 2006 tinha 342 estabelecimentos agropecurios, com rea mdia de 741
ha; a populao rural de Barreiras foi reduzida dos 23,5% da total em 1991 (21.770/92.640)
para 10% em 2010 (13.686/137.427); se adicionada, neste ano, as respectivas populaes
de L. E. Magalhes, a participao passa a ser de 9,57% (18.910/197.532). Em Trs Lagoas,
MS, onde muito cresceu a silvicultura, a rea mdia dos 1.721 estabelecimentos era de 832
28
O autor lembra o fato de que a Interpol foi acionada para investigar a suspeita da possvel existncia de uma mfa
estrangeira interessada em se apropriar de terras devolutas dos cerrados piauienses (ALVES, 2009, p. 94). O texto
citado e a tese de doutoramento (ALVES, 2006) trazem muitas outras evidncias sobre a grilagem e a formao de
grandes imveis rurais em municpios do sul do Piau. Matria publicada na Folha de So Paulo por Freitas ( 2012,
p. B6) destaca que a chegada de gachos na rea comeou nos anos 1980 e 1990, sendo que o Estado de
Tocantins foi o ltimo a se desenvolver na agricultura, e que grandes grupos devem dominar a produo. Outra
matria da mesma jornalista (FREITAS, 2013, p. B10) e publicada no mesmo jornal sob o ttulo Megafazendas
lideram crescimento no Cerrado destacou: A onda de investimentos ganhou fora a partir de 2000, com a alta das
commodities, principalmente na nova fronteira agrcola brasileira; Apesar do baixo valor agregado dos produtos
vendidos, esse modelo de negcios proporciona boas margens de lucro; Alm do lucro na operao, as empresas
ganham coma valorizao da terra [...] em Uruu (PI), uma das principais reas do Mapitoba, (o preo da terra)
subiu 256% de 2003 a 2013; O baixo nvel de utilizao da mo de obra local pelas `megafazendas visto com
desvantagem. Na p. B11, outra matria informa que cinco grupos empresariais (formados por fundos, investidores
ou grandes produtores) pretendem cultivar, na safra 2013/14, 1,077 milhes de hectares com soja, milho, algodo
cana e arroz em 2013/14, sendo que dezessete grupos projetam 3 milhes de hectares.
ha em 2006; sua populao rural passou dos 9,6% em 1991 (6.512/68.162) para apenas
4,6% em 2010 (4.722/101.791).
29
A grilagem de terras na Amaznia Legal brasileira foi tambm objeto de pesquisa
do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Ipam), rgo do Ministrio do Meio
Ambiente. A transcrio de alguns trechos do relatrio, divulgado em 2006, por si s
esclarecedora:
Alm dos empreendedores e dos prepostos, um terceiro grupo de atores se destaca na
cadeia da grilagem: o dos cartorrios. Estes indivduos so funcionrios de cartrios e de
rgos de regularizao fundiria (tanto estaduais quanto federais), ou ainda advogados
ou proprietrios de escritrios de topografa que, mediante pagamento, fornecem infor-
maes privilegiadas sobre cadastros de reas pblicas, informam sobre zonas passveis
de serem ocupadas, delimitam essas zonas e as registram fraudulentamente ou inter-
mediam a obteno de registro fraudulento de pretenses fundirias (em cartrios, a
partir, por exemplo, de documentos de compra e venda; ou fornecendo Certifcados de
Cadastro de Imvel Rural, provenientes dos rgos ofciais, de maneira irregular usando
laranjas). (INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZNIA, 2006, p. 28)
A concentrao fundiria produto da grilagem acompanhava no apenas as zonas que
recebiam investimentos em infraestrutura, como tambm fnanciamentos para a produ-
o. Dados apontando nessa direo podem ser obtidos na literatura [], que mostra a
relao entre violncia e incentivos fscais, entre outros, e tambm alguns casos recentes,
como o de Anapu, no qual a lgica de retomada de controle de antigas reas de Contrato
de Alienao de Terras Pblicas CATP, o desmatamento e a grilagem recrudesceram
com a obteno de fnanciamentos da Sudam. (INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA
AMAZNIA, 2006, p. 31)
Os exemplos (de subordinao dos dispositivos institucionais e de seu funcionamento aos
interesses dos donos de terra) so mltiplos, a comear pelas prefeituras, cujos recursos
so sistematicamente canalizados no para projetos de utilidade pblica, e sim direta-
mente para a consolidao dos propsitos dos grileiros, s vezes sob a irnica designao
de parcerias pblico-privadas. No obstante se fazerem diretamente e apenas em
decorrncia de seus interesses, e em detrimento de qualquer redistribuio social orga-
nizada democraticamente, a abertura de estradas, bem como as atividades madeireiras
ou agropecurias (na forma predatria como so implementadas), so apresentadas
pelos donos de terras como benefcios que suas aes trazem para a regio e para o
seu desenvolvimento. Encabeando dispositivos de reteno-redistribuio das riquezas
de que se apropriam, eles administram a seu favor a dependncia social de populaes
carentes de terras, de alternativas produtivas, de emprego e de acesso aos servios de
sade, educao, etc. (INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZNIA, 2006, p. 40)
29
O Prodecer III, iniciado em 1993, foi desenvolvido nos estados do Maranho e Tocantins, respondendo pela
ocupao de 40 mil hectares em cada um dos projetos (SCHLESINGER, 2013, p. 32). Este trabalho contm
uma anlise dos impactos ambientais e sociais da penetrao e expanso das lavouras de cana-de-acar e de
soja, respectivamente, nos municpios de Lucas do Rio Verde e Barra do Bugres, ambos no Mato Grosso. O caso
do Maranho tratado na obra de Carneiro (2013). Ver principalmente a parte denominada Estrutura agrria e
relao de trabalho no campo maranhense: balano dos ltimos 40 anos.
O elo entre essa atual apropriao fraudulenta de terras pblicas com seu passado
foi ressaltado em outro trabalho (RODRIGUEZ, 2012). Mas aqui cabe apenas observar que o
texto lembra que, dado o artigo n 188 da Constituio de 1988 (BRASIL, 1988), ao precei-
tuar que A destinao de terras pblicas e devolutas ser compatibilizada com a poltica
agrcola e com o plano nacional de reforma agrria com base no Decreto n 91.766/1985
(BRASIL 1985), acabou estimulando uma nova estratgia (que) passou a ser montada
para continuar favorecendo os grileiros. Parte dos funcionrios do Incra passou a oferecer
e reservar ilegalmente, as terras pblicas para os grileiros e indicar o caminho legal para
obt-las (RODRIGUEZ, 2012, p. 27). Outras observaes do trabalho: quase um quarto do
territrio brasileiro ainda so terras devolutas, ou seja, terras pblicas no discriminadas
(RODRIGUEZ, 2012, p. 30); o Incra possui sob seu controle 67,8 milhes de hectares de ter-
ras pblicas (na Amaznia) passveis de serem destinadas reforma agrria (RODRIGUEZ,
2012, p. 33). Pesquisas de campo sobre a discriminao de terras pblicas foram feitas em
duas grandes reas: no Pontal do Paranapanema (SP) e no municpio de So Flix do Xingu
(PA). O trabalho tambm se reportou ao Livro Branco da Grilagem de Terras, divulgado pelo
Incra em 1999 e ao problema da duplicidade (intil) do cadastro desse rgo com o da
Receita Federal. Finalmente, duas citaes so muito ilustrativas. Na primeira delas, depois
de lembrar que uma das disposies transitrias da Constituio de 1988 determinou que
todas as doaes, vendas e concesses de terras pblicas com rea superior a trs mil
hectares, realizadas no perodo de 1 de janeiro de 1962 a 31 de dezembro de 1987 fossem
revistas, os autores observaram que at hoje o Congresso nada fez para providenciar esta
reviso (RODRIGUEZ, 2012, p. 26). Na segunda, escreveram que A situao de caos fundi-
rio se agravou ulteriormente nas ltimas quatro dcadas devido progressiva expanso da
fronteira (RODRIGUEZ, 2012, p. 49).
30
Em So Paulo, a Lei n
o
11.600/2003 (SO PAULO, 2003), modifcada pela Lei
n
o
14.750/2012, permite a regularizao de imveis formados sobre terras devolutas no
Pontal do Paranapanema cujas reas no ultrapassem 500 ha. Quanto aos maiores, tramita
na Assemblia Legislativa um Projeto de Lei n
o
578/2007 cujo objetivo a regularizao
e destinao apenas parcial a projetos de assentamentos nas seguintes propores: de
500 ha a 1.000 ha, 15%; de 1.000 ha a 2.000 ha, 20% e de mais de 2.000 ha, 25%.
30
Uma CPI da Cmara dos Deputados realizada em 2002 identifcou 100 milhes de hectares de terra grilada no
Brasil, a maioria na Amaznia, sendo os principais estados o Amazonas (55 milhes) e o Par (31 milhes). Alm
disso, a comisso apurou que recursos pblicos fnanciaram a grilagem e propiciaram o aumento dos confitos
(TRECANI, 2014, p. 18/19). O autor tambm destaca a no interao entre os cadastros do Incra e Receita Federal
e a falsidade dos dados de registros cartoriais. A propsito, cabe mencionar que foram realizadas quatro CPIs
entre 1976 (RELATRIO CPI, 1979) e fnal de 2003. Essa ltima (mista) concluiu o relatrio em novembro de 2005
e nele os parlamentares buscaram criminalizar a luta pela reforma agrria (SAUER et al., 2006).
O problema da contemporaneidade da grilagem mereceu ser aqui devidamente
especifcado porque alguns autores parecem crer que se trata de algo trivial: passivos
histricos, como a apropriao fraudulenta da terra em diversas regies e em pocas dis-
tintas, a essa altura, no tem a menor possibilidade poltica de serem revistos, tendendo
a ser defnitivamente legalizados (NAVARRO, 2011, p. 103). Pior ainda propor que tais
reas devam estar protegidas (j que ele no as exclui) pelo devido respeito ao direito de
propriedade e que cabe a todos renunciar publicamente ameaa principal agricultura
comercial de larga escala e partir para um forte programa de garantia jurdica, mas com
algumas exigncias sociais e ambientais (NAVARRO, 2011, p. 104).
31
Os relatos e constataes acima explicitam dois lamentveis fatos sobre o Brasil
contemporneo: a) as falhas e desvios permitidos pela transcrio e registro privado de
imveis, algo que a subcomisso constituda durante a elaborao da Constituio de
1988 (presidida pelo ento deputado Plnio de Arruda Sampaio) queria alterar; b) os ainda
amplamente incompletos e falhos cadastros fundirios, sendo que neles so consideradas
pblicas apenas as terras cujas apropriaes privadas no esto devidamente comprova-
das (da serem terras devolutas), em uma clara inverso do que deveria ocorrer. Matria
publicada pelo jornal O Estado de S. Paulo (ROLDO, 2013), abordou outro problema do
cadastro fundirio do Pas: de um lado, informou que quando se faz a soma da rea de
todos os imveis rurais cadastrados no Incra, o resultado fnal chega a 9,1 milhes de km
2
,
ou seja, 600 mil km
2
a mais do que a dimenso territorial informada pelo IBGE; de outro, que
na regio amaznica s 4% do territrio est cadastrado [...] o que acaba favorecendo os
confitos agrrios na regio, segundo a declarao do porta-voz do Sindicato Nacional dos
Peritos Federais Agrrios. A matria cita o caso do municpio de Ladrio, MS, mas lembra
que no o nico: a soma da rea dos 139 imveis cadastrados chega a ser dez vezes maior
do que a que consta nos dados do IBGE.
32
O problema da internacionalizao do solo brasileiro foi detalhado por Ariovaldo
Umbelino de Oliveira em um meticuloso trabalho do qual cabe destacar o fato de que ele
identifcou nada menos do que nove empresas decorrentes de associaes entre capitais
nacionais e estrangeiros e que vem formando, comprando e vendendo imveis rurais.
31
O autor parece reconhecer os confitos decorrentes do problema fundirio brasileiro: Se considerado apenas o
fator terra, teoricamente uma situao geradora de confitos sociais (a alta concentrao fundiria) permanece
como a marca principal das regies rurais, mas essa no mais contradio que tem a mesma dimenso do
passado, e gradualmente nos acostumamos com esse padro fundirio (NAVARRO, 2011, p. 100). Teoricamente?
Quem se acostumou?
32
Ver tambm matria de Talento (2012) no jornal Folha de So Paulo , cuja chamada 1 em 4 cidades registra rea
rural maior que territrio, o que acontece inclusive no municpio de Cabo Frio, RJ. Durante a elaborao do Plano
de Reforma Agrria liderada por Plnio de Arruda Sampaio em 2003 constatou-se a existncia (com base nos dados
fornecidos pelo Incra) de 173 milhes de hectares de terras devolutas no Brasil (DELGADO, 2010, p. 101).
A primeira delas, a LandCo, pertencente SLC Agrcola, planeja chegar em 2013, com
240 mil ha, em fazendas em reas do ecossistema do Cerrado no Centro-Oeste e Mapitoba
(MA, PI, TO e BA), sendo que Com base no histrico de negociao de terras da SLC Agr-
cola nos ltimos 10 a 15 anos [...] o potencial que os ativos ofeream uma rentabilidade
anual da ordem de 19% a 20% (OLIVEIRA, 2010, p. 8586). Matria recente na Revista
Dinheiro Rural, informa que a empresa ultrapassou aquele objetivo, tendo atingido na safra
de 2013/2014 um total de 340,2 mil hectares cultivados, sendo 128 mil hectares prprios,
29 mil hectares da SLC LandCo, 95 mil hectares arrendados, 31 mil hectares em operaes
conjuntas e 57 mil hectares na segunda safra. A matria ainda observa que a empresa
pretende chegar aos 700 mil hectares em 2020/2021 e que ela sempre foi uma empresa
compradora de terras baratas, que ao longo dos anos se transformaram em fazendas alta-
mente valorizadas pelo mercado, no s do ponto de vista produtivo, mas tambm pelo
lado socioambiental (ONDEI, 2014, p. 42 e 44). Outra empresa listada a Radar, pertencen-
te ao Grupo Cosan, que atua na agroindstria canavieira, via Razen. A terceira empresa da
lista a Adecoagro, que tem entre seus scios o Sr. George Soros, dedica-se produo de
bens agropecurios e atualmente possui mais de 270.000 ha na Argentina, no Brasil e no
Uruguai (ONDEI, 2014, p. 87).
33
Constata-se assim, uma novidade: a internacionalizao do mercado de imveis
rurais, j que ele se caracterizava por ser espao de atuao de imobilirias geralmente de
propriedade de pessoas fsicas e de alcance local ou, quando muito, regional. Tal novidade
vem acirrando a concorrncia pela apropriao/propriedade fundiria, especialmente
as terras de solos frteis e bem localizadas (dotadas de infraestrutura, etc.), no sentido
da busca pela renda diferencial ricardiana ou renda diferencial de tipo I, na perspectiva
marxista. bvio que a isso se associa a necessidade e importncia de investimentos em
capital fsico, para gerar e/ou ampliar a renda diferencial de tipo II e a contratao de fora
de trabalho qualifcada. Mas deduzir disso uma perda de importncia da terra forar o
argumento para defender uma suposta nova fase do desenvolvimento agrrio no Pas,
33
O jornal Folha de S. Paulo, trouxe matria de (FREITAS, 2013, p. B10) sob o ttulo Megafazendas lideram
crescimento no Cerrado e nela possvel ler os seguintes trechos : A onda de investimentos ganhou fora a partir
de 2000, com a alta das commodities, principalmente na nova fronteira agrcola brasileira; Apesar do baixo valor
agregado dos produtos vendidos, esse modelo de negcios proporciona boas margens de lucro; Alm do lucro
na operao, as empresas ganham coma valorizao da terra [...] em Uruu (PI), uma das principais reas do
Mapitoba, (o preo da terra) subiu 256% de 2003 a 2013; O baixo nvel de utilizao da mo de obra local pelas
megafazendas visto com desvantagem. (FREITAS, 2013, p. B11), em outra matria informa que cinco grupos
empresariais (formados por fundos, investidores ou grandes produtores) pretendem cultivar, na safra 2013/2014,
1.077 milhes de hectares com soja, milho, algodo cana e arroz em 2013/2014, sendo que dezessete grupos
projetam 3 milhes de hectares.
ainda mais quando se reconhece que a insufcincia das inovaes na agricultura () o
maior de todos os desafos.
34
Alguns autores chamam a ateno para o fato de que no Brasil no se tem tanto
a devida especifcao legal ao direito de propriedade da terra como uma ao estatal
(principalmente do Judicirio) que imponha a necessria obedincia a ele. Alegam que isso
contribui para uma situao de insegurana no meio rural, a qual inibe os investimentos
destinados a alavancar a produo agropecuria no Pas. Alguns se lembram de citar o
exemplo da no incriminao do MST (e outros movimentos) quando promovem aes
que geram ocupaes de imveis rurais, mas parecem esquecer-se de buscar resposta
seguinte pergunta: a quem tal falha institucional mais interessa ou tem benefciado?
Tambm parecem se esquecer da letra morta em que se transformou no Pas o princpio
constitucional que cobra a funo social da propriedade fundiria.
Se a questo agrria brasileira ganhou complexidade no incio do sculo 21, dada
sua maior relao com aes e movimentos de recursos fnanceiros e capitais (nacionais e
internacionais das mais diferentes origens), o que cabe concluir que ela se agravou e no
que foi extinta.
Outra contribuio anlise advm da divulgao de um trabalho recente que se
dedicou apurao de um ndice de desenvolvimento rural.
35
Para explicitar algumas ca-
ractersticas dos municpios listados como os que apresentam os maiores ndices, foi feita
a Tabela 6.
Os dados referentes ao meio rural so reveladores: todos os municpios possuem esta-
belecimentos cujas reas mdias so bem maiores que a mdia do Brasil, com a de Sapezal
chegando a atingir mais de cinco mil hectares, exatamente o de menor ndice de Gini, o
que evidencia sua estrutura fundiria marcada pela presena (quase) exclusiva de grandes
estabelecimentos. No municpio de Telmaco Borba, PR, constata-se a maior rea trabalhada
por uma pessoa ocupada, atingindo 7,41 km
2
(ou quase sete milhes e meio de metros qua-
34
Trechos extrados do texto publicado na Revista de Poltica Agrcola, intitulado Sete teses sobre o mundo rural
brasileiro (BUAINAIN et al., 2013). A ele cabe contrapor o texto de De Schutter (2010a), intitulado La destruccin
`responsable del campesinato del mundo: La cruda realidad del acaparamiento de tierras, no qual o autor apresenta
sete teses, ou melhor, sete desafos para que possa ser evitado o que est indicado no ttulo. O enunciado da
primeira tese afrma: Las polticas pblicas orientadas a guiar la inversin no deben priorizar el aumento de la
produccin, sino la necessidad urgente de contribuir al desarrollo rural y al incremento de los ingresos em las
zonas rurales. Em outro texto o autor destaca que as reformas agrrias tm sido difcultadas pelo fato de que a
terra tornou-se um objeto de especulao de grandes fundos privados de investimentos cujas atuaes de alcance
mundial contam com o apoio de governos e com a participao de fundos pblicos(DE SCHUTTER, 2010b, p. 69).
Como observado por outra fonte, trata-se de um processo que est desplazando y destruyendo al campesinato
y a otros habitantes rurales y est tomando el control de los recursos naturales. Os atores privados principais
de tal processo so os fundos de inverso (principalmente fundos de penses) e a indstria. As inverses ou
imobilizaes visam majoritariamente a produo de alimentos bsicos e a de agrocombustveis (GRAIN, 2011).
35
O trabalho foi encomendado ao IBRE/FGV-RJ pela Confederao Nacional da Agricultura/CNA. Ver matria sobre
ele na revista Dinheiro Rural (edio 106, agosto-2013, pgs. 36-42). No publicado.
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.
drados para um nico trabalhador). Nesse municpio (e em alguns vizinhos) predominam os
grandes estabelecimentos dedicados silvicultura integrados produo da fbrica de papel
e celulose de propriedade da Klabin.
36
Os dois municpios (Telmaco Borba e Uberaba, MG)
com as maiores densidades demogrfcas gerais so exatamente os dois que no perten-
cem regio Centro-Oeste; j o indicador densidade demogrfca rural de todos eles bem
menor que o do Brasil, sendo que Uberaba, MG, de maior densidade demogrfca urbana,
tambm o de maior densidade demogrfca rural. Finalmente, uma comparao oportuna:
a densidade do municpio de So Paulo, SP, que praticamente no possui rea rural, de
7.387 hab./km
2
. Enfm, os municpios de maiores ndices de desenvolvimento rural no Brasil
so, na verdade, territrios onde h extensas produes de bens agropecurios e mnimas
presenas humanas (ou onde h ausncia de biodiversidade tanto vegetal quanto humana).
37
O imposto territorial rural, o escancarado
desrespeito Lei Agrria e a bancada ruralista
Se a reforma agrria fundamental para uma distribuio menos desigual da riqueza
e da renda nacional, igualmente um justo sistema fscal (arrecadao e gastos de recursos
pblicos). A injustia de tal sistema no Brasil amplamente reconhecida: pelo lado dos
tributos ele altamente regressivo. Silveira et al. (2011, p. 59), constataram que
[...] houve recente ampliao e melhoria do perfl distributivo do gasto social, sem a
contrapartida de um crescimento dos tributos, que preservaram, no entanto, seu perfl
regressivo, marca j antiga do sistema tributrio, revelada e confrmada por tantos traba-
lhos, desde os anos 1980.
38
Desse contexto, cabe destacar o caso do Imposto Territorial Rural (ITR), de respon-
sabilidade da Receita Federal. Sua arrecadao continua sendo extremamente baixa ou
insignifcante: no quinqunio 20002004, sua participao mdia na carga tributria bruta
foi de 0,05%, enquanto que a do IPTU foi de 1,35% (BRASIL, 2006, p. 189). Nos ltimos anos,
36
Como se percebe, a rea dos estabelecimentos de Telmaco Borba, PR, supera a rea territorial do municpio.
O gerente do Censo Agropecurio, Sr. Antonio Carlos S. Florido explicou que isso decorre do conceito de
estabelecimento agropecurio: o estabelecimento () contado onde estiver a sede [] difcilmente conseguimos
a informao por unidade, geralmente a empresa d a informao agregada na sede. Ele constatou, no
endereo eletrnico da empresa que as reas de forestas da Klabin no Paran somavam, em dezembro de
2012, 275.590 hectares, [] Suas atividades forestais distribuem-se por vinte e trs municpios da regio
(conforme comunicao pessoal ao autor).
37
A `perda de vitalidade do rural, ou a àmpliao dos espaos socialmente vazios que segue caracterizando
a questo agrria do pas, no decorre, pois, da prpria defnio do `rural em oposio de ùrbano, mas
se explica pela dinmica constitutiva do latifndio, improdutivo ou produtivo, em oposio a uma dinmica de
desenvolvimento rural fundada na democratizao do acesso terra (VALADARES, 2014, p. 7).
38
Segundo Instituto de Pesquisa de Economia Aplicada (2010, p. 133), a carga tributria sobre os que ganhavam
at dois salrios mnimos foi de 54% da renda, em 2008, enquanto que os que ganharam acima de trinta salrios
mnimos tiveram uma carga de 29%.
isso no foi alterado e, a propsito, uma ampla reforma do sistema tributrio brasileiro tem
sido postergada e, quando muitos polticos e acadmicos mencionam tal fato, costumam
afrmar que a relao tributos/PIB no Brasil uma das mais altas do mundo, esquecendo-
se de mencionar a participao do ITR, embora alguns lembrem-se de referir-se alta
participao dos impostos indiretos, o que se relaciona com as chamadas desoneraes,
no tratadas aqui por falta de espao. A questo do ITR fundamental, porque de sua
arrecadao que se esperaria recursos para a realizao da reforma agrria e sua incidncia
poderia servir de punio aos proprietrios de latifndios improdutivos.
39
O texto de Tolentino Filho (2011, p. 20) contm indicao de que alguns aspectos
relacionados iniquidade do sistema tributrio brasileiro tornaram-se mais graves aps
1996, j que alteraes na legislao sepultaram a isonomia tributria no Brasil com o
favorecimento da renda do capital em detrimento da renda do trabalho. So apresentadas
algumas propostas de mudanas entre as quais cabe mencionar a de se por fm possi-
bilidade de remunerar com juros o capital prprio das empresas, reduzindo o IR e a CSLL
(TOLENTINO FILHO, 2011, p. 20).
Outra aberrao est relacionada mais diretamente com a questo agrria. A Lei
Agrria n
o
8.629 de 1993 (BRASIL, 1993) especifcou o critrio que deve servir de base para a
apurao da (im)produtividade de um imvel ou propriedade rural, no contexto do manda-
to constitucional da funo social da propriedade fundiria. Ele decorre da combinao de
dois indicadores: o primeiro visa evitar um uso parcial e concentrado das terras (da Grau de
Utilizao da Terra, GUT); o segundo visa evitar uma explorao pouco efciente das terras
usadas nas lavouras e nas criaes de animais, para o que o Incra deve estabelecer ndices
mnimos de efcincia (da Grau de Efcincia da Explorao, GEE), abrangendo as principais
lavouras do Pas e, no caso das pecurias, so especifcados os ndices mnimos de lotao,
ambos regionalizados.
Ficam evidentes os dois problemas decorrentes do GEE: o primeiro deles est re-
lacionado quantidade (em tonelada, etc.) de bens que se exige para que a explorao
seja considerada efciente; o segundo deles inclui a variao ou no dessas quantidades no
tempo, dada a dinmica tcnica, econmica e social que a isso se sobrepe. Foi em decor-
rncia desse segundo problema que a Lei Agrria n
o
8.629/1993 (BRASIL, 1993) estabeleceu
em seu Artigo 11:
Os parmetros, ndices e indicadores que informam o conceito de produtividade sero
ajustados, periodicamente, de modo a levar em conta o progresso cientfco e tecnolgico
da agricultura e o desenvolvimento regional, pelo Ministrio da Agricultura e Reforma
Agrria, ouvido o Conselho Nacional de Poltica Agrcola.
39
Em 2009, a arrecadao do ITR situou-se em 0,04% do total da carga tributria, em 0,01% do PIB, somando
apenas R$ 0,41 bilho (INSTITUTO DE PESQUISA DE ECONOMIA APLICADA, 2012, p. 467).
Os obstculos que os proprietrios fundirios, seus representantes e porta-vozes, den-
tro e fora do Congresso Nacional, tm colocado desapropriao de terras no Brasil esto
relacionados aos dois problemas. Com isso, eles tm conseguido (poltica e/ou judicialmente)
impedir a atualizao dos indicadores, alegando que so indevidos, apresentam imperfei-
es, inadequaes, etc. e, portanto, no podem prestar-se ao fm a que se destinam.
40
A decorrncia disto que a Lei Agrria tem sido desrespeitada. Assim, pressionados,
os governos desde ento no convocaram, como tambm nela especifcado, o Conselho
Nacional de Poltica Agrcola para apreciar propostas de atualizao dos ndices. A im-
prensa, vez por outra nos ltimos anos, abordou esse assunto e em algumas matrias foi
possvel ler que alguns parlamentares defenderam a idia de que tal matria deveria passar
a ser atribuio do Congresso Nacional.
Isso nos leva ao ltimo e no menos importante aspecto do problema da persistncia
da questo agrria no Brasil. Trata-se da formao e atuao da bancada ruralista, a qual j
foi e vem sendo devidamente estudada por cientistas polticos, socilogos e mesmo eco-
nomistas, o que dispensa uma anlise pormenorizada aqui. Para a estudiosa Bruno (2009), o
parlamentar que a compe aquele que mesmo no sendo proprietrio rural ou da rea de
agronegcio, assuma sem constrangimento a defesa dos pleitos da bancada, no apenas em
plenrios e nas comisses, mas em entrevistas a imprensa e nas manifestaes de plenrio
(BRUNO, 2009, p. 17). A atuao da bancada defende a primazia da poltica agrcola e ope-se,
recorrentemente, s iniciativas em prol da poltica agrria. Na eleio de 2010, ela passou a ser
de 140 deputados e 18 senadores (26,6% do nmero total de parlamentares).
Mas h outro problema mais grave, porque ultrapassa qualquer dimenso setorial
e se associa ao tratado anteriormente e que tambm tem sido mencionado por rgos de
imprensa, sem que at agora seja devidamente enfrentado: trata-se da forma como se d
o fnanciamento de campanhas polticas nos tristes trpicos. Para tambm no estender
os comentrios, basta mencionar que ele foi abordado no livro do jornalista Alceu Castilho,
que analisou quase 13 mil declaraes de bens de polticos eleitos (ou no) entregues ao
Tribunal Superior Eleitoral (TSE), tendo reunido evidncias ou indicadores de aspectos rela-
cionados atuao de parte majoritria de nossos polticos, seja no tocante importncia
da posse ou apropriao de terras (rurais e urbanas), seja no tocante aos fnanciamentos de
campanhas, etc., tanto no mbito federal como local. A obra traa um:
40
Uma detalhada anlise sobre o assunto e uma discusso sobre os argumentos favorveis e contrrios ao uso dos
ndices de rendimento da agropecuria brasileira encontra-se feita em Ramos (2005). Contraditoriamente, contudo,
parece haver muda concordncia por parte do patronato rural quanto ao uso dos ndices que esto em vigor, os do
Incra baseados no Censo Agropecurio de 1975, apurados bem antes dos propalados resultados da intensifcao
do processo de modernizao de nossa agropecuria. Sobre a no obedincia ao artigo da Lei Agrria, cabe lembrar
que no Brasil h leis que no pegam ou que Para os amigos tudo; para os inimigos a lei (MARTINS, 1994, p. 70).
[...] fo condutor numrico [...] recheado de histrias de um Brasil ainda rural e arcaico.
As histrias foram reunidas em mais de trs anos de pesquisa jornalstica. Ao longo des-
se perodo o mundo dos polticos com terra revelou-se microcosmo de boa parte dos
problemas do Pas: desigualdade, violncia, coronelismo, corrupo, agresso ao meio
ambiente. (CASTILHO, 2012, p. 10).
O livro de Castilho altamente recomendvel a todos os brasileiros interessados em
entender os elos entre nossa questo agrria e o comportamento de parte majoritria dos
polticos que atuam nos trs rgos de representao e nos trs nveis de gesto pblica.
Sua leitura indicada aos intelectuais que afrmam que tal questo foi superada no Pas e
com base nela fca devidamente explicitado o fato de que a maioria dos polticos brasileiros
no sabe qual ou no respeita os limites entre a esfera pblica e a privada.
41
Consideraes fnais
Uma das concluses a que este texto permite chegar que as posies e as anlises
de diversos autores sobre a questo agrria e a necessidade de reforma agrria no Brasil
mudaram muito mais do que a realidade brasileira na passagem do sculo 20 para o 21.
Embora a reforma agrria decorra da questo agrria, bvio que a sua no realizao
no extingue tal questo. Convm tambm explicitar que a atenuao da luta pela terra
por parte dos movimentos organizados nos ltimos anos dada a deciso poltica de seus
lderes tambm no pode ser tomado como evidncia de tal extino.
O trabalho privilegiou a anlise dos principais aspectos da realidade brasileira contem-
pornea que manifestam a persistncia da questo agrria: a) a perda de postos de trabalho
(no qualifcado) ou ocupao nas atividades agropecurias (cuja atual principal expresso
a mecanizao integral do plantio e colheita de cana), o que intensifca a urbanizao precria
e nivela por baixo os salrios; b) a disputa pelos espaos (supostamente) vazios do territrio
nacional, com destaque para as regies de fronteira e algumas reas, cujas expresses en-
volvem a formao de grandes latifndios de propriedade de nacionais e de estrangeiros,
geralmente com apoio estatal e grilagem de terras; c) expulso de moradores e de trabalha-
dores de tais espaos e de suas circunvizinhanas; d) o aberto desrespeito Lei Agrria e
Constituio, que determinaram o princpio da funo social da propriedade fundiria; e) o
caos fundirio ainda existente e que se expressa em diferentes reas do territrio nacional;
f ) em decorrncia, a existncia de uma grande quantidade de confitos agrrios e fundirios
(tais como os atrelados ao uso da gua e das matas para extrativismo, etc.).
41
Quando da fnalizao deste trabalho ouviu-se a notcia de que o Tribunal Superior do Trabalho condenou o Deputado
Federal por So Paulo, Sr. Beto Mansur, pela prtica de uso de trabalho escravo em sua fazenda de Gois.
Mas cabe reconhecer que a persistncia da questo agrria no Brasil tem sido
escamoteada ou atenuada por outros aspectos: a) pelo grande crescimento de algumas
produes nas regies de fronteira, mesmo que criando nmeros pequenos de empregos
ou ocupaes; b) a criao de projetos de assentamentos de trabalhadores sem terra em
tais regies; c) o grande crescimento de empregos (precrios ou no) na construo civil; d)
a criao e aprimoramento das polticas assistencialistas ou compensatrias (previdncia
rural, Bolsa Famlia, etc.); fnalmente, como aspecto estrutural, e) a continuidade da queda
de natalidade/fecundidade na populao brasileira aps 1960.
O Executivo Federal costuma alegar que faltam recursos para a ampliao dos pro-
jetos de assentamento, afrmando que prefere destinar os que consegue arrecadar para
melhorar as condies dos que j foram criados, para evitar as favelas rurais. Em consonn-
cia com isto est a atuao do Legislativo, no qual a bancada ruralista ope-se (entre outras
coisas) efetiva cobrana do Imposto Territorial Rural, o que tem a ver com a questo do
fnanciamento de campanhas.
Assim, lamentvel que alguns estudiosos limitem a importncia da questo agrria
apenas aos nmeros da migrao campo/cidade. Suas implicaes sociais vo muito alm
e exatamente em razo disso que no se pode negar que no Brasil contemporneo h
enorme difculdade para mudar o carter patrimonialista, to bem tratado na obra de Rai-
mundo Faoro. Enfm, negar a Questo Agrria negar que a terra ainda uma das bases do
poder e dominao econmica, poltica e social no Pas.
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Captulo 2
Por que no houve
(e nunca haver)
reforma agrria no Brasil?
Zander Navarro
Captulo 2
Captulo 2 Por que no houve (e nunca haver) reforma agrria no Brasil? 697
Introduo
Em dezembro de 1971, o boletim da Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra)
publicou um sucinto comentrio que analisava os primeiros 7 anos do Estatuto da Terra, a
famosa Lei Federal n 4.504, promulgada em 30 de novembro de 1964, logo aps a assun-
o ao poder do regime militar. Segundo o relato da autointitulada equipe redatorial que
assinou a avaliao,
[...] Foram extremamente pobres os resultados dos sete anos iniciais de vigncia da primei-
ra lei brasileira de Reforma Agrria [...] apenas 4.327 camponeses foram benefciados pela
ao direta do organismo executor da Reforma [...] Afora a redistribuio de terras, teria
sido feita alguma coisa para ajudar a desencadear a Reforma? No muito, somos forados
a reconhecer. O Cadastro de Imveis Rurais e a montagem de um ultra-sofsticado sistema
de tributao progressiva foram de reduzida efccia [...] a abertura da Transamaznica
e da rodovia Cuiab-Santarm, j sob o comando do Incra, inaugurou o mais arrojado
projeto de colonizao dirigida de que se tem notcia em nosso pas [...] representa fabu-
loso potencial de absoro de colonizadores cuja ambio de terra prpria seja sufciente-
mente forte para vencer os percalos da ocupao da terra tropical [...] [que] a decantada
estrada se povoe, ainda nesta gerao, de agricultores prsperos e felizes (ASSOCIAO
BRASILEIRA DE REFORMA AGRRIA, 1971, passim).
O texto enfatizou ainda um aspecto que viria a ser cada vez mais relevante na futura
histria rural do Pas, ao afrmar que as medidas de poltica agrcola previstas no estatuto
produziram signifcativos dividendos, ressaltando as altas taxas de crescimento da pro-
duo agropecuria. Curiosamente, a avaliao tambm destacou que [...] o crdito rural
deixou de ser um privilgio para transformar-se num instrumento de produo e tecnif-
cao ao alcance de quase todos os agricultores (ASSOCIAO BRASILEIRA DE REFORMA
AGRRIA, 1971, p. 5), concluindo com um lamento, pois a euforia desenvolvimentista
tpica daqueles anos no sinalizava a implantao das reformas estruturais como a reforma
agrria, que permitiriam incorporar o campesinato nossa economia de consumo (ASSO-
CIAO BRASILEIRA DE REFORMA AGRRIA, 1971, p.6).
Onze anos depois, no fnal de 1982, o editorial da revista, assinado por Jos Graziano
da Silva, intitulado A urgncia da reforma agrria, destacou os sinais da profunda crise eco-
nmica que se abatera sobre o Brasil durante o trinio 19811983, apontando em particular
o inevitvel crescimento do desemprego. E conclua que
[...] A recesso econmica que devemos enfrentar nos anos 1980 impe a urgncia de
uma reforma agrria como nica soluo vivel para a crise agrria (reduzir o desemprego
e o xodo rural), bem como para a crise agrcola (aumentar a produo de alimentos) que
se prenuncia (ASSOCIAO BRASILEIRA DE REFORMA AGRRIA, 1982, p.2).
Mais de trs dcadas depois desta ltima meno, ocorrendo mais uma edio do
Grito da Terra Brasil, ao realizada em 2014, com certa surpresa, o documento, tornado
pblico pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), ainda insistia
na reforma agrria e na sua indispensvel implantao (CONFEDERAO NACIONAL DOS
TRABALHADORES NA AGRICULTURA, 2014). A pauta fnal aprovada para esse evento poltico
props a elaborao de um III Plano Nacional de Reforma Agrria, o qual deveria se com-
prometer com o assentamento de 150 mil famlias naquele ano. O documento causou certa
perplexidade, no apenas porque contrariava frontalmente as profundas transformaes
estruturais experimentadas pelas regies rurais do Pas as quais tornaram irrelevantes os
argumentos comumente associados reforma agrria e a sua oportunidade , mas tambm
por ser um documento descabido, j que aparentava esquecer que os dois planos anteriores
sequer deixaram a platitude das promessas e, alm disso, as condies objetivas para ma-
terializar a ambiciosa meta no existiriam mais em sua factibilidade operacional, e menos
ainda em termos de demanda social (CONFEDERAO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA
AGRICULTURA, 2014). uma reivindicao (a primeira de uma longa lista) que, na realidade,
indica a evidente fragilidade atual das organizaes sindicais que deveriam representar os
mais pobres do campo, pois sequer se habilitam a interpretar as mudanas sociais e econ-
micas em curso nas regies rurais.
Causa pasmo esse distanciamento e desinformao da maior representao sindical
do campo brasileiro, quando confrontadas as suas demandas com as realidades agrrias
e os contextos vividos pelas famlias rurais, sobretudo se examinadas com ateno as
mudanas produtivas, tecnolgicas e econmico-fnanceiras do desenvolvimento agrrio
brasileiro nos ltimos anos, exemplarmente examinadas nos demais captulos que formam
esta coletnea.
So ilustraes que trazem tona uma indagao necessria: existem temas asso-
ciados s polticas pblicas que, transformadas as circunstncias histricas, ainda assim
seriam irremovveis da agenda de um pas? Sem dvida esses temas existem, pois so
aqueles diretamente relacionados vida imediata e concreta dos cidados por exemplo,
so os temas da sade, da educao, do emprego, dos nveis de renda ou do funcionamen-
to efcaz da ao governamental, entre outros tantos que poderiam ser citados. Podero
ser modifcados tanto a aparncia quanto os diagnsticos, ou a narrativa e a linguagem
associadas a esses assuntos, mas sua essncia por certo persistir, como um conjunto de
interesses ptreos de qualquer coletividade social. Geralmente, so demandas sociais que,
transformadas em servios pblicos, mas no sendo adequadamente disponveis a todos,
ameaam a prpria existncia da sociedade e, assim, as suas condies de reproduo so-
cial e continuidade. Portanto, eis a pergunta: a reforma agrria como um tpico do debate
nacional, sobretudo a sua concretizao como poltica pblica, faria parte daquele rol de
temas permanentes e irremovveis da ao governamental?
No Brasil, alguma proporo do imaginrio coletivo, seja o seu lado popular, seja
aquele compartilhado por uma parte dos estudiosos e analistas, parece indicar que as-
sim deveria ser. A nfase na suposta necessidade de mudar a estrutura fundiria assim
sugeririam alguns argumentos habita a conscincia nacional h longo tempo. Fosse
esse o objetivo deste captulo, seriam infndveis as ilustraes que poderiam ser aqui
referidas, as quais iluminariam motivos a favor de uma presumida urgncia da reforma
agrria.
As razes histricas para justifcar essa reiterao acerca da iniciativa governamental
que poderia mudar o padro de distribuio da terra no Brasil so de relativa obviedade e
j foram exaustivamente analisadas por inmeros estudiosos, especialmente no passado.
O livro clssico que inaugurou a srie foi publicado pelo patrono da reforma agrria brasi-
leira, o saudoso Jos Gomes da Silva, quase meio sculo atrs (SILVA, 1971). um arrazoado
que relembra o nosso recente passado agrcola e agrrio (e, portanto, o peso poltico e
social do mundo rural) e, particularmente, os indicadores de concentrao da proprieda-
de fundiria, os quais seriam a causa correspondente do poder poltico que, na histria
brasileira, habitualmente esteve nas mos dos grandes proprietrios de terras. So facetas
cansativamente analisadas em nossa literatura social e acadmica, amplamente notrias e
ainda presentes em tantas manifestaes sociais e culturais. Mas seriam anlises coladas s
realidades agrrias, ou, pelo contrrio, somente representariam os desejos de seus auto-
res? Ou, ainda, como tpico do vezo nacional, tratar-se-ia de nfase que espelha posturas
acrticas e infantilizadas, as quais apenas repetem as vozes infuentes que determinam a
agenda da vida poltica e social, mas sem se preocuparem com a sustentao factual da
apregoada urgncia da reforma agrria?
Este captulo, assumindo postura ctica em relao a esse aparente consenso sobre a
poltica de reforma agrria e sua sugerida necessidade, rema na contramo dessa teimosa
vaga que se pretende analtica, mas sobretudo ideolgica, e prope um debate crtico e
emprico sobre temas bastante incrustados em nossa memria social, o que inclui as an-
lises de alguns cientistas sociais que repetem monotonamente aquela urgncia, como se
ela ainda fosse sobreveniente em nossos dias.
O texto divide-se em trs sees. A primeira argumenta, seguindo a proposio
inicial e a mais crucialmente determinante das sete teses que animam os captulos deste
livro, que as mudanas econmicas e produtivas correspondentes nova fase de nossa
histria agrcola sepultaram a questo agrria brasileira, e difcilmente esse ser tema que
ressurgir. J a parte mais visvel e pblica dessa verifcao social e poltica mais ampla (o
esgotamento da questo agrria em nossa histria social), que a reforma agrria, afrma-
da cruamente e sem meias palavras, poltica pblica que tambm acabou, no existindo
mais razes, de nenhuma natureza, que a justifquem (NAVARRO, 2013a).
A primeira seo aponta sucintamente o signifcado conceitual de questo agrria
na histria do pensamento social (especialmente nas tradies polticas esquerda) e,
posteriormente, defne a reforma agrria, para concluir que, sob esse ngulo analtico e ri-
gorosamente conceitual, jamais existiu reforma agrria no Brasil. De fato, temos observado,
especialmente nos ltimos anos (sobretudo a partir da segunda metade dos anos 1990),
programas de aquisio de terras pelo Estado para posterior redistribuio s famlias des-
possudas. Por essa mesma razo, no ocorrendo redistribuio de direitos de propriedade,
no obstante a expressiva magnitude dos nmeros apurados nesses anos em decorrncia
de tal programa, ainda assim a distribuio de terras no tem causado nenhum impacto
signifcativo sobre os ndices de concentrao e, em termos prticos, seja qual for o indica-
dor utilizado, esse um programa que fracassou quase completamente.
A segunda seo do captulo introduz brevemente alguns aspectos relativos evo-
luo das transformaes produtivas, assim como a acelerao de processos sociais espe-
cfcos, os quais feriram mortalmente a questo agrria do passado e, da mesma forma, seu
complemento, a prpria reforma agrria. Ultimamente, avultam-se os desafos de mobilizar
interessados na facilitao ao acesso terra, pois desabou a demanda social em torno dessa
poltica federal, que teria sido signifcativa no passado, mas foi defnhando em estreita cor-
relao com os processos de urbanizao do Brasil e o dinamismo econmico produtor de
postos de trabalho mais atraentes nas cidades (ou, como contrapartida que age como fator
de expulso e que tambm precisa ser enfatizada, a extrema precariedade das regies rurais
brasileiras). Esta seo apenas sintetiza os principais aspectos contextuais dos ltimos anos,
sobretudo em relao ao nico momento histrico em que realmente vem ocorrendo a redis-
tribuio de terras a partir da segunda metade da dcada de 1990. Sob esse pano de fundo
econmico-estrutural, a seo oferece um primeiro olhar sobre as chances de ocorrncia da
reforma agrria no futuro prximo.
Finalmente, a terceira seo do captulo prope e analisa um argumento raramente
discutido entre os cientistas sociais brasileiros e aqueles interessados no tema da reforma
agrria. Ao contrrio da frase retrica, repetida acriticamente por tantos e durante muitos
anos, segundo a qual no haver democracia no Brasil sem reforma agrria, nessa seo
assevera-se exatamente o oposto como sendo a verdadeira relao entre democracia e
reforma agrria.
1
Em sntese, o que essa parte prope e tenta demonstrar que a relao de
causalidade, nesse caso, a inversa, pois, em experincias internacionais, a reforma agrria
somente ocorreu no passado em conjunturas polticas de regimes fortes e autoritrios. Des-
sa forma, a consolidao de sociedades democrticas, pelo contrrio, desenvolve muitas
impossibilidades polticas de viabilizar uma ao do Estado que transfra irrecorrivelmente
direitos de propriedade entre grupos sociais em um determinado pas.
2
Este captulo integra-se queles que provavelmente enfrentam a tarefa mais de-
safadora do projeto sete teses (BUAINAIN et al., 2013). A proposio geral que anima o
conjunto de artigos deste bloco aponta o fenecimento de um passado que marcou a nossa
histria agrria e, em face do peso econmico e social do rural, caracterizou tambm o
imaginrio coletivo da sociedade, inclusive as manifestaes culturais e at a linguagem.
A tese geral proposta para este bloco representa um desafo analtico extremamente
complexo, decorrente de uma razo de relativa obviedade, que seria identifcar com preci-
so (sobretudo emprica) a demarcao de uma fronteira entre as expresses de um pas-
sado que fcou realmente para trs e deixou de existir naqueles mbitos acima referidos,
e outra situao, de mais problemtica percepo. Qual seja, por essa alternativa, a ressig-
nifcao experimentada pelos temas do passado, mas as suas permanncia e atualidade
em novos contextos sociais e econmicos. Um exemplo banal, como ilustrao, seria citar
1
Em uma entrevista marcada por inmeras falsidades factuais e a mais absurda demagogia, o experimentado lder
do MST, Joo Pedro Stdile, envolvido desde meados da dcada de 1970 com os temas rurais e conhecedor
das diversas regies rurais do Pas, no parece ter fcado corado ao afrmar que [...] A reforma agrria est na
ordem do dia como necessidade para construirmos uma sociedade democrtica e ter o desenvolvimento social
[...] O Brasil nunca ser democrtico se no democratizar o acesso terra, para que as pessoas tenham trabalho,
renda e dignidade (STDILE, 2014 citado por ARRUDA, 2014). Em um mundo rural que se esvazia rapidamente,
caberia perguntar, entre outras falcias da entrevista, sobre quais pessoas o lder dessa organizao poltica
estaria se referindo.
2
O captulo vale-se da longa experincia do autor como estudioso do tema, mas tambm como ativista da reforma
agrria no Brasil. Durante praticamente toda a dcada de 1980, este autor foi coordenador estadual da Associao
Brasileira de Reforma Agrria no Rio Grande do Sul, tendo participado ou animado aproximadamente 500 eventos,
naquele decnio, em torno dos problemas sociais das regies rurais, incluindo a reforma agrria. O captulo
sintetiza os argumentos principais de alguns dos textos escritos pelo autor, nos quais focos especfcos foram
analisados (NAVARRO, 2002, 2009, 2011a, 2011b, 2012, 2013a, 2013b).
a indstria da msica sertaneja: qual seria, de fato, os vnculos dessa atividade econmica
no campo cultural com o passado agrrio brasileiro? Em face de uma sociedade que man-
teve fortemente seus vnculos rurais at um perodo histrico muito recente, esse passado
est presente na linguagem, nas mentalidades e em alguns comportamentos sociais. Est
presente na cultura e nas artes e, em alguma proporo, tambm nas evidncias de certa
nostalgia social, as quais idealizam a vivncia rural e as prticas sociais de tais ambientes.
Mas, em termos dos mecanismos econmicos que garantem a reproduo social, seria
tambm assim quando a vasta maioria da populao se orienta para a vivncia urbana?
Ante a rapidez desses processos sociais que mudaram espacialmente o local de reproduo
da maior parte da populao, mesmo que aspectos culturais e at simblicos mantenham-
-se no presente, transportando o passado para o cotidiano do presente dos brasileiros,
importante verifcar que a reforma agrria, anteriormente entendida como mecanismo
essencial para solucionar as sugeridas crises agrria e agrcola, conforme o documento da
Abra de 1982, no pertence mais s expectativas dos brasileiros (ASSOCIAO BRASILEIRA
DE REFORMA AGRRIA, 1982). Por essas razes, analisar a permanncia do passado no
presente, conforme a tese deste bloco desafa os autores, exerccio de relativa densida-
de analtica. Este captulo no se aventurar nessa busca em suas implicaes culturais,
restringindo-se a analisar a questo agrria e, em seu escopo mais amplo, as vicissitudes
contemporneas da reforma agrria no Brasil.
Houve reforma agrria no Brasil?
necessrio inicialmente um esclarecimento: embora a expresso questo agrria
possa ser mencionada por muitos analistas para indicar a existncia de problemas rurais
e agrrios, neste caso no se prende a nenhuma tradio analtica ou poltica especfca.
Por exemplo, setores sociais ligados ao empresariado rural que eventualmente se sintam
ameaados por uma sequncia de invases de seus imveis e, sobre tais fatos, sugiram
existir uma questo agrria, pois a segurana jurdica estaria comprometida, essas verbali-
zaes no guardam nenhuma relao com o debate intelectual e poltico sobre a questo
agrria. H aqui uma diferena crucial que precisa ser explicitada: somente no mbito das
anlises esquerda que a questo agrria, ao tentar dissecar os elementos sociais, polticos
e econmicos do mundo rural ante a expanso capitalista, pretende oferecer uma inter-
pretao (terica e poltica) que seja primordialmente de crtica ao prprio capitalismo e
que supe a sua superao. J as proposies daqueles setores sociais supracitados apenas
repercutem insatisfaes episdicas e circunstanciais diante dos bloqueios para adensar a
atividade agropecuria e, assim, representam, ao contrrio da linha de esquerda, afrma-
es do capitalismo, pois desejam a sua permanncia. Em sntese, e mais diretamente: o
debate sobre a questo agrria, em seu sentido mais amplo e conceitual, prerrogativa
do pensamento socialista e suas diversas tradies, pois pretende contribuir para a crtica
geral ao capitalismo.
Fora desse campo poltico, outras menes questo agrria no tm esse contedo
histrico, nem se vinculam s tradies do pensamento social, sendo apenas demonstra-
es conjunturais de descontentamento em relao s vicissitudes da ordem social, s
demandas populares e suas formas de expresso poltica (como as invases de terra), ou
outros aspectos, de diversas naturezas, que limitam a expanso capitalista no campo.
Defnida a fronteira (social e poltica) onde a expresso questo agrria encontra
fundaes argumentativas mais desenvoltas, h outro aspecto a ser ressaltado. Ele nos
informa que a formulao geral sobre o seu signifcado e sua demarcao, no entanto, pa-
dece de um pecado original e, em virtude desse erro de nascena, seus desdobramentos
posteriores, na tradio do pensamento marxista (ou socialista, lato sensu), incorreram na
construo de uma srie de desdobramentos equivocados, os quais apenas se acentuaram
at os nossos dias. Posto de forma mais simples: a questo agrria, na tradio socialista
inspirada em Marx, como seu autor principal e fundador, contm um defeito de fabrica-
o, ancorado nos prprios escritos de Marx. Esse problema fundacional, no tendo sido
corrigido, jamais, pelos principais tericos que discutiram o tema posteriormente, desen-
volveu uma leitura interpretativa deformada, marcada por erros contnuos. Apenas a partir
da dcada de 1970, quando o prprio marxismo, como teoria geral da sociedade, comeou
a sofrer fssuras oriundas de diversas crticas, e, mais recentemente, quando o imprio
sovitico deixou de existir, a questo agrria, em sua forma original cristalizada, cannica
e quase religiosa, passou a ser analisada mais criticamente, sem as peias to fortemente
ideolgicas abraadas por diversos autores, assim reconstruindo, lentamente, um velho
debate, mas tonifcado com olhares novos e renovadores.
Geralmente, a literatura reconhece que foi Karl Kautsky quem defniu explicitamen-
te, em sua formulao clssica, a questo agrria, no seu livro do mesmo ttulo (KAUTSKY,
1988). Como se sabe, foi o autor que, algo pretensiosamente, pretendeu escrever o quarto
volume de O capital, dedicado questo agrria, pois essa teria sido a inteno de Marx,
jamais concretizada. Em seu livro, originalmente publicado em 1899, Kautsky, que foi o
mais famoso intelectual marxista na virada do sculo 19, descreveu a questo agrria como
sendo o processo pelo qual o capital est tomando conta da agricultura, revolucionando-a,
fazendo insustentveis as velhas formas de produo e de propriedade e criando a neces-
sidade de novas formas (KAUTSKY, 1988, p.12). Sendo essa, no entanto, uma formulao
demasiadamente genrica, inmeros autores redefniram-na nas dcadas seguintes, quase
sempre a adaptando s suas particularidades nacionais. No Brasil, por exemplo, em face
do padro extremamente desigual de acesso terra, a questo agrria tem sido invaria-
velmente tomada como sinnimo de reforma agrria, pois esta ltima seria prioritria na
ao estatal destinada a revolucionar o campo. Dessa forma, em tempos mais recentes,
tem sido frequente igualar a questo agrria identifcao dos bloqueios para a expanso
capitalista no campo. Como ilustrao, uma defnio atual adianta, ainda que permanea
como uma proposio geral, que a questo agrria a persistente existncia no campo, no
sentido substantivo, de obstculos para desencadear a acumulao [de capital], tanto no
campo como mais genericamente, em particular a acumulao associada industrializao
capitalista (BYRES, 1996, p.19, traduo nossa).
Os autores clssicos dessa tradio foram insufcientemente discutidos entre os
agraristas brasileiros incluindo Marx. Uma das razes foi o relativo desconhecimento
sobre a obra desse autor. De fato, apenas na dcada de 1960 que lentamente viria a
ser publicada a totalidade de seus textos, como diversos fragmentos no concludos, os
rascunhos de suas obras inacabadas, alm de muitas de suas cartas ainda desconhecidas.
Por exemplo, o livro seminal dos Grundrisse (MARX, 1973), monumental contribuio que
conecta o Marx jovem, apaixonadamente dialtico, ainda motivado por suas categorias
mais flosfcas, e o Marx economista, que surgiria to nitidamente no primeiro volume
de O capital, publicado em 1867. So apontamentos que antecederam a publicao do
primeiro volume de seu livro mais famoso, embora publicados na forma de livro apenas em
1939, e somente em alemo, permanecendo praticamente no oblvio. Sua leitura, depois
de ser difundida amplamente nos anos 1970, nos aponta, por exemplo, um autor bem mais
nuanado do que aquele que est presente no esquematismo de sua obra mais conhecida.
Os Grundrisse demonstraram tambm um autor que no aceitaria, certamente, a estreita
leitura estruturalista e determinista que a tradio marxista, posteriormente, imporia como
a nica leitura correta ao longo do sculo passado.
Uma segunda ilustrao de um desconhecido Marx, que ressurgiu apenas na dcada
de 1960, embora mais pontual, mas igualmente sintomtica e reveladora, foi a correspon-
dncia trocada por Marx com os idelogos do movimento populista russo, intercmbio
ocorrido, em especial, na dcada de 1870. So cartas de grande relevncia poltica, pois
iluminam um autor muito mais hesitante sobre a sua teoria, pois essa no seria, segundo
suas prprias palavras, dotada da universalidade que a tradio marxista depois transfor-
maria em ato de f. Em sua ltima carta (de maro de 1881) dirigida a Vera Zasulich, ento
uma das principais idelogas dos narodniks, Marx seria explcito sobre seu modelo de
interpretao, sugerindo que sua anlise de O capital, de fato, se aplicaria apenas Europa
Ocidental. Enquanto destaca, citando a si prprio, que
O sistema capitalista , portanto, baseado na radical separao do produtor dos meios de
produo [...] a base deste desenvolvimento a expropriao do produtor agrcola [adver-
te, no entanto, para a provvel surpresa de Zasulich, que] consequentemente, a histrica
inevitabilidade deste processo expressamente limitada aos pases da Europa Ocidental
(MARX, 1975, p.319, grifo do autor).
Outro aspecto que explica a insufciente recepo de Marx nos estudos sobre o
mundo rural brasileiro ainda mais surpreendente. E nos informa que, de fato, Marx jamais
discutiu, com esse deliberado propsito, as implicaes e a natureza do desenvolvimento
do capitalismo no campo. Era sua inteno, sabemos, mas ele no chegou nunca a concluir
tal projeto. Suas observaes, espalhadas erraticamente em diversas partes de sua copiosa
obra, so insufcientes para construir uma teorizao adequada para interpretar o mundo
rural sob a ao de uma nova sociabilidade que ento se delineava mais claramente na
Europa Ocidental. O assim chamado modelo terico sobre o desenvolvimento do ca-
pitalismo no campo (e, portanto, o signifcado da questo agrria e tambm da reforma
agrria), que fncou suas razes no sculo 20, nasceu, de fato, de uma transposio mec-
nica da lgica do capital que Marx analisou em relao s transformaes produtivas e
sociais da expanso do capitalismo industrial na Inglaterra (especialmente em O capital) e,
posteriormente, das contribuies de Lnin e de Kautsky, associadas vulgata produzida
por partidos comunistas em diversos pases.
Dessa forma, acabamos aplicando o que parecia ser uma contribuio de Marx para
a interpretao do desenvolvimento do capitalismo na agricultura, quando, de fato, aquele
autor sequer se dedicou diretamente a esse estudo. Nem mesmo o famoso captulo sobre
acumulao primitiva, que conclui o terceiro volume de O capital, poderia ser transforma-
do em modelo para interpretar as facetas principais de um processo de expanso capitalis-
ta no campo. Aquele captulo, descrevendo a expropriao camponesa destinada a formar
um exrcito de reserva de trabalhadores despossudos, mas ofertantes de trabalho para o
nascente capitalismo industrial urbano, aplicado agricultura, nunca foi um modelo com
possibilidades universais, mas foi, em especial, um caso nico a formao do capitalismo
ingls.
curioso (ou alarmante) que, para parte considervel dos pesquisadores brasileiros
ancorados nas tradies do pensamento marxista (a esquerda agrria), segundo as evidn-
cias de nossa literatura, provavelmente esse no seria, de fato, um problema terico, pois
aquela sugerida transposio das mudanas urbano-industriais, descrita por Marx para os
mbitos rurais (os quais, esclarea-se, Marx no analisou), no seria analiticamente proble-
mtica, pois os processos econmicos e sociais seriam necessariamente similares onde a
lgica capitalista se torna determinante assim sugere a argumentao corriqueira entre
marxistas brasileiros. Em outras palavras, mais sinteticamente, a agricultura, como atividade
produtiva, no apresentaria nenhuma especifcidade e, portanto, obedeceria lgica geral,
lentamente formando uma polarizao de classe no campo, devida crescente concen-
trao da terra. Seria assim, contudo, se essa analogia com o desenvolvimento capitalista
industrial fosse real, mas a literatura internacional contempornea, especialmente a partir
dos anos 1980, acabou demonstrando no ser verdade.
3
Como consequncia, a chamada questo agrria no mbito dessa tradio terica
e poltica, pelo ngulo de suas dimenses econmicas, representou uma srie sequencial
e cumulativa de erros interpretativos, os quais, surpreendentemente, pelo menos no Brasil,
jamais foram objeto de anlise crtica. E permanecemos no ltimo meio sculo, especial-
mente a partir da dcada de 1950, a girar ingenuamente em torno desse conjunto de
equvocos, sem a coragem de exercer a crtica de tais textos. Mas isso no tudo, pois
h tambm a dimenso poltica da questo agrria, aquela que pretende elucidar as lutas
sociais decorrentes dos processos de aprofundamento da expanso capitalista. E aqui o
quadro analtico ainda mais lamentvel, pois se erigiu uma tradio interpretativa ba-
seada principalmente nos preconceitos de Marx sobre os comportamentos e as escolhas
polticas das classes sociais mais pobres das regies rurais.
4
E a reforma agrria, como o ncleo principal da questo agrria, especialmente
no caso brasileiro? Confitos sociais decorrentes do controle e do uso da terra para fns
produtivos registram antecedentes remotos. No poderia ser diferente nas sociedades do
passado, nas quais a agricultura era a principal atividade econmica e um modo de vida.
Sendo um recurso fnito, a redistribuio da terra despontou como tema poltico somente
quando seu acesso foi bloqueado e no havia mais fronteiras de expanso, a sobrevivncia
dos grupos rurais passando a depender de decises daqueles que controlavam o patri-
mnio fundirio. por essa razo que a reforma agrria, enquanto ao estatal, somente
surgiu na agenda poltica quando constitudos os estados, seja nas civilizaes de outrora,
seja, sobretudo, no perodo moderno. Assim, no surpreende que o tema tenha surgido
com desenvoltura em meados do sculo passado, coincidindo com a descolonizao e a
formao de novas naes independentes nos anos seguintes Segunda Guerra Mundial
(BINSWANGER-MKHIZE; DEININGER, 2009). Mas foi um tema igualmente impulsionado pela
multiplicao de movimentos revolucionrios de esquerda que combatiam o poder dos
grandes proprietrios de terra. Quando combinados, ao derrubarem a velha ordem, impu-
seram sempre a reforma agrria, como na China ou em Cuba, entre outros (WOLF, 1984).
Naquele perodo, aqueles pases, movidos por uma tica reformista ou revolucionria,
3
A partir do fnal da dcada de 1970 e, especialmente durante a dcada seguinte, a literatura internacional
(especialmente aquela de lngua inglesa) elaborou uma verdadeira revoluo terica sobre o signifcado de
processos de expanso econmica capitalista e suas repercusses nas atividades produtivas agropecurias,
debates, contudo, quase completamente ignorados no Brasil. O autor deste captulo realizou modesto esforo
de divulgao dessa renovao terica, quando traduziu um artigo referencial, escrito por Susan Mann e Charles
Dickinson, originalmente publicado em 1978 (NAVARRO, 1987), e ignorado pela comunidade de pesquisadores,
quando tal artigo, de fato, a base para a reorganizao do pensamento social sobre o desenvolvimento do
capitalismo na agricultura.
4
Lembrando, contudo, que o delineamento geral desta crtica j era conhecido nos anos 1970 (DUGGETT, 1975).
difundiram uma interpretao acerca dos impactos socioeconmicos e polticos negativos
derivados do excessivo controle da terra, concentrado em poucas mos.
Especialmente a partir dos anos 1950 e at a dcada de 1970, esse foi o primeiro
perodo, o mais importante, e talvez o nico, na histria internacional da reforma agrria,
ainda que aes de vulto tenham ocorrido anteriormente, como o processo expropriatrio
que se seguiu Revoluo Mexicana de 1910, ou o caso, ainda mais emblemtico, da Revo-
luo Russa. Embora sob lgicas muito distintas como no caso do Japo, onde foi imposta
pelos vencedores da guerra, ou, ento, quando foi realizada quase silenciosamente, como
na Malsia e em outros pases asiticos , o grande teatro da reforma agrria foi a Amrica
Latina, mas com resultados modestos. Em quase todos os casos de reformas realizadas
(ou pelo menos iniciadas) naquele perodo, alguns vetores polticos estiveram presentes
na origem da formao de governos autoritrios derivados de golpes de Estado de foras
polticas de esquerda, que demandavam a redistribuio da propriedade da terra como
pressuposto para a emancipao social dos camponeses pobres. No caso latino-americano,
um fator recorrente durante esse perodo ascendente do tema foi tambm a justifcativa de
ser essa uma poltica dinamizadora do mercado interno, tese elaborada muitas vezes com
sofsticao por diversos autores. O pensamento cepalino, nas dcadas de 1950 e 1960, foi
igualmente infuente no continente para sustentar teoricamente as propostas de reforma
agrria que ento vicejaram, as quais romperiam o dualismo estrutural que se julgava exis-
tir. Especfco da regio, tambm necessrio citar o papel da Revoluo Cubana, evento
que estimulou alguns governos latino-americanos a avaliar a reforma agrria como fator
de amortecimento social em sociedades muito desiguais. Movidas por um ou mais desses
fatores, ocorreram diversas iniciativas, algumas rapidamente abortadas, na Bolvia (1953),
no Peru (1966), no Chile (a partir de meados dos anos 1960) e em Cuba (1959).
No Brasil, mesmo que a necessidade de transformar a estrutura fundiria tenha sido
defendida por muitos ainda no sculo 19, o tema emergiu vigorosamente apenas a partir
da segunda metade da dcada de 1950, infamando os debates que anunciaram a ruptura
de 1964. Naquele primeiro perodo, as reivindicaes de assalariados rurais, em algumas
regies, e o fenmeno das Ligas Camponesas, especialmente no Nordeste, trouxeram a
lume o tema e, pela primeira vez, essa foi uma demanda que ocupou a agenda nacional.
Contudo, foi um momento fugaz, pois no prosperou sob o impacto do golpe militar de
abril de 1964. Embora nenhuma ao tenha sido implementada, as presses polticas fze-
ram nascer naquele mesmo ano o Estatuto da Terra, o qual instituiu diversas categorias des-
critivas que ainda so usadas, como mdulo rural e os tipos de imveis rurais (minifndios,
empresas rurais e latifndios). Alm disso, o estatuto detalhou minuciosamente a lgica
de funcionamento dessa ao governamental. Seus preceitos, porm, no vingaram e,
durante o ciclo militar, apenas 77 mil famlias foram assentadas, normalmente em situaes
episdicas de forte tenso social.
Com a redemocratizao, o tema retornou cena, embora j tivesse reaparecido no
fnal dos anos 1970, por fora, em especial, de aes realizadas pelo movimento sindical
de trabalhadores rurais. Em janeiro de 1984, foi formado o Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem Terra (MST), e, assim, outro ator poltico tambm passou a demandar a sua im-
plantao. Durante o processo constituinte (1987/1988), intensos esforos foram operados
para tirar a reforma agrria do papel. Pouco foi feito, contudo, durante os governos Sarney,
Collor e o breve perodo de Itamar Franco, quando foram assentadas 140 mil famlias, ainda
que novas leis facilitassem a sua aplicao, como a transformao em preceito constitucio-
nal da funo social da terra. Foi apenas a partir do primeiro mandato de Fernando Henri-
que Cardoso que, de fato, o tema ressurgiu, repercutindo a onda democratizante daqueles
anos, a abertura propiciada pelo governo federal e, sem dvida, as presses realizadas pelo
MST e pela Contag.
Assim foi iniciado o segundo captulo dessa poltica na histria brasileira, o qual persiste
at nossos dias. Durante cinco mandatos presidenciais, vigentes entre 1994 e atualmente, foi
ampla a ao governamental, e aproximadamente 1,26 milho de famlias foram assentadas
at o fnal de 2012, de acordo com dados ofciais. Uma rea estimada em 87,8 milhes de
hectares foi arrecadada para a reforma agrria, o equivalente a 1,5 vez o tamanho da Frana.
Sua magnitude pode ser evidenciada quando se registra que rea maior do que toda a rea
plantada da agricultura brasileira fora do programa. Alm disso, os assentamentos (8.865 at
o fnal de 2012) espalharam-se pelo Pas, e a realidade da reforma agrria, que fora tema to
candente no passado, aos poucos se tornou rotineira e menos confituosa. Esse arrefecimento
tambm refete a reduo da infuncia dos grandes proprietrios de terra, em face da radical
transformao da estrutura econmica do Pas.
Atualmente, a reforma agrria brasileira parece estar encontrando crescentes impas-
ses. O mecanismo da desapropriao tornou-se cada vez menos usado (em face de impe-
dimentos legais), e o governo federal tem recorrido com frequncia aquisio de imveis,
especialmente nos estados do Norte. Entre 1995 e 2008, um em cada quatro dos imveis
destinados reforma agrria foi arrecadado em apenas dois estados, o Maranho e o Par.
Dessa forma, a reforma agrria brasileira vem se tornando uma ao regional e, tecnicamen-
te falando, passou a ser, defnitivamente, uma poltica principalmente de compra de terras
para a formao de novos assentamentos rurais. Alm disso, contida pela urbanizao, a
demanda social efetiva vem diminuindo a cada ano e, dessa forma, improvvel que essa
poltica se mantenha por muitos anos. Os resultados dos ltimos anos de expanso dessa
poltica, em larga medida, so ainda insufcientemente conhecidos. Diversos estudos foram
realizados sobre assentamentos, mas a maioria como estudos de caso, e inexiste um qua-
dro analtico mais completo, no obstante alguns estudos com maior ambio analtica.
Dessa forma, os efeitos positivos, do ponto de vista redistributivo (VEIGA, 1994), da reforma
agrria so incertos, pois ainda no estudados. No se conhecem dados abrangentes sobre
os nveis de renda, o uso da terra, a insero mercantil ou o estado geral das famlias rurais
assentadas.
luz dessa sinttica histria da questo agrria e, em seu mbito, a poltica de re-
distribuio de terras, por que no teria ocorrido reforma agrria no Brasil? A resposta
simples: reforma agrria, tecnicamente falando, supe necessariamente um ato irrecorrvel
de transferncia de direitos de propriedade incidentes sobre as terras privadas. Por ser
irrecorrvel, apenas o Estado pode realiz-lo, sendo esse o motivo pelo qual tentativas de
realizar a reforma agrria em nveis subnacionais nunca produziram resultados dignos de
meno. E somente ser reforma agrria se aqueles direitos de propriedade forem compul-
soriamente transferidos de proprietrios privados para um conjunto de produtores rurais
sem terra, interessados no acesso terra. Se assim no for, estar se falando de iniciativas
governamentais de colonizao (ou seja, exercidas em terras pblicas).
No caso brasileiro, o fundamento jurdico que daria origem ao programa supos-
tamente de reforma agrria o Estatuto da Terra defniu, como ponto de partida, no a
transferncia irrecorrvel daqueles direitos sem pagamento (a ttulo de indenizao), mas, de
fato, a compra das terras, por meio de ttulos da dvida pblica (os chamados Ttulos da D-
vida Agrria). Ainda que esses ttulos experimentassem forte desgio em sua venda durante
muitos anos, de qualquer forma simbolizaram a expresso de um ato de compra das terras
pelo Estado, exercido apenas parcialmente de forma irrecorrvel, ou seja, quando o imvel
objeto da deciso estatal atendia a certos requisitos previstos na lei, que permitiam a desa-
propriao por interesse social para fns de reforma agrria. ilustrativo ressaltar, contudo,
que, quando o processo de busca de terras por parte do Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria (Incra) foi efetivamente acelerado, a partir da segunda metade dos anos
1990, aquele desgio caiu fortemente e, no fnal daquela dcada, seus valores de venda no
mercado de ttulos chegaram quase a ser os mesmos dos valores nominais de face.
Por essas razes, sucintamente apontadas, em termos estritamente conceituais,
jamais existiu, de fato, qualquer processo de reforma agrria no Brasil. Tivemos em nossa
histria agrria apenas programas governamentais de aquisio de terras para a posterior
redistribuio a grupos de famlias rurais pobres e interessadas nos novos assentamentos
formados. Ademais, em face do extraordinrio processo de modernizao tecnolgica das
regies de produo agrcola, os preceitos legais que permitiam a desapropriao de im-
veis rurais, como no passado, deixaram de ter validade operacional para a instalao dos
processos confscatrios correspondentes. Dessa forma, com o passar do tempo, o Estado
brasileiro passou a ser meramente um comprador de imveis rurais destinados a formar
novos assentamentos rurais e, em decorrncia dessa mudana, nem mesmo a superfcial
aparncia de reforma agrria que existiu em anos anteriores permaneceu. Por tudo isso,
reitera-se, nunca houve reforma agrria no Brasil.
Haver reforma agrria no futuro?
Os processos econmicos e sociais
Esta seo muda o plano de anlise: saem de cena os autores e suas vises concei-
tuais sobre o desenvolvimento do mundo rural e a questo agrria, e entram no palco os
atores sociais, as realidades da agropecuria e a concretude da vida rural brasileira. No
se proceder, nesta parte, elaborao de uma sntese das leituras que interpretadores
realizaram, ao longo do tempo, investigando as relaes sociais ou os bloqueios para a
expanso capitalista no campo. Esse um esforo j realizado por outros autores e no
cabe aqui sintetizar esse aprendizado. Mais importante, provavelmente, enfatizar o plano
das realidades agrrias em perodo recente e acentuar que as transformaes operadas
nesses anos criaram uma dramtica infexo na questo agrria no Brasil, virtualmente
a sepultando em sua verso clssica e, por conseguinte, tambm arquivando a reforma
agrria. As regies rurais experimentaram, especialmente a partir da segunda metade dos
anos 1990, uma silenciosa e profunda revoluo econmico-produtiva que rapidamente
vai enraizando uma sociabilidade distinta daquela do passado agrrio e de suas represen-
taes ainda que essas se mantenham em boa parte do imaginrio coletivo nacional.
Os ltimos 15 anos vm assim revelando as evidncias desse descompasso visvel
entre as ideias que ainda dominam parte das percepes mais gerais da populao (e
seus muitos intelectuais e acadmicos), quando se pensa o campo brasileiro, e os com-
portamentos sociais rurais e o cotidiano das regies rurais. Aquelas so fantasiosas vises
que supem a existncia de inaceitvel atraso, em todos os sentidos (particularmente o
econmico), como a presena que ainda seria ostensiva de latifundirios exclusivamente
patrimonialistas. Imagina-se, assim, que existiria um outro mundo o rural que seria
essencialmente diferente da dinmica urbana, sem marcas substantivas de uma sociabili-
dade capitalista e seus elementos mais modernos. Mas possvel destacar especialmente
esse perodo em seus contornos empricos, porque, confrontando-se o censo de 2006 com
o censo anterior (1995/1996), percebe-se, pelo contrrio, uma intensifcao tecnolgica e
uma correspondente mercantilizao da vida social, sem precedentes na histria agrria
brasileira, mudanas ratifcadas por diversos estudos, que comprovam esse acelerado
adensamento produtivo nos ltimos anos. um processo de transformao que repercute
a formao de uma gerao de agricultores com aguada sensibilidade capitalista (reo-
rientao comportamental iniciada com a modernizao das regies rurais na dcada de
1970), os quais so atrados pela elevao dos preos das mercadorias agrcolas no mesmo
perodo, pelo crescimento estimulado pela expanso do mercado interno e pela demanda
internacional, particularmente a chinesa.
Se tais movimentos monetrios motivaram, em especial, a agricultura de maior
escala, os produtores de menor porte no fcaram totalmente margem desse processo
de expanso capitalista. Nesse caso, foram impulsionados, particularmente pelo Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), cujos desembolsos saltaram
de 2,1 bilhes de reais em 1999/2000, para 15 bilhes de reais 10 anos mais tarde. De fato,
se examinada criteriosamente a histria contempornea, ocorreu um primeiro momento
de irrigao monetria do mundo rural, em virtude da regulamentao dos direitos pre-
videncirios assegurados pela Constituio de 1988, fato que ampliou a distribuio de
fundos pblicos aos segmentos sociais rurais mais pobres, j na primeira metade dos anos
1990. Aquela ao foi seguida pelo Pronaf e, na ltima dcada, pela ampliao das polticas
sociais, como o programa Bolsa Famlia e, tambm, o surgimento de outras polticas go-
vernamentais destinadas ao grupo intitulado de familiar, como a Poltica de Aquisio de
Alimentos ou o Programa Nacional de Alimentao Escolar, entre outras iniciativas.
A prova defnitiva da hegemonia quase absoluta de uma nova racionalidade que atu-
almente comanda as famlias rurais o crescimento da produtividade total dos fatores na
agricultura. De fato, segundo estimativas realizadas, entre 1970 e 2006, 65% do crescimen-
to do produto total agropecurio deveu-se ao aumento da produtividade, o que sugere a
materializao de um mundo rural dominado por uma lgica capitalista (GASQUES etal.,
2010) ainda que, como bvio, as manifestaes sociais e econmicas de tal racionali-
dade variem fortemente entre as diversas regies rurais e entre os grupos e classes sociais.
Como ilustrao, se considerada apenas a pecuria, esse descompasso entre opinio pbli-
ca e realidade ainda mais chocante, pois se avolumam as crticas quele setor produtivo,
como se condensasse todos os males sociais e ambientais do mundo rural brasileiro. Mas os
dados so categricos: tambm entre 1950 e 2006, os ganhos de produtividade explicaram
79% do crescimento da produo pecuria brasileira, enquanto a expanso da rea de pas-
tagens respondeu por menos de 21% desse avano. Ou seja, rotular a pecuria brasileira
como o paradigma do atraso atualmente revelador de desconhecimento do meio rural
no Brasil. E tanto o caso geral da produtividade agropecuria quanto o caso especfco da
pecuria registram uma notvel acelerao de incorporao tecnolgica a partir de mea-
dos da dcada de 1990.
Ante essa transformada realidade ainda largamente despercebida pela sociedade
brasileira (incluindo, insista-se, muitos pesquisadores) , permanece tambm uma (relativa-
mente generalizada) inquietao sociopoltica em relao vida rural, como se persistisse
uma questo agrria em seu sentido convencional (como registrado na seo anterior),
talvez at, para alguns, com contornos similares aos anos 1950 e 1960. As regies rurais do
Brasil, contudo, mostram que praticamente no existe mais uma questo agrria no Brasil,
mesmo que os padres de desigualdade social permaneam praticamente intocados,
ilustrados pela distribuio da propriedade fundiria (um dos ndices de Gini mais altos do
mundo). Se considerado apenas o fator terra, teoricamente uma situao geradora de con-
fitos sociais permaneceria como a marca principal das regies rurais, mas essa no mais
contradio que tenha a mesma dimenso do passado e gradualmente nos acostumamos
com esse padro fundirio. E por que seria assim?
A resposta relativamente simples, necessitando apenas que se observem as mu-
danas operadas no Brasil no perodo contemporneo, bem como diversas tendncias j
em andamento, internamente e nos mercados internacionais. Basicamente, trata-se da
combinao de algumas delas, as quais indicam claramente o futuro do mundo rural brasi-
leiro e das atividades agropecurias e, como resultado, a marginalizao, seno uma radical
mutao, da outrora famosa questo agrria. So as seguintes tendncias:
Urbanizao: com dados bem recentes, apurou-se que apenas 15,6% dos brasilei-
ros vivem em regies consideradas rurais, movimento de rarefao demogrfca
que deve se manter nos prximos anos, embora em velocidade menor. No im-
procedente sugerir que em 2020 os residentes rurais sero talvez a metade dessa
proporo (especialmente se forem mantidas as taxas anuais de crescimento do
PIB de 3% ou mais, capazes de criar novos postos de trabalho que atraiam os
migrantes do campo).
Especialmente em face da observao anterior, nenhum processo de redistribui-
o de terras, seja qual for, conseguir alterar mais a realidade de uma estrutura
fundiria concentrada e o seu atual padro bimodal, aspectos estruturais que
permanecero como uma marca distintiva do mundo rural nas dcadas vindou-
ras. A razo: inexiste demanda social para exigir sua mudana. O atual programa
nacional de reforma agrria teria assentado pouco mais de 1 milho de famlias,
sem que o ndice de Gini para medir a concentrao fundiria sequer tenha se
alterado (ainda que minimamente) em qualquer das regies rurais brasileiras.
Alm disso, as perspectivas para a agricultura comercial brasileira mantm-
-se extremamente alvissareiras no futuro prximo. Os preos das mercadorias
agrcolas no comrcio internacional j subiram para patamares mais altos, e a
demanda externa por alimentos certamente crescer ainda mais, com a elevao
da renda mdia em todas as partes do mundo, inclusive na maior parte da frica.
Nenhum pas apresenta as potencialidades produtivas que o Brasil ostenta, em
termos de crescimento da produo agropecuria. As projees indicam uma
posio de dominncia do Pas em diversos mercados de produtos de origem
vegetal e animal. Nenhuma nao pode se rivalizar com o Brasil em termos de
reas ainda a serem ocupadas, disponibilidade de gua e luminosidade. Sequer
as transformaes oriundas das mudanas climticas, de acordo com os melho-
res modelos existentes, indicam uma perda substancial de rea dos principais
cultivos, no obstante as perdas parciais em algumas regies atuais de produo
que se tornaro inspitas para atividades agrcolas. Mas sero compensadas com
a expanso da fronteira agrcola em regies ainda no ocupadas produtivamen-
te. Especialmente, sero compensadas com ganhos adicionais de produtividade
aquelas reas que permanecerem em operao, pois existe ainda muito a avanar
no tocante a esse aspecto (sem implicar oferta de mais inovaes, mas apenas a
amplifcao da adoo daquelas j existentes e testadas).
Adicione-se a esse quadro, potencialmente promissor, a existncia de um mundo
faminto de biocombustveis e as condies de produo de riquezas derivadas
da produo do etanol extrado da cana-de-acar brasileira, que tendem a
aprofundar ainda mais a acumulao de capital gerada pela agricultura do Pas.
Em consequncia, o crescimento da agricultura comercial ser ainda mais robus-
to, e o espraiamento de uma sociabilidade capitalista, um fato incontornvel. Da
mesma forma, a manuteno de um padro agrrio bimodal, com a ampla domi-
nao da agricultura comercial de maior escala em diversas regies, sobretudo
no Centro-Oeste, que deve se tornar a mais importante regio agrcola do Brasil,
qui do mundo. A agricultura comercial de menor porte deve continuar mais
forte nos trs estados sulinos. Devem especialmente aprofundar-se a ampliao
e a grande complexidade das cadeias produtivas, as quais passaro, cada vez
mais, a comandar a agropecuria brasileira o que seria mais uma prova em-
prica da minimizao da questo agrria, pois a matriz de eventuais confitos
distributivos passaria a ter o seu epicentro nas regies urbanas.
Como se v, a questo agrria brasileira deixou praticamente de existir, pelo menos
nos termos postos pelo passado social e poltico brasileiro e segundo a sua formulao
clssica. Alguma dimenso de confito social dever permanecer, mas vai se tornando re-
sidual com o passar do tempo, reduzindo-se esfera trabalhista, nas poucas regies onde
permanece importante um contingente de trabalhadores rurais assalariados (os confitos
centrando-se nos salrios pagos, nas condies de trabalho, nos direitos previdencirios
e em temas correlatos). As outras dimenses de confito continuaro ocorrendo (talvez se
intensifcando), mas apenas no interior das cadeias produtivas, as quais devem se fortale-
cer cada vez mais, gerando confito distributivo do bolo total da riqueza gerado em cada
caso (por exemplo, entre a indstria processadora e os produtores integrados, situaes
que tendem a crescer). E, fnalmente, confitos entre o governo federal e interesses setoriais
mais gerais (como o endividamento agrcola) ou mais especfcos, como quedas de preos
ocasionais de alguns produtos. Passivos histricos, como a apropriao fraudulenta da ter-
ra em diversas regies e em pocas distintas, a essa altura, no tm a menor possibilidade
poltica de que sejam revistos, tendendo a ser defnitivamente legalizados.
Em sntese, a questo social brasileira, nos ltimos 30 anos, deixou o campo e foi para
as cidades. E a questo agrria tradicional comea a entrar nos livros de histria como uma
pgina do passado, retirando a reforma agrria, para sempre, da agenda poltica do Brasil.
Haver reforma agrria no futuro?
A perspectiva poltica
Embora frequentemente repetida por diversos defensores da poltica de reforma
agrria, a frase sem reforma agrria no existir democracia no Brasil situa-se perto do
pensamento mgico, ou apenas reitera o autoengano. Primeiramente, em razo dos fatos
polticos associados democracia e ao atual desenvolvimento do Pas. No obstante as
imperfeies do sistema poltico, fato reconhecido, contudo, at mesmo internacional-
mente, que a democracia brasileira posiciona-se como uma das mais pujantes, sobretudo
no tocante a diversos princpios democrticos, que foram fxados normativamente, encer-
rado o perodo constituinte, em outubro de 1988. Mas no apenas em decorrncia das
facetas principais que caracterizam a vida poltica brasileira que aquela frase soa esdrxula,
pois no houve, de fato, a implantao daquela poltica, conforme antes argumentado, e
nem por essa razo deixou de forescer a primavera democrtica no Brasil. Mas tambm
preciso considerar a evoluo conceitual e prtica do chamado ideal democrtico no
ltimo meio sculo. Se analisada essa curta histria das ideias sobre aquele ideal, se perce-
ber que a democracia enraizou-se gradualmente em um grande nmero de naes, at
se tornar um quase consenso em nossos dias e, sobretudo, seu signifcado experimentou
notvel evoluo em termos de densidade analtica. Por essa razo, importante, a seguir,
apresentar uma brevssima exposio acerca do termo democracia e suas variaes no
perodo contemporneo, situando-o tambm em relao aos confitos sociais rurais e,
por extenso, questo agrria e seu binrio, a reforma agrria.
A onda democratizante que varreu a Amrica Latina a partir dos anos 1980, conso-
lidando gradualmente esse regime poltico no continente, outro ingrediente central da
anlise proposta neste captulo. A premissa aqui aceita a de que a democracia, quando
incentiva o confito legtimo na sociedade, em razo dos escassos recursos existentes e
da necessidade de grupos e classes sociais organizarem-se politicamente para disput-
los, acaba prejudicando os interesses gerais do mundo rural. assim porque os processos
migratrios em direo s cidades esvaziam tambm a capacidade de as regies rurais
recrutarem peso poltico no conjunto das disputas sociais vigentes em dada sociedade.
Quando muito, os grupos rurais que mantm alguma capacidade poltica acabam sendo
apenas aqueles representativos da moderna agricultura empresarial, pois podem mobilizar
aliados tambm nas cidades (como as representaes do sistema agroalimentar). Apenas
excepcionalmente as formas organizativas dos setores sociais mais pobres do mundo rural,
em face de tais transformaes, conseguem inscrever seus interesses na agenda poltica de
um determinado pas (como foi o caso do MST, especialmente no Brasil, no fnal dos anos
1990 e em alguns anos da dcada seguinte).
A democracia teria o mesmo signifcado para todos? provvel que no, principal-
mente porque o signifcado geral do termo tem variado ao longo do tempo. Esta seo,
em consequncia, tenta apresentar uma simplifcada histria da democracia. Ainda que
abreviada, a sntese sobre a evoluo do chamado ideal democrtico registra inicialmente
a existncia de dois captulos desenvolvidos durante a histria longa, os quais parecem
estar separados por um grande distanciamento temporal, conforme a diviso proposta
por Norberto Bobbio a democracia dos antigos e a democracia moderna, esta ltima
ativada inicialmente por eventos como a Revoluo Francesa e a Guerra da Independncia
Norte-Americana (BOBBIO, 2000). J a primeira materializou-se h mais de dois milnios, na
curta e curiosa experincia ateniense.
Para o notvel pensador italiano, quando comparados aqueles dois momentos, so
de ordem prtica e moral as principais diferenas entre a pioneira manifestao social e
poltica, circunscrita a um pequeno rinco geogrfco do Mediterrneo, e a riqueza das
experincias democrticas do perodo moderno. Distines prticas porque a autoridade
poltica derivava, ento, de um corpo coletivo indivisvel, e por esse princpio se justifcava
at mesmo a excluso da maioria da populao (representada pelas mulheres, pelos escra-
vos e pelos estrangeiros), entendida como no apta para o exerccio da deciso coletiva. Ou
seja, o governo democrtico ateniense equivalia concretamente soberania do povo exer-
cida sem mediadores, em assembleias regulares (BOBBIO, 2000). Enquanto isso, no perodo
moderno, consoante a emergncia dos Estados que substituram os modelos absolutistas
do perodo feudal, alguns dos pensadores que fundaram a Filosofa Poltica (como Locke,
Hobbes e Rousseau) substituram o coletivo popular e propuseram uma viso atomstica
da unidade de deciso poltica, ou seja, o indivduo. Essa foi uma dramtica mudana que
gradualmente acarretou desafos gigantescos concretizao dos arranjos institucionais
democrticos, especialmente nas sociedades contemporneas. Decorrente dessa difcul-
dade prtica emergiu um problema de escala, de alta complexidade, quando, com o passar
do tempo, a administrao democrtica passou a supor alguma forma de consulta e redis-
tribuio de poder aos integrantes de comunidades polticas cada vez maiores.
As razes morais, por sua vez, decorrem da mudana de unidade decisria, pois os
regimes centrados na soberania no mais do povo como um todo coletivo indivisvel e in-
defnvel (ou defnvel segundo critrios estreitos), mas no indivduo e no seu livre arbtrio,
vm enfrentando sucessivos dilemas morais que, no perodo contemporneo, acabaram
se tornando extremamente desafadores e, por vezes, de insanvel complexidade. A afr-
mao defnitiva dessa travessia entre os imperativos coletivos da democracia dos antigos
e a autonomizao do indivduo (e suas implicaes morais) nas sociedades modernas
talvez possa ser simbolicamente indicada pela Declarao Universal dos Direitos Humanos
(1948), a qual estende a soberania poltica aos indivduos-cidados dotados de direitos
inalienveis e inamovveis, que passam a ser percebidos como iguais, com base em um
nico critrio fundador a sua natureza humana. Esse passou a ser o princpio (ou o valor)
fundamental da ideia atual de democracia, at mesmo porque tambm o pressuposto
incontornvel da prpria liberdade.
No obstante diversos fatos signifcativos ou contribuies emblemticas de outros
pensadores, entre os sculos 18 e 19, no citados aqui, a noo de democracia ressurgiu,
de fato, com maior expresso poltica na primeira metade do sculo 20, quando esse ideal
passou a estimular diversos debates que resultaram nas formulaes tericas originais.
Assim, durante aproximadas oito dcadas, se tomado o ano de 1930 como o ponto de
partida, existiram dois grandes momentos e duas subdivises principais em cada um deles.
Primeiramente, o perodo 19301980, quando a noo de democracia ressurgiu, e sua na-
tureza desejvel, enquanto mtodo de organizao do governo, gradualmente se tornou
vencedora, em razo de duas vises predominantes, embora a segunda seja caudatria da
primeira: o modelo elitista e sua vertente moderada, o pluralismo democrtico. Naqueles
anos, a aceitao da democracia tornou-se factvel porque as alternativas na cartografa
poltica assustavam: na Europa Ocidental, o nazismo e o fascismo, e na Europa Oriental, o
comunismo sovitico. Por isso, apesar do temor das massas que a democracia igualmente
impunha s classes dominantes (CANFORA, 2007), tornou-se aos poucos uma forma de
governo desejvel. Quando associada ao perodo econmico expansionista desencadeado
no ps-guerra, que durou at meados da dcada de 1970, parecia que o casamento entre
a democracia liberal e o capitalismo seria at mesmo uma parceria virtuosa e permanente
(SANTOS; AVRITZER, 2002).
O segundo momento , grosso modo, coberto pelos ltimos 30 anos, quando
emergiram vises contestadoras dominao hegemnica do modelo elitista, por isso
intituladas de modelos democrticos contra-hegemnicos. Surgiram, assim, as pro-
postas de uma democracia participativa e, em decorrncia do aprofundamento desta
ltima, a democracia deliberativa. So modelos de organizao social e poltica talvez
demasiadamente ambiciosos. Encontraram forte eco social na dcada de 1990, mas foram
momentaneamente abafados j neste sculo, em virtude de eventos como o atentado de
11 de setembro e a sequncia de crises econmicas que pavimentaram as vitrias eleitorais
de governos conservadores e menos propensos s prticas democrticas. Mas a sbita
onda democratizante que vem revolucionando a ltima regio do mundo que ainda no
conhecera regimes democrticos o Oriente Mdio e o Norte da frica parece indicar que
o debate sobre a radicalizao democrtica poder estar sendo retomado nos prximos
anos. Alm disso, relevante apontar que mesmo os percalos polticos experimentados
pelo ideal democrtico no ltimo decnio no impedem a percepo sobre um fato inu-
sitado o retorno progressivo da democracia moderna a algumas dimenses da demo-
cracia dos antigos, no no sentido de instituir expresses concretas de democracia direta,
e a reiterao do assemblesmo, mas um conjunto de tentativas que reestabeleam canais
efetivos de participao poltica dos cidados nos processos decisrios. Para tanto, meca-
nismos de manifestao social fundados nos modernos meios de comunicao sugerem a
possibilidade de estar nascendo uma nova concepo democrtica, por enquanto intitula-
da de democracia monitorada. Estaria, assim, emergindo um modelo novo de democracia
(KEANE, 2009).
O ressurgimento do debate sobre a democracia, no sculo 20, tem a contribuio
de Weber (1991) como ponto de partida, especialmente os ensaios contidos na sua obra
principal, Economia e sociedade. Inspirado pela experincia de formao do Estado alemo,
esse notvel autor-fundador da Sociologia (mas tambm um erudito economista e histo-
riador) props, de fato, uma interpretao sobre a modernidade capitalista que tambm
retomou o tema da democracia (WEBER, 1991). Para Weber, a chave para a compreenso
das sociedades industriais que ento emergiam na Europa Ocidental estava no seu singular
processo de racionalizao, para ele associado ao protestantismo asctico, conforme a tese
central de seu livro mais conhecido, A tica protestante e o esprito do capitalismo (WEBER,
2005) (uma srie de ensaios escritos entre 1904 e 1905).
Para esse cientista social, a compreenso do Estado moderno supe a constituio
de um aparato burocrtico e institucional impessoal, cuja funo ltima a estruturao do
poder poltico ao longo do tempo, o qual, sem sofrer interferncias indevidas, possa ser res-
guardado de mudanas particularistas. Para isso, precisa contar com o monoplio da fora
que atribudo ao Estado. Esse teria sido o resultado de mudanas histricas tendentes a
reforar a secularizao da sociedade, ainda que fossem processos iniciados em mbitos
tico-religiosos, estes ltimos tendo sido exaustivamente analisados por Weber em seus
estudos sobre a religio. Assim, a sada encontrada naquelas sociedades, no intuito de gerir
o Estado e implantar a administrao pblica, foi um arranjo poltico essencialmente no
democrtico, pois inacessvel maioria dos cidados. por essa razo que Weber (1991)
distanciou-se claramente das teorias clssicas da democracia e foi, de certa forma, o funda-
dor do realismo poltico, o que viria a ser um trao fundamental das teorias elitistas sobre a
democracia. Em sntese, para o pensador alemo, a viso de mundo subjetiva, sistematiza-
da em sistemas religiosos que prevaleceram no passado, teria sido substituda, no mundo
moderno, por acelerados processos de burocratizao da sociedade. A identifcao (e a
escolha) das condies sob as quais a democracia, como meio, poderia operar foi uma con-
sequncia natural da perspectiva weberiana, o que deu origem, portanto, ao debate sobre
os procedimentos requeridos para o exerccio de governos democrticos. Com Weber
(1991), em consequncia, nasceu igualmente a viso procedimental da democracia um
mero mecanismo, ou uma sequncia de operaes polticas, para a escolha da liderana
poltica, por meio de disputas competitivas entre valores e proposies programticas, no
mbito de uma democracia liberal.
Sem discutir as relevantes contribuies de outros autores (a exemplo de Kelsen), foi
Schumpeter (1961), em 1942, quem defnitivamente avanou para alm das contribuies
originais de Weber e tornou-se o fundador principal da viso elitista da democracia. Para
tanto, baseou-se em analogias entre a economia e o funcionamento do sistema poltico,
ou seja, em espaos sociais onde os indivduos tm liberdade para escolher mas apenas
entre os membros das elites, as quais, por meio da competio eleitoral, se revezariam
no poder. A viso schumpeteriana no tem, portanto, nenhum elemento mais ntido de
participao social e acabou se transformando no modelo hegemnico, pelo menos at
o fnal dos anos 1970, quando passou a sofrer constante contestao de diversos tericos
da democracia, motivados pela insufcincia de sua operacionalidade emprica em diversas
sociedades (SCHUMPETER, 1961).
A teoria democrtica de Schumpeter teria sido realmente singular, por muitas razes.
Foi um estudioso, por exemplo, que problematizou a prpria ideia de racionalidade dos
indivduos, pois os comportamentos sociais tenderiam a se manter irracionais e facilmente
manipulveis, o que implicaria a necessidade de manter um forte realismo poltico sobre
a forma de organizar o governo e o sistema poltico. Por tal razo, outra faceta da viso
schumpeteriana foi fragmentar a noo de soberania popular (a vontade geral de Rous-
seau), ou a ideia do bem comum, pois alegou que a pluralidade valorativa dos indivduos
tendencialmente confituosa, e se lembrou da quase impossvel conciliao poltica.
Diante de tais aspectos, renunciando defnitivamente correspondncia entre de-
mocracia e autoridade poltica estendida aos cidados, Schumpeter (1961) nitidamente
assumiu, com o seu modelo, a democracia como um simples meio de operao poltica, um
mtodo que permite a convivncia regulada da pluralidade de interesses individuais para a
soluo dos problemas e confitos da sociedade. Para isso, argumentou, preciso restringir
fortemente a participao pelo voto, por meio de uma competio poltica regida pela
lgica do mercado e sob a qual participam, em decorrncia, apenas as elites, que seriam
guardis da racionalidade poltica, em oposio irracionalidade das massas populares.
Por isso, o modelo schumpeteriano foi, claramente, no apenas a formalizao do proce-
dimentalismo, mas, igualmente, a sua natureza elitista. tambm uma viso elitista no
sentido de ser, de fato, uma proteo ao do Estado contra os cidados, entendidos por
Schumpeter como incapazes, em sua vasta maioria. Para ele, democracia signifca apenas
que o povo tem a oportunidade de aceitar ou rejeitar os homens que devem govern-lo [...]
a democracia o governo dos polticos (SCHUMPETER, 1961, p.346).
Subsequentemente, Dahl (1998), um dos tericos mais destacados dos estudos so-
bre a democracia, insatisfeito com as limitaes das teorias elitistas, props importantes
rediscusses, quando introduziu uma viso que percebia os arranjos democrticos como
sendo o resultado de disputas de diferentes grupos e classes sociais. A dinmica demo-
crtica, conforme argumentou Dahl (1998), seria a concretizao, primeiramente, do pro-
cesso poltico em sociedades abertas e livres, assim introduzindo um elemento analtico
importante, que lentamente passou a ser valorizado por estudiosos posteriores quando
se percebeu a importncia da qualidade da democracia (e, por extenso, a democracia
como um processo em constante mutao).
5

Finalmente, especialmente nas ltimas trs dcadas, emergiram novas teorias que
vm sendo especialmente contestadoras da ainda dominante viso elitista da democracia,
ou de suas caudatrias verses pluralistas. So especialmente dois modelos principais: a
democracia participativa e a democracia deliberativa. Nesta seo, apenas se esboam
alguns aspectos sumarssimos relativos a esses dois modelos, pois so propostas ainda em
construo e sujeitas a debates intensos sobre sua viabilidade prtica, particularmente a
verso deliberativa.
As ncoras da verso participativa e sua sucessora mais ambiciosa, a democracia deli-
berativa, foram lanadas nas dcadas de 1960 e 1970 e, sem dvida, repercutem as intensas
transformaes sociais e econmicas ocorridas naqueles anos em especial o esgotamen-
to dos anos dourados de expanso econmica do ps-guerra, os quais foram estancados
nos anos 1970. Esses processos econmicos, associados emergncia de movimentos
sociais de contestao ordem, e a emergncia de demandas por novos direitos (como os
movimentos feministas e sua agenda de reivindicaes, entre outros) estimularam diversas
contribuies tericas inovadoras e questionadoras da ordem social. Em especial, deve ser
ressaltada a formao de uma onda democratizante, cujo incio sinalizado na literatura
pela Revoluo dos Cravos portuguesa, processos de democratizao que posteriormente
se estenderam Amrica Latina, os quais, uma vez operados, desenvolveram percepes
negativas sobre uma ordem poltica defnida como democrtica, mas incapaz de produzir
impactos reais em termos de bem-estar para a maioria dos cidados em sntese, seria
apenas uma democracia eleitoral. Foram percepes que lentamente minaram a forte pre-
sena do modelo elitista e passaram a exigir uma ressignifcao da democracia, abrindo as
chances de elaborao de vises inovadoras no perodo citado.
5
So fascinantes os estudos de Dahl sobre a democracia, pois evoluiu de uma viso suavizada sobre a dominao
das elites para as interpretaes mais recentes, as quais o aproximam das perspectivas contra-hegemnicas.
impossvel, neste breve comentrio, discorrer com justia sobre um autor to denso e com contribuies analticas
to extraordinrias (DAHL, 1998; TILLY, 2007).
No tocante s teorias participativas, os dois autores mais representativos, em sua
origem, foram Macpherson (1977) e Pateman (1970), os quais, embora sob enfoques em
alguma medida diferentes, introduziram a ampla participao social como um requisito
essencial construo democrtica. Sumariamente, ambos os autores rejeitaram o pres-
suposto liberal da igualdade formal dos indivduos (presente na teoria poltica desde
o contratualismo hobbesiano), pois essa noo contrastava fortemente com a prpria
realidade de um mundo marcado, em especial, por desigualdades sociais, que pareciam
incontornveis. Dessa forma, argumentaram aqueles autores, haveria um amplo espao
para prticas polticas inovadoras, que ampliassem e institucionalizassem novos canais de
dilogo social, os quais poderiam igualmente se tornar espaos sociais de presso e reivin-
dicao. Como pano de fundo, conceitos como esfera pblica (difundido a partir da obra
de Habermas) ou cidadania ampliada contriburam decisivamente para permitir a gradual
ascenso da viso participativa no debate sobre o signifcado da democracia no mundo
moderno. A participao social seria, assim, o requisito processual necessrio para garantir
no apenas maiores chances de redistribuio de poder, mas, e em especial, para ampliar a
responsabilizao dos governantes (accountability), ou seja, a maneira como os diferentes
detentores do poder poltico justifcam a si prprios e, particularmente, as suas decises,
tomadas em nome da comunidade poltica.
Finalmente, nos ltimos tempos, notadamente a partir dos anos 1990, a democracia
deliberativa vem emergindo com desenvoltura terica e at mesmo inspirando diversos
experimentos em muitos pases (como o chamado oramento participativo, que tem
como paradigma o caso da cidade brasileira de Porto Alegre). Chambers (2003, p. 308,
traduo nossa) sintetizou com preciso o signifcado da expresso, apontando os seus
vetores essenciais:
[] Uma teoria democrtica centrada no argumento [talk-centric] substitui uma teoria de-
mocrtica centrada no voto [voting-centric]. Teorias centradas no voto veem a democracia
como o lugar no qual preferncias e interesses consolidados competem via mecanismos
justos de agregao. Em contraste, a democracia deliberativa foca no processo comuni-
cativo de formao da opinio e do interesse que precede a votao. Responsabilizao
[accountability] substitui o consenso como o conceito-chave da legitimidade.
Em resumo, no se estendendo a outros aspectos relevantes, dois aspectos centrais
interessam mais diretamente aos propsitos deste captulo. Primeiramente, destacar que
as teorias democrticas deliberativas so assumidamente normativas, assim se distan-
ciando radicalmente de um dos argumentos fundacionais do elitismo democrtico. O res-
surgimento normativo aceito por tais teorizaes, dessa forma, vem implicando intensos
debates sobre os focos morais e sua razoabilidade nos tempos modernos. Por analogia, e
em face do objetivo principal deste artigo, assim como a tirania da maioria foi tema que
inspirou diversas anlises sobre a democracia, modernamente os interesses polticos dos
grupos sociais rurais poderiam contestar a tirania urbana, a qual minimiza a alocao de
fundos pblicos destinados ao mundo rural.
O outro aspecto enfatiza a centralidade de um processo social, a deliberao pelos
membros da comunidade poltica, o que no elimina a necessidade de representao, mas
(pelo menos teoricamente) representa um avano poltico potencial extraordinrio fun-
damentalmente porque espaos deliberativos, quando concretizados, permitem a igual
concretizao dos mecanismos efetivos de responsabilizao dos agentes estatais, o que
gradualmente empresta mais transparncia aos processos polticos e, em sua essncia, per-
mite democratiz-los radicalmente. A democracia, dessa forma, encontra em nossos dias,
fnalmente, a sua justifcao moral sob um manto de legitimidade social, pois essa seria
construda por meio de um debate entre iguais, transparente e assentado em argumentos
racionais enfm, pela deliberao em seu signifcado conceitual mais amplo. Mas um pro-
cesso argumentativo que, nas sociedades modernas e urbanizadas atende cada vez mais
aos interesses dos diversos coletivos sociais que vivem nas cidades, e cada vez menos aos
interesses (e necessidades) do territrio rural e suas populaes.
Em relao tese principal deste captulo, o que pode produzir essa linha de
evoluo do ideal democrtico quando transformado em prticas sociais, deliberaes
polticas e sistemas de governo? Muito provavelmente, como demonstram as histrias
sociais e polticas de muitos pases, a rpida perda de visibilidade social e de capacidade
de infuncia do mundo rural sobre os destinos de uma dada sociedade. Com a redu-
o drstica da populao mais diretamente relacionada s regies rurais e produo
agrcola, sobretudo quando so computados os efeitos da transformao econmica e
tecnolgica das atividades agropecurias (como esboado na seo anterior), o rural
torna-se marginal nos debates principais da sociedade, e as decises polticas, cada vez
mais, centram-se nas demandas sociais tipicamente urbanas. Sem fora poltica, impro-
vvel que grupos sociais rurais possam, assim, manter qualquer capacidade de alterar a
ordem vigente nas regies rurais, inclusive a estrutura fundiria. Por tal razo, democracia
e reforma agrria so, de fato, incompatveis.
Processos de redistribuio de terra, como antes esboado, refetem tempos de
governos autoritrios e, assim, capazes de impor mecanismos de transferncia de proprie-
dade para alterar a estrutura fundiria do Pas. Sob regimes democrticos, e com o jogo da
poltica inclinado na direo das cidades e dos interesses sociais urbanos, quase impos-
svel que qualquer processo de reforma agrria possa ser conduzido com sucesso. Ainda
que sob a situao ideal da democracia deliberativa, os argumentos em disputa sempre
devero privilegiar as maiorias urbanas, especialmente se a manuteno de estruturas de
propriedade da terra, mesmo que altamente concentradas, no representarem ameaas
reais a essa ordem democrtica.
Consideraes fnais
Este captulo procurou analisar a trajetria brasileira de um tema do passado, a
questo agrria, e, em seu bojo, a reforma agrria. Argumentou-se que essa poltica gover-
namental sequer foi realizada em tempos anteriores, por meio de uma defnio conceitual
precisa; mais ainda, jamais ser realizada em algum tempo futuro, fundamentalmente por
falta de interesse social. Dessa forma, embora os reclamos por sua concretizao estejam
presentes nas manifestaes de diversas personalidades, autoridades, lderes e estudiosos,
a reforma agrria poder ser, provavelmente, o mais vistoso tema ligado ao passado agrrio
do Pas a perder a sua visibilidade pblica e interesse social nos anos vindouros. E, se assim
for, tambm estar desaparecendo, por extenso lgica, a prpria questo agrria brasi-
leira, pois esta ltima esteve, no caso brasileiro, quase sempre relacionada aos confitos
decorrentes da concentrada distribuio fundiria, a origem da desigualdade social no
campo.
O captulo discutiu inicialmente o signifcado da expresso questo agrria, su-
gerindo ser esse um tema exclusivo das tradies intelectuais e polticas da esquerda.
Argumentou-se que o registro dessa expresso no Brasil tem sido marcado por uma
sucesso de equvocos, devidos especialmente ao desconhecimento da prpria obra
de Marx, um autor que, na realidade, manteve pouco interesse sobre as transformaes
operadas no mundo rural em decorrncia de processos de expanso capitalista. Poste-
riormente, o captulo discutiu, ainda nessa seo, a expresso imediatamente associada,
a reforma agrria. Nesse caso, enfatizou-se ter sido esse um assunto candente no plano
internacional apenas no ps-guerra e at a dcada de 1970, tendo se esmaecido politi-
camente nas dcadas posteriores, quando sua aparente necessidade social foi deixando
de ser manifesta. O caso brasileiro, portanto, ao promover um processo de redistribuio
de terras nos ltimos tempos, uma exceo mundial. E foi comentado que, de acordo
com o rigor conceitual, no houve, de fato, nenhum processo de reforma agrria no
Pas, mas apenas processos de redistribuio de terras adquiridas pelo Estado. Se antes
ainda existia algum laivo de reforma agrria, pois a lei atribui ao Estado a prerrogativa
da desapropriao do imvel rural, posteriormente (e em decorrncia da modernizao
tecnolgica das atividades produtivas agropecurias), at mesmo esse aspecto foi sendo
abandonado e, nos ltimos 10 anos, a poltica de redistribuio de terras tornou-se exclu-
sivamente uma poltica de aquisio ou de arrecadao de terras destinadas formao
de novos assentamentos rurais.
As duas sees seguintes do captulo dedicaram-se a analisar focos distintos do tema
geral. A segunda parte indicou que as transformaes econmicas e tecnolgicas dos l-
timos 15 a 20 anos, na prtica, sepultaram defnitivamente a questo agrria brasileira, es-
pecialmente se os processos sociais forem adicionados ao quadro de anlise. E a seo fnal
do captulo rediscutiu as relaes entre a reforma agrria e o aprofundamento democrtico
no Brasil, defendendo uma inverso da negatividade antes defendida por quase todos os
estudiosos do assunto. Neste captulo, pelo contrrio, argumentou-se que a consolidao
de um regime democrtico no Brasil cria inmeros caminhos polticos para os grupos de
produtores rurais que se julgarem ameaados por atos desapropriatrios do Estado, o que
seria tpico de regimes democrticos. Como antes salientado, a reforma agrria representa
um ato de fora irrecorrvel, que seria o apangio de tempos passados e regimes societrios
mais centralizadores e autoritrios, uma poltica governamental cujas facetas principais so
cada vez mais incompatveis com sociedades em que os aparatos democrticos oferecem
muitas formas de proteo queles atos. Se a esse fato for adicionada a desenvoltura eco-
nmica e comercial da agropecuria, parece ser mesmo indiscutvel que, na atualidade, a
questo agrria submergiu e, com ela, tambm desaparece a reforma agrria certamente
para sempre na histria brasileira.
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Captulo 3
Governana de terras e a
questo agrria no Brasil
Captulo 3
Captulo 3 Governana de terras e a questo agrria no Brasil 727
Introduo
Neste incio de sculo, o Brasil apresenta o seguinte quadro: de um lado, crescimento
econmico, instituies slidas em vrias reas e melhora na situao social, e, de outro,
precria situao fundiria, rural e urbana, no tendo ainda sido resolvidas questes ele-
mentares, que a maioria dos pases desenvolvidos enfrentou ainda nos sculos 18 e 19.
No mundo rural, a grande concentrao da propriedade da terra e a elevada ociosi-
dade da terra, associadas a vrios tipos de confitos rurais derivados da disputa pela posse
ou pelo uso da terra, demonstram que a questo agrria brasileira ainda precisa ser enfren-
tada. Os constantes confitos, que muitas vezes resultam em vtimas, a existncia de posses
e de apossamentos
1
, a grande possibilidade de fraude nos processos de registro de terras,
a completa ausncia de controle sobre as compras de terras por parte de estrangeiros e a
constante necessidade de atualizar cadastros para impedir o desmatamento na Amaznia
so, todos eles, sintomas de que uma faceta da questo agrria est associada inseguran-
a jurdica relativa propriedade da terra.
Na rea urbana, por sua vez, verifca-se que quase 40% da populao brasileira vive
de forma precria em favelas, cortios e loteamentos clandestinos. O que est por trs
1
Estima-se que, apenas no Piau, 2,2 milhes de hectares do cerrado, dos 8 milhes de terras devolutas, foram
ocupados de forma ilcita nos ltimos anos.
desses fatos a possibilidade de especulao com terras, que uma das atividades mais
rentveis e com menor risco do Pas. Esses processos s sero combatidos de forma efetiva
se a sociedade, em conjunto com os rgos competentes, assumir a governana dos mer-
cados de terra.
O crtico problema agrrio brasileiro no sculo 21 tem suas origens no padro de
ocupao e de desenvolvimento do Pas. As solues legais e institucionais, por mais que
tentassem enfrentar o problema, no mais das vezes agravavam-nos. Historicamente, a rea-
lidade fundiria brasileira foi marcada pela existncia de regulao formal, mas, no tendo
sido aplicada integralmente, as regras do acesso terra tornaram-se frgeis e incipientes.
A Lei de Terras de 1850 j tinha os seguintes objetivos que regularizavam a proprie-
dade: ordenar a apropriao territorial no Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro
de terras; e tornar a terra uma garantia confvel para emprstimos. No foi isso, porm, o
que aconteceu: a terra, rural ou urbana, permanece at o presente momento apenas com
controles que procuram garantir a propriedade, mas que nem regulam a propriedade nem
seu uso. Se, at agora, no h nem cadastro dos imveis privados, nem das terras pblicas
(devolutas ou outras), quanto mais alguma forma de regulao social adequada! Portanto,
com esse quadro, a terra passvel de qualquer tipo de utilizao pelos proprietrios, desde
a especulativa, passando pela produtiva, at a predatria. At hoje, o Estado no tem noo
de quanta terra lhe pertence; alis, nem mesmo as terras devolutas, defnidas na Lei de
Terras de 1850, foram discriminadas.
As consequncias desse processo so bastante abrangentes: desde gerar uma das
maiores concentraes de propriedade de terras no mundo, at um dos mais expressivos
processos de excluso do acesso terra, tanto rural quanto urbana. Alm disso, essa forma
de ocupao sem regras explcitas fez que a grande propriedade prevalecesse nos vrios
segmentos do agronegcio, e nem sempre da forma mais produtiva ou efciente. Esse mes-
mo padro de ocupao acabou por estabelecer fronteiras entre ricos e pobres, determinar
o desenvolvimento tecnolgico setorial e a organizao da produo, e at mesmo defnir
regies urbanas mais ou menos valorizadas e/ou preservadas.
Da vir a primeira questo que o presente captulo quer responder: que papel o
tipo de propriedade da terra prevalecente exerce no desenvolvimento econmico? Essa
discusso ser efetuada no item A propriedade da terra e o desenvolvimento. A principal
concluso desse item de que o grau de concentrao da propriedade da terra exerce um
papel decisivo na forma de desenvolvimento, mas essa historicamente determinada.
Na medida em que o momento histrico brasileiro de fazer a ruptura na direo de
uma propriedade da terra menos concentrada j passou, preciso que se criem mecanis-
mos que estanquem o processo de ocupao especulativa e predatria das terras no Pas e,
talvez no futuro, colocar limites ocupao de reas por um agente econmico.
O principal problema do Pas a ausncia de mecanismos concretos que regulem a
propriedade, o uso e a ocupao do solo rural e urbano brasileiro. E essa falta de regulao,
efetiva (e no de regras), decorre das e determinada pelas possibilidades de se especular
com terras isto , ganhar dinheiro com a compra, a manuteno, a transformao e a
posterior revenda de terras, em qualquer de suas formas.
O primeiro passo para melhorar a governana fundiria no Brasil passa pela compre-
enso da estrutura atual de governana e pelo potencial de sua transformao para atingir
os objetivos acima citados.
No item A crtica situao agrria brasileira, ser mostrado que a questo agrria
brasileira no foi solucionada, principalmente porque o Estado brasileiro no foi capaz
de regular a propriedade da terra. Isto , mostrar que parte signifcativa dos problemas
crnicos de uso e ocupao do solo rural e urbano na realidade brasileira decorre da falta
de regulao/governana adequada nesses mercados.
O item A regulao e a governana da terra tratar teoricamente das razes por
que a terra objeto de especulao, e concluir que o Estado tem um papel crucial na sua
regulao. Essa seo evidencia a evoluo da legislao e das regras que foram criadas
para regular o acesso terra ou coibir a especulao com a terra, tendo como resultante um
quadro catico de administrao fundiria e, portanto, de ausncia de regulao fundiria.
O prximo item, Impactos econmicos da adequada governana fundiria, mostra as
consequncias de uma adequada governana fundiria, isto , fazendo uso de um bom ca-
dastro e de polticas de terras voltadas ao seu uso sustentvel, haveria melhoras em vrias
esferas, desde as produtivas at as sociais e ambientais.
O item Consideraes fnais tem como objetivo indicar as principais aes que tm
de ser implementadas para a construo de um quadro institucional de governana fun-
diria adequado realidade brasileira, que ajude a equacionar a questo agrria brasileira.
A propriedade da terra e o desenvolvimento
Furtado (citado por SZMRECSNYI, 2010)
2
entendia que a estrutura fundiria, muito
desigual no Brasil, era um dos principais motivadores do seu subdesenvolvimento. H certa
controvrsia sobre o impacto da distribuio e da forma de regulao da propriedade da
2
Neste texto, o ltimo de Tams Szmrecsnyi, publicado postumamente, ele apresenta uma sntese da viso de
Furtado sobre o papel da estrutura fundiria no desenvolvimento do Pas.
terra sobre o desenvolvimento e o crescimento econmico
3
. Dois estudos empricos recentes
merecem ser destacados: o de Alesina e Rodrik (1994) e o de Deininger (2003). Alesina e Ro-
drik (1994, p.485), com base em dados referentes a 49 pases, onde buscavam a relao entre
a distribuio da renda e da terra e o crescimento econmico, afrmaram: nossos estudos
empricos do suporte s seguintes hipteses: elas indicam que a desigualdade de renda e
da propriedade tem impactos negativos no posterior crescimento econmico subsequente.
Certamente os estudos desenvolvidos por Deininger (2003) mostram claramente que
a forma da distribuio da propriedade da terra tem um impacto na taxa de crescimento
econmico de longo prazo, medido pelo PIB, desses pases (Figura 1).
A forma da distribuio da terra e de outros ativos, pela sua importncia nas socie-
dades modernas e mais ainda nos pases em desenvolvimento, onde, frequentemente,
o principal ativo de portflio , exerce um papel preponderante no seu desenvolvimento.
A maneira como os direitos terra so defnidos afeta, portanto, no apenas os retornos de
investimentos especfcos, a direo e a magnitude das inovaes tcnicas, como tambm
a maneira como os ganhos de aumentos exgenos em valores de terra sero distribudos,
por meio de investimentos em infraestrutura, melhores oportunidades para o comrcio e
crescimento econmico em geral.
Nas palavras de Deininger (2003),
Entre pases, regresses no s ilustram que a garantia dos direitos de propriedade tem
um impacto signifcativo no crescimento global (KEEFER; KNACK, 2002), mas tambm
que o acesso inicial aos ativos afeta os resultados subsequentes (BIRDSALL; LONDONO,
1997; DEININGER; SQUIRE, 1998; RODRIK, 1998). A Figura 1 ilustra isto grafcamente, des-
tacando que, durante 1960-2000, pases que tinham uma distribuio mais igualitria da
terra tendiam a ser caracterizados por nveis mais elevados de crescimento econmico.
Este padro geral confrmado se mais sofsticadas tcnicas de painel so utilizadas e
outras variveis de controle, incluindo a desigualdade da educao, so includas (DEI-
NINGER; OLINTO, 2000). (citados por DEININGER, 2003, p.66, traduo nossa).
O que Deininger (2003) tambm deixa claro que a distribuio da propriedade
historicamente determinada, isto , h momentos nos quais a interao entre fatores
econmicos e polticos permite que seja feita uma mudana radical na estrutura da pro-
priedade de um pas ou regio.
Os economistas clssicos, como Smith, David Ricardo e Malthus, percebiam o poder
que os proprietrios de terra tinham na Gr-Bretanha e seu papel no seu desenvolvimento
3
O livro-texto Agricultura e desenvolvimento econmico, de Ghatak e Ingersent (1984), merece ser citado, pois
coloca a questo da concentrao da propriedade da terra como um dos determinantes do desenvolvimento
dos pases. Alm daqueles, cabem ser citados: Deininger e Feder (2009), World Bank Report 2008 (BANCO
MUNDIAL, 2007), entre outros.
Figura 1. Relao entre distribuio da terra e crescimento do PIB em vrios pases.
Nota: O coefciente de Gini mede o grau de concentrao (desigualdade) de uma varivel em uma distribuio de seus elementos.
Ele compara a curva de Lorenz de uma distribuio emprica classifcada com a linha da igualdade perfeita. Essa linha assume que
cada elemento tem a mesma contribuio para a soma total dos valores de uma varivel. Os intervalos de coefciente de Gini variam
entre 0, onde no h nenhuma concentrao (perfeita igualdade), e 1, onde h concentrao total (desigualdade perfeita).
Fonte: Deininger e Squire (1997) e diversas bases de dados do Banco Mundial.
econmico, pela maior ou menor renda da terra (decorrente do poder de seu monoplio)
obtida. Para Ricardo, o aumento da renda da terra vis--vis os lucros poderia causar proble-
mas ao crescimento econmico, em razo dos menores nveis de investimento por parte
dos capitalistas.
Foi Marx, porm, na sua obra O capital, quem mostrou o fundamental papel exer-
cido pela criao da propriedade privada da terra no surgimento do capitalismo. Ou seja,
na acumulao primitiva, o processo de expropriar as terras comunais e da igreja foi um
mecanismo para a constituio da moderna propriedade da terra, no qual, porm, a luta
de classes acabou por estabelecer uma dada forma de organizao do campo e da proprie-
dade da terra.
Por seu turno, Lnin, na sua obra clssica Capitalismo e agricultura nos Estados Unidos,
visando identifcar o melhor caminho para o desenvolvimento da Rssia, mostrou que a
estrutura fundiria surgida em decorrncia da forma da transio para o capitalismo exer-
ceria um papel crucial nas duas principais vias de desenvolvimento: a) a prussiana, baseada
em grandes propriedades voltadas ao mercado externo e com trabalhadores contratados,
gerando um desenvolvimento desigual e excludente; e b) a americana, ancorada em
pequenas propriedades e mo de obra familiar, com agricultura para o mercado interno,
ocasionando um desenvolvimento participativo e inclusivo.
Moore Junior (1966) foi quem melhor mostrou o papel da propriedade e das clas-
ses agrrias na transio dos pases de sociedades feudais para o mundo moderno, entre
os sculos 16 e 20, processo por ele chamado de modernizao. Segundo Moore Junior
(1966), as principais caractersticas agrrias que, combinadas, determinaram as vias de
desenvolvimento foram:
a) Desenvolvimento da agricultura comercial e do poder da aristocracia propriet-
ria de terras.
b) Poder poltico da burguesia nascente e dos trabalhadores urbanos.
c) Participao dos camponeses no processo de modernizao.
Trs foram os caminhos bsicos que os pases trilharam para a modernidade: a) as
revolues burguesas, ocorridas ao longo dos sculos 16, 17 e 18, na Gr-Bretanha, na
Frana e nos Estados Unidos; b) as revolues vindas de cima, ocorridas nos sculos 19 e
20, na Alemanha, na Itlia e no Japo; e c) as revolues camponesas, todas ocorridas no
sculo 20, na Rssia e na China.
Nas primeiras as revolues burguesas , o crescimento da produo mercantil fez
surgirem as classes burguesas (burguesia em si, trabalhadores urbanos e produtores rurais
modernos), que eram sufcientemente fortes para, em conjunto, enfrentar, frequentemente
de forma violenta, o poder da velha aristocracia e o poder real, e, assim, estabelecer uma
nova ordem poltica e econmica, assim como uma nova agricultura. Nessa, a aristocracia
e os proprietrios de terras, ao perderam poder e privilgios, perderam, tambm, partes
signifcativas de suas propriedades. Esse processo passou a gerar simultaneamente a regu-
lao fundiria, como parte do novo pacto.
Nas sociedades em que a produo mercantil teve maior difculdade de se genera-
lizar, e as classes burguesas no tiveram fora suciente para enfrentar os interesses retr-
grados dos proprietrios e seus aliados, elas negociaram com os militares e impuseram aos
primeiros, sem enfrent-los, a transio para o mundo moderno. Nesses pases, tambm os
camponeses foram frequentemente sobre-explorados. Os resqucios da fora poltica dos
proprietrios perpetuam-se, assim, de vrias formas, incrustados na sociedade e na poltica,
sempre cobrando seus dividendos. Algumas consequncias desses arranjos so sociedades
com a propriedade da terra menos democratizada e sistemas polticos autoritrios.
No outro extremo, esto os pases que passaram por revolues camponesas (Rssia e
China
4
), frutos de frgeis burguesias e agriculturas comerciais, do forte poder real e das aris-
tocracias rurais, e da superexplorao dos camponeses. Esse conjunto de fatores criou um
campo frtil para as revoltas camponesas, que desarticularam as classes dominantes no campo
e deram um fm propriedade privada, assumindo o Estado a total regulao da propriedade.
Nessas vias de desenvolvimento, quando as foras polticas permitiram, nas revolu-
es burguesas e nas camponesas, ocorreram processos generalizados de redistribuio
de terras, que permitiram um novo caminho de desenvolvimento, baseado nessa forma de
democratizao da terra. Mais tarde, ainda no sculo 20, outros tantos pases passaram por
reformas agrrias, que tinham, entre outros objetivos, romper com a fora das aristocracias
agrrias e com os limites que elas colocavam ao desenvolvimento econmico. Coreia do
Sul, Japo e Taiwan experimentaram essas reformas, que se deram em uma situao de
exceo, sob o domnio poltico e econmico dos EUA, praticamente ditatorial, aps as
derrotas sofridas pelos pases do Eixo na Segunda Grande Guerra.
Isso mostra uma vez mais que inegvel que a forma de acesso terra (tipo de pro-
priedade preponderante) exerce um papel decisivo no tipo de desenvolvimento do pas, e
que isso historicamente determinado.
No h indcios de que, no Brasil, no horizonte visvel, venha a ocorrer um processo
radical que permita uma mudana na estrutura da propriedade da terra. Apresentam-se
aqui evidncias de duas ordens:
a) Entre 1995 e 2009, foi executada uma reforma agrria signifcativa, que assen-
tou quase 1 milho de famlias em aproximadamente 75 milhes de hectares.
Essa reforma agrria, baseada na legislao vigente, ocorreu em decorrncia
de movimentos sociais, particularmente do MST, cujos membros, na forma de
acampamentos, instalaram-se em terras ociosas, pressionando o governo a
executar a reforma. Os antigos proprietrios, em razo dos mecanismos de com-
pensao, no foram penalizados no processo de reforma agrria. No houve,
porm, nenhuma alterao no ndice de Gini, nem se modifcou a fora poltica
dos proprietrios de terras.
4
Certamente Mxico e Cuba podem ser includos nessa categoria.
Tabela 1. Nmero de acampados e de ocupaes de sem-terra no Brasil, durante vrios anos.
Ano
Acampamentos Ocupaes
Nmero Famlias Nmero Famlias
1995 n.d. n.d. 146 30.746
2000 n.d. n.d. 390 64.497
2005 90 17.233 437 54.247
2010 36 3.579 180 16.858
2012 13 857 238 22.063
n.d. = no disponvel
Fonte: Confitos no campo Brasil (2014).
b) Os acampamentos e as ocupaes dos sem-terra, que eram os principais me-
canismos de presso dos movimentos sociais, diminuram signifcativamente
desde seu auge, no incio dos anos 2000, como se atesta pela Tabela 1.
Portanto, no horizonte visvel, uma reforma agrria que modifque drstica e efetiva-
mente a distribuio da propriedade da terra, gerando sua democratizao, que, alm de
benfca do ponto de vista social, geraria maior efcincia econmica, no deve ocorrer no
Brasil. A situao agrria continua, porm, crtica no Pas, como se mostrar no item subse-
quente, nas suas vrias dimenses, requerendo efetiva interveno do Estado, mas numa
direo diferente: da efetiva governana e/ou da regulao da propriedade da terra. Num
contexto de maior governana do Estado, vrias polticas so utilizadas, sendo a reforma
agrria apenas uma das polticas de gesto fundiria.
A crtica situao agrria brasileira
inaceitvel que, em pleno sculo 21, quando o Brasil caminha frmemente na di-
reo de constituir uma das potncias econmicas mundiais, vrios aspectos da situao
agrria ainda se encontrem em estado crtico. Ademais, a imagem do Brasil duramente
maculada na mdia internacional a cada vez que so noticiados os seguintes fatos: enor-
mes confitos pela posse da terra, que resultam, muitas vezes, em morte, a elevadssima
concentrao da propriedade da terra e o desmatamento da Floresta Amaznica. Todas
as trs decorrem da questo agrria, que nasceu no processo de colonizao, e que, at a
presente data, no foi enfrentada. Todos esses problemas associam-se ao fato de o Pas ter
um conjunto de regras vinculadas propriedade da terra, as quais ou no so devidamente
aplicadas ou so insufcientes, no concretizando, dessa forma, uma adequada governana
de terras no Pas: a) ausncia de cadastro de terras; b) possibilidade de qualquer indivduo
se apossar da terra e regulariz-la; c) ausncia de tributo sobre a terra; e d) possibilidade de
se especular continuamente com terras.
Confitos agrrios
A Tabela 2, mostra que, ao longo da primeira dcada deste sculo, os confitos origina-
dos na disputa pela terra persistem em valores bastante elevados. Observa-se, pela mesma
tabela, que h em torno de mil ocorrncias por ano, que o nmero de pessoas envolvidas,
nos ltimos trs anos, foi de mais de 300 mil, e que os episdios culminaram, muitas ve-
zes, em dezenas de mortes. Portanto, inegvel a existncia de uma questo agrria na
dimenso de que existe violncia no campo, mas esse confito decorre fundamentalmente
da ausncia de mecanismos que garantam os direitos posse ou propriedade da terra no
Pas. Considerando o padro de ocupao da terra no Pas
5
e o quadro institucional criado
para garantir os direitos de propriedade, constata-se que aos detentores desse direito no
dada segurana sufciente, causa da maior parte dos confitos.
5
Vide Reydon (2007) e Silva (1997), entre outros, que mostram que o padro de ocupao da terra no Pas deu-se
por meio da posse, que, para os menos poderosos, nem sempre apresentava garantias.
Tabela 2. Confitos em torno da terra no Brasil.
Ano
Nmero de
confitos
Pessoas
envolvidas
rea com confito
(ha)
Nmero de
assassinatos
2004 1.801 965.710 5.069.399 39
2005 1.881 803.850 11.487.072 38
2006 1.657 703.250 5.051.348 39
2007 1.538 612.000 8.420.083 28
2008 1.170 354.225 6.568.755 28
2009 1.184 415.290 15.116.590 25
2010 1.186 315.935 13.312.343 34
2011 1.363 600.905 14.410.626 29
2012 1.364 648.515 13.181.570 36
Fonte: Confitos no Campo Brasil (2014).
Concentrao da propriedade da terra
Uma das facetas da grave situao fundiria brasileira o elevado grau de concentra-
o da propriedade da terra, como se pode atestar na Tabela 3, a seguir. O Brasil um dos
pases com maiores ndices de concentrao de terras, apesar dos esforos em contrrio,
para a sua democratizao/distribuio por meio da reforma agrria. O ndice de Gini da
propriedade continua no nvel de elevados 0,85, e sem apresentar sinais de queda. A parti-
cipao na rea total dos 50% menores estabelecimentos agropecurios continua na faixa
de 2,3%, enquanto os 5% maiores estabelecimentos somam mais de 69,3% do total das
terras. So informaes que atestam o elevadssimo grau de concentrao da terra no Pas,
a despeito da extensa reforma agrria executada.
Tabela 3. Estrutura fundiria dos estabelecimentos agropecurios do Brasil.
Item 1975 1985 1995/1996 2006
Nmero de estabelecimentos (milhes) 5,0 5,7 4,8 4,9
rea total (milhes de hectares) 323,9 369,6 353,6 294,0
rea mdia (ha) 64,9 71,7 72,8 67,1
ndice de Gini 0,855 0,859 0,857 0,856
rea dos 50% menores (%) 2,5 2,4 2,3 2,3
rea dos 5% maiores (%) 68,7 69,7 68,8 69,3
Fonte: IBGE (2006).
A elevada concentrao da propriedade da terra no Pas a principal fonte da grande
desigualdade social e econmica e de parte signifcativa da sua pobreza rural
6
, principal-
mente em decorrncia da excluso social, na medida em que os mais pobres no tm
acesso terra.
O prprio padro de ocupao de terras urbanas tambm tem sua origem na grande
concentrao das terras rurais, participando ativamente dos processos de excluso e po-
breza urbanas. Alm disso, a ausncia de limites ao acesso terra e de regulao fundiria
exclui qualquer iniciativa de dar incentivos ao agronegcio, em termos de utilizao mais
6
Deininger (2003) e Lipton (2009), com base em inmeras experincias internacionais, mostram, com argumentos
distintos, que a democratizao do acesso terra a principal poltica para minimizar a pobreza rural e gerar um
modelo de desenvolvimento mais inclusivo e participativo.
efciente do solo. Mantm-se, assim, um padro de explorao da terra baseado na grande
abundncia de terras, sem aumentos signifcativos da produtividade
7
.
Exemplos disso so a elevada ociosidade e/ou o baixssimo grau de utilizao das
terras agrcolas, e o baixssimo ndice de lotao mdia da pecuria de corte do Pas, que
apenas um pouco superior a uma unidade animal por hectare, signifcativamente abaixo
dos ndices indicados pelos rgos tcnicos. Outra dimenso da grande concentrao de
terras no Pas a alta aquisio de terras por estrangeiros. Isso apenas possvel num pas
onde a questo agrria no est resolvida.
Desmatamento da Floresta Amaznica
O persistente e elevado volume de desmatamento da Floresta Amaznica tambm
ocorre em virtude da ausncia de soluo da questo agrria brasileira, particularmente a
ausncia da regulao da propriedade da terra. Segundo a FAO (2010),
o Brasil perdeu uma mdia de 2,6 milhes de hectares de forestas por ano nos ltimos 10
anos, comparado com uma perda anual de 2,9 milhes de hectares anuais na dcada de
90; na Indonsia as perdas foram de 500 mil hectares no perodo de 2000-2010 e de 1,9
milho de hectares no perodo de 1990-2000.
A Figura 2, que consiste no levantamento do desmatamento da Amaznia com base
em imagens de satlite, evidencia que o desmatamento nos ltimos anos girou em torno
de 6,4 milhes de hectares e 7,4 milhes de hectares, caindo a menos de 5 mil quilmetros
quadrados no ano de 2012, o que representa uma melhora substantiva, mas ainda um
desmatamento muito elevado para um bioma com as caractersticas do amaznico.
Como mostrado anteriormente, o desmatamento da Amaznia fruto da continui-
dade da tradicional forma de expanso da fronteira agrcola brasileira, com a ocupao de
terras virgens (privadas ou pblicas), a extrao de sua madeira de lei, a instalao da pecu-
ria
8
extensiva

e, posteriormente, o desenvolvimento de uma agropecuria mais moderna.
Essas atividades econmicas exercem o papel de gerar renda e legitimar a ocupao dos
novos proprietrios em curto prazo, quase sem necessidade de recursos
9
. A longo prazo, as
7
Reydon e Guedes (2006) mostram como o conjunto da estratgia da empresa sucroalcooleira Cosan baseado
no seu processo de aquisio de terras, inclusive as ligadas a inovaes tecnolgicas. E no h qualquer incentivo
ao uso mais racional do solo.
8
Reydon (2011b) mostra que o principal motor da pecuarizao a existncia de muita terra devoluta passvel
de ser apropriada, associada possibilidade de, a baixos custos, instalar a pecuria, tornando o desmatamento
uma estratgia de valorizao do capital imbatvel. Em levantamento recente, o Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais (Inpe) mostrou que 62,2% dos quase 720 mil de quilmetros quadrados desmatados foram ocupados
por pastagens.
9
Com frequncia, so esses mesmos ocupantes que se utilizam de mo de obra escrava.
Figura 2. Desmatamento anual na Amaznia Legal (km
2
ano
-1
).
Fonte: Projeto Prodes (2014).
terras ou permanecem com pecuria mais intensiva, ou, se existir demanda, so converti-
das para gros ou outra atividade econmica.
O que importa, porm, que existe a expectativa de que haver demanda por essa
terra
10
, para ser utilizada em algum momento do futuro, fazendo seus preos elevarem-se
signifcativamente. E quanto mais prxima da utilizao produtiva, maior a valorizao
dessas terras.
Especulao com terras
A possibilidade de especulao com terras, com ganhos econmicos expressivos,
o cerne da questo agrria brasileira que necessita ser enfrentado. Como mostrado em
Reydon e Cornlio (2006), os preos da terra do Brasil alcanaram, em alguns momentos ao
longo das dcadas de 1980 e 1990, valores mais elevados que os dos EUA e da Argentina.
Na Figura 3, abaixo, observa-se que o preo mdio da terra de lavouras no Brasil atinge
valores bastante elevados, tomando-se em conta que a mdia brasileira incorpora terras da
Amaznia e do Nordeste com preos muito baixos.
A realidade agrria brasileira mostra que, em termos econmicos, a no regulariza-
o da propriedade da terra tem permitido, aos seus proprietrios, trs tipos de ganhos
10
Essa decorrente do aumento de preos da arroba do boi gordo, da soja ou at mesmo do anncio que o
Pas ser o maior produtor de lcool do mundo. Em perodo recente, esses fatores convergiram, fazendo que a
demanda por terras crescesse ainda mais, e seus preos tambm, pressionando o desmatamento.
Figura 3. Preos de vendas de terras de lavoura (US$).
Fonte: AgraFNP (2013) e Fundao Getulio Vargas (2013).
puramente especulativos
11
, e, portanto, no efcientes do ponto de vista econmico, social
e ambiental com a terra. So eles: a valorizao autnoma no portflio; a transformao no
uso rural da terra de forestas em pastagens; e a transformao no uso da terra de rural
em urbana.
Valorizao autnoma no portflio
A terra no Brasil apresenta uma valorizao bastante elevada e representa ganhos
ou, pelo menos, a manuteno dos valores aplicados. Conforme Reydon e Cornlio (2006),
em alguns perodos, a terra valoriza-se mais que qualquer outro ativo. Mas, no conjunto
de um portflio, ela pode representar um ganho bastante signifcativo para seu portador.
H muitos proprietrios de terras cujas atividades produtivas geram retornos no muito
expressivos, mas eles, ainda assim, mantm-se na agropecuria, pois sabem que suas pro-
priedades se valorizaro mais do que qualquer outra aplicao econmica.
11
Especular aqui entendido como o processo no qual o agente econmico percebe a possibilidade de obter
ganhos no futuro com a aquisio ou a obteno de um ativo. Deve-se deixar claro que nem sempre a especulao
gera os resultados esperados. Para o caso da terra, importante frisar que, como h poucos custos associados
sua manuteno no portflio, essas perdas so mnimas, pois com frequncia h ou a urbanizao ou surtos
de ganhos produtivos com a terra. Portanto, a manuteno de terras no portflio depende mais da liquidez do
agente econmico. Essa, por sua vez, decorre da capacidade de prescindir da riqueza aplicada na terra ao longo
do tempo. A necessidade de utilizar a riqueza aplicada na terra, ou a real possibilidade de realizar os ganhos
especulativos, que determina o momento de venda e, consequentemente, se a especulao foi bem-sucedida.
Transformao no uso rural da terra: de forestas em pastagens
Qualquer pessoa que adquire ou ocupa a terra com foresta tem a clara percepo
que sua terra, isto , seu investimento, valoriza-se com o processo do desmatamento. Na
Tabela 4, observa-se inicialmente que os preos da terra com mata nos diferentes estados
variam entre R$ 148,00, no Estado do Amazonas, e R$ 968,00, no Estado de Mato Grosso
12
.
Observa-se a que os estados menos desmatados so os que tm os preos mais baixos
da terra, enquanto os estados de Mato Grosso, do Par e de Rondnia tm os preos mais
elevados. Mas a concluso mais importante que se tira da tabela que, em todos os esta-
dos, o desmatamento sempre valoriza, e signifcativamente, a propriedade, sendo que, na
mdia desses estados, o desmatamento mais que quadruplica o valor da terra. Isso ocorre
porque o preo da terra ainda fundamentalmente fruto das expectativas dos ganhos
produtivos decorrentes da agropecuria, e, nas terras desmatadas, ela pode ser explorada
imediatamente e sem custos com o desmatamento. Num caso extremo, como o do Acre, o
desmatamento multiplica esse valor por mais de nove vezes, enquanto, no Estado do Ama-
zonas, multiplica o valor da terra por quase seis vezes. Poucos investimentos tm retornos
to elevados quanto esses.
H que se levar em conta que esses proprietrios, alm do ganho patrimonial com o
desmatamento, tm os ganhos oriundos da venda da madeira (em Cotriguau, MT, estima-
se um retorno lquido de R$ 2.400,00/ha) e do seu uso econmico posterior (se ocorrer com
pecuria, gerar uma receita lquida adicional de mais de R$ 120,00/ha/ano
13
. Portanto, o
maior catalisador do desmatamento a combinao dos ganhos oriundos da valorizao
da terra, na sua converso de foresta em terra produtiva, com os ganhos oriundos da
madeira e da pecuria, estabelecidas posteriormente.
Esse processo de aquisio e desmatamento, que j muito rentvel em reas priva-
das, torna-se muito mais lucrativo nas terras devolutas, que, segundo estimativas
14
, repre-
sentam 42% do total da rea da Amaznia, onde ocorre a maior parte dos desmatamentos.
Isto , no apossamento das terras devolutas, os ganhos oriundos da madeira, da pecuria
e da valorizao da terra multiplicam-se, pois a terra, em si, sequer precisou ser adquirida,
apenas usurpada do patrimnio pblico
15
.
12
A metodologia do AgraFNP coleta preos mdios em regies homogneas dos estados citados, usando uma
terminologia no homognea. Para as matas, foram agregadas as chamadas matas, as matas de fcil acesso
e as de difcil acesso. Para as pastagens, foram utilizadas as pastagens formadas (de fcil e difcil acesso), as
pastagens formadas de alto suporte e as pastagens formadas de baixo suporte.
13
Vide Margulis (2003).
14
Estimativas de Shiki (2007) indicam que 42% das terras da Amaznia so devolutas.
15
Talvez algumas despesas com capangas, armas, advogados e os custos lcitos e ilcitos de regularizao da rea.
Tabela 4. Preos mdios de terras de matas e de pastagens no Estado do Amazonas (em R$/ha
correntes de 2012).
Estado
Mata Pastagem
Variao
(%)
(R$ ha
-1
)
Acre 214,50 2.075,80 967,4
Amap 360,00 1.579,00 438,6
Amazonas 148,75 971,33 653,0
Par 526,00 2.710,38 528,2
Rondnia 605,67 3.657,44 603,9
Mato Grosso 968,69 4.200,00 433,6
Mdia Norte 513,67 2.564,5 499,3
Fonte: AgraFNP (2012).
Transformao no uso da terra: de rural em urbana
O processo de parcelar o solo no Pas, a fm de gerar lotes urbanos, principalmente
para os mais pobres, sempre se deu pela ocupao de novas reas, normalmente as rurais,
sem o respaldo de qualquer tipo de regulao do uso do solo. Isso no signifca que as
instncias administrativas e legalmente responsveis, ou seja, as prefeituras, no tentem
faz-lo, mas que elas no tm os instrumentos nem a capacidade de faz-lo.
Reydon (2007), baseado em diversos autores, mostra que as cidades, particularmente
as pobres, vo se formando nas franjas das cidades maiores. Normalmente de forma ilegal,
na construo de loteamentos ilegais, que vo se legalizando medida que o Estado vai
levando a infraestrutura e atendendo a outras necessidades da populao, e vo se criando
mecanismos de regularizao fundiria.
A troca de atributos da terra de uso rural (medida em hectare) para urbano (medida
em metro quadrado) provoca uma elevada valorizao da terra, seja por meio de lotea-
mento regular, seja por clandestino. Um exemplo da valorizao da terra por intermdio da
incorporao de um loteamento regular foi calculado por Gonalves (2002), que estimou
os potenciais ganhos de um empreendimento imobilirio em Pedreira, municpio da re-
gio metropolitana de Campinas, SP. O autor calculou os ganhos por metro quadrado, com
base nos preos de terras rurais do IEA por hectare, e chegou aos valores, dependendo
do tipo de terra, entre R$ 0,25/m
2
e R$ 0,60/m
2
. Essa mesma gleba, parcelada em lotes no
mercado urbano, passaria a ter o preo entre R$ 70,00/m
2
e R$ 100,00/m
2
. Isso signifca que
a valorizao da terra, na transformao da terra (de hectare em metro quadrado), garante
um retorno de mais cem vezes para o loteador. Vale destacar que, nos loteamentos legais,
existe uma srie de custos transacionais que so impostos pelos rgos pblicos, alm das
normas de planejamento e urbanismo, que devem ser obedecidas para que o loteamento
seja aceito como regular perante o poder municipal.
Schlgl (2004) analisou o processo de ocupao clandestina nas reas de mananciais,
em um estudo da formao e consolidao de trs loteamentos clandestinos no distrito de
Parelheiros, na Bacia do Guarapiranga, So Paulo, entre os 68 cadastrados na Subprefei-
tura de Parelheiros. Na comparao dos preos de aquisio das glebas com os preos de
venda dos lotes urbanos, Schlgl (2004) chegou a resultados bastante semelhantes aos de
Gonalves (2002), com valorizaes da ordem de 288 vezes no Jardim Almeida e de mais 60
vezes nos outros dois loteamentos.
Uma vez mais se percebe que o Estado brasileiro no tem mecanismos para regular
os mercados de terras e, em razo disso, a questo agrria torna-se mais aguda, e os confi-
tos avolumam-se tambm no espao urbano.
A ausncia de regulao e/ou governana sobre a terra
A melhor evidncia da incapacidade que o Estado brasileiro tem de efetivamente
regular o mercado de terras a prpria Portaria n 558/1999 do Incra, que imps a todos os
proprietrios de imveis com mais de 10.000 ha a obrigao de apresentar documentao
comprobatria de seus imveis, conforme relata Di Sabbato (2001). Essa incapacidade
evidencia-se por dois aspectos: a) o prprio ato de ter de requerer a documentao, j que
o prprio Estado deveria deter as informaes bsicas de todos os imveis; e b) o fato de
1.438 (46,9%) dos 3.065 imveis no terem respondido, o que soma 46 milhes de hectares
(conforme se observa na Tabela 5).
Dos 3.065 proprietrios convocados, apenas 1.627 compareceram, implicando, com
isso, que 1.438 imveis (46,9%), perfazendo 46 milhes de hectares
16
, fossem excludos do
cadastro. Desses imveis, 49,6% localizam-se nos estados do Norte e do Centro-Oeste do
Brasil, em grande parte na Floresta Amaznica, como se observa na Tabela 5. Observa-se,
ademais, que, em todas as regies, h imveis suspeitos de grilagem.
Esses esforos, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, deram origem a
diversas publicaes, que mostram os problemas fundirios decorrentes da (des)regulao
da propriedade privada. Um dos resultados o relatrio Livro branco da grilagem de terras no
Brasil, Incra (1999), que mostra, de forma clara, com base em um levantamento preliminar
da situao fundiria brasileira, a ausncia de regulao da propriedade da terra no Brasil:
16
Vide Di Sabbato (2001) para mais detalhes.
Tabela 5. Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem. Brasil e regies.
Regio/UF N de imveis %
rea
(ha)
%
Brasil 1.438 100,0 46.156.619,4 100,0
Norte 128 8,9 5.477.825,1 11,9
Nordeste 152 10,6 4.247.183,1 9,2
Sudeste 187 13,0 7.208.982,5 15,6
Sul 29 2,0 690.607,9 1,5
Centro-Oeste 661 46,0 17.382.403,7 37,7
Endereo no informado 281 19,5 11.149.617,1 24,2
Fonte: Incra (2000 citado por DI SABBATO, 2001).
Em levantamento indito, o Incra est mapeando a estrutura fundiria do pas de modo a
localizar, um a um, os casos de fraude e falsifcao de ttulos de propriedade de terras. A
grilagem um dos mais poderosos instrumentos de domnio e concentrao fundiria no
meio rural brasileiro. Em todo o pas, o total de terras sob suspeita de serem griladas de
aproximadamente 100 milhes de hectares quatro vezes a rea do Estado de So Paulo
ou a rea da Amrica Central mais Mxico. Na Regio Norte, os nmeros so preocupantes:
da rea total do Estado do Amazonas, de 157 milhes de hectares, suspeita-se que nada
menos que 55 milhes tenham sido grilados, o que corresponde a trs vezes o territrio
do Paran. No Par, um fantasma vendeu a dezenas de sucessores aproximadamente
nove milhes de hectares de terras pblicas. (INCRA, 1999, p.2)
O mesmo relatrio do Incra (1999, p.15) aponta, de forma preliminar, as causas desse
problema, ao afrmar que:
A fraude foi historicamente facilitada por algumas brechas institucionais como, por exem-
plo, a inexistncia de um cadastro nico. Os rgos fundirios, nos trs nveis (federal,
estadual e municipal), no so articulados entre si. Ao contrrio do que ocorre em outros
pases, no Brasil no existem registros especiais especfcos para grandes reas. Os dados
dos cadastros federal e estaduais no esto cruzados e o cadastro federal, pela atual legis-
lao, declaratrio. A correio (fscalizao) sobre os cartrios deixa a desejar.
Em decorrncia desses levantamentos feitos pelo governo, a Justia iniciou algumas
aes para cancelar vrios ttulos registrados nos cartrios. No incio dos anos 2000, foram,
segundo Lima (2002), cancelados, em 14 comarcas do Estado do Amazonas, o equivalente a
48,5 milhes de hectares de propriedades registradas nos respectivos cartrios de registro
de imveis, demonstrando a fragilidade do sistema de registro de imveis no Brasil.
A ausncia de regulao da propriedade da terra no Brasil, que uma das facetas da
questo agrria, consiste na prtica do apossamento de terras, particularmente na Amaz-
nia, que pode ser observado na Figura 4, conforme Barreto etal. (2008). Os dados cadastrais
existentes, baseados nas declaraes dos proprietrios de terras que se cadastraram no
Incra, mostram que, em 2003, 35% dos 509 milhes de hectares de terra na Amaznia Legal
estavam ocupados sob o direito de posse privada, seja como propriedade registrada, seja
como posse. Barreto et al. (2008) afrmam que o recente processo de criao de reservas
federais e estaduais, de diferentes tipos, fez que, hoje, 43% da Amaznia Legal esteja sob
algum tipo de proteo aproximadamente metade dessa rea eram terras indgenas, e a
outra metade, unidades de conservao.
A informao decisiva que se obtm desse estudo que apenas 4% das reas
privadas (20 milhes de hectares) esto com os cadastros validados pelo Incra. Ou seja,
na Amaznia, apenas 4% das terras privadas esto legalizadas. H mais 158 milhes de
hectares (32%), que so terras supostamente privadas, sem cadastro validado. E os 21%
restantes no estavam em nenhuma dessas categorias e, assim, so tecnicamente conside-
radas terras pblicas sem alocao (Figura 4). Portanto, a questo da ausncia de regulao
da terra na Amaznia o principal problema a ser resolvido.
Figura 4. Situao fundiria na Amaznia Legal.
Fonte: Barreto et al. (2008).
A situao , porm, mais complexa e incerta do que esses nmeros indicam. Muitas
das reas protegidas esto fsicamente ocupadas por usurios privados, cujas reivindicaes
de ocupao podem ou no ter validade, de acordo com a legislao complexa a ser apre-
sentada. Pairam tambm dvidas sobre a grande rea descrita como privada pelo sistema
cadastral, j que, dos 178 milhes de hectares declarados como propriedades privadas,
100 milhes de hectares podem estar baseados em documentao fraudulenta. Outros
42 milhes de hectares dessa rea so classifcados, com base em declaraes cadastrais,
como posse, que podem ou no ser passveis de regularizao fundiria, novamente de-
pendendo das suas circunstncias de tamanho, histria e localizao
17
. Dessa forma, 30%
da rea pode ser legalmente incerta e/ou contestada.
Esse o contexto de contradies em torno da propriedade da terra, com o agravan-
te de que sempre existir a possibilidade de qualquer pessoa poder se apossar de terras
pblicas e registr-las como sua propriedade.
A regulao e a governana da terra
A terra um meio de produo essencial, na medida em que sobre ela que os
processos produtivos (agrcolas e no agrcolas) desenvolvem-se e que os assentamentos
humanos (urbanos ou rurais) estabelecem-se. Ela tambm fonte de vida para uma enor-
me populao rural, cuja estrutura de representao simblica garante a continuidade das
tradies e dos valores. A terra , ao fm e ao cabo, a prpria natureza, ou seja, o ambiente
natural no qual os homens existem.
A possibilidade de utilizar a terra para fns especulativos decorre do fato de os merca-
dos de terras fazerem parte de economias de mercado, como chamou Reydon (1992). Nas
economias de mercado, os proprietrios de riqueza adquirem diversos tipos de ativos
18
,
com distintos nveis de liquidez, para se protegerem das incertezas nas economias.
Um mercado de terras somente se forma por meio da aceitao generalizada da
propriedade da terra, independentemente de sua forma, assim como das garan tias da ma-
nuteno dessa forma. Portanto, se ocorrem mudanas na legislao ou nas garantias dadas
propriedade da terra, a sua condio de ativo relativiza-se, fazendo que o risco associado
sua aquisio eleve-se, diminuin do a sua liquidez e reduzindo seu preo. Portanto, a re-
17
H todos os tipos de tamanho de posseiros no cadastro do Incra: tanto pequenos, com menos de 200 ha, quanto
grandes, com mais de 1.000 ha.
18
Qualquer bem adquirido com o fm de produzir rendas ou para o qual exista a expectativa de que seu valor se eleve
em relao ao seu preo de aquisio considerado um ativo. Nesse sentido, todos os bens podem ser tratados
como ativos [vide Reydon (1992) e Reydon e Cornlio (2006) para mais detalhes].
gulao institucional que, ao garantir a propriedade da terra, tem um papel fundamental na
determinao de seu preo e na possibilidade de se exercer alguma especulao fundiria
19
.
Para compreender o papel da regulao institucional no mercado de terras, pode-
se recorrer a Polanyi (1980), que observou que, no capitalismo, ao ocorrer a converso da
terra numa mercadoria fctcia, houve uma tendncia de transferir a regulao sobre a terra
(ou seja, a natureza) ao mercado, subordinando a vida ao sistema econmico de mercado.
dele a ideia de que os trs mercados do dinheiro, de trabalho e de terras , por serem
fctcios, requerem uma regulao estatal estrita. So mercados que jamais sero autorre-
gulados, como os mercados das demais mercadorias.
O xito, maior ou menor, ao se restringirem os determinantes de mercado no uso
da terra, bem como o modo como isso foi feito, parece diferenciar as experincias inter-
nacionais em termos de bem-estar e efcincia na agricultura e nas cidades. Na verdade,
as instituies e o ambiente institucional
20
construdos para regular o mercado de terras
procuram defnir, regular e limitar os direitos de propriedade sobre a terra, em favor de
objetivos socialmente defnidos.
Por direitos de propriedade entendem-se os direitos que os indivduos tm sobre
bens e servios. Esses direitos conformam o direito de vender (ou alugar) um ativo, o direito
de usar e derivar renda de um ativo e o direito de legar (transferindo os direitos para outros)
um ativo.
Pode-se concluir, do dito acima, que:
Nas economias de mercado, h a utilizao de ativos para especular.
A terra, quer rural quer urbana, passvel de ser utilizada para fns especulativos.
H necessidade que o Estado regule o mercado de terras, pois ele no um mer-
cado autorregulado.
19
Internacionalmente, tambm h evidncias de que esse tipo de processo ocorre, mas com algum tipo de regulao
para que no se inviabilize a prpria especulao, conforme Hobsbawm (1995, p. 257): Mesmo no Ocidente, o
velho lema do homem de negcios do sculo XIX Onde tem lama, tem grana (ou seja, poluio quer dizer dinheiro)
ainda era convincente, sobretudo para construtores de estradas e incorporadores imobilirios, que descobriram
os incrveis lucros a serem obtidos numa era de boom secular de especulao que no podia dar errado. Tudo o
que se precisava fazer era esperar que o valor do terreno certo subisse at a estratosfera. Um nico prdio bem
situado podia fazer do sujeito um multimilionrio praticamente sem custo, pois ele podia tomar emprstimos sob
a garantia da futura construo, e mais emprstimos ainda quando o valor desta (construda ou no, ocupada ou
no) continuasse a crescer. Acabou, como sempre, havendo um crash a Era de Ouro acabou, como os booms
anteriores, num colapso de imveis e bancos , mas at ento os centros das cidades, grandes e pequenos, foram
postos abaixo e incorporados por todo o mundo, incidentalmente destruindo catedrais medievais em cidades tais
como Worcester, na Gr-Bretanha, ou capitais coloniais espanholas como Lima, no Peru.
20
Por ambiente institucional entendem-se as regras do jogo que defnem o contexto no qual a atividade econmica
acontece (WILLIAMSON, 1996, p. 378).
A forma, os instrumentos, enfm, o padro da regulao dos mercados de terras
interfere diretamente nos processos especulativos, produtivos, ambientais e
sociais, determinando suas dinmicas rurais e urbanas.
Quadro institucional da regulao fundiria no Brasil
Neste item, procura-se sintetizar a situao da regulao fundiria brasileira toman-
do por base a evoluo da legislao apresentada anteriormente
21
e em vigor no Pas. A
Figura 5 mostra as inter-relaes entre os rgos do sistema de administrao fundiria
do Brasil. Percebe-se que no h vnculos entre o Incra e os municpios da a origem de
muitos problemas fundirios na ligao entre terras rurais e urbanas. Alm disso, no existe
uma instituio que centralize o cadastro e faa uma ponte com os rgos do Judicirio,
particularmente os cartrios de notas e os cartrios de registro de imveis, que so os
responsveis pelos direitos de propriedade dos imveis. Embora no aparea no quadro,
grande parte dos problemas fundirios no Brasil, tanto rurais quanto urbanos, quando no
resolvidos na esfera administrativa, acabam na Justia
22
, que, por sua vez, sobrecarregada
por um sem-nmero de processos, demora anos para julg-los. Como resultado, quase
sempre as demandas de terra, quer rural quer urbana, acabam por ser julgadas como fatos
consumados.
O atual quadro institucional da administrao fundiria brasileira composto pe-
los oito conjuntos de instituies abaixo citadas, que no atuam de forma integrada ou
conjunta:
Governo federal, com a aprovao do Legislativo proposies de mudanas na
legislao e nas instituies. Tem atuado com efcincia na criao de unidades
de conservao de diferentes tipos (reservas extrativistas, forestas nacionais) e
reservas indgenas.
Governos estaduais, com a aprovao do Legislativo criao de unidades de
conservao de diferentes tipos (reservas extrativistas, forestas estaduais, entre
outras) e reas quilombolas.
Instituto Nacional de Reforma Agrria (Incra), no Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, responsvel por:
a) criar e informar o nmero nico do Sistema de Registro de Propriedade;
b) discriminar as terras devolutas;
21
Reydon (2007, 2011a) descreve a evoluo institucional e legal para se chegar situao presente, bastante
infuenciado por Silva (1996).
22
Vide a CPI da grilagem de terras em Relatrio... (2001).
c) conceder o Certifcado de Cadastro do Imvel Rural (CCIR) aos imveis geor-
referenciados e certifcados pelos cartrios. Atualizar o Sistema Nacional de
Cadastro Rural (SCNR), cadastro autodeclarado, criado na dcada de 1970,
para fns de Imposto Territorial Rural (ITR
23
);
23
A cobrana do ITR atribuio da Receita Federal (Lei n 9.393, de 19/12/1996), mas, desde 2006, com base
na Instruo Normativa SRF n 643, de 12 de abril de 2006, a Receita Federal pode repassar a atribuio aos
municpios, por meio de convnios.
Figura 5. Situao atual da administrao fundiria no Brasil.
Fonte: Reydon e Cornlio (2006).
d) conceder posse nos assentamentos de reforma agrria a emancipao dos
assentados (pela concesso de ttulo de propriedade) ainda no foi defnida;
e) utilizar terras devolutas discriminadas para diversos fns, tais como coloniza-
o e assentamentos.
Institutos estaduais de terras responsveis pela gesto das terras pblicas per-
tencentes aos estados da Federao.
Sistema cartrios de notas (sistema notarial) subordinado ao Ministrio da
Justia, esse sistema autnomo responsvel pelo controle dos contratos de
compra e venda da terra e das assinaturas legais.
Sistema cartrio de registro de imveis tambm subordinado ao Ministrio da
Justia, tem os livros das propriedades, nos quais todas as transaes associadas
aos imveis rurais ou urbanos so registradas. Mas o registro de propriedade
no associado a mapas, o que torna impossvel identifcar as terras devolutas e
impede que seja feito um cadastro (a Lei n 10.267 est tentando criar condies
para a integrao dessas informaes, com a coleta das informaes e sua dispo-
nibilizao, para que o Incra faa o mosaico das propriedades).
Municipalidade composta pelos poderes Executivo e Legislativo, que defnem
e estabelecem:
a) O Plano Diretor Municipal, no qual, entre outros, estabelece quais terras
sero transformadas de rurais em urbanas; podem estabelecer as reas ur-
banas sem que haja um Plano Diretor;
b) O cadastro das terras urbanas, para diversos fns: desde o planejamento at
a cobrana de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);
c) O clculo da planta de valores das terras para fns de cobrana de IPTU;
d) Toda a poltica de uso do solo urbano e sua fscalizao, baseada, entre ou-
tros, no Estatuto da Cidade;
e) A cobrana do Imposto Territorial Rural (ITR), por meio de convnio com a
Receita Federal. A arrecadao do ITR com base no cadastro de proprietrios
de imveis rurais permitir a permanncia de 100% da sua arrecadao no
municpio
24
.
Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) do Ministrio do Planejamento
responsvel por todas as propriedades da Unio, particularmente aquelas s
24
Em estudo de Oliveira (2010), estimou-se, para o municpio de Jaboticabal, o aumento de arrecadao de ITR da
ordem de 300%.
margens de rios e as terras da Marinha, e as terras devolutas. responsvel pelo
repasse de terras devolutas, para que o Incra conceda o registro nico. Mas,
pelos relatrios disponveis, aquela secretaria tem concentrado suas atividades
na regularizao de terras para uso urbano e tratado de casos localizados de
regularizao de propriedades rurais.
Receita Federal (Ministrio da Fazenda) responsvel pela cobrana de vrios
impostos diretos, sendo o principal o Imposto de Renda. Recebeu a atribuio de
arrecadar o Imposto Territorial Rural (ITR) no primeiro governo FHC (1986). Utiliza
o cadastro do Incra como base para a arrecadao. A arrecadao do Imposto
Territorial Rural (ITR)
25
tem sido bem aqum do planejado, pois os esforos de
fscalizao so insufcientes.
Impactos econmicos da
adequada governana fundiria
Uma adequada governana fundiria que gere o desenvolvimento sustentvel deve
contar com efcientes mercados de terras e, igualmente, efciente gesto do uso da terra
num pas ou regio. Na Figura 6, Williamson etal. (2010) apresentam um esquema de uma
adequada governana fundiria, que se inicia com informaes sobre a propriedade da
terra, seu mapeamento e todas as informaes necessrias. com base nesse conjunto de
informaes que so feitas as seguintes gestes: da propriedade, do valor da terra, do uso
da terra e do desenvolvimento sobre a terra. Todas essas esferas s quais as polticas pblicas
esto relacionadas dependem de um adequado conjunto de informaes. esse mesmo
conjunto de informaes que, estando os mercados funcionando corretamente, e por meio
de uma gesto adequada do uso do solo, permitir o desenvolvimento sustentvel.
H claras evidncias em pesquisas internacionais, principalmente as organizadas por
Deininger (2003), Payne etal. (2007) e Stanfeld e Bloch (2002), de que, quando os direitos
de propriedade no so claramente defnidos, isto , quando a regulao ou a governana
fundiria so falhas, surgem os seguintes problemas:
a) O custo de transao elevado nos mercados de terras, diminuindo sua efcin-
cia e consequentemente seus preos.
b) Os proprietrios necessitam despender recursos valiosos na proteo de seu
patrimnio imobilirio.
25
Reydon et al. (2006) mostram que h subdeclarao tanto do valor da terra quanto do volume de terra tributvel. O
valor da terra para fns de ITR poderia ser resolvido pela Receita Federal, se a instituio tivesse interesse, a qual
poderia cruzar as informaes do valor da terra no ITR com o valor declarado no Imposto de Renda Pessoa Fsica.
Figura 6. Governana fundiria.
Fonte: Williamson et al. (2010).
c) Os proprietrios de terras esto menos dispostos a arrendar suas terras.
d) As intervenes nos mercados de terras, assim como sua regulamentao, do-se
da forma discricionria, o que, muitas vezes, cria ambiente propcio corrupo.
e) Restries concesso de crdito ao agricultor e aumento das exigncias de
substitutos, como colaterais
26
, diminuem as possibilidades de desenvolvimento
do setor.
Sem sombra de dvidas, esse conjunto de problemas encontrado no Brasil, alguns
de forma mais intensa que outros. A efetiva melhora no quadro institucional que regula a
propriedade da terra trar os seguintes benefcios para a realidade brasileira:
a) Transparncia na gesto territorial e garantias aos direitos em geral a trans-
parncia e a busca de efcincia na gesto da terra criam um ambiente pro-
pcio aos negcios, o que, por sua vez, aumenta a confana nas instituies
governamentais.
26
Conforme mostra Silva (2012), os mecanismos que tm garantido o fnanciamento do crdito agrcola pelos bancos
privados e/ou agroindstrias so a produo, por meio da Cdula do Produtor Rural (CPR), entre outros, pelo fato
de haver um alto custo de transao na utilizao da propriedade como colateral, pois os direitos de propriedade
no so garantidos.
b) Combate pobreza h evidncias de que a maior parte da pobreza no Brasil
situa-se entre os que habitam e/ou trabalham em propriedades em reas cujos
direitos de propriedade no so claramente defnidos, tanto no campo quanto
na cidade. Um importante mecanismo para aliviar sua pobreza consiste no reco-
nhecimento e na regulamentao desses direitos, e tambm na restrio a novas
ocupaes.
c) Garantia de segurana aos direitos de posse da terra esse o benefcio funda-
mental da administrao formal de terras: garantir a segurana em toda a gama
de mandatos de um pas. Isso ajuda a fornecer estabilidade social e incentiva o
uso adequado da terra. A converso de alguns dos direitos em propriedade o
processo central para tornar a terra mais mercantil e garantir mercados efcazes.
d) Direitos de propriedade transparentes segurana e regularidade nos direitos
de propriedade so essenciais para os mercados de terra organizados e bem-su-
cedidos. A adequada regulao do mercado de terras, por meio de um gerencia-
mento transparente de processos, ajudar os negcios com terras, propiciando
trocas de terras e tornando as terras bens mais lquidos.
e) Identifcao de propriedades e defnio das responsabilidades sobre o uso e
a ocupao dos diferentes tipos de propriedades (privadas, pblicas, devolutas,
reservas, etc.), at mesmo para fns judiciais.
Os principais benefcios econmicos que a adequada governana de terras gera,
segundo Deininger (2003), Payne etal. (2007) e Stanfeld e Bloch (2002), so os seguintes:
Elevao no valor do patrimnio fundirio
A segurana nos direitos de propriedade tem um efeito claro e direto sobre o valor
do imvel
27
. Foi quantitativamente demonstrada por inmeros estudos recentes apresen-
tados por Deininger e Feder (2009), por exemplo, na China (JACOBY etal., 2002), na Am-
rica Latina (BANDIERA, 2007; KAZIANGA; MASTERS, 2006), na frica (DEININGER; JIN, 2006;
GOLDSTEIN; UDRY, 2006) e na Europa Oriental (ROZELLE; SWINNEN, 2004). Em estudos de
mercados de terras brasileiros, verifcou-se que a transformao de posse em propriedade,
por qualquer dos mecanismos (usucapio ou outros), duplicou o valor do imvel, quer seja
rural, quer seja urbano.
27
Em Reydon (1992), essa questo foi tratada com base em Keynes, na noo de que quanto maior a garantia da
propriedade, maior a sua liquidez no mercado.
Funcionamento do mercado de terras e dos investimentos nas terras
Uma adequada governana da terra torna os mercados de terras tanto os de ven-
das quanto os de arrendamento mais transparentes, seguros e dinmicos, isto , com os
direitos s propriedades garantidos, os proprietrios sentem-se mais seguros para vender
ou alugar seus imveis. Deininger (2003) mostra isso em diversos estudos empricos, feitos
em vrias partes do mundo. Os estudos sobre os impactos potenciais de registro de terras
nos mercados de vendas foram feitos, em sua maioria, com base em comparaes descriti-
vas entre a situao anterior e a posterior: na Europa Oriental, o registro dos direitos sobre
a terra era geralmente seguido por um crescimento considervel e rpido em operaes de
mercado de terras e, no caso do solo urbano e de imveis, em hipotecas. No Vietn, a per-
misso da venda de terras levou ao aumento dos mercados de vendas, e at mesmo causou
escassez de terra, e tem sido, em geral, um fator benigno para o processo de reduo da
pobreza (RAVALLION; WALLE, 2008). Em Santa Lcia, a atividade do mercado de vendas
e do nmero de hipotecas registradas aumentou imediatamente aps a introduo do
sistema (e manteve-se elevada em reas periurbanas).
Acesso ao crdito
Estudo preliminar de Feder etal. (1988) mostram um impacto signifcativo da titula-
o no crdito na Tailndia, onde o mercado de crdito informal j havia operado e mer-
cados de terras haviam funcionado relativamente bem antes da interveno. No Paraguai
(CARTER; OLINTO, 2003) e na Guatemala (MUSHINSKI, 1999), os autores demonstraram que
a regularizao fundiria teve um impacto marcante na oferta de crdito, mas apenas para
mdios e grandes proprietrios de terra. No entanto, se os mercados de terra so ilquidos
ou inexistentes, ou se o custo de registro de hipotecas muito alto, no se poderia esperar
que os registros de terras atualizados gerassem um impacto imediato sobre o acesso ao
crdito. Por exemplo, no Peru, o registro de terras aumentou a probabilidade de obteno
de um emprstimo (entre 9 e 10 pontos percentuais), mas apenas para o crdito por meio
de um banco estatal abrangente de titulao urbana (PAYNE etal., 2008). inegvel, porm,
que, em regies brasileiras com uma situao fundiria mais clara, o acesso s linhas de
crdito facilitado.
Consideraes fnais
Aps quase 20 anos de governos democrticos, comprometidos com as populaes
menos favorecidas, os quais executaram uma das maiores reformas agrrias do mundo, a
questo agrria continua sendo um dos principais gargalos da realidade brasileira, tanto
urbana quanto rural.
Continua havendo sem-terra querendo terras, grandes proprietrios apossando-se de
terras devolutas, desmatamento ocorrendo na Amaznia, inmeros posseiros sem garantia
de suas terras, cartrios registrando imveis inexistentes, estrangeiros adquirindo terras,
sem controle, entre outros problemas. Simultaneamente, a agricultura brasileira apresenta
uma performance exemplar, com crescimento de produo de alimentos, de energia e de
divisas, e com maior insero internacional. Mas a segurana associada propriedade da
terra continua sendo um grande problema, tanto na rea rural quanto na urbana. A sua
soluo requer uma adequada governana
28
fundiria, conforme Deininger e Burns (2010)
e FAO (2007).
Os benefcios a serem obtidos de um adequado sistema de gesto territorial depen-
dem da clara identifcao dos imveis que so registrados e de um mecanismo simples
e efetivo para a obteno e a atualizao de suas informaes. Esse processo precisa ser
iniciado o quanto antes, sem fcar dependente das informaes dos ttulos ou de outras
formas de documentos formais, que podem ser utilizados sempre que houver confitos
decorrentes da propriedade. H que se iniciar com um processo de titulao que concilie
informaes das propriedades, por meio de informaes dos satlites
29
, com o levantamen-
to das propriedades entre proprietrios e posseiros legtimos (posse mansa). A participao
de proprietrios e posseiros consiste, segundo estudo de Di Gessa (2008), num efetivo
conhecimento e, assim, num empoderamento dos proprietrios de terras, principalmente
os pequenos
30
.
Apenas com a efetiva governana sobre a terra, particularmente a criao de um
cadastro moderno e autoalimentado, ser possvel:
a) Garantir os direitos das propriedades privadas para diferentes fns: compra e ven-
da, arrendamento, garantias em obteno de crdito, concesso de pagamentos
por servios ambientais, entre outros.
b) Identifcar as terras pblicas e garantir o seu adequado uso para a criao de
reservas, assentamentos ou colonizao.
28
FAO (2009, p. 9) trabalha com uma defnio adequada de governana fundiria:

Adotaremos como ponto de partida a defnio conceitual proposta pela FAO em sua recente anlise desta
questo: A Governana o sistema de valores, polticas e instituies pelas quais a sociedade administra seus
assuntos econmicos, polticos e sociais por meio de interaes dentro e entre o Estado, a sociedade civil e o
setor privado. A governana da terra refere-se s regras, processos e organizaes, e atravs delas se tomam as
decises sobre o acesso terra e seu uso, a forma em que se implementam essas decises, e a maneira que se
administram os confitos de interesse sobre a terra.
29
As inovaes tecnolgicas de captao de informaes por meio de satlite, segundo Deininger e Burns (2010),
permitem avanos que podem revolucionar o sistema de registro de imveis existentes.
30
Com base em estudo de Di Gessa (2008), que prope que o mapeamento participativo um importante instrumento
para assegurar direitos de propriedade e criar empoderamento das populaes no privilegiadas.
c) Estabelecer com mais segurana as demais polticas fundirias: reforma agrria,
crdito fundirio e tributao sobre a terra.
d) Regular os processos de compras de terras para limitar o acesso a estrangeiros, a
proprietrios com muitas terras ou a outros proprietrios.
e) Zonear o uso da terra: estabelecer e regular, colocando limites, por meio de zone-
amento, produo agrcola e pecuria em regies especfcas.
f ) Regular os processos de converso de terras agrcolas em urbanas e, assim, tam-
bm ter um cadastro de IPTU atualizado.
g) Ter cadastros atualizados para viabilizar a cobrana correta e efetiva do ITR e do
IPTU.
Muitos pases tm sistemas de identifcao de imveis, mas a maioria dos sistemas
baseia-se em informaes histricas registradas que utilizam tecnologias tradicionais, tais
como mapas e documentos escritos mo. Esses tm de se adaptar s novas tecnologias
eletrnicas, mas essas adaptaes so difceis e custosas, pois requerem reengenharia das
prticas correntes e converso de registros produzidos manualmente.
As mudanas so, de qualquer forma, necessrias para acomodar os requisitos do
sculo 21 de processamento de dados eletronicamente. Essas inovaes tecnolgicas
tambm permitem um avano que vai revolucionar o sistema de registro de imveis, que
consiste na utilizao de trs dimenses. Alm disso, os direitos propriedade esto se
tornando cada vez mais complexos, como resultado do maior fuxo de informaes e do
maior volume de interesses econmicos associados propriedade alguns direitos e res-
tries, especialmente aqueles referentes proteo ambiental, que ora se aplicam a todos
os imveis, ora a apenas alguns.
As informaes acerca de zoneamento, proteo ambiental, solos, vegetao, pro-
duo agrcola, uso da terra, entre outros, podem ser disponibilizadas utilizando-se as
tecnologias de informtica (na WEB, usando SIG). Para comparar informaes de diferentes
fontes, esto disponveis na forma de camadas de mapas, com as informaes necessrias.
Essa opo prefervel prtica corrente de tentar armazenar e atualizar, no cadastro, to-
das as informaes por imvel, o que, pelo volume de imveis e de informaes, torna-se
impossvel.
A situao ideal uma total integrao entre todas as principais instituies associa-
das terra. Os caminhos para essa integrao so de cunho poltico e de gesto, e tero de
ser defnidos ao longo da caminhada. As instituies podem permanecer como esto, mas
as informaes tero necessariamente de ser integradas e compartilhadas. Seguramente,
levar certo tempo para se chegar a uma total integrao, mas a necessidade de melhoras
imediata. Portanto, as instituies tero de funcionar de forma integrada, e os sistemas de
informao tero de se atualizar de forma automtica. Certamente, os cartrios de registros
de imveis continuaro com seu papel diretamente ligado ao Judicirio. O cadastro deveria
inicialmente ser uma atividade conjunta e, medida que fosse sendo consolidado, deveria
ser passado s prefeituras que estivessem habilitadas para esse fm.
A ideia que as prefeituras, medida que disponham de mais recursos, de mais es-
trutura e de mais pessoal capacitado, possam gradativamente assumir os cadastros e todas
as outras atividades de uso e regulao do solo e, entre essas atividades, a cobrana do
IPTU e do ITR. Apenas assim poderemos ter uma terra com seus proprietrios e seus usos
adequados aos interesses desses e do conjunto da populao.
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Captulo 4
Experincias internacionais
com a agricultura familiar
e o caso brasileiro
O desao da nomeao
e suas implicaes prticas
Captulo 4
Captulo 4 Experincias internacionais com a agricultura familiar e o caso brasileiro... 763
Introduo
Se examinada a literatura a respeito, como notrio e seria esperado, existe um
copioso acervo de estudos que analisa as decises governamentais que enfocam especif-
camente um determinado grupo social, visando implantar uma poltica estatal destinada
quele segmento previamente defnido. Essa forma de agir usual dos governos, sendo
lgica e justifcvel, alm de abranger diversos setores sociais em diferentes conjunturas
e perodos histricos. So decises e iniciativas que refetem motivaes diversas, desde
aquelas inesperadas, como segmentar um pblico benefcirio em funo de alguma
catstrofe natural ou, ento, polticas mais duradouras e de largo espectro (social e geogr-
fco), como seria o caso, por exemplo, de polticas de sade ou de educao destinadas a
grupos sociais em situaes de pobreza.
Necessariamente, um exerccio anterior adequada formulao de tais polticas p-
blicas ser delimitar claramente o grupo social alvo da ao governamental, em qualquer
um dos trs nveis que organizam o regime federativo no Brasil. Para tanto, os indicadores
precisaro ser empiricamente consistentes, mas tambm iro requerer robusta legitimao
social, para que seus limites sejam aceitos por todos, pelos gestores e pelos benefcirios,
mas igualmente pelos no benefcirios e a poltica pblica possa funcionar plenamente,
ser monitorada e continuamente aprimorada. A segmentao decorrente, como exerccio
tcnico das polticas pblicas, portanto, no representa novidade, nem nas prticas estatais
e nem na bibliografa sobre o assunto. Nessa ltima, tais estudos so englobados pelos
chamados policy studies e em alguns pases so reas disciplinares tradicionais e acade-
micamente consolidadas. Analisar cientifcamente os critrios que identifcam e nomeiam
empiricamente um determinado grupo social, benefcirio de uma determinada poltica
pblica, portanto, prtica habitual nos pases onde a Cincia Poltica est madura como
disciplina de investigao social, assim como realizar estudos cientfcos de monitoramento
de polticas pblicas, com seu amplo e variado repertrio de metodologias.
Exposto esse primeiro comentrio geral, tambm seria esperado que a diversidade
das classes sociais e grupos moradores nas regies rurais fosse o alvo de polticas pblicas
igualmente diferenciadas ao longo da histria. Assim tem sido em muitos pases, nos quais
existem registros de aes, polticas e projetos que visaram promover transformaes sociais,
cujos benefcirios foram previamente identifcados, em funo de diferentes objetivos a
serem alcanados. A histria mundial demonstra que desde o sculo 19 h iniciativas nesse
sentido, relacionadas ora com a modernizao tecnolgica da agricultura, ora com a amplia-
o da oferta de servios pblicos, ora destinadas reduo da pobreza rural, entre inmeras
outras metas que poderiam ser indicadas. E em decorrncia da anlise cientfca de tais aes
governamentais, h uma vasta bibliografa internacional acumulada, a qual investigou tais
interferncias governamentais nas regies rurais e seus impactos e resultados.
O caso brasileiro, contudo, mais limitado em suas possibilidades analticas, por
diversas razes histricas. Ainda que a estrutura social no campo sempre tenha apresen-
tado visvel heterogeneidade estrutural, com diferentes classes e grupos sociais inseridos
em atividades produtivas de intensidade econmica varivel, nas diferentes regies, dois
aspectos foram ausentes at um perodo relativamente recente. Primeiramente, a inexis-
tncia de uma estratgia governamental de transformao das regies rurais por meio de
um projeto nacional de desenvolvimento rural ou, mais modestamente, de modernizao
tecnolgica, situao que persistiu at o momento pioneiro de interveno da ao estatal
mais forte e planejada no campo, que foi a poltica de modernizao impulsionada a partir
do fnal da dcada de 1960, por deciso imperativa dos governos militares daquele perodo.
Assim, o esforo de desenvolver a produo agropecuria em nome da intensif-
cao tecnolgica, no caso brasileiro, muito recente, abrangendo concretamente um
perodo de menos de meio sculo. Foram apenas naqueles anos que os governos viram-
-se impelidos a desenvolver exerccios de segmentao dos produtores e grupos sociais
rurais, identifcando-os e nomeando-os e, dessa forma, viabilizando a implantao das
polticas governamentais. Bastaria relembrar que a expanso da poltica de crdito rural,
especifcamente a partir da constituio do Sistema Nacional de Crdito Rural (1965),
obrigatoriamente implicou na delimitao de diferentes tipos de produtores e os respec-
tivos indicadores para a sua identifcao emprica. Em segundo lugar, tambm deve ser
destacada a relativa pobreza analtica que vem caracterizando os estudos sobre as polticas
pblicas incidentes nas regies rurais, em muitos dos seus aspectos, inclusive as pesqui-
sas que deveriam examinar com profundidade as diversas aes e polticas dos distintos
governos, no perodo citado, desde a sua justifcativa tcnica aos resultados obtidos. Em
sntese, nossa tradio de pesquisa em polticas pblicas ainda rarefeita e relativamente
pobre em seus resultados. A literatura brasileira sobre o assunto pequena, limitada, insu-
fciente, e escasseia os estudos de maior flego sobre o desenvolvimento agrrio brasileiro
e as aes governamentais.
Caso esses comentrios sejam recebidos com ceticismo, bastaria uma pergunta que
desnuda a referida insufcincia: onde estariam os estudos dos cientistas sociais (especial-
mente da Sociologia) sobre a estrutura social no campo brasileiro? Pelo menos, estudar esse
tema deveria ter sido foco bsico na maior parte das pesquisas sobre as regies rurais. Era (e
ainda ) imprescindvel que se conhea com riqueza emprica a estrutura social no campo,
em todos os seus detalhes, inclusive os histricos, e com a diversidade geogrfca exigida pela
vastido territorial brasileira. Quando no se conhecem os padres dos comportamentos so-
ciais e as facetas econmicas e socioculturais das classes sociais no campo, o conhecimento
torna-se incompleto. Tampouco, quando proliferam estudos que analisam aspectos estrutu-
rais da economia, opes tecnolgicas, tendncias mercantis e outros fatores diretamente
relacionados dinmica econmica sem o correspondente conhecimento oriundo de outros
estudos (sociolgicos, antropolgicos) sobre os operadores de tais processos, que so os
indivduos e grupos sociais que, de fato, ativam aqueles processos econmicos. Desse modo,
como possvel crer que tanto a defnio de benefcirios das polticas pblicas como as
suas aes programadas possam ter aderncia perfeita s diversas realidades?
H, portanto, muitas lacunas de conhecimento que afetam os debates cientfcos
que deveriam constar na pesquisa social. Agricultura familiar um exemplo paradigmtico,
pois tema que nitidamente refete os descaminhos, os desencontros e as insufcincias
decorrentes dessa fragilidade histrica, seja pela ao governamental incompleta e muito
recente, seja pelo escasso conhecimento cientfco acumulado sobre o assunto. Sob essas
limitaes analticas e histricas, a expresso surgiu inesperadamente em determinada
conjuntura, como um raio em cu azul, na primeira metade da dcada de 1990, sem nun-
ca antes ter observado qualquer estudo aprofundado ou discusso prvia, ou tampouco
existiu em algum momento na historiografa brasileira sobre as regies rurais.
A expresso foi cunhada no perodo citado e tornou-se posteriormente consagrada
no Brasil, no obstante suas razes conceituais problemticas. Atualmente, encontra-se
solidamente institucionalizada, no sendo necessrios exemplos para demonstrar essa
situao. Sua recepo ocorre praticamente em todos os meios com alguma ligao com
as atividades agropecurias e abastecimento alimentar. Seu signifcado, no senso comum,
tambm parece no transparecer dvidas: no obstante a existncia de uma lei que esta-
belece critrios, alguns exticos (como ser discutido), para delimitar o conjunto social dos
familiares, a expresso designa, sem dvida alguma, o vasto conjunto de pequenos pro-
dutores rurais, aqueles estabelecimentos que detm menores reas e comandam recursos
escassos de equipamentos, terra e capital. So, geralmente, as famlias rurais mais pobres.
Se o entendimento corriqueiro e mais geral de agricultura familiar, de fato, corres-
ponde noo de pequena produo rural, ento por que no se manteve esta ltima
expresso, que vinha sendo a mais comum em nossa literatura sobre o mundo rural, antes
da atribuio da expresso substituta? Provavelmente, foram trs as razes principais para
explicar a substituio de expresses. Primeiramente, com o aprofundamento da democra-
tizao ps-Constituinte e a disseminao do uso politicamente correto de diversas expres-
ses e palavras, tambm a designao pequena produo passou a incomodar os setores
situados esquerda do espectro poltico, os quais sugeriram que essa noo implicava
em rebaixamento social e preconceito, pois implicitamente indicaria uma incapacidade
(de crescimento, de progresso e de transformao produtiva) dos produtores de menor
porte. Essa insatisfao foi vencida com a expresso agricultura familiar nos primeiros
anos da dcada de 1990. A segunda razo pela qual o uso anterior foi sendo substitu-
do, ao nomear-se o conjunto desses produtores rurais foi, provavelmente, a qualifcao
derivada do termo familiar na expresso. Pois famlia, evidentemente, recebe a simpatia
social e at a religiosa quase unnime e, dessa forma, essa foi nomeao que rapidamente
foi difundida e aceita. O terceiro fator, que talvez tenha sido igualmente importante, foi a
possibilidade de estabelecer critrios objetivos, supostamente apropriados, para delimitar
o conjunto daqueles estabelecimentos rurais de menor porte econmico e, assim, permitir
que o Estado formulasse polticas especfcas destinadas ao conjunto dos familiares. E foi
exatamente o que ocorreu, com o nascimento do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ), em 1995 e, posteriormente, com a sano presidencial da Lei
da Agricultura Familiar (Lei n 11.326/2006).
O presente captulo discute a expresso agricultura familiar e suas implicaes pr-
ticas (no Brasil e internacionalmente) e atende a dois objetivos principais: primeiramente,
indicar as facetas principais do desenvolvimento agrrio, nos Estados Unidos e na Europa,
sobretudo em perodos de expanso econmica, buscando extrair lies aplicveis ao caso
brasileiro. A Europa e os EUA so duas regies onde a expresso tambm se institucionali-
zou e, em consequncia, analisar as vicissitudes de seu nascimento e desenvolvimento ao
longo do tempo permitir explicar a situao brasileira, particularmente as consequncias
que podero ser experimentadas pelos agricultores chamados de familiares, luz daquelas
situaes internacionais. Em segundo lugar, sugerir medidas de ao governamental que
possam superar os erros de nomenclatura relacionados agricultura familiar no Brasil e
tambm permitir avanos destinados a esse grande grupo de produtores a partir de um
conjunto de medidas que poderiam ser implantadas.
O captulo divide-se em duas sees principais. A primeira delas insiste, sintetica-
mente, que a objetividade pretendida com a expresso e sua institucionalizao mantive-
ram erros surpreendentes. Embora a crtica tenha sido j veiculada em outros trabalhos da
autora,
1
preciso insistir que a Lei da Agricultura Familiar brasileira est fundamentalmente
errada, requerendo correo para apontar com propriedade a segmentao que agregaria
corretamente do ponto de vista emprico os benefcirios-alvo da ao governamental.
Essa seo inicial apenas sintetiza este pecado original que compromete em termos
operacionais a expresso que foi tornada (acriticamente) consagrada no Brasil, sugerindo
a necessidade de seu aperfeioamento, para ampliar a efccia prtica das polticas realiza-
das em seu nome.
A segunda seo a mais longa e a mais substantiva, inclusive porque est direta-
mente relacionada s sete teses que incentivaram este artigo e o conjunto de artigos deste
livro. Portanto, a autora aceita o pressuposto sugerido pelos autores das teses (BUAINAIN
etal., 2013), os quais apontaram a existncia de um novo momento no desenvolvimento
agrrio brasileiro, signifcativamente mais dinmico do ponto de vista econmico-fnancei-
ro e sujeito a intenso processo de adensamento tecnolgico. Aceita essa premissa, prova-
velmente se tornar ainda mais urgente e necessrio ultimar a comparao entre o padro
de desenvolvimento nas regies rurais do Brasil e o modelo que historicamente conformou
essa transformao produtiva, que foi a experincia de expanso produtiva da agricultura
dos Estados Unidos a partir dos anos 1940. A histria agrria estadunidense, nesse sentido,
conhecimento no apenas relevante, mas crucial para permitir que o caso brasileiro seja
interpretado mais corretamente embora esta seja comparao que, infelizmente, recebe
rara ateno entre os cientistas sociais brasileiros, muito provavelmente por manter-se uma
difusa postura anticapitalista em inmeros estudos. Nesse sentido, a seo sintetiza rela-
trios de pesquisa que mostram que o signifcativo processo expansivo recente, ancorado
internacionalmente na elevao da demanda por alimentos e matrias-primas de origem
agropecuria (e preos elevados), mas igualmente estimulado por um quadro de juros
baixos e custos fnanceiros reduzidos, produziu intensas mudanas nas regies rurais dos
Estados Unidos.
J o caso europeu muito mais nuanado, por razes de sua diversidade, pois se
trata de um conjunto de pases abrigados sob a Unio Europeia (UE), o qual tambm ser
analisado nessa seo. O objetivo dessa parte, portanto, sumariar essas transformaes
recentes, nos dois casos (pois so relativamente similares) e assim sugerir que tais cami-
nhos tambm so, provavelmente, aqueles que esto sendo observados no caso brasileiro.
O pressuposto aqui, portanto, de relativa obviedade, mesmo que nem sempre aceito:
ainda que existam inmeras diferenas institucionais, histricas ou socioculturais, nos trs
1
Entre outros, ver o artigo de Pedroso (2014).
casos Brasil, Estados Unidos e Unio Europeia foi desenvolvido um padro tecnolgico
na agricultura que essencialmente similar, intitulado genericamente de agricultura mo-
derna. Esse modelo, em regimes capitalistas, segue (ou impulsiona) aproximadamente o
mesmo padro de transformaes sociais e econmicas, no obstante formas de regulao
distintas ou mesmo estruturas polticas e institucionais que tambm possam ser expressi-
vamente diferentes.
2

Finalmente, antes da seo conclusiva do artigo discute algumas possibilidades de
ao governamental em face do conjunto de mudanas indicadas. Como houve um erro
de nomenclatura original, o Estado brasileiro tem sido incapaz de prover polticas corres-
pondentes e aderentes diversidade produtiva das regies rurais. E um problema que vem
se intensifcando ainda mais diante de um contexto de condensao de uma nova fase, ca-
racterizada por altas taxas de crescimento da agropecuria brasileira. Portanto, so muitas
(e urgentes) as mudanas necessrias para tornar o padro de desenvolvimento agrcola e
agrrio mais equilibrado e justo, abrindo novas portas para a transformao produtiva dos
estabelecimentos chamados de familiares, inserindo-os com mais solidez nos mercados e
nas cadeias produtivas e, assim, ampliando as chances de formao de renda agrcola. Essa
seo aponta cinco mudanas principais que deveriam ser objeto da ao governamental
destinada s atividades de produo agropecuria que, somadas, certamente produziriam
resultados mais consequentes.
Por fm, o artigo tambm pretende examinar a ironia histrica representada pelo
esforo de setores politizados situados esquerda (organizaes sindicais, movimentos
sociais rurais, alguns campos partidrios), os quais substituram a velha expresso pe-
quena produo, usada no passado, pela novidade agricultura familiar, como se a mera
nomenclatura pudesse contrapor-se fora dos processos econmicos e fnanceiros. Duas
dcadas depois do surgimento e a implantao do Pronaf, verifca-se que o conjunto dos
estabelecimentos rurais de menor porte econmico jamais esteve to ameaado pelos
processos de concentrao da produo agropecuria e sujeitos a um conjunto de foras
que podem reduzi-los em nmero e em possibilidades de integrao aos mercados. Dessa
forma, aqueles produtores continuaram como eram antes pequenos em relao a seu
porte econmico, relativamente marginalizados do processo expansivo recente e agora
confrontados por novos processos econmicos, muito mais poderosos do que no passado.
2
Um caminho analtico indireto para comprovar esse argumento verifcar a crescente homogeneidade na oferta
mundial de alimentos. convergncia que necessariamente implica em igual homogeneidade nos sistemas
produtivos nacionais e suas respectivas estruturaes tecnolgicas. Segundo recente estudo, [...] no mundo
inteiro, a oferta nacional de alimentos tornou-se mais convergente e parecida em composio, correlacionada
particularmente com uma oferta crescente de um dado nmero de cereais e oleaginosas globalmente relevantes,
ao mesmo tempo em que ocorre um declnio em outros cereais e outras espcies de oleaginosas ou tubrculos.
A elevao mundial da homogeneidade adianta o estabelecimento de uma oferta padronizada de alimentos, na
qual relativamente diversifcada em relao aos produtos considerados no plano nacional, mas pobre em
diversidade, se analisada globalmente [...] (KHOURY et al., 2014, p. 4001, traduo nossa).
So verifcaes empricas que demonstram, portanto, que a expresso, mesmo que exalta-
da apologicamente em sua retrica, poucos resultados prticos produziu para contrapor-se
lgica econmica geral que vem imperando nas regies rurais brasileiras.
Designando os pobres do campo:
o surgimento da expresso
agricultura familiar
Esta seo apresenta brevemente os aspectos principais da designao agricultura
familiar nos trs casos citados, a Unio Europeia, os Estados Unidos e o Brasil. H uma diferen-
a especfca que deve ser imediatamente realada, quando comparadas as trs situaes
indicadas. Essa diferena diz respeito apreciao social sobre a atividade agricultura, situ-
ando em um extremo o contexto estadunidense, ao valorizar fortemente a atividade como
um simples negcio, um empreendimento econmico que precisa ser lucrativo, passando
pelo caso europeu, ou seja, na maior parte dos pases que constituem a Unio Europeia. No
caso da UE, existem nuances que poderiam ser analisadas exaustivamente, pois dimenses
culturais no monetrias parecem ter um peso considervel, embora tenham persistido
apenas quando transformadas em atividades igualmente econmicas. E, no outro extremo,
o caso brasileiro, sobre o qual se construiu nos ltimos vinte anos uma dissociao entre os
focos de institucionalizao da chamada agricultura familiar e as realidades agrrias. A ao
governamental e os mediadores, de um lado, desenvolveram vises rurais relativamente
romantizadas, enquanto as famlias rurais, como claro, se envolveram, cada vez mais, com
as duras facetas da produo agropecuria e seus desafos econmicos, para sobreviveram
como agentes econmicos e, desta forma, manterem-se na atividade.
Alm disso, agricultura familiar no vingou como conceito ou categoria em nenhu-
ma tradio terica especfca, nem mesmo na Europa. Em diversos pases dessa regio, no
entanto, os vrios campesinatos do passado, em razo de seu papel na produo agrcola,
em muitos episdios de lutas sociais e na histria geral do continente, inspiraram vasts-
sima literatura, acadmica ou no. Em decorrncia, persistiram na Europa, at os nossos
dias, diversos aspectos, no apenas no imaginrio social, mas tambm muitas tradies
camponesas e, como tal, suas caractersticas culturais e processos sociais tpicos continu-
aram a infuenciar os estudos de cientistas sociais ocultando, sob as lentes da cultura, os
impactos econmicos mais aparentes da sociabilidade capitalista, conforme a qual mais
visivelmente se desenvolveu. Igualmente ressalvando que no caso europeu aquelas foram
tradies que se combinaram com novas atividades econmicas, muitas vezes de vulto,
consagrando marcas camponesas em diversos nichos de produtos, agroturismo, eventos
culturais rurais, entre muitos outros.
Uma categoria analtica especfca nos debates acadmicos e nas disputas tericas
sobre o capitalismo agrrio, a qual persistiu at o fnal dos anos 1980, foi a noo de produtor
simples de mercadorias usada para designar tanto os camponeses quanto os agricultores
familiares. Essa categoria, oriunda do modelo marxista, permeou por um longo perodo
as disputas analticas entre os estudiosos, at que fosse paulatinamente esquecida. Talvez
como brevssima ilustrao, uma sntese sobre os debates europeus, repercutindo os anos
1970 e parte dos anos 1980, foi oferecida por Norman Long. No foi publicao amplamen-
te referenciada, mas emblemtica, por refetir o estado das discusses que prevaleceram
at a dcada de 1980 (LONG, 1984). O livro que organizou, Family and work in rural societies.
Perspectives on non-wage labour (LONG, 1984), registra as interpretaes ento dominantes
na literatura, as quais eram ento basicamente divididas em dois grandes campos. De um
lado, aqueles autores que insistiram que as formas de produo camponesas (tambm
chamadas poca de familiares, como se fossem sinnimos) seriam apenas transicionais,
destinadas a desaparecer com o aprofundamento capitalista. No outro campo de anli-
ses, os estudiosos que apontaram a existncia de um campesinato que evidenciava uma
estrutura com sua prpria lgica (uma clara infuncia chayanoviana), a qual resistiria s
investidas da expanso econmica, especialmente por ser funcional ou conveniente aos
ditames mais gerais da acumulao capitalista.
Nos anos 1990, um fato histrico introduziu uma caracterstica especfca narrati-
va europeia sobre a agricultura familiar. Nessa dcada, a antiga Comunidade Econmica
Europeia (CEE) se ampliou, e nasceu em fevereiro de 1992 a Unio Europeia (UE). Entre
tantas consequncias dessa ousada reformulao poltica, foram reforadas as polticas
para o meio rural, especialmente aquelas chamadas de reestruturao ou de reconverso
produtiva, visando nivelar as diferenas produtivas existentes entre os pases integrantes.
Sob focos gerais, ao longo da dcada de 1990, foram sendo implantadas diversas po-
lticas dirigidas ao meio rural como um todo ou, mais especifcamente, aos agricultores
que mantinham a gesto familiar de seus estabelecimentos. Mas a expresso agricultura
familiar foi usada apenas superfcialmente afnal, a vastssima maioria dos imveis rurais
no continente era de pequeno porte e dirigida pela famlia proprietria e, portanto, no
existiriam razes, de qualquer ordem, para inspirar a sugesto de uma categoria nova para
caracterizar esse grande conjunto.
Em sntese, o caso europeu apresenta duas lies principais, comparativamente ao
caso brasileiro. Primeiramente, agricultura familiar se restringe, exclusivamente, forma de
gesto. Como se apontar na seo seguinte, sendo a vasta maioria dos operadores dos
estabelecimentos rurais os membros da famlia, no existe, nesse caso, nenhuma especif-
cidade digna de meno e, portanto, a expresso usada de forma solta e no conceitual,
quase sempre sugerindo, de fato, apenas pequenos produtores rurais. Em segundo lugar,
as polticas da UE destinadas a esse grande grupo de aproximadamente 12 milhes de
produtores (nos atuais 27 pases que formam o agrupamento) tambm seguem o preceito:
agricultura atividade econmica e, portanto, todas as aes se destinam a atender impe-
rativos que so, principalmente, econmico-fnanceiros e comerciais.
Entretanto, a expresso agricultura familiar (e suas relaes com o desenvolvimento
da agricultura) tem existido principalmente na tradio dos estudos sociolgicos estaduni-
denses. Contudo, jamais fora um conceito, mas apenas uma noo descritiva das situaes
concretas rurais daquele pas. Nos Estados Unidos, no ltimo meio sculo, os critrios, por
exemplo, para defnir o que vem a ser agricultura familiar j foram alterados mais de vinte
vezes. Lembrando sempre que tambm no caso dos EUA, o pressuposto que agricultura
uma atividade econmica e comercial e, portanto, o indicador classifcatrio decisivo
(atualmente) o volume de vendas, normalmente usado para classifcar os estratos de pro-
dutores e seu desempenho e, ato contnuo, estabelecer um menu diferenciado de polticas
para cada segmento especfco (HOPPE; MACDONALD, 2013).
J no fnal do sculo 19, quando a expresso nasceu e comeou a se institucionalizar e
a economia estadunidense experimentava altas taxas de crescimento, as aes governamen-
tais defniram, poca, os agricultores familiares a partir de dois focos principais a forma
de gesto (familiares) e os objetivos econmicos da atividade, espelhados por indicadores
monetrios. Nos EUA, h a percepo de que a expanso produtiva resulta em diferencia-
o social e, dessa forma, a ao governamental tenta entender essa segmentao, para
poder agir adequadamente, procurando evitar a excessiva concentrao da produo e a
decorrente desigualdade social no campo. A defnio de familiar nos EUA determinada
apenas pela gesto e nada mais por isso, em 2011, 96% do total dos estabelecimentos
rurais estadunidenses eram considerados familiares (HOPPE; BANKER, 2010; MACDONALD
etal., 2013).
O critrio estadunidense para defnir agricultura familiar completamente diverso
daqueles que constam da Lei da Agricultura Familiar brasileira, os quais so utilizados
tambm para fns de polticas pblicas. Os critrios brasileiros so estranhos lgica de
funcionamento de economias agrcolas capitalistas e, portanto, a institucionalizao da ex-
presso agricultura familiar (em 1995) no Brasil ignorou ser a agricultura uma atividade que
primordialmente econmica, por mais inacreditvel que esta afrmao possa parecer.
Essa a diferena fundamental entre o contexto brasileiro e as situaes estadunidense
e europeia. A Lei da Agricultura Familiar brasileira estabelece que para ser considerada
agricultura familiar, o estabelecimento rural deve utilizar predominantemente a mo de
obra da famlia nas atividades agrcolas e a renda da famlia deve ser tambm predominan-
temente de origem agrcola, dois critrios que so estranhos lgica de funcionamento de
economias agrcolas capitalistas.
No caso brasileiro, excetuado o critrio de administrao do estabelecimento pela
famlia, os outros preceitos legais, ao contrrio, no so econmicos. Segundo o estipulado
pela Lei n 11.326/2006 Lei da Agricultura Familiar Brasileira (BRASIL, 2006, art.3),
[...] considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica ativi-
dades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
I - no detenha, a qualquer ttulo, rea maior do que 4 (quatro) mdulos fscais;
II - utilize predominantemente mo de obra da prpria famlia [...];
III - tenha percentual mnimo da renda familiar originada de atividades econmicas do seu
estabelecimento ou empreendimento [...]
3
.
Como apontado, o primeiro requisito diz respeito ao tamanho do estabelecimento.
Em todo o Pas, so limites que podem comportar atividades produtivas muito distintas,
englobando desde subconjuntos totalmente integrados a mercados, como certos tipos
de produo de hortalias, a outros casos de famlias com rendas muito baixas e vivendo
em relativa pobreza, ainda que detentoras de reas maiores. Porm, em face da ampla
diversidade de situaes produtivas, esse indicador talvez possa ser tambm abandonado,
conforme se discutir brevemente na seo fnal deste captulo.
O segundo critrio sugere que se utilize predominantemente mo de obra da prpria
famlia. De fato, a justifcativa para essa exigncia, na origem da lei, meramente poltica e
tem relao com teorizaes sobre a explorao social que convencionalmente estiveram
sob o manto das tradies polticas da esquerda. Sob tal orientao, h uma idealizao
de que o mundo rural deva ser ocupado somente por estabelecimentos rurais familiares,
nos quais os membros da famlia sejam, tambm, os prprios trabalhadores, no existindo,
assim, a explorao do trabalho assalariado. Confrontada, contudo, com as realidades das
regies rurais na contemporaneidade, na qual a contratao de trabalhadores externos
ocorre amide, a sada encontrada foi incorporar o predominantemente sugerido na Lei,
abrindo uma janela para a contratao espordica de um pequeno nmero de assalariados
rurais por parte dos pequenos produtores. Mas um critrio que, nem remotamente, foi
motivado por qualquer justifcativa econmica.
Finalmente, o terceiro requisito estipulado ainda mais excntrico ao prever que a
adjetivao familiar, na prtica, estabelea um teto para o nvel de ganho das famlias rurais,
pois conforme o texto legal citado acima (BRASIL, 2006, art.3, incisoIII), [...] a renda fami-
liar [precisa ser] predominantemente originada de atividades econmicas vinculadas ao
prprio estabelecimento [...]. A justifcativa para esse critrio no se sustenta sob nenhum
argumento econmico. As experincias de sociedades onde a agricultura desenvolveu-
3
Uma detalhada discusso sobre o tema, incluindo a sustentao bibliogrfca correspondente, poder ser encontrada
em Navarro e Pedroso (2011).
-se signifcativamente indicam, pelo contrrio, que as famlias rurais ampliaram as suas
chances de prosperidade exatamente quando alguns de seus membros diversifcaram
suas atividades, seja o trabalho rural no agrcola ou aquele fora das regies rurais, embora
continuassem residindo com a famlia no estabelecimento.
4
Em concluso a esta breve seo inicial, necessrio ressaltar, entretanto, que foi a
partir da instituio do Pronaf, em 1995, que o Estado brasileiro dedicou-se a atuar sob a
orientao de programas e projetos diferenciados a favor dos produtores de menor porte
econmico e os mais pobres em geral. Nesse sentido, esta tem sido uma delimitao de
parte dos produtores rurais que crucial para o segmento circunscrito pela denominao
de familiares no Brasil. Ainda que tenha existido na dcada de 1970, como antes citado,
a primeira segmentao relevante entre o conjunto de produtores, poca, os recursos
aportados foram escassos para os estratos de menor renda e menor comando de recur-
sos de terra e capital. Com o Pronaf, contudo, as dotaes oramentrias para esse setor
vm crescendo continuamente e, assim, o grande conjunto desses produtores tem tido
acesso cada vez mais expressivo s diferentes formas de fnanciamento. No entanto, dada
a extrema heterogeneidade estrutural da pequena produo rural, a ao governamental
voltada a esse grupo logo encontrou seus limites e vem exigindo mais anlise emprica e
um esforo de renomeao para corresponder diversidade produtiva existente.
Feita a ressalva sobre o uso distinto da expresso agricultura familiar entre os trs
casos referidos, este captulo parte do princpio de que a primeira tese do conjunto de
teses que deu origem a este exerccio coletivo correta em alguma proporo. A pri-
meira tese afrma que a partir do fnal da dcada de 1990, o desenvolvimento agrrio
cruzou um divisor de guas no Brasil, tornando-se essencialmente diferente do passado
(BUAINAIN etal., 2013). Desse modo, o Pas entrou em uma nova e vigorosa fase de expan-
so e crescimento, instituindo um novo padro de acumulao de capital, sem comparao
com as experincias do passado. Portanto, se essa tese verdadeira, ento existe um pro-
cesso similar com o caso estadunidense e seu processo desenvolvido a partir da dcada de
1940. Pela mesma razo, a comparao entre os padres agrrios nos dois pases torna-se
mais relevante. E, da mesma forma, o exame das tendncias de transformao, analisadas
comparativamente, nos casos dos Estados Unidos e da Unio Europeia, sobretudo depois
da crise de 2008, igualmente torna-se relevante para calibrar as possibilidades potenciais
do desenvolvimento agrrio brasileiro. Esse o objetivo da seo seguinte deste captulo.
4
No caso estadunidense, Hoppe et al. (2010) verifcou que a renda mdia domiciliar dos pequenos estabelecimentos
rurais compara-se com a renda mdia de todos os domiclios estadunidenses, em funo da renda obtida fora
do ambiente agrcola. Isso demonstra que os estabelecimentos rurais pequenos dos Estados Unidos dependem
fortemente da renda externa e da economia no agrcola.
Padres de desenvolvimento agrrio:
o aprendizado recente dos casos
estadunidense e europeu
Outras experincias de fases expansivas da agropecuria seriam relevantes de serem
conhecidas, oferecendo lies, concretas e imediatas, para interpretar o caso brasileiro
e, particularmente, para prover conhecimento sobre as tendncias gerais passveis de
ocorrncia? Em outras palavras, exerccios comparativos sobre as mudanas operadas
nas regies rurais, ante os processos mais signifcativos e densos de expanso econmi-
ca, podem produzir um conhecimento universal? Seria possvel identifcar um conjunto
de processos de transformao (sociais, econmicos, tecnolgicos) que necessariamente
ocorrem, independentemente das especifcidades nacionais? Este captulo sugere que no
apenas precisam ser essas experincias mais estudadas entre os cientistas sociais no Brasil,
mas o seu aprendizado urgentemente necessrio para poder interpretar corretamente o
modo de funcionamento e as tendncias de curto e longo prazo, alm das transformaes
generalizadas que ocorrem nas regies rurais, no necessariamente correspondentes a
aspectos especifcamente nacionais.
So muitas as razes para essa lgica de anlise.
5
Mais diretamente, defende-se neste
texto que a similaridade e, portanto, a possibilidade de comparao, entre o padro de
estruturao econmica e tecnolgica da agricultura no Brasil e aqueles concretizados his-
toricamente em algumas outras situaes internacionais, decorre de dois fatores principais.
Primeiramente, todos esses padres organizaram-se em condies tecnolgicas intituladas
agricultura moderna pela literatura. O formato tcnico-produtivo que foi sendo gradual-
mente montado a partir da segunda metade do sculo 19 e expandiu-se, notavelmente,
como primeira experincia concreta, nos Estados Unidos, a partir de meados da dcada de
1930 e, posteriormente, difundiu-se para outras partes do mundo no Brasil, a partir do
fnal da dcada de 1960.
O segundo fator, que pode ser analisado por analogia entre esses pases, diz respeito
ao regime econmico sobre o qual tais processos de expanso agrcola e agrrio passaram
a operar, ou seja, economias capitalistas que mantm diversas facetas fundadoras e perma-
nentes que compulsoriamente precisam ser semelhantes em sua concretude, no obstante
5
Como seria esperado, as Cincias Sociais oferecem uma abundante literatura cientfca a respeito desses
exerccios comparativos sobre os padres de desenvolvimento agrrio, sintetizando suas lies e o aprendizado
mais generalizante. Este captulo, contudo, no se preocupou em ser estritamente acadmico, oferecendo sempre
as fontes bibliogrfcas correspondentes aos argumentos apresentados. Foi texto organizado com o propsito de
oferecer argumentos sobre um dos subtemas decorrentes da quarta tese do artigo original (BUAINAIN et al., 2013)
e discuti-los luz das situaes concretas experimentadas pelos processos de desenvolvimento agrrio, no Brasil
e em outros contextos internacionais.
muitas diferenas entre si em vrios outros aspectos (sobretudo culturais e institucionais).
Por exemplo, estruturas de propriedade privada, segurana jurdica (pacta sunt servanda),
crescimento de mltiplos mercados aos quais os agentes privados crescentemente se in-
tegram e a busca do lucro como fator motivador seriam alguns dos pressupostos da ao
econmica empreendida pelos atores envolvidos na atividade. Em decorrncia, quando
associados ao padro tecnolgico, um conjunto de similaridades assomaria nos casos con-
cretos analisados.
Portanto, esse o pressuposto assumido neste captulo: analisar comparativamente
os padres de desenvolvimento agrrio em situaes consolidadas internacionalmente, as
quais provavelmente explicaro possveis tendncias do caso brasileiro. Particularmente,
quando se recorda que o momento inicial de modernizao da agropecuria brasileira, a
partir de 1967/1968, modelou-se no caso estadunidense, conforme amplamente registra-
do na literatura.
Esta seo sintetiza (muito brevemente) duas situaes internacionais. iniciado
com o caso dos Estados Unidos em dois momentos de sua histria rural: a) a notvel ex-
panso econmica ocorrida durante um longo perodo, cobrindo a dcada de 1940 e at,
aproximadamente, os anos 1970, quando os EUA emergiram como a principal potncia
agrcola mundial ou a principal economia do planeta. Esse perodo, intitulado na literatu-
ra os anos dourados do capitalismo, tambm transformou radicalmente a agricultura na-
quele pas; b) o segundo momento ocorreu neste sculo, entremeados pela crise de 2008.
Esse segundo momento tambm relevante para ser analisado especifcamente porque
os preos internacionais dos produtos agrcolas subiram nesses anos, em termos reais, e
criaram oportunidades de ganhos extraordinrios para os principais pases produtores de
mercadorias agrcolas. Assim, aprender com o conhecimento consolidado que analisou
esses dois perodos til para servir como espelho para o caso brasileiro, na tentativa de
sistematizar diversas tendncias de transformao nas regies rurais.
J a situao da Unio Europeia discutida modestamente, pois exigiria espaos
muito maiores para ser detalhada. Trata-se de extrair lies acerca do desenvolvimento
observado nos pases da UE nos ltimos anos, tambm em torno da ltima crise econmi-
ca que afetou duramente diversos pases do continente. Entender os impactos da crise e
suas facetas principais no padro de desenvolvimento agrrio mdio observado naquela
regio (englobando 27 pases) produz um aprendizado relevante para examinar, da mesma
forma, os acontecimentos atuais nas regies rurais brasileiras. Como seria esperado, o caso
europeu bem mais complexo, luz de uma histria agrria antiga e por integrar diversos
pases. Mas, ainda assim, conforme resultados de pesquisas recentes, seu padro de de-
senvolvimento agrrio tambm apresenta similaridades com o caso estadunidense e, por
extenso, com o caso brasileiro.
Dessa forma, luz desses casos, poder se comprovar a provvel correo das teses
que deram origem a este livro, pois, de fato, parece estar sendo constitudo um novo pa-
dro que caracteriza a atividade agropecuria nas regies mais modernizadas do mundo e,
concomitantemente, o escopo econmico e a densidade fnanceira dessa nova fase passam
a ser fortemente evidenciados. Modifca-se, portanto, no apenas a face produtiva, mas
tambm os comportamentos dos agentes envolvidos e at mesmo as dimenses sociais e
culturais, sugerindo a correo da tese proposta que sugere que o passado vai deixando
de existir pelo menos como era antes conhecido. E, no caso especfco do tema discutido
neste captulo, vai sendo constitudo um contexto inteiramente novo, alm de ameaador,
para um grande conjunto de agentes privados que so produtores nesse admirvel mun-
do novo da agropecuria mundial os produtores rurais de pequeno porte econmico, ou
os chamados agricultores familiares.
A experincia dos Estados Unidos
em dois momentos histricos
No sendo possvel oferecer com mais detalhes uma histria rural to rica como a
estadunidense, em um longo perodo histrico que cobriria mais de 100 anos, esta parte
oferece um comentrio extremamente sucinto a partir de alguns estudos mais signifcati-
vos, os quais permitem revelar lies acerca dos dois momentos histricos citados anterior-
mente. Inicialmente, o perodo expansivo que foi se delineando a partir da dcada de 1930
nos EUA e que explodiria na dcada seguinte, quando os Estados Unidos observaram altas
taxas de crescimento em sua economia que perduraram at a crise econmica da segunda
metade da dcada de 1970. Durante esse perodo (aproximadamente trs dcadas), a taxa
mdia de crescimento do PIB do pas foi de 4,5% ao ano, crescimento sufciente para alterar
radicalmente a estrutura econmica e sua diversidade, alm de desencadear uma revolu-
o tecnolgica e produtiva.
No existindo a preocupao de esgotar a literatura sobre aqueles anos, que
abundante, para os propsitos deste captulo utilssima e talvez seja sufciente a anlise
oferecida por duas autoras que sintetizaram as principais caractersticas daqueles anos em
um artigo publicado na American Review of Sociology (LOBAO; MEYER, 2001). Chamada de
a grande transformao da agricultura estadunidense, esta fase parodia a clssica trans-
formao discutida por Polanyi. Conforme a anlise proposta, verifcou-se a fnalizao
histrica do conjunto de inovaes tecnolgicas desenvolvidas desde meados do sculo
19, as quais, devidamente articuladas e interdependentes, formaram o chamado pacote
tecnolgico da agricultura moderna. Foram implementadas com vigor em muitas regies
agrcolas dos Estados Unidos, mas especialmente na sua metade norte, na regio das
pradarias, parte do pas que se transformou em um dos celeiros do mundo. Foi um de-
senvolvimento que criou a realidade prtica do padro moderno para a transformao da
agricultura, posteriormente difundido para partes da Europa e, depois, para outros pases,
inclusive o Brasil. E seus impactos so descritos pelas duas autoras com nmeros que so
eloquentes, conforme a Tabela 1.
Entre tais impactos e as consideraes que poderiam ser apontadas, salientam-se
diversos aspectos. Entre eles, destaca-se um impressionante aspecto demogrfco, indica-
do por duas quedas abruptas a populao rural caiu nove vezes entre 1940 e 1980 (de
23,1% para 2,7% do total da populao) e o nmero de estabelecimentos rurais desabou
inacreditavelmente no mesmo perodo, caindo de 6,1 milhes para 2,4 milhes de pro-
priedades rurais no pas (uma reduo de 61%). Insista-se com o argumento principal: so
redues que no decocorreram de um quadro macroeconmico negativo ou depressivo,
mas, pelo contrrio, ocorreram em meio euforia causada por altas taxas de crescimento
da economia estadunidense.
Outros aspectos devem ser tambm destacados, pois serviriam de lies para situa-
es similares onde se desenvolva uma dinmica agrcola. A rea mdia das propriedades
rurais mais do que dobrou, nas quatro dcadas antes citadas e, sobretudo, a presena
do capital, na forma de mquinas e equipamentos, mas tambm sob outros fatores de
produo, foi sendo cada vez mais enraizada nas atividades agropecurias, conforme os
valores da terra e das benfeitorias (em valores constantes de 1982, mostrados na Tabela 1),
os quais pularam mais de oito vezes durante as quatro dcadas analisadas. So valores que
demonstram um inequvoco enraizamento monetrio associado intensa modernizao
tecnolgica do perodo, nos EUA. E um indicador que tambm se associa ao aumento das
vendas brutas (igualmente em valores constantes de 1982), os quais subiram mais de seis
vezes no mesmo perodo analisado.
H tambm que se destacar o ltimo indicador da tabela, que relaciona o trabalho
dos membros da famlia com o nmero de trabalhadores contratados, relao que cai
sistematicamente ao longo do sculo 20. um fator importante porque sugere trs mu-
danas apontadas pelas autoras e que tambm encontram refgio em outras situaes
nacionais. Primeiramente, a reduo do tamanho das famlias, ao longo das dcadas e a
consequente diminuio da mo de obra familiar do estabelecimento rural. E, secunda-
riamente, a diminuio do trabalho da famlia em funo dos processos migratrios que
retiram parte dos membros das famlias de suas moradias no campo, por variadas razes
(estudo, busca de trabalho, etc.). No perodo analisado (19401980) com o crescimento
da economia em geral, foi igualmente notvel o crescimento do emprego em todos os
setores e, assim, fenmenos de atrao migratria irromperam fortemente entre as fam-
lias rurais, acarretando as decises de abandono das atividades rurais. O terceiro fator diz
respeito reduo contnua na utilizao do trabalho assalariado em agriculturas que se
modernizam intensamente. Ao contrrio do que fora previsto em parte da literatura, no
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passado, a expanso capitalista no campo no ampliou a contratao de trabalhadores,
pois os processos produtivos tornaram-se mecanizados em escala crescente.
Sero essas tendncias tambm observadas no Brasil? Poder existir algum grau de es-
peculao sobre o futuro, mas as mesmas tendncias de transformao observadas no caso
estadunidense poderiam estar em curso no Brasil, de acordo com as primeiras indicaes
do Censo 2006, trabalhadas por diversos autores, em literatura que gradualmente vem se
consolidando. A comparao entre os dois pases justifca-se plenamente, no obstante as
bvias diferenas culturais, estruturais, climticas, histricas e sociais existentes. Em especial,
justifca-se porque o conhecimento sobre o ocorrido nas regies rurais dos EUA certamente
produz importantes lies para o caso brasileiro, especialmente quando se relembra, nova-
mente, que o padro de transformao produtivo expandido no Brasil, a partir de meados da
dcada de 1960, buscou os seus fundamentos no caso estadunidense do ps-guerra. Mas, a
partir do fnal da dcada de 1990, o desenvolvimento agrcola brasileiro cruzou um divisor
de guas, entrando em uma nova e vigorosa fase de expanso e crescimento, instituindo
um novo padro de acumulao de capital, sem comparao com experincias do passado.
Verifca-se, portanto, a existncia de um processo similar de expanso da atividade agrope-
curia e das regies rurais, tal como foi o caso dos EUA aproximadamente a partir da dcada
de 1940. O processo de modernizao tecnolgica, nos dois pases, ocorreu em momentos
histricos distintos, a partir de motivaes igualmente diferentes e com arquiteturas institu-
cionais e polticas ainda mais diferenciadas. Mas, nos ltimos 50 anos, os focos da inovao
e da transformao tecnolgica dos processos produtivos agropecurios, nos dois pases, se
aproximaram notavelmente, em praticamente todos os ramos da produo do setor.
O segundo momento a ser analisado, com algum detalhamento, converge com os
anos nos quais os autores das sete teses (BUAINAIN et al., 2013) julgam ter iniciado uma
nova fase na histria agrcola brasileira. Nos ltimos anos, a agricultura estadunidense (as-
sim como a brasileira) benefciou-se do crescimento da demanda mundial por alimentos
e preos mais elevados, criando uma chance de acumulao econmica sem precedentes
em sua histria rural. As sete teses (BUAINAIN etal., 2013) oferecem a chance de perscrutar
essas transformaes recentes e tambm interpretaes histricas sobre certos proces-
sos econmicos e tecnolgicos. O estudo foi realizado no mbito do Economic Research
Service do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos, um organismo de pesquisa
estabelecido em 1961, mas com razes institucionais no Bureau of Agricultural Economics,
fundado em 1922. O relatrio de pesquisa paradigmtico porque utiliza duas fontes de
dados: a) os censos agrcolas dos EUA, que foram iniciados em 1840, mas suplementados
por levantamentos amostrais confdenciais que passaram a ser realizados a partir de 1982;
b) os dados anuais (tambm amostrais) do chamado Agricultural Resource Management
Survey (Arms). No geral, esse levantamento apura dados em vinte mil propriedades rurais
e tem sido conduzido desde 1996. O estudo citado (MACDONALD et al., 2013) dedica-se,
em especial, a analisar as caractersticas da produo agropecuria ao longo do tempo e as
transformaes verifcadas na estrutura fundiria e tambm na organizao da produo.
No existindo a possibilidade de apresentar detalhadamente esse fascinante estudo sobre
o desenvolvimento agrrio nos Estados Unidos, especialmente por tratar-se de um olhar de
longo prazo, algumas passagens so esclarecedoras, assim como so categricas.
Entre as ilustraes, vale destacar a concentrao das terras agricultveis nas pro-
priedades de maior tamanho e o fato de que os melhores resultados fnanceiros estejam
sendo obtidos ainda pelas maiores propriedades, assim como so essas propriedades
que tm sido capazes de desenvolver o uso mais intensivo dos recursos de trabalho e de
capital. O que se percebe que so tendncias que provavelmente continuaro e que so
as grandes propriedades que agora dominam a produo agrcola nos Estados Unidos. Di-
ferentemente do que ocorria h at 30 anos: no comeo dos anos 1980, a maioria das terras
agricultveis era operada em imveis com menos de 600 acres (243 ha, aproximadamente).
Atualmente, esse uso da terra ocorre em propriedades com tamanho mdio de pelo menos
1,1 mil acres (445 ha, aproximadamente). J as maiores propriedades rurais so realmente
muito grandes. Por exemplo, 520 mil cabeas de bovinos de carne, rebanho leiteiro de 16
mil cabeas, 180 mil acres (73 mil ha, aproximadamente) de cana-de-acar e 150 mil acres
(61 mil ha, aproximadamente) de tomate e algodo. As propriedades de maior tamanho
simplesmente representam o tamanho de uma propriedade a qual uma nica famlia pode
administrar e que muitas outras vo administrar no futuro (MACDONALD etal., 2013).
Uma sntese descritiva das principais transformaes produtivas na agropecuria dos
Estados Unidos, sobretudo entre o ano de 1982 e o levantamento de 2007, indica diversas
mudanas que so relevantes e merecem destaque, novamente insistindo que o padro
tecnolgico de desenvolvimento agrcola materializado nos EUA, posteriormente foi o mo-
delo de modernizao concretizado na agricultura brasileira. As principais transformaes
apontadas pelos autores do relatrio foram as seguintes:
1) A pesquisa trabalha com o indicador de rea mediana plantada, e no a rea
mediana do total das propriedades rurais, dessa forma tentando captar a rea
efetivamente usada em termos produtivos. Para todo o pas, essa rea pratica-
mente dobrou entre 1982 e 2007, passando de 600 acres (240 ha) para 1,1 mil
acres (440 ha). Este ponto mediano relativo rea plantada cresceu em 45 dos 50
estados estadunidenses, sendo relevante indicar que as maiores taxas de cresci-
mento ocorreram exatamente nos estados que so os principais em produo de
gros, como aqueles do chamado Corn Belt (Cinturo do Milho) e os estados que
formam o Northern Plains (Grandes Plancies). Da mesma forma, se tomados os
cultivos principais, o indicador tambm mais do que dobrou para cinco produtos
agrcolas (milho, algodo, arroz, soja e trigo) e tambm para 35 de um grupo de
39 ramos de produo de frutas, verduras e legumes.
2) Essas mudanas cresceram consistentemente, observados todos os censos
agrcolas, de 1982 at 2007. Contudo, examinados os levantamentos anuais dos
Arms, que se estendem at 2011, as evidncias tornam-se menos visveis. Prova-
velmente, nesse caso, indicando algum efeito da crise de 2008, o que somente
o Censo de 2012 poder comprovar, uma vez que seus dados sejam analisados
com maior profundidade.
3) As propriedades de maior tamanho mantm um desempenho fnanceiro melhor,
quando comparadas com as demais propriedades. Utilizam o trabalho e o capital
mais intensivamente, e, dessa forma, produzem melhores resultados fnanceiros.
4) Essas mudanas de longo prazo tm sido acompanhadas de maior especializa-
o. Esse fato, analisado em perodo histrico mais longo, comea com a separa-
o, dentro da propriedade, entre a produo animal e a vegetal, com o foco se
destinando somente a um desses tipos de produo. Posteriormente, o nmero
de cultivos (ou de tipos de animais) tambm se reduz e, gradativamente, a pro-
priedade vai se dedicando a um reduzido nmero de atividades vegetais ou
animais. Simultaneamente, a proporo de contratos frmados, seja de produo
ou de comercializao (a integrao) tambm vem aumentando. Em 2011, esses
contratos cobriam 32% do total da produo de gros, comparados com uma
proporo de 23% em meados da dcada de 1990.
5) No entanto, a tecnologia representa um papel fundamental no aumento do
tamanho da propriedade, pois permite que o proprietrio administre sozinho
uma rea maior. Isso ocorre quando so adotadas as tecnologias poupadoras
de mo de obra e de tempo. Como exemplo, os equipamentos maiores e mais
rpidos, as tecnologias de informao, herbicidas, sementes melhoradas e novas
tcnicas de arao. Todas essas tecnologias combinadas em uma propriedade
agrcola tm contribudo para a reduo do tempo e o trabalho despendido na
agricultura e, consequentemente, facilitado a administrao de propriedades
maiores. (MACDONALD etal., 2013).
Um aspecto preocupante que os dados relativos aos Estados Unidos demonstram
a tendncia, aparentemente irreversvel, de desenvolver uma estrutura fundiria bimo-
dal, sob a qual os extremos se reforam, enquanto os produtores chamados de mdios
reduzem fortemente a sua proporo. No caso dos EUA, essa tendncia recente e que
contraria frontalmente, inclusive, as narrativas histricas sobre os produtores familiares.
Pois esses, desde meados do sculo 19, sempre foram vistos como uma classe mdia rural
(e, por esta razo, chamados de familiares), pois utilizariam mais esparsamente a fora de
trabalho assalariado e as atividades agrcolas, pelo contrrio, seriam predominantemente
fundadas no trabalho dos membros das famlias rurais. Sob a notvel expanso econmica
dos ltimos quinze anos e seus preos reais crescentes, a agropecuria estadunidense
parece estar sofrendo uma guinada estrutural impressionante. Em uma ponta, conforme
salientado, a agricultura de larga escala vem ampliando sua proporo nos volumes pro-
duzidos e, igualmente, na riqueza criada: [...] as propriedades maiores (pelo menos 2 mil
acres, ou aproximadamente 810 ha de rea plantada) responderam por 34,3% da rea cul-
tivada em 2011, crescendo 24,1% em 2001 (MACDONALD etal., 2013, p.5, traduo nossa),
enquanto as propriedades de reduzido tamanho tambm aumentaram nos ltimos anos,
aps quedas brutais em dcadas passadas, sugerindo comportamentos sociais inditos na
histria rural dos Estados Unidos. De acordo com os mesmos autores:
[...] 872 mil propriedades cultivaram entre 1 a 49 acres de rea plantada em 1974, um
declnio de 70% em relao s 2,9 milhes de propriedades nesse estrato em 1950. Se
a tendncia de 1950 a 1970 tivesse continuado, existiriam menos de 150 mil proprie-
dades entre aqueles tamanhos em 2011. Contudo, essa tendncia no se manteve, e o
nmero de pequenas propriedades, se medidas pelas vendas ou pelo tamanho da rea,
diminuiu menos rapidamente depois de 1975, e comeou a aumentar depois de 2000.
Em parte, a sobrevivncia e a expanso das pequenas propriedades podem refetir opor-
tunidades de atividades agrcolas, assim como escolhas de estilos de vida de pessoas que
preferem combinar um estilo de vida rural modesto com a produo agrcola ou animal
(MACDONALD etal., 2013, p.6, traduo nossa).
Essas tendncias seriam visveis no caso brasileiro, indicando o encurralamento do
produtor mdio, assim como a procura da moradia rural por novos entrantes oriundos da
cidade, procura de um estilo de vida rural modesto, multiplicando as pequenas proprie-
dades rurais? Em face das diferenas da qualidade de vida das cidades do interior brasi-
leiras e a precariedade geral de tais ambientes, parece ser improvvel que essa segunda
tendncia apontada na pesquisa relativa s mudanas nas regies rurais estadunidenses
possa se repetir no Brasil pelo menos na magnitude numrica observada nesses anos nos
Estados Unidos, conforme sugerido.
O caso europeu: um brevssimo comentrio
desafo muito mais complexo analisar o desenvolvimento agrrio no continente
europeu, e este captulo no tem essa pretenso. Trata-se de uma regio onde se desenvolve-
ram extraordinrias histrias rurais ao longo de sculos, consolidando prticas sociais densas
e culturalmente enraizadas. Sobre tal fato, contudo, existe uma iniciativa de agregar pases
em uma Unio, iniciada com o Tratado de Roma, em 1959, e tornada ambiciosssima a partir
de 1992, com o nascimento da Unio Europeia (UE). Atualmente com 27 pases participantes,
trata-se de iniciativa poltica, social e econmica de extrema complexidade. No caso das
regies rurais, combinando situaes nacionais de extrema diversidade, as quais impem a
necessidade de polticas agrcolas e de desenvolvimento rural que precisam analisar e com-
binar indicadores mltiplos e propor desenhos de ao em pases membros, provavelmente,
sem comparao com nenhuma outra regio mundial e, alm disso, tambm sem situao
similar com esforos realizados em outros momentos histricos.
Ante tal profundidade analtica, este captulo pretende apenas sugerir algumas ten-
dncias de transformao retiradas de um ambicioso estudo de pesquisa recentemente
lanado Rural development in the EU. Statistical and economic information. Report 2013
(COMISSO EUROPEIA, 2013b). Trata-se de pesquisa minuciosa e analiticamente riqussima,
provavelmente se traduzindo no mais importante esforo de pesquisa sobre os ambien-
tes rurais dos pases constituintes da Unio Europeia, fundando-se no Censo Agrcola de
2010. Desse estudo, so sintetizadas aqui algumas das tendncias principais observadas
nos ltimos anos, incluindo tambm alguns dos impactos empiricamente observveis e
decorrentes da crise fnanceira de 2008. Como se sabe, a crise afetou alguns dos pases da
UE de forma extremamente severa e algumas de suas consequncias produziram impactos
sobre o mundo rural europeu. Algumas das observaes do estudo merecem destaque e
so apontadas a seguir:
1) Qual seria a tpica propriedade rural, considerando os 27 pases integrantes da
Unio Europeia? Conforme o estudo,
[...] 12 milhes de propriedades, 172 milhes de ha de terras agricultveis, 25 milhes de
pessoas envolvidas na produo agrcola [...] uma propriedade mdia teria assim 14,3 ha
de terra utilizvel [...] empregaria menos de um trabalhador em tempo integral e teria
um pouco mais de 11 unidades na produo animal. Seria uma propriedade mantida por
apenas uma pessoa (que normalmente seria o administrador). Esta pessoa, na maioria
dos casos, seria homem e com 55 anos de idade ou mais (COMISSO EUROPEIA, 2013b,
p.20, traduo nossa).
2) O nmero de propriedades rurais vem caindo sistematicamente em todos os pa-
ses integrantes da Unio Europeia. Naqueles que entraram mais recentemente,
normalmente os pases do Leste Europeu, a queda mais acentuada, enquanto
entre os pases que originalmente estiveram na fundao do agrupamento,
a queda mais lenta, indicando algum tipo de consolidao. importante sa-
lientar que os pases do Mediterrneo, fortemente afetados pela crise fnanceira
de 2008, mostraram a menor queda no nmero de propriedades rurais, assim
demonstrando serem os ambientes rurais um refgio em pocas de crise social.
3) Uma tendncia que parece ser universal em processos de expanso econmica
o aumento do tamanho da propriedade, o que tambm vem ocorrendo na UE
nos ltimos anos, seja qual for o indicador utilizado (o fsico, em hectares, ou
algum indicador econmico indireto). Entretanto, essa tendncia que precisa-
ria ser analisada com extremo cuidado, pois as reas mdias, entre os diferentes
pases, so bastante variveis e, sobretudo, em alguns pases os valores so
muito reduzidos. No geral, as regies com as menores reas mdias situam-se na
Europa Oriental e na parte sul do conglomerado. Entretanto, as mdias de reas
maiores se localizam, em especial, no Reino Unido, na Frana, na Dinamarca, nas
regies orientais da Alemanha, na Repblica Checa, na Eslovquia e em partes
da Espanha. Sempre salientando, contudo, que essas mdias, seja qual for o
extremo, mostram nmeros muito menores, quando comparados internacional-
mente com as reas mdias das propriedades rurais, no Brasil, Estados Unidos ou
outros pases com destacada importncia agrcola. (BENGS; SCHMIDT-THOM,
2005; DUNFORD, 2009; COMISSO EUROPEIA, 2013a, 2013c)
4) H tambm uma ntida tendncia especializao produtiva. Contudo, em face
da complexidade histrica do conjunto de pases, inclusive gerando uma profun-
da desigualdade de resultados monetrios. Conforme o relatrio:
[...] as propriedades rurais com pouca rea agricultvel produzem predominantemente
pequenos animais (suinocultura e avicultura). Em termos econmicos, essas proprieda-
des podem ser bastante grandes, dependendo de sua localizao: nos velhos Estados
Membros [aqueles que originalmente formaram a Unio Europeia], mais de 20% de
todos os estabelecimentos especializados na suinocultura e na avicultura geram um
resultado padro acima de 500 mil euros. Entretanto, entre 80% e 90% daqueles espe-
cializados que se uniram Unio Europeia entre 2004 e 2007 produzem menos de 2 mil
euros (COMISSO EUROPEIA, 2013b, p.26, traduo nossa).
5) A agropecuria europeia oferece cada vez menos postos de trabalho. Considera-
das as citadas 25 milhes de pessoas envolvidas com a agricultura e a produo
animal, isso no signifca tempo integral. Quando convertida tal participao em
unidades de trabalho, o total cai para apenas 10 milhes o que signifca menos
de um posto de trabalho por propriedade. Alm disso, como seria esperado, com
a intensifcao tecnolgica, a produtividade do trabalho aumenta. Considerando-
se os 27 pases (mas, lembrando a grande heterogeneidade entre eles), a produti-
vidade do trabalho cresceu 6,8% ao ano entre 2005 e 2010. improvvel que taxa
similar tenha sido encontrada em qualquer outro pas de importncia na produo
mundial de alimentos e matrias primas de origem agrcola.
6) Finalmente, os dados revelados por esse amplo estudo tambm confrmam ou-
tras tendncias que se repetem em outras regies rurais, incluindo a brasileira.
Entre os pases da UE, h uma relao inversa entre o tamanho da propriedade
e o trabalho no agrcola fora da propriedade (a pluriatividade), sugerindo, cla-
ramente, a insufcincia monetria da atividade realizada. Da mesma forma, as
famlias rurais tendem a diminuir seu tamanho e envelhecer. E tambm obede-
cem a um padro que se repete internacionalmente ou seja, os homens so a
maioria dos administradores.
Em sntese, o que essas breves informaes empricas apontam a confrmao da
hiptese deste captulo, pelo menos em grandes linhas e tendncias. O padro tecnolgico
da agricultura moderna, ao disseminar-se pelas regies rurais que se destacam como pro-
dutoras de alimentos, estrutura da mesma forma um padro fnanceiro e processos sociais
correspondentes. Se esse parece ser um fato factualmente comprovvel, analisar essas
tendncias nas regies rurais onde primeiramente houve a modernizao tecnolgica es-
pecialmente o caso estadunidense parece ser uma necessidade analtica inadivel entre os
cientistas sociais brasileiros. No ocorrero jamais repeties histricas iguais, mas as tendn-
cias econmicas e sociais mais gerais podem reproduzir-se nas regies rurais brasileiras, o
que demonstraria a importncia de esforos comparativos de pesquisa mais ambiciosos nas
cincias sociais brasileiras dedicadas ao estudo das regies rurais.
Consideraes fnais
Esta seo fnal prope um conjunto de aes governamentais que poderiam
contribuir com maior probabilidade para a viabilizao econmica do vasto conjunto de
pequenos produtores intitulados atualmente de familiares no Brasil. Seriam muitas as
aes possveis de serem identifcadas, variando daquelas mais convencionais e sempre
apontadas em debates sobre o assunto, como por exemplo, formas de seguro agrcola es-
pecfcas para as condies produtivas desse grupo de produtores, as quais assegurassem
seus nveis de renda, at outras iniciativas que seriam inovadoras e correspondentes ao
novo padro agrcola e agrrio. No discutindo o contedo de polticas mais particulares e
conhecidas, entende-se, no entanto, que seriam cinco as principais aes governamentais
preliminares que, conjuntamente, poderiam colaborar mais fortemente para criar cenrios
mais favorveis a esse conjunto de produtores. So as aes apresentadas a seguir.
1) A primeira mudana necessria aquela destinada a caracterizar corretamente o
pblico benefcirio desse conjunto de polticas, mudando a atual defnio do
que se entende por agricultores familiares. Nos termos deste captulo, redefnir
a nomeao dos familiares. Seria preciso inicialmente a consensual aceitao de
um fato de relativa obviedade e objeto de insistncia neste artigo, mas ainda visto
com reticncia em muitos setores sociais e algumas instituies ligadas s ativi-
dades rurais aceitar que agricultura uma atividade econmica e, dessa forma,
precisa atender s injunes de mercados, guiar-se pela apropriao tecnolgica
e a produo de renda ou demonstrar resultados fnanceiros positivos em cada
ano agrcola. Aceita essa premissa, os indicadores que defniriam as fronteiras
do conjunto social alvo, mantendo-se a nomeao de agricultores familiares,
seriam apenas trs, podendo at mesmo restringir-se a apenas dois critrios.
Entre eles, os dois primeiros j esto inscritos na Lei e so a forma de gesto da
propriedade nas mos do conjunto familiar, e o tamanho do estabelecimento,
que o preceito legal estipula em at quatro mdulos fscais. Esses se manteriam,
sendo eliminados, contudo, os outros dois requisitos citados na Lei, por serem
completamente exticos e absurdos (no contratar assalariados e privilegiar o
trabalho agrcola, evitando-se outras formas de renda no agrcola), conforme
sinteticamente defendido na primeira seo.
O terceiro critrio que deveria ser discutido diz respeito a uma categoria econ-
mica que indicaria, como no caso estadunidense citado, as gradaes de porte
econmico de cada estabelecimento rural, permitindo destacar, portanto, as
diferenas existentes. Difcilmente poderia ser o critrio de renda (bruta ou lqui-
da), que varivel de complexa aferio prtica por terceiras partes tcnicos
extensionistas, bancos ou outros que iriam mensur-la. A experincia demonstra
que evidncias de renda, na atividade rural, comumente so de relativa comple-
xidade emprica e, dessa forma, no seria provavelmente o indicador mais ade-
quado. Entende-se que o terceiro critrio delimitador dos agricultores familiares
apropriado talvez fosse o de valor bruto da produo. Aqui bastaria conhecer o
rol de atividades desenvolvidas no estabelecimento e seus resultados produtivos
e, luz de seus preos de mercado, estimar a capacidade econmica e fnanceira
da famlia rural. Entende-se que nem mesmo outras fontes de renda no agrcola
deveriam fazer parte desse clculo, pois o objetivo principal da poltica governa-
mental ser avaliar aproximadamente o porte econmico do estabelecimento
agrcola (no a renda familiar) e, dessa forma, mover esforos para elevar o re-
sultado econmico das atividades desenvolvidas. Essa seria a primeira mudana
relevante, pois assim se delimitaria com clareza o conjunto total de agricultores
familiares, separando-os daqueles de maior porte econmico, aos quais seriam
outras as polticas a serem oferecidas.
No entanto, ainda permanece a dvida se deveria ser mantido o critrio referido
de at quatro mdulos fscais ou se deveria ser feito um estudo para rever esse
tamanho mximo do estabelecimento, inclusive eliminando-o. Esse limite foi de-
terminado, inicialmente, apenas para circunscrever um pblico aproximadamen-
te correspondente base social do movimento sindical e pode ser efetivamente
descartado. Tecnicamente falando, se existir um critrio econmico nico (como
o valor bruto de produo citado), esse indicador indicaria o porte econmico e
isso deveria bastar para apontar as fronteiras sociais dos pequenos produtores
rurais o alvo da poltica governamental. Seria tambm uma mudana impor-
tante para a percepo social que precisa ser urgentemente enraizada em nosso
Pas isto , que os pequenos produtores rurais desenvolvem uma atividade
econmica e produtiva, a qual deveria ter crescente relevncia para os brasilei-
ros. No imaginrio urbano que se torna dominante a cada dia, o mundo rural vai
perdendo visibilidade na cultura geral e, dessa forma, tornar mais importante a
responsabilidade econmica desse setor contribuir tambm para a valorizao
do rural, inclusive justifcando mais amplamente investimentos nessas regies.
2) A segunda ao prtica, e de efeito imediato, que precisa ser claramente difun-
dida como propsito governamental, atuar diferenciadamente, de acordo com
os diversos subgrupos do conjunto maior, defnido de acordo com a sugesto
apontada no item 1 e, tambm, em relao s distintas situaes produtivas, os
biomas existentes e as regies agrcolas e suas caractersticas principais (distn-
cia aos mercados, condies de logstica, nveis de informao, etc.). A principal
poltica de fnanciamento para a agricultura familiar, o Pronaf, implicitamente
aceita essa diversidade, ao estipular diversos tipos de linhas de crdito, desde
a sua instituio na dcada de 1990. Mas tem permanecido uma ambiguidade,
que um discurso ofcial de igual apoio a todos os produtores familiares, em
todo o Pas, movido por imperativos polticos e eleitorais, o qual deveria deixar
de existir e, concretamente, afrmar irrestritamente as variaes das polticas
governamentais que assumem que as regies e as famlias rurais experimentam
situaes muito variadas. Assim, o que esta segunda iniciativa prope que,
sendo diferentes, tambm devem ser diferenciadas as formas de ao governa-
mental e sob explcito reconhecimento governamental. Para tratar desiguais,
preciso polticas desiguais, com o objetivo de, ao fnal, reduzir essas diferenas.
Se aceito explicitamente esse princpio de ao, facilita-se o desenho de polti-
cas regionais e setoriais especfcas, para regies variadas ou para os diferentes
subgrupos familiares. Poder-se-ia identifcar e defnir muito mais corretamente,
por exemplo, metodologias de servios de assistncia tcnica e extenso rural,
prioridades de acesso tecnolgico, enfoques nas distores de mercados espec-
fcos, necessidades fnanceiras (e de que tipo), entre muitas outras intervenes
pblicas diferenciadas. A manuteno de um discurso universalista (a favor dos
pobres, mas meramente genrico), em sntese, prejudica fortemente a efccia
das polticas pblicas destinadas aos produtores de menor porte econmico.
Ultrapassada a falsa polaridade entre classes sociais (repetida ad nauseam por
meio da falsa polaridade agronegcio versus agricultura familiar), que ainda
move o discurso governamental e as manifestaes de tantos outros atores
sociais (inclusive, com surpresa, de cientistas sociais), seriam ampliadas notavel-
mente as chances de maior efetividade da ao estatal destinada aos produtores
familiares. Os exemplos seriam inmeros para serem detalhados neste captulo e
rapidamente surgiro as situaes concretas que demandam aes diferenciadas
para determinados conjuntos (igualmente diferenciados) de produtores rurais.
Portanto, insistir com o falso discurso generalizante e com a tese essencialista so-
bre um conjunto de agricultores familiares supostamente homogneo, resultar
na persistncia dos bloqueios que atualmente emperram o conjunto de polticas
pblicas para esse conjunto social.
3) Seguindo o roteiro, a terceira necessidade relativamente urgente, para tornar
mais consequente e promissor o resultado da ao governamental destinada ao
vasto e internamente diferenciado conjunto dos agricultores familiares, ampliar
o aporte de recursos existentes. Seria deciso associada tambm ao refnamento
das formas de disponibilizao de tais recursos, ampliando radicalmente o leque
do fnanciamento destinado aos pequenos produtores rurais, desde aportes
fortemente favorecidos e subsidiados, em determinadas situaes e, no outro
extremo, que sejam casados com acesso a tecnologias modernas e o estmulo
integrao aos mercados com maiores probabilidades de sucesso. A elevao
desse total poderia ocorrer sem nenhum milagre oramentrio ou incorrendo
em gastos novos, bastando deslocar recursos pblicos de outras fnalidades
existentes. Bastaria uma deciso poltica do governo federal, extinguindo uma
poltica que deixou de fazer qualquer sentido prtico no Brasil, mas ainda requer
vastos recursos oramentrios, que a poltica nacional de reforma agrria. O
deslocamento dos fundos pblicos destinados a essa poltica atualmente desne-
cessria, em sua totalidade, assim como os recursos humanos e outros para uma
poltica nacional para a agricultura familiar, buscando assegurar a prosperidade
social e econmica dos pequenos produtores rurais (incluindo os agricultores
familiares e os assentados de reforma agrria), por si s, garantiria um aporte
fnanceiro considervel, que representaria notvel impulso nova e renovada
poltica para o setor. O que se exigiria, preliminarmente, seria um ato poltico de
coragem de aceitar que o captulo da histria institucional brasileira destinado
reforma agrria encerrou, pois quando deveria (historicamente) ter sido feita,
no foi realizada. No existe mais esta chance atualmente, pois nada a justifcaria
novamente.
4) A quarta mudana requerida no repertrio governamental, que, de certa forma,
associa-se anterior, seria uma decorrncia imediata. Seria a deciso de investir
fortemente em treinamento dos profssionais envolvidos em assistncia tc-
nica e extenso rural e tambm dos membros das famlias rurais interessados,
reduzindo tanto quanto possvel a ideologizao atualmente. O conjunto dos
pequenos produtores rurais tem baixa preparao tcnica, em acordo com uma
vasta coleo de evidncias empricas, algumas sistemticas e decorrentes de
pesquisa, outras apenas decorrentes de fatos conhecidos, em diversas regies
e ramos produtivos. O atual quadro de acirramento concorrencial estimulado
pelo novo padro agrcola e agrrio, que fundamenta a interpretao sendo
proposta pelos organizadores desta publicao o fator crucial para os agricul-
tores familiares. Se no forem capazes de melhor treinamento para absorverem
a melhor tecnologia existente em seus estabelecimentos agrcolas, difcilmente
tero qualquer chance de sobrevivncia na atividade. Da mesma forma, o am-
plo conjunto de profssionais que atuam nas regies rurais cujas estimativas
falam em 20 mil, aproximadamente tambm precisa ter acesso a treinamento
tcnico muito mais qualifcado do que atualmente parece ocorrer. Somente o
aprofundamento dessa formao que melhor recepcione nos estabelecimentos,
no apenas a tecnologia, mas, em especial, a gesto dos recursos e a adminis-
trao da propriedade, tanto entre os produtores como entre os tcnicos, que
permitir avanos considerveis em produtividade. Requer-se uma verdadeira
revoluo em treinamento, o qual no pode perder-se com mistifcaes e nem
continuar apelando para metodologias construtivistas de capacitao, cujos
resultados so fortemente polmicos. H uma urgncia temporal, pois os pro-
cessos econmicos esto acelerados e enrazam nveis inditos de competio,
o que desnuda mais fortemente o despreparo da vasta maioria dos produtores
para enfrentar os desafos atuais como, tambm, a relativa defcincia tcnica
da maioria dos profssionais que atuam diretamente com os produtores rurais e
suas atividades agrcolas.
5) Finalmente, a quinta (porm no menos importante) medida de urgente implan-
tao destinada a esse enorme conjunto de estabelecimentos rurais, o imediato
acesso tecnologia mais moderna que possa ser disponibilizada. Como demons-
trado empiricamente em outros captulos desta coletnea (os dados no precisam
ser repetidos) o fator tecnologia, na nova fase experimentada pela agropecuria
brasileira passou a ser o principal fator explicativo para o aumento da produo,
respondendo atualmente por dois teros desse crescimento. Dessa forma, tornar
tambm esse fator o determinante, em cada estabelecimento rural, passou a
signifcar uma espcie de vida ou morte da atividade, o nico passaporte para
a viabilizao econmica e produtiva da agropecuria. Mantidos margem das
inovaes disponveis e j testadas, dessa forma, representar a condenao da
maioria dos agricultores familiares. E sem iluses quanto possibilidade de esperar
por um modelo tecnolgico alternativo, como pretende a ingenuidade daqueles
que falam em agroecologia e caminhos tecnolgicos anlogos. A ampliao dos
servios de extenso rural e assistncia tcnica, prometidos com a criao de uma
nova agncia nacional desse setor (Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Ex-
tenso Rural Anater), deve ser comemorada com entusiasmo, desde que a nova
organizao atue com aderncia realidade atual experimentada pelos agricul-
tores brasileiros. A mera repetio do passado, ampliando os servios estatais de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater), como na dcada de 1970, difcilmente
produzir os resultados esperados. Esta quinta recomendao, portanto, pode ser
formulada de forma simples e direta: sem a tecnologia moderna, que permitir
mais (e melhor) integrao aos mercados, a grande maioria dos pequenos produ-
tores rurais brasileiros estar condenada ao rpido desaparecimento, no sendo
capaz de competir nas atuais condies, de maior intensidade concorrencial.
Talvez seja conveniente sintetizar o conjunto de sugestes acima apresentado
no mbito de uma mudana de postura e interpretao sobre as regies rurais e o de-
senvolvimento da agropecuria que atualmente domina a orientao governamental.
Examinadas as diretrizes do Estado brasileiro para as regies rurais, uma parte importante
refete leituras equivocadas e que ignoram, em grande proporo, as notveis mudanas e
os urgentes desafos que atualmente so to ntidos nas diferentes regies rurais. So em
nmero demasiado as situaes, fatos, eventos, decises e situaes demonstrativas sobre
os erros atuais da ao governamental, indicativas pelo menos de uma interpretao domi-
nante que no se coaduna com o processo recente de profundas transformaes sociais e
econmicas operando nas diversas reas de produo agropecuria. A poltica de reforma
agrria traduz-se num caro programa de redistribuio de terras que no tem nenhuma
justifcativa para ser mantido (de qualquer ordem), de um lado e, de outro, as evidncias
que se avolumam sobre uma lenta condenao do enorme conjunto de pequenos produ-
tores rurais. Segundo as estatsticas, aproximadamente trs milhes de estabelecimentos
rurais, do total de 5,1 milhes existentes segundo os dados censitrios apurados, estariam
sendo empurrados para a desistncia ou o abandono, em funo de seus nveis baixssimos
de renda e da precariedade geral das condies de vida e de produo.
Por fm, para concluir o presente captulo, importante afrmar que, sem a percepo
de que foram deixadas para trs as facetas principais de um perodo passado nas regies
rurais brasileiras, conforme a tese discutida, muito provvel que as decises governamen-
tais permaneam atirando no escuro, sem nenhuma estratgia a ser seguida. Portanto,
nunca ser exagero reafrmar a necessidade de abrir mais os debates sobre o desenvolvi-
mento agrrio brasileiro no perodo contemporneo e tentar interpretar com mais colagem
aos dados empricos e s tendncias principais e seus desdobramentos no futuro prximo.
Apenas a partir de um debate claro e sem interdies ideolgicas apriorsticas, poderemos
avistar algum futuro promissor para os agricultores familiares brasileiros. Caso contrrio,
essas famlias continuaro envelhecendo, empobrecendo e diminuindo em relao po-
pulao rural total.
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PARTE 6
O Estado
Da modernizao s novas tarefas
Tese: Durante o perodo inicial de modernizao esgotou-se um conjunto de primeiras ta-
refas de transformaes rurais induzidas pelo Estado, combinando crdito rural, pesquisa
agrcola e servios de Ater estatais. Foi fase que constituiu diversos agentes privados que
passaram a se dedicar produo de pesquisa e difundir inovaes, alm de disputarem
o bolo da riqueza. Paralelamente, o Estado foi saindo francesa, o que comprovado
pelos gastos pblicos na agricultura. Abre-se assim uma nova fase, sob as quais os agentes
privados sero os principais atores do desenvolvimento.
PARTE 6
Captulo 1
Poltica agrcola
Avanos e retrocessos ao longo
de uma trajetria positiva
Felipe Prince Silva
Junior Ruiz Garcia
Pedro Loyola
Captulo 1
Captulo 1 Poltica agrcola: avanos e retrocessos ao longo de uma trajetria positiva 797
Introduo
A agricultura brasileira, com o seu extraordinrio desempenho, vista por vrios
analistas, governos, instituies e parte da sociedade como uma referncia de sucesso
para outros pases. Durante o perodo 19762013, a produo nacional de gros expandiu
substancialmente, aumentando de 47 milhes para 191 milhes de toneladas (CONAB,
2014). A rea cultivada apresentou uma evoluo relativamente modesta, incrementando
de 37 milhes para 56 milhes de hectares. O rendimento mdio da produo de gros, por
sua vez, saltou de 1.258 toneladas para 3.380 toneladas por hectare, destacando-se como
principal fator responsvel pela expanso da produo.
Como resultado desse desempenho, o Brasil deixou de recorrer com frequncia
importao para atender a necessidades domsticas e tornou-se um dos maiores exporta-
dores mundiais. Atualmente, o Pas o maior exportador de caf, acar, suco de laranja,
lcool, carne bovina e de frango, o segundo provedor internacional de soja e milho, e o
quarto mais importante comercializador mundial de carne suna (BRASIL, 2014a, 2014b).
Vrios fatores contriburam para esse marcante dinamismo da agricultura brasileira, entre
eles, as polticas pblicas adotadas pelo governo.
A poltica agrcola nacional vem se transformando continuamente em resposta ao
conjunto de presses econmicas, polticas, sociais, internacionais e ambientais. A esse
respeito, a quinta tese proposta por Buainain et al. (2013, p. 116) estabelece que,
[...] o Estado tem lido incorretamente os diversos sinais das transformaes em curso, o
que tem resultado em iniciativas errticas, usualmente resultantes da confuso de racio-
nalidades: de um lado, refetindo a persistncia de polticas herdadas do projeto de mo-
dernizao na dcada de 1960, e de outro, introduzindo novas vises e instrumentos de
regulao por meio de mercados. Esses ltimos respondem s novas realidades agrrias e
produtivas do perodo recente.
A tese sustenta que o papel do Estado mudou (ou deveria mudar), seja porque sua
ao j no to necessria, seja porque os desafos atuais so mais complexos e trans-
cendem as possibilidades do Estado (BUAINAIN et al., 2013, p. 116). A tese argumenta,
tambm, que o Estado foi saindo francesa, o que comprovado pelos gastos pblicos na
agricultura. Abre-se assim uma nova fase, na qual os agentes privados sero os principais
atores do desenvolvimento (BUAINAIN et al., 2013, p. 116).
Este captulo no tem flego sufciente para enfrentar o debate completo da quinta
tese, porm procurar contribuir de duas maneiras: realizando uma breve refexo sobre a
trajetria da poltica agrcola brasileira nos ltimos 55 anos e, em particular, sublinhando
os seus avanos e retrocessos; levantando novas teses que poderiam orientar refexes
adicionais sobre o assunto.
Para perseguir esses objetivos, o captulo esta organizado em quatro sees alm
desta introduo. Inicialmente apresenta uma refexo sobre a evoluo da orientao
geral da poltica agrcola desde o incio dos anos 1960 at o fnal da dcada de 1980, ou
seja, examina a passagem da interveno planejada para a interveno sem plano que
caracteriza a poltica contempornea. Posteriormente analisa, nas duas sees seguintes,
a orientao da poltica agrcola no perodo 19902003 e seus principais elementos no pe-
rodo mais recente (20032014). Por fm, a ttulo de concluso, apresenta na ltima seo
alguns argumentos a respeito da quinta tese sugerida por Buainain et al. (2013).
Da interveno planejada
interveno catica (19601980)
At meados dos anos 1950 o setor agropecurio contribuiu positivamente para a
acumulao urbano-industrial sem passar por maiores transformaes estruturais, tendo
como base a incorporao de novas terras nas zonas de fronteiras e da mo de obra barata
que caracterizava o padro de crescimento horizontal ou extensivo. O baixo custo mone-
trio da mo de obra e a fertilidade natural das novas terras, mesmo quando transitria,
compensavam a baixa produtividade dos fatores, a distncia dos mercados consumidores
e anulavam o movimento ricardiano de elevao dos preos agrcolas.
A partir de meados da dcada de 1950, as mudanas no processo de acumulao
urbano industrial comearam a colocar em xeque a aparente funcionalidade da agricultura,
e o seu desempenho defciente passou a contribuir para acirrar as tenses sociais criadas
pela prpria radicalidade e rapidez das transformaes em curso. De fato, no fnal dos anos
1950 e incio da dcada de 1960, o lento crescimento da produo domstica de alimentos
em um contexto de rpida urbanizao e o crescimento da renda geraram seguidas crises
de abastecimento alimentar nos mercados das principais cidades. A elevao dos preos
agrcolas contribua para fomentar a infao, insufando as demandas dos trabalhadores
por reajustes salariais e as tenses sociais no campo e na cidade. Por ltimo, a gerao de
divisas, em grande medida dependente das exportaes agropecurias, no era sufciente
para atender crescente demanda gerada pelo processo de acumulao de capital.
Nesse contexto, em meio aos diagnsticos confitantes e intensos debates sobre a na-
tureza e alcance das reformas estruturais requeridas pela agricultura brasileira, prevaleceu a
viso de que o problema central era o seu atraso tecnolgico e no a estrutura de propriedade
fundiria
1
. Essa viso se plasma no Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED) para o pero-
do 19681970, seguindo as mesmas diretrizes do Programa de Ao Econmica do Governo
(Paeg) de 19641966, que defniu duas linhas de aes fundamentais para a agricultura:
[...] elevao da produo e produtividade agrcola pela transformao da agricultura
tradicional mediante mudanas de mtodos de produo e utilizao mais intensa de
insumos modernos; e ruptura das barreiras de abastecimento pela soluo dos principais
problemas ligados estrutura e ao funcionamento da comercializao de alimentos (BRA-
SIL, 1967, p. 11-12).
Essas mudanas no resultariam da evoluo dos mercados. Promov-las na escala
e velocidade compatveis com as metas de crescimento econmico contidas no PED e nos
demais planos lanados na dcada de 1970 demandava uma forte interveno do Estado
2
.
Buainain (1999), seguindo De Janvry (1983), considera o esforo realizado como um padro
1
Os diagnsticos e vises estratgicas eram de fato bastante divergentes. De um lado, uma corrente colocava a
estrutura de propriedade e as relaes sociais vigentes a estrutura agrria como o principal obstculo ao processo
de modernizao da agricultura. Uma ampla reforma agrria, redistribuindo as terras dos grandes latifndios entre os
minifundistas e agricultores sem terra, romperia com o gargalo da rigidez da oferta de alimentos e matrias-primas de
origem agropecuria. Alm disso, ao incorporar ao mercado milhes de famlias at ento marginalizadas, a Reforma
Agrria dinamizaria a vida econmica rural, ampliaria o mercado domstico para a indstria nacional e criaria as
pr-condies para a superao do modelo de crescimento excludente. De outro lado, outra corrente advogava que
o problema central residia no atraso tecnolgico da agricultura, decorrente de variveis de mercado estreiteza do
mercado, risco elevado, incentivos insufcientes devido prpria poltica de promoo da indstria, falta de apoio
governamental e no da estrutura de propriedade fundiria. A recomendao poltica derivada deste diagnstico
era a de promover a modernizao da base tcnica da agricultura, a integrao agro-industrial e a modernizao
dos canais de comercializao. (BUAINAIN, 1999, p. 88). Ver Gonalves (1997) e Leite (1998), para uma reviso
detalhada deste debate e das suas implicaes polticas e para a poltica agrcola.
2
Em relao ao aumento da produo e produtividade, Kageyama (1990) refere ao esforo requerido como
modernizao compulsria, pois se tratava de impor, por cima dos mercados, mudanas na composio de
fatores e na organizao produtiva que no eram consistentes com a sinalizao dos mercados agrcolas.
de interveno planejado, pois se caracterizou por intervenes organizadas cujo princi-
pal objetivo era promover as mudanas estruturais na base tcnica, econmica e social,
identifcadas como necessrias para deslanchar o crescimento funcional da agricultura,
articulado agroindstria montante e jusante do setor.
Ainda segundo Buainain (1999), do ponto de vista institucional, essa interveno
ancorava-se em quatro grandes sistemas e em um conjunto amplo de instrumentos de
poltica agrcola: o Sistema Nacional de Planejamento Agropecurio (SNPA), cuja funo era
conceber e articular a interveno pblica na agricultura
3
; o Sistema Nacional de Crdito
Rural (SNRC), cujo papel era operar a poltica de crdito rural, principal instrumento de indu-
o da modernizao tecnolgica; o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (Embrapa
e empresas estaduais), responsvel pelo desenvolvimento de tecnologias adequadas para
as condies do Pas; e o Sistema Nacional de Extenso Rural (Embrater e empresas esta-
duais), dedicado a promover a difuso tecnolgica entre os pequenos, mdios e grandes
produtores.
Dentre os instrumentos de poltica, o mais importante foi sem dvida o crdito rural.
As polticas de garantia de preos mnimos (PGPM) e de comercializao, ainda que, de
forma menos abrangente, tambm tiveram um papel relevante. A utilizao desses instru-
mentos favoreceu e acelerou, signifcativamente, o processo de modernizao que j vinha
ocorrendo de forma mais localizada e lenta desde meados/fnal dos anos 1950.
Como se sabe, este processo foi seletivo e favoreceu os mdios e grandes produtores
rurais (ALVES,1993; PINTO, 1980; SANTOS, 1986). Nesse sentido, o resultado foi a moder-
nizao do latifndio, que desde ento vem perdendo o sentido de estabelecimento im-
produtivo que o caracterizava at o fnal dos anos 1960, e se transformando em grandes
estabelecimentos produtivos que formam um dos quatro pilares do moderno agronegcio
brasileiro
4
.
Esse modelo de interveno ancorou-se em disponibilidade quase ilimitada de
recursos para fnanciar o crdito rural com elevado subsdio
5
, e em uma poltica fscal e
3
Embora a montagem do SNPA nunca tenha se completado, e sua marginalizao tenha antecedido sua
desmontagem, a concepo do Sistema de Planejamento e o esforo institucional dedicado sua montagem so
elementos marcantes do padro de interveno planejada dos anos 1970 e incio dos 1980.
4
Os trs outros so: os estabelecimentos de menor porte que se modernizaram e esto, em sua maioria, integrados
s cadeias dinmicas do agronegcio, em vrios setores: leite, gros, tabaco, frutas, sunos e aves e caf; as
indstrias de insumos, mquinas e equipamentos, juntamente com a indstria de processamento; e, por ltimo, o
cada vez mais abrangente setor de servios de apoio para a agropecuria, que inclui assistncia tcnica, servios
fnanceiros e comercializao.
5
O Banco do Brasil era (e continua sendo, agora ao lado do BNDES) o banco de fomento da agricultura, da mesma
maneira que o BNDES sempre foi o banco de fomento da indstria. O BB operava a chamada Conta Movimento,
que representava um cheque em branco do Tesouro para cobrir as operaes de crdito rural realizadas pelo
banco. Na prtica, a Conta Movimento dava ao BB ou melhor, a cada gerente das agncias do BB poder de
emisso de moeda, que s foi suprimido em 1985, com a extino da Conta Movimento.
monetria permissiva para bancar os investimentos na construo e os gastos de operao
dos quatro sistemas mencionados.
O balano amplamente conhecido. De um lado, a produo agropecuria cresceu
ao longo da dcada de 1970, e todos os indicadores de modernizao evoluram positi-
vamente; de outro, o processo foi profundamente desigual entre produtores, produtos
e regies (MARTINE; GARCIA, 1987; MELO, 1985). No entanto, o dinamismo da produo
agropecuria perdeu mpeto a partir do incio da dcada de 1980. O mercado domstico
voltou a conviver com crises episdicas de abastecimento, os preos agrcolas retornaram
a aparecer como viles da infao, e as importaes agropecurias passaram a pesar nova-
mente na balana comercial j pressionada pela crise externa.
Em meio ao crescente desarranjo e a contradies da poltica econmica hete-
rodoxa
6
, as intervenes setoriais tambm foram perdendo consistncia
7
, e o modelo
de interveno planejada entrou em crise profunda nos anos 1980 e, pouco a pouco, foi
sendo substitudo pelo modelo de interveno conjuntural. Segundo Buainain (1997,
p. 6), esse modelo se caracteriza muito mais por intervenes em resposta a problemas
de conjuntura, a ecloso de crises localizadas ou gerais, a presses econmicas, polticas e
sociais provocadas pela poltica econmica do governo, por problemas exgenos ou ainda
pela no ao do governo. Difcilmente essas intervenes logram dar compatibilidade s
presses particulares dos agentes e, em geral, sucumbem quelas presses oriundas dos
setores politicamente mais fortes, o que lhes d um carter de interveno desarticulada e
com elevado grau de inefcincia e desperdcio no uso dos recursos.
Em muitos sentidos esse modelo no foi superado. Ainda hoje vrias das interven-
es do governo so reaes a problemas de conjuntura que poderiam ser evitados e/ou
equacionados de forma defnitiva por intervenes de natureza mais estrutural. O exemplo
bvio o caos logstico: alm de no ser atacado na raiz, com investimentos em infraestru-
tura, na maioria dos anos o governo sequer adota medidas preventivas que poderiam pelo
menos mitigar algumas das consequncias mais danosas da defcincia
8
.
A partir de 1987, com o fracasso do Plano Cruzado, as contradies se agravaram,
e o modelo de interveno conjuntural perdeu, rapidamente, qualquer consistncia e se
6
Ver Carneiro (2002) e Carneiro e Buainain (1989) para uma anlise da poltica econmica nos anos 1980, e
Rezende (2003) e Buainain e Souza (2011) para uma anlise das relaes entre a evoluo da poltica agrcola e
econmica neste perodo.
7
Os preos de alimentos cuja oferta precisava ser estimulada passaram a ser sistematicamente congelados e
administrados; a PGPM passou a ser mais instrumento de controle de preos do que de garantia de preo e
renda para o produtor; o crdito, at ento abundante e barato, na expresso que se popularizou nos artigos
sobre o tema, passou a ser racionado e, ao ser indexado infao, fonte de incerteza e de inadimplncia; as
muitas exportaes voltaram a ser contingenciadas; o governo deixou de garantir o preo mnimo e as perdas de
produo por motivos climticos.
8
Boa parte dessas medidas no exigem investimentos relevantes, mas apenas capacidade de gesto e organizao.
Quadro 1. Modelo de interveno catica.
A interveno no planejada, que no limite assume o carter de interveno
catica, pode ser vista por dois ngulos: pelo lado do desenho e implementao e
pelo lado da funcionalidade e dos resultados.
Em relao ao desenho, as caractersticas bsicas associadas interveno
no planejada so o carter isolado e pontual de cada ao e a concepo imedia-
tista que orienta a formulao das polticas, as quais tendem a esgotar-se imediata-
mente aps sua aplicao. medida que o padro planejado vai perdendo efccia
e desmantelando-se, ou sendo desmontado, as intervenes passam a assumir, de
maneira cada vez mais generalizada, frequente e intensa, um carter de urgncia. Os
recursos fnanceiros e operacionais do setor pblico so crescentemente absorvidos
por necessidades inadiveis, problemas urgentes que colocam em risco, de fato
ou como pretexto, a estabilidade do prprio sistema. As prprias aes do Estado
e polticas assumem a forma de medidas de emergncia. A energia, inicialmente
do Estado, mas progressivamente da prpria sociedade, drenada pela e para a
soluo dos problemas de conjuntura efetivamente relevantes ou apenas super
dimensionados, no importa , pouco restando para debater e conceber o futuro e
para o planejamento de aes orientadas superao de problemas estruturais e
construo do futuro (no) concebido.
Outra caracterstica que pode ser associada ao padro de interveno ca-
tico que o Estado passa a responder, cada vez mais, a demandas fragmentadas,
confitantes entre si e incompatveis, seja com os meios disposio do Estado,
seja com objetivos declarados dos programas de governo. Neste sentido, as aes
do Estado vo se distanciando do sentido pblico e vo sendo privatizadas por
pequenos e grandes interesses.
transformou, segundo Buainain (1999), em uma interveno catica (Quadro 1). Nesse mo-
delo, os efeitos positivos perdem rapidamente a efccia, e fcam as contradies, os efeitos
colaterais negativos, que no raramente so mais fortes do que os positivos.
No fnal dos anos 1980 e incio da dcada de 1990, a instabilidade provocada pela
evoluo da conjuntura econmica foi de fato agravada pela prpria interveno da polti-
ca econmica e setorial, marcada pelos sucessivos congelamentos de preos, mudanas de
regras e rupturas de contratos.
A incompatibilidade entre meios e fns, que se acentua inclusive devido
difculdade de arbitrar entre demandas confitantes e de adequar s demandas pri-
vadas e respostas do setor pblico aos meios disponveis, tende a aumentar tanto
a inefccia da interveno pblica como a agravar os prprios desequilbrios que o
Estado pretende superar, acentuando o sentido catico da interveno.
Em relao implementao, as caractersticas bsicas que aos poucos vo
marcando as intervenes no planejadas so a falta de coordenao entre aes
do setor pblico e a improvisao na implementao. medida que o aparato de
planejamento e outros rgos do Estado vo se debilitando, reduz-se tambm a
prpria capacidade de o Estado implementar, de maneira efcaz, as polticas p-
blicas. A isto se somam os problemas associados reduo paulatina dos recursos
fnanceiros. Inicialmente a reduo absorvida pela mquina atravs do corte das
sempre presentes gorduras, excessos, gastos injustifcveis, adiveis etc. De corte
em corte chega-se a um ponto em que os recursos disponveis so claramente insu-
fcientes para viabilizar as polticas vigentes, reduzindo drasticamente a capacidade
de interveno do Estado.
Em relao aos resultados, o fato mais marcante da interveno no planejada
sua gradativa perda de efccia. Inicialmente o manejo da conjuntura integrado
ao processo de planejamento. O desafo precisamente conduzir a conjuntura em
harmonia com os objetivos e estratgia de longo prazo da economia. Na prtica da
interveno planejada os instrumentos de poltica econmica so usados precisa-
mente para domar e adequar a conjuntura aos objetivos de longo prazo, reduzindo
os desvios e atrasos decorrentes das futuaes e desequilbrios conjunturais.
A frico entre conjuntura e estrutura, curto e longo prazo, sempre esteve
no cerne da atividade de planejamento. Como j se mencionou atrs, coexistem as
intervenes de emergncia e o manejo da conjuntura com a execuo de aes
cujo horizonte de durao e objetivos transcendem o curto prazo. A ruptura do
padro planejado ocorre quando problemas de conjuntura efetivos ou no
deixam de ser transitrios e passam a ser permanentes. Aos poucos os problemas
de conjuntura e de curto prazo passam a absorver e concentrar maior parcela das
energias, recursos e capacidade operacional do Estado, em detrimento das demais
aes; medida que as presses de curto prazo vo ganhando terreno, os objetivos
e horizonte da poltica econmica vo se restringindo e encurtando; em termos
institucionais ganham fora os responsveis pela conduo da poltica econmica
em geral o Ministrio da Fazenda e Banco Central em detrimento dos organismos
de planejamento e de interveno setorial. (BUAINAIN, 1999, p. 6)
Na agricultura, as intervenes contriburam para desestabilizar ainda mais os
mercados e a produo. Os sucessivos congelamentos de preos dos alimentos bsicos, a
utilizao de estoques reguladores e das importaes para controlar a infao e as inter-
venes ad hoc nos mercados, sem regras claras e conhecidas, introduziram o que Lopes
(1986) denominou de risco institucional. Do lado da produo, a indexao do fnancia-
mento associada aos controles de preos contribuiu para criar uma situao de inadim-
plncia generalizada que anulava e at invertia os efeitos positivos do crdito subsidiado.
O fnanciamento passou a ser um fator de risco e no de incentivo produo.
Nova orientao da poltica
agrcola (19902003)
No contexto da crise do fnal dos anos 1980, ocorrem os primeiros movimentos con-
cretos de mudana na orientao da poltica agrcola em direo a um modelo de interven-
o de natureza mais liberal, que buscava, antes de mais nada, recompor as funes bsicas
do mercado como sinalizador para a alocao de recursos e remunerao dos produtores.
No se trata aqui de voltar anlise desse perodo, nem de fazer uma crtica ou defesa do
modelo liberal em termos abstratos,
[...] mas de indicar que sua implementao no Brasil dos anos 90 [...] foi marcada por srias
inconsistncias no nvel macro e no nvel setorial que se traduziram em um fraco de-
sempenho econmico e agravaram ainda mais os problemas da agricultura e da poltica
agrcola. (BUAINAIN, 1999, p. 164).
Pelo menos at o Plano Real, a instabilidade monetria e institucional comprometia
os fundamentos da orientao mais liberal, que pressupe o funcionamento dos mercados
e o respeito aos contratos, o que no ocorria em meio a congelamentos, confscos e mu-
danas intempestivas das regras do jogo. As mudanas nas polticas foram introduzidas, de
um lado, em virtude da exausto e perda de efccia dos instrumentos que foram utilizados
com sucesso nas dcadas anteriores, em particular o crdito e o preo mnimo; de outro,
como uma resposta a presses de curto prazo, sem qualquer considerao com a consis-
tncia intertemporal ou entre os vrios instrumentos utilizados pelos agentes pblicos.
Mais do que refetir uma concepo sobre o papel do Estado no apoio agricultura e uma
estratgia de desenvolvimento, a reorientao a partir do incio da dcada de 1990 retra-
tava a incapacidade fscal e operacional do Estado para sustentar o que restava da velha
poltica de modernizao da agricultura.
Os efeitos da reorientao so visveis na reduo da participao das fontes pbli-
cas (Tesouro) e reguladas (exigibilidades bancrias) de fnanciamento do crdito rural. Em
1985, elas representavam 100% do total, sendo 92% da fonte Tesouro e o restante das exi-
gibilidades. Em 1995, o Tesouro ainda participou com praticamente 20%. Esse percentual
caiu para 3,5% em 1996 e praticamente a zero em 2000, e aumentou a participao do setor
com a recuperao dos recursos obrigatrios.
A participao do Tesouro permaneceu baixa durante toda a 1
a
dcada do sculo 21
(variando entre 3,8% em 2004, e 0,6% em 2009), o que motivou a tese da fuga do Estado,
sugerida tanto pelo crescimento vigoroso do fnanciamento agricultura sem a necessida-
de de aportes diretos do Tesouro Nacional (BUAINAIN et al., 2013, p.116) como pela queda
da participao dos gastos pblicos totais com a agricultura (BUAINAIN et al., 2013, p. 116).
Ao mesmo tempo, observa-se a expanso do fnanciamento direto do setor privado, no
bancrio, realizado principalmente nas reas de fronteira agrcola e nas cadeias com grau
mais elevado de integrao.
Aparentemente mais condicionada pela restrio de recursos do que por um con-
senso em relao ao papel do Estado no apoio ao desenvolvimento da agricultura, a reti-
rada do Estado foi apenas transitria. De fato, com o relaxamento das restries fscais e a
mudana do governo em janeiro de 2003, a participao das fontes ofciais voltou a crescer
a partir de 2003, e cresceu ao longo de toda a dcada de 2000.
O papel ativo da velha poltica agrcola foi consideravelmente reduzido e tornou-se
quase nulo durante a dcada de 1990. O crdito ofcial foi cortado, os preos mnimos per-
deram relevncia e capacidade de dar suporte renda agrcola em conjunturas de mercado
desfavorveis, o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro) entrou em co-
lapso, e a extenso rural fcou inerte. A partir de 1995, comearam a emergir os elementos da
nova poltica agrcola, que aos poucos foi se consolidando sem no entanto chegar a superar
inteiramente a velha, que tambm se recomps parcialmente nos ltimos anos.
A nova poltica buscou reduzir a interveno do governo nos mercados agrcolas,
e fortalecer o mercado como mecanismo de sinalizao para a alocao e proviso de
recursos na agricultura, o que engloba o fnanciamento e a comercializao da produo.
Novos instrumentos foram lanados, a maioria seguindo essa lgica de reduzir a partici-
pao do Estado no fnanciamento e o apoio aos setores j incorporados ao processo de
modernizao. A nova poltica se caracterizou tambm por favorecer o fortalecimento dos
segmentos que haviam fcado de fora, em particular os pequenos produtores familiares,
cuja incluso requeria mais do que crdito. Nesse sentido, em 1995 foi criado o Programa
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) (Figura 1).
O crdito do Pronaf operacionalizado pelos agentes fnanceiros que compem o
Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR) e, ao longo dos anos, se consolidou como uma
poltica pblica de fortalecimento das unidades familiares de produo, mediante o apoio
tcnico e fnanceiro, visando estimular a gerao de renda e melhorar o uso da mo de
obra familiar, por meio do fnanciamento de atividades e servios rurais agropecurios e
Figura 1. Principais marcos institucionais do sistema de crdito agrcola no Brasil.
Fonte: Almeida e Zylbersztajn (2008).
no agropecurios desenvolvidos em estabelecimento rural ou em reas comunitrias
prximas.
Em sua concepo original, esse programa no se limitava concesso de crdito
para os pequenos agricultores. Ele inclua investimentos em infraestrutura e em reas de
concentrao da agricultura familiar, apoio tcnico e outras iniciativas defnidas nos planos
de desenvolvimento rural/local sustentvel que deveriam ser formulados com a participa-
o ativa das lideranas locais, ver Abramovay e Veiga (1999).
Em 1994, o governo Itamar Franco criou o Programa de Valorizao da Pequena
Produo Rural (Provape), que operava basicamente com recursos do Banco Nacional
de Desenvolvimento (BNDES). O Provape seria o embrio da poltica agrcola destinada aos
agricultores familiares. A partir de 1995, j no Governo Fernando Henrique Cardoso, o Pro-
vape foi totalmente reformulado e transformado no Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf ), pela resoluo CMN Bacen n 2.191, de 24/8/1995, com
as seguintes caractersticas: crditos para custeio e investimento para produtores rurais
que apresentam a Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP), com taxas de juros de 16% ao
ano. Essas modifcaes deram origem ao Pronaf, em 1996, cuja institucionalizao ocorreu
com a edio do Decreto Presidencial n 1.946, de 28/7/1996. (SCHNEIDER et al., 2004).
No que se refere reduo da interveno do Estado, em 1995, a Companhia Nacio-
nal de Abastecimento (Conab) autorizou o uso da Cdula de Produto Rural (CPR) (Quadro
2) no mercado de soja; em 1996 foi regulamentado o Contrato de Opo de Venda (COV)
como novo instrumento da poltica agrcola, e a captao de recursos pelos complexos in-
dustriais de fertilizantes e defensivos agrcolas (GASQUES; CONCEIO, 1998)
9
, que seria a
base da expanso do fnanciamento no bancrio feito pelas empresas para os agricultores.
Tambm em 1996 foi criado o Prmio para Escoamento de Produto (PEP). Esse instrumento
uma subveno econmica, concedida pelo Estado ao setor privado, para comprar o
produto indicado pelo governo (por exemplo, milho, feijo, etc.) diretamente do produtor
rural e/ou de cooperativas de produtores, pelo preo mnimo estabelecido.
Talvez uma das iniciativas mais relevantes nos anos 1990 tenha sido o Programa de
Securitizao das Dvidas. Estabelecida em 1996, essa medida deu incio ao saneamento
da inadimplncia quase generalizada dos produtores rurais. Essa situao resultou do
descasamento radical entre, de um lado os indexadores usados para consolidar a dvida
dos agricultores e as condies dos fnanciamentos na passagem para o Real, e de outro a
evoluo dos preos dos produtos agrcolas, comprimidos pela valorizao do Real e pelo
prprio sucesso do plano. A esta interveno inicial seguiram-se sucessivas rodadas de
renegociao, em 1999, 2001, 2005 e 2008, as quais foram pr-condio para a volta dos
agricultores ao mercado fnanceiro e para a retomada do dinamismo no setor.
10
Outra iniciativa marcante, e de longo flego, lanada em 1996 foi o Programa de
Zoneamento Agrcola do Ministrio da Agricultura, Abastecimento e Pecuria (Mapa).
Ainda que a metodologia inicial no considerasse variveis chaves da estrutura socioeco-
nmica local defcincia que foi corrigida com o aperfeioamento do instrumento , o
zoneamento identifca as zonas mais aptas para a produo de vrias culturas e indica os
principais requerimentos e procedimentos tcnicos para racionalizar a produo, elevar
a produtividade, reduzir custos e riscos e proteger o meio ambiente. Trata-se de uma das
principais ferramentas para a gesto do desenvolvimento sustentvel da agricultura, que
tem sido utilizada com sucesso na execuo do Proagro e do Programa de Subveno ao
Prmio do Seguro Rural (PSR) como na poltica de crdito e nas decises de incentivar a
expanso da produo.
No contexto marcado pelas tenses em torno da renegociao das dvidas e de
algumas safras atingidas por eventos climticos, em dezembro de 2003 foi criado o Pro-
grama de Subveno ao Prmio do Seguro Rural com o objetivo de aumentar a proteo
dos agricultores em relao ao clima, atrair e viabilizar a participao da indstria privada
no mercado de seguro rural. Do ponto de vista do governo federal, tratava-se de reduzir
9
GASQUES, J. G.; CONCEIAO, J. C. Financiamento da agricultura. Brasilia, DF: IPEA, 1998. No publicado.
10
Deve-se destacar que, alm de eventos climticos e conjunturas adversas de mercado, parte da inadimplncia
renegociada naquele perodo foi provocada pelas inconsistncias e rupturas das polticas econmicas e
setoriais, o que reforou a presso dos agricultores pela renegociao abrangente que benefciasse a todos,
independentemente da razo e justifcativa para a inadimplncia. O processo de renegociao das dvidas dos
agricultores evidencia a incapacidade do governo para implementar suas prprias polticas, mesmo quando
plenamente justifcadas, sempre que enfrenta reaes de grupos de interesse com fora poltica.
Quadro 2. Cdula de Produto Rural (CPR)
A Cdula de Produto Rural (CPR) foi criada pela Lei n 8.929/1994, na modali-
dade fsica. Trata-se de um tipo de contrato a termo, em que o produtor pode rece-
ber antecipadamente um montante em dinheiro correspondente quantidade de
produto comprometida para entrega futura. Nesse sentido, a CPR tambm funciona
como um instrumento de proteo de preo ao produtor.
O emissor da CPR fsica o agente interessado em obter o fnanciamento
e pode ser um produtor ou uma cooperativa de produo. Seu comprador, por
outro lado, so os agentes interessados na compra da produo, como tradings e
cerealistas. Segundo Pimentel e Souza (2005), a CPR pode ser transferida a outro
comprador, por realizao de endosso, e negocivel no mercado secundrio, como
ativo fnanceiro, enquanto vincenda.
Na forma em que foi criada pelo Banco do Brasil em 1994, s existia a mo-
dalidade de liquidao fsica da CPR. Essa forma exclusiva de liquidao impedia
a expanso do negcio para demais agentes que desejavam participar do fnan-
ciamento do crdito rural no Pas, j que era grande a difculdade de se conciliar
um comprador que demande um produto com as mesmas especifcaes que o
produtor est ofertando.
Nesse sentido, foi criada, em 2001, a CPR com liquidao fanceira, com o in-
tuito de incorporar novos agentes participantes do fnanciamento do agronegcio
como um todo, o que aumentou os potenciais compradores de CPR. No caso da
liquidao fnanceira, o produtor pode liquidar o contrato com dinheiro, atravs da
converso do valor da mercadoria. Esse mecanismo muito vantajoso, j que reduz
fortemente os custos operacionais da transao, suprimindo a necessidade de clas-
sifcao ofcial do produto e os gastos com armazenamento e frete da mercadoria
contratada. Infelizmente, no h estatsticas ofciais em relao ao volume de CPR
emitido no Brasil, visto que grande parte dos contratos so de gaveta, ou seja, no
so documentadas em central de registro.
Para ser negociada no mercado secundrio, a CPR deve ser registrada na
Cmara de Custdia e Liquidao da Central de Custdia e Liquidao Financeira
de Ttulos (Cetip) ou no Sistema de Registro de Custdia e Ttulos (SRCA) da Bolsa
Brasileira de Mercadorias (BBM). Caso no seja negociada no mercado fnanceiro
secundrio, a mesma pode ser registrada apenas no cartrio de imveis.
o nus imposto ao Tesouro pela inadimplncia/renegociao das dvidas e as rupturas
produtivas provocadas pelos efeitos dos problemas climticos. O objetivo do governo con-
sistia tambm em trocar o custo mais elevado da renegociao pela subveno do prmio
pago pelo produtor para contratar um seguro privado, proibitivo se comercializado pelo
preo de mercado que incorpora os riscos de produo e os custos operacionais elevados
do seguro rural.
11
O PSR deveria complementar o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria
(Proagro), cuja efetividade havia colapsado em meados da dcada de 1990 por causa de pro-
blemas de concepo e de execuo, e reformulado em 1994 e em 1996, com novas regras.
12

Em 2003, foi lanada a Linha Especial de Comercializao (LEC), com objetivo de
aumentar a liquidez na comercializao e reduzir a necessidade de interveno e compra
direta via EGF, que deveria ser utilizado apenas em ltima instncia quando os preos de
mercado cassem abaixo do mnimo, e no cotidianamente para evitar a queda dos preos
como sempre foi a prtica da velha poltica.
No que se refere ao fnanciamento pblico, em 2000 foi lanada a CPR Financeira, em
2002 o Moderfrota/Moderinfra, um dos pilares da recuperao do ciclo de investimento
que viabilizaram o crescimento acelerado nos ltimos anos. E, na rea do fnanciamento
privado, em 2004, por meio da Lei n 11.076/2004, foram criados cinco novos ttulos de
fnanciamento do agronegcio com o objetivo de complementar os recursos disponibi-
lizados pelo Estado para o fnanciamento do setor, por instrumentos mais estruturados e
atrativos para os fnanciadores.
13
A principal diferena entre o CPR e esses ttulos que estes no so emitidos pelos
produtores, mas apenas por demais empresas do agronegcio. A criao desses ttulos con-
tribui para o processo de aprofundamento da fnanceirizao do setor agrcola, na medida
em que estreita os laos dos produtores, armazns, cooperativas, indstrias benefciadoras
11
A evoluo da subveno foi errtica, embora ascendente. O PSR comeou a funcionar em 2005, com subveno
de apenas R$ 2,3 milhes; em 2006, foram R$ 31 milhes; em 2007, R$ 60,9 milhes; e, em 2009, alcanou
R$ 259 milhes. Caiu dois anos sucessivos e, em 2012, subiu para R$ 318,2 milhes, atingindo, em 2013,
R$ 557,8 milhes.
12
Em 1994, a abrangncia do Proagro foi reduzida, e mecanismos de controle, supostamente mais efcazes,
introduzidos. Tambm se procurou introduzir o princpio da responsabilidade compartida entre os participantes, a
fm de interessar os agentes fnanceiros em atuar no sentido de reduzir eventuais fraudes. Os prmios passaram a
refetir a performance recente dos produtores, punindo os que receberam indenizaes recentes e bonifcando os
que comprovarem bom desempenho nas safras anteriores. Foram introduzidas novas diferenciaes nos prmios
cobrados com a fnalidade de refetir melhor as diferenas de risco. Em 1996, a operao do Proagro foi vinculada
ao zoneamento agrcola, que desde ento vem se aperfeioando, e hoje uma das ferramentas mais importantes
da poltica agrcola brasileira.
13
i) Certifcado de Depsito Agropecurio (CDA); ii) Warrant Agropecurio (WA); iii) Letra de Crdito do Agronegcio
(LCA); d) Certifcado de Recebveis do Agronegcio (CRA); e iv) Certifcado de Direitos Creditrios do Agronegcio
(CDCA).
com as instituies fnanceiras, e um dos fundamentos do sistema de fnanciamento dire-
to utilizado pelas empresas tanto para contornar a oferta insufciente de recursos pblicos
como para amarrar os produtores s suas cadeias de suprimento e negcios.
Segundo dados do Plano Agrcola e Pecurio 2012/2013 (BRASIL, 2012), o volume
dos novos ttulos do agronegcio em aberto em 31/3/2012 era de 22,3 mil contratos, com
o valor de R$ 30,4 bilhes. Vale lembrar que, exceo do Certifcado de Depsito Agro-
pecurio (CDA)/Warrant Agropecurio (WA), todos os ttulos listados acima (ver nota de
rodap 13) so, obrigatoriamente, escriturados eletronicamente e, ao contrrio das CPRs,
no existe a verso de gaveta.
Segundo Buranello e Winter (2011), esses ttulos, junto com a CPR, representaram
grande avano poltica agrcola nacional, na medida em que aumentaram e diversifca-
ram o rol de opes de fnanciamento do agronegcio, tanto no que tange variedade de
papis como no que concerne amplitude dos agentes que podem fornecer crdito para
as operaes de produo, processamento e comercializao da cadeia do agronegcio.
(BRASIL, 2012).
Poltica agrcola recente (20032014):
em busca de rumo
A fase atual ainda de transio da velha para a nova poltica agrcola. Apesar do
crescimento do fnanciamento privado, as fontes pblicas continuam desempenhando um
papel central no fnanciamento do setor, e de certa forma reproduzem alguns dos proble-
mas operacionais que sempre estiveram presentes na execuo da poltica de crdito rural,
desde atrasos na liberao at distores na alocao entre culturas e produtores.
O crdito rural, ofertado em condies especiais, tem um custo elevado para o Tesouro,
responsvel pela equalizao. A necessidade de assegurar as condies especiais que com-
parativamente ainda so menos favorveis do que as praticadas pelos agricultores america-
nos, europeus e australianos em virtude de, diretamente, persistir, no Brasil, a anomalia da
taxa real de juros de mercado incompatvel com a realidade da agricultura. Da decorrem pelo
menos dois problemas que se arrastam desde os anos 1980, aps o esgotamento da fase do
crdito rural abundante e barato: de um lado, os recursos em condies especiais, apesar de
crescentes, no so sufcientes para atender demanda; de outro, eles tm um custo elevado
para o Tesouro, o que reduz os recursos oramentrios para outras reas.
Ademais, a segmentao do mercado em dois um com condies especiais e outro
livre e as exigncias de regulamentao para uso de recursos pblicos em condies
especiais acabam inibindo o desenvolvimento do segmento livre e do aumento da oferta
de fnanciamento por parte dos bancos comerciais privados.
O resultado lquido o subfnanciamento do setor, em que pese a participao do f-
nanciamento direto em algumas cadeias produtivas, dentro do modelo que envolve compra
de insumos e venda do produto antecipado, amarrado ao fnanciamento feito pelos vende-
dores/compradores, que carrega uma taxa de juros pelo menos duas vezes do crdito ofcial.
Os elementos da nova poltica na rea de comercializao vo aos poucos se conso-
lidando, e as intervenes da Conab j no implicam no risco institucional do passado. As
aquisies diretas, por meio do Aquisies do Governo Federal (AGF), so mais restritas ao
apoio agricultura familiar, no mbito do Programa de Aquisio de Alimentos da Agricul-
tura Familiar (PAA), e em situaes de claro desequilbrio do mercado. Da mesma forma, a
venda de estoques reguladores, em sua maioria por meio de leiles eletrnicos, j no
utilizada no contexto da poltica econmica de controle da infao, mas sim em funo de
situaes de risco ou desabastecimento real identifcado em alguns mercados de mbito
regional.
Na rea do fnanciamento, a nova poltica se traduziu na criao de novas linhas de
fnanciamento, algumas com contedo efetivamente novo. Destaca-se a criao da linha
de crdito Agricultura de Baixo Carbono (ABC), cujo principal objetivo estimular a adoo
de prticas produtivas ambientalmente sustentveis que contribuam para a reduo das
emisses de gases de efeito estufa.
A linha de fnanciamento ABC, operada fundamentalmente pelos bancos pblicos,
est inserida no Plano Setorial de Mitigao e de Adaptao s Mudanas Climticas para a
Consolidao de uma Economia de Baixa Emisso de Carbono na Agricultura (Plano ABC),
com objetivos ambiciosos e concepo avanada. No entanto, o plano se resume, na pr-
tica, ao fnanciamento, uma vez que a dotao de recursos oramentrios para fnanciar
as demais atividades muito baixa, e o prprio Mapa, responsvel pela coordenao das
atividades no mbito do governo federal, no parece dispor dos recursos humanos e fnan-
ceiros requeridos para levar adiante as ambies do plano.
O fnanciamento privado cresceu, tanto o bancrio como os mecanismos privados de
fnanciamento ao produtor rural que contam com a participao dos agentes a montante
e a jusante da cadeia do agronegcio. Esses mecanismos podem, inclusive, utilizar a CPR
como ttulo na negociao, como compromisso de entrega do produtor, e podem envolver
apenas o fornecedor de insumos, as agroindstrias ou ambas as partes simultaneamente.
Esses mecanismos representam uma desintermediao bancria no fornecimento
de crdito rural, sendo que os prprios agentes comerciais da cadeia assumem o risco de
fnanciadores. Apesar de a taxa de juros ser razoavelmente mais alta nessas operaes em
comparao ao crdito controlado
14
, existem vantagens para o produtor, como a garantia
do fornecimento do insumo e a garantia de comercializao da produo a um preo pr-
-estabelecido, o que acaba funcionando como um mecanismo de proteo da renda contra
oscilaes de preos futuros
15
.
No h dados ofciais sobre o volume de crdito rural comercial privado, pois a maior
parte dos contratos no registrada. Porm, segundo dados da consultoria Agrosecurity,
em Silva (2012), para o fnanciamento do custeio da safra de soja 2009/2010 no Centro-
-Oeste, a participao do crdito comercial privado foi de 47,3%, contra 23,8% do crdito
bancrio ofcial e das cooperativas de crdito
16
. Esse tipo de fnanciamento signifcativa-
mente mais importante na regio Centro-Oeste do Brasil em comparao regio Sul, as
duas principais produtoras de gros do Pas. No Sul, o modelo de fnanciamento predomi-
nante baseado em recursos de crdito bancrio e das cooperativas de crdito.
Um componente importante da nova poltica o Programa de Subveno ao Prmio
do Seguro Rural (PSR) (Tabela 1), que vem sendo executado com timidez no que se refere
participao do Estado. A viabilidade do seguro privado na agricultura, em todo o mundo,
depende da participao do setor pblico em pelo menos duas instncias: (i) subvencio-
nando o prmio, o que equivale a assumir, antecipadamente, parte do risco e dos custos de
operao, os quais por serem elevados inviabilizam a contratao do seguro; (ii) contribuin-
do para a formao e gesto de um fundo para cobrir eventos considerados catastrfcos,
que se caracterizam pela ocorrncia generalizada de evento coberto pelo seguro.
A execuo do PSR reveladora dos problemas gerais que afetam a implementao
e efccia das polticas agrcolas em geral. Os recursos para a subveno, que determinam
o volume e alcance das contrataes a serem feitas durante o ano, anunciado no Ora-
mento Geral da Unio (OGU). As seguradoras preparam-se para operar dentre dos limites
estabelecidos pelas regras do programa e pela disponibilidade de recursos, porm os va-
lores oramentrios no tm sido respeitados nem as liberaes tm seguido o calendrio
adequado, previamente acertado entre o Mapa e as seguradoras. Alm disso, o crescimento
do mercado de seguros rural depende da capacidade de atrair capital do resseguro, que de
fato banca o risco e opera em escala mundial.
As incertezas em relao liberao da subveno tm criado difculdades nesse
campo, o que eleva o risco para as empresas quando no conseguem compartilhar a apli-
14
Segundo dados da Agrosecurity, na safra 2010/2011, enquanto as taxas de juros controladas eram contratadas ao
valor nominal de 6,75% a.a., as taxas livres praticadas no mercado nas operaes de crdito agrcola comercial
privado variaram, em geral, entre 12% e 20% a.a.
15
Alm disso, um instrumento importante para os grandes produtores, j que o volume de crdito limitado por
CPF, e no por unidade de rea.
16
A diferena, de 28,9%, foi fnanciada com capital prprio dos produtores.
Tabela 1. Principais instrumentos da poltica agrcola brasileira, segundo o Plano Safra do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Plano Agrcola e Pecurio (PAP) do Mapa, 2013 e 2014.
Instrumento Descrio
Valor
(R$ bilhes)
Plano Safra da Agricultura
Familiar: Pronaf e outras
aes
Poltica de crdito para custeio e investimento oferecido
pelo MDA
39,00
Plano Safra da Pesca
e Aquicultura: Pronaf e
outras aes
Estmulo cadeia produtiva da pesca e aquicultura a par-
tir do MPA
4,10
Plano Agrcola e Pecurio Apoio ao produtor rural a partir da oferta de crdito pelo
Mapa
136,00
Custeio e
comercializao
Crdito para custeio e comercializao da produo agr-
cola
97,60
Investimentos Crdito para investimentos na produo agrcola 38,40
Programa ABC Estmulo reduo da emisso de gases de efeito estufa 4,55
Moderagro Modernizao da agricultura e conservao dos recursos
naturais
0,55
Moderinfra Incentivo irrigao e armazenagem 0,55
Prodecoop Desenvolvimento cooperativo para agregao de valor 0,35
Procap-Agro Capitalizao de cooperativas agropecurias 3,24
PCA Programa de construo e ampliao de armazns 3,50
Inovagro Incentivos inovao tecnolgica na agropecuria 1,00
Prorenova Renovao e expanso de canaviais 4,00
Apoio ao Mdio
Produtor: Pronamp
Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor 13,2
Programa de
Subveno ao Prmio
do Seguro Rural
Oferta ao produtor rural de possibilidade de proteger-se
das perdas decorrentes de eventos climticos adversos
0,70
Programa de
Garantia da Atividade
Agropecuria
(1)
Exonerao do cumprimento de obrigaes fnanceiras
pelo produtor e indenizao dos recursos prprios aplica-
dos em funo de perdas de receitas por eventos climticos
adversos ou pragas e doenas sem mtodo de combate
0,30
Total 181,3
(1)
O Proagro no tem seus dados divulgados no PAP ou Plano Safra, mas conforme auditoria do TCU, divulgada em maro de 2014, o
nmero de operaes enquadradas no Proagro atingiu, em 2012, o volume de mais de 504 mil operaes, num valor coberto superior
a R$ 10 bilhes, das quais 79,2 mil foram indenizadas, com um valor de R$ 1,08 bilho. Conforme o TCU, o Proagro apresenta defcits
sistemticos anuais, numa mdia de 342 milhes entre as safras de 2004/2005 e 2011/2012 (837,6 milhes na safra 2004/2005; 597,6
milhes na safra 2005/2006; e a 793,2 milhes na safra 2011/2012 e R$ 1,08 bilho para a safra 2012/2013). Vale ainda ressaltar que
essa situao j ocorreu no passado, conforme o relatrio do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (Ipea) intitulado Anlise do
Seguro Agrcola do Brasil no perodo 20062011. O Proagro sofreu com descontinuidades, falta de fundos de cobertura aos grandes
defcits, registrando sinistralidade (total de indenizaes pagas divididas pelo montante de prmios arrecadados) maior que um, e por
vezes passando de 3, em 18 dos 27 anos decorridos de 1974 a 2005.
Fonte: Brasil (2014a, 2014b, 2014c).
ce contratada.
17
O resultado negativo em vrios sentidos: as seguradoras tm que assumir
o nus e o risco institucional decorrente da falta de confabilidade nos compromissos as-
sumidos pelo governo. Isso tem freado o entusiasmo do setor privado, abrindo ainda mais
espao para o domnio do Banco do Brasil, que j conta com a vantagem competitiva de ser
o principal operador do crdito rural.
Levando em conta que um dos objetivos implcitos do PSR justamente reduzir a
exposio e participao do setor pblico na rea de seguro rural e abrir espao para uma
maior participao do setor privado, mesmo levando em conta que o grupo BB/Mapfre
uma S.A., pode-se perguntar at que ponto a elevada participao do BB e suas empresas
coligadas consistente com esse objetivo. No se trata, aqui, de condenar o BB, que como
qualquer empresa busca potencializar suas vantagens competitivas, no caso ser o maior
operador do crdito ofcial e ter uma maior capilaridade; nem tampouco de condenar o
que poderia ser tomado como falta de dinamismo das demais seguradoras para disputar
o mercado, mas de indicar o processo em curso cujo resultado poder ser desfavorvel
na medida em que a concentrao, aliada s incertezas institucionais, reduz os incentivos
para que as seguradoras se estruturem, invistam para ampliar a capilaridade e competir,
diretamente, com o BB.
Um segundo elemento relacionado execuo do PSR a constituio do Fundo de
Catstrofe, cuja criao tambm um excelente exemplo da implementao de polticas
que dependem da aprovao do legislativo. A criao desse fundo no contexto do PSR
que deveria substituir o Fundo de Estabilidade do Seguro Rural de 1966 (FESR) foi pro-
posta em 2005 e aprovada em 2010, mas at junho de 2014 o fundo ainda no havia sido
regulamentado e implementado. Enquanto isso, a indstria opera com um nvel elevado de
insegurana, que eleva o preo do prmio e restringe a expanso do mercado, tanto pelo
lado da menor demanda como pela menor oferta de resseguro internacional.
Um componente inovador do novo arranjo de poltica, ainda pouco valorizado, foi
o relanamento das cmaras setoriais e temticas do Mapa como canal de informao e
instncia de articulao das partes interessadas nas diferentes cadeias do agronegcio,
em particular entre os agentes privados e as instituies do setor pblico. Trata-se de um
foro consultivo, do qual participam representantes de produtores, consumidores, traba-
lhadores, entidades empresariais e organizaes no governamentais, bem como rgos
pblicos relacionados aos diferentes arranjos produtivos, e que tem como objetivo ltimo
17
No h informaes precisas sobre esse ponto, mas praticamente todas as anlises da evoluo do PSR indicam
a difculdade de atrair capital de resseguro como um entrave srio para o crescimento sustentvel do programa. A
difculdade no est associada ao risco de produo que objeto da aplice e nem ao risco cambial, mas sim ao
risco associado aos compromissos fnanceiros assumidos pelo governo federal com o pagamento da subveno.
Deve-se destacar que as resseguradoras assumem em mdia 90% do risco, e que a restrio de resseguro se
transfere para a oferta de seguro.
facilitar a execuo de polticas em torno de compromissos assumidos pelo conjunto de
interlocutores.
Em 2013, havia 36 cmaras em funcionamento, sendo 28 setoriais e 8 temticas, que,
segundo Guanziroli et al. (2007, p. 24), fazem parte defnitiva do processo administrativo
e decisrio do Mapa e tendem a crescer em importncia, contribuindo para o avano do
processo democrtico do pas, e por isto deveriam ser aperfeioadas.
Na avaliao desse autor, as cmaras estariam contribuindo para articular as cadeias
produtivas em torno de demandas e problemas objetivos e para reduzir a assimetria de
informaes entre os participantes da cadeia. No entanto, no estavam sendo efetivas para
a soluo de confitos e estabelecimento de compromissos em torno de pontos confitivos,
nem como mecanismo de desenho de autorregulao por parte do setor privado para en-
frentar problemas identifcados cuja superao exige regulao e alinhamento de decises
e comportamento dos envolvidos.
Como mecanismo consultivo, a maioria das cmaras tem pouco poder para infuen-
ciar na formulao das polticas. Portanto, as questes levantadas fcam sem soluo por
falta de capacidade de resposta do Mapa e do governo em geral. Ademais, a participao
das instituies do setor pblico pequena, o que fragiliza e esvazia o mecanismo.
Apesar dos avanos da poltica agrcola, duas reas muito importantes para o funcio-
namento da agricultura continuam vulnerveis: a defesa sanitria e a infraestrutura.
No contexto atual, a questo sanitria passou a ser tanto um instrumento de concor-
rncia nos mercados internacionais, do qual participam agentes cada vez mais nivelados
em termos de custos e efcincia, como elemento de proteo do mercado domstico.
Diante da crescente conscientizao dos consumidores em relao questo da segurana
dos alimentos que se traduz em uma crescente demanda por alimentos de qualidade
elevada e saudveis ,do acirramento da concorrncia em todos os nveis, e da elevao
dos custos de produo associados s exigncias de manipulao, conservao e pr-em-
pacotamento, a questo sanitria no apenas uma arma de concorrncia e ou proteo.
condio bsica para a viabilidade e sustentabilidade econmica do produtor e de um
nmero crescente de atividades agropecurias.
No passado, salvo excees, a questo sanitria foi negligenciada pelo Mapa, e se-
quer constava entre as polticas agrcolas. Alm disso, as intervenes sempre assumiram
carter curativo, e no preventivo. Nas condies institucionais e concorrenciais de hoje,
aes curativas no so sufcientes. A simples desconfana de que a produo de um
pas pode estar infectada por uma praga ou molstia mais sria sufciente para que os
concorrentes desencadeiem aes protecionistas, com ou sem razo. Portanto, no atual
contexto, a poltica de defesa sanitria da agropecuria brasileira fundamental para criar
e assegurar condies gerais adequadas para seu desenvolvimento.
A concepo do Sistema de Segurana, Proteo e Defesa Agropecuria consis-
tente com as necessidades do Pas: viso sistmica, prioridade para aes preventivas,
reforos do servio de vigilncia e fscalizao nas fronteiras, rigor na aplicao das regras
de quarentena, e forte articulao com o setor privado na execuo e acompanhamento
da poltica. No entanto, a realidade est longe da concepo, uma vez que a prioridade no
se refete na alocao dos recursos oramentrios, que tm sido claramente insufcientes
para executar uma poltica sria de sanidade animal e vegetal. Os repetidos exemplos de
brotes de febre aftosa em virtude da falta de aplicao das vacinas ilustram as difculdades
em questo.
Consideraes fnais: debatendo a 5 tese
As sees anteriores apresentaram uma viso resumida da orientao geral dos dis-
tintos conjuntos de polticas agrcolas utilizados pelo Brasil ao longo dos ltimos 55 anos
e, ao mesmo tempo, examinaram, de forma breve, alguns dos seus aspectos positivos e
desafos para aperfeioamento. Como se pde observar, a presena do Estado no setor
agrcola nacional diminuiu signifcativamente, em particular a partir do fnal dos anos 1980
e incio dos 1990.
Naquele perodo, o governo, pressionado pela necessidade de ajustar a economia
aos desequilbrios macroeconmicos resultantes da crise da dvida externa passou a utilizar,
de forma crescente, instrumentos de poltica amigveis ao mercado. Como consequncia,
o nvel de interveno governamental no setor reduziu substancialmente. Olhando para o
futuro e considerando a experincia acumulada durante as ltimas dcadas, acredita-se que
difcilmente a agricultura brasileira voltar a ser orientada por medidas intervencionistas que
contribuem para distorcer o funcionamento dos mercados no lugar de corrigir suas falhas.
As anlises das sees anteriores mostraram tambm que, na virada dos anos 1980,
o Brasil experimentou uma segunda grande mudana em termos de conduo da poltica
agrcola
18
. Deixou-se de lado a execuo de medidas guiadas por um sistema de plane-
jamento plurianual e passou-se a desenhar e implementar polticas de forma ad hoc em
resposta a questes prementes. O resultado dessa mudana permanece at os dias de hoje
e muito provavelmente dever continuar por vrias outras dcadas.
Em relao quinta tese de Buainain et al. (2013), as anlises realizadas indicam que
a queda da participao dos fundos do Tesouro Nacional no fnanciamento total da agri-
18
Pode-se argumentar que o mesmo ocorreu com a poltica econmica do Pas.
cultura entre 1985 e 2011 e da participao dos recursos destinados s funes rurais no
Oramento Geral da Unio (OGU) no sufciente para sustentar que o Estado tenha sado
francesa, conforme sugere a tese. Apesar da queda na participao relativa, o montante
de recursos pblicos alocados para a agricultura mantm-se expressivo e provavelmente
tenha um papel e importncia maior do que sugere o simples valor absoluto.
certo que o fnanciamento pblico principalmente o crdito rural foi fortemente
reduzido entre os anos de 1986 e 1996, quando se aproximou do valor do crdito concedi-
do em 1969. No entanto, em um primeiro momento, essa contrao foi uma imposio da
conjuntura e s depois poderia ser atribuda opo de tentar reorientar a poltica agrcola.
Nesse sentido, difcilmente poderia ser interpretada como uma sada francesa, j que o
que poderia ser chamado de nova poltica agrcola jamais assumiu, de forma explcita, que
o Estado deveria se retirar de algumas funes para se dedicar a outras.
Esse movimento nunca ocorreu: os prprios produtores e seus representantes recla-
mam da presena do Estado sempre que esta presena percebida como um obstculo,
mas em seguida reclamam tambm da ausncia do Estado, da falta de apoio, das limitaes
de recursos pblicos alocados para a agricultura e assim por diante.
Cabe observar, entretanto, que no se pode afrmar que as reclamaes, ainda que
legtimas do ponto de vista do interesse corporativo e do setor, sejam sempre procedentes,
uma vez que, no raramente, o Estado percebido como obstculo quando tenta exercer
o seu papel regulatrio que implica, quase sempre, impor limites s aes privadas. E, por
outro lado, tampouco se podem sancionar todas as reclamaes de falta de apoio e da res-
trio de recursos, uma vez que em muitas ocasies o racionamento se justifca plenamente
desde o ponto de vista da sociedade. provvel que o cotejamento das reinvindicaes e
reclamaes dos principais stakeholders da agricultura revelasse um quadro contraditrio,
e que demandaria um marco institucional ainda mais complexo e contraditrio do que o
vigente, no qual atuam simultaneamente trs ministrios (Mapa, MDA e MPA).
A contraprova de que o Estado no se retirou o crescimento signifcativo dos re-
cursos destinados ao fnanciamento a partir de 1996, e ainda de forma mais signifcativa a
partir de 2003. Em 2013/2014, os Planos Safra disponibilizaram 179,1 bilhes para as duas
agriculturas, e R$ 4,1 bilhes para a pesca e aquicultura (BRASIL, 2014a, 2014b, 2014c).
Na rea da inovao o movimento foi semelhante: o oramento anual da Embrapa
cresceu, em termo reais, at 1982, quando atingiu o primeiro pico da ordem de R$ 1,6
bilho. Flutuou intensamente na dcada de 1980, com dois anos crticos (1984 e 1992);
voltou a crescer e, em 1996, superou o pico anterior, alcanando um segundo teto de
R$1,83 bilho, que s seria superado mais de uma dcada depois, em 2009 (R$1,95 bilho).
A queda contnua do oramento no perodo 19962003 no pode ser atribuda a uma sada
do Estado por causa da emergncia de atores privados, mas s restries impostas pelo
programa de estabilizao monetria. O Plano Real exigiu e imps severos controles fscais
que atingiram fortemente o oramento da maioria das autarquias e empresas estatais. No
perodo 20052010, a dotao oramentria, em valores reais, foi crescente, resultado tanto
da expanso horizontal, com a criao de novas unidades e contratao de pesquisadores
e funcionrios, como dos investimentos realizados no mbito do PAC-Embrapa. No perodo
mais recente, o oramento voltou a oscilar em torno do teto de 2010.
A evoluo do oramento da Embrapa pode questionar a ideia de que o Estado este-
ja se retirando, mas no invalida, de nenhuma forma, a constatao de que novos agentes
privados passaram a se dedicar oferta de crdito e pesquisa e ganharam papel de des-
taque na gerao de tecnologias e na difuso das inovaes que so, hoje, o principal drive
do crescimento da produo agropecuria, cujos ganhos tm permitido ao setor manter-se
competitivo mesmo enfrentando um quadro domstico claramente desfavorvel.
De fato, inegvel o crescimento do papel das grandes e mdias empresas na ge-
rao e difuso da tecnologia. Na rea de mquinas, a pesquisa pblica nunca teve um
papel relevante no que se refere s inovaes. Tal como a automobilstica, trata-se de uma
indstria internacionalizada, que mantm os centros de pesquisa e desenvolvimento (P&D)
em suas matrizes e em alguns pases selecionados, onde so desenhados e desenvolvidos
os modelos comercializados em todo o mundo. Mas, ao contrrio dos automveis, cuja
tropicalizao exige pouca adaptao, as mquinas agrcolas exigem adaptaes para
corresponder s especifcidades locais. O conhecimento e know how gerados pelas institui-
es pblicas de pesquisa, incluindo as universidades, Embrapa e empresas estaduais, so
importantes mesmo na dinmica de inovao desse setor.
Em outras reas, como a de sementes, o papel das empresas pblicas vem modifcan-
do. Tempos atrs as sementes eram tratadas como bens quase pblicos, de apropriabilida-
de mais difcil, o que afastava os investimentos das empresas privadas. Entretanto, a partir
dos ltimos anos da dcada de 1990, essa situao mudou. De um lado, como parte das
reformas estruturais implementadas na segunda metade dos anos 1990, o Pas modernizou
as legislaes e marcos regulatrios referentes propriedade intelectual (PI), ver Vieira e
Buainain (2012), para uma anlise das mudanas institucionais na PI. De outro, a agricultura
voltou a crescer desde a Lei Kandir e da renegociao das dvidas agrrias a partir de 1997,
alargando o mercado relevante para as empresas globais da indstria de sementes.
Desde ento, a importncia do setor privado na oferta de sementes vem crescendo.
Em 2012, o papel da prpria Embrapa foi questionado a partir da constatao, verdadeira,
da queda da sua participao nos mercados de sementes dos segmentos mais dinmicos
do agronegcio, ver Ming (2012). Para uma instituio pblica de pesquisa, o ponto central,
como bem colocou o ex-ministro Delfm Netto (2012), no a parcela de mercado que ocu-
pa, mas sim a capacidade de inovar, criar e transmitir conhecimentos, usando as empresas
privadas para dissemin-las.
Independente das posies dos articuladores, essa polmica em torno do papel da
Embrapa revela, de qualquer forma, as profundas transformaes ocorridas nos ltimos 40
anos, e indica que o papel do Estado no pode ser o mesmo do passado, no que a quinta
tese tem razo.
No incio dos anos 1970, diante do diagnstico do atraso tecnolgico da agricultura
brasileira e da impossibilidade de importar ou copiar tecnologia para a agricultura como
se fazia na indstria, a interveno do Estado se colocava como imperativa: montou-se o
Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA), tendo a Embrapa como cabea.
No era sufciente fazer pesquisa e desenvolver tecnologia. Era necessrio tambm
produzir a tecnologia e difundir seu uso entre os agricultores. Naquele contexto, as empre-
sas de pesquisa do SNPA, alm de desenvolverem as sementes melhoradas, eram tambm
responsveis pela sua multiplicao e colocao no mercado (a distribuio gratuita era
feita pelas empresas de extenso e secretarias estaduais de agricultura). Havia poucos
canais privados para multiplicar as sementes e distribu-las aos agricultores.
Quarenta anos depois, as empresas pblicas continuam sendo necessrias para ge-
rar conhecimentos e inovaes, mas j no precisam, necessariamente, produzir e distribuir
as sementes ou equipamento desenvolvido. Isso pode ser feito por uma extensa rede de
empresas privadas e outras que se desenvolveram e consolidaram nas ltimas dcadas. Em
geral, elas esto melhor estruturadas para exercer essas funes do que as empresas pbli-
cas de pesquisa, cujo negcio e capacitao central so P&D. Ademais, em todo o mundo
a prpria indstria de sementes se transformou a partir das possibilidades abertas pela
biotecnologia, a aplicao mais forte da engenharia gentica que culminou nos organis-
mos geneticamente modifcados (OGMs) e principalmente da mudana institucional no
campo da propriedade intelectual.
O papel das grandes corporaes cresceu, em particular na proviso de bens e
servios demandados pelos segmentos mais dinmicos com potencial para absorver tec-
nologia gerada no modelo plataforma, que tem utilizao bsica em muitos pases a partir
de adaptaes locais. o caso da tecnologia GM, que pode ser utilizada de forma indistinta
no Brasil ou nos EUA, em condies ambientais bastante diferentes, desde que aplicada a
variedades adaptadas s condies locais, cujo desenvolvimento continua contando com
relevante contribuio das instituies pblicas.
Seria, portanto, no mnimo raro que as empresas pblicas continuassem dominan-
do os mercados de sementes como ocorria no passado. Se assim fosse, elas certamente
abafariam o desenvolvimento da indstria de semente do Brasil que no signifca ter
capital de propriedade de nacionais , e o Pas perderia uma vez que no h, em nenhum
pas do mundo, experincia exitosa que indique que empresas pblicas, sozinhas, podem
responder aos desafos da inovao na agricultura, que envolvem tantas reas diferentes,
das sementes gesto, do clima ao meio ambiente, do satlite ao arado, da alimentao
animal ao controle de pragas.
nesse sentido que a quinta tese robusta ao sustentar
[...] que o papel do Estado mudou (ou deveria mudar), seja porque sua ao j no to
necessria, ou ento porque os desafos atuais so muito mais complexos e transcendem
as possibilidades do Estado. Ainda alm: muitas solues no sero mais estatais e depen-
dero da mobilizao de agentes privados (BUAINAIN et al., 2013, p. 117).
A quinta tese considera que o Estado tem lido incorretamente os diversos sinais
das transformaes em curso, o que tem resultado em iniciativas errticas, usualmente
resultantes da confuso de racionalidades de um lado, refetindo a persistncia de po-
lticas herdadas do projeto de modernizao iniciado na dcada de 1960 e, de outro lado,
a introduo de novas vises e instrumentos de regulao via mercados. Esses ltimos
respondem s novas realidades agrrias e produtivas do perodo recente.
De fato, essa viso consistente com a anlise da trajetria da poltica pblica realizada
nas sees anteriores. Conforme ilustrado, a evoluo das polticas parece refetir mais as
presses das sucessivas conjunturas do que uma viso estratgica clara do papel da agricul-
tura no desenvolvimento nacional, da estratgia adotada para viabilizar o cenrio desejado
e das medidas e instrumentos para coordenar e estimular o movimento na direo desejada.
Neste campo, a atuao do Estado sempre foi, e em certa medida continua sendo,
contraditria, e no raramente inconsistente e at catica, nos termos indicados por
Buainain (1999) (Quadro 1). Ao mesmo tempo em que estimula a expanso da produo
por meio do fnanciamento pblico, o governo introduz inseguranas institucionais ao
patrocinar vises de mundo diferentes e confitos entre o MDA e o Mapa; ou ao lavar, tem-
porariamente, as mos no que se refere s disputas em torno da liberao dos OGMs, como
ocorreu no incio da dcada passada; ou ainda pela difculdade de arbitrar as disputas em
torno da legislao forestal e manter-se passivo s ocupaes ilegais de terras privadas
pelos movimentos sociais.
Esses exemplos revelam a difculdade que o Estado enfrenta para lidar com problemas
complexos, que j no podem ser decididos nos gabinetes, e que pressupem a participa-
o dos atores sociais, consultas tcnicas e polticas, compromissos crveis e duradouros.
No fundo, o Estado e a estrutura institucional fcaram velhos para lidar com a nova
agricultura: a organizao dos ministrios, funcional e poltica, j no representa a reali-
dade de hoje. O Mapa se mantm enraizado no setor, enquanto o setor se move de forma
profundamente articulada e dependente de outros setores para os quais a agricultura
irrelevante e sobre os quais o Mapa no tem qualquer infuncia.
por acaso que as polticas e orientaes das vrias instituies so convergentes.
Internamente, secretarias e diretorias que tm a responsabilidade de lidar com os novos
desafos tm pouco poder, tanto poltico como operacional, porque o poder ainda corres-
ponde s secretarias cuja agenda era mais relevante no passado do que nos dias de hoje.
Nesse contexto, a agenda do novo patina e no raramente tratada de forma confi-
tiva no interior do aparelho do Estado, com instituies do mesmo nvel hierrquico convi-
vendo em aberto confito e defendendo vises, no apenas diferenciadas, mas diretamente
confitantes, sobre problemas cruciais para o desenvolvimento da agricultura e do Pas. A
questo ambiental exemplo paradigmtico desse tipo de confito, mas no nico.
A questo indgena, os problemas fundirios e a regulamentao das inovaes,
as vises sobre a agricultura nas negociaes internacionais, o alcance e a vigncia das
regras de propriedade intelectual so tambm parte desse rol de confitos vivenciado pelas
instituies do Estado, que em muitos casos perdeu a capacidade essencial de arbitrar e
viabilizar solues.
Finalmente, para encerrar a refexo sobre a quinta tese, necessrio apontar que
parte do comportamento errtico apontado tem razes profundas na formao populista
do Estado brasileiro. Este tem difculdade para defnir prioridades e metas e adotar polticas
consistentes com essas defnies, em particular quando estas implicam algum tipo de sa-
crifcio poltico (e no do povo). Uma rara exceo foi a adoo do Plano Real e das reformas
executadas para viabiliz-lo. Certo ou errado, o governo aplicou com frmeza sua poltica:
controlou com severidade os gastos pblicos; cortou a mquina de moeda dos governado-
res e dos prefeitos das capitais; promoveu uma abertura considervel do mercado externo,
inclusive do fnanceiro; manteve as taxas de juros reais em patamares elevadssimos. Essas
polticas tiveram efeitos duros sobre parte da populao, provocaram reaes, protestos,
porm, certo ou errado, foram mantidas e contriburam para reestabelecer a estabilidade
da moeda nacional. E tudo isso em plena democracia, e no como ato de autoridade.
O Estado populista no tem essa capacidade e prefere a promessa falsa de atender
a todos ou maioria, ainda que no fundo atenda a apenas alguns. isso que explica que
apesar da citada perda relativa de importncia oramentria, o nmero de polticas e aes
de diversos ministrios e suas agncias no para de crescer, pulverizando os recursos pbli-
cos e com isso a efccia e efcincia das polticas pblicas. Mas so, na maioria, iniciativas
fragmentadas, improvisadas e sem ntidos objetivos estratgicos. situao que parece
confrmar a hiptese acerca do autismo do Estado em relao s mudanas estruturais das
ltimas dcadas. Suscita, portanto, a pergunta: o que realmente quer o Estado do mundo
rural brasileiro? Conforme ilustrado, o captulo no tem respostas para essa pregunta, mas
traa um rpido panorama da trajetria recente da poltica agrcola, indicando que neste
incio de sculo ainda no superamos o anterior, e que a poltica agrcola continua em bus-
ca de um rumo sustentvel.
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Captulo 2
O trip da poltica
agrcola brasileira
Crdito rural, seguro e Pronaf
Felipe Prince Silva
Junior Ruiz Garcia
Pedro Loyola
Captulo 2
Captulo 2 O trip da poltica agrcola brasileira: crdito rural, seguro e Pronaf 829
Introduo
A poltica agrcola brasileira vem sendo ampliada e conceitualmente aperfeioada ao
longo das ltimas dcadas. No entanto, apesar da importncia da agricultura, a execuo
dessa poltica revela que o Estado no a tem priorizado no oramento nem capacitado e
qualifcado o Ministrio de Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) para operar como
reitor de uma estratgia sustentvel de desenvolvimento rural e agrcola. Observa-se um
descompasso entre objetivos, concepo e execuo das polticas, assim como falhas na
gesto dos instrumentos e programas que comprometem o alcance de resultados efetivos.
Ademais, a poltica agrcola nacional no parece refetir o papel que o Estado deveria
ter face nova dinmica econmica do redesenho geopoltico do comrcio internacional
da ltima dcada. O momento requer inovaes radicais com o objetivo de potencializar
as vantagens competitivas do agronegcio e minimizar os riscos e gargalos da atividade.
Construda para auxiliar a agricultura no planejamento, fnanciamento, apoio co-
mercializao e seguro da produo, a poltica agrcola brasileira foi, como se ver a seguir,
colocada num espectro menor pelos governos nos ltimos anos. Esse fato, quando somado
s limitaes observadas nas reas de infraestrutura e logstica, sanidade agropecuria,
segurana jurdica, meio ambiente e educao, dentre outras, indica que se corre o risco
de colocar a perder tudo o que foi conquistado a duras penas. Tendo em vista essa ameaa,
o presente captulo visa contribuir para o aprimoramento do marco de polticas agrcolas
nacionais.
preciso, desde j, explicitar que o ttulo do captulo refete uma das principais limita-
es da poltica agrcola brasileira, ou seja, o fato de se manter voltada quase inteiramente
para a esfera do fnanciamento da produo sem dvida alguma relevante , sem dar a
devida ateno aos demais temas que se inserem em uma agenda de desenvolvimento
agropecurio do sculo 21. Para responder aos desafos enfrentados pelo setor e se be-
nefciar das suas oportunidades, nfase particular tambm deveria ser dada pela poltica
agrcola a outros elementos, tais como a defesa sanitria vegetal e animal, ao comrcio
exterior, a infraestrutura e logstica, a regulao de vrias reas relevantes e a Cincia, Tec-
nologia e Informao (CT&I) para a agricultura. Dado este contexto, o ttulo do captulo
no sugere que o crdito rural, o seguro agrcola e o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura (Pronaf ) sejam os trs instrumentos que idealmente conformariam a base
de uma poltica agrcola brasileira desejvel, mas sim que, de forma estreita, constituem o
trip da poltica agrcola atual.
Em relao s sete teses do mundo rural brasileiro, formuladas por Buainain et al.
(2013) e abordadas neste livro por vrios autores, os temas indicados abaixo como objeto
de anlise deste trabalho esto relacionados, em certa medida, com a terceira e a quinta
tese. Isso porque dizem respeito ao Estado e suas polticas dirigidas ao desenvolvimento
das regies rurais. Ademais, um dos tpicos selecionados tem como foco polticas pblicas
para o fortalecimento da pequena agricultura, ou seja, para a reduo do aprofundamento
do processo bifronte de desenvolvimento agrrio. Dados esses aspectos, o captulo busca
contribuir tambm para o debate sobre as questes levantadas pelas duas teses: o desen-
volvimento agrrio bifronte e o Estado da modernizao s novas tarefas.
Tendo em vista esses objetivos, identifcam-se e analisam-se, nas prximas sees,
os principais desafos relacionados aos trs elementos eleitos pelos ltimos governos para
constituir o trip da poltica agrcola brasileira: crdito rural, seguro e insero da pequena
agricultura nos mercados. Como se observar, as refexes realizadas nas diferentes sees
so acompanhadas com sugestes de ajuste nesses trs instrumentos de poltica. O cap-
tulo termina com a apresentao de algumas consideraes fnais sobre os temas tratados.
Crdito rural: o protagonismo do setor pblico
Como em qualquer atividade capitalista, o crdito um instrumento fundamental
para a agropecuria. A acentuada sazonalidade da produo agrcola; os prazos longos de
maturao do processo produtivo, que em alguns produtos de vrios anos; o descasa-
mento temporal entre despesas e receitas, concentradas em diferentes pocas do ano so
especifcidades que tornam a atividade agropecuria ainda mais dependente de capital de
giro que pode ser prprio ou de terceiros e de fnanciamento para investimentos em
condies compatveis com o ciclo e risco da produo. Pela sua importncia, as polticas
de fnanciamento sempre ocuparam lugar de destaque dentre as polticas agrcolas, da
mesma maneira que os problemas associados ao crdito so sempre destaque nos diag-
nsticos que procuram explicar as difculdades do desenvolvimento rural em geral. No
Brasil no diferente, e o crdito foi o principal instrumento de fomento da agropecuria
brasileira desde a poltica cafeeira nas primeiras dcadas do sculo 20.
A evoluo do crdito rural, no Brasil, apresentou trs comportamentos distintos du-
rante o perodo de 1969 a 2012. Como mostra a Figura 1, entre 1969 e 1979, o volume total
de crdito concedido a produtores e cooperativas pelo Sistema Nacional de Crdito Rural
(SNCR) cresceu substancialmente em termos reais, passando de R$ 32 bilhes para R$ 161
bilhes. Aps esse perodo, em virtude da crise da dvida, reformas fscais e planos de es-
tabilizao, o montante total do fnanciamento pblico agricultura seguiu uma trajetria
de queda at 1996, quando registrou seu valor mais baixo, R$ 23 bilhes. Posteriormente
voltou a aumentar de forma gradual, alcanando R$ 115 bilhes em 2012.
Os bancos ofciais federais sempre foram os responsveis pela operao do crdito
rural ofcial, ainda que com participao oscilante mas nunca inferior a 50% no perodo
mais recente (Figura 2). Ao longo dos primeiros 12 anos do sculo 21, a participao dos
bancos ofciais federais passou de 50% em 2000 para 54% em 2012, com pico em 2003,
quando alcanou 59% do total do crdito ofcial. Em contraste, as instituies fnanceiras
Figura 1. Crdito rural: evoluo dos recursos a valores constantes, em bilhes de reais.
Nota: elaborao prpria, a partir de dados do Anurio Estatstico de Crdito Rural do Banco Central.
privadas apresentaram queda na participao do total de crdito rural ofcial ao longo da-
quele perodo. A maior participao observada (43%) ocorreu no ano de 2000, e a menor
em 2012 (32,5%). A participao das cooperativas de crdito, em grande medida alavanca-
das por recursos pblicos, aumentou ao longo do perodo de 2000 a 2012, passando de 5%
para aproximadamente 10%. Os bancos ofciais estaduais apresentaram uma participao
pequena durante os 12 anos analisados.
Figura 2. Evoluo da participao dos tipos de instituio na concesso de crdito rural ofcial por
valor, de 2000 a 2012.
Um aspecto importante a respeito do perfl dos produtores atendidos pelas diferentes
instituies concedentes do crdito ofcial que, segundo os dados disponveis (Figura 3), os
bancos ofciais federais tenderam, em geral, a fnanciar principalmente os estabelecimentos
agropecurios de menor porte, enquanto os bancos privados concederam boa parte dos
seus emprstimos a proprietrios dos maiores estabelecimentos. Trata-se de comportamen-
to conhecido e previsvel: os bancos so obrigados a alocar recursos para crdito rural, as
chamadas exigibilidades bancrias, e procuram cumprir a obrigao com o menor custo
possvel, o que os leva a concentrar os negcios de valor mais elevado em um nmero relati-
vamente pequeno de clientes.
A informao de que os bancos pblicos esto mais focados em produtores de
menor porte (Pronaf, Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor Rural (Pronamp),
etc.), enquanto os produtores da agricultura empresarial fnanciam-se mais com os bancos
privados, positiva, pois contribuiu para corrigir, pelo menos em parte, o conhecido vis de
seleo que caracteriza a operao de programas de crdito racionado. Alguns dos motivos
para que isso ocorra so a menor capacidade de pulverizao geogrfca dos bancos priva-
dos e o alto custo de transao em todo o processo de anlise de crdito, documentao
de garantias e acompanhamento da safra. Isso onera as operaes e cria um incentivo
para que os bancos privados tenham a preferncia para realizar operaes de crdito com
tickets mais elevados, a fm de diminuir os custos da operao.
Figura 3. Financiamento ofcial concedido a produtores e cooperativas, por tipo de instituio, pelo cri-
trio de nmero de contratos e valor contratado, em 2012.
Com respeito ao crdito de investimento, nota-se uma atuao importante do Estado,
em particular nos ltimos 5 anos. importante destacar que a restrio de fnanciamento
dos investimentos, associada principalmente situao de inadimplncia generalizada dos
produtores, operou como trava para o crescimento da agropecuria durante boa parte da
dcada de 1990 e incio do sculo. Com efeito, o fnanciamento para investimentos comea
a se recuperar no fnal da dcada de 1990, medida que vai sendo equacionada a crise do
endividamento por meio das seguidas renegociaes com o governo federal, mas s iria
deslanchar a partir de 2008/2009 (Figura 4), em parte devido poltica anticclica executada
pelo governo no contexto da crise fnanceira internacional de 2007 a 2008. Em 2013/2014,
o valor total dos emprstimos concedidos para investimento expandiu superando a cifra
de R$ 35 bilhes.
Algumas das linhas de crdito de investimento mais importantes no perodo de
2008 a 2013 foram o Programa de Modernizao da Agricultura e Conservao de Recursos
Naturais (Moderagro), o Pronaf-InvestimentoBanco Nacional de Desenvolvimento Eco-
Figura 4. Crdito rural: aplicao dos recursos para investimento rural R$ mil.
(1)
2013/14: programado.
Nota: elaborao prpria, a partir de dados do Mapa/SPA-Secretaria de Poltica Agrcola e Departamento de Economia Agrcola do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Deagri).
nmico e Social (BNDES), o Programa Agricultura de Baixo Carbono (ABC)
1
e o Programa
de Sustentao do Investimento para Aquisio de Bens de Capital
2
(PSI-BK) (Tabela 1).
Segundo dados da Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfa-
vea), houve forte aumento do volume de venda de mquinas agrcolas no binio 2012/13
3
,
em boa parte como refexo dessas polticas e tambm do ciclo otimista dos preos das
commodities agropecurias.
Plano ABC: fortalecendo a sustentabilidade
agrcola, econmica e ambiental
O novo contexto histrico tem imposto aos pases um amplo conjunto de desafos,
entre eles alguns relacionados problemtica ambiental. Embora o Brasil tenha sido prota-
gonista nas discusses a respeito de desenvolvimento sustentvel a partir da mitigao dos
1
Programa Agricultura de Baixo Carbono, para produtores que possuam prticas de baixa emisso de gases de
efeito estufa no processo de produo.
2
O Programa de Sustentao do Investimento, para aquisio de Bens de Capital (PSI-BK) uma linha de crdito
com a fnalidade de fnanciar mquinas e equipamentos agrcolas novos aos produtores rurais. O programa tem
carncia de 3 a 24 meses, prazo de pagamento de at 120 meses e juros de 3,0% a 3,5% ao ano.
3
Segundo dados da Anfavea, a venda de tratores passou de 53,3 mil no ano de 2011 para 66,1 mil unidades em
2013. J a venda de colheitadeiras passou de 5,3 mil unidades em 2011 para 7,5 mil unidades em 2013.
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efeitos negativos das atividades econmicas sobre os ecossistemas, o governo brasileiro no
sabe realmente o que deve ser levado adiante, e muito menos como enfrentar esse desafo.
No obstante esse aspecto, o Pas tem adotado iniciativas interessantes para perseguir os
seus compromissos internacionais na rea ambiental, em especial na atividade agropecuria.
Um exemplo nesse sentido a adoo do Plano ABC Agricultura de Baixo Carbono.
Este plano envolve um conjunto de medidas entre as quais se podem destacar as
seguintes: i) reduo de 80% da taxa de desmatamento na Amaznia e em 40% no Cerrado;
ii) execuo intensiva na agricultura de aes que promovam a recuperao de pastagens
atualmente degradadas; iii) incentivo adoo de sistemas de organizao da produo
agrcola baseados na integrao lavoura-pecuria; iv) aumento do plantio direto e da fxao
biolgica de nitrognio; e v) ampliao da efcincia energtica, por meio da utilizao in-
tensiva de bicombustveis, expanso da oferta de energia proveniente de hidreltricas e de
fontes alternativas de biomassa, estabelecimento de usinas elicas, fomento construo
de pequenas centrais hidreltricas e o uso de carvo de forestas plantadas na siderurgia.
Como se pode observar, o Plano ABC uma importante iniciativa do governo, entretan-
to tem objetivos muito ambiciosos que requerem ser perseguidos com outros instrumentos
alm do crdito. O problema que o nico instrumento de execuo do plano o crdito,
e o Mapa no tem recursos sufcientes nessa rea. Dado esse contexto, uma possibilidade
complementar a ser explorada seria a institucionalizao de um programa de pagamentos
por servios ambientais, o que afetaria de maneira positiva a produo agropecuria.
O papel do agricultor no apenas gerar um produto econmico, mas tambm
contribuir para a manuteno do fuxo de um importante conjunto de bens e servios
ecossistmicos, que contribuem para o bem-estar da sociedade como um todo (ALCAMO,
2003). Entretanto, o custo para manter o provimento desses benefcios pblicos privado,
suportado apenas pelo agricultor que no tem condies de repass-los aos preos de seus
produtos. Isso desestimula a adoo de prticas de gesto ambiental em sua propriedade,
e em certos casos o respeito legislao ambiental. Tendo em vista essa situao, o estabe-
lecimento de um programa que remunere os produtores pela realizao de atividades que
contribuam para a ampliao de servios ambientais poderia promover o desenvolvimento
de aes nessa rea.
Crdito rural privado: crescimento com inovao
Desde o fnal da dcada de 1980, com a crise do fnanciamento ofcial, o crdito rural
privado vem crescendo, tanto o bancrio quanto o oriundo de mecanismos comerciais
de fnanciamento que contam com a participao de agentes montante e jusante
das cadeias produtivas do agronegcio. Esses mecanismos comerciais de fnanciamento
representam uma desintermediao bancria no fornecimento de crdito rural, uma vez
que os agentes comerciais da cadeia assumem o risco de fnanciadores. A expanso do
fnanciamento privado, ainda que positivo na medida em que amplia e diversifca a oferta
de recursos, refete a restrio de recursos nas linhas ofciais, que so operadas com taxas
inferiores do fnanciamento privado no bancrio. Apesar de a taxa de juros ser razo-
avelmente mais alta nessas operaes, em comparao ao crdito rural ofcial
4
, existem
vantagens para o produtor, como, por exemplo, a garantia de recebimento dos insumos e
comercializao da produo a um preo preestabelecido, o que acaba funcionando como
um mecanismo de proteo da renda contra oscilaes de preos futuros.
A Tabela 2 ilustra os dois modelos de fnanciamento de crdito rural no Brasil. O pri-
meiro consiste no crdito ofcial outorgado pelo Sistema Nacional de Crdito Rural com a
participao dos bancos comerciais (privados e pblicos) e das cooperativas de crdito. O
segundo compreende o crdito comercial ou no ofcial. Neste caso, os agentes fornecedo-
res de crdito so as empresas participantes da cadeia produtiva.
Como se pode observar (Tabela 2), h diversas opes de fnanciamento comercial
privado de custeio rural. Em geral elas so mais utilizadas pelos produtores das cadeias de
gros e algodo. Essas fontes so importantes para o fnanciamento de grandes produtores
que possuem a restrio do limite de crdito com recurso controlado por CPF estabelecido
no Manual de Crdito Rural (R$ 1 milho a partir da safra 2014/2015, com limite de R$ 4,4
milhes no ano agrcola
5
).
Ainda que o mecanismo seja muito associado produo de gros, tambm prati-
cado em outras cadeias, incluindo algumas baseadas nos pequenos produtores familiares.
Na cadeia do tabaco, a indstria intermedia a concesso do crdito aos fumicultores, nego-
ciando os recursos e concedendo o aval necessrio para viabilizar o acesso dos pequenos
ao fnanciamento (Quadro 1).
Algumas das operaes do crdito agrcola comercial privado podem ocorrer em d-
lar (para produtos de exportao) e sem a intermediao fnanceira, por meio das operaes
conhecidas como barter (troca), que envolvem os agentes fornecedores e compradores
simultaneamente. As taxas de juros so mais elevadas nas operaes de crdito no ofcial,
j que no h subsdio governamental, e as taxas incorporam os riscos dos fnanciadores,
que possuem custos de transao elevados e alto grau de assimetria da informao.
No h dados ofciais sobre o volume de crdito rural comercial privado, visto que es-
ses contratos no so registrados e contabilizados no Sistema Financeiro Nacional. Segundo
dados da consultoria Agrosecurity, esse tipo de crdito mais importante no Centro-Oeste
4
Podem chegar a ser de duas a trs vezes mais elevadas do que as taxas cobradas na concesso do crdito ofcial.
5
Banco Central do Brasil (2014).
Quadro 1. Financiamento privado na cadeia do tabaco.
Segundo Buainain e Souza-Filho (2009, p. 131), o mecanismo de fnanciamen-
to bastante funcional e constitui-se em pea central do sistema de integrao na
produo do tabaco. O fnanciamento central medida que viabiliza a incorpo-
rao dos agricultores familiares ao processo; possibilita os investimentos em ex-
panso da capacidade de produo e da produo de matria-prima por parte dos
produtores, com custos reduzidos para a empresa (em condies de baixa inadim-
plncia); integra e amarra os dois atores mais importantes do sistema indstria e
agricultores. Em que pese a assimetria entre empresas e produtores, a modalidade
de fnanciamento utilizada introduz e refora a convergncia de interesses entre
empresas e produtores, uma vez que embora o risco imediato da operao seja assu-
mido pelo muturio, as empresas, como avalistas, so solidrias e, em geral, perdem
com a inadimplncia dos produtores. Neste sentido, a assimetria funciona contra as
empresas, que tm difculdades em termos de estratgia empresarial, e de ordem
poltica e legal, para executar os produtores inadimplentes. A anlise do arranjo no
sustenta a hiptese, presente em muitos textos, de que a empresa explora ao m-
ximo os produtores. A mxima explorao levaria a elevado nvel de inadimplncia
e insatisfao, e nenhum dos dois consistente com os interesses imediatos e de
longo prazo das empresas. A inadimplncia quase sempre se traduz em perdas reais,
pois as empresas no conseguem executar os produtores para receber as dvidas, e
a insatisfao rompe com o objetivo da continuidade no relacionamento, que, como
vimos, importante para o sucesso do sistema de integrao.
em comparao com o observado na regio Sul, as duas principais regies produtoras de
gros do Pas. No Sul, o modelo de fnanciamento predominante baseado em recursos de
crdito ofcial, repassados por bancos e cooperativas de crdito. No Centro-Oeste, o modelo
predominante baseado em recursos comerciais privados.
Como mostra a Figura 5, a ttulo de exemplo de uma situao que se mantm, na sa-
fra 2009/2010, apenas 24% das necessidades de crdito de custeio da soja so fnanciadas
pelo crdito ofcial no Centro-Oeste; na regio Sul, essa parcela corresponde aproximada-
mente a 45%. O crdito comercial privado representa 47% da necessidade de custeio dos
produtores do Centro-Oeste. No Sul, a participao dos agentes comerciais privados no
fnanciamento de 27% da necessidade de custeio da cultura da soja.
Como se pode, portanto, observar dos dados acima, na regio Sul, onde os produ-
tores so caracterizados por mdulos agropecurios menores, existe maior dependncia
fnanceira do Banco do Brasil e das cooperativas de crdito. No Centro-Oeste, onde os
produtores so maiores, h maior dependncia de recursos privados, oriundos de tradings,
agroindstrias e fornecedores de insumos. Nessa regio, o fnanciamento da safra est
Tabela 2. Modelos de fnanciamento, agentes participantes e moeda de pagamento.
Grupo Modelo de fnanciamento Agentes participantes
Moeda de
pagamento
Crdito agrcola ofcial Crdito bancrio Bancos comerciais R$
Cooperativas de crdito Cooperativas de crdito R$
Crdito agrcola
comercial privado
ou no ofcial
Compra de insumos com
pagamento a prazo safra
Fornecedores e distribuidores
(revendas e cooperativas
agropecurias)
R$ ou US$
Venda antecipada da
produo
Tradings, agroindstrias e
exportadores
R$ ou US$
Operao de troca (Barter) Fornecedores e distribuidores
(revendas e cooperativas
agropecurias) + tradings,
agroindstrias e exportadores
Gro
Figura 5. Percentual de fnanciamento de custeio da soja nas regies Sul e Centro-Oeste, dados da
safra 2009/2010.
associado, em grande medida, comercializao antecipada da produo e condio de
prazo para o pagamento dos insumos aos fornecedores.
Tendo em vista o contexto indicado acima, comum que as empresas comerciais
adotem estratgias de marketing que envolvam venda de insumos e condies de fnan-
ciamento aos produtores rurais a fm de aumentar o seu market share. Conforme ilustra
a Figura 6, esse mecanismo mais comum entre as empresas de defensivos devido ao
maior nmero de participantes no mercado e ao grau mais elevado da concorrncia
6
. No
segmento de fertilizantes, o mercado mais concentrado, ento existem menos condies
de fnanciamento ao produtor rural. No segmento de sementes, por sua vez, em que h um
alto grau de diferenciao dos produtos, o grau de concesso de crdito aos produtores
mdio.
Principais desafos para a ampliao
e difuso do crdito rural
Apesar do crescimento do crdito rural ofcial nos ltimos cinco anos, muitos pro-
dutores ainda possuem pouco ou nenhum acesso ao crdito rural no Pas. Segundo dados
do Censo Agropecurio de 2006 do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE),
6
O grau de concesso de crdito das empresas de defensivos, fertilizantes e sementes analisado aqui em funo
dos dados referentes s vendas a prazo safra (aquisio do insumo pelo produtor com pagamento aps o perodo
de colheita da safra) e operaes de troca (aquisio do insumo pelo produtor com a contrapartida da entrega do
produto a uma trading aps a colheita).
Figura 6. Distribuio mdia da condio de fnanciamento ao produtor rural por grupo de insumos nas
regies Sul e Centro-Oeste.
existem 5,18 milhes de estabelecimentos agropecurios no Pas. Conforme o Banco Cen-
tral, o nmero de contratos de crdito de custeio e de investimento efetuados em 2012 foi,
respectivamente, de 1,16 milhes e 1,44 milhes. Portanto, assumindo irrealisticamente
que cada estabelecimento agropecurio tenha realizado no mximo um contrato de custeio
e um de investimento no ano, resultaria que apenas 22% do total teria acessado o crdito
de custeio em 2012, e 28% o de investimento
7
.
Outro indicador de que ainda existe um defcit de fnanciamento ao setor rural bra-
sileiro dado pela porcentagem da rea cultivada que obteve fnanciamento. Segundo
dados do IBGE (rea total de plantio no Brasil de culturas temporrias e perenes) e do
Banco Central (total de rea que obteve fnanciamento de custeio agrcola), em 2012,
aproximadamente 61% da rea total de plantio no foram atendidos pelo fnanciamento
ofcial (Tabela 3). Provavelmente o cultivo nesta rea, ou em parte dela, foi fnanciado por
mecanismos privados de crdito, como a Cdula de Produto Rural (CPR), e/ou por agentes
comerciais (fornecedores de insumos e agroindstrias), ou mesmo com recursos prprios
dos produtores.
Como o agronegcio vem apresentando elevadas taxas de crescimento na economia
brasileira, h um interesse crescente dos bancos privados em aumentar a participao de
suas carteiras no setor. No entanto, existem falhas institucionais que impedem uma maior
contribuio de instituies privadas no fnanciamento da agricultura brasileira. Essas
falhas incluem as seguintes: assimetria de informao entre o fnanciador e o produtor, o
que gera o problema do risco moral (moral hazard); e insufcincia de dados estatsticos
confveis, que impacta negativamente no clculo atuarial das seguradoras e, portanto,
reduz a taxa de adeso ao seguro rural, que um mitigador fundamental de risco para os
fnanciadores.
O desafo para aperfeioar o sistema de fnanciamento agrcola, entretanto, maior
do que indicado acima. Em um contexto no qual os fnanciadores tornam-se mais exigen-
tes e seletivos na concesso de crdito, principalmente com as implementaes de Basileia
III
8
que exigem dos bancos melhoras na qualidade dos ativos para prevenir crises globais e
tornar o sistema fnanceiro mais resistente a problemas, cada vez mais o setor agropecurio
7
Essa hiptese no realista, visto que muito comum que o mesmo estabelecimento agropecurio realize mais
de um contrato de crdito no mesmo ano agrcola. Porm, dado que o Banco Central no discrimina o nmero
de produtores contratantes dos crditos e sim o nmero de contratos total, a opo encontrada foi utilizar essa
hiptese.Faz falta um banco de dados ofcial, completo e confvel, para monitorar o acesso dos produtores s
polticas pblicas e avaliar seus impactos e resultados.
8
Segundo dados do Banco Central, a implantao no Brasil da nova estrutura de capital de Basileia III iniciou em
1 de outubro de 2013 e segue o cronograma internacional acordado at a concluso do processo, em 1 de
janeiro de 2022. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/pt-br/paginas/banco-central-implanta-recomendacoes-de-
basileia-iii-1-3-2013.aspx>.
ser exigido na melhoria do ambiente institucional, para que possa concorrer pelos recur-
sos privados com os demais setores da economia.
Aps a dcada de 1990, torna-se mais visvel um novo padro de acumulao e din-
mica do setor agropecurio brasileiro, com refexos para os setores industrial e de servios.
Esse novo padro exige do Estado no apenas a concesso de recursos subsidiados que,
apesar de importantes, so insufcientes para atender demanda do setor, conforme mos-
trado na Tabela 3 mas tambm uma participao mltipla, no sentido de desenvolver um
ambiente institucional favorvel para que os agentes do setor privado tanto na esfera
fnanceira, quanto na comercial possam suprir as demandas crescentes do agronegcio
e contribuir para a modernizao e aumento da produtividade do agronegcio brasileiro.
necessrio o desenvolvimento de um ambiente institucional que possa mitigar os
riscos assumidos pelos fnanciadores. O setor agropecurio possui grande heterogeneida-
de no Brasil, no s em funo dos diferentes complexos agroindustriais (gros, carnes,
leite, caf, sucroalcooleiro, hortifrti, etc.)
9
, mas tambm em virtude das grandes discre-
pncias regionais. Portanto, visto como de alto risco pelos fnanciadores privados. Isso
provoca certo distanciamento dos agentes, em funo da averso s perdas patrimoniais
por inadimplncia.
A atuao do Estado tambm importante para direcionar recursos para crdito de
maturao mais longa, por exemplo, para a compra de mquinas, equipamentos e cons-
truo de armazns. No entanto, para que o setor cresa de maneira mais vigorosa e sem
onerar as contas pblicas, necessria a entrada de um maior nmero de agentes.
9
As cmaras setoriais, no Brasil, so uma forma de identifcao das principais demandas das cadeias mais
importantes; atualmente, existem 28 cmaras setoriais no agronegcio.
Tabela 3. Proporo de reas de cultivo agrcola e rea fnanciada pelo crdito rural ofcial em 2012,
no Brasil.
Item Hectare (milho) Participao (%)
rea total (A + B) 69,2 100,0
A rea de lavouras temporrias 63,0 91,1
B rea de lavouras perenes 6,2 8,9
1 rea fnanciada pelo crdito rural ofcial 27,2 39,4
2 rea sem fnanciamento do crdito rural ofcial 42,0 60,6
Fonte: elaborao prpria baseada em dados do IBGE (2006) e Banco Central do Brasil (2012).
Os problemas de infraestrutura, como logstica de transporte e capacidade de arma-
zenagem
10
, precisam ser enfrentados, visto que afetam, de forma indireta, os fornecedores
de crdito. Com o atual defcit que o Brasil apresenta nessas reas, os custos e os riscos
tornam-se maiores para toda a cadeia, especialmente para aquelas voltadas para a expor-
tao, como os gros, algodo, acar e carnes. A extenso rural e a assistncia tcnica
tambm so fundamentais para que o crdito possa ser aplicado de forma efciente pelos
produtores.
Dez ou 136 anos de
seguro rural em construo?
As grandes instabilidades decorrentes de fatores inerentes produo agrcola e as va-
riaes macroeconmicas no Pas e no exterior geram custos considerveis para o sucesso da
agricultura. A combinao dos riscos (de produo, mercado e fnanceiro) faz da agricultura
um setor sujeito a grandes oscilaes de renda. Por constituir um elo bsico na estrutura de
produo do Pas, o efeito multiplicador decorrente dos problemas enfrentados na agricultura
se espalha pelos demais setores da economia, afetando o bem-estar da sociedade. Variaes
na renda implicam em alteraes no nvel de emprego e na arrecadao de impostos muni-
cipais, estaduais e federais. Redues nas vendas do comrcio, na prestao de servios, nos
investimentos em construo civil e na indstria de mquinas e equipamentos, entre outros,
so fatos marcantes em anos de queda na renda agrcola (MB AGRO, 2012).
Os produtores rurais fnanciam suas atividades com agentes fnanceiros, coopera-
tivas, agroindstrias, tradings, cerealistas, e adotam estratgias de comercializao para
custear seus empreendimentos que envolvem riscos para todos os elos da cadeia produ-
tiva. As adversidades climticas geram signifcativas perdas de produo, podendo levar
o produtor rural a um ciclo vicioso que comea com o endividamento assumido antes do
plantio da safra perdida e atinge a safra seguinte com a incapacidade em obter recursos
para investir na nova lavoura. Tolhido do acesso ao crdito pela inadimplncia e com o pa-
trimnio comprometido, o produtor entra num ciclo de renegociaes interminveis com
custos elevados para todos os envolvidos, produtores, fnanciadores, Tesouro e sociedade.
Para minimizar os prejuzos dos efeitos dessas intempries, o seguro rural protege
as atividades agropecurias contra os fenmenos climticos adversos e indispensvel
estabilidade de renda, proporcionando segurana ao produtor rural e aos fornecedores de
insumos e agentes fnanceiros. Porm, o risco do negcio no seguro agrcola muito alto
10
Em 2013, o BNDES lanou o Programa para Construo e Ampliao de Armazns (PCA), com taxa de juros de
3,5% a.a.
pelas seguintes caractersticas: seleciona de forma adversa (procurado por clientes com
risco certo); no um produto massifcado; enfrenta elevados custos administrativos;
passvel de eventos climticos catastrfcos; e no dispe de dados estatsticos confveis
e informaes completas.
As complexas caractersticas do mercado de seguro rural fazem com que as segu-
radoras no entrem nesse segmento sem as resseguradoras, que assumem parte desses
riscos
11
. Geralmente, as companhias resseguradoras so responsveis por 90% do risco, e
as seguradoras por 10%. Logo, a resseguradora alavanca a participao das seguradoras
nesse mercado e, obviamente, determina quais produtos ofertar e em quais condies,
pois ela quem corre o maior risco ao dar lastro para as companhias de seguros
12
.
O governo federal reconheceu as caractersticas peculiares do mercado de seguro
rural quando, em 19 de dezembro de 2003, criou o Programa de Subveno ao Prmio do
Seguro Rural (PSR) (Lei n 10.823) (BRASIL, 2003), visando promover o acesso do produtor
ao seguro
13
. A concesso da subveno foi autorizada com o objetivo de diminuir o prmio
pago pelo produtor e, com isso, desenvolver e massifcar o seguro rural no Pas. O governo
arca com determinado percentual do prmio (taxa de aquisio do seguro rural), e o pro-
dutor paga a outra parte restante.
O programa j nasceu com atrasos e, entre a edio da lei e a efetiva implantao,
levou-se dois anos para que as primeiras quatro companhias comeassem a ofertar seguro
agrcola no mbito do PSR. De fato, nos anos seguintes, entre 2006 e 2009, o seguro rural
cresceu de forma expressiva (Tabela 4), gerando otimismo no mercado quanto ao desen-
volvimento do PSR, que em 2009 chegou a benefciar 11% de rea segurada no Pas (o
equivalente a 6,6 milhes de hectares). No entanto, a partir de 2009, o programa passou a
ser submetido a contingenciamentos do oramento, que causaram frequentes atrasos nos
pagamentos da subveno devidos pelo governo federal, e desde ento sua consolidao
vem sendo prejudicada.
11
O resseguro uma forma de pulverizao do risco, em que o segurador transfere a outra empresa, total ou
parcialmente, o risco assumido. Em resumo um seguro do seguro.
12
At 2007 o Brasil mantinha o mercado de resseguros em regime de monoplio por meio da estatal IRB-Brasil
RE. A abertura do mercado de resseguros, inclusive para empresas estrangeiras, foi possvel com a publicao
da Lei Complementar n 126/07. Essa abertura ocorreu de forma gradual e paulatina. Em 2014, 12 empresas
resseguradoras e 9 companhias de seguros estavam habilitadas para operar no PSR.
13
A primeira tentativa do governo federal de fomentar o seguro agrcola ocorreu em 1954, com a criao da
Companhia Nacional de Seguro Agrcola (CNSA) e a instituio do Fundo de Estabilidade do Seguro Agrrio,
que visava dar garantias ao sistema. No entanto, a estruturao dos produtos, isto , a criao dos seguros
agropecurios fcou a cargo do Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), j que, at aquela data, apenas o Estado
de So Paulo era atuante no setor. Em 1966, com a promulgao da denominada Lei de Seguros (Decreto-Lei n
73, de 21-11-1966), a CNSA foi dissolvida, tendo sido criado o Fundo de Estabilidade do Seguro Rural (FESR).
Tal fundo, ainda em vigor, gerido atualmente pelo IRB-Brasil RE S/A e tem como objetivo oferecer cobertura
suplementar s seguradoras na eventualidade de uma catstrofe (MAIA, 2011, p. 1-2).
Tabela 4. Programa de subveno econmica ao prmio do seguro rural, de 2005 a 2013.
Ano
Importncia
segurada
(R$)
rea
segurada
(ha)
Aplice
(Unidade)
Nmero de
produtores
Prmio de
seguro
(R$)
Subveno
(R$)
2005 126.637.756 68.148 849 849 8.684.371 2.314.919
2006 2.869.325.774 1.560.349 21.779 16.653 71.119.010 31.121.861
2007 2.706.036.105 2.276.245 31.637 27.846 127.741.170 60.961.993
2008 7.209.176.951 4.762.902 60.120 43.642 324.744.319 157.544.956
2009 9.684.244.863 6.669.296 72.737 56.306 477.785.800 259.610.965
2010 6.541.634.782 4.787.641 52.880 38.211 368.169.101 198.277.600
2011 7.339.468.652 5.582.137 57.885 40.109 466.393.330 253.451.980
2012 8.782.214.959 5.243.272 63.328 43.538 571.375.578 318.167.934
2013 16.843.679.547 9.603.429 101.850 65.556 1.001.347.383 557.852.228
Fonte: Brasil (2014c).
Numa retrospectiva mais recente sobre o contingenciamento de recursos, a subven-
o devida pelo governo federal, em 2010, na ordem de R$ 162 milhes, foi paga com atra-
so, em julho de 2011. O ano de 2011 foi marcado tambm pela liberao tardia (novembro)
dos R$ 154 milhes em recursos para a safra de vero 2011/2012. Portanto, as seguradoras
tiveram menos de 2 meses para ofertar os seguros aos produtores, pois o oramento do
PSR deve ser utilizado no ano civil.
Em 2012, o governo federal liberou com atrasos em torno de R$ 318 milhes, que
cobriu uma rea de 5,24 milhes de hectares com capitais segurados na ordem de R$ 8,78
bilhes e prmio (taxa de aquisio do seguro) arrecadado de R$ 571 milhes. Em 2013, a
contratao de seguro agrcola da safra de vero fcou muito aqum da meta preconizada
pelo governo federal no lanamento do Plano Agrcola e Pecurio 2013/2014, quando fo-
ram prometidos R$ 700 milhes ao PSR sem que houvesse oramento para viabilizar essa
meta.
Apesar do conhecimento do problema e da necessidade da liberao em carter de
urgncia de R$ 230 milhes em crdito suplementar para o PSR, esse valor foi aprovado
tardiamente no Projeto de Lei do Congresso Nacional PLN n 4/2013, publicado apenas
em 21 de novembro de 2013 no Dirio do Senado, no Congresso Nacional. Novamente
foi necessrio um trabalho de afogadilho no fnal de dezembro, que adentrou ao ms de
janeiro de 2014, para alcanar a marca de R$ 557 milhes em subveno para um programa
que fnalmente atingiu R$1 bilho em prmios de seguro.
O feito nem pode ser comemorado, pois, at abril de 2014, o governo federal bateu
novo recorde em atrasos, R$ 403 milhes. Alm disso, dos 69,2 milhes de hectares de rea
plantada com as culturas permanentes e temporrias, a rea segurada de apenas 14%
do total. Portanto, grande parte das lavouras permanece merc do clima e, consequen-
temente, expostas ao risco de excessivas perdas de produo. Mesmo considerando os ou-
tros mecanismos de proteo de riscos da produo, como o Proagro, Seaf (Proagro-mais),
Garantia Safra e fundos de mutualidade de produtores, a rea protegida alcana somente
20% a 25% da rea total, ou seja, uma cobertura relativamente pequena.
A demanda por contrataes de seguro foi reforada pelas resolues do Banco Cen-
tral (Bacen)
14
que condicionaram a concesso do crdito de custeio agrcola ao enquadra-
mento da atividade fnanciada ao Zoneamento Agrcola de Risco Climtico (Zarc) e o seguro
rural, seja por meio do Proagro ou do PSR. O problema, no entanto, que o oramento do
PSR no prev recursos sufcientes para segurar as operaes de crdito contratadas, o que
produz a situao conhecida pela poltica agrcola: a boa regra no cumprida e torna-se
mera fco, ou cumprida e causa mais dano do que benefcio
15
.
A obrigatoriedade pode estimular a contratao de Proagro, instrumento que, alm
de mais oneroso para o prprio governo, tampouco atende plenamente aos produtores,
seja pela cobertura limitada, seja em razo da excessiva demora nos julgamentos de pro-
cessos administrativos dos produtores quando os processos de indenizao so encami-
nhados a Comisso Especial de Recursos (CER).
A CER no est conseguindo julgar os processos por diversos fatores, mas o principal
o pequeno quadro de profssionais para realizar as anlises dos processos. A morosidade
dos trabalhos da CER prejudicam os agricultores, porquanto o julgamento dos processos
ultrapassa os 120 dias em que a operao de crdito fca prorrogada. Isso quer dizer que
produtores, que tm o direito de serem ressarcidos, podem levar mais de seis meses para
ter uma resposta do processo, havendo registro de casos que ultrapassaram mais de 5 anos.
Ou seja, nesses casos o Proagro no tem cumprido a funo de liquidar os fnanciamentos
bancrios.
Outra questo que merece aperfeioamento o planejamento de longo prazo do PSR.
De acordo com os planos trienais do governo, a previso de recursos destinados subveno
14
Resoluo Bacen n 4.121, de 1/11/2012, e Resoluo Bacen n 4.235, de 18 de junho de 2013. Confrmando
a falta de planejamento no seguro rural, durante o lanamento do PAP 2014/2015, em 19 de maio de 2014, o
governo federal anuncia a postergao da Resoluo Bacen n 4.235 para 1 de julho de 2015.
15
Em estudo recente, o Dr. Vitor Ozaki desenvolveu uma metodologia para calcular qual deve ser o valor oramentrio
mdio do PSR para cobrir 100% do custeio das lavouras. Para 2011, os resultados sugerem que o volume de
recursos deveria ter sido quatro vezes maior do que o valor empenhado (R$ 253 milhes). Considerando-se o
mesmo percentual de 2011 (quase 55%), o oramento do PSR para 2012 e 2013 deveria ser aproximadamente
igual a R$ 1 bilho (OZAKI, 2013). No entanto, uma atualizao dos valores indica que o crdito rural de custeio
entre 2011 e 2013 apresenta crescimento em torno de 35%.
difere consideravelmente do valor orado e, mais ainda, do liberado (Figura 7). O Decreto
n 5.121, de 29 de junho de 2004 (BRASIL, 2004), estabeleceu que o Comit Gestor Inter-
ministerial do Seguro Rural tem como uma de suas atribuies a defnio das diretrizes e
prioridades da poltica de subveno ao seguro rural para o Plano Trienal do Seguro Rural e
seus ajustes anuais. No entanto, desde o comeo dos contingenciamentos, os planos trienais
do PSR no so cumpridos.
Figura 7. Comparao entre o plano trienal, valor orado e valor pago no PSR, de 2005 a 2015.
(1)
(1)
Valor orado o oramento no comeo de cada ano civil na Lei Oramentria Anual (LOA), no considerando os crditos suple-
mentares ao longo do ano civil. O governo ainda no havia efetuado pagamentos at abril de 2014.
Fonte: Federao da Agricultura do Estado do Paran (2014).
O seguro rural no novo no Brasil. Em 1878, se tem notcia de que em Recife, duran-
te o 1 Congresso Agrcola, os produtores rurais pleitearam apoio ao setor para assistncia
tcnica, crdito rural e seguro agrcola. Passados 136 anos do encontro de Recife e 10 anos
da lei que criou o PSR, o seguro rural brasileiro ainda est em fase inicial de construo. H
muitos desafos a vencer: planejamento de longo prazo; programao e garantia dos recur-
sos; adequao de produtos; construo de banco de dados; criao de novas modalidades
de seguro rural para atender s expectativas e demandas de todas as regies; transparncia
dos dados e informaes; e aperfeioamento do Zarc, dentre tantos outros.
O principal desafo, porm, o convencimento dos governos e dos produtores de to-
das as regies do Brasil de que prevenir melhor do que remediar. Ao governo federal cabe
cumprir as leis e dar previsibilidade e estabilidade ao programa de seguro rural, por meio
do estabelecimento de poltica de longo prazo com a garantia de aplicao dos recursos
estimados no plano trienal e de um cronograma de liberao de recursos considerando o
calendrio agrcola.
O zoneamento em risco
A gesto do risco rural no mbito da poltica agrcola realizada tambm por meio
do Zoneamento Agrcola de Risco Climtico (Zarc), seguro da produo e mecanismos
de proteo de preos. O Zarc um instrumento fundamental para minimizar as perdas
por risco climtico e essencial para acessar o crdito rural e contratar as ferramentas de
mitigao de riscos de produo, como o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria
(Proagro), o Seguro da Agricultura Familiar (Seaf ) (Proagro Mais) e o seguro rural.
Trs fatores fundamentais clima, tipo de solo e cultura so utilizados para quan-
tifcar o risco de perda das lavouras em decorrncia de eventos climticos adversos. O
zoneamento inclui tambm um pacote tecnolgico, e, por isso, as portarias do Mapa que
o divulgam indicam as cultivares que constam do Registro Nacional de Cultivares (RNC) do
Ministrio da Agricultura. O trabalho operacionalizado por uma equipe multidisciplinar
de cerca de 50 especialistas, por meio de um contrato frmado entre o Mapa e uma em-
presa privada, e utiliza parmetros de solo, de climatologia e da planta, alm de funes
matemticas e estatsticas para clculo de frequncia e probabilidade, e tem como objetivo
quantifcar o risco de perda das lavouras em virtude da ocorrncia de eventos climticos
adversos (BRASIL, 2007; MITIDIERI; MEDEIROS, 2008).
Apesar da importncia do instrumento, a contratao da empresa privada que presta
a consultoria para o estabelecimento do zoneamento e o trabalho da pesquisa do Zarc,
coordenado pelo Mapa, foi descontinuado em 2013/2014, e desde ento no atualizado.
As portarias publicadas so apenas repeties da safra anterior com pequenas correes
que no incorporam as ocorrncias climticas e seus efeitos sobre o risco agrcola. As novas
tecnologias no so incorporadas aos pacotes, e produtores, profssionais da assistncia
tcnica, extensionistas e pesquisadores questionam os resultados dessa ausncia de estu-
dos em funo da defasagem que j se verifca entre os perodos determinados pelo zonea-
mento para implantao de culturas como soja, milho, feijo e trigo e as respostas positivas
de produo de novas cultivares implantadas em pocas diversas das recomendadas.
A descontinuidade nos estudos do zoneamento tem, portanto, consequncias em
todas as polticas inter-relacionadas com o Zarc. O produtor tem difculdades em acessar
crdito rural, e quando acessa no tem direito a contratar os mecanismos de proteo de
perdas na produo por adversidades climticas, como o Programa de Garantia da Ativida-
de Rural (Proagro) ou o seguro agrcola no mbito do Programa de Subveno ao Prmio
do Seguro Rural.
Alm disso, o Zarc um instrumento que ainda no abrange todas as culturas nas
diferentes regies do Pas, o que no deixa de ser inexplicvel em um pas cujo sistema pro-
dutivo sujeito a risco climtico elevado e que se coloca na liderana mundial na produo
agrcola. No lugar de descontinuar, ainda que temporariamente, a atualizao da base
emprica do Zarc, seria necessrio ampliar os estudos, os pontos de coleta de informao
climatolgica, reduzir a escala do zoneamento e ampliar a gama de culturas, regies e,
obviamente, de produtores contemplados.
Desde 2012, porm, nenhuma nova cultura foi includa ao Zarc, que estagnou nas
44 culturas (Figura 8). No exagero afrmar que essa descontinuidade dos estudos reduz
a credibilidade do instrumento, porquanto novas cultivares so lanadas anualmente, e
h demandas de novas pesquisas no Mapa aguardando os estudos de zoneamento. um
pequeno exemplo de como vem sendo feita a poltica agrcola no Brasil, que parece ter
inspirao leninista: um passo frente, outro atrs, um movimento positivo e uma parada
que compromete parte do esforo anterior.
Figura 8. Total de culturas contempladas com estudos de zoneamento agrcola de risco climtico.
Fonte: Brasil (2014d).
Agricultura familiar como objeto de
poltica pblica: da institucionalizao
sua insero no agronegcio
O processo de modernizao da agricultura brasileira a partir da dcada de 1950/1960
foi parcial e marginalizou a grande maioria dos pequenos agricultores, hoje tratados sob o
rtulo abrangente de agricultores familiares. equivocado afrmar que as polticas pblicas
no reconheciam explicitamente a heterogeneidade do setor agrcola, e que no houve
preocupao e iniciativas em favor dos pequenos agricultores. A poltica de crdito rural,
por exemplo, sempre defniu condies ainda mais especiais para esse segmento, com f-
nanciamento de 100% do chamado Valor Bsico de Custeio (VBC), que orientava os limites
de fnanciamento pelo crdito rural e taxas de juros ainda mais baixas do que as aplicadas
aos grandes produtores.
Apenas para mencionar alguns exemplos de iniciativas voltadas para a pequena
agricultura, cita-se a criao da Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater),
cujo objetivo era justamente promover a difuso de tecnologia moderna para os pequenos e
mdios agricultores; os programas de desenvolvimento rural integrado, implementados nos
anos 1970 e 1980, em vrias modalidades colocavam os pequenos produtores como atores
principais do desenvolvimento rural; e os programas de irrigao no rio So Francisco con-
templavam o assentamento de pequenos produtores nos permetros irrigados. Ainda assim,
essas iniciativas tiveram pouco xito e no evitaram a marginalizao dos pequenos produ-
tores nem o aumento da heterogeneidade na medida em que a inovao tecnolgica e a ca-
pacidade de gesto da produo assumiram maior centralidade na dinmica da agricultura.
Em um contexto marcado pelo acirramento das tenses sociais no campo, em 1995,
o governo federal criou o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf )
16
, cujo objetivo principal era promover a incluso dos pequenos produtores, ento
ofcialmente convertidos em agricultores familiares, no processo de dinamizao da agricul-
tura brasileira. Tratava-se de incluir, e no de segmentar o agricultor familiar do conjunto da
agricultura, criando diferenas entre a chamada agricultura familiar e a agricultura patronal
e unifcando o universo de pequenos produtores, que profundamente heterogneo, sob
o manto de agricultor familiar.
A institucionalizao da agricultura familiar ocorreu, em um primeiro momento, a
partir da criao do Pronaf nos anos 1990, e em um segundo momento pela aprovao da
Lei n 11.326/2006
17
. Essa lei instituiu as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional
da Agricultura Familiar, abrindo novas perspectivas de acesso dos pequenos produtores s
polticas pblicas (BRASIL, 2006).
16
O Pronaf foi criado em 1995, inicialmente como uma linha de crdito de custeio para ser disponibilizada para a
agricultura familiar. Nessa fase, as regras de fnanciamento foram estabelecidas pelo voto n 103, do Conselho
Monetrio Nacional e pela Resoluo do Banco Central n 2.191/95. O Pronaf defnia o agricultor familiar como
agricultores que exploram e dirijam estabelecimentos rurais na condio de proprietrios, posseiros, arrendatrios,
parceiros e comodatrios, e atendam simultaneamente aos seguintes requisitos: i) no possua, a qualquer ttulo,
rea superior a quatro mdulos fscais, quantifcados na legislao em vigor; ii) utilize predominantemente mo
de obra familiar; iii) obtenha renda familiar originria, mnima, de atividades vinculadas ao estabelecimento; e iv)
resida no prprio estabelecimento ou em local prximo (BRASIL, 1996). Esses critrios foram institucionalizados
a partir da Lei Federal n 11.326/2006, que estabeleceu as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da
Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais (BRASIL, 2006).
17
Ver Navarro (2010) e Navarro e Pedroso (2011) para uma anlise detalhada do processo de institucionalizao da
agricultura familiar no Brasil.
O papel do Pronaf na insero do
agricultor familiar na agricultura
mercantil e na agenda poltica
A criao do Pronaf pode ser considerada a tentativa do Estado brasileiro para facilitar o
acesso dos pequenos agricultores s novas tecnologias de produo via concesso de crdito
agrcola subsidiado e de aes especfcas quanto comercializao da produo e ao acesso
assistncia tcnica, entre outras polticas pblicas (BUAINAIN; GARCIA, 2013). Segundo os
dados do Censo Agropecurio de 2006, naquele ano existiam 4,37 milhes de estabeleci-
mentos familiares o que correspondia a 84% do total de estabelecimentos ocupando
80 milhes de hectares, ou seja, 24% da rea agropecuria total (IBGE, 2006).
O Pronaf teve um importante papel na incluso do pequeno produtor na agenda
poltica do Pas. Contudo, os dados do Censo de 2006 permitem questionar a efccia do
programa, que teve como foco o crdito, insufciente para tratar a heterogeneidade que se
manifesta no baixo grau de instruo da maioria dos pequenos agricultores, na falta de in-
fraestrutura bsica e no limitado acesso assistncia tcnica, restries que comprometem
a insero dinmica desses agricultores em mercados cada vez mais exigentes.
Apesar de suas limitaes, o Pronaf tem sido um importante aglutinador das aes
do governo federal no mbito da pequena agricultura e da agricultura familiar. O Plano
Safra da Agricultura Familiar similar quele adotado pelo Mapa para o agronegcio
contempla um amplo conjunto de instrumentos de poltica pblica voltados para apoiar
o desenvolvimento da pequena agricultura no Pas (Tabela 5), embora na prtica se trate,
fundamentalmente, de um oramento de crdito para custeio e investimento.
Os recursos do Pronaf so fragmentados em muitas linhas, com diferentes objetivos,
condicionalidades e alcance, o que difculta a avaliao da sua efetividade. Para a safra
2013/2014, o programa inclui 16 linhas de crdito distribudas em: Custeio; Investimento
(Mais Alimentos); Microcrdito Rural; Agroecologia; Mulher; ECO; ECO Dend; ECO Serin-
gueira; Agroindstria; Semirido; Jovem; Floresta; Custeio e Comercializao de Agroin-
dstrias; Cota-Parte; Investimento para a Reforma Agrria (BRASIL, 2014a). O grupo de
benefcirios tambm tem se alargado para incorporar famlias rurais que desenvolvem
atividades rurais no agrcolas, pescadores e marisqueiros, e empreendimentos familiares
rurais no mbito da agroindstria familiar, ver linhas de crdito em (BRASIL, 2014a).
Financiamento da produo e criao de
mercados institucionais: Programas de
Aquisio de Alimentos (PAA), Alimentao
Escolar (Pnae) e Mais Alimentos
No mbito dos programas e aes que atualmente compem o escopo do Pronaf, a
criao dos mercados institucionais para o escoamento de parcela da produo agrcola
familiar e de linhas de crdito destinadas a fnanciar a expanso da oferta de alimentos
a partir da modernizao das propriedades familiares tem apresentado resultados inte-
ressantes. Essas iniciativas so compostas basicamente por trs programas: Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA); Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae); Programa
Mais Alimentos.
A criao de mercados institucionais para a produo familiar seguiu-se a partir de
iniciativas anteriores levadas a cabo pelos governos estaduais e municipais interessados
em incentivar a pequena agricultura local e a produo de alimentos, ocasionalmente ad-
quiridos para a distribuio em escolas, hospitais, prises, etc. Nesse sentido, o Programa
de Aquisio de Alimentos (PAA), criado em 2003 no mbito do Programa Fome Zero, insti-
tucionalizou esse tipo de apoio agricultura familiar, e desde ento tem sido um importan-
te drive para novos investimentos pelos agricultores familiares mais organizados. Embora
ainda no existam informaes sobre os resultados desse tipo de iniciativa, um mercado
garantido pode ter tido um impacto signifcativo em todas as regies do Pas, permitindo
que muitas reas que estavam em declnio por causa da crise da agricultura familiar iniciem
um processo de recuperao.
A Lei Federal n 10.696/2003 estabeleceu os seguintes objetivos para o PAA, que
podem ser resumidos em (BRASIL, 2003): i) garantir o acesso a alimentos em quantidade
e regularidade para as populaes mais vulnerveis insegurana alimentar; ii) contribuir
para a formao de estoques estratgicos; iii) permitir que os agricultores possam armaze-
nar seus produtos; e iv) promover a incluso social.
As principais aes do PAA so a formao de estoques e aquisio direta da agricul-
tura familiar (BRASIL, 2014a). De 2003 a 2012, o governo destinou cerca de R$ 5,1 bilhes
(em valores correntes), atendendo a um total de 1,26 milho de agricultores familiares
(BRASIL, 2014a). Em 2012, o PAA atendeu 190,7 mil agricultores, adquirindo 520,9 mil tone-
ladas de produtos agropecurios e aportando R$ 970,8 milhes (BRASIL, 2014a).
O Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) foi implantado em 1955, com o
objetivo de contribuir para o desenvolvimento, a aprendizagem e o rendimento escolar dos
estudantes e a formao de hbitos alimentares mais saudveis, a partir do fornecimento da
alimentao escolar e de aes de educao alimentar (FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVI-
MENTO DA EDUCAO, 2014). A Lei n 11.947/2009 (BRASIL, 2009) determina que aproxima-
damente 30% das aquisies da alimentao escolar devam ser obtidas de maneira direta de
agricultores familiares e do empreendedor rural familiar ou de suas organizaes . Em 2013, o
Pnae destinou R$ 3,5 bilhes, atendendo a cerca de 43 milhes de alunos, benefciando ainda
aproximadamente 100 mil agricultores familiares (BRASIL, 2014a).
O Programa Mais Alimentos foi criado em 2008 com o objetivo de expandir a oferta
de produtos da agricultura familiar em geral, por meio do aumento da produtividade a
partir do oferecimento de uma linha de crdito do Pronaf destinada modernizao da
produo agrcola familiar. Essa linha de crdito permite o investimento, por exemplo, na
aquisio de mquinas e de novos equipamentos (resfriadores de leite, irrigao, estufas e
armazenagem), incluindo correo e recuperao de solos, melhoria gentica, entre outras.
O programa no atende a apenas projetos de produtores individuais, mas tambm
projetos coletivos, tais como associaes e cooperativas familiares. Alm disso, o programa
abrange tanto a produo primria (cultivo) como o processamento, a partir do estmulo
Agroindstria Familiar
18
. Entre 2008 e 2013, o programa aportou R$ 17 bilhes em fnancia-
mentos atendendo a cerca de 370 mil agricultores familiares. Na safra 2012/2013, o progra-
ma desembolsou em torno de R$ 5,7 bilhes para aproximadamente 208 mil agricultores,
conforme site da Presidncia da Repblica
19
.
A aquisio da produo agrcola familiar baseada nos mercados institucionais, capi-
taneada por instituies ou por programas pblicos esto tendo um impacto positivo so-
bre a pequena produo rural. Em muitos municpios, esse tipo de ao tem desencadeado
uma mobilizao por parte dos pequenos agricultores para aproveitar essa oportunidade
de escoamento da produo e, em alguns casos, de insero no mercado, retomando sua
participao nas cadeias de valor.
O acesso aos mercados institucionais tem, portanto, desempenhado um importante
papel catalisador ao combinar vrias iniciativas isoladas, como crdito de custeio e investi-
mentos para fnanciar atividades de produo e estabelecimento de postos de recepo de
leite refrigerado para coletar a produo tradicionalmente dispersa, a um preo garantido.
Entretanto, um importante problema ou limitao dessas aes est relacionado ao baixssi-
mo limite mximo que cada produtor pode destinar aos mercados institucionais. Em muitos
18
Secretaria da Agricultura Familiar: nossos programas. Disponvel em: <http://portal.mda.gov.br/portal/saf/
institucional/maisalimentos>. Acesso em: 28 maio 2014.
19
Presidncia da Repblica. Mensagem ao Congresso Nacional 2014 Captulo II: Desenvolvimento Inclusivo e
Erradicao da Pobreza Extrema. Disponvel em: <http://www.congressonacional.leg.br/portal/docs/Mensagem
PresidencialCongresso2014.pdf>. Acesso em: 28 maio 2014.
casos, esse limite no permite sequer garantir um nvel de renda acima da linha de pobreza
para os muito pobres. Isso restringe um crescimento mais dinmico da produo familiar, o
que poderia estimular um processo de acumulao local entre os pequenos agricultores.
Pronaf: desafos para aprimoramento
O Pronaf ainda carece de avaliaes mais abrangentes e slidas, mas a anlise da
alocao dos seus recursos sufciente para indicar que, independentemente de suas
ambies, a iniciativa ainda permanece como um programa de crdito rural subsidiado
voltado para a pequena agricultura, com carter puramente operacional (GUANZIROLI,
2007; NEDER; BUAINAIN, 2012). Nesse aspecto, desde sua criao, o volume de recursos
alocados ao Pronaf tem apresentado uma trajetria ascendente, saltando de 3,3 bilhes na
safra 1999/2000 para R$ 21 bilhes na de 2013/2014 em valores correntes (BRASIL 2014a).
A maior parte dos recursos dirigida para o crdito de custeio, reduzindo bastante
o potencial de o Pronaf promover mudanas estruturais que poderiam alavancar de forma
mais decisiva a capacidade produtiva dos produtores familiares. Naturalmente que o cr-
dito de custeio importante, e contribui para elevar a produo e renda dos agricultores
familiares, sem no entanto assegurar a sustentabilidade desses ganhos, que pressupem
transformaes na base tcnico-produtiva.
O aumento da escala e do escopo de atuao do Pronaf tem elevado o nvel de
inadimplncia dos produtores (COSTA et al., 2008; COSTA; JORGE NETO, 2011). Muitos en-
frentam difculdades na esfera da produo e comercializao, e no tm capacidade para
pagar os emprstimos. Uma parte das inadimplncias est associada a problemas tpicos
do processo de produo e comercializao na agricultura, decorrentes de eventos clim-
ticos, queda dos preos e ausncia de infraestrutura adequada ou mesmo de mercado
local. Entretanto, a produo infuenciada tambm pelo desenho das polticas, que vm
tratando, com crdito de custeio, problemas estruturais que requerem muito mais do que
isso para serem equacionados. Ademais, o Pronaf tem fnanciado produtores que no tm
qualquer capacidade de gerar renda para pagar o emprstimo, mesmo com todos os des-
contos previstos. So minifundirios muito pobres, com pouca vinculao aos mercados,
baixo nvel de produtividade e famlia numerosa, que no produzem o sufciente sequer
para o autoabastecimento, e que no tm capacidade para gerar os excedentes requeridos
para pagar o emprstimo.
preciso levar em conta que, apesar da adoo de estratgias tradicionais de gesto
de risco e da cobertura hoje disponvel do Proagro e Garantia Safra, os pequenos produtores
esto geralmente desprotegidos dos efeitos negativos decorrentes de eventos adversos. A
quebra de uma safra, mesmo que parcial, pode ser sufciente para desfazer anos de esforo.
A doena de um familiar pode consumir todos os bens da famlia. Uma ligeira queda de
preos pode afetar de maneira signifcativa a gesto da propriedade. Desse modo, a ado-
o de redes de proteo e de segurana importante para manter a relativa estabilidade
da produo e renda familiar, embora talvez no seja sufciente para evitar e mesmo reduzir
de maneira signifcativa os efeitos negativos de eventos climticos, econmicos e sociais
adversos.
Nesse sentido, os programas de seguro da safra, garantia de preo e escoamento da
produo podem contribuir para a relativa estabilidade na gerao de renda na agricultura
familiar (Tabela 5). Contudo, a superao das defcincias histricas que regem a dinmica
do agricultor familiar deveria ser considerada a principal ao do Estado para promover o
aumento da renda desses produtores. Isso exige um esforo de desenho e gesto de pro-
fundas mudanas estruturais no ambiente de produo e de comercializao (BUAINAIN;
GARCIA, 2013).
Tabela 5. Instrumentos do Plano Safra da Agricultura Familiar, 2013/2014.
Programa Pronaf Descrio Valor (R$)
Crdito Pronaf Poltica de crdito para custeio e investimento oferecida
pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
21 bilhes
Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (Ater)
Oferta de assistncia tcnica para a agricultura familiar 830 milhes
Garantia-Safra Garantia de renda caso os agricultores tenham perdas
de pelo menos 50% da produo agrcola no Semirido
980,3 milhes
Seguro da Agricultura
Familiar
Mecanismo de proteo para os agricultores que
contratam fnanciamento de custeio e investimento do
Pronaf
400 milhes
Programa Garantia de
Preo da Agricultura
Familiar (PGPAF)
Garantia de desconto no pagamento do fnanciamento
do Pronaf Custeio ou Investimento em caso de queda
de preos no mercado
33 milhes
Programa de Aquisio de
Alimentos (PAA)
Programa de aquisio dos produtos da agricultura
familiar ou de suas organizaes
1,2 bilho
Programa Nacional de
Alimentao Escolar
(Pnae)
Aquisio de produtos da agricultura familiar, de
assentados da reforma agrria, comunidades
tradicionais indgenas e quilombolas para alimentao
escolar
1,1 bilho
Programa Garantia Preo
Mnimo (PGPM)
Garantia de preo mnimo para os produtos da
200 milhes
Outras aes 13,3 bilhes
Total 39,04 bilhes
Fonte: adaptao dos autores com base em Brasil (2014a).
Talvez as mudanas estruturais necessrias somente sejam alcanadas com inves-
timentos e aes do Estado que alterem o ambiente em que o produtor esteja inserido e
que reforcem a sua capacidade de gesto da propriedade. Especial ateno deve ser dada
introduo de novas tecnologias de produo, pois elas podem elevar a produtividade
dos fatores, especialmente da terra e da mo de obra familiar (BUAINAIN; GARCIA, 2013).
necessrio ainda intervir diretamente na base tecnolgica para aumentar a produtividade
total dos fatores de produo, que no caso da agricultura familiar so bastante limitados
(DI SABBATO et al., 2011). Talvez esse seja o grande desafo para a ao do Estado, como
promover de maneira adequada mudanas no ambiente do agricultor familiar diante da
nova realidade produtiva e de mercado.
A agricultura familiar e o surgimento
de duas agriculturas no Brasil
Ademais dos aspectos anteriores, cabe destacar tambm outra importante ao do
Estado brasileiro no mbito da pequena agricultura, a criao do Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio (MDA) em 1999, como rgo responsvel pela gesto do Pronaf, conduzida
pela Secretaria da Agricultura Familiar, responsvel pela gesto de um conjunto de instru-
mentos criados para incentivar o desenvolvimento desse grupo de produtores.
Se naquela dcada era, contudo, extremamente necessrio o reconhecimento da
pequena agricultura como integrante do setor agropecurio brasileiro e demandante de
polticas pblicas especfcas (GUANZIROLI; CARDIM, 2000), talvez a realidade atual do setor
agropecurio brasileiro indique a necessidade de revisar o papel do Estado no desenvolvi-
mento da agricultura familiar (DI SABBATO et al., 2011), e da prpria agricultura como um
todo. Isso inclui, entre outros aspectos, rever a adoo da categoria agricultura familiar ou
outras como agricultor agroecolgico e comunidades tradicionais agrcolas como objeto
das polticas pblicas (NAVARRO, 2013), em funo da criao de um ambiente de confito
interno agricultura brasileira, como se os sistemas produtivos estivessem em um campo
de batalha.
Isso posto, um aspecto que emergiu com a criao do MDA que o Brasil passou a
ter dois diferentes ministrios conduzindo a poltica agrcola: o Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (Mapa) e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Essa
estrutura institucional sinaliza para a sociedade algo inusitado e segmenta a agricultura em
duas, como se fossem de fato diferentes. Mas so mesmo?
Essa pergunta tem suscitado intensos debates (DELGADO, 2012; KAMOPP; OLIVEIRA,
2012; SAUER, 2008), que no sero reproduzidos aqui. Entretanto, cabe recordar que um
equvoco segmentar e tratar a agricultura como se fossem dois setores distintos e diferen-
tes. Em primeiro lugar, independente da denominao, se agricultor familiar ou pequeno
agricultor, o fato que uma parte desse grupo est inserida nas mesmas cadeias de valor
que os no familiares, os patronais, dos quais esto muito mais prximos do que dos fami-
liares minifundistas pobres.
Um pequeno agricultor paranaense ou gacho, produtor de gros, por exemplo,
utiliza basicamente as mesmas tecnologias, sementes e prticas agronmicas que os no
familiares. Vende no mesmo circuito que os demais, provavelmente para as mesmas frmas
que atuam na sua regio. O diferencial o equipamento e a composio da mo de obra
empregada, o que no os transforma em diferentes a ponto de precisarem da ateno de
um ministrio prprio.
Em segundo lugar, os agricultores familiares/pequenos agricultores produzem no
mesmo ambiente que os no familiares e so infuenciados, negativa ou positivamente,
pelos mesmos fatores, ainda que com intensidade diferente. Defcit de infraestrutura,
problemas sanitrios, regras de comrcio, exigncias ambientais, conjuntura da economia
nacional e mundial so fatores e condicionantes comuns aos dois grupos, que difcilmente
podem ser tratados por ministrios distintos. Ser possvel pensar em sanidade animal ou
defesa vegetal para o agricultor familiar e outra para o no familiar?
Na verdade, o setor agrcola abriga diversos sistemas produtivos que utilizam tec-
nologias distintas, seja no mbito dos chamados familiares seja entre os demais. Mas a
diversidade de sistemas produtivos no divide a agricultura em vrios setores como est
implcito na manuteno dos dois ministrios e na prpria ao recente do Estado. O Mapa
tem sido responsvel pelas polticas agrcolas destinadas aos agricultores qualifcados
como no familiares ou patronais, isto , aqueles pertencentes ao agronegcio, e o MDA
responsvel pelos familiares, que no pertencem ao agronegcio. No pertencem? Os
suinocultores, avicultores e fumicultores, que produzem articulados a grandes empresas
de processamento, que operam em escala global, no esto inseridos no agronegcio?
Essa organizao institucional da poltica agrcola brasileira refete, na verdade, uma
segmentao e interesses mais de natureza poltica e ideolgica que uma necessidade pr-
tica ou operacional. Nesse embate, o MDA acabou assumindo um papel que vai bem alm
da promoo da agricultura familiar e do desenvolvimento rural, de combater a industria-
lizao do campo, contrapor-se ao agronegcio como se fosse prejudicial aos pequenos
agricultores e mesmo ao Pas. Portanto, apoia modelos alternativos de agricultura da
agroecologia agricultura orgnica, passando por indstria familiar, empreendimentos
comunitrios e produo associativa no mbito dos assentamentos de reforma agrria.
Esse papel, cuja essncia contrapor a agricultura familiar ao modelo dominante do
agronegcio, coloca o MDA aqum de desempenhar bem a funo para a qual foi criado:
promover o desenvolvimento rural. Como se ambos os tipos de produtores rurais fami-
liares e no familiares estivessem em uma luta constante entre o bem e o mal. Talvez esse
tenha sido um importante desdobramento negativo, de algo muito necessrio na dcada
de 1990 reconhecimento da heterogeneidade da agricultura brasileira e do papel de um
conjunto de produtores que estava margem da dinmica agrcola e da agenda poltica
, mas que no perodo recente est proporcionando um grande prejuzo promoo do
desenvolvimento rural brasileiro.
Por fm, vale destacar que a criao do MDA era muito importante na dcada de
1990, mas ser que a manuteno de dois ministrios para o setor agrcola ainda aporta be-
nefcios para o setor agropecurio brasileiro? Se por um lado a institucionalizao da agri-
cultura familiar e a criao do MDA contriburam para colocar em evidncia na sociedade
o papel dos pequenos produtores no setor agropecurio brasileiro, por outro, esse quadro
institucional, agora em um novo contexto histrico, tambm trouxe tona um conjunto de
condies e elementos que esto alimentando um embate interno no setor agropecurio
e na prpria sociedade, e, consequentemente, gerando profundas distores nas polticas
agrcolas e pulverizao das aes do Estado e dos recursos pblicos.
O embate entre o papel da agricultura tradicional pequena, familiar, agroecolgica,
etc. e a patronal empresarial, agronegcio, etc. tem colocado em posies extremas os
principais agentes da dinmica agrcola brasileira, como se eles fossem excludentes e no
complementares (RAMOS, 2007; SOUZA FILHO; BATALHA, 2005). At que ponto interes-
sante para o Brasil promover o desenvolvimento de duas ou mais agriculturas como tem
sido observado a partir dos anos 1990? Quais so os benefcios dessa ao para a dinmica
agrcola e o desenvolvimento da economia brasileira? O Estado no deveria centrar suas
aes na complementariedade da estrutura agropecuria instalada no Pas, reconhecendo
sua heterogeneidade, ao invs de criar um campo de batalha?
Consideraes fnais
A anlise sumria das polticas de fnanciamento da agricultura, seguro rural e promo-
o da agricultura familiar confrma a concluso do captulo anterior, no qual se argumenta
que a poltica agrcola oscila em torno de uma trajetria positiva. So inmeros e inegveis
os progressos nessas trs reas estratgicas. O fnanciamento pblico cresceu, tanto em
volume como na amplitude da cobertura. Ao lado do custeio, retomou-se um slido fnan-
ciamento de um leque ampliado de investimentos, que inclui mquinas, armazenagem e
implantao de agricultura de baixo carbono. Tambm foi consideravelmente reduzida a
marginalizao dos pequenos agricultores, que por intermdio do Pronaf contam, hoje,
com acesso facilitado ao fnanciamento de custeio e de investimento, a programas de
apoio comercializao, ao seguro e at mesmo, em casos especiais, garantia de renda
no perodo de entressafra. Finalmente, na rea de gesto de risco, tanto a recomposio do
Proagro como o lanamento do PSR so avanos relevantes, cuja importncia no pode ser
diminuda.
As polticas agrcolas, que no papel compem uma matriz muito abrangente, na
prtica, no entanto, so pulverizadas em muitas iniciativas com base em fnanciamento, re-
cursos humanos e capacidades institucionais insufcientes, com problemas organizacionais
e srias defcincias de gesto. O que se observa um padro de execuo marcado pela
instabilidade das regras, baixa credibilidade das promessas e compromissos governamen-
tais que compromete a execuo das polticas. Esses problemas so bem ilustrados em
uma avaliao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que auditou o funcionamento do PSR
entre 2012 e 2014 e concluiu que houve falha de planejamento e na gesto do programa,
destacando-se:
Publicao intempestiva das regras em relao ao perodo de plantio.
Contingenciamento e atrasos dos repasses de subveno.
Sistema de distribuio da subveno que limita a concorrncia entre seguradoras.
Defcincias nos controles internos e monitoramento de impactos da poltica.
Ausncia de um fundo garantidor de perda catastrfca efciente (BRASIL, 2014b).
A auditoria concluiu que a situao encontrada impede o desenvolvimento do
mercado de seguro rural, que se baseia em confana e exige pesados investimentos por
parte das seguradoras, resseguradoras e corretores. necessrio montar uma logstica
para monitorar os sinistros, fazer as vistorias, coibir ocorrncia de risco moral e pagar as
indenizaes tempestivamente.
No contexto apontado pelo TCU, a indstria do seguro no tem horizonte e nem con-
fana para ampliar os investimentos no desenvolvimento do mercado. Falta ao governo,
estratgia para lidar com o risco e universalizar o seguro rural no Pas; sem estratgia no
h planejamento de longo prazo, nem pblico nem privado. A constatao pelo TCU da au-
sncia de um fundo garantidor de perda catastrfca efciente pertinente e preocupante
diante do crescimento que o mercado de seguro rural pode apresentar nos prximos anos.
O fundo pode dar estabilidade e reduzir os riscos sistmicos do PSR. Para tal,
necessrio regulamentar a Lei Complementar 137/10, que criou o Fundo de Catstrofe,
transformando-o num Fundo de Reparao das seguradoras para dar estabilidade e reduzir
os riscos sistmicos do programa nas coberturas de culturas de alto risco e para respaldar
as seguradoras contra eventos catastrfcos. O risco de uma catstrofe afasta a seguradora
de diversas regies nas quais o risco climtico elevado. Por essa razo, preciso criar um
fundo de reserva que permita equilibrar anos adversos nos quais os eventos climticos
penalizam amplas reas agrcolas (MB AGRO, 2012).
O TCU apresentou tambm relatrio de auditoria do Proagro e do Zarc em maro de
2013. Os auditores constataram que os trs ministrios, Agricultura, Desenvolvimento Agr-
rio e Fazenda, encarregados da operacionalizao desses instrumentos, agem de maneira
desarticulada, dando margem sobreposio de esforos e lacunas de competncias em sua
gesto. O nmero de operaes enquadradas no Proagro atingiu, em 2012, mais de 504 mil
operaes, num valor coberto superior a R$ 10 bilhes, das quais 79,2 mil foram indenizadas,
com um valor de mais de R$ 1 bilho. A auditoria verifcou que as alquotas de equilbrio
reportadas pelo Bacen tm sido maiores que as taxas de adicional cobradas no Proagro para
praticamente todos os anos reportados pela instituio, sendo que a mdia geral dos anos
safra de 2004/2005 a 2012/2013 foi de 6,98%, enquanto a alquota mdia de adicional foi de
2,54%. Alm disso, constatou-se a apresentao de defcits sistemticos anuais do programa,
numa mdia de 342 milhes entre as safras de 2004/2005 e 2011/2012 (BRASIL, 2014b).
Como resultado da pulverizao dos recursos insufcientes, sem dvida , em ml-
tiplas aes, observam-se lacunas importantes na poltica agrcola brasileira, entre as quais
se destaca a fragilidade da atuao da defesa sanitria, uma fonte de risco e uma ameaa
permanente sustentabilidade da agropecuria brasileira.
So inmeros os riscos de doenas e pragas exticas, emergentes e reemergentes
que ameaam as principais cadeias produtivas de alimentos do Pas, tanto na rea animal
(leite, carne e mel) como vegetal (gros, fruticultura e olericultura).
A centralizao das aes de defesa agropecuria, a burocracia, o legalismo, a falta
de poltica de educao e comunicao em sanidade agropecuria, o corporativismo ins-
titucional, a morosidade dos processos, a falta de integrao com instituies de pesquisa
na coordenao de programas sanitrios, tudo isso aliado falta de recursos caracteriza o
sistema de defesa agropecurio de um dos principais pases responsveis pelo abasteci-
mento nutricional do planeta, o Brasil.
Nos ltimos anos, os recursos dirigidos Secretaria de Defesa Agropecuria no tm
sido sufcientes para acompanhar a evoluo do agronegcio brasileiro. Portanto, esta-
belecer uma dotao oramentria maior que a existente hoje, distribuda nas trs esferas
da gesto pblica (federal, estadual e municipal) e com a participao da sociedade na
priorizao e gesto de sua aplicao o mnimo que se espera das autoridades para dar
competitividade agroindstria nacional.
A aplicao urgente da defnio de competncias/atribuies preconizada pelo Siste-
ma Unifcado de Ateno Sanidade Agropecuria (Suasa), institudo pelo Decreto n 5.741,
de 30 de maro de 2006 (BRASIL, 2004), e a garantia por meio de legislaes complementares
transferncia de recursos do Tesouro Nacional, em carter no contigencivel para estados
e municpios, so condio indispensvel para que as aes defnidas em lei possam ser efeti-
vamente executadas. Essa medida tramita h 8 anos e no se torna realidade.
Distinguir fundos de emergncia de fundos indenizatrios em marco regulatrio
especfco e estabelecer dotao oramentria, tambm no contingencivel, para esses
fundos, uma questo estratgica, tendo em vista os srios agravos sade pblica e da-
nos economia que essas doenas e pragas podem proporcionar. fundamental que por
meio de legislao especfca se defna a origem dos recursos para compor os fundos de
emergncia e indenizatrios, garantindo segurana jurdica e econmica do produtor em
sua atividade no caso da ocorrncia de uma catstrofe sanitria.
Faltam, portanto, poltica e recursos para estruturar um sistema de defesa descen-
tralizado, moderno, com participao social e conduzido com princpios cientfcos para
minimizar os riscos sanitrios para esse importante segmento da economia do Brasil.
Finalmente, h que mencionar que as polticas agrcolas propriamente ditas no
cobrem aspectos relevantes para a competitividade e sustentabilidade da agricultura, cuja
importncia para a economia e sociedade brasileira amplamente reconhecida. A agricul-
tura integrada indstria e a servios, e sua competitividade indissocivel das condi-
es de funcionamento nesses setores. Falta, na esfera do governo federal, coordenao
entre as aes dos vrios ministrios e agncias especializadas, o que no raramente gera
situaes nas quais os ministrios tomam medidas contraditrias, ou at mesmo opostas,
tanto quanto concepo como em relao aos objetivos.
A falta de coordenao gera, ademais, um quadro de intervenes incompletas que
reduz os resultados das polticas e, no limite, compromete o prprio desempenho dos pro-
dutores. O principal exemplo sem dvida o defcit de infraestrutura: de um lado, a poltica
agrcola estimula, com certo sucesso, os investimentos, o aumento da produo e da pro-
dutividade; e de outro, na medida em que o Ministrio de Transporte e demais instituies
responsveis no so capazes de assegurar uma dotao bsica de infraestrutura, parte dos
ganhos de produo e produtividade alcanados como resposta aos estmulos da poltica
agrcola perde-se no ps-colheita e ou se transformam em remunerao dos custos mais
elevados em virtude do defcit de infraestrutura.
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Captulo 3
Gastos pblicos e o
desenvolvimento da
agropecuria brasileira
Jos Garcia Gasques
Eliana Teles Bastos
Captulo 3
Captulo 3 Gastos pblicos e o desenvolvimento da agropecuria brasileira 867
Introduo
Este captulo analisa os gastos pblicos direcionados ao desenvolvimento agrcola e
rural no Brasil. A anlise concentra-se no gasto da Unio, pois no demonstrativo das despe-
sas por funo, o governo federal ocupa posio predominante em relao aos governos
estaduais e municipais. Tomando-se as despesas referentes s aes de desenvolvimento
agrcola e rural, tem-se que a Unio participa com 71,3%, os estados, 20,1% e os municpios,
8,5% (MF/STN Portaria n 433), (BRASIL, 2011).
O presente captulo concentra-se no estudo das principais informaes de dois grandes
agregados, os quais cobrem a maior parte dos gastos agrcolas: funo agricultura e funo
organizao agrria. A primeira rene as despesas realizadas pela Unio nos programas e aes
tpicas da agropecuria, como os gastos com polticas de comercializao, crdito rural, pesquisa
agropecuria, defesa sanitria, defesa vegetal, entre outros. Em organizao agrria, so compu-
tadas as despesas realizadas com a poltica fundiria, na qual esto envolvidas a reforma agrria,
os assentamentos de famlias e os gastos com colonizao. No entanto, essas duas funes no
cobrem a totalidade dos gastos dirigidos s reas rurais, pois alguns gastos so eventualmente
registrados em outras funes, o que ser retomado mais adiante neste captulo.
A importncia de analisar os gastos pblicos deve-se possibilidade de verifcar os
montantes aplicados para o desenvolvimento agrrio como tambm visualizar as priori-
dades do gasto pblico. Sabe-se que as mudanas ocorridas ao longo do tempo foram
enormes na forma e na utilizao dos recursos pblicos. Assim, o foco do trabalho no
compreende um perodo muito longo, tomando, especialmente, o perodo a partir do ano
2000 at 2013. Muitos eventos importantes ocorreram nesse perodo e o trabalho procu-
ra destacar alguns desses pontos. No entanto, toda a base das mudanas ocorridas mais
recentemente foi estruturada em anos anteriores (principalmente a partir dos anos 1990),
dessa forma, alguns desses pontos sero comentados brevemente.
1

A anlise dos gastos pblicos tem sido, tambm, objeto de acompanhamento de al-
gumas instituies internacionais como a Organizao das Naes Unidas para Agricultura
e Alimentao (FAO), que realizou alguns estudos sobre o tema. Entre esses esto os de
2001 e de 2004, referentes a 12 pases da Amrica Latina e Caribe, inclusive Brasil (BAQUE-
RO et al., 2006). Depois disso, a FAO realizou uma conferncia eletrnica com o propsito
de atualizar e classifcar a base de dados do gasto pblico rural. Da mesma forma, a Orga-
nizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) tratou do gasto pblico
na agricultura brasileira em seu relatrio sobre a reviso das polticas agrcolas (MORAES,
2007; ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, 2009).
A fonte de informaes utilizada neste captulo a Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), do Ministrio da Fazenda. Os dados so extrados do Sistema Integrado de Adminis-
trao Financeira (Siaf), que tem parte de suas informaes publicadas no Balano Geral
da Unio. Grande parte das informaes foi extrada desses balanos e outra parte obtida
por solicitao a tcnicos da STN e mais recentemente ao Departamento Financeiro do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Outra fonte de consulta foi
a Coordenao Geral das Operaes de Crdito do Tesouro Nacional (Copec), a qual apre-
senta, entre suas atribuies, a gesto das contas relacionadas execuo das polticas de
comercializao e de crdito rural.
Utiliza-se, na literatura especializada, o conceito de despesa executada, a qual corres-
ponde s despesas efetivamente assumidas e pagas pela Unio. Em sua formao, equivale
no apenas s despesas que foram oradas, mas tambm quelas aprovadas ao longo do
exerccio, por meio de instrumentos legais pertinentes (como transferncias e contingen-
ciamentos de recursos).
Este captulo divide-se em trs partes: a primeira apresenta um panorama geral
das mudanas ocorridas ao longo do tempo, porm focando-se nos anos mais recentes.
Na segunda parte, so mostradas as fontes de recursos para fnanciamento dos gastos.
E, fnalmente, na terceira parte, so apontadas as prioridades dos principais programas e
1
Para informaes mais aprofundadas a esse respeito, consultar trabalhos como: Gasques (2004), Gasques et al.
(2006a, 2010), Gasques e Villa Verde (1991, 2003).
os gastos com a poltica agrcola, destacando os gastos com as polticas de crdito rural,
comercializao, assentamentos rurais e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agri-
cultura Familiar (Pronaf ).
Panorama geral das mudanas
Os gastos pblicos, a partir de 1990, mostram o fnal de um perodo de forte subsdio
ao crdito rural e de intervenes, e o incio de um importante perodo de transformaes
econmicas.
2

A Tabela 1 mostra as despesas totais da Unio e as realizadas em agricultura e orga-
nizao agrria no perodo de 19902013. O que mais chama ateno a enorme reduo
de gastos pblicos entre 19901999 e 20002009, de R$ 100 bilhes entre as duas dcadas.
Essa reduo, em valores reais, pode ser atribuda s mudanas na concepo da polti-
ca agrcola brasileira. De um gasto de R$ 287,9 bilhes acumulados na dcada de 1990,
passou-se para R$ 187,2 bilhes na dcada de 2000.
Nesses dois perodos, ocorreram no somente as modifcaes introduzidas no
crdito rural e na poltica de comercializao, mas tambm importantes mudanas macro-
econmicas, como a abertura da economia e os planos de estabilizao econmica. O peso
da reduo de recursos apontada ocorreu sobre a funo agricultura. As despesas com
a poltica fundiria tiveram at mesmo uma elevao entre as duas dcadas observadas.
Tomando-se o perodo 2000 a 2013, nota-se que os gastos em agricultura e organizao
agrria aumentaram em valores reais em 58,4%. O aumento em agricultura foi de 39,6% e
em organizao agrria de 145,7%.
Na Tabela 2, ao analisar os gastos pblicos por meio das taxas de crescimento anual,
verifca-se que os gastos pblicos totais da Unio so os que mais subiram e os que mais
cresceram de 2000 a 2013. Os gastos com agricultura evoluem menos que os demais, a
3,11% no perodo recente.
Os gastos pblicos em agricultura e organizao agrria, em 2013, representaram
um percentual de 1,43% do gasto total da Unio. Na dcada de 1990, esse percentual j era
baixo, mas na dcada de 1980 chegou a 12% em anos de grandes aquisies de produtos
realizadas pela poltica de preos mnimos (GASQUES et al., 2007). Segundo a FAO, o per-
centual de gastos com agricultura deveria ser equivalente participao da agropecuria
no PIB. Nesse caso, em 2013, o gasto em agricultura deveria representar 5% e no 1,43%.
2
Esta parte est bem descrita em Gasques (2004), Gasques et al. (2010) e Rezende (2000).
Tabela 1. Despesas da Unio, agricultura e organizao agrria, em milhes de reais (preos de 2013).
Ano
Despesa
Unio Agricultura
(1)

Organizao
agrria
Agricultura +
organizao agrria
1990 1.788.129,45 33.248,03 1.438,56 34.686,59
1991 738.672,42 30.260,04 2.115,74 32.375,78
1992 928.888,93 22.000,43 1.298,41 23.298,84
1993 1.074.910,42 25.212,80 2.044,21 27.257,01
1994 778.701,00 26.017,33 2.697,93 28.715,26
1995 677.179,41 30.704,46 5.119,80 35.824,26
1996 707.764,97 19.737,80 5.151,00 24.888,80
1997 936.412,53 26.750,02 5.187,62 31.937,64
1998 1.068.390,19 18.222,18 5.418,54 23.640,72
1999 1.009.888,08 22.050,46 3.236,54 25.287,00
2000 876.878,01 14.128,93 3.039,59 17.168,52
2001 965.768,65 13.808,22 3.350,14 17.158,36
2002 974.497,74 12.207,17 3.064,01 15.271,18
2003 891.656,54 11.757,79 2.583,57 14.341,37
2004 898.283,45 12.614,15 4.324,28 16.938,44
2005 946.198,87 13.153,71 5.656,69 18.810,40
2006 1.222.720,64 15.222,13 6.420,32 21.642,45
2007 1.699.795,90 16.264,89 6.973,40 23.238,29
2008 1.634.882,73 12.424,02 5.826,84 18.250,86
2009 1.834.093,14 18.266,80 6.131,91 24.398,71
2010 1.816.656,69 17.267,94 5.104,95 22.372,89
2011 1.865.108,45 17.089,81 4.666,74 21.756,54
2012 1.929.166,54 16.733,74 6.094,75 22.828,49
2013 1.899.168,59 19.730,58 7.467,33 27.197,91
(1)
Valores defaciondados pelo ndice Geral de Preos (IGP-DI).
Fonte: dados obtidos por meio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Alm das despesas realizadas em 2013, contabilizadas em agricultura e organizao
agrria, apresentadas na Tabela 1, foram feitas pela Unio outras despesas para as reas
rurais, no entanto essas esto computadas em encargos especiais (funo 28 do Siaf) e
referem-se a R$ 147,8 milhes de subvenes a produtores de cana-de-acar do Nordeste
e R$ 500 milhes destinados ao Programa de Seguro Rural (Proagro). Isso eleva parcialmen-
te o total de despesas executadas apresentado anteriormente.
Ocorreram vrias mudanas em razo de fatores que foraram essas transformaes
altamente acentuadas nos gastos pblicos, porm as mais decisivas foram: a) o corte nos
subsdios agrcolas; b) a criao de novas fontes de crdito rural e a mudana na forma de
atuao do governo; c) a criao de novos instrumentos de comercializao. O corte nos
subsdios agrcolas ocorreu sobre os subsdios ao crdito rural e tambm sobre produtos
como acar, lcool e trigo. Vrios trabalhos mostram o montante de dispndios com essa
poltica e a economia de recursos pblicos que ela trouxe. Mas, alm da reduo das des-
pesas em razo dos subsdios, duas outras mudanas ocorreram no crdito rural. Uma delas
foi a ampliao de fontes de fnanciamento e tambm a criao de ttulos lastreados em
operaes agropecurias. Nessas novas fontes de fnanciamento podem ser includas, da
mesma forma, a indstria de insumos e as tradings.
A criao de diversos programas de investimento com taxas de juros favorecidas
adquiriram, tambm, importncia no suprimento de recursos para a agricultura, os quais
fazem parte de um programa de operaes de crdito rural de investimento rural e agroin-
dustrial. Entre esses incluem-se o Programa de Modernizao da Frota de Tratores Agr-
colas e Implementos Associados e Colheitadeiras (Moderfrota), o Programa de Incentivo
Irrigao e Armazenagem (Moderinfra), o Finame (fnanciamento por intermdio de
instituies fnanceiras credenciadas, para produo e aquisio de mquinas e equipa-
mentos novos e de fabricao nacional) e mais recentemente o Programa Agricultura de
Baixo Carbono (ABC) e o Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor Rural (Pronamp).
Outra mudana expressiva ocorreu no crdito rural com a Lei n 8.427 de 27 de
maio de 1992 (BRASIL, 1992). Essa lei defniu parmetros para o fnanciamento a partir dos
anos 1990 e, em razo dela, o governo passou a atuar por meio de equalizaes de taxas.
Tabela 2. Taxas anuais de crescimento dos gastos.
Despesa
Taxa anual
(%)
1990 a 2013 2000 a 2013
Unio 3,48 7,76
Agricultura -2,82 3,11
Organizao agrria 5,37 6,52
Agricultura + organizao agrria -1,61 3,86
A equalizao de taxas uma subveno econmica cuja fnalidade cobrir a diferena
entre o custo de captao de recursos das instituies fnanceiras, acrescido dos custos
administrativos e tributrios em que incorrem, e a taxa paga pelo tomador fnal do crdito.
A retirada do governo federal no crdito rural foi to acentuada que sua participao nos
fnanciamentos a produtores e cooperativas caiu de 68,5% em 1985, para 0,11% em 2012
(BANCO CENTRAL, 2012). Atualmente, a participao do governo federal limita-se quase
que exclusivamente s operaes de equalizao de taxas de juros no crdito rural.
Outro fator responsvel pela reduo de gastos nos ltimos anos foram os instru-
mentos de comercializao, que vinculam o setor privado comercializao. Esses instru-
mentos atuam de forma complementar aos mecanismos tradicionais da Poltica de Ga-
rantia de Preos Mnimos (PGPM), especialmente as Aquisies do Governo Federal (AGF).
Citam-se os mais conhecidos como o Prmio para Escoamento do Produto (PEP), o Prmio
de Escoamento da Borracha (PEB) e o Sistema de Opes, os quais tm seus dispndios
reunidos no Programa Garantia e Sustentao de Preos na Comercializao de Produtos
Agropecurios (BRASIL, 2003, 2009, 2011).
Destacam-se aqui quatro trabalhos que analisam esses instrumentos de comercia-
lizao criados a partir de 1996: Lopes (1995), Pereira e Prado (2002), Rezende (2000) e
Villa Verde (2001). Estes estudos abordam esses instrumentos de maneira complementar,
tratando a necessidade de reformulao do sistema a partir: da percepo de que era
necessrio criar novos instrumentos de comercializao, da efcincia dos instrumentos e
das mudanas ocorridas. Alm desses trabalhos, relatrios de atividades da Coordenao-
-Geral das Operaes de Crdito do Tesouro Nacional (STN/Copec) chamam ateno para a
economia de recursos que esses instrumentos proporcionaram.
Um dos principais resultados que esses instrumentos de comercializao trouxeram
foi a reduo dos dispndios com estoques pblicos, pois esses anteriormente eram feitos
pelo governo. Ao mesmo tempo em que foram introduzidos esses instrumentos houve,
especialmente a partir de 1990, uma melhor administrao dos estoques pblicos que teve
efeitos diretos nos gastos. Esse fator foi muito infuenciado pela abertura comercial, que
adquiriu maior expressividade a partir de 1990. O trabalho de Delgado (1995) discute o
perodo da abertura comercial no Brasil e a sua infuncia na efcincia da poltica agrcola
interna. Ele mostra que os instrumentos tradicionais de comercializao passaram a no
funcionar adequadamente com a abertura a partir de 1990. Assim, o perodo a partir de
2000 at 2013 trouxe grandes mudanas na agropecuria.
O perodo entre 20002013 teve, como um dos primeiros pontos que afetaram
positivamente a agricultura, os resultados de desempenho indicados pelo valor da pro-
duo agropecuria. Somando-se os valores da produo das 20 principais lavouras e os
da pecuria, verifca-se que, em valores reais, houve um acrscimo de mais de 100% entre
20002012. Volumes elevados de produo e preos favorveis estiveram como causas
dessa elevao do valor da produo obtido. Isso ocorreu nos preos dos produtos agrco-
las e das carnes (bovina, suna e de frango). O resultado trouxe vrios incentivos para novos
investimentos e para a adoo de processos com maior contedo de tecnologia.
Os dados do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA, 2014) mos-
tram que em 2000 a participao do Brasil nas exportaes mundiais de carne bovina era
de 8,2%. Esse percentual passou para 20,2% em 2013 e previso de 21% em 2014. Existe
a outro forte estmulo de crescimento. Como refexo da demanda mundial para produtos
agrcolas, as exportaes do agronegcio no Pas, aumentaram em valor em mais de quatro
vezes no perodo analisado, tendo passado de US$ 20,59 bilhes em 2000, para US$ 100
bilhes em 2013 (BRASIL, 2014b).
Outro aspecto essencial foi o aumento dos recursos fnanceiros mobilizados para
a agropecuria. Depois de um longo perodo de reduo do volume de crdito rural, do
ano 2000 em diante, h uma forte retomada nos fnanciamentos. Os crditos concedidos a
produtores, cooperativas e agricultura familiar totalizaram R$ 131 bilhes em 2012, sendo
que em 2000 era de R$ 36,8 bilhes. Parte expressiva desse montante de recursos foi des-
tinada ao investimento, por meio de programas criados no Brasil a partir de 2000, como
mencionado anteriormente (BRASIL, 2014a). O efeito dessa poltica foi signifcativo sobre
as vendas internas de mquinas agrcolas (ASSOCIAO NACIONAL DOS FABRICANTES DE
VECULOS AUTOMOTORES, 2013).
Finalmente, entre as grandes mudanas que impulsionaram a agricultura, destacam-se
os investimentos em pesquisa. Vrios trabalhos realizados tm mostrado que juntamente com
o crdito rural e com as exportaes, a pesquisa tem forte impacto no aumento da produtivi-
dade agropecuria. Seus impactos tm sido considerados um dos fatores determinantes do
crescimento do agronegcio no Brasil (GASQUES et al., 2004). No perodo de 2000 a 2013, os
dispndios da Embrapa com pesquisa e desenvolvimento passaram de R$ 1,32 bilho para
R$ 2,5 bilhes. Embora a Embrapa lidere as pesquisas no Pas, h grande quantidade de estu-
dos sendo realizados por outras instituies de pesquisa, universidades e setor privado.
Desse modo, os gastos pblicos nestes ltimos anos ocorreram com base nesse
panorama geral de transformaes da agropecuria e os instrumentos de polticas esto
fortemente relacionados a essas mudanas.
A organizao institucional para a execuo
das polticas de desenvolvimento rural
3
A organizao institucional dos diversos rgos que compem a Presidncia da
Repblica no Brasil mostra que variados Ministrios esto envolvidos nas aes voltadas
3
Parcialmente extrado de Gasques et al. (2010).
para o desenvolvimento agrcola e rural. Uma mudana expressiva de atribuies ocorreu
a partir do ano de 2001. Com a Medida Provisria n 2.123-030, de 27 de maro de 2001
(BRASIL, 2001), criou-se o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), cujas atribuies
so as de promover a reforma agrria e a promoo do desenvolvimento sustentvel do
segmento rural constitudo pelos agricultores familiares. Embora a criao desse novo
ministrio tenha se dado nesse ano, seu ministro fora nomeado em 1996 como Ministro
Extraordinrio de Poltica Fundiria.
Com essa nova confgurao, o Ministrio da Agricultura tem a poltica agrcola como
uma de suas principais reas de competncia, enquanto que o Ministrio do Desenvolvimen-
to Agrrio concentra-se na estratgia de desenvolvimento rural. Juntamente com essa mu-
dana, a partir de 2000, no mbito do gasto pblico, a organizao agrria passou a constituir
uma nova funo na relao de contas do Oramento Fiscal e da Seguridade Social.
Do total de R$ 19,7 bilhes dispendidos pelo Governo Federal em 2013 em Agricul-
tura, 52,3% foram de responsabilidade do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abasteci-
mento (Mapa) e 43,9% foi de responsabilidade do Ministrio da Fazenda (MF). Por sua vez,
o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) foi responsvel pela gesto de 98,4% dos
recursos de organizao agrria (Figura 1).
Figura 1. Participao dos principais ministrios nos gastos em agricultura e organizao agrria.
Esse panorama foi sendo estruturado ao longo do tempo, pois h alguns anos toda a
responsabilidade incidia sobre o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Com
o aumento da complexidade da agricultura e das aes a serem desenvolvidas nas reas
rurais, novos atores foram sendo envolvidos para exercer diferentes funes (GASQUES et
al., 2010).
As fontes de fnanciamento
Esta seo refere-se origem dos recursos fnanceiros aplicados pela Unio nas
funes agricultura e organizao agrria. A Tabela 3 resume as principais fontes de re-
cursos para ambas as funes de 2010 a 2013. Escolheu-se 2010 por ser um perodo no
qual j estava implantada a nova metodologia das contas (introduzida a partir de 2000)
e o ano de 2013 por ser a informao mais recente disponvel. Alm disso, a escolha dos
anos deve-se ao interesse em destacar mudanas na forma de fnanciamento do gasto
pblico.
Como se pode perceber, a principal fonte so os recursos ordinrios. Esses so obti-
dos por meio de receitas do Tesouro Nacional, sem destinao especfca, isto , no esto
vinculados a nenhum rgo ou programao e nem passveis de transferncia para estados
e municpios. Constituem recursos disponveis para livre programao (BRASIL,1997).
Ambas as funes constituem a principal fonte de fnanciamento do gasto pblico.
O que se observa que a tendncia foi aumentar a dependncia dos gastos em relao aos
recursos do Tesouro Nacional, portanto, houve um aumento da dependncia em relao
aos recursos pblicos. Em 2001, 44,17% das despesas da funo agricultura foram execu-
tadas por meio de recursos do Tesouro Nacional e em 2013 esse percentual saltou para
77,55%. Mas em 1999, a fonte Tesouro representava apenas 15,47% dos gastos. Isso signif-
ca que a possibilidade de autofnanciamento de parte expressiva dos recursos dispendidos
foi reduzida ao longo do tempo.
Outro ponto a ser destacado reduo da participao da fonte chamada operaes
ofciais de crdito. Resumidamente, essa fonte formada por recursos obtidos do retorno
das operaes de crdito provenientes da venda de produtos agropecurios adquiridos,
rendimentos de operaes de emprstimos e outras fontes. A reduo da participao
dessa fonte (de 28,7% para 6,2% entre 2001 e 2013) foi outra importante mudana na
concepo da forma de fnanciamento, a qual aumenta a dependncia da agricultura dos
recursos pblicos. Em organizao agrria, a dependncia da fonte Tesouro Nacional
ainda maior. Em 2013 foi de 79%. Destes, 54% so provenientes dos recursos ordinrios, e
46% de receitas provenientes dos depsitos da Unio no Banco Central, Banco do Brasil e
Caixa Econmica Federal.
O fnanciamento das reas agrrias perdeu uma importante fonte de recursos que
eram os ttulos da dvida agrria. Esses representavam 13,5% dos gastos em 2001 e caram
para 6,4% em 2013. Essa fonte possibilitava o autofnanciamento de parte expressiva dos
gastos em reforma agrria e outros programas.
Tabela 3. Fontes de recursos para fnanciar o gasto pblico em agricultura e organizao agrria (2001
e 2013).
Fonte SOF
2001 2013
Percentual
Execuo
da despesa
Percentual
Execuo
da despesa
A
g
r
i
c
u
l
t
u
r
a
100 Recursos ordinrios 2.421.182.291 44,17 14.831.373.876 77,55
144 Ttulos de responsabilidade
do Tesouro Nacional
252.351.286 4,6 - -
160 Recursos das operaes
ofciais de crdito
1.574.233.456 28,72 1.176.520.813 6,15
380 Recursos fnanceiros
diretamente arrecadados
50.966.000 0,93 3.117.862.912 16,3
Outras fontes 1.233.798.813 22,51 604.824.964 3,16
Total agricultura 5.532.531.846 100 19.730.582.566 100
O
r
g
a
n
i
z
a
o

a
g
r
r
i
a
100 Recursos ordinrios 764.644.361 57,49 4.027.632.993 53,94
148 Operaes de crdito
externas em moeda
94.856.863 7,13 - -
150 Recursos no fnanceiros
190.765 0,01 - -
164 Ttulos da dvida agrria 178.900.941 13,45 476.195.675 6,38
235.399.467 17,7 - -
280 Recursos fnanceiros
70.000 0,01 - -
1.531.046 0,12 - -
1100 Recursos ordinrios 48.452.000 3,64 - -
Outras fontes - - 2.963.501.840 39,69
Total organizao agrria 1.329.932.290 100 7.467.330.507 100
Despesas executadas segundo a categoria econmica
Os gastos pblicos para as reas rurais so classifcados em despesas correntes e de
capital. Na primeira classifcao, esto includas aquelas despesas que no contribuem di-
retamente para a aquisio ou formao de um bem de capital. Como despesas de capital,
incluem-se aquelas que contribuem diretamente para formao ou aquisio de um bem
de capital (BRASIL, 2014c).
Em agricultura, no ano de 2013, 70% dos gastos so classifcados como despesas
correntes, pois predominam programas voltados para o fomento. Em organizao agrria,
33% so recursos classifcados como despesas correntes e 67% como de capital, pois parte
expressiva das despesas tem sido registrada como aquisies de mquinas e equipamen-
tos e infraestrutura de assentamentos (Figura 2).
Figura 2. Despesas executadas por categoria econmica em agricultura e organizao agrria.
Prioridades dos gastos pblicos
Aps a redefnio da metodologia das contas pblicas a partir de 2000, houve uma
simplifcao que trouxe aperfeioamento ao controle e monitoramento dos gastos. Atu-
almente, os programas so em nmero mais reduzido e tm objetivos e metas mais claros
(Tabelas 4 e 5).
Trs programas tiveram prioridade em 2013 (Tabelas 4 e 5). Dois deles esto
contidos na Tabela 4. O primeiro o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricul-
tura Familiar (Pronaf ), que representou 18,71% das despesas realizadas pelo Governo
em Agricultura no ano de 2013. Essas despesas referem-se, em sua maior parte, aos
gastos da Unio com equalizaes de taxas de juros (Lei n
o
8.8427 de 1992) (BRASIL,
1992), e a outra parte, s despesas com financiamentos. Em 2013, esse programa
absorveu 18,71% dos recursos da Unio (Tabela 4). Nos gastos totais da funo agri-
cultura, 54,21% foram destinados a um conjunto de aes onde predominam em
Tabela 4. Despesas executadas na funo agricultura, por programa (no exerccio 2013).
N de
identifcao
Programa
Despesas executadas
Agricultura
Dotao
atualizada
Despesas
executadas
Participao
(%)
2012 Programa Nacional
de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf)
4.409.378.555 3.692.456.887 18,71
2013 Programa Mais Irrigao 568.015.746 441.414.782 2,24
2014 Agropecuria Sustentvel,
Abastecimento e
Comercializao
13.578.862.813 10.695.291.200 54,21
2028 Defesa Agropecuria 451.952.793 280.651.295 1,42
2029 Desenvolvimento Regional,
Territorial Sustentvel e
Economia Solidria
195.986 123.116 0,00
2042 Inovaes para a
Agropecuria
617.869.707 443.653.812 2,25
2052 Pesca e Aquicultura 523.702.105 192.153.793 0,97
2069 Segurana Alimentar e
Nutricional
17.880.000
2105 Programa de Gesto e
Manuteno do Ministrio
da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento
3.960.532.413 3.890.946.798 19,72
Manuteno do Ministrio
da Pesca e Aquicultura
97.702.358 93.890.884 0,48
Total 24.226.092.477 19.730.582.566 100
volume de recursos aqueles voltados para a execuo das polticas de crdito rural
e comercializao. V-se que do total das despesas executadas na funo agricul-
tura (R$ 19,73 bilhes), o montante de R$ 3,69 bilhes foram destinados ao Pronaf.
Porm, esse programa tem ainda uma parte considervel de recursos registrados
em organizao agrria, que em 2013, representou R$ 1,58 bilho (Tabela 5). Dessa
forma, os dispndios da Unio com a manuteno do Pronaf em 2013 foram de
R$ 5,3 bilhes. Esse valor representa 19,4% das despesas executadas pela Unio com
agricultura e organizao agrria.
Tabela 5. Despesas executadas na funo organizao agrria, por programa (no exerccio 2013).
N de
identifcao
Programa
Despesas executadas
Organizaco agrria
Dotao
atualizada
Despesas
executadas
Participao
(%)
2012 Programa Nacional
de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf )
2.394.398.623 1.584.771.658 21,22
2029 Desenvolvimento Regional,
Territorial Sustentvel e
Economia Solidria
4.097.857.638 3.805.524.863 50,96
2034 Enfrentamento ao Racismo
e Promoo da Igualdade
Racial
50.840.446 46.838.473 0,63
2066 Reforma Agrria e
Ordenamento da Estrutura
Fundiria
2.519.433.469 1.276.181.218 17,09
2069 Segurana Alimentar e
Nutricional
86.515.750 20.213.364 0,27
Manuteno do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio
780.836.094 733.800.931 9,83
Total: 9.929.882.019 7.467.330.507 100,00
O segundo programa chama-se Agricultura Sustentvel, Abastecimento e Comercia-
lizao e representou 54,2% das despesas em Agricultura em 2013. Nesse programa esto
contidas, em essncia, as despesas do Governo com as equalizaes do crdito rural e as
despesas realizadas com comercializao, principalmente formao de estoques regulado-
res e o funcionamento dos mecanismos de comercializao como opes e Programa de
Escoamento do Produto (PEP). Mas pesam muito nesse programa, as despesas realizadas
pela Unio com fnanciamentos ao agronegcio do caf (Lei n
o
8.427 de 1992), que em
2013, representaram 16% dos gastos da Unio na funo agricultura.
O terceiro programa mais importante, encontra-se em organizao agrria. Deno-
mina-se Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e Economia Solidria. Esse pro-
grama representou 51,0% das despesas com Organizao Agrria em 2013. Seus principais
componentes so aquisio de mquinas e equipamentos para recuperao de estradas
vicinais em pequenos municpios e o crdito para apoio a projetos de infraestrutura e ser-
vios. At 2012, Reforma Agrria era o principal programa e representava a primeira priori-
dade dos gastos com a poltica fundiria. Esse programa foi perdendo posio e em 2013
passou a ter uma posio de menor destaque. Mas, mesmo assim, ainda recebeu 17,0% das
despesas realizadas com organizao agrria em 2013.
importante destacar ainda em agricultura, o Programa de Defesa Agropecuria.
Nesse esto contidas as aes de vigilncia sanitria animal e vegetal e as aes de fs-
calizao (atividades agropecurias, promoo da defesa agropecuria) do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) para manter a qualidade dos produtos da
agropecuria. Esse programa teve uma execuo de despesa correspondente a 1,4% dos
gastos da funo agricultura, que um valor inexpressivo diante da sua importncia para
o Pas. V-se pelos dados apresentados, que foi executado, em 2013, 62% dos recursos que
estavam programados para utilizao nesse ano.
Em fevereiro de 2014, uma grande manifestao do Movimento dos Trabalhadores
Rurais sem Terra (MST) ocorreu em Braslia reivindicando o assentamento de mais famlias.
Nesse sentido, importante fazer uma relao entre o nmero de famlias assentadas e as
despesas realizadas. Um levantamento sobre os projetos de reforma agrria em execuo
mostra que at o ms de junho de 2013, havia 8.989 projetos de reforma agrria no Pas e
uma rea correspondente a 88,12 milhes de hectares (IPEA, 2013
4
) (Tabela 6).
Entre 19952012, o nmero mdio de famlias assentadas por ano foi de 43.519. Os
anos de 1999 e 2005 foram os de maior nmero de assentamentos realizados, 83.953 e
103.671 famlias, respectivamente. Entre 19992005, os assentamentos passaram por um
vale, sendo que a parte mais baixa corresponde a 25.725 famlias assentadas (Figura 3).
A partir de 2005 at 2012, houve forte decrscimo do nmero de assentamentos de
famlias realizados, com o ponto mais baixo em 2012. Apesar dessa reduo do nmero
de famlias assentadas, os recursos para organizao agrria alcanaram nesses cinco anos
os maiores valores numa srie desde 1990 (Tabela 1). No houve tendncia de reduo de
recursos, que, ao contrrio, tiveram uma tendncia crescente. Olhando os dados de despe-
sas executadas com reforma agrria (Figura 4), v-se que no ano de 2009, ocorreu o maior
valor, R$ 3,79 bilhes numa srie desde 2000. Os gastos de 2000 a 2012 fcaram acima de
R$ 2 bilhes anuais, mas caram a R$ 1 bilho em 2013.
No possvel concluir que essa reduo possa ter afetado o nmero de famlias
assentadas, pois os recursos foram supostamente deslocados para obras de infraestrutura
dos assentamentos que tm impacto favorvel nas possibilidades de assentamento. A Fi-
gura 4 ilustra o deslocamento de recursos de reforma agrria para o programa de aquisio
de mquinas e equipamentos para recuperao de estradas vicinais em municpios com
at 50 mil habitantes.
4
IPEA. Coordenao de Desenvolvimento Rural. Projetos de Reforma Agrria em Execuo. BPS_22_RA Anexo
Estatstico de 8 jul. 2013. Dados cedidos por Brancolina Ferreira. No publicado.
Tabela 6. Projetos de reforma agrria em execuo
(1)
, segundo o ano de criao de (1900 at 1 se-
mestre de 2013).
(2)
Ano de
criao dos
projetos
Nmero de
projetos
[A]
rea (ha)
[B]
Nmero
de famlias
assentadas
[D]
rea mdia dos
lotes ocupados
(ha)
(B)/(D)
Famlias
assentadas
(%)
1900 a 1994 931 16.376.228,56 159.993 102,36 17,0
1995 392 2.683.768,62 54.580 49,17 5,8
1996 670 2.303.719,23 51.054 45,12 5,4
1997 761 3.025.917,30 71.882 42,10 7,6
1998 465 2.511.110,26 55.983 44,85 5,9
1999 714 4.153.962,40 83.953 49,48 8,9
2000 422 2.151.359,17 33.501 64,22 3,6
2001 476 1.831.172,09 33.149 55,24 3,5
2002 381 2.403.659,35 25.725 93,44 2,7
2003 321 4.526.592,90 30.716 147,37 3,3
2004 456 4.700.840,79 36.739 127,95 3,9
2005 863 13.459.174,22 103.671 129,83 11,0
2006 671 9.335.286,60 92.071 101,39 9,8
2007 389 5.760.152,26 30.760 187,26 3,3
2008 327 4.134.248,78 28.575 144,68 3,0
2009 299 4.633.008,46 26.015 178,09 2,8
2010 212 1.890.665,74 12.529 150,90 1,3
2011 111 1.906.542,53 6.927 275,23 0,7
2012 120 328.450,32 5.507 59,64 0,6
2013
(1)
8 12.611,70 204 61,82 0,0
Total 8.989 88.128.471,28 943.534 93,40 100,0
(1)
Em execuo em 30 de junho de 2013.
(2)
Adaptado do IPEA no ano de 2013 conforme nota de rodap 4.
Gastos pblicos em comercializao e crdito rural
O perodo de 20002013 mostra pontos importantes da poltica agrcola brasileira,
destacando-se o incio do programa de subveno ao prmio de seguro rural, a consolida-
o dos instrumentos existentes (criados pelo governo federal a partir de 1996) e a criao
de novos ttulos de crdito (representativos de produtos agropecurios). Esses ttulos,
Figura 3. Nmero de famlias assentadas no Brasil (19952012).
Nota: adaptado do IPEA no ano de 2013 conforme nota de rodap 4.
Figura 4. Despesas em reforma agrria e em recuperao de estradas vicinais (20092013).
criados a partir de 2005, deram maior liquidez ao mercado de produtos agropecurio, e
aproximaram mais a agricultura de instrumentos que procuram reduzir o risco das opera-
es (SILVA, 2006). Alguns desses ttulos so o Certifcado de Direitos Creditrios do Agro-
negcio (CDCA), as Letras de Crdito do Agronegcio (LCA) e o Certifcado de Recebveis do
Agronegcio (SUCESSO..., 2009).
A Tabela 7 e a Figura 5 renem as principais prioridades dos gastos em poltica
agrcola nas operaes de comercializao e crdito rural. As despesas executadas para
conduzir a poltica de crdito rural em 2013 foram de R$ 7,91 bilhes e para a comercia-
lizao o dispndio foi de R$ 2,58 bilhes, resultando um total de R$ 10,49 bilhes. As
despesas realizadas em comercializao, como se nota, so mais oscilantes e isso deve-se
natureza das operaes agrcolas, marcadas por oscilaes da produtividade em funo de
variaes climticas, como chuvas excessivas, secas ou perodos de instabilidade em razo
das oscilaes de temperaturas. Isso faz com que o comportamento da comercializao
seja oscilante. As oscilaes dos gastos em comercializao refetem a sazonalidade dos
produtos agropecurios e a variao de estoques.
Geralmente, os gastos com crdito rural tm sido superiores aos de comercializao.
Em alguns anos, porm, quando ocorrem fortes intervenes por meio de mecanismos de
comercializao, os gastos com crdito rural podem ser menores.
Tabela 7. Despesas da Unio com comercializao e crdito rural (em R$ de 2013).
Especifcao
Despesas da Unio
2010 2011 2012 2013
Comercializao
Formao de estoques pblicos
(aquisies do governo federal
AGF)
1.528.793.247 1.386.172.039 795.871.675 1.169.983.813
Financiamento e equalizao
nas operaes de emprstimo
do governo federal (EGF)
141.316.172 175.158.575 183.118.797 87.195.400
Financiamento e equalizao de
preos na aquisio e formao
de estoques (AGF)
366.013.070 528.391.999 419.024.012 771.651.570
Garantia e sustentao de
preos na comercializao
2.401.174.348 568.835.782 446.163.360 550.000.000
Contribuio ao Fundo Garantia
Safra (Lei n
o
10.420/2002)
(BRASIL, 2002a)
134.276.470 - - -
Programa de Aquisio de
Alimentos (PAA) da agricultura
familiar
69.826.291 - - -
Subtotal 4.641.399.598 2.658.558.395 1.844.177.844 2.578.830.785
Continua...
Especifcao
Despesas da Unio
2010 2011 2012 2013
Crdito rural
juros para a agricultura familiar
(Pronaf)
1.225.517.245 3.614.537.223 3.094.581.438 3.685.919.887
juros nas operaes de custeio
agropecurio (Lei n 8.427/1992)
(BRASIL, 1992)
1.121.036.770 1.280.754.751 1.275.650.182 1.273.672.674
Financiamento e equalizao
de juros nas operaes
de investimento rural e
agroindustrial
311.458.752 480.192.530 939.979.063 1.710.623.000
Equalizao de juros e bnus de
adimplncia
9.638.344 10.641.227 10.747.000 -
Equalizao de juros nos
fnanciamentos ao caf (Lei
n 8.427/1992) (BRASIL, 1992)
- - 78.793.547 94.894.999
Concesso de subveno
econmica ao prmio do seguro
rural (Lei n 10.823/ 2003)
(BRASIL, 2003)
361.587.722 286.756.736 58.345.116 583.671.288
Equalizao de juros do
alongamento de dvida do
crdito rural (Lei n 9.866/1999)
(BRASIL, 1999) (Programa
Especial de Saneamento de
Ativos Pesa)
303.424.835 328.657.575 171.425.293 563.603.555
Subtotal 3.992.764.044 6.001.540.042 5.629.521.639 7.912.385.403
Total 8.634.163.641 8.660.098.437 7.473.699.483 10.491.216.188
Valores defacionados pelo IGP-DI da FGV.
O que de mais importante ocorreu a partir de 2000, foi o aumento das aplicaes de
recursos para investimentos. Isso pode ser mais bem observado na Figura 6, cujos nmeros
foram retirados da Tabela 7, na parte referente s despesas com crdito rural. Com a estabi-
lizao econmica obtida pelo Plano Real em 1994, foram criadas condies favorveis ao
investimento agropecurio a longo prazo, por meio de programas amparados em recursos
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Esses programas ti-
Figura 5. Despesas da Unio com comercializao e crdito rural.
Figura 6. Despesas da Unio com fnanciamento e equalizao de juros nas operaes de investimento
rural e agroindustrial.
veram vrios atrativos referentes s taxas de juros, prazos, abrangncia de itens fnanciados
e montante de recursos.
Desse modo, vrios programas foram criados e o volume de recursos passou de
R$ 1,82 bilho em 2000 para R$ 19,42 bilhes em 2011/2012. Os novos programas destina-
ram-se a diversas fnalidades, desde infraestrutura, melhoria das condies de produo,
fnanciamento de mquinas e equipamentos, at programas de sustentabilidade como o
Programa Agricultura de Baixo Carbono (ABC) (BRASIL, 2014a).
O aumento de recursos para investimento refetiu-se positivamente na elevao das
despesas com equalizaes em todo o perodo a partir de 2000. Na realidade, os investi-
mentos realizados foram possveis em razo dos recursos disponveis nas equalizaes das
taxas de juros. Como se sabe, as equalizaes foram um mecanismo criado nos anos 1990,
a partir do qual o governo participa nas operaes de fnanciamento cobrindo a diferena
da taxa de juros entre a taxa de mercado e a taxa que o tomador do emprstimo paga. Na
defnio da Copec (BRASIL, 2004), a equalizao uma subveno econmica cuja fnali-
dade cobrir a diferena entre o custo de captao de recursos das instituies fnanceiras,
acrescido dos custos administrativos e tributrios em que incorrem, e a taxa paga pelo
tomador fnal do crdito rural (Lei n 8.427 de 27 de maio de 1992 (BRASIL, 1992) e Copec,
(BRASIL, 2004). A subveno econmica estendeu-se aos emprstimos concedidos, a partir
de 1 de julho de 1991, pelas instituies fnanceiras ofciais federais aos produtores rurais.
Entre 2000 e 2013, as despesas com equalizaes atingiram R$ 32,65 bilhes
(Tabela 8). O gasto anual variou entre R$ 2,4 bilhes e R$ 9,13 bilhes. Mas o montante
dispendido nesses seis anos possibilitou a mobilizao de mais de R$ 100 bilhes em
investimentos, que pelo modelo usado no Brasil anteriormente, teriam que ser assumidos
pelo governo.
Do total das despesas com equalizaes, R$ 13,74 bilhes referem-se s relativas
ao Pronaf. Signifca que do dispndio do governo com equalizaes entre 2008 e 2013,
R$ 32,65 bilhes e R$ 13,74 bilhes, respectivamente, foram para a agricultura familiar,
e R$ 18,91 bilhes para o restante da agricultura. Pode ser chamado de subveno eco-
Tabela 8. Despesas executadas com equalizaes, em 2013 (em milhes de reais).
Ano
Despesas executadas
Equalizaes totais Equalizaes do Pronaf
2008 2.461,50 869,3
2009 3.708,40 1.574,70
2010 4.249,20 1.276,80
2011 6.576,40 3.439,90
2012 6.523,00 3.094,60
2013 9.134,60 3.480,60
Total 32.653,20 13.735,90
nmica os gastos pblicos com crdito rural, que em 2013 totalizaram R$ 7,91 bilhes,
conforme a Tabela 7. Este valor representa menos de 2% do valor bruto da produo
agropecuria em 2013 (RAMOS, 2011).
As despesas realizadas pela Unio com a renegociao de dvidas dos agricultores,
contabilizada pela Secretaria do Tesouro Nacional como dvida agrcola, envolvem os gastos
com vrios programas e fundos. Os custos para a Unio decorrem dos encargos assumidos
no ato das renegociaes, nas prorrogaes dos prazos e pelas mudanas realizadas nos
encargos assumidos pela Unio ao longo dos contratos. Na Tabela 7, essa despesa aparece
em equalizao de juros do alongamento de dvidas do crdito rural, Lei n
o
9.866 de 1999
(BRASIL, 1999) Programa Especial de Saneamento de Ativos (PESA ). Em 2013, essa des-
pesa foi de R$ 563,6 milhes. At outubro de 2007, uma parte das despesas da Unio com
as renegociaes era contabilizada na funo encargos especiais da Unio, assim, nesse
ms, o gasto realizado foi de R$ 443,35 milhes. Segundo tcnicos do Tesouro Nacional,
consultados no ano de 2014, a Unio no efetuou outros pagamentos referentes dvida
agrcola depois de 2007.
Consideraes fnais
Este captulo mostrou as principais mudanas dos gastos pblicos nos ltimos anos,
que ocorreram nas polticas de fnanciamento e de comercializao dos produtos agro-
pecurios. Inicialmente, a maior mudana foi a introduo de mecanismos que buscaram
manter o sistema bancrio, de um modo geral, no sistema de fnanciamento por meio do
mecanismo de equalizao, que passou a vigorar a partir de 1991. Por esse novo sistema,
o governo federal comeou a ter uma participao muito pequena no fnanciamento da
agricultura, passando de participante majoritrio no fnanciamento para uma posio de
gestor da poltica. Na comercializao, as transformaes foram, da mesma forma, enormes
e iniciaram-se tambm nos anos 1990. A direo principal foi a transferncia para o setor
privado de funes antes executadas pelo poder pblico, como carregamento de estoques
e compra de produtos. O trabalho mostrou que, com o corte dos principais subsdios,
houve uma reduo acentuada dos gastos pblicos, estimada em R$ 100 bilhes entre as
dcadas de 1990 e de 2000.
Os gastos totais da Unio com todas as funes, para todos os perodos analisados,
crescem a taxa bem mais elevada que os gastos para as reas rurais. A taxa mdia anual de
aumento das despesas da Unio no perodo 20002013, foi de 7,76%, enquanto as des-
pesas para as reas rurais cresceram 3,86%. Em agricultura, os gastos pblicos cresceram
3,11% ao ano, e em organizao agrria cresceram 6,52%.
Os gastos pblicos com as polticas de comercializao mantiveram o comporta-
mento tradicional de atuao, de modo a garantir a estabilidade de preos e renda dos
produtores e reduzir possveis efeitos no abastecimento. Os mecanismos utilizados para
a formao de estoques e para escoamento ou transferncia de produtos, mantiveram-se
operantes diante de oscilaes provocadas por variaes climticas ou mudanas nas con-
dies de mercado. A criao de programas de investimento, a partir dos anos 2000, pos-
sibilitou um grande avano da modernizao da agricultura. Sem dvida, um dos fatores
que viabilizaram essa expanso dos investimentos foram as equalizaes de taxas de juros.
O Pronaf tem sido o programa mais relevante. Em 2013 as despesas da Unio com a
manuteno do Pronaf totalizaram R$ 5,3 bilhes. Esse valor representa 19,4% das despe-
sas da Unio com agricultura e organizao agrria. Enquanto que o Programa de Reforma
Agrria perdeu espao nos gastos pblicos. Nos ltimos cinco anos, os recursos para esse
programa diminuram 68,8% em valores reais.
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o
9.138, de 29 de novembro de 1995, e de dvidas para com o Fundo de Defesa
da Economia Cafeeira - Funcaf, institudo pelo Decreto-Lei n
o
2.295, de 21 de novembro de 1986, que
foram reescalonadas no exerccio de 1997, das operaes de custeio e colheita da safra 1997/1998, luz
de resoluo do Conselho Monetrio Nacional, e d outras providncias. Dirio Ofcial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 11 dez. 1999.
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316-336.
Captulo 4
Mudanas e desaos
da extenso rural no Brasil
e no mundo
Marcus Peixoto

Captulo baseado na tese de doutorado defendida pelo autor em 2009 e em outras fontes.
Captulo 4
Captulo 4 Mudanas e desaos da extenso rural no Brasil e no mundo 893
Introduo
Os servios de assistncia tcnica e extenso rural (Ater) no Brasil voltados para a
agricultura familiar vm recebendo ateno crescente por parte do governo federal, tendo
havido, desde 2010, um aumento signifcativo dos recursos do oramento da Unio desti-
nados proviso desses servios, a instituio de uma Lei Geral de Ater e a criao de uma
agncia de fomento.
Tais aes resultaram de presses polticas sobre o governo, iniciadas h mais de
20 anos e exercidas sobretudo por movimentos e organizaes vinculados agricultura
familiar e por entidades estaduais integrantes do sistema pblico de servios de Ater.
As reivindicaes para as aes de reestruturao do sistema pblico de Ater se ba-
seiam na constatao de que tais servios so e sempre foram insufcientes ou inexistentes
para a grande maioria dos agricultores familiares, que no dependem apenas de acesso a
crdito para aquisio de insumos, para investimento em benfeitorias e equipamentos e
para comercializao, mas tambm de acesso a conhecimento sobre como implementar
as inovaes tecnolgicas e como gerir suas atividades. Embora tais reivindicaes sociais
sejam legtimas e as aes governamentais louvveis, so incontestveis a lentido e a
incapacidade fnanceira e gerencial do Estado brasileiro para a promoo, a curto prazo, da
universalizao do acesso a servios de Ater aos produtores rurais, sejam familiares ou de
mdio porte, que ainda dependem de alguma forma de apoio do Estado.
Ademais, as mudanas em implantao pouco levam em considerao o conjunto
de transformaes por que passou o setor rural brasileiro, sobretudo nos ltimos 30 anos,
com a emergncia de diferentes atores privados que passaram a prestar servios de Ater a
um nmero signifcativo de produtores, inclusive agricultores familiares.
Argumenta-se, neste captulo, que as aes atualmente promovidas pelo Estado bra-
sileiro devem ser complementadas por outras que promovam o fnanciamento pblico da
contratao direta de servios privados de Ater como forma de acelerar a universalizao
do acesso a tais servios a agricultores familiares e produtores rurais de mdio porte que
apresentem melhores condies de insero no mercado. Essa responsabilidade do Estado,
no entanto, no colide com o papel e a importncia crescentes do setor privado na oferta e
no fnanciamento de servios de Ater.
Assim, neste captulo, procura-se, na segunda seo, mostrar as mudanas que
ocorreram nos sistemas de proviso de servios de Ater no mundo nos ltimos 25 anos,
similarmente ao ocorrido no Brasil, com destaque para os processos de descentralizao,
privatizao e desenvolvimento para sistemas pluralistas. Na terceira seo, so abordados
os modelos de fnanciamento de servios de Ater, enquanto, na quarta seo, apresentam-
-se aspectos do debate atual sobre os rumos dos servios de extenso rural no mundo. Na
quinta seo, o destaque para a evoluo e os desafos recentes dos servios de Ater no
Brasil, e, na sexta seo, so apresentadas as consideraes fnais.
Mudanas nos servios de
extenso rural no mundo
O processo de transferncia de informao entre produtores rurais caracteriza-se
tradicionalmente por uma troca de informao cooperativa, livre e interpessoal. Os produ-
tores obtm a maior parte das informaes de fontes variadas: famlia, amigos, produtores
vizinhos, grupos informais de produtores, associaes comunitrias, sindicatos e coopera-
tivas de produtores. Entretanto, a informao tambm adquirida por meio de servios de
Ater (pblicos ou privados).
Assim, por geraes, a difuso de tecnologias foi uma importante fonte de mudan-
a econmica. Conforme Rivera e Cary (1997), embora a extenso rural moderna tenha
surgido j no sculo 19 nas universidades inglesas, a maioria dos pases iniciou tais ser-
vios nos anos 1950 e/ou 1960. O sistema cooperativo, implantado nos Estados Unidos
desde fns do sculo 19 pelas Land Grant Colleges, no pde ser reproduzido nos pases em
desenvolvimento, porque, ainda nos anos 1950, suas universidades rurais eram frgeis ou
inexistentes. Por essa razo, muitos servios de extenso rural
1
comearam suas atividades
atrelados aos ministrios da agricultura, mas pouco coordenados com a pesquisa agrcola.
Desde os anos 1960, a percepo da informao agrcola como um bem pblico e
sujeito a falhas de mercado foi o principal argumento para a continuidade da oferta de
servios pblicos de extenso. Todavia, a industrializao crescente da agricultura, com
um consequente aumento no potencial para a proviso comercial desses servios, levou
ao questionamento da natureza de bem pblico de grande parte da informao agrcola
(MARSH; PANNELL, 2000).
Embora, desde meados dos anos 1970, j comeassem a emergir os servios consul-
tivos de mercado (primeiramente nos Estados Unidos), foi nos anos 1980 que a extenso
pblica foi mais severamente atacada por no ter relevncia ou impacto sufciente, por
no ser adequadamente efcaz e, s vezes, por no levar a cabo os programas que visavam
promover a equidade (RIVERA; CARY, 1997). Havia ainda um sentimento geral de que a
extenso pblica estendeu-se alm dos limites da sua capacidade de ao. Ademais, a es-
cassez de recursos fnanceiros para a extenso, a falta, em alguns casos, de mo de obra ha-
bilitada e a defcincia da capacidade organizacional conduziram a mudanas importantes
nas perspectivas ideolgica, econmica e tcnica dos servios de extenso rural (BANCO
MUNDIAL, 1981 citado por RIVERA; QAMAR, 2003).
Ao mesmo tempo, a ideologia da extenso afastou-se do modelo linear de transfern-
cia de tecnologia e da abordagem de cima para baixo (top down), caracterizados pelo fuxo
de informaes geradas e determinadas pela cincia (science push) e direcionadas aos produ-
tores rurais. O novo paradigma passou, ento, a ser voltado para os mtodos da extenso
2
que
enfatizam fuxos de informao de baixo para cima, determinados pela demanda (demand
driven), por princpios de educao de adultos e por participao das partes interessadas
(stakeholders). O trabalho crescente da extenso rural com as organizaes dos produtores
rurais e com o uso de mtodos grupais foi outra mudana importante associada a esse novo
paradigma (MARSH; PANNELL, 2000). Sob esse novo vis, os produtores rurais devem ter mais
controle sobre a informao de que efetivamente precisam ou desejam e sobre como a infor-
mao lhes fornecida. Na dcada de 1980, ganharam nfase as abordagens participativas,
1
Neste captulo, no h preocupao em apresentar uma delimitao conceitual precisa do termo extenso rural,
sendo ele utilizado em diversos sentidos possveis, tais como: assessoria rural, assistncia tcnica agrcola,
processo de educao rural informal, transferncia de tecnologia agropecuria, comunicao rural.
2
A metodologia de extenso rural trata dos processos pedaggicos destinados a proporcionar as melhores condies
de aprendizado e a adoo de inovaes pelos produtores rurais. Os mtodos de extenso tradicionalmente so
agrupados segundo seu alcance (individuais, grupais ou de massa) e aplicados conforme as caractersticas da
tecnologia e as estratgias de sua comunicao para adoo e inovao.
a preocupao com a produtividade das mulheres e a preservao dos ecossistemas, junto
com estratgias de recuperao de custos (cost recovery) e de privatizao (FEDER etal., 1999).
No entanto, para Schwartz (2003), a expanso passada do nmero de funcionrios
(inclusive extensionistas) dos servios pblicos de Ater conduziu necessidade de grandes
oramentos para a manuteno das equipes de campo, at chegar a um ponto em que,
depois que os salrios (cujos valores sempre estiveram abaixo dos oferecidos pelo setor
privado) eram pagos, sobravam poucos recursos para cobrir custos de operao essenciais,
como combustvel e manuteno de veculos para transporte.
O cenrio, a partir de fns dos anos 1980, era de ajustes estruturais, aumento da libe-
ralizao econmica, reduo de despesas pblicas e realocao de gastos, que representa-
ram uma diminuio substancial no fnanciamento pblico da extenso (ALEX etal., 2002).
Outros fatores que levaram a um questionamento da proviso de servios de extenso
rural pelo setor pblico foram a diminuio da importncia da participao da agricultura
no crescimento econmico comparativamente aos demais setores da economia; o maior
nvel de instruo de populaes cada vez menores ou envelhecidas de produtores rurais;
e o uso crescente de insumos externos na propriedade rural (RIVERA; CARY, 1997), fen-
menos igualmente verifcados no Brasil. Ademais, no Pas, os resultados fnais dos servios
de extenso no eram conhecidos ou mensurados e, portanto, sequer avaliados, o que
deixava os governantes ainda mais vontade para impor restries oramentrias.
Some-se a esses fatos o de que os agentes de extenso do setor pblico, no raro,
so generalistas, enquanto as atividades de extenso privadas frequentemente fornecem
informao especializada, mais demandada por produtores rurais que buscam moderniza-
o e integrao s cadeias produtivas. Nesse contexto, a informao agrcola transforma-se
numa fonte maior de vantagens competitivas estratgicas para o setor privado, crescen-
temente integrado por organizaes no governamentais (ONGs), indstrias de insumos,
mquinas e equipamentos agrcolas, revendas agropecurias, profssionais liberais ou suas
empresas de assistncia tcnica, agroindstrias e atacadistas que distribuem sua produo.
Esses agentes comearam a assumir as atividades de assistncia tcnica, no passado provida
majoritariamente pela extenso rural pblica (RIVERA etal., 2001; SULAIMAN V; BAN, 2003).
Algumas dessas indstrias so companhias transnacionais que aumentaram suas ca-
pacidades de pesquisa e domnio tecnolgico da produo e venda de sementes, insumos
qumicos, maquinaria e outras tecnologias agrcolas destinados a muitas das culturas alimen-
tares importantes na Amrica do Norte, Europa e Oceania. Agora, elas dominam os mercados
de commodities e de alimentos do mundo e, de forma destacada, do Brasil. As organizaes
pblicas de pesquisa e extenso foram lentas em perceber que estavam sendo crescente-
mente deslocadas pelo setor privado e que necessitavam identifcar uma nova misso que
poderia justifcar a continuao de investimentos de fundos pblicos (SWANSON, 2006).
Assim, os governos procuraram concentrar as mudanas da extenso do setor p-
blico na criao de polticas e de um ambiente regulatrio que catalisassem a iniciativa
do setor privado e melhorassem a qualidade de servios que somente os governos ainda
podem oferecer e que no representam um nicho de mercado atraente para os provedores
privados (FAO, 2000). Entre as estratgias de mudana esto os processos de descentra-
lizao e privatizao, o pluralismo, a partilha e a recuperao de custos e a participao
das partes interessadas (stakeholders) em iniciativas do desenvolvimento e em decises
sobre a alocao dos recursos que as afetam. So processos que, na maioria das vezes, tm
ocorrido simultaneamente, com diferenas na sua implantao, a seguir resumidas
3
.
Na descentralizao, o governo central transfere a autoridade e a responsabilidade aos
governos estaduais e municipais e, frequentemente, a associaes comunitrias e de produ-
tores ou mesmo ao setor privado. Essa estratgia serve melhor s necessidades de grupos-
alvo especfcos, notadamente os produtores rurais mais pobres, contribuindo para a
democratizao do processo decisrio das polticas pblicas e combinando formas mais
avanadas de participao social (MUSSOI 1998; NAGEL, 1997). Para ser efcaz, a descen-
tralizao tem que coordenar e frequentemente integrar os demais servios destinados
implantao das demais polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento em mbito
local (CONOLLY, 2004). A descentralizao e delegao podem tambm ser associadas
com a contratao (outsourcing) de provedores privados de servios de extenso e ONGs
(ANDERSON, 2007). Entretanto, a descentralizao no implica, necessariamente, privatiza-
o das atividades de extenso.
Se a descentralizao ocorrer no mbito dos municpios, h os riscos de esses no
possurem os recursos necessrios para implementar servios de extenso, no consider-
los prioritrios ou interferirem nas diretrizes do servio, o que compromete sua efcincia
(QAMAR, 2005). No Brasil, o sistema de Ater, ofcializado em meados dos anos 1970, j nasceu
descentralizado no mbito dos estados pela constituio de empresas estaduais de Ater (as
empresas de assistncia tcnica e extenso rural Ematers), embora cofnanciadas pelo
governo federal. No obstante, as reformas liberais e as restries fscais implementadas no
fm dos anos 1980, sob a gide da nova Constituio, conduziram a um processo chamado
de municipalizao da agricultura, em que os municpios assumiriam muitas das tarefas
antes de responsabilidade apenas dos governos federal ou estaduais. Em muitos estados,
a responsabilidade pela manuteno dos escritrios locais das Ematers (aluguel, gua,
energia, telefones e at combustvel para os veculos) passou s prefeituras. O resultado
foi que, em muitos casos, por falta de interesse poltico de prefeitos, os escritrios locais
3
Destaque-se que, paralelamente aos processos citados, as tecnologias de informao e comunicao (TIC) tm
evoludo rapidamente, e as mdias de massa, como rdio e jornais (mais tradicionais), televiso, internet e telefonia
celular etc. esto se tornando fontes de informao importantes e crescentemente utilizadas pelos provedores
privados de servios de Ater e pelos produtores (ALEX et al., 2002; GARFORTH et al., 2003).
foram fechados ou os tcnicos foram pressionados a atender produtores que apoiavam os
governantes locais, com efeitos negativos evidentes para o resultado do trabalho.
J o debate flosfco sobre a privatizao centra-se, de um lado, na conjectura de
que determinadas atividades do governo podem ser executadas mais efcientemente pelas
instituies privadas que operam em mercados privados e, de outro lado, na possibilidade
de que surjam injustias, porque nem todos os pequenos produtores rurais tm acesso a
recursos ou esto organizados para pagar pelos servios privados (que so cobrados por-
que existem custos para chegar a reas remotas ou mesmo porque no h indivduos ou
instituies sufcientes ou capazes de prover tais servios).
A privatizao de instituies pblicas pode frequentemente ser conduzida de forma
relativamente rpida (18 a 24 meses) e pode envolver a cesso da posse total ou substancial e
do controle operacional pelo governo para o setor privado (CONOLLY, 2004). Entretanto, na
maioria dos casos, os governos no privatizaram efetivamente seus servios de extenso
rural, o que implicaria em uma transferncia total de propriedade (geralmente por venda)
das estruturas da organizao governamental a uma entidade privada, que assumiria todos
os custos e receberia todos os lucros (RIVERA; CARY, 1997).
Rivera e Qamar (2003, p.12) alertam que o setor privado ter um papel cada vez mais
importante em sistemas rurais de conhecimento, mas a privatizao total no praticvel,
mesmo para a agricultura comercial. Entretanto, um ambiente de servios privados de Ater
apresenta tendncias: 1) a uma reduo das ligaes entre organizaes e entre produto-
res rurais para a troca de informao agrcola; 2) ao favorecimento da empresa agrcola de
grande escala, em detrimento dos cultivos de escala reduzida; e 3) diminuio da nfase na
informao como bem pblico e ao avano do conhecimento como um produto vendvel.
Os esforos de reforma do setor pblico (que incluem descentralizao, fnanciamen-
to e terceirizao/delegao) e o envolvimento crescente do setor privado e do terceiro
setor (ONGs e organizaes de produtores) tm conduzido emergncia de formas plura-
lsticas de servios de extenso rural (ANDERSON, 2007), conformando relaes de procura
e oferta em um mercado de servios de extenso que, por sua vez, condicionado pelo
ambiente institucional e pelas polticas para a inovao, assim como pela qualidade dos
servios proporcionados (BANCO MUNDIAL, 2006).
A perspectiva global sobre a extenso j no a de um servio unifcado do setor
pblico, mas de uma rede multi-institucional de sustentao do conhecimento e da in-
formao para as populaes rurais. Para Rivera e Alex (2004), a extenso precisa ser vista
como parte de uma agenda mais ampla de desenvolvimento rural. Isso implica que os
governos precisam atuar na defnio e na execuo de uma poltica coerente de extenso
em direo a um sistema pluralista de servios.
A partir do proposto por Alex etal. (2002), possvel organizar, conforme apresentado
na Tabela 1
4
, uma lista de sistemas ou modelos de servios de extenso rural incluindo suas
caractersticas ou origem. A lista apresentada, todavia, no esgota todas as possibilidades
de confgurao de sistemas, sendo apenas uma proposio para o debate.
4
Para conhecer uma apresentao mais detida dos sistemas e modelos de extenso rural, assim como exemplos
adotados em diversos pases, sugere-se consultar Peixoto (2009).
Tabela 1. Lista de sistemas de extenso.
Tipo de servio Origem ou caractersticas
Servio de extenso
nacional geral
Abordagem padro dos servios de extenso prestados pelo setor
pblico, incluindo assistncia tcnica provida gratuitamente para
produtores por todo o Pas
Extenso rural geral a forma tradicional de extenso, baseada em aes ministeriais, que
tem sido dominante nos ltimos 80 anos
Treinamento e visita (T&V) Comeou no fnal dos anos 1960 como parte de uma reforma dos ser-
vios de extenso agrcola geral inefcientes
Campanha de extenso
estratgica (SEC)
metodologia desenvolvida pela Organizao das Naes Unidas para
a Alimentao e a Agricultura (FAO) para sistematicamente incorporar
a participao das pessoas em um programa de extenso nacional
Extenso por instituies
educacionais
adotada especialmente por universidades agrcolas; pode ser a abor-
dagem dominante para uma extenso nacional
Extenso pblica contratada So servios providos por frmas privadas ou ONGs mediante contratos
com o governo
Servio de extenso
dirigido
Abordagem em que se tenta evitar os altos custos recorrentes em
termos de assuntos, clientes, regio ou tempo
Extenso especializada Conduz os esforos para a melhoria da produo de uma commodity
especfca ou de algum aspecto da produo (por exemplo, irrigao,
uso de fertilizantes, manejo forestal, etc.)
Extenso com foco em
projetos
Prioriza a destinao dos recursos da extenso a uma rea defnida por
um perodo de tempo especfco
Extenso por grupo de
cliente selecionado
D nfase a tipos especfcos de produtores, normalmente grupos des-
favorecidos, como pequenos agricultores, mulheres, minorias ou gru-
pos tnicos
Servio de extenso de
produtores
Abordagem que envolve produtores no trabalho de extenso, uti-
lizando seu conhecimento e seus recursos
Animao rural (AR) Foi introduzida na frica francfona, sendo uma estratgia para inter-
romper o padro verticalizado prevalente na maior parte dos progra-
mas de desenvolvimento
Continua...
Tipo de servio Origem ou caractersticas
Extenso participativa Aproveita as prprias capacidades dos produtores para organizar en-
contros grupais, identifcar necessidades e prioridades e planejar ativi-
dades de extenso e utiliza o conhecimento indgena para melhorar os
sistemas de produo
Extenso para
desenvolvimento de
sistemas de produo
Requer uma parceria entre extensionistas, pesquisadores e produtores
locais ou organizaes de produtores
Extenso organizada por
produtores
completamente planejada e administrada por produtores.
Servio de extenso
comercializado
Abordagem que se apoia em servios de extenso comercializa-
dos
Extenso de custo
compartilhado
Pode ser incorporada a qualquer outra abordagem de extenso que
requeira a diviso dos custos entre os produtores
Extenso e assistncia
comercial
Est se tornando mais comum medida que a racionalidade do servio
pblico gratuito de extenso questionada e que produtores desco-
brem que precisam de servios mais especializados dos que os dispo-
nveis pela agncia pblica de extenso
Extenso no agronegcio D suporte aos interesses comerciais de fornecedores de insumos e
compradores de produo que requerem ou se benefciam do provi-
mento de servios de extenso slidos para atender administrao e
produo agrcola
Servio de extenso de
mdia de massa
Ao que apoia outros esforos de extenso ou prov servios de
extenso a uma audincia geral
Mdia de massa Prov servios de informao talhados para uma audincia ampla
Mdia de massa facilitada Relaciona servios de informao de mdia de massa com agentes de
extenso ou extenso de produtores para facilitar a discusso e com-
preenso de temas
Tecnologias de comunicao Permitem s pessoas nas reas rurais interagirem com especialistas
ou fontes especializadas de informao atravs de telefone rural ou
servios de internet, possivelmente institucionalizados em telecentros
para acesso comunitrio
Fonte: adaptado de Alex et al. (2002)
Financiamento dos servios de extenso rural
Alm das formas, modelos ou sistemas de extenso, outro ponto que exige uma dis-
cusso detalhada o fnanciamento dos servios. Um debate sobre a natureza da extenso
privada exige uma compreenso da possibilidade de separar o fnanciamento e a proviso
de atividades da extenso.
Os custos da extenso precisam ser (mais bem) avaliados, face aos retornos econmi-
cos e sociais associados com o seu sucesso. O objetivo dos debates sobre descentralizao
e privatizao dos servios de extenso fazer o investimento pblico em extenso ser
mais efciente, e no elimin-lo. Embora mais estudos sejam necessrios para medir o retor-
no econmico dos investimentos em servios de extenso pblica, as pesquisas realizadas
indicaram, em contraste com algumas desaprovaes constatadas, que a extenso, em
muitos casos, fornece taxas de retorno elevadas e , consequentemente, um investimento
pblico rentvel (RIVERA; CARY, 1997).
O investimento pblico em extenso justifcado quando o pblico em geral se
benefcia mais do que o pblico da extenso, quando o governo pode prover servios mais
baratos ou melhores do que o setor privado, quando os servios de extenso diretamente
facilitam a implantao de outros programas governamentais ou quando o setor privado
no prov os servios necessrios (BAN, 2000 citado por ANDERSON; FEDER, 2003).
Os formuladores de polticas pblicas devem considerar o sistema inteiro de extenso
rural ao planejar alocar fundos ou procurar arranjos de fnanciamento alternativos para o setor
pblico. Tal estratgia exige formas novas de fnanciamento ou cofnanciamento de servios
e, principalmente, exige mecanismos (formao profssional, suporte tcnico, mdia de massa,
monitoramento e avaliao) que aumentem a qualidade dos servios proporcionados pelas
diversas instituies. Vrios pases caminharam na direo da diminuio ou da recuperao
dos custos associados proviso da extenso pblica, particularmente transferindo ao setor
privado a proviso de informao quando considerada um bem privado.
Quando os produtores rurais so confrontados com a deciso de pagar taxas compa-
rveis pela consultoria da agncia pblica ou da iniciativa privada, tipicamente favorecem
o setor privado, que veem como sendo mais tecnicamente competente e competitivo
(MURRAY, 1999). Para Anderson e Feder (2003), a racionalidade econmica de produtores
para pagar por servios de extenso geralmente clara, e a tendncia em direo ao pa-
gamento pelo usurio est bem estabelecida em pases-membros da Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). J em pases em desenvolvimento,
muitos produtores so incapazes ou no desejam pagar por servios, pois eles no veem
exemplos de uma extenso efetiva e responsiva. Outra limitao da extenso privada paga
que, nesses muitos pases, frequentemente h poucos provedores de servios fora do se-
tor pblico. Ademais, poucas instituies pblicas tm incentivos e arranjos institucionais
para encorajar programas pagos.
Alguns autores (ALEX et al., 2002; RIVERA et al., 2001) j propuseram esquemas
de representao da relao entre fontes de fnanciamento e provedores de servios de
extenso. Porm, Anderson (2007) props uma melhor organizao dessas informaes
(Tabela 2), em que no so consideradas necessariamente as fontes primrias dos recursos.
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As ONGs (normalmente fundaes e instituies privadas com objetivos flantrpicos ou
sociais) difcilmente possuem recursos prprios para contratao ou prestao gratuita
e direta dos servios, de modo que dependem de doadores internacionais ou nacionais,
sejam dos setores pblico ou privado.
Destaque-se que as organizaes de produtores rurais nem sempre tm recursos
prprios para oferecer prestao gratuita de servios. No caso das cooperativas agrope-
curias, em geral, o custo desses servios est embutido nas taxas cobradas pelos demais
servios prestados ou nas mensalidades pagas pelos cooperados, mas h cooperativas que
cobram pelo servio.
Ban (2000, p.8, traduo nossa) ponderou que as fontes dos recursos para fnancia-
mento de organizaes da extenso podem ser:
1) Governo mediante imposto pago por contribuintes.
2) Governo mediante cobrana de taxas sobre determinados produtos agrcolas.
3) Companhia comercial que vende insumos aos produtores rurais e/ou que com-
pra seus produtos e que, em seu relacionamento com seus clientes, igualmente
usa a extenso.
4) Associao de produtores rurais que paga os servios de extenso com fundos
arrecadados pela cobrana de suas taxas de mensalidade.
5) Associao de produtores rurais que subvencionada pelo governo.
6) ONG fnanciada por doaes de dentro ou fora do Pas e/ou por companhias
comerciais para fnalidades de responsabilidade social.
7) ONG fnanciada por subsdios ou por contratos com o governo (nacional ou um
patrocinador governamental).
8) Empresa de consultoria que cobra uma taxa dos produtores rurais, que so seus
clientes.
9) Empresa de publicao que vende jornais agrcolas ou outras publicaes aos
produtores rurais.
10) Combinaes diferentes das acima.
Diversas combinaes de fnanciamento so possveis. Por exemplo, um governo
pode pagar os salrios dos tcnicos, e a maioria das despesas operacionais pode ser coberta
pela associao de produtores rurais ou por uma cooperativa (comercialmente orientada),
ou uma companhia fornecedora de insumos pode distribuir um jornal rural a seus clientes.
Estratgias de contratao de servios de extenso demandam muitas abordagens
para a diviso de responsabilidades de fnanciamento, obteno e entrega dos servios,
embora a maioria das reformas dos servios de extenso envolva o fnanciamento pblico
para o fornecimento de servios privados. O fnanciamento pblico para contratao da
extenso promove o desenvolvimento de um mercado pluralista para o sistema de servios
de extenso, a responsabilidade dos clientes e a efcincia nas operaes. Como vantagem
adicional, a contratao feita diretamente por produtores rurais introduz mudanas funda-
mentais nos relacionamentos com os prestadores dos servios (BANCO MUNDIAL, 2006).
No caso brasileiro, sempre se admitiu que o pequeno produtor contratasse opera-
es de crdito rural para aquisio de insumos e equipamentos e para a comercializao
da produo. No entanto, a maioria das pessoas defende que a aquisio do conhecimento
necessrio aplicao correta dessas tecnologias tem de se dar via assistncia tcnica gra-
tuita com o argumento de que garantida na Lei n 8.171, de 1991 (Lei Agrcola), sendo,
portanto, uma obrigao do Estado e que os pequenos produtores (os agricultores fami-
liares) j tm muitos encargos com o pagamento dos demais fatores de produo (inclusive
a mo de obra), no podendo assumir mais um: a Ater paga. A realidade tem demonstrado
que o tabu da Ater paga sentencia o pequeno produtor espera de um servio pblico de
Ater que nunca chega para todos e compromete as contas do Estado com um fnanciamen-
to que ele no tem condies de assumir.
O debate atual sobre os rumos
dos servios de extenso rural
Nos anos 1990 e 2000, a comunidade cientfca e os formuladores de polticas pbli-
cas em pouco ou nada participaram dos debates internacionais sobre a reestruturao dos
servios de Ater no mundo. Apesar da singularidade das caractersticas do meio rural e da
agropecuria brasileiros, h um conjunto signifcativamente rico de experincias em siste-
mas e mtodos de Ater desenvolvidas em diversos pases. O conhecimento das trajetrias
desses servios to importante quanto o dos resultados das experincias internas para a
discusso de estratgias e polticas de fomento aos servios de Ater no Brasil. Como poder
ser visto mais detalhadamente na prxima seo, as mudanas recentes se apoiam em uma
lei federal que regula a Ater para agricultores familiares e na recriao de uma entidade de
carter nacional, com atribuies de repasse de recursos do oramento federal, mas pouca
ou nenhuma discusso sobre as experincias externas foi feita.
O debate sobre os rumos dos sistemas de extenso rural no mundo um tanto re-
cente e tem se concentrado no mbito do Frum Global para Servios de Assessoria Rural
(Global Forum for Rural Advisory Services GFRAS). Criado em janeiro de 2010, o GFRAS
originou-se das discusses em mbito internacional travadas nos encontros anuais reali-
zados a partir de 1995, que fcaram conhecidos como Iniciativa de Neuchtel (Neuchtel
Initiative), na Sua. No princpio, a Iniciativa envolvia 23 agncias bilaterais ou multilaterais
e organizaes europeias
5
, mas, em 2005, passou a trabalhar mais proximamente a outras
entidades. Em 2009, o grupo deliberou pela criao do GFRAS, que est sediado na Swiss
Association for the Development of Agriculture and Rural Areas (Agridea) em Lindau, Sua
(DIESEL, 2012).
Na agenda de desenvolvimento global, o GFRAS tem como misso proporcionar um
espao para a defesa e liderana de variados interessados em servios de consultoria rural
pluralistas e dirigidos pela demanda e desempenha um papel catalisador, promovendo e
estimulando interaes polticas nos mbitos global, regionais e nacionais. Doze entidades
regionais
6
participam do GFRAS, representando todas as regies do mundo.
Para o GFRAS, atualmente, ainda existem muitos desafos para o desenvolvimento
rural e da agricultura (com os quais os servios de extenso rural tm de lidar) que incluem
as mudanas climticas, as incertezas dos mercados e a volatilidade dos preos dos alimen-
tos, a reduo da disponibilidade dos recursos naturais e a degradao ambiental (GLOBAL
FORUM FOR RURAL ADVISORY SERVICES, 2012a).
Dentre as recomendaes do 3 Encontro Anual do GFRAS, realizado de 26 a 28 de
setembro de 2012, em Manila, Filipinas, est a de investir no desenvolvimento de capaci-
dades em 3 nveis: 1) individual investir nos agentes de extenso em aspectos tcnicos
e gerenciais; 2) organizacional investir nas organizaes pblicas e privadas envolvidas
no desenvolvimento rural (inclusive as dos produtores) e em suas respectivas redes em
aspectos relacionados a gerenciamento estratgico, capacidade operacional, recursos hu-
manos e fnanceiros e gesto do conhecimento e da informao; e 3) ambiental manter o
5
Austrian Development Agency (ADA), Agence Franaise de Dveloppement (AFD), Department for International
Development (DFID), European Commission (DG Development), Food and Agriculture Organization of the
United Nations (FAO), Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit mbH (GTZ), International Fund
for Agricultural Development (IFAD), Ministry of Foreign Affairs of Denmark, Swiss Agency for Development and
Cooperation (SDC), Swedish International Development Cooperation Agency (Sida), US Agency for International
Development (USAID), World Bank, Swiss Centre for Agricultural Extension and Rural Development (Agridea),
Centre de Coopration Internationale en Recherche Agronomique pour le Dveloppement (Cirad), Technical
Centre for Agricultural and Rural Cooperation ACP-EU (CTA), Danish Agricultural Advisory Centre, Danish Institute
for International Studies (DIIS), Institut de Recherches et dApplications des Mthodes de Dveloppement (IRAM),
International Support Group (ISG), Inter-Rseaux Dveloppement Rural, Natural Resources Institute, Overseas
Development Institute (ODI) e University of Natural Resources and Applied Life Sciences (Vienna).
6
As entidades regionais e os respectivos anos de fundao so: African Forum for Agricultural Advisory Services
(Afaas, 2004), Rseau des Services de Conseil Agricole et Rural dAfrique de lOuest et du Centre (Rescar-AOC,
2010), Asia Pacifc Island Rural Advisory Services (Apiras, 2011), Agricultural Extension in South Asia (Aesa, 2011),
Pacifc Islands Rural Advisory Services Network (Piras, 2005), Red Latinoamericana de Servicios de Extensin Rural
(Relaser, 2010), Caribbean Agricultural Extension Providers Network (CAEPNet, 2012), European Forum for Farm
and Rural Advisory Services (Eufras, 2013), Australasia-Pacifc Extension Network (Apen, 1993), Central Asia and
Caucasus Countries Network for Rural Advisory Services (Cacc), International Academy for Agricultural Advisory
Services and Home Economics (IALB, 1961) e National Institute of Food and Agriculture (NIFA/USDA, 1994).
compromisso poltico e o respeito s leis e marcos regulatrios, economia, aos processos
de alocao dos recursos pblicos, s estruturas de poder e governana, aos incentivos e s
normas sociais (SULAIMAN V; DAVIS, 2012).
Um importante documento referencial produzido pelo GFRAS foi um guia voltado
para aspectos tericos e metodolgicos de uma avaliao mais abrangente, confvel,
rigorosa e til das aes e resultados da extenso rural. Conforme o GFRAS, as decises
precisam ser tomadas com base na anlise das necessidades dos usurios dos servios de
extenso e dos recursos disponveis e na concepo do que aceitvel para os diferentes
envolvidos. No h um modelo de avaliao, dada a grande diversidade de envolvidos, mas
o guia destaca a importncia de se manter a confana e o engajamento de avaliadores e
extensionistas (CHRISTOPLOS etal., 2012).
Segundo Christoplos, Sandison e Chipeta, autores do guia, a avaliao no um
fm em si, mas apenas um entre vrios meios de atingir os objetivos de segurana ali-
mentar, sustentabilidade, alimentos mais baratos e melhor gesto dos recursos naturais
(CHRISTOPLOS etal., 2012). Atualmente, a maior parte das avaliaes da extenso se con-
centra em descobrir se ela est sendo bem executada em termos da qualidade e do im-
pacto de uma dada forma de interveno em relao s abordagens alternativas ou usuais
de extenso. H, no entanto, uma necessidade de demonstrar se a extenso rural de fato
necessria, se deveria ser parte de um portflio de aes, ou se os recursos poderiam ser
mais bem empregados em educao bsica, infraestrutura ou proviso de insumos.
O monitoramento e a avaliao so importantes num modelo de extenso dirigida
pela demanda, baseada em abordagens participativas e planejada de baixo para cima
para promover a transparncia e prestao de contas (accountability). As organizaes dos
produtores so importantes nesse processo. A forma de fnanciamento dos servios pode
incentivar os prestadores a se preocuparem em atingir os resultados e dar-lhes visibilidade
como forma de promover sua prpria subsistncia econmica (GLOBAL FORUM FOR RURAL
ADVISORY SERVICES, 2012b).
O pluralismo e a orientao pela demanda foram reafrmados como princpios es-
senciais para uma contribuio efetiva dos servios de extenso apropriada diversidade
de situaes do meio rural durante o 4 Encontro Anual do GFRAS, realizado de 24 a 26 de
setembro de 2013 em Berlim, Alemanha, cujo tema foi O Papel do Setor Privado e das Or-
ganizaes de Produtores Rurais nos Servios de Consultoria Rural. Para o GFRAS, os papis
do setor privado e das organizaes dos produtores na proviso de servios de extenso
ainda no esto sufcientemente estudados. No obstante, o GFRAS avalia que, se forem
concedidos incentivos, os servios privados pagos podem ser apropriados, inclusive para
produtores mais pobres (BIRNER, 2013).
Segundo os participantes do 4 Encontro, as organizaes dos produtores so cru-
ciais, tanto na expresso da demanda (pois participam na formulao das polticas e no
processo de monitoramento e avaliao dos servios) quanto na oferta de servios de
extenso adequados s reais necessidades (pois tanto cofnanciam quanto prestam os
servios). Recomendam-se s organizaes: 1) aumentar suas capacidades de boa gover-
nana, gesto organizacional e coordenao com as instncias federais; 2) desenvolver
mecanismos sustentveis de fnanciamento dos servios, como servios embutidos em
outras operaes, cofnanciamento e cobrana de taxas; 3) considerar a importncia do
seu papel na prestao dos servios; e 4) intensifcar as parcerias com outros atores do
sistema de inovao agrcola. Para os participantes do Encontro, os prestadores de servios
privados de extenso tm as vantagens de serem rpidos e fexveis e oferecerem material
de alta qualidade, se benefciando de recursos fnanceiros do setor privado em um ambien-
te de competitividade. Entretanto, podem negligenciar certos interesses dos produtores.
Portanto, lhes recomendado: 1) aderir a princpios de responsabilidade social corporativa;
2) engajar-se em parcerias pblico-privadas, evitando o uso exclusivo de fundos pblicos
ou de doadores privados para fnanciar seus servios; 3) utilizar as estruturas existentes e
apoiar as iniciativas locais; 4) aumentar a transparncia; e 5) elaborar e compartilhar estra-
tgias de servios com boa relao custo-benefcio.
A nica vez em que dados sobre a extenso no mundo foram coletados foi em 1988
pela Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO) (SWANSON
etal., 1990 citados por SWANSON; DAVIS, 2014). Mais recentemente, o International Food
Policy Research Institute (IFPRI), trabalhando em colaborao com a University of Illinois
(UIUC), a FAO e o GFRAS, desenvolveu o banco de dados para o Estudo da Extenso no Mun-
do (Worldwide Extension Study
7
) como parte do conhecimento do status da Ater mundial
no perodo 2009-2013. Foram enviados questionrios fechados a atores de extenso no
mundo todo por meio de contatos pessoais, listas de provedores de extenso e buscas na
internet. Alm da histria dos servios de Ater em cada pas, foram levantadas informaes
sobre o ambiente institucional, os maiores prestadores de servios de todos os setores, o
treinamento para a extenso e o uso de tecnologias de informao e comunicao (TIC),
recursos e referncias. Assim, construiu-se um quadro geral dos servios de extenso no
mundo dividido por regio e por pas, embora os pesquisadores tenham relatado muitos
problemas na obteno das informaes; portanto, a sua coleta para o estudo ainda est
em andamento. Entretanto, o Estudo no se prope a analisar o impacto das aes de Ater
no desenvolvimento rural e no crescimento da produo agrcola.
7
O Estudo ainda contou com a participao do Instituto Inter-Americano para Cooperao Agrcola (Iica), o Danish
Agricultural Advisory Services (Daas) e o French Agricultural Research Centre for International Development
(Cirad) e o fnanciamento da United States Agency for International Development (USAID). Os resultados do
Estudo podem ser acessados em: <http://www.worldwide-extension.org/>.
Para se ter uma ideia dos nmeros, pases da sia, particularmente das regies leste,
sudeste e sul, possuem os maiores sistemas de extenso do mundo. Os dados estatsticos
so baseados nos bancos de dados da FAO e do Banco Mundial. Segundo o Estudo, a China
tem mais de 610 mil extensionistas, a ndia tem mais de 90 mil, e a Indonsia tem aproxima-
damente 54 mil (SWANSON; DAVIS, 2014)
8
. Dividindo-se o nmero de extensionistas pela
populao rural
9
, tm-se 1/1.170 na China, 1/9.656 na ndia e 1/4.487 na Indonsia. Como
ser visto na prxima seo, o Brasil tem 12.435 tcnicos extensionistas que so servidores
das Ematers (PETTAN, 2010). No entanto, arriscado fazer qualquer comparao com os
pases citados, pois o nmero total de tcnicos que atuam na assistncia tcnica no Brasil
certamente muito superior, devendo ser considerados os tcnicos que trabalham em
prefeituras municipais, ONGs, empresas privadas de Ater, cooperativas de crdito ou de
produo agropecuria, instituies de ensino e pesquisa (escolas agrotcnicas e universi-
dades), agroindstrias, revendas agropecurias, outros rgos pblicos e servios como o
Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar) e o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas (Sebrae). Infelizmente, ainda no existem dados que dimensionem o
contingente total de tcnicos que atuam no campo no Brasil.
Refexes sobre os rumos dos servios
de extenso rural no Brasil
Diversos trabalhos analisaram a histria das aes de extenso rural no Brasil desde
seus primrdios, no sculo 19, passando pela institucionalizao dos servios, nas dcadas
de 1950 e 1960, com a constituio das associaes de crdito e assistncia rural (Acars
10
),
coordenadas pela Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural (ABCAR). Na segunda
metade da dcada de 1970, a estrutura dessas associaes foi absorvida por cada gover-
no estadual, dando origem s empresas estaduais de assistncia tcnica e extenso rural
(Ematers), sendo a ABCAR, em 1974, absorvida pelo Ministrio da Agricultura, tornando-
se a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater), que, junto s
entidades pblicas estaduais, conformava o Sistema Brasileiro de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (Sibrater) (PEIXOTO, 2009; PETTAN, 2010). O Sistema, portanto, embora
coordenado nacionalmente, j nasceu com certo grau de descentralizao, uma vez que as
8
O Estudo no informa se tais nmeros correspondem somente a extensionistas pblicos, ou publicamente
fnanciados, ou se incluem tambm o contingente de tcnicos que atuam pelo setor privado.
9
Calculada com base na tabela constante do Relatrio sobre a situao da populao mundial 2011 do Fundo de
Populao das Naes Unidas (2011).
10
Antes da criao das Acars, embrio das entidades estaduais hoje ainda existentes, houve muitas tentativas de
instituio de servios de Ater ao longo da primeira metade do sculo 20, mas existem poucos relatos e registros
histricos ou ofciais dessas iniciativas (PEIXOTO, 2009; PETTAN, 2010).
entidades estaduais atuam por meio de escritrios locais (municipais). No modelo brasilei-
ro, entretanto, as prefeituras no foram envolvidas no Sibrater.
O Sibrater cumpriu um papel de signifcativa importncia na modernizao da
agricultura brasileira pela associao do crdito rural s inovaes importadas ou geradas
pela pesquisa agropecuria. Entretanto, os servios pblicos de extenso no estiveram
imunes s mudanas conjunturais e aos problemas analisados nas duas primeiras partes
deste captulo.
Nos anos 1980, os complexos agroindustriais j estavam consolidados, e um con-
tingente signifcativo de produtores, que j havia se integrado s cadeias produtivas,
recebia cada vez mais frequentemente assistncia tcnica associada venda de insumos e
equipamentos ou compra de produtos agropecurios pelas agroindstrias processado-
ras, sobretudo no Centro-Sul do Pas. As restries fscais e a diminuio da participao
do crdito rural na determinao do ritmo da adoo de inovaes agrcolas agravaram
ainda mais a crise da extenso pblica, cuja capacidade de atuao, alcance e resultados j
vinham sendo duramente questionados.
Apesar de, na Constituio Federal de 1988, a assistncia tcnica e a extenso rural
terem sido previstas entre as prioridades da poltica agrcola, a Embrater foi extinta em
1990
11
, acarretando a desarticulao do Sibrater na dcada seguinte, uma vez que as en-
tidades estaduais, em sua maioria, dependiam fortemente de verbas federais (em alguns
casos, at 90% de seus oramentos).
Um ano depois, a Lei n 8.171, de 17 de janeiro de 1991 (Lei Agrcola), procurou
regulamentar os dispositivos constitucionais relativos ao planejamento e implantao da
poltica agrcola, entre eles a Ater. Entretanto, o captulo que trata do tema na Lei Agrcola
bem sucinto, no qual se destaca a disposio de que o Poder Pblico manter servio
ofcial de assistncia tcnica e extenso rural, sem paralelismo na rea governamental
ou privada, de carter educativo, garantindo atendimento gratuito aos pequenos
produtores e suas formas associativas [...] (BRASIL, 1991, art. 17, grifo nosso). Como o
artigo no faz referncia instncia de governo, por poder pblico se poderia entender
os governos federal, estaduais ou mesmo municipais. Na prtica, subentendeu-se que a
instncia federativa responsvel pelo servio ofcial mencionado na Lei Agrcola seriam os
estados. Entretanto, o termo sem paralelismo signifcou tambm a perda da oportunidade
de atribuir tambm aos municpios a responsabilidade pela prestao de servios de Ater
11
Na edio de 5 de abril de 1989, a Revista Veja noticiava que a Embrater era uma estatal com 350 servidores,
mas com um oramento de 186 milhes de cruzados novos que, corrigidos pelo INPC at fevereiro de 2014,
somariam 990 milhes de reais ( CUSTA..., 1989). No entanto, a Revista no informava que esses recursos
eram repassados s Ematers nos estados, dando a impresso de que a Embrater seria uma estatal com gastos
elevados e inexplicveis e, portanto, dispensvel.
e, assim, de forma conjugada com as Ematers, melhor atender pelo menos aos pequenos
produtores rurais. No obstante, na prtica, no havia como impedir (e foi bom que assim
tenha sido) que outras organizaes pblicas ou privadas oferecessem, paralelamente s
Ematers, servios de Ater.
Ainda no incio dos anos 1990, a criao da Associao Brasileira das Entidades
Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Asbraer), a delegao do papel de co-
ordenao do Sibrater Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), ainda
em 1990, e a criao do Departamento de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Dater) na
estrutura da Secretaria de Desenvolvimento Rural (SDR) do ento Ministrio da Agricultura,
Abastecimento e Reforma Agrria (Maara), em 1994, foram insufcientes para reorganizar
o Sistema, que continuou em crise, sobretudo por desinteresse poltico ou incapacidade
econmica dos governos estaduais em investir nos servios ofciais. Os resultados foram o
sucateamento das estruturas, a defasagem dos salrios e os extensionistas desestimulados.
A instituio, em 1996, do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Fa-
miliar (Pronaf ), por privilegiar o pblico-alvo principal das Ematers, forneceu um alento s
entidades estaduais e s ONGs (que tambm prestavam servios de Ater e compuseram o
emergente terceiro setor) por sinalizar para a destinao de recursos para os agricultores
familiares
12
. Entretanto, os recursos destinados especifcamente aos servios de Ater conti-
nuaram escassos, e o alcance dos servios manteve-se muito limitado.
No incio dos anos 2000, tanto o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA,
pelo Decreto n 3.338, de 14 de janeiro de 2000) quanto o Ministrio da Agricultura
e Abastecimento (MAA, pelo Decreto n 3.527, de 28 de junho de 2000) acumulavam
atribuies relativas Ater. Pouco depois, o Decreto n 4.629, de 21 de maro de 2003,
manteve a atribuio da Secretaria de Apoio Rural e Cooperativismo (Sarc, substituta da
SDR no agora Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Mapa) de coordenar
o Sibrater, atravs do Departamento de Infra-Estrutura e Extenso Rural (Dier), substituto
do Dater. Contraditoriamente, o Decreto n 4.739, de 13 de junho de 2003, transferiu as
competncias relativas Ater para o MDA, sem formalmente retir-las do Dier. Assim, o
Mapa, que, nos anos anteriores, quase nada havia feito para recuperar o Sibrater (apesar
das suas atribuies legais), foi perdendo para o MDA esse espao poltico de atuao. O
Decreto n 5.033, de 5 de abril de 2004, concluiu esse processo, com a recriao do Dater,
agora na estrutura da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF/MDA). Esse mesmo decreto
12
A Resoluo n 95, de 20 de novembro de 1996, do Conselho Diretor do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (Incra), criou o Projeto Lumiar, de assistncia tcnica aos assentamentos rurais, executada por
ONGs e pelas entidades estaduais de Ater. O Projeto Lumiar, que chegou a ter 1.300 tcnicos contratados, foi
extinto em junho de 2000, aps denncias de desvio de recursos pblicos para os movimentos sociais.
deu tambm Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA/MDA) atribuies de apoiar a
Ater, mas nos assentamentos de reforma agrria
13
(PEIXOTO, 2009).
Em maio de 2004, aps processos de consultas e debates iniciados em 2003 junto a
segmentos organizados vinculados agricultura familiar, o MDA lanou uma nova
14
Poltica
Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pnater), embora sem uma base normati-
va, a qual defniu ainda as diretrizes para elaborao do Programa Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Pronater), cuja primeira verso foi publicada em 1 de maro de
2005. Conforme Peixoto (2009, p.41, grifo do autor), a Pnater
15

[...] incorpora a viso inovadora de que os servios de Ater devem ser caracterizados por
uma pluralidade de formas institucionais. Entre as inovaes da Pnater est defnio de
que a nova Ater dever organizar-se na forma de um Sistema Nacional Descentralizado de
Ater Pblica, do qual participem entidades estatais e no estatais.
Os recursos previstos no oramento da Unio para aplicao em aes de Ater esta-
vam dispersos em diversas aes oramentrias, de responsabilidade de rgos de vrios
ministrios
16
. Os recursos disponibilizados a partir da elaborao da Pnater, embora cres-
centes, foram ainda muito poucos para fazer frente aos enormes desafos de reestruturao
do Sibrater
17
. Na Figura 1, apresenta-se a evoluo dos recursos previstos para cada safra,
entre 2001 e 2010.
Esse crescimento signifcativo dos recursos federais destinados aos servios de
extenso observado sobretudo se se considerar que os governos estaduais despendem
anualmente valores que somados totalizam entre R$ 1,2 bilho e R$ 1,7 bilho. Pelos nme-
13
Substituindo o Projeto Lumiar, em maio de 2004, o Incra criou o Programa de Assessoria Tcnica, Social e
Ambiental Reforma Agrria (Ates).
14
O Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS), cujo funcionamento era ento regulado
pelo Decreto n 3.992, de 30 de outubro de 2001, aprovou a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural para a Agricultura Familiar por meio da Resoluo n 26, de 28 de novembro de 2001. Essa poltica, apesar
de ser a primeira instituda por um instrumento normativo, no chegou a ser implementada (PEIXOTO, 2009).
15
Pela estratgia de implantao da Pnater, os estados deveriam elaborar planos/programas estaduais de Ater,
condio para recebimento dos recursos do Pronater. Muito poucos, no entanto, elaboraram seus documentos (o
Rio de Janeiro foi um deles, tendo elaborado o seu Programa Estadual de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Peater-RJ), e essa condio para recebimento dos recursos no foi exigida pelo Ministrio.
16
O estudo da evoluo dos valores de execuo de aes oramentrias que preveem servios de assistncia
tcnica ou extenso rural em anos recentes ainda est por ser feito. H, no entanto, complicadores devido ao fato
de que, em algumas aes oramentrias, tais servios no so as nicas atividades fnanciadas, sendo difcil
separ-las das demais atividades previstas em cada ao.
17
O Sibrater no chegou a ser institudo ou regulado por lei. Inicialmente, ele apenas foi mencionado na lei que
autorizou a criao da Embrater. Quando essa foi extinta, no foi feita meno extino do Sistema, que
continuou a ser referenciado na legislao que organiza o Mapa e o MDA (PEIXOTO, 2009).
Figura 1. Evoluo dos recursos destinados a aes de Ater no oramento da Unio.
Fonte: adaptado de Pettan (2010).
ros apresentados por Soares (2007)
18
, as associadas da Asbraer atenderam 3.687 municpios
em 2002 e 4.295 municpios
19
em 2006 (Figura 2). Entretanto, se se assumir que, em 2010,
os estados gastaram R$ 1,7 bilho e o governo federal gastou R$ 626 milhes, tm-se
R$ 2,326 bilhes que, divididos pelos 4.596 municpios supostamente atendidos no mes-
mo ano, resultam em um montante de gasto de R$ 506 mil por ano em cada municpio.
Considerando que esse no o valor despendido na efetiva prestao do servio (pois
h gastos administrativos e com a manuteno da infraestrutura), o valor ainda muito
baixo e absolutamente insufciente para que a Ater ofcial atenda a todos os agricultores
familiares de cada municpio.
Conforme Soares (2007), o nmero de funcionrios das entidades associadas
Asbraer teria saltado de 20.599 em 2002 para 26.877 em 2006, dos quais cerca de 16 mil
seriam tcnicos. No entanto, Pettan (2010) apontou que, em junho de 2009, havia 12.435
tcnicos (sendo 6.792 de nvel superior e 5.643 de nvel mdio), poca em que, o nmero
ideal de extensionistas seria de 35 mil (ENTREVISTA, 2011), includos a profssionais de
diversas formaes.
Soares (2007) destacou ainda o problema dos baixos salrios mdios iniciais percebi-
dos poca pelos extensionistas: R$ 989 (nvel mdio) e R$ 1.749 (nvel superior), quando
18
Nesse contexto, destaca-se a constituio, em outubro de 2007, da Frente Parlamentar Mista pela Extenso Rural,
que contou com 220 deputados e 14 senadores. Relanada em 2012, a Frente Parlamentar da Assistncia Tcnica
e Extenso Rural contava com 171 deputados integrantes.
19
Esse nmero corresponde a 77% do total de municpios brasileiros (5.570), conforme o IBGE (2014).
Figura 3. Evoluo do pblico atendido pelas associadas da Asbraer.
Fonte: Pesquisa Perfl das Associadas Asbraer (2007 citado por SOARES, 2007).
Figura 2. Nmero de municpios com a presena das associadas da Asbraer.
Fonte: Pesquisa Perfl das Associadas Asbraer (2007 citado por SOARES, 2007).
o salrio mdio dos profssionais de nvel superior era de R$ 2.188. As baixas remuneraes
so um problema crnico no sistema pblico de Ater, com resultados evidentemente nega-
tivos sobre a motivao, o tempo de permanncia na carreira e o desempenho dos tcnicos
extensionistas. certamente um desafo a ser superado pelos governantes estaduais.
Ainda conforme Soares (2007), o nmero de agricultores familiares atendidos teria
subido de 1,8 milho para 2,28 milhes entre 2002 e 2006. Adicionalmente, 208 mil mdios
e grandes produtores teriam recebido assistncia tcnica (Figura 3). Pettan (2010) contabili-
zou 15,79 milhes de atendimentos entre 2003 e 2009, mas destacou que, somente a partir
2010, o MDA comeou a registrar o CPF dos atendidos pelos servios de Ater. Antes disso,
os dados no eram confveis, pois poderiam registrar como atendimentos nicos os que,
na verdade, eram repetidos.
Em geral, nessas estatsticas, considera-se atendido o produtor que recebeu visita
tcnica ou participou de alguma atividade grupal promovida pelo servio de Ater ao me-
nos uma vez no ano. Obviamente, um nico atendimento insufciente para que sejam
atingidos os objetivos esperados pelos produtores. Talvez, por essa razo, a anlise dos
dados do Censo Agropecurio de 2006 (divulgado somente em 2009), realizada por Vieira
Filho (2010), tenha demonstrado que, no ano do Censo, 78% dos estabelecimentos rurais
declararam no ter tido nenhum tipo de orientao tcnica e 13% declararam ter tido uma
orientao tcnica apenas ocasional (Figura 4).
Figura 4. Respostas dos dirigentes de estabelecimentos agropecurios quando perguntados sobre o
recebimento de orientao tcnica (2006).
Fonte: Censo Agropecurio de 2006 (IBGE, 2009b citado por VIEIRA FILHO, 2010).
O prprio Plano Safra da Agricultura Familiar 2009/2010, divulgado pelo MDA (BRA-
SIL, 2009), sinalizava que estariam sendo atendidos pelos servios de Ater, em 2010, 1,2
milho (ou 27,4%) dos 4,36 milhes de agricultores familiares detectados pelo Censo Agro-
pecurio de 2006. Isso mostra que, a despeito do aumento de produtividade alcanado por
alguns setores do agronegcio nas duas dcadas passadas, ainda h um amplo conjunto,
sobretudo de agricultores familiares, que no tm tido acesso adequado s inovaes
geradas pela pesquisa (entre outros fatores, por falta de assistncia tcnica). O Censo j
apontava, portanto, os enormes desafos a serem superados para se atingir a universaliza-
o do acesso a servios de Ater
20
.
Essa disparidade entre os dados registrados pelo Censo e outras fontes sugere a
importncia de no se limitar os indicadores de resultados dos servios de Ater ao volume
de recursos despendidos, ao nmero de municpios onde os servios esto presentes ou ao
nmero de produtores atendidos. Urge adotar novos indicadores de resultados (e defnir as
respectivas metas) que levem em considerao os objetivos de melhoria da gesto tcnica,
administrativa e social e o aumento da produtividade, da sustentabilidade da renda e do
bem-estar do produtor. Tambm devem ser adotados mecanismos de monitoramento e
avaliao de resultados que incluam a participao dos prprios interessados e demais
stakeholders. Alm disso, a comunicao dos dados e informaes obtidos sociedade
fundamental para assegurar, a longo prazo, a continuidade e a sustentao fnanceira dos
servios, sejam pblicos ou privados (se fnanciados publicamente). A discusso sobre in-
dicadores de Ater vem sendo feita h alguns anos
21
e tem evoludo, mas ainda necessita de
aprimoramento e melhor accountability. Esse, como visto na seo anterior deste captulo,
um dos temas tratados pelo GFRAS.
A difculdade do MDA de aplicar os recursos oramentrios apenas por meio de
convnios com as entidades estaduais e ONGs prestadoras de servios de extenso levou
a presidncia da Repblica a apresentar ao Congresso Nacional, em 2009, em regime de
urgncia constitucional
22
, um projeto de lei para instituir a Pnater em bases legais. A Lei
n 12.188, de 11 de janeiro de 2010, que fcou conhecida como Lei Geral da Ater (BRASIL,
2010), incluiu, no mundo jurdico, a agora denominada Poltica Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrria (Pnater) e o
Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar e na
20
O prximo Censo Agropecurio est previsto para ser realizado em 2015. possvel e at provvel que o nmero
de produtores atendidos pelo Sibrater tenha aumentado em relao ao Censo de 2006. Reitera-se, no entanto,
que a frequncia e qualidade desse atendimento, assim como os resultados, so ainda desconhecidos.
21
A prpria Asbraer organizou, em 18 de outubro de 2007, um seminrio sobre indicadores de resultados de assistncia
tcnica e extenso rural durante a Conferncia Latino-Americana sobre Meio Ambiente e Responsabilidade Social
(Ecolatina).
22
Conforme o artigo 64 da Constituio Federal (BRASIL, 1988), o presidente da Repblica poder solicitar urgncia
para apreciao de projetos de sua iniciativa. Se a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem
sobre a proposio, em at 45 dias, sobrestar-se-o todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa,
com exceo das que tenham prazo constitucional determinado. Portanto, similarmente s medidas provisrias,
a tramitao em urgncia constitucional tambm implica menor tempo para a discusso da proposio, tanto pela
sociedade quanto pelo Congresso Nacional.
Reforma Agrria
23
(Pronater). Foi alterada ainda a Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993,
conhecida como Lei das Licitaes, para dispensar do processo licitatrio a contratao de
instituio ou organizao, pblica ou privada, com ou sem fns lucrativos, para a prestao
de servios de assistncia tcnica e extenso rural no mbito do Pronater (BRASIL, 2004).
No lugar da licitao, a Lei passou a estabelecer critrios de credenciamento e contratao
por meio de chamada pblica das entidades executoras do Pronater.
Em seu artigo 1, a Lei Geral da Ater (BRASIL, 2010) prioriza a destinao dos recursos
fnanceiros do oramento federal para as entidades e os rgos pblicos e ofciais de Ater,
reforando, assim, as entidades estaduais que tradicionalmente compuseram o Sibrater
desde sua origem, nos anos 1950 e 1960. Institui ainda, como benefcirios
24
, os produ-
tores rurais que se enquadram nos termos da Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006, que
estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e
Empreendimentos Familiares Rurais (BRASIL, 2006).
Com um texto muito mais sucinto do que o da Pnater lanada em 2004, a Pnater
aprovada em 2010 tem como princpios o desenvolvimento rural sustentvel; a gratuidade,
qualidade e acessibilidade aos servios; a adoo de mtodos participativos; a adoo de
princpios da agricultura de base ecolgica; a equidade de gnero, gerao, raa e etnia;
e a segurana alimentar. Alm dos objetivos e relao de benefcirios, a Lei apresenta
um captulo sobre o Pronater, cujo texto tambm bem mais simples do que o da verso
antecessora, de 2005. Merece destaque o captulo que dispe sobre o acompanhamento,
controle, fscalizao e avaliao dos resultados da execuo do Pronater
25
. Trata-se de
preocupao louvvel e raramente vista na legislao ordinria que disciplina a instituio
de polticas pblicas. A Lei Geral de Ater prev que os contratos e todas as demais aes
do Pronater sero objeto de controle e acompanhamento por sistema eletrnico. Para dar
cumprimento a essa disposio, o MDA instituiu, ento, o Sistema Informatizado de Ater
(Siater). No obstante o pargrafo nico do artigo 21 da Lei (BRASIL, 2010) determinar que
os dados e informaes contidos no sistema eletrnico devero ser plenamente acessveis
23
Em funo da aprovao do Pronater nesses novos termos, o Incra extinguiu o seu Programa de Assessoria
Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria (Programa Ates) em 2010, conforme sua Portaria n 581, de 20 de
setembro de 2010.
24
Benefcirios so defnidos como agricultores familiares, silvicultores, aquicultores, extrativistas e pescadores (que
no detenham rea maior do que 4 mdulos fscais) e indgenas. Todos devem utilizar predominantemente mo
de obra da prpria famlia nas atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento, dirigir seu
estabelecimento ou empreendimento com sua famlia e ter percentual mnimo da renda familiar originada de
atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma defnida pelo poder executivo.
25
Pela Lei Geral da Ater, o Pronater deve ser elaborado pelo MDA tendo por base as deliberaes da Conferncia
Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (CNATER), coordenada pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf). A 1 CNATER foi realizada entre 23 e 26 de abril de 2012, em
Braslia, DF.
a qualquer cidado por meio da Internet, a nica informao disponibilizada a relao de
entidades credenciadas
26
.
O montante de recursos destinados s aes de Ater tem crescido signifcativamente
nos ltimos anos, mas no foram encontrados estudos que apontem qual o volume de
recursos necessrios para que se atinja a universalizao do acesso dos agricultores fami-
liares mais pobres aos servios de extenso rural. Cumpre destacar, no entanto, que, alm
do volume de recursos, h outros problemas a serem enfrentados pelo governo federal
na implantao do Pronater. Parte deles foi abordada na cuidadosa e reveladora auditoria
operacional realizada entre 15 de outubro e 14 de dezembro de 2012 pelo Tribunal de
Contas da Unio (TCU) cuja fnalidade foi verifcar se a estratgia de implementao dos
servios de Ater estava consistente com os objetivos pretendidos no Plano Brasil Sem Mi-
sria (PBSM) e se atendia aos princpios estabelecidos na Pnater. Segundo notcia publicada
pelo TCU (BRASIL, 2013c),
De acordo com o relatrio, o MDA tem conseguido avanos na coordenao dos servios
de Ater, mas ainda enfrenta desafos signifcativos para o aperfeioamento das atividades.
As entidades contratadas para prestar a assistncia, por exemplo, apresentam difculda-
des para manter a continuidade dos servios devido ao curto prazo dos contratos.
O incremento da Ater tambm exige maior estruturao do Ministrio, segundo a avalia-
o da auditoria. O acompanhamento feito pelo MDA sofre com difculdades operacionais,
na gesto e na avaliao dos contratos. O relatrio destaca o tamanho da equipe de fsca-
lizao, considerada reduzida, e a falta de uniformidade, de mtodos e de procedimentos.
Os profssionais ainda tm difculdade de acesso s localidades atendidas devido falta
de equipamentos, instalaes fsicas, motoristas e veculo apropriado.
Entre as medidas recomendadas, est a busca de benefcirios que no esto no Cadastro
nico ou que no possuem a Declarao de Adaptao ao Programa Nacional de Fortaleci-
mento da Agricultura Familiar, para que os excludos dos programas governamentais passem
a ser includos e a receber os benefcios a que tm direito. Como mais de 60% das famlias
entrevistadas no dispem de gua sufciente para consumo humano, o TCU recomendou
que aes de Ater sejam articuladas com outras relacionadas a fornecimento de gua.
Pouco antes da auditoria do TCU, durante a Conferncia Rio+20, em 2012, a presiden-
te Dilma Roussef anunciou a disposio de recriar uma entidade nacional de coordenao
da extenso rural no Brasil. Ao longo daquele ano, aps intensos debates e disputas que
envolveram o MDA, o Mapa, a Embrapa e instituies representantes de produtores e tra-
balhadores rurais, das entidades estaduais de Ater, dos extensionistas rurais, entre outras,
o governo federal enviou projeto de lei ao Congresso, novamente em regime de urgncia
26
Na internet, o link <http://sistemas.mda.gov.br/sys/siater/public> d acesso relao de entidades credenciadas
(com respectivo CNPJ, unidade da Federao, nmero de registro e situao do credenciamento) que, em maro
de 2014, informava existirem 838 registros. Como h vrios casos de uma mesma entidade registrada em mais de
um estado, o nmero total de entidades inferior ao de registros. Entretanto, mais nenhum dado disponibilizado.
constitucional, para a criao de uma agncia (no uma agncia reguladora) com o status
de um servio social autnomo (pessoa jurdica de direito privado sem fns lucrativos, de
interesse coletivo e de utilidade pblica) nos moldes das entidades do Sistema S (Senai,
Senar, Senac, etc.)
27
. A resultante Lei n 12.897, de 18 de dezembro de 2013, autorizou o Po-
der Executivo federal a instituir a Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Anater), que ter como competncias promover, coordenar e implantar programas de Ater
voltados prioritariamente para agricultores familiares (conforme defnidos na Lei n 11.326,
de 2006) e mdios produtores rurais (que seriam 810 mil, conforme o Censo Agropecurio
de 2006), em articulao com rgos pblicos e entidades privadas, governos estaduais e
consrcios municipais, monitorando e avaliando os resultados das aes (BRASIL, 2013c).
Observando os objetivos e princpios da Lei Geral de Ater, a Anater dever credenciar e
contratar entidades pblicas e privadas prestadoras de servios de Ater; promover a in-
tegrao entre o sistema de pesquisa agropecuria e o sistema de assistncia tcnica e
extenso rural; apoiar a utilizao de tecnologias sociais e o conhecimento tradicional dos
produtores rurais; e promover a qualifcao de profssionais de Ater.
A Anater
28
ser gerida por uma diretoria executiva, um conselho de administrao e
um conselho fscal e assessorada por um conselho assessor nacional, tendo como base os
termos de um contrato de gesto frmado com o poder executivo federal, do qual consta-
ro os objetivos, os prazos e as responsabilidades para execuo das aes e os critrios
para avaliao da aplicao dos recursos a serem repassados. O poder executivo federal
tambm aprovar o oramento-programa da Anater e apreciar o relatrio do contrato de
gesto, sobre ele emitindo parecer. A Lei da Anater estabelece, ainda, como obrigaes a
apresentao de relatrio circunstanciado sobre a execuo do contrato de gesto, a re-
messa ao TCU das contas da gesto anual aprovadas pelo conselho de administrao para
sua fscalizao e a divulgao na internet dos dados atualizados sobre a execuo fsica
e fnanceira dos seus contratos e convnios. A agncia ter diferentes fontes de receitas,
entre elas, dotaes oramentrias e a venda de tecnologias, produtos e servios.
27
Outras agncias tambm criadas como servio social autnomo so a Agncia de Promoo de Exportaes do
Brasil (Apex-Brasil), criada em 2003, e a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), criada em 2005.
28
A diretoria executiva ser composta pelo presidente e 3 diretores executivos, nomeados pelo presidente da
Repblica, com mandato de 4 anos. O conselho de administrao ser integrado (com mandatos de 2 anos) pelos
presidentes da Anater e da Embrapa e por representantes titulares e suplentes: 4 do poder executivo federal,
1 de governos estaduais, 1 da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), 1 da Federao
Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (Fetraf), 1 da Confederao Nacional da
Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) e 1 da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB). A esse conselho
caber a aprovao do estatuto da Anater. O conselho fscal ser composto por representantes, titulares e
suplentes, sendo 2 do poder executivo federal e 1 da sociedade civil, escolhidos conforme regulamento, com
mandato de 2 anos. O conselho assessor nacional ser composto por representantes da agncia, dos poderes
executivos federal, estadual e municipal, de universidades e centros federais de ensino agropecurio, da Comisso
Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac), de entidades de classe e das categorias sociais do meio rural,
de organizaes econmicas da agricultura familiar, de representao sindical dos trabalhadores na pesquisa
agropecuria e na extenso rural, entre outras, conforme disposto em regulamento.
Notcia publicada no stio do MDA a respeito da Anater estima que o custo da sua
estrutura ser de aproximadamente R$ 22 milhes, com a previso inicial de 131 funcion-
rios. Em 2014, a agncia ter aproximadamente R$ 1,2 bilho para a prestao dos servios
de Ater em todo o Pas (BRASIL, 2013b).
O Decreto n 8.252, de 26 de maio de 2014, instituiu a Anater, sendo provvel que
suas operaes se iniciem com lanamento de chamadas pblicas, numa previso otimista,
somente no fnal de 2014 ou incio de 2015. Aps a edio do decreto presidencial de sua
criao e regulamentao, o conselho de administrao publicar os seus estatutos, os re-
gulamentos para credenciamento de pessoas fsicas e jurdicas para a prestao de servios
ou execuo de projetos de Ater e para licitaes e contratos, convnios e instrumentos
congneres relativos a obras, servios (inclusive de publicidade), compras, alienaes
e locaes. Ademais, ter de ser providenciada a estrutura fsica que abrigar a agncia,
celebrado o contrato de gesto com o poder executivo federal e feita a seleo de seus
servidores (que ainda devero ser treinados) por edital pblico.
Todo esse esforo talvez pudesse ter sido evitado ou minimizado se houvesse sido
debatida a opo (e obtido consenso poltico) de dar ao Senar, por meio da alterao da
Lei n 8.315, de 23 de dezembro de 1991, que o regulamenta, as responsabilidades dadas
Anater, uma vez que o Senar j possui slida infraestrutura, tradio de atuao e presena
em todos os estados da Federao. H, hoje, pois, legalmente previstos, dois servios so-
ciais autnomos com atribuies muito similares.
Outra alternativa, que poderia dispensar a criao da Anater, seria reforar a estrutura
do Dater. Pelo Portal da Transparncia do governo federal, o MDA possui 6.130 servidores,
dos quais 5.556 esto lotados no Incra e os demais 574 esto lotados nos demais rgos e
secretarias do prprio ministrio. Entretanto, pelo Portal, no possvel identifcar quantos
servidores esto lotados no Dater. Seria perfeitamente factvel a contratao de cerca de
130 funcionrios (nmero previsto para a Anater, acima mencionado) e sua lotao no
Dater. Afnal, o Decreto n 7.255, de 4 de agosto de 2010, prev que o Dater, de forma
semelhante Anater, tem como atribuies formular, coordenar, implementar, supervisio-
nar e promover a avaliao de polticas e programas de Ater, compatibilizando-os com a
pesquisa agropecuria.
Consideraes fnais
A necessidade da oferta de servios de Ater pblicos e gratuitos para os agricultores
familiares mais pobres indiscutvel e , inclusive, garantida na legislao federal. Entretan-
to, embora tenham sido grandes os avanos polticos, legais e institucionais, a considerar-se
que um sistema pluralista seja o mais indicado para contemplar a diversidade de caracte-
rsticas dos produtores rurais, questionvel a premissa de que todos os agricultores fami-
liares devam, necessariamente, ser gratuitamente assistidos ou ser tutelados pelo Estado
na escolha de quem lhes prestar assistncia tcnica, como previsto na Pnater. Em face das
insufcincias oramentrias e estruturais da maioria das entidades estaduais de Ater, que
ainda devem persistir ao menos a curto e mdio prazos, tais entidades deveriam restringir
seus servios aos agricultores familiares mais pobres. Nesse contexto, como sempre exis-
tiro entraves polticos e fnanceiros universalizao dos servios pblicos gratuitos de
Ater, ganha importncia o debate sobre mecanismos de recuperao e partilha de custos,
abordados pela literatura apresentada na segunda e terceira sees deste captulo.
A Lei n 4.829, de 5 de novembro de 1965 (Lei do Crdito Rural), nunca foi atuali-
zada. Seu artigo 20 dispe que o Conselho Monetrio Nacional [CMN], anualmente, na
elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo, incluir dotao destinada ao
custeio de assistncia tcnica e educativa aos benefcirios do crdito rural (BRASIL, 1965).
Embora algumas linhas de crdito rural de fato prevejam a possibilidade da contratao
de assistncia tcnica como parte dos itens fnanciveis, uma leitura atenta do Manual de
Crdito Rural (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2014) permite constatar que nem sempre essa
contratao obrigatria, o que seria recomendvel, na maioria dos casos, ao menos para
garantir a adoo das inovaes e gesto dos empreendimentos fnanciados de forma
correta, minimizando os riscos de perdas e inadimplncia. Em alguns casos, a possibilidade
de contratao de Ater nem mesmo prevista entre os itens fnanciveis. Portanto, deveria
haver linhas de crdito exclusivas para a contratao de servios de Ater independente-
mente da contratao de crditos para custeio, investimento ou comercializao da pro-
duo, uma vez que muitas das inovaes mais importantes para o desenvolvimento dos
produtores se do no mbito da gesto administrativa e social de seus empreendimentos.
Como contribuio para o debate sobre essa estratgia de fnanciamento e reduo
da tutela do Estado, aguardam apreciao da Comisso de Assuntos Econmicos no Sena-
do Federal o Projeto de Lei Complementar n 318, de 2012, proposto pelo Senador Assis
Gurgacz, e o Projeto de Lei n 381, de 2012, proposto pelo Senador Cidinho Santos, que
alteram as Leis de Crdito Rural e Agrcola para dispor sobre o fnanciamento de servios
de Ater pela instituio de linhas de crdito especfcas e subsidiadas para a contratao
de assistncia tcnica junto ao setor privado, visando a uma universalizao mais rpida
do acesso a esses servios. A regulamentao das leis eventualmente resultantes poder
mais bem defnir as categorias de renda dos agricultores familiares e mdios produtores
que teriam acesso a esse tipo de fnanciamento e, entre outros aspectos da linha de fnan-
ciamento, os limites de crdito, a taxa de juros, o prazo de pagamento e os percentuais de
rebates (descontos) no pagamento das parcelas da dvida.
Naturalmente, os agricultores familiares mais desenvolvidos, capitalizados ou mais
bem organizados (em cooperativas ou associaes) teriam melhores condies de coletiva-
mente contratar, no mercado, os servios privados. Difcilmente um pequeno produtor teria
como se queixar da falta ou insufcincia de servios de Ater pblica e gratuita no provida
pelo Estado, mas, no caso da Ater privada e paga, o contratado no poderia se negar a prestar
o servio ou a faz-lo com qualidade sob pena de ruptura do contrato. A possibilidade de
fnanciamento pblico para a contratao de servios de Ater pelo produtor diretamente no
mercado liberaria as demais organizaes integrantes do Sibrater para ofertar seus servios
gratuitos somente aos agricultores familiares mais pobres ou aos que estivessem em regies
ou locais onde a oferta de servios privados ainda fosse escassa ou inexistente.
Por fm, importante considerar que a constituio de um sistema pluralista e uni-
versalizado de Ater no Brasil no se concluir com a aprovao da Lei Geral de Ater, nem
com a alocao de recursos vultosos para distribuio pela Anater. A diversidade de atores
pblicos e privados que atuam direta ou indiretamente em aes de assistncia tcnica e
extenso rural, com ou sem fnanciamento pblico, tem de ser levada em considerao.
A preocupao com a reduo da pobreza e das desigualdades regionais demanda uma
viso mais abrangente de um processo complexo de desenvolvimento rural sustentvel,
que deve ser planejado considerando a diversidade das condies polticas, socioculturais,
econmicas e ambientais de cada localidade, territrio ou regio. Indubitavelmente, os
servios pblicos de extenso rural tm um importante papel a cumprir nesse processo,
mas no so os nicos necessrios nem os mais importantes, ao se considerar as demandas
de investimentos, por exemplo, em educao, sade e infraestrutura.
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Captulo 5
Desaos da Agncia
de Extenso Rural
Eliseu Alves
Geraldo da Silva e Souza
Captulo 5
Captulo 5 Desaos da Agncia de Extenso Rural 927
Introduo
O artigo Sete teses sobre o mundo rural brasileiro (BUAINAIN et al., 2013), mostra que
precisamos reformular o pensamento sobre o meio rural. Dessa reformulao, decorre a
necessidade de reorientar a poltica agrcola, focalizando os excludos da modernizao
da agricultura, visando dar-lhes acesso essa modernizao. Como a Agncia de Extenso
Rural ter tambm esse objetivo, resolveu-se analisar seus desafos.
H um problema srio de difuso de tecnologia na agricultura brasileira. Com efei-
to, pelo Censo Agropecurio 2006, o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE)
registrou cerca de 4,4 milhes de estabelecimentos que informaram produo e rea ex-
plorada e, desses, 500 mil (11,4% do total deles) foram responsveis por 86,6% do valor da
produo registrada pelo IBGE para 2006. No grupo de 500 mil, h 27.306 estabelecimentos
que, sozinhos, geraram 51,2% do valor da produo de 2006
1
. O restante, ou 3,9 milhes
de estabelecimentos (88,6% do total), geraram somente 13,4% do valor da produo. E
nesse grupo h 2,9 milhes de estabelecimentos (66,0% do total), que contriburam ape-
nas com 3,3% do valor da produo de 2006. Os dados apresentados indicam que muitos
estabelecimentos produziram muito pouco e que poucos produziram muito, ou seja, a pro-
1
Para facilitar a exposio, Agncia de Extenso Rural ser camada de Agncia.
duo est muito concentrada numa parcela pequena de estabelecimentos, em 11,4% dos
4,4 milhes (ALVES et al., 2013a).
Ora, a tecnologia explica a maior parte do crescimento da produo. Por um estudo
da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), Alves e Silva (2013) observaram
que o trabalho correspondeu a 22,3%, a tecnologia, 68,1% e a terra, 9,6%. Baseando-se em
srie temporal do perodo 1970 a 2012, o rendimento, portanto a tecnologia, explicou a
maior parte do crescimento da produo de gros e a expanso da prtica em que a rea
agricultada de apenas uma pequena parcela (SOUZA et al., 2013).
importante analisar a disperso do valor de produo. Novamente, na explicao
da variao do ndice de Gini, com base nos municpios, terra correspondeu a 11,4% e
tecnologia 104%, visto que o coefciente de trabalho foi negativo (ALVES et al., 2013b).
Estimou-se o ndice de Gini para os estabelecimentos de 100 ha ou menos e para os de
mais de 100 ha. Para o primeiro grupo, encontrou-se 0,85 e para o segundo 0,87, ou seja,
medida pelo ndice de Gini, a disperso praticamente a mesma, sendo pouco relevante a
infuncia da rea de terra (ALVES et al., 2013a).
Assim, tanto no crescimento da produo como na sua disperso, a tecnologia tem
papel dominante. Ela benefciou 500 mil estabelecimentos e deixou margem 3,9 mi-
lhes. Isso caracteriza um problema muito srio de difuso de tecnologia e tambm para
a sociedade brasileira, ou seja, a tecnologia alcanou uma minoria de estabelecimentos
e contribuiu para que eles fossem responsveis por grande parte da produo nacional.
A soluo agrcola do problema de pobreza implica necessariamente no aumento do valor
da produo de cada estabelecimento, aumento esse muito dependente da tecnologia,
portanto, de sua difuso para os que fcaram margem da modernizao.
H a tendncia em igualar o problema de difuso de tecnologia ao problema de ex-
tenso rural. bvio ser necessrio ampliar e aprimorar a extenso rural pblica nas vrias
vertentes, realando-se as Empresas de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater). Tam-
bm a extenso particular precisa ter seu papel ampliado na agricultura familiar. Acredita-
se, contudo, ser equvoco de graves consequncias, igualarem-se os dois problemas.
preciso ressaltar o papel do entorno ao estabelecimento na adoo de tecnologia
2
.
O entorno defne a lucratividade da tecnologia, e sem esta lucratividade no h adoo. O
entorno favorvel d igualdade de oportunidades pequena e grande produo. Quando
existe essa igualdade de oportunidade, a extenso rural tem condies de ser bem-sucedida
com a agricultura familiar. Num ambiente de sucesso, a extenso rural tem incentivos para
2
Entorno diz respeito s restries que a pequena produo enfrenta depois da porteira do estabelecimento e
escapam sua capacidade de remov-la, por si mesma. Redundam numa relao desfavorvel de preo de
produto para insumo.
aprimorar-se. Quando o sucesso inexiste por um longo tempo, o foco em difuso de tec-
nologia mudado e o pessimismo domina. H, assim, forte interao entre o entorno e a
qualidade da extenso. Num entorno desfavorvel, se a extenso limitar sua ao ao esta-
belecimento, certamente no ser bem-sucedida e a Agncia fracassar. Outra forma de se
referir ao mesmo assunto tratar das imperfeies de mercado (ALVES; SILVA, 2013)
3
.
A igualdade de oportunidade entre a pequena e grande produo traduz-se em
serem pequenas as diferenas de preos na venda de produtos, de compra de insumos, de
taxas de juros e de condies de emprstimo. Tambm em serem semelhantes a qualidade
dos servios da extenso rural pblico vis--vis privado, o acesso aos instrumentos da pol-
tica agrcola, existncia e qualidade da eletricidade e dos servios pblicos em geral. Enfm,
a disponibilidade e o acesso ao conhecimento coletivo no discriminam a pequena produ-
o da grande
4
. Nesses aspectos, o Sul e Sudeste, especialmente o Sul, so mais favorecidos
que o Norte, Nordeste e Centro-Oeste. E no por outra razo que os pequenos produtores
do Sul e Sudeste esto deixando para traz o atraso. H tambm alguns polos de sucesso nas
outras trs regies, e neles as desigualdades de oportunidades entre pequenos e grandes
no so grandes.
Antes de entrar nos desafos da Agncia, importante mostrar como est organizada
a produo da agricultura brasileira, pois essa organizao ter muito a ver com como a
Agncia operacionalizar seu trabalho.
Organizao da produo
A urbanizao, as exportaes e a escassez de trabalho e de terra mudaram a orga-
nizao da produo no territrio nacional para uma perspectiva em que se poupa terra,
trabalho e evita-se desperdcios. Na maior parte, a agricultura realiza-se em reas especiali-
zadas ou utiliza sistemas de produo que usam pouca terra para produzir. A ideia dividir
a produo em etapas, com formao de preos em cada uma. Sendo assim, o mercado
faz-se sempre presente, j que a competio produz a efcincia, no sentido de maximizar
a produo por cesta de insumos, ou dito de outra forma, de maximizar a renda lquida, em
nvel de estabelecimento.
As reas no especializadas abrigam muitos produtores, embora o nvel de produo
seja pequeno quando comparado com o das reas especializadas. Ainda, as condies fora
da porteira no favorecem a modernizao da agricultura.
3
Este artigo mostra que a pequena produo subsistir, porque parte importante dela foi capaz de remunerar todos
os fatores de produo, no sendo, nesse aspecto, muito diferente da grande.
4
A grande produo tem acesso ao conhecimento coletivo em nvel local, regional, nacional e internacional. No Sul
e no Sudeste, entre esses dois grupos, o diferencial de acesso no signifcativamente grande.
Alguns exemplos esclarecero o conceito:
Ave tradicional
A produo de pintos, raes e as decises de produo, alm de serem o trabalho
no especializado e remunerado em conjunto com outras atividades, quando no em re-
gime de meao, ocorrem no mbito do estabelecimento, sem formao de preos. Esse
sistema consome terra com as benfeitorias e com a produo de alimentos, e s h forma-
o de preos quando da venda do produto fnal. Assim, o mercado no marca presena
nas etapas intermedirias e na contratao de mo de obra.
Ave moderna
A terra somente ocupada com benfeitorias. O trabalho contratado e especializado.
A fbrica de raes, a produo de pintos e o processamento migraram para a cida-
de, onde localiza-se a mo de obra. Os gros que alimentam as fbricas de raes esto em
reas especializadas e at no exterior e, nelas, os agentes econmicos enfrentam cerrada
competio. A deciso de quanto produzir e como produzir, quando vender e a que preo,
regida por contrato e urbana, assim como o fnanciamento e as taxas de juros. Todos os
insumos so comprados no mercado, ou seja, o mercado est presente em todas as etapas,
gerando custo de oportunidade para cada uma delas. Esse arranjo de produo poupa o
mximo de terra e transfere para terceiros todas as atividades no diretamente vinculadas
produo e, assim, procura a mxima efcincia do trabalho e de todos os recursos da
granja.
Outro aspecto que a produo de aves concentra-se em polos, nos quais o ambien-
te competitivo e a escala de produo favorecem a mxima efcincia em todas as etapas.
Confnamento de boi
Em primeiro o lugar, adicionou-se uma etapa intermediria especializada (a engorda)
ao processo de produo e, em regies especializadas, muitas vezes ela est fora do estabe-
lecimento. As raes em concentrados esto fora do confnamento, fornecidas por frmas
especializadas, embora a produo de feno e silagem possa ocupar terra do estabeleci-
mento, quando o confnamento se realiza dentro de sua rea. Grande parte dos insumos,
inclusive a assistncia tcnica, urbana e oferecida pelo mercado. O confnamento ocupa
rea diminuta comparada com a engorda a pasto, o trabalho especializado e segue ri-
gorosa disciplina. Comparado com a engorda a pasto, o sistema ocupa muito menos rea
e tempo, portanto poupa terra e trabalho. E a formao de preo pertence ao mercado e
no interna ao estabelecimento, comeando com a compra dos animais, estendendo-se
na aquisio de insumos, no fnanciamento e na venda dos animais, sendo algumas etapas
regidas por contrato.
Gado de leite confnado, embora restrito ao estabelecimento, sendo a silagem e, s
vezes, o feno nele produzidos, objetiva poupar mo de obra e, como a produtividade por
vaca muito maior, acaba por poupar terra. Existem confnamentos que terceirizam todas
as atividades, realizando apenas a produo de leite, sendo, portanto muito semelhante a
de aves.
reas de produo especializadas
As reas especializadas esto localizadas em todo o Pas, do Sul ao Norte (sendo a
menos comuns). So comandadas pelas cidades e pelo exterior. No caso de gros, a pro-
duo realiza-se em mega estabelecimentos, como em reas de Cerrado, ou em mdios e
grandes como no Sul, Sudeste e no Cerrado do Nordeste. No caso de hortalias e frutas,
esto presentes pequenos, mdios e grandes produtores, ocupando reas menores que
gros e muito menores que mega estabelecimentos.
Normalmente, h um ou mais polos urbanos que comandam a produo. A est a
presena do mercado externo, dos grandes compradores nacionais, das frmas vendedoras
de insumos e prestadoras de servios, dos bancos, das frmas de assistncia tcnica, das
universidades, da Embrapa, dos institutos de pesquisa, dos hospitais e do trabalho especia-
lizado. Nos polos circulam informaes de preos, de natureza tecnolgica, de condies
dos mercados brasileiros ou externos. Neles, o custo de busca de informao muito
menor, pois so riqussimos em conhecimento coletivo. tambm muito grande o nvel
de competio entre os diversos agentes. muito mais fcil encontrar frmas prestadoras
de servios de mquinas e equipamentos, alugar seu trabalho, desonerando o capital do
estabelecimento, quando vantajoso. Sendo assim, o tomador de deciso tem condies de
avaliar corretamente, quando deve terceirizar determinada operao ou de realiz-las com
capital prprio.
Quando de gros ou de algodo, no necessrio especializar-se numa nica cultura,
pois as mquinas e equipamentos comportam vrias exploraes. Assim, o planejamento
da produo pode comportar diversas exploraes e a rotao de culturas, favorecendo as
prticas que preservam o meio ambiente.
Um entorno favorvel ao estabelecimento, rico em informaes, facilita a tomada
de decises relativas s opes por tecnologias que respondem aos preos crescentes da
terra e da mo de obra. natural que as produtividades da terra e do trabalho cresam, com
economia desses dois fatores de produo. No caso de gros e no perodo 1970 a 2012, o
crescimento da produtividade da terra explicou a maior parte do incremento da produo
(ALVES et al., 2013a).
Os cintures verdes de hortalias so muito semelhantes s reas especializadas
em gros, com uma pequena diferena em que atividades, como limpeza, classifcao e
embalagem migraram para o meio rural, porque l custam muito menos que nas cidades.
Muitas exploraes dos cintures verdes transformam-se em commodities, como cenoura,
batata, melo, uva e manga. Nesses casos, so muito semelhantes aos gros, observando-
se elevada concentrao da produo.
As possibilidades de concentrao da produo em poucos estabelecimentos so
grandes nas reas especializadas, pois a muito mais fcil adotar a tecnologia, aumentan-
do a produo por unidade de rea. Seus produtores se distanciam, em produo daqueles
das reas no especializadas, agravando a concentrao da produo no Brasil. A grande
produo leva vantagens, em funo do volume.
Desafos da Agncia
Determinar o tamanho do pblico alvo o maior desafo da Agncia, portanto,
dedica-se mais espao ao tema, dividindo-o em tpicos.
Assentados da reforma agrria
5
Em vista de serem os assentados da reforma agrria responsabilidade do governo
federal, o maior desafo da Agncia so as 1.258.205 famlias assentadas, sendo que 90,9%
delas pertencem s regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e, apenas 9,1% delas, ao Sul e
Sudeste, conforme dados de dezembro de 2012 (ALVES et al., 2013c)
6
. Ressalte-se, ainda,
que 41% delas esto na regio Norte. Naquelas trs regies em que houve maior nmero
de assentados, especialmente no Norte, as condies de entorno so muito desfavorveis
modernizao da agricultura. Se no forem mudadas as condies do entorno ao esta-
belecimento, a possibilidade de resolver o problema de pobreza dessas famlias mnima.
No exagero a advertncia: sem atacar os problemas do entorno ao estabelecimento no
h como aumentar o valor de sua produo de modo a resolver o problema de pobreza da
famlia com a produo agrcola. No basta apenas expandir e aprimorar a extenso rural.
Igualmente falsa a concluso de que no adianta investir em extenso rural antes
de se resolverem os problemas do entorno dos estabelecimentos. A extenso rural deve ser
chamada e treinada para ajudar as comunidades nesse sentido. E h muitas experincias
5
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e a Agncia esto juntos na difuso de tecnologia, mas, o MDA
o responsvel.
6
Isto no signifca que a Agncia v cuidar diretamente do assunto. Como ela ir agir, em conjuno com MDA, no
discutido neste trabalho.
bem-sucedidas, principalmente no Sul e Sudeste
7
. Como transio, deve-se incentivar o
trabalho fora do estabelecimento e atividades, como a indstria caseira. Note-se que a
legislao trabalhista no favorece o trabalho em tempo parcial e o mesmo ocorre com
os projetos de assentamento da reforma agrria. Quem recebeu a terra depois de um pe-
rodo de carncia, como por volta de cinco anos, deve ter os mesmos direitos de qualquer
proprietrio que so vender a terra, alugar e trabalhar em regime de tempo parcial. No
faz sentido a discriminao existente. A Secretaria de Gesto Estratgica da Embrapa dis-
pe de um banco de dados organizado ao longo dos anos, que permite construir tabelas
que analisam a distribuio dos estabelecimentos por regio e em classes de nmero de
estabelecimento. Por exemplo, uma classe menor ou igual a 500 estabelecimentos e tem-
-se o nmero de municpios dessa classe. Uma percentagem elevada de municpios, nas
cinco regies, pertence a essa classe, tanto para a classe pobre e quanto a muito pobre.
Nesse caso, as prefeituras podero ser aliadas poderosas da Agncia, quando devidamente
auxiliadas. Os municpios com nmero mais elevado de estabelecimentos, embora menos
numerosos, precisam de mais recursos fnanceiros, tcnicos e de formulao de estratgias.
Produtores no assentados
O Censo Agropecurio 2006 permite detalhar os estabelecimentos em classes de
renda bruta, tomando como base o salrio mnimo de 2006 (R$ 300,00). Os detalhes so
apresentados na Tabela 1. A renda bruta (rb) a produo do estabelecimento no ano
2006, vendida, autoconsumo e indstria caseira (ALVES et al., 2013a). Os estabelecimentos
so aqueles que declararam renda e exploram a terra
8
.
A Tabela 1 divide a renda bruta de cada estabelecimento em quatro classes de salrio
mnimo mensal, sendo que o menor valor da classe no includo e o maior valor sim; (0, 2],
maior que zero e at dois salrios mnimos, inclusive, designados por muito pobre; pobre
(2, 10]; classe mdia (10, 200]; rico, > 200 salrios mnimos. Na classe muito pobre h 2,9 mi-
lhes de estabelecimentos, 66,01% do total, produziram to somente 3,27% da renda bruta
de 2006, sendo que cada estabelecimento gerou por ms 0,52 salrios mnimos, por isso,
muito pobres. Em torno de 57,2% deles esto no Nordeste, 9,4% no Norte, 5,7% no Centro-
Oeste, 15,1% no Sudeste e 12,6% no Sul. Norte, Nordeste e Centro-Oeste acumulam 72,3%
dos estabelecimentos considerados muito pobres, exatamente as trs regies que oferecem
7
A extenso rural pblica tem tido papel importante no desenvolvimento do cooperativismo, do associativismo e
em remover obstculos inerentes ao crdito rural. Tambm ajuda os produtores rurais a serem bons cidados, a
lutarem pelos seus direitos e pela defesa do meio ambiente. importante aliada dos prefeitos.
8
Somente os estabelecimentos que declararam renda e exploraram terra foram considerados. Por isto, possvel
que a Tabela 1 exclua assentados da reforma agrria. E tambm no se sabe a que classe de renda pertencem os
assentados.
Tabela 1. Concentrao da renda bruta
(1)
.
Classe de renda
bruta (SLM
(2)
)
Frequncia %
Renda bruta total
(%)
Renda bruta mensal por
estabelcimento (SLM)
Muito pobre (0, 2] 2.904.769 66,01 3,27 0,52
Pobre (2, 10] 995.750 22,63 10,08 4,66
Mdia (10, 200] 472.702 10,74 35,46 34,49
Rica (> 200) 27.306 0,62 51,19 861,91
Total 4.400.527 100,00 100,00 10,45
(1)
Censo agropecurio 2006. Dados atualizados 2010, sala de sigilo do IBGE.
(2)
SLM = salrio mnimo mensal.
Fonte: IBGE (2006).
as piores condies de entorno. No caso das famlias assentadas, 90,9% delas pertencem s
trs regies mencionadas.
Utilizando-se os dados do Censo apurado em 2006, possvel tambm oferecer
uma outra estratifcao, baseada na rea do estabelecimento rural. Dessa forma, o total
de 4.400.527 estabelecimentos seriam considerados em duas classes de rea: menores
ou iguais a 100 ha (classe 1) e maiores que 100 ha (classe 2). Assim separados, os dados
mostram que 91,2% do total dos estabelecimentos tm 100 ha ou menos e renda bruta
mdia de R$ 18.322,20 contra a renda bruta mdia de R$ 238.126,15 dos estabelecimentos
que tm mais de 100 ha.
Examinados com mais detalhe, as duas classes de rea citadas (classe 1 e classe 2)
tambm apresentam distribuies diferentes, em nmero de estabelecimentos e renda
bruta. Considerada somente a classe 1 (100 ha e menos de 100 ha), o grupo pobre e o
muito pobre, antes defnidos conforme os limites de renda bruta na Tabela 1, concentram
91,69% do nmero de estabelecimentos e 26,8% da renda bruta. E os outros dois grupos,
classe mdia e rico, equivalem a 8,31% do total de estabelecimentos rurais e 73,12% da
renda bruta. Assim, muito concentrada a renda bruta nesta classe (Tabela 2). J na classe 2
(estabelecimentos maiores do que 100 ha), o grupo pobre e o muito pobre correspondem a
56,90% dos estabelecimentos e 2,53% da renda bruta. E os grupos classe mdia e rico con-
tm 43,10% do nmero de estabelecimentos e 97,47% da renda bruta. Aqui a concentrao
bem mais elevada que na classe 1, embora, os ndices de Gini serem praticamente iguais
nas duas classes, conforme visto (ALVES et al., 2012).
Desse modo, a produo muito concentrada, pois poucos produziram muito e mui-
tos produziram muito pouco, tanto no geral como nas duas classes de rea, classes 1 e 2.
Em vista do grande nmero de estabelecimentos na classe pobre e muito pobre, a Agncia
ter que fazer escolhas, mesmo que opte somente por fnanciar as aes, como
9
:
1) Concentrar-se na classe 1 de rea, 100 ha ou menos. Nesta classe, selecionar os
da classe pobre, isto , 885.057 estabelecimentos.
2) Adicionar 1.010.785 estabelecimentos da classe muito pobre que remuneram
todos os fatores de produo (ALVES et al., 2012)
10
.
3) O pblico alvo da agncia ser de 1.895.842 (885.057 + 1.010.785) estabeleci-
mentos.
4) O restante da classe muito pobre seria atendido pelas polticas de transferncia
de renda.
5) Chega-se a um pblico alvo da Agncia de 1.895.842 estabelecimentos, ou seja,
cerca de dois milhes de estabelecimentos. Das famlias assentadas (1.258.205),
no se sabe quantas pertencem a esse grupo, mas admitindo-se que as fam-
lias assentadas sejam todas clientes preferenciais das polticas da Agncia, e
admitindo-se uma famlia assentada por estabelecimento, e todas fora dos dois
milhes acima calculados, teramos, no mnimo, uma sobra de 741.795 estabe-
lecimentos, alm das famlias assentadas, quando se d prioridade absoluta aos
assentamentos rurais.
9
Esta uma opo. Muitas outras so possveis, porm no sero discutidas neste captulo.
10
No foi pesquisado para este captulo quantos destes estabelecimentos pertencem a classe 1 de rea.
Tabela 2. Distribuio dos estabelecimentos menores ou iguais a 100 ha em quatro classes de renda
bruta, em salrio mnimo mensal (SIM) de 2006.
Classe de renda bruta
(SLM
(1)
)
Nmero de
estabelecimentos
%
Renda bruta
(%)
Muito pobre (0, 2] 2.795.789 69,64 6,98
Pobre (2, 10] 885.057 22,05 19,90
Mdia (10, 200] 326.446 8,13 45,22
Rica (> 200) 7.185 0,18 27,90
Total 4.014.477 100,00 100,00
(1)
SLM = salrio mnimo mensal.
Fonte: Alves et al. (2012).
Para que servem estes nmeros, sabendo-se que no se
pode discriminar quem quiser ser parte do programa?
Em primeiro lugar, para dimensionar as necessidades de recursos. Em segundo lugar,
para mostrar a necessidade de incorporar as prefeituras e a iniciativa privada, como as co-
operativas, frmas de assistncia tcnica, Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar)
e organizaes no governamentais (ONGs) ao esforo do governo. Quando couber, este
esforo ser subsidiado, mas por tempo limitado. Em terceiro lugar, eles servem para a
elaborao do plano de trabalho da Agncia e estabelecer suas estratgias a curto e longo
prazo.
Os dois milhes de estabelecimentos mencionados j so um esforo gigantesco.
Nesse esforo, a Agncia ter que envolver os estados, municpios, cooperativas, Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Embrapa, universidades, Emateres, Senar, ONGs, Con-
federao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), Canal do Produtor (CNA),
e a assistncia tcnica de frmas especializadas. Tero que ter estratgias a longo e a curto
prazo muito bem delineadas. O trabalho precisar ser focado no entorno e no estabeleci-
mento e envolver outros rgos dos governos federal, estadual e municipal. O custo desse
esforo dever tambm ser estimado e seu papel defnido objetivamente.
A concentrao da produo nas mos de poucos produtores desafa tambm
os Estados Unidos e a Europa (Tabela 3). Tanto nos Estados Unidos, como na Europa, as
condies de entorno so muito melhores que no Brasil. A despeito disso, persiste concen-
trao to grande como a brasileira. Os mecanismos de subsdios embutidos na poltica
agrcola, principalmente subsdios a preos, favoreceram a concentrao. No Brasil, foram
os subsdios ao crdito rural, com suas exigncias que excluram aqueles de baixo nvel
educacional, sem ttulos de posse de terra, recursos prprios disponveis e localizados em
regies afastadas de centros urbanos e sem sede do Banco do Brasil. A estrutura agrria,
como correlacionada com os atributos mencionados, teve muito a ver, favorecendo a
excluso do crdito rural. Nota-se, contudo, que os estabelecimentos de 100 ha e menos de
100 ha tm a produo concentrada em pouco deles, como j visto.
Tabela 3. Porcentagem de estabelecimentos (% do total) que geram 87% do valor da produo nos Esta-
dos Unidos (farmers) Censo 2007, na Europa (farmers) Censo 2010, e no Brasil Censo 2006, IBGE.
Regio Ano do Censo %
Brasil 2006 11,4
Europa (27 pases) 2010 13,9
Estados Unidos 2007 11,1
Fonte: IBGE (2006).
Tanto na Europa como nos Estados Unidos, as condies e qualidade de vida no meio
rural e em suas comunidades so boas. Aqui no Brasil, h muitas defcincias nas estradas
rurais, em eletricidade, acesso televiso, telefonia e qualidade da infraestrutura de sade
e educao no meio rural e nas pequenas cidades. Essas condies fazem parte do entorno,
e sem elas fca difcil para a pequena produo deixar a pobreza para traz, alm de ser
muito grande o incentivo para migrar. importante que se esforce para solucionar essas
defcincias.
Reponsabilidades com o
Programa da Agricultura Familiar
A agricultura familiar um importante programa do governo. Ao dar prioridade aos
assentados da reforma agrria, aos da classe muito pobre e pobre, no se deve ignorar o
programa Agricultura Familiar. Ele deve ser considerado com muito cuidado no planeja-
mento e aes da Agncia, para que no haja duplicaes, mas para efetivamente contri-
buir na soluo de problemas, no que diz respeito a suas responsabilidades.
As classes muito pobre e pobre contemplaram 88,64% dos estabelecimentos e gera-
ram 13,35% da renda bruta. Admitindo-se que a agricultura familiar tivesse gerado 30% da
renda bruta reportada pelo Censo Agropecurio 2006, os restantes 16,65% teriam que vir
da classe mdia (10, 200] (Tabela 4), o que equivale a 221.954 estabelecimentos
11
. Assim,
o tamanho da agricultura familiar, admitindo-se que gere 30% da renda bruta, mostrado
na Tabela 4.
11
Considere-se que, pela Tabela 1, classe mdia (10, 200), 472.702 estabelecimentos com 35,46% da rb. Aplicar a
a regra de trs.
Tabela 4. Contribuio da classe (10,200] para gerao de 30% da renda bruta da agricultura familiar.
Classe de renda bruta Frequncia %
(1)
% da renda bruta
Muito pobre (0,2] 2.904.769 66,01 3,27
Pobre (2,10] 995.750 22,63 10,08
Mdia (10,200]
(2)
221.954 5,04 16,65
Total da agricultura familiar 4.122.473 93,68 30,00
(1)
Calculada em relao aos 4.400.527 estabelecimentos (Tabela 1).
(2)
Contribuio da classe para agricultura familiar.
Dados gerados na sala de sigilo do IBGE.
Fonte: IBGE (2006).
Por essa opo, cerca de 94% dos estabelecimentos pertenceriam agricultura fa-
miliar que, por hiptese, gerariam 30% da renda bruta. Est claro que 4.122.473 nmero
exagerado para as possibilidades da Agncia e a escolha ter que ser feita. A proposta aqui
, como ressaltado, apenas uma das possibilidades listadas de 1 a 5.
Assim, ser um grande desafo para a Agncia engajar-se no programa da agricultura
familiar que tambm contempla os grupos defnidos como prioridades. O programa da
agricultura familiar j contempla aes que visam solucionar imperfeies de mercado,
como compra antecipada de produtos e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agri-
cultura Familiar (Pronaf ), mas, muito ainda est por fazer.
Outra opo para Agncia ter como pblico alvo aquele que forma a agricultu-
ra familiar, como defnida atualmente. Como visto na Tabela 4, so cerca de 4,1 milhes
de estabelecimentos, entre eles esto muitos estabelecimentos para os quais inexiste
soluo agrcola para o problema de pobreza rural. Alguma escolha ter que ser feita na
linha proposta. Alm do mais, o programa da agricultura familiar favorece as regies Sul e
Sudeste, e, porm, os excludos da modernizao da agricultura esto no Nordeste, Norte
e Centro-Oeste. No entanto, o programa procura encontrar soluo para tais regies, que
difcultada em virtude de seu entorno desfavorvel.
A Tabela 5 resume algumas das possibilidades de seleo para facilitar o entendi-
mento. Observa-se que isso necessrio para defnir o oramento da Agncia. No h
como fugir do tema. No se faz nenhuma proposta, apenas inicia-se a discusso.
Tabela 5. Pblico alvo, com a restrio de dois milhes de estabelecimentos.
Pblico alvo Possibilidade de seleo
Dois milhes de estabelecimentos Classes pobre e muito pobre. Inclui assentados da reforma
agrria. Estabelecimentos de 100 ha ou menos
Agricultura familiar Selecionar 2 milhes de estabelecimentos entre 4,1 milhes
Concentrar no Nordeste (limite geral
dois milhes de estabelecimentos)
Defnir critrios de seleo. Articular para o resto do Brasil com
MDA, Mapa, prefeituras e demais agentes pblicos e privados
Assentados da reforma agrria (2
milhes de estabelecimentos)
Articular para resto do Brasil com o Mapa, prefeituras e demais
agentes no limite geral de 2 milhes de estabelecimentos
Ser apenas Agncia Regulatria MDA, Mapa, estados, municpios e demais agentes defnem p-
blico alvo no limite de 2 milhes de estabelecimentos
Concentrar no Norte, Nordeste,
Centro-Oeste
No Sul e Sudeste, delegar para estados, municpios e demais
agentes pblicos e privados, fnanciando-os
Defnir o limite de 2 milhes de
estabelecimentos
Atender demanda, sem defnir pblico, respeitando tambm
os limites da agricultura familiar
Consideraes fnais
Salientam-se as seguintes concluses:
1) O Brasil enfrenta um grave problema de difuso de tecnologia, porque a moder-
nizao da agricultura somente benefciou 11,4% dos estabelecimentos e deixou
margem a maioria deles, 88,6%.
2) Confundir a difuso da tecnologia com a extenso rural erro de diagnstico lamen-
tvel, que far a agncia fracassar nos seus propsitos. As condies desfavorveis
do entorno do estabelecimento, em relao pequena produo, inviabilizaro a
adoo da tecnologia, aquela que faz a produo crescer por hectare, o que condi-
o fundamental para quem tem pouca terra e para o sucesso da Agncia.
3) Nos municpios de entorno desfavorveis, a extenso rural deve estar preparada
para ajudar as comunidades e prefeituras batalharam por solues de seus pro-
blemas de entorno.
4) So milhes os estabelecimentos que fcaram margem da modernizao, e
difcilmente todos podero ser atendidos. Prope-se focar nos menos de 100 ha
e, nessa classe, as muito pobre e pobre. Obviamente, cabem outras propostas,
mas nenhuma delas pode fugir necessidade de selecionar.
5) Entre os muito pobres, restringe-se aos que, em 2006, foram capazes de remu-
nerar todos os fatores de produo. Mesmo assim, chegou-se a 2 milhes de
estabelecimentos. Visa-se, com a proposta, chamar ateno para o fato que no
h recursos para atender a todos. Outra alternativa concentrar o trabalho direto
da Agncia no Nordeste, envolvendo o MDA e os municpios. Nas outras regies,
envolver o MDA, as prefeituras, cooperativas, frmas particulares especializadas e
Ongs tambm especializadas.
6) Por isto, necessrio envolver os rgos que administram polticas de transfe-
rncia de renda do governo, a iniciativa particular, MDA, Mapa, Embrapa, Emate-
res, Senar, Ongs, estados e municpios nesse esforo gigantesco. Antes preciso
orar quanto recurso ser necessrio, em adio ao existente. A alternativa
deixar o mercado resolver o problema, o que acontece com o xodo rural, que,
por sua vez, resultar em um meio rural desabitado. exceo do Nordeste, nas
outras regies estamos caminhando rapidamente para essa condio.
7) A urbanizao, a escassez de terra e trabalho e as exportaes mudaram a or-
ganizao da agricultura, sendo que grande parte dela est concentrada em
regies especializadas ou se realizam em sistemas de produo que usam, no
ambiente de produo, muita pouca terra e tecnologia designada para poupar
terra e trabalho. Os estabelecimentos que esto fora dessas regies ou polos
enfrentam condies de entorno muito desfavorveis. Por isto, a agncia precisa
ter estratgias diferenciadas para cada caso.
8) O Nordeste concentra a grande maioria dos estabelecimentos da classe pobre e
da classe muito pobre. Se no fossem pelas regies Norte (em razo dos assen-
tados da reforma agrria) e Nordeste, esta discusso sobre a Agncia no seria
relevante, pois as demais regies com um pouco mais de ajuda, seriam capazes
de resolver seus desafos. Ressalte-se que o Nordeste passa por profundas mu-
danas na organizao da produo, tendo polos amadurecidos de gros, como
Balsas no Maranho, sul do Piau e oeste Baiano, e polos de frutas e hortalias,
ao longo do Rio So Francisco, no Cear e Rio Grande do Norte. Os polos so
urbano/rurais exportadores, com procedimentos modernos, abundantes em
conhecimentos coletivos e com hbitos cosmopolitas. As regies desfavorecidas
concentram a parte da pobreza rural nordestina e sujeitas a regimes de chuvas
pouco compatveis com a produo agrcola. L a soluo agrcola do problema
de pobreza rural complicada, e a destacam-se as polticas de transferncia de
renda. Assim sendo, estamos diante de dois desafos: a pequena produo nos
polos, em que ela tende a desaparecer, se no for amparada e a pobreza rural das
reas desfavorecidas, cada qual merece ateno especial.
9) Manter a populao em pequenos municpios com emprego no campo e tam-
bm morando no meio rural, exige melhorar as condies vida tanto urbanas
como rurais, estradas vicinais, educao, sade, eletricidade rural, televiso, te-
lefonia e segurana pblica. Se no houver melhorias, os jovens iro optar pelas
cidades e no substituiro seus pais quando se aposentarem e se afastarem das
lides nas quais construram suas vidas.
10) Evidentemente, a Agncia no ser uma agncia de desenvolvimento rural. Seu
objetivo principal fazer a tecnologia chegar aos excludos da modernizao.
Para isso, ter que diagnosticar corretamente os fatores que impedem milhes
de produtores de inclurem a tecnologia como opo de fazer agricultura. Alm
do mais, sem fazer cada hectare gerar mais valor, o problema de pobreza no
encontrar soluo na agricultura.
11) A classe pobre tem condies de solucionar seu problema de pobreza no meio
rural. Na classe mdia (10, 200), parte pertence a agricultura familiar. A outra
parte e a classe rica tm condies de se benefciarem das polticas gerais do
governo, pois j encontraram o seu caminho tecnolgico.
12) A Tabela 5 sintetiza e inicia a discusso do tema do qual no se pode escapar: os
limites de recursos da agncia exigem a defnio do tamanho do pblico alvo.
Referncias
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E. C.; PRETIL, R. M.; LIMA, A. L. (Ed.). Contribuio da cincia e da tecnologia para o desenvolvimento do
agronegcio. Viosa, MG: Ed. da Universidade Federal de Viosa, 2013c. p. 125-171
ALVES, E.; SOUZA, G. da S.; ROCHA, D. de P. Desigualdade nos campos na tica do Censo Agropecurio 2006.
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DF, ano 21, n. 2, abr./maio/jun, p. 45-63, 2012.
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de Poltica Agrcola, Braslia, DF, v. 22, n. 2, p. 114-115, abr./maio/jun. 2013.
IBGE. Censo Agropecurio 2006. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/
agropecuaria/censoagro/2006/defaulttab_censoagro.shtm. Acesso em:
SOUZA, G. da S.; ALVES, E.; GOMES, E. G.; MAGALHAES, E.; ROCHA, D. de P. Um modelo de produo para a
agricultura brasileira e importncia da pesquisa da Embrapa. In: ALVES, E. R. de A.; SOUZA, G. da S.; GOMES, E.
G. (Ed.). Contribuio da Embrapa para o desenvolvimento da agricultura no Brasil. Braslia, DF: Embrapa,
2013, p. 47-86.
PARTE 7
A ativao de uma
relao perversa
Tese: Mesmo nas regies rurais que prosperaram em funo de alguma dinmica agrco-
la, acaba prevalecendo uma tendncia perversa em relao aos estabelecimentos rurais
de menor porte econmico, ainda que apenas por duas razes. Primeiramente, os flhos
migram para no mais voltar, pois existe um custo de oportunidade muito elevado.
E, segundo, porque a oferta de trabalho contratado tambm se reduz pelo abandono do
campo, o que eleva os salrios rurais.
PARTE 7
Captulo 1
Os estabelecimentos rurais
de menor porte econmico
do Semirido nordestino
frente s novas tendncias
da agropecuria brasileira
Aldenr Gomes da Silva
Fernando Bastos Costa
Captulo 30
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias... 947
Introduo
H cerca de 55 anos, a populao do Semirido, ainda sofrendo as graves consequn-
cias da ltima grande seca de 1958, era agraciada com a mirabolante proposta salvadora
de transferir-se para o Planalto Central para construir a nova capital federal Braslia. Esse
foi o marco de referncia dos autores deste trabalho que, por serem nascidos no Nordeste,
aprenderam desde cedo a conviver de perto com a realidade do fagelo da seca, com a
crueldade da vida dos retirantes do Nordeste. Essa realidade passou a ser uma constante
na trajetria de estudos, pesquisa e docncia.
Testemunharam-se muitos diagnsticos e muitas proposies de equacionamento
da realidade de pobreza do Semirido nordestino, que teima em permanecer como uma
chaga nacional por todos esses anos. Impregnada como uma marca, a misria passou a ser
partilhada por todos os nordestinos como uma tatuagem que voc pega, esfrega, nega,
mas no lava (BUARQUE; GUERRA, 1973). Se se pensar que o combate pobreza no Semi-
rido nordestino, durante todo esse tempo, j foi objeto de programas de governos das mais
diferentes posturas poltico-partidrias que vo de uma posio de esquerda, com Joo
Goulart e Celso Furtado, a uma de extrema direita, com a ditadura militar , j foi fruto de
ao isolada de governo e at envolveu uma tentativa de participao da sociedade civil
a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, fca a dvida: ser que no mesmo
verdade que ela pega e no larga?
Ressalte-se, portanto, a descrena de que a persistncia da pobreza no Semirido
possa ser simplesmente atribuda ao modo de vida das populaes residentes. As solues
postas em prtica, historicamente, para sua adaptao s condies adversas do meio, ao
mesmo tempo em que foram responsveis pela sua permanncia, apenas reproduziram
condies de subsistncia prximas dos limites da sobrevivncia humana, transformando
a pobreza numa regra e no na exceo.
Diante de frequentes e histricas frustraes das aes do Estado brasileiro frente
constatao desse fagelo nacional, que se revigora a cada evento de secas, causou bas-
tante estranheza tanto jbilo em torno da publicao dos dados do Censo Agropecurio
de 2006. Todo o ufanismo instalado devia-se ao fato de que, segundo dados ofciais, a agri-
cultura familiar teria sido a responsvel pela maior parte (70%) da produo dos principais
alimentos da mesa dos brasileiros, alada, assim, condio de baluarte da conquista da
soberania alimentar nacional.
A inconformidade com a descaracterizao do maior contingente de produtores
rurais, tidos como agricultores familiares localizados no Semirido nordestino, despertou
uma certa inquietao, clamando, assim, por uma refexo mais acurada a esse respeito,
constituindo-se, dessa forma, em um movimento em prol dos estabelecimentos rurais de
menor porte econmico do Semirido nordestino. Ficou constatado que seria necessrio
pr em discusso essa propalada autonomia da produo da agricultura familiar em geral
e assumir, com todo o comprometimento que a nordestinidade confere, o que signifca
essa autonomia e o papel que de fato desempenha frente ideia da propalada segurana
alimentar dos brasileiros.
Assim, em respeito a toda uma luta pela sobrevivncia engendrada pelos pequenos
agricultores do Semirido nordestino que se resolveu enfleirar com aqueles que con-
testam a grande novidade do Censo Agropecurio de 2006. Na nsia de dar destaque
agricultura familiar, o Censo mais escondeu do que mostrou a respeito da realidade no
campo, ocultando cada vez mais a diversidade dos estabelecimentos rurais de menor porte
econmico no plano regional.
Essa foi a motivao para a realizao deste trabalho.
As refexes aqui realizadas estaro dispostas em trs grandes blocos: no primeiro
momento, fez-se uma caracterizao dos estabelecimentos rurais de menor porte econ-
mico do Semirido nordestino a partir dos dados do Censo Agropecurio de 2006, demons-
trando que, em geral, a maioria tem terra insufciente, a dotao de capital insignifcante,
o capital humano baixo, o nvel de organizao produtiva incipiente, os indicadores de
progresso tecnolgico revelam atraso (CAMPOS; NAVARRO, 2013, p. 67), e assim por diante.
No segundo bloco, fez-se uma caracterizao das condies edafoclimticas do
Semirido, confrmando a predominncia de solos rasos, cristalinos, submetidos alta
insolao, com defcincia hdrica e secas peridicas. Essas caractersticas conformam um
ambiente inadequado produo (por ser agricolamente invivel) nesses estabelecimen-
tos agrcolas de menor porte.
No terceiro bloco, fez-se um confronto crtico entre as realidades socioeconmica e
socioambiental para fazer inferncias das reais perspectivas de crescimento e desenvolvi-
mento dos estabelecimentos rurais de menor porte econmico diante das novas tendncias
da agropecuria brasileira. Tomou-se como suporte o pressuposto de que, dadas as condi-
es sociais e edafoclimticas da regio semirida do Nordeste, uma considervel parte
dos pequenos estabelecimentos rurais ali situados invivel atividade agrcola. Mesmo
sabendo-se que h registros de experincias exitosas no campo da explorao agrcola em
estabelecimentos de menor porte dentro do prprio Semirido (para produo de vinho,
fruticultura, produo de hortifrutigranjeiros, etc.), a nfase dada aqui a sua inviabilidade
produtiva est referida s condies sociais das pessoas e fsicas do meio em que esses
estabelecimentos esto inseridos.
Esse terceiro bloco concludo com a proposio de uma tipologia dos estabeleci-
mentos rurais de menor porte econmico do Semirido. Dentro de uma perspectiva das
novas tendncias da agropecuria brasileira, procurou-se subdividi-los em quatro grupos:
a) estabelecimentos integrados ao agronegcio sertanejo; b) estabelecimentos integrados
aos polos dinmicos; c) estabelecimentos reformados; e d) estabelecimentos agricolamen-
te inviveis.
Nas consideraes fnais, procurou-se dar nfase carncia de inovaes tecnolgi-
cas e assistncia tcnica especfcas que permeiam os quatro grupos de estabelecimentos
rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino, ampliando-se sua anlise para
o subespao do Semirido como um todo. Essa discusso teve como pano de fundo uma
fundamentao estritamente tcnico-cientfca. Buscou-se dar nfase gerao e difuso
de tecnologias de base orgnica como nica forma de subsidiar uma explorao agrope-
curia no Semirido que possibilite aumento da produtividade total de todos os fatores
de produo. Essa se constituiria numa real perspectiva de convivncia com o Semirido,
alternativa proposta de reestruturao dos estabelecimentos rurais de menor porte eco-
nmico a partir da adoo de pacotes tecnolgicos que, em outras circunstncias, levaram
a trajetrias exitosas de aumento de produtividade.
O Semirido
Para as pretenses do presente subtpico, as expresses Semirido e Serto e,
algumas vezes, at Polgono das Secas sero tratadas como sinnimas. O ponto de con-
vergncia ser sempre a referncia a um espao da regio Nordeste onde:
1) as condies edafoclimticas, no geral, decorrem da existncia de solos rasos e
alcalinos, alta insolao, defcincia hdrica e secas peridicas.
2) as condies sociais e econmicas da ampla maioria da populao local so
crticas, decorrentes:
a) de uma estrutura agrria altamente concentrada, de forma que a maioria dos
habitantes possui terra insufciente ou no tem acesso mesma;
b) do baixo grau de escolaridade;
c) da quase ausncia de dotao de capital; e
d) do insignifcante acesso tecnologia, que, quando existe, inapropriada.
Essas caractersticas tendem a condicionar um tipo de explorao agrcola que no
d suporte sobrevivncia de uma famlia mdia de quatro pessoas. Assim, tentativas de
sobrevivncia desse contingente populacional resultam em sria degradao ambiental
num espao de baixa resilincia, dada a fragilidade do bioma Caatinga
1
.
Mesmo que resumidamente, preciso esclarecer que a utilizao dessas diferentes
expresses referentes a circunstncias geogrfcas (Serto, Semirido e Polgono das
Secas) sem maior preciso conceitual deve-se ao fato de que o Semirido, defnido como
rea de atuao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene
2
), englo-
ba, em termos de Nordeste, tanto a sub-regio Serto como a delimitao nordestina do
Polgono das Secas, conforme pode ser observado na Figura 1. Nesse sentido, no decorrer
deste trabalho, sero feitas indistintamente referncias a essas trs delimitaes da regio
1
O bioma defnido como um conjunto de mltiplos ecossistemas agrupados em um espao geogrfco contguo,
com um certo grau de homogeneidade em torno de sua vegetao e fauna. [...] Um dos fatores marcantes da
paisagem do Semi-rido a vegetao de caatinga, que, na lngua indgena, quer dizer mata branca. Trata-se
de um bioma com alta biodiversidade, no qual se destaca a formao vegetal xerfla, com folhas pequenas que
reduzem a transpirao, caules suculentos para armazenar gua e razes espalhadas para capturar o mximo de
gua durante as chuvas. Alm das cactceas, destacam-se espcies arbreas, herbceas e arbustivas, sendo
algumas endmicas. (SILVA, 2006, p. 19).
2
O Semirido Brasileiro foi defnido pela Lei n 7.827, de 27 de dezembro de 1989, como sendo a regio inserida
na rea de atuao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUDENE , com precipitao mdia
anual igual ou inferior a 800 mm [...]. Em 2005, o Ministrio da Integrao (MI) empreendeu uma nova delimitao
para a regio do Semirido brasileiro com base em novos critrios tcnicos: i) precipitao pluviomtrica mdia
anual inferior a 800 mm; ii) ndice de acidez de at 0,5 calculado pelo balano hdrico; e iii) risco de seca maior do
que 60% (GARCIA; BUAINAIN, 2011, p. 6).
Nordeste. De certa forma, o Instituto Nacional do Semirido (INSTITUTO NACIONAL DO
SEMIRIDO, 2011) corrobora essa postura quando destaca que, pelo cenrio comum de
ocorrncia de secas, a regio semirida se confunde com o Serto, embora enfatize que,
tecnicamente, sejam diferentes.
Figura 1. Localizao espacial da regio Nordeste e delimitao institucional do Semirido brasileiro.
Fonte: Garcia e Buainain (2011).
Condies socioambientais
Do ponto de vista poltico-administrativo, o Semirido abrange os estados do Piau,
Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia, alm do Vale
do Jequitinhonha (no Norte de Minas Gerais), englobando 1.133 municpios e ocupando
10,5% do territrio nacional. Com relao regio Nordeste, o Semirido abrange oito dos
nove estados (apenas o Maranho fca de fora) e ocupa 54,1% do territrio nordestino, con-
forme se observa nos dados da Tabela 1. relevante acrescentar que as reas de Semirido
nesses estados so de diferentes tamanhos e localizaes, o que as transforma tambm
em espaos de diferentes sentidos (e relevncias) para aes do poder pblico local ou
nacional dada as possibilidades para se constiturem em polos de desenvolvimento
3
. Alm
disso, a histria desses espaos, por suas caractersticas, pode resultar em estruturas sociais
que do signifcado vida das pessoas e orientam mudanas singulares, quando se leva em
conta que esses territrios incorporam tambm o que convencionalmente se denomina de
meio urbano e suas relaes com o espao rural
4
.
Curiosos e de fundamental relevncia para discusso deste tpico so os dados po-
pulacionais do Semirido nordestino, expostos na Tabela 1, em que sobressai a alta concen-
trao de pessoas (populao em torno de 21,7 milhes). Acrescente-se ainda que, alm de
uma elevada densidade demogrfca (24,2 habitantes km
-
), quase 60% das pessoas com
10 anos ou mais no tm instruo ou tm o ensino fundamental incompleto. Como bem
enfatizam Garcia e Buainain (2011, p. 10), ao apresentar esses dados,
[...] caracteristicamente, regies semiridas no mundo tm baixa densidade populacional,
mas o Semirido Brasileiro se destaca pela elevada densidade populacional, o que coloca
forte presso sobre a base dos recursos naturais e tem contribudo tanto para a transfor-
mao da caatinga como para o avano do processo de desertifcao.
Corroborando essa posio dos autores citados, deve-se acrescentar que, quanto
maior a pobreza dessas populaes rurais, mais dependentes elas so do uso intensivo de
recursos naturais, principalmente na comercializao da lenha para carvoarias, cermicas,
queijeiras e outras pequenas indstrias, no campo e nas cidades.
Essa colocao atualiza as preocupaes de Furtado (1967), quando da discusso e
formulao do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) e, poste-
riormente, da institucionalizao da Sudene, em 1959.
A partir de observaes e estudos de Furtado (1959) sobre o sistema econmico da
regio semirida, que se fundamentava no complexo gado-algodo-lavouras alimentares
(feijo, milho e mandioca consorciados com a explorao comercial do algodo e uma pe-
curia bovina extensiva), todas de baixo nvel tecnolgico e, consequentemente, de baixo
rendimento, esse autor enfatizava o contraste entre o meio e o homem e a incapacidade
de suporte (para ele, excessivo) de grandes contingentes populacionais. Em suas palavras,
o sistema econmico que existe na regio semi-rida do Nordeste constitui um dos casos
3
relevante essa diferenciao na medida em que a rea ocupada pelo Semirido nesses estados e o peso poltico
de que dispem do a medida da preocupao e condicionam a ateno do poder pblico para seus problemas,
muitas vezes reproduzindo prticas que apenas reforam estruturas tradicionais de dominao. Um tratamento
homogeneizador conferido ao Semirido em estados tais quais o de Alagoas (com 43% de sua rea incluindo este
bioma) e do Rio Grande do Norte (com mais de 91% de sua rea incluindo o bioma) desconsidera as diferentes
relevncias que possuem nas estratgias de desenvolvimento.
4
Da mesma forma, subreas de Semirido, tais quais a do Serid potiguar e a da Borborema paraibana, se
apropriam de determinadas intervenes pblicas tambm de maneira diferente daquelas onde no h tradio de
articulao poltica e mobilizao social.
mais fagrantes de divrcio entre o homem e o meio, entre o sistema de vida da populao
e as caractersticas mesolgicas e ecolgicas da regio (FURTADO, 1959, p. 30).
O acesso renda tambm se constitui numa caracterstica marcante da grande desi-
gualdade social que permeia a populao do Semirido. Com base em dados da RedeSAN
5
,
Paixo (2011, p. 6) mostra que cerca de dez milhes de pessoas no possuem renda, ou, se
possuem, sua nica fonte so os benefcios do governo. Se a esse nmero forem acrescenta-
das as pessoas que recebem apenas um salrio mnimo, atingir-se- uma cifra prxima aos 15
milhes. Na ltima parte deste trabalho, ser feito um detalhamento dessa questo da pre-
sena marcante de polticas compensatrias na formao ou complementao da renda da
populao dos estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino.
Por conta da preocupao com a fragilidade do sistema econmico dessa regio e
principalmente da sua exposio peridica aos rigores da seca, o GTDN chegou a recomen-
dar uma estratgia de deslocamento da fronteira agrcola nordestina, com o consequente
5
Rede Integrada de Segurana Alimentar e Nutricional.
Tabela 1. Brasil e Semirido brasileiro por estados, nmero de municpios e dados demogrfcos, 2010.
Estado
Semirido
Territrio
(%)
Nmero de
municpios
Populao
(em nmero
de
pessoas)
Populao
total no
Semirido
(%)
Taxa de
urbanizao
(%)
Alagoas 43,0 38 872.894 27,9 56,4
Bahia 68,8 265 6.479.655 46,2 59,1
Cear 80,6 150 4.459.101 52,8 64,3
Minas Gerais 9,3 85 1.221.067 6,2 59,0
Paraba 86,4 170 2.068.826 54,9 68,3
Pernambuco 87,6 122 3.491.338 39,7 65,6
Piau 50,3 127 1.017.093 32,6 49,5
Rio Grande do Norte 91,7 147 1.659.275 52,4 67,6
Sergipe 50,4 29 441.503 21,3 56,6
Semirido - 1.133 21.710.752 - 62,1
Total no Nordeste
(Semirido)
54,1 1.104 20.489.685 40,5 62,3
Total no Brasil 10,5 5.565 190.721.483 11,4 79,0
Fonte: Garcia e Buainain (2011).
deslocamento de seus contingentes humanos em direo s terras midas do Maranho.
Entretanto, como bem enfatizou Vidal (2003), para os idealizadores do GTDN quela poca,
primeiramente pressupunha-se a prpria reorganizao da economia do hinterland ma-
ranhense como meio de viabilizar o deslocamento populacional do semi-rido, sem o que
apenas se transferiria espacialmente o problema da misria rural. Portanto, no se pode
desconhecer que, no fnal dos anos 1950 e incio dos anos 1960, a estratgia de esvaziamento
demogrfco no foi uma proposta de descompromisso poltico ou de incompetncia dos
formuladores do GTDN para com as populaes residentes nesse subespao nordestino.
A partir desses posicionamentos, pode-se tambm entender o porqu da no defesa
de Celso Furtado de uma proposta de reforma agrria para o Nordeste semirido, to pro-
palada naqueles tempos por uma perspectiva eminentemente tcnica. Segundo a anlise
furtadiana
[...] no Nordeste, a diviso de terras s deveria ocorrer em conformidade com o propsito
de aumento substancial da oferta de alimentos para a prpria regio, e restringir-se-ia,
essencialmente, s terras liberadas pelo setor canavieiro (em decorrncia de ganhos de
produtividade), na zona mida, e quelas benefciadas pela audagem pblica, na zona
semi-rida (VIDAL, 2003, p. 200).
Nesse sentido, chama-se a ateno para o revigoramento dessa tese de Furtado ao se
pensar uma redistribuio de terra no Semirido, povoado por minifndios que, segundo
Carvalho e Egler (2003, p. 24), encontram-se hoje em situao pior do que h 20 anos,
quando eles ainda estavam vinculados s atividades do complexo pecuria-algodo-
lavouras de subsistncia. Conforme se discutir mais a frente, dos cerca de 1,7 milho
de estabelecimentos do Semirido, mais de 1 milho so minifndios com menos de
5 hectares. Alm do que, no geral, esses minifndios esto concentrados nas piores terras
da regio. bom lembrar que no se est falando de sem-terra que possam vir a ser orga-
nizados pelos movimentos sociais. Fala-se aqui em minifndios proprietrios com pouca
terra que, em geral, no esto dispostos a abandonar suas posses, por menores que
sejam, para engrossar as fleiras dos sem-terra. A insustentabilidade produtiva da grande
maioria desses pequenos estabelecimentos aqui denunciada por evidncia
6
. Entretanto,
fca tambm muito nebulosa qualquer proposta de aglutinao desses minifndios nas
condies edafoclimticas em que se situam, assim como no parece muito vivel uma
estratgia de deslocamento populacional. Seria bom que os ferrenhos defensores de uma
pretensa convivncia com a seca tivessem isso em mente, evitando, dessa forma, reforar
o discurso que sustenta as velhas e novas oligarquias polticas locais, sem agregar nada de
novo discusso da problemtica do Semirido, como enfatizou o estudioso dessa ques-
6
Basta ter em conta que, por exemplo, o mdulo fscal na regio do Serid potiguar, em geral, varia de 30 ha a 45 ha.
to, Amilcar Baiardi, da Universidade Federal da Bahia (UFBA), em Painel da Sober/2013
(CONGRESSO..., 2013).
Condies edafoclimticas
O Semirido nordestino tem como caractersticas fundamentais: a) o bioma Caatinga
como sua principal identidade fsionmica, constituda por uma vegetao xerfta aberta,
de aspecto agressivo devido abundncia de cactceas colunares e, tambm, pela frequn-
cia dos arbustos e rvores com espinhos (SUASSUNA, 2002, p. 3); b) clima seco e quente, que
potencializa seus nveis de insolao, evaporao e evapotranspirao que consomem 92%
de todas as guas de chuva que caem no territrio; c) chuvas esparsas, descontnuas e mal
distribudas no tempo (concentradas na estao conhecida como vero em oposio outra
estao, tida como chuvosa
7
), restando apenas 8% da gua que cai para alimentao dos
rios, lagoas, audes e sistemas de drenagem dessa regio (CARVALHO; EGLER, 2003, p. 26); e
d) solos rasos, com rochas quase aforantes, decorrentes da predominncia da sua formao
de rochas cristalinas, que diminuem sua capacidade de infltrao, potencializando o escorri-
mento superfcial e reduzindo sua capacidade de drenagem. Isso, segundo Suassuna (2002,
p. 2), numa comparao grosseira, como se estes solos estivessem sobre um prato, onde a
pouca quantidade de gua que consegue se infltrar armazenada no fundo.
Cirilo (2008, p. 64) assim explica a situao da disponibilidade da gua no Semiri-
do: No que se refere ocorrncia de guas subterrneas, como o territrio nordestino
em mais de 80% constitudo por rochas cristalinas, h predominncia de guas com teor
elevado de sais captadas em poos de baixa vazo, da ordem de 1 m/h. O professor Jos
Guimares Duque, emrito estudioso dos problemas da agricultura nordestina e autor de
vrios clssicos sobre essa questo
8
, ao analisar as caractersticas do Polgono das Secas,
sintetiza bem essas questes:
[...] o xeroflismo o carter dominante de todos os agrupamentos botnicos, com exce-
o de algumas serras; essas sociedades forsticas vivem sedentas de gua, so de porte
reduzido, de folhagem caidia, irritadas contra a avareza do cu, sobre solo ressequido em
luta constante pela umidade. O clima, absolutamente irregular, oscila de chuva anual de
7
Em linguagem bem ilustrativa, o pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco, Joo Suassuna, assim se expressa
em relao a essa questo: No Semirido, chove pouco (as precipitaes variam entre 500 mm e 800 mm,
havendo, no entanto, bolses signifcativos de 400 mm) e as chuvas so mal distribudas no tempo, sendo uma
verdadeira loteria a ocorrncia de chuvas sucessivas, em pequenos intervalos (SUASSUNA, 2002, p. 1).
8
Dentre os muitos trabalhos elaborados pelo professor Jos Guimares Duque, frutos de suas experincias como
professor da Universidade Federal de Viosa (UFV) e da Universidade Federal do Cear (UFCE), cientista e
membro de reparties pblicas como o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), secretarias
de agricultura dos estados do Cear e da Paraba (que o transformaram num dos maiores expoentes no trato dos
problemas nordestinos dos anos 1950/1960), destacam-se Solo e gua no Polgono das Secas e Nordeste e as
lavouras xerflas, ambos reeditados nos anos 2000 pelo Banco do Nordeste.
300 mm a 1.300 mm, da neblina tempestade violenta, do rio seco cheia mais repentina
(DUQUE, 2001, p. 47).
Essas questes relativas ao volume e escoamento das guas no Semirido o transfor-
mam, em geral, num territrio pobre e, principalmente, inadequado para a permanncia
de grandes aglomerados populacionais e o desenvolvimento de atividades produtivas re-
lacionadas explorao agrcola. Isso porque, alm de as reas sedimentares serem muito
esparsas na regio
9
, cerca de 80% das guas so acumuladas por escoao de rochas cris-
talinas, que, no dizer de Suassuna (2002, p. 2), so, em sua maioria, de qualidade inferior,
normalmente servindo apenas para o consumo animal; s vezes, atendem ao consumo
humano e raramente prestam-se para irrigao.
A se envereda por um caminho de proposies bastante contraditrias, como ocorre
no caso da irrigao. Essa questo foi historicamente posta em discusso como a possvel
redeno do Nordeste em geral e da regio semirida em particular. Comprovada a grande
defcincia de gua nesse subespao regional, a que j se fez breve referncia acima, a irri-
gao foi sempre colocada como a alternativa capaz de viabilizar produtivamente o espao
do Semirido. Inicialmente, ela foi executada como uma poltica de acumulao de gua
em grandes reservatrios como estratgia de regularizar as grandes bacias hidrogrfcas
do Nordeste
10
. Alm de pouco alcance graas presena limitada de grandes rios na regio,
ela foi facilmente cooptada pelas elites locais detentoras das grandes propriedades, refor-
ando seu poder de mando tambm a partir da gua. A tentativa de democratizar o acesso
ao uso da gua atravs de uma poltica voltada para pequenos reservatrios, conhecidos
regionalmente como barreiros, tambm no teve muito sucesso por conta dos altos ndices
de evaporao, j aludidos anteriormente.
De qualquer forma, toda e qualquer poltica de irrigao que se pretenda para o
Semirido est condicionada ao fato de que apenas 2% da rea do Nordeste passvel de
irrigao. Como j lembrava Furtado (1967, p. 73), por mais importante que venha a ser a
contribuio da grande audagem e da irrigao para aumentar a resistncia econmica
da regio, perfeitamente claro que os benefcios dessas obras estaro circunscritos a
uma frao das terras semi-ridas do Nordeste. Fcil imaginar que, numa realidade em
que o acesso a terra historicamente tem sido privilgio de uma pequena elite que sempre
exerceu o poder de mando local, o insignifcante percentual de terras irrigveis na regio
constitui-se num fator restritivo dessa estratgia em prol da imensa maioria da populao
rural, com nfase para os estabelecimentos rurais de menor porte econmico.
9
O Estado do Piau o que apresenta o maior percentual de reas sedimentares (praticamente todo o estado) e tem
dado exemplos de fartura hdrica, como os poos jorrantes no Municpio de Cristino Castro (SUASSUNA, 2002, p. 7).
10
Ver a esse respeito, entre outros, Carvalho (1988), Carvalho e Egler (2003), Cirilo( 2008) e Suassuna (2002).
Vale salientar que, embora existam regies semiridas no mundo em condies
semelhantes s (ou at mais crticas do que as) do Semirido nordestino, capazes de atingir
padres satisfatrios de produtividade agrcola com a adoo de modelos de irrigao,
como so os casos de Israel, de regies da Europa e dos Estados Unidos, isso s foi conse-
guido mediante grandes investimentos, tais como controle tecnolgico, reuso das guas
servidas, recarga de aquferos, entre outras aes (CIRILO, 2008). O desenvolvimento desse
arcabouo tecnolgico tpico de pases nos quais a conquista da soberania alimentar
depende tambm da produo agrcola em determinados espaos, por mais ridos que
sejam, inclusive com o envolvimento da quase totalidade dos estabelecimentos rurais
independentemente do seu porte econmico. o caso tpico em que as caractersticas
associadas natureza so relativizadas e at mesmo anuladas pelo progresso tecnolgico
em geral, que tem fora para redefnir a vocao e a viabilidade da explorao agropecu-
ria em territrios com caractersticas edafoclimticas diferentes, inclusive desfavorveis
(BUAINAIN; GARCIA, 2013, p. 31).
Esse no parece ser o caso especfco do Brasil, nem mesmo da regio Nordeste, dada
a sua variedade de caractersticas fsioclimticas que possibilita o aparecimento de algumas
reas cujos fatores regionais especfcos potencializam a produo agrcola sem a necessi-
dade de extraordinrios volumes de investimentos, comparativamente aos destinados
regio semirida. Isso implica que, em alguns subespaos regionais do Semirido, pode
no ser racional fazer elevados investimentos em progresso tcnico, diante das condies
edafoclimticas bem mais favorveis de outros espaos nacionais
11
ou mesmo do interior
do prprio Semirido, como o caso dos vales midos.
Nesse sentido, vale a pena lembrar o esforo empreendido ao longo da dcada de
1970, quando da instalao, pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB), do programa de Polos
Dinmicos de Desenvolvimento nesses mesmos vales midos da regio semirida nordes-
tina (BANCO DO NORDESTE DO BRASIL, 1997), cuja caracterstica principal foi seu carter
seletivo, refetindo as fragmentaes dos subespaos regionais onde foi experimentado.
Nesse perodo, com referncia a atividades agrcolas e agroindustriais, foram implantados o
polo agroindustrial de Petrolina/Juazeiro, as reas de moderna agricultura de gros que se
estenderam dos Cerrados baianos at reas do sul dos estados do Maranho e Piau, o polo
de fruticultura Au/Mossor, no Rio Grande do Norte, e o polo de pecuria intensiva do
agreste pernambucano (GOMES DA SILVA, 1999). Mais recentemente, como lembra Lima
(2004, p. 24), outras atividades no sufcientemente expandidas podero se afrmar com a
11
Nesse sentido, Buainain e Garcia (2013) lembram os efeitos dos investimentos em inovao tecnolgica nos
Cerrados brasileiros, nos anos 1990, que transformaram reas at ento consideradas inaptas para a agricultura
no polgono dinmico agroindustrial, incorporando o Centro-Oeste na fronteira tecnolgica de produo.
criao de condies mnimas para tal [... como] a foricultura, a apicultura, a carcinicultura
etc. Acrescente-se a esse leque de novas reas dinmicas de produo agropecuria no
Semirido nordestino a revitalizao da pecuria bovina e/ou caprina/ovina em mdios
e grandes estabelecimentos do Semirido nordestino. Essas propriedades ressurgem do
ps-complexo gado-algodo-lavouras alimentares, tecnicamente modernizadas no ramo
da agropecuria. o agronegcio sertanejo
12
que se moderniza na (re)pecuarizao. Esse
fenmeno vem sendo estudado com muito xito pelo Grupo de Pesquisa do Laboratrio
de Sociologia Aplicada (Lasap) da Universidade Federal de Campina Grande (UFCG), sob a
coordenao dos pesquisadores Luis Henrique Cunha e Ramonildes Alves Gomes.
Contudo, bom lembrar que a ideia que se defende neste trabalho a de que esses
polos de dinamismo que foram ou esto sendo implantados no Semirido nordestino tm
muito pouco a ver com a realidade socioeconmica e ambiental da grande maioria dos
estabelecimentos rurais de menor porte econmico desse subespao regional, o que ser
detalhado nos prximos subtpicos.
Ainda dentro dessa questo fsioclimtica, caracterstica do Semirido, merece
destaque o processo de constituio dos solos. Como decorrncia da predominncia, na
sua gnese, de rochas cristalinas, os solos do Semirido, em geral, tendem a ser pedre-
gosos e pouco profundos. Seus principais tipos so o bruno no clcico, os planossolos,
os solos litlicos e os regossolos, todos inadequados para uma agricultura convencional
(SUASSUNA, 2002, p. 3).
As consequncias dessas origens morfolgicas para a conformao da estrutura
socioeconmica do Semirido nordestino, principalmente para a populao que dela tira
o seu sustento, se constituem em ponto crucial para a consolidao desse espao da forma
como se apresenta. Ou seja, a forma de acesso e o uso do solo so determinantes para as
reais possibilidades de sobrevivncia das pessoas que habitam esse espao castigado por
grandes intempries naturais que o fragilizam. Para Guimares Duque, os problemas ine-
rentes qualidade e localidade do solo constituem-se no principal determinante da viabi-
lidade produtiva das regies secas. Nesse sentido, afrma que, para pensar produtivamente
regies com tamanha debilidade em suas condies edafoclimticas, preciso privilegiar e
equacionar os problemas inerentes qualidade dos solos e, consequentemente, ao acesso
a eles. Em suas palavras:
12
Agronegcio sertanejo est assim defnido no trabalho de tese de doutorado de Kaliane de Freitas Maia, que tambm
faz parte do Lasap-PPGCS/UFCG: Por agronegcio sertanejo entendemos o modelo social e produtivo resultante
dos esforos de modernizao adotados nas propriedades rurais do Semirido nordestino principalmente, mas no
exclusivamente, na agricultura patronal que expressa a reorganizao do setor agropecurio regional aps a crise
do latifndio a partir de fnais da dcada de 1970 (MAIA, 2013, p. 17).
Estamos nos convencendo de que o solo, na Zona Seca, mais importante do que a planta
e a gua, pois aquele permanente e o vegetal transitrio. Podemos criar um tipo de
planta pela seleo e hibridao, possvel acumular gua, porm, no temos poderes
para formar solo no perodo da vida de um homem (DUQUE, 2001, p. 13, Prefcio da 2
edio, maro, 1951).
Alm disso, os dados da estrutura fundiria do Semirido
13
, no Censo Agrope-
curio de 2006, mostram uma realidade desoladora com referncia concentrao da
propriedade da terra, alm de revelar uma predominncia de minifndios. Dos cerca de
1,7 milho de estabelecimentos agropecurios do Semirido nordestino, que repre-
sentam em torno de 70% do total dos estabelecimentos do Nordeste, 450 mil tm rea
inferior a 2 ha e outros 560 mil estabelecimentos tm rea entre 2 ha e 5 ha. Isso signifca
que mais de 1 milho de estabelecimentos (quase 65% do total dos estabelecimentos do
Semirido) so minifndios com menos de 5 ha, que, nas condies edafoclimticas do
Semirido nordestino, tendem a ser, no geral, agricolamente insustentveis para prover
a subsistncia de uma famlia mdia de quatro pessoas, o que, no total, representa um
contingente de cerca de 4 milhes de pessoas. Segundo Garcia e Buainain (2011, p. 22),
[...] famlias que dependem principalmente destes estabelecimentos vivem em condi-
es de pobreza e dependem das transferncias pblicas para sobreviver. Transformar
a maioria destes estabelecimentos em unidades econmicas viveis no parece ser uma
estratgia vivel nem sustentvel.
Por outro lado, as unidades com mais de 200 ha, que representam apenas 2,3% do
total dos estabelecimentos do Semirido, detm quase 50% da rea total desse subespao
nordestino.
Essa elevada concentrao fundiria j sinaliza que os pequenos estabelecimentos,
alm de terem pouca terra, em geral, ocupam as piores e mais distantes reas dos centros
consumidores, o que herana histrica de ocupao do espao nordestino. Destaque-se
ainda que mais da metade dos municpios do Semirido tem entre 30% e 60% dos esta-
belecimentos com reas entre 2 ha e 5 ha. Isso tudo explica por que os estabelecimentos
rurais de menor porte econmico, embora somem cerca de 65% do nmero total de esta-
belecimentos, contribuem apenas com 31% do valor total da produo agrcola de todo
Semirido.
As caractersticas (geo)morfolgicas singulares do Semirido nordestino e sua capa-
cidade de produzir so reconhecidas institucionalmente e reforam a impossibilidade de
13
Os dados sobre estrutura fundiria do Censo Agropecurio de 2006, aqui apresentados, tm como fonte Garcia e
Buainain (2011, p. 20).
que esses estabelecimentos tenham viabilidade econmica. O mdulo fscal
14
defnido por
municpio, segundo as condies anteriormente citadas, deixa claro que estabelecimentos
com rea abaixo de 30 ha raramente so economicamente viveis para as famlias que
deles dependem.
Vale lembrar ainda que essa mnima contribuio de 31% dos pequenos estabele-
cimentos ao valor total da produo agrcola do Semirido esconde uma concentrao
intraestrato, repetindo o que Alves e Rocha (2010) indicaram para o Brasil como um todo:
uma enorme concentrao da produo em poucos estabelecimentos. Ou seja, revela a
dinmica produtiva de um subgrupo minoritrio de agricultores, em detrimento de uma
quase no produo da grande maioria dos estabelecimentos do segmento objeto des-
te estudo. Isso pode ser exemplifcado atravs da anlise, com base nos dados do Censo
Agropecurio de 2006, do desempenho de pequenos agricultores, tambm chamados
de agricultores familiares, que tiveram ou no acesso ao crdito do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ). Procurou-se identifcar o comportamento
produtivo de diferentes categorias de pequenos agricultores nordestinos mediante a sua
exposio ao Pronaf. Essa anlise est apresentada no subtpico a seguir.
Heterogeneidade e desigualdade
entre os agricultores nordestinos
Conforme j pde se observar em muitos trabalhos que trataram da separao en-
tre agricultura familiar e no familiar, no Censo Agropecurio de 2006
15
, o segmento que
constitui a esmagadora maioria (84,4%) de estabelecimentos agropecurios classifcados
como familiares guarda uma grande heterogeneidade e desigualdade. O desvendar dessas
diferenas faz-se mister diante da grande euforia que se instalou frente to expressiva
presena da agricultura familiar em apenas 24,2% da rea total dos estabelecimentos
agropecurios, ocupando 81,7% do pessoal (ou equivalente-homem de 77,3%) e tendo
participao de 52% no valor total da produo. A tudo isso se acrescentam as especifci-
dades inter e intrarregionais desse setor, o que agua a necessidade de detalhar algumas
inferncias do que denominado de agricultura familiar no Brasil.
Nesse sentido, esse subtpico faz um recorte na regio Nordeste buscando confron-
tar os dados do Censo Agropecurio de 2006 referentes a essa regio. Metodologicamente,
14
Institudo pela Lei n 6.746, de 10 de dezembro de 1979. A Lei n 12.651/2012, mais conhecida como o novo
Cdigo Florestal, traz as diversas reas mnimas desses estabelecimentos rurais por municpio, considerando,
alm de critrios econmicos, de renda e de tamanho, o conceito de agricultura familiar.
15
Entre outros, citam-se: Aquino et al. (2012), Kageyama et al. (2011), Frana et al. (2009) e Bolliger e Oliveira
(2010).
os estabelecimentos classifcados como familiares so divididos em dois subgrupos: o
primeiro composto pelos estabelecimentos enquadrados nas diferentes categorias
(A, B, C, D e E) do Pronaf, que, por isso, sero chamados de pronafanos. O segundo subgru-
po composto pelos estabelecimentos classifcados como familiares, mas que no esto
enquadrados no Pronaf e que, por isso, sero chamados de no pronafanos. Essa diviso
possibilita a comparao entre os dois subgrupos e a anlise da heterogeneidade e dos n-
veis de desigualdade entre os pronafanos, explicitando a inrcia produtiva dos pequenos
estabelecimentos, principal objetivo deste trabalho.
A anlise do comportamento dessas diferentes categorias de estabelecimentos fami-
liares nordestinos tem como pano de fundo a hiptese de que as vantagens da agricultura
familiar registradas nos dados do Censo de 2006 escondem muito mais do que explicam a
respeito da real natureza e potencial desse segmento. Em outras palavras, a hiptese central
dessa refexo a de que os dados do Censo Agropecurio de 2006 refetem a dinmica pro-
dutiva de um subgrupo minoritrio de agricultores pronafanos dos tipos D e E, somada ao
desempenho de outro minsculo subgrupo, os dos agricultores familiares no pronafanos.
Em termos quantitativos, esses dois subgrupos (pronafanos D e E e no pronafanos)
representam, conjuntamente, apenas 7,73% dos estabelecimentos, detm 13,66% da rea
total (Tabela 2), ocupam apenas 9,61% do pessoal (Tabela 3), mas tm uma signifcativa
participao de quase 60% no valor bruto da produo da agricultura familiar nordestina
(Tabela 4). Nesse sentido, esses dois subgrupos constituem-se numa elite produtiva entre
os agricultores familiares nordestinos por estarem em menor nmero, ocuparem pouca
Tabela 2. Nmero de estabelecimentos agropecurios e rea total dos diferentes tipos de estabeleci-
mentos de agricultura familiar da regio Nordeste, 2006.
Categoria
Estabelecimento rea total
Nmero %
Percentagem
acumulada
Nmero %
Percentagem
acumulada
Pronafano A 212.091 9,70 9,70 3.463.978 12,23 12,23
B 1.567.863 71,69 81,39 15.052.326 53,16 65,39
C 238.209 10,89 92,28 5.929.163 20,94 86,33
D 45.698 2,09 94,37 1.229.577 4,34 90,67
E 11.072 0,51 94,88 294.844 1,04 91,71
No pronafano 112.198 5,13 100,01 2.345.164 8,28 99,99
Total familiar 2.187.131 100,00 - 28.315.052 100,00 -
Fonte: elaborao de Projeto do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural
2010/2011 com base em dados de IBGE e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2006).
Tabela 3. Nmero de pessoas ocupadas nos estabelecimentos da agricultura familiar da regio Nor-
deste, 2006.
Categoria Nmero de pessoas ocupadas % Percentagem acumulada
Pronafano A 664.620 10,44 10,44
B 4.235.682 66,54 76,98
C 853.428 13,41 90,39
D 169.729 2,67 93,06
E 41.188 0,65 93,71
No pronafano 400.604 6,29 100,00
Total familiar 6.365.251 100,00
Tabela 4. Participao dos distintos grupos no valor bruto da produo (VBP) da agricultura familiar
nordestina, 2006.
Tipo de
agricultura
Valor bruto da produo
(R$)
%
Percentagem
acumulada
Pronafano A 1.759.582.709 13,13 13,13
B 1.548.862.401 11,56 24,69
C 2.091.962.543 15,61 40,30
D 1.527.537.477 11,40 51,70
E 734.392.749 5,48 57,18
No pronafano 5.740.825.563 42,83 100,01
Total familiar 13.403.163.443 100,00
terra (provavelmente as mais frteis), empregarem pouca mo de obra, mas serem respon-
sveis pela maior parte do valor bruto da produo.
Destaque-se ainda, na Tabela 2, o comportamento diferenciado e proporcionalmen-
te bem equilibrado dos agricultores familiares assentados (pronafanos A): representam
9,70% dos estabelecimentos, so detentores de 12,23% da rea total dos estabelecimen-
tos familiares, participam com 13,13% do valor bruto da produo (Tabela 4) e ocupam
10,44% das pessoas nos estabelecimentos da agricultura familiar nordestina (Tabela 3).
Comportamento semelhante apresentam os pronafanos do grupo C: somam 10,89% dos
estabelecimentos familiares, so detentores de 20,94% da rea total dos estabelecimentos,
ocupam 13,41% das pessoas e participam de 15,61% do valor bruto da produo. Essas
duas categorias de agricultores familiares pronafanos parecem responder mais equili-
bradamente aos estmulos de uma poltica de fnanciamento da produo e associam a
elevao da base tcnica maior absoro de mo de obra.
Nesse sentido, a to propalada produo dos estabelecimentos familiares na regio
Nordeste deixa de fora um contingente signifcativo de agricultores familiares (pronafanos
do subgrupo B) que, em geral, so responsveis pelos estabelecimentos rurais de menor
porte econmico, objeto central deste trabalho. Eles so 71,69% dos estabelecimentos e
tm 65,4% da rea total do segmento (Tabela 2). Esses pequenos estabelecimentos, alm
de apresentarem uma produo insufciente para manter ao menos o contingente familiar
(contribuem apenas com 24,69% do valor da produo, conforme Tabela 4), ainda tm que
ocupar todos os membros que compartilham do mesmo ncleo familiar ou que comungam
da alimentao oriunda do mesmo fogo, o que os torna responsveis por ocupar cerca
de 70% das pessoas nos estabelecimentos rurais do tipo familiar (Tabela 3). Agricultores
enquadrados nesse segmento, alm de fcarem margem das benesses da poltica pblica
de fnanciamento rural idealizada e gestada com a participao das instncias sindicais
que os representam, veem-se impossibilitados de assumir o modelo agrcola produtivista
por caractersticas internas de suas unidades de produo. O pacote tecnolgico que deu
suporte modernizao da agricultura, com todos os problemas econmicos, sociais,
tecnolgicos e ambientais que acarretou, ainda parece ser o responsvel pela dinmica
produtiva dos agricultores familiares D e E e no pronafanos os mais ricos , que, verda-
deiramente, esto apresentando algum resultado produtivo, conforme consta na Tabela 4.
Isso sem considerar os inmeros problemas fnanceiros a que esses agricultores familiares,
adeptos de pacotes tecnolgicos, esto sujeitos, tais como um crescente endividamento e
a sujeio velha tesoura de preos.
Os dados da Tabela 5 reforam essas anlises quando se contata que, aparentemen-
te, o fator acesso a terra no um grande diferencial. Observe-se que todos os tipos de
agricultores, quer sejam os mais pobres, intermedirios ou mais ricos, tm em torno de 80%
dos seus estabelecimentos nos grupos de rea total de at 50 ha. Destacam-se os do tipo
A, que so 88%, por motivos bvios de delimitao de rea nos projetos de assentamento.
claro que esses dados nos remetem discusso sobre o tipo de rea que ocupam esses
diferentes segmentos da agricultura familiar nordestina.
provvel que os mais ricos (D, E e no pronafanos) sejam detentores de solos mais
frteis com gua e melhor localizao, comparativamente aos dos demais segmentos da
agricultura familiar, o que explica seus ganhos de produtividade e suas respostas mais
favorveis aplicao de insumos produtivos. Para obter respostas mais precisas com refe-
Tabela 5. Estratifcao por grupos considerando a rea total dos estabelecimentos da agricultura fami-
liar da regio Nordeste, 2006.
Tipo de
agricultura
Receita total (R$)
(a)
Receita agropecuria
(R$)
(b)
b/a
(%)
Outras
receitas
(1)
(c)
c/a
(%)
Pronafano A 1.495.504.441 1.276.700.952 85,37 218.803.489 14,63
B 2.937.255.096 727.610.845 24,77 2.209.644.251 75,23
C 1.724.521.416 1.342.805.500 77,87 381.715.916 22,13
D 908.352.859 842.009.607 92,70 66.343.252 7,30
E 362.765.471 347.884.798 95,90 14.880.673 4,10
No pronafano 5.014.310.944 4.574.668.808 91,23 439.642.136 8,77
Total familiar 12.442.710.227 9.111.680.510 73,23 3.331.029.717 26,77
(1)
As outras receitas contabilizadas pelo Censo Agropecurio de 2006 so: aposentadorias e penses, salrios obtidos em atividades
fora do estabelecimento, doaes ou ajudas, programas sociais do governo e desinvestimentos.
rncia a esses fatores, fazem-se necessrios estudos mais detalhados e abrangentes nessas
unidades produtivas.
Outro agravante desfavorvel aos segmentos familiares pronafanos mais pobres
considerados aqui tal qual estabelecimentos rurais de menor porte econmico que
esses so os que apresentam os menores percentuais de receita proveniente da atividade
agropecuria (Tabela 6). Enquanto os pronafanos do tipo B contabilizam da atividade
agropecuria apenas cerca de 25% da receita obtida, os segmentos D, E e os no prona-
fanos apresentam uma receita agropecuria acima de 90%. Como era de se esperar, o
percentual auferido pelos familiares assentados (pronafanos do tipo A) est acima dos
85%, situando-se para alm dos segmentos mais pobres e os do tipo C. De qualquer
forma, mesmo nesse segmento, o percentual da receita classifcado como outras receitas
ainda bastante signifcativo (14,63%).
evidente que no se est tratando a de alternativas de sobrevivncia dessas famlias
fora da agricultura, o que no se constitui em objeto no presente trabalho. Essa pluriatividade
tem sido investigada por diversos grupos de pesquisa e autores. De modo geral, esses traba-
lhos tm demonstrado que essas ocupaes no agrcolas exercidas por diversos membros
das famlias rurais nem sempre se constituem em fator de promoo, haja vista suas condi-
es de precariedade, principalmente no Nordeste, quase sempre fora do eixo do processo
de descentralizao a partir de ocupaes mais rentveis advindas do meio urbano e que
ensejam relaes de proximidade mais adequadas para o desenvolvimento rural.
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Uma tipologia dos estabelecimentos rurais
de menor porte para o Semirido nordestino
Para pensar os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido
nordestino na perspectiva das novas tendncias da agropecuria brasileira, prope-se aqui
subdividi-los em quatro grupos. Essa proposta uma tentativa de dilogo com a estra-
tgia piramidal de proteo social, com cobertura para todo o ciclo de vida (baseada em
trs eixos: proteger, interromper e inserir), delineada por Garcia e Buainain (2011)
16
. Essa
estratgia tem como suporte a considerao de que, dadas as condies sociais e edafocli-
mticas da regio semirida do Nordeste sintetizadas anteriormente, considervel parte da
sua populao rural pobre carece de uma poltica que possibilite: proteg-la para reduzir
a exposio s inseguranas mais graves; interromp-la em sua reproduo da pobreza,
impedindo que a criana pobre de hoje seja o jovem pobre de amanh; e criar mecanismos
para inseri-la nos circuitos de gerao e produo de riqueza. Em torno dessa estratgia,
segundo seus autores, se articulariam as polticas de promoo da superao da pobreza
alinhadas com os objetivos do governo federal de promover a integrao social e produtiva.
Nesse sentido, cerca de 65% dos estabelecimentos do Semirido, que totalizam mais
de 1 milho de pequenos estabelecimentos, com menos de 5 ha de rea, fcariam distribu-
dos em quatro grupos numa nova tipologia que aqui propem seus autores:
a) Estabelecimentos integrados ao agronegcio sertanejo
17
O primeiro grupo
seria composto por uma parcela minoritria de estabelecimentos que se associam s reas
de dinmica agrcola e/ou no agrcola locais. O diferencial desses pequenos estabeleci-
mentos que as condies de instruo, tamanho da terra e localizao no so limitan-
tes para o tipo de atividade na qual se associam. Exemplo tpico desse grupo pode ser
encontrado nas reas de dinamismo da agropecuria produtora de leite, inclusive com a
produo de leite de cabra em regies de bacia leiteira do Cariri, na Paraba, e do Serid, no
Rio Grande do Norte. H registros tambm de expanso de bacias leiteiras nesses moldes
em Sergipe, Alagoas e Piau.
Destaque-se ainda o grande potencial do Nordeste, inclusive do Semirido, para
o desenvolvimento do agronegcio para alm das cadeias mais tradicionais como as de
cana-de-acar, pecuria e algodo. H empreendimentos de grande porte e de elevado
grau de inovao tecnolgica vinculados a cadeias de fruticultura irrigada, fores, avicultura,
piscicultura e produo de gros (com destaque para a expanso da soja, principalmente
16
Essa estratgia (proteger, interromper e inserir) est apresentada em detalhes em Garcia e Buainain (2011, p. 70-5).
17
Tomou-se de emprstimo de Maia (2013, p. 17).
na Bahia, no Maranho e no Piau), aos quais podem se integrar alguns poucos e pequenos
estabelecimentos agrcolas e minifndios de at 5 ha.
Nesse sentido, vale a pena mencionar uma dessas cadeias, de desenvolvimento
muito recente e que est em destaque no Semirido nordestino: trata-se da produo de
mel de abelha. Esse um tipo de produo que pode ser pensada e difundida entre os
tipos de estabelecimentos, independentemente do seu tamanho, o que inclui a potencial
participao dos minifndios de at 5 ha. claro que esses estabelecimentos ainda es-
to submetidos permanncia de pastos apcolas e sujeitos a perodos prolongados de
estiagem e que da sua intensifcao resulta o signifcativo desaparecimento de espcies
apcolas ou o xodo de enxames para outras reas mais promissoras sua reproduo
18
.
Os dados da Tabela 7 mostram como essa atividade tem se alastrado no Nordeste,
abrangendo hoje todos os nove estados, com destaque para Piau e Cear, cujas respecti-
vas produes ultrapassaram 4.000 t em 2011. Do que se quer chamar a ateno com os
dados da tabela e que de importncia para essa discusso que, ratifcando o exposto
anteriormente, houve uma queda generalizada da produo de mel entre os anos 2011
e 2012. A anlise que acompanha a publicao desses dados tambm atribui estiagem
desse perodo a responsabilidade pela queda brutal desses dados. Apenas os municpios
do Maranho, que o estado menos vulnervel aos rigores da seca, mantiveram o mesmo
registro de produo. Mesmo dadas as especifcidades da apicultura e da espacialidade so-
bre a qual se assenta, mais uma vez, fca exposta a questo da vulnerabilidade da produo
agrcola no Semirido, com nfase para condies mnimas de viabilidade produtiva dos
minifndios.
Destaque-se, contudo, que, por se tratar de minifndios com menos de 5 ha, essa in-
tegrao dos estabelecimentos de menor porte econmico ao agronegcio sertanejo, em
geral, tende a ser muito precria dado que esses estabelecimentos carecem de inovaes
tecnolgicas e de assistncia tcnica especfca e, consequentemente, desfrutam de baixos
nveis de produtividade. A superao dessas limitaes poder capacit-los a um aumento
de produo e a uma insero integrada nos mercados dinmicos regionais, nacionais
e/ou globais.
b) Estabelecimentos integrados aos polos dinmicos O segundo grupo seria
tambm pequeno, to minoritrio quanto o primeiro, ao qual se fliariam aqueles esta-
belecimentos rurais de menor porte econmico que, em decorrncia da proximidade de
18
A propsito do impacto da seca sobre a produo de abelhas, ver publicaes do Servio Brasileiro de Apoio s
Micro e Pequenas Empresas do Cear (Sebrae/CE), da Agncia Prodetec (www.agenciaprodetec.com.br), de
associaes de apicultores, alm de diversos trabalhos acadmicos, tal qual a dissertao de Solange Alencar de
Medeiros, no Programa Regional de Ps-Graduao em Desenvolvimento e Meio Ambiente (PRODEMA/RN) e
principalmente diversos estudos de Paulo Roberto Palhano da Universidade Federal da Paraba (UFPB).
Tabela 7. Quantidade e valor da produo de mel nos estados do Nordeste em 2011 e 2012.
Estado
Produo (t) Valor (em mil R$)
2011 2012 % 2011 2012 %
Maranho 1.107 1.108 0,00 5.499 5.853 0,06
Piau 5.108 1.563 -0,69 17.897 6.342 -0,65
Cear 4.165 2.017 -0,52 16.831 12.077 -0,28
Rio Grande do Norte 904 406 -0,55 6.555 3.480 -0,47
Paraba 303 188 -0,38 1.873 1.428 -0,24
Pernambuco 2.350 636 -0,73 11.851 8.058 -0,32
Alagoas 213 134 -0,37 1.102 779 -0,29
Sergipe 114 54 -0,53 1.096 735 -0,33
Bahia 2.646 1.595 -0,40 10.311 8.364 -0,19
Total da regio Nordeste 16.911 7.700 -0,54 73.016 47.116 -0,35
Total do Brasil 41.578 33.574 -0,19 247.614 238.728 -0,04
Fonte: Agncia Prodetec (2012).
algum osis regional natural ou construdo, tm como fator favorvel uma mitigao dos
rigores edafoclimticos, que se soma a menores limitaes das condies de instruo e de
tamanho da terra.
Tpicos desse grupo seriam os pequenos estabelecimentos que esto no entorno
dos tradicionais polos de agricultura irrigada, com destaque para o de Petrolina-Juazeiro
(na divisa de Pernambuco e Bahia), o de Au-Mossor (no Rio Grande do Norte), o do Baixo
Acara e o do Tabuleiro de Russas (no Cear).
H tambm a possibilidade de alguma associao desses pequenos estabelecimen-
tos em projetos de irrigao em outros estados no Semirido nordestino, mesmo que no
se constituam em polos de agricultura irrigada, como pode ser o caso dos permetros de
So Gonalo, Vrzeas de Souza ou de Sum (na Paraba) ou ainda dos permetros irrigados
do Baixo So Francisco (Betume, Cotinguiba-Pindoba e Propri) em Sergipe. Nesses casos
especfcos, pode haver participao tambm de produtores que, mesmo tendo lotes
maiores do que 5 ha nos permetros irrigados, podem dedicar uma pequena rea da sua
parcela para associar sua produo de algum empreendimento agropecurio de maior
porte no entorno ou de empresas agropecurias que ocupam lotes maiores no prprio
permetro. Esse, inclusive, o caso de alguns pequenos produtores do Projeto Baixo-Au,
no Rio Grande do Norte (SILVA, 2009).
De forma semelhante, acredita-se que alguns estabelecimentos rurais de menor
porte econmico possam tambm se favorecer da proximidade com grandes mercados
consumidores e, mediante o acesso a algum meio de fnanciamento, desenvolver estrutu-
ras de produo, com nfase na produo hortifrutigranjeira. Seriam tpicos componentes
dos cintures verdes que se situam no entorno das cidades de grande ou mdio porte do
Nordeste semirido.
Contudo, como se observou para os estabelecimentos do primeiro grupo, os desse
grupo so, em geral, tambm minifndios que carecem de inovaes tecnolgicas e assis-
tncia tcnica especfcas e, consequentemente, desfrutam de baixos nveis de produtivida-
de. Acredita-se, porm, que, por estarem em proximidade com polos de desenvolvimento,
podero galgar aumento de produo, principalmente para o autoconsumo, e ter uma
insero em mercados alternativos, com nfase nos mercados institucionais/territoriais.
c) Estabelecimentos reformados O terceiro grupo, composto por parcelas dos
estabelecimentos de projetos de assentamento, no seria constitudo especifcamente por
pequenos estabelecimentos ou minifndios. Por se tratar de lotes de projetos de reas re-
formadas, eles tendem a ter reas mais prximas ao mdulo fscal de cada regio. A refern-
cia feita aqui apenas para salvaguardar a ocorrncia de assentados de reas reformadas
que, semelhana do que ocorre nos permetros irrigados j discutidos no segundo grupo,
podem selecionar uma pequena parcela dos seus lotes para vivenciar alguma experincia
de produo alternativa orientao do projeto em geral. So tpicas desse grupo as expe-
rincias com agricultura orgnica, ou agroecolgica como preferem ser identifcadas, que
s vezes passam a ser a principal atividade produtiva do lote, seja pela assistncia tcnica
especfca que recebem, seja pela facilidade de acesso a recursos para fnanciamento da
experincia. Isso justifca o tratamento aqui como experincia isolada, por ser, em geral,
realizada numa pequena rea de cada lote.
Saliente-se, contudo, que, mesmo constituindo-se em experincias alternativas de
produo agrcola numa rea pequena, esses geralmente so casos isolados, pouco repre-
sentativos nos projetos de assentamento, e envolvem a participao de poucas famlias.
Como, em geral, essas experincias se desenvolvem no campo de uma perspectiva agro-
ecolgica, elas tm como pr-requisitos a predisposio para uma vivncia de trabalho
coletivo e a submisso do grupo a todo um processo de internalizao da transio agroe-
colgica. o que Cunha e Paulino (2014) registram como a construo de sua legitimidade
junto queles que seriam benefciados por sua adoo. Sabe-se, contudo, que, por vezes,
geram-se confitos entre aqueles assentados que tm necessidades e demandas mais ime-
diatas, o que os leva a reduzir sua participao.
Esse processo de produo agroecolgica em projetos de assentamentos comu-
mente est associado a sistemas de organizao e participao de grupos de mulheres e
oferta de produtos orgnicos em feiras orgnicas/agroecolgicas nos centros urbanos mais
prximos. Da mesma forma como os grupos de trabalho no interior dos assentamentos, as
feiras tambm tm expanso lenta e limitada, como a Feira Agroecolgica de Mossor, RN,
que iniciou em 2007 com 20 famlias e, ao fnal de 5 anos (2012), contava com a permann-
cia de apenas 12 (ARAJO; MAIA, 2012).
Exemplar tambm desse tipo de experincia a Feira Espao Agroecolgico das
Graas, que acontece todos os sbados no bairro de classe mdia em Recife, PE. Prestes a
completar 15 anos na poca da pesquisa (16/10/2011), a feira contabilizava apenas 20 bar-
racas que mobilizavam 22 pequenos agricultores (com reas entre 2 ha e 3 ha) oriundos de
quatro regies distintas do estado de Pernambuco: a rea metropolitana norte de Recife, a
Mata Sul, o Agreste Setentrional e o Agreste Central (SOUSA, 2012).
Contudo, e em respeito aos autores das pesquisas, registram-se suas avaliaes so-
bre essas experincias. Eles as consideram iniciativas exitosas e sem risco de guetizao
nem de desideologizao. Mesmo reconhecendo que as feiras no conseguem superar
seu estgio atual e alcanar outros produtores e consumidores, afrmam que
[...] a proposta em si traz um forte apelo para que os agricultores construam sua autonomia
frente s diferentes formas de poder (poltico, econmico, mercados) que se apresentam
em seus contextos locais, exigindo que os mesmos venham a tomar decises que possam
garantir o enfrentamento das foras que os colocam em condies subalternas (SOUSA,
2012, p. 145);
ou, como afrmam Arajo e Maia (2012, p.174)
[...] as novidades trazidas com a feira agroecolgica de Mossor precisam ser observadas
para alm da escala quantitativa da produo e comercializao. Precisam ser analisadas
no como um retrato esttico, mas como uma imagem em movimento. Toda essa dinmica
de produo, respeitando a natureza e buscando uma relao direta com quem consome,
alimentada pelo esprito da agroecologia, da soberania alimentar e da economia solidria.
Sabe-se que esse tipo de feira tem sido muito divulgada e estimulada no Semirido
e que vem se multiplicando rapidamente
19
. O que se enfatiza aqui que, em geral, esse
tipo de atividade dirigido a programas de organizao e desenvolvimento de produtores
agrcolas em assentamento de reforma agrria ou grupos de agricultores que se situam no
entorno de cidades de porte mdio ou grande.
d) Estabelecimentos agricolamente inviveis O quarto e ltimo grupo, majori-
trio e mais geral de minifndios, seria daqueles que sobrevivem em condies de perma-
nente sujeio aos rigores edafoclimticos e amargam uma realidade de baixssimos ndices
19
Entre 2002 e 2008, foram implantadas onze novas feiras agroecolgicas, enquanto nove que j existiam por
iniciativas de ONGs parceiras foram fortalecidas (JALFIM et al., 2008, p. 24).
de instruo e de condies socioeconmicas e ambientais limtrofes, caractersticas mais
comuns da populao do Semirido. Essa signifcativa parcela de quase no produtores
carente de tudo, ou quase tudo, e suas propriedades so inviveis para a produo agrcola,
at mesmo para o autoconsumo.
Essas unidades familiares que tendem para transformao em estabelecimentos-
moradia demandam permanentemente polticas de transferncia de renda e carecem de
inovaes tecnolgicas e assistncia tcnica especfcas que as tornem ao menos produto-
ras de alimentos complementares para o consumo familiar. Seriam estabelecimentos com
cisterna, horta e quintal e com moradores benefciados por aposentadoria, penso e bolsa
famlia, constituindo-se em verdadeiros pastoradores da natureza como nica forma de
preservao do bioma Caatinga. Assume-se aqui o seguinte pressuposto: a alternativa que
resta, nesses casos, a de produo em condies precrias, acelerando a degradao
dos ecossistemas e reforando, assim, as condies de insustentabilidade da estrutura
produtiva do Semirido. Isso, contraditoriamente, pe em xeque o to propalado saber
apreendido ao longo do tempo. Por isso, insiste-se aqui na ideia de investir em estratgias
de sobrevivncia para esse grupo que no considerem a necessidade de complementa-
o alimentar via explorao agrcola. Ponderem-se, no mximo, atividades extrativistas
sustentveis, como a extrao de babau, piaava, carnaba, licuri, buriti, pequi, pinho,
mangaba, cajueiro, angico e imbuzeiro, alm da extrao de madeira para produo do
carvo vegetal (CAVALCANTI, 2011).
Nesse sentido, destaque-se ainda mais a produo de mel de abelha, que desponta
como uma atividade de dinamismo econmico no Semirido brasileiro (conforme j se
fez aluso no primeiro grupo) e que pode tambm ser acessada pelos estabelecimentos
desse quarto grupo. Lembre-se, contudo, que mais do que as outras atividades extrativistas
relacionadas acima, a atividade de produo do mel, principalmente para esse grupo,
extremamente vulnervel aos rigores das peridicas secas que assolam o Nordeste semi-
rido, como foi dito anteriormente. Por isso, insiste-se que, a essas atividades extrativistas,
deve-se associar alguma estratgia permanente de renda mnima complementar, de forma
que esses produtores de menor porte econmico sejam remunerados tambm por no
degradar o to frgil meio ambiente, transformando-os em verdadeiros pastoradores do
bioma Caatinga.
Dessa forma, pode-se constatar que as polticas de transferncia de renda vieram
para fcar, contribuindo indiretamente para elevar o bem-estar das famlias dos estabele-
cimentos rurais de menor porte e para permitir a sada da pobreza que envolva tanto a
produo agrcola (principalmente para o autoconsumo e comercializao residual quan-
do houver) como o trabalho fora dos estabelecimentos, inclusos numa estratgia da plu-
riatividade (BUAINAIN; GARCIA, 2013). Nessa mesma perspectiva, lembra Furtado (1967,
p. 72) que, se se aumenta a faixa monetria, consegue-se automaticamente que os efeitos
da crise de produo provocada pelas secas no se concentrem nos grupos de populao
economicamente mais fracos.
Dadas as condies mnimas de sobrevivncia dessas famlias rurais residentes em
estabelecimentos de at 5 ha, tal formulao poderia at ser recomendvel, pois daria
mais possibilidades para as que se encontram prximas das pequenas cidades (inapro-
priadamente chamadas de reas urbanas
20
), para onde migrariam os flhos para estudar
e complementar a renda da famlia pelo trabalho (nesse caso, contribuindo para reduzir a
migrao, e no o contrrio). Isso porque, no caso especfco desse quarto grupo, a questo
dos deslocamentos no tem a ver com as reas de dinamismo e, sim, com a falta de produ-
o ou instabilidade da produo dos estabelecimentos rurais de menor porte econmico
ou, melhor dizendo, com a inviabilidade econmica do minifndio. pouco provvel que
os flhos migrem em razo das oportunidades de emprego que se apresentam no centro
urbano nem das profundas disparidades de qualidade de vida entre os meios rural e urba-
no. Em primeiro lugar, porque, em se tratando de Nordeste semirido, essas diferenciaes
rural/urbano so muito tnues, mantidas apenas pela fora da legislao. Basta lembrar
que 73% dos municpios do Semirido tm populao de at 20 mil habitantes (INSTITUTO
NACIONAL DO SEMIRIDO, 2014), o que, extraofcialmente, levaria a que fossem conside-
rados municpios rurais. Isso traz muitas implicaes para as defnies de ocupao e
emprego e, principalmente, para a questo da migrao, com fortes desdobramentos na
anlise e proposio de polticas pblicas.
preciso alterar o foco desses deslocamentos rural/urbano para, talvez, um enfoque
territorial, o que j foi diagnosticado pelo Grupo Rurbano
21
. No se trata de estimular ou
preparar para uma saudvel migrao; essa populao que sobra no tem qualifcao
nem capacitao para migrar para alm dos limites territoriais. preciso conviver com
a realidade da retrao da produo agrcola local e com a perspectiva de manter essa
populao no mnimo no mbito territorial. Isso porque est cada vez mais evidente na
literatura internacional que a sada da condio de pobreza ou a viabilizao econmica
dos empreendimentos dos produtores rurais de menor porte apenas pela via agrcola tal-
vez no seja mais uma condio sufciente (BUAINAIN; GARCIA, 2013, p. 34). Esse raciocnio
pode ser aplicado objetivamente para a impossibilidade de viabilizar, em termos agrcolas,
o minifndio no Semirido. Por outro lado, as condies socioeconmicas (com destaque
para o fator instruo dos atores que habitam esse espao), j to bem propaladas, no os
20
Para mais aprofundamento dessa questo, recomenda-se Veiga (2003).
21
Os autores deste artigo foram membros ativos do Projeto Rurbano/Nordeste, inclusive exercendo a coordenao
regional e tendo sido responsveis por parte signifcativa da produo regional no mbito daquele projeto. Do fnal
dos anos 1990 primeira dcada dos anos 2000, o Grupo Rurbano identifcou e analisou muitas experincias
de pluriatividade nesses termos, inclusive em realidades do Semirido nordestino, como as que podem ser
encontradas no seu site.
qualifcam a uma migrao para alm dos limites territoriais. De outra forma, essa sada se
reduzir simplesmente a uma realocao dos pobres para uma zona urbana, se se quiser
insistir no corte setorial rural/urbano. bom ter em mente que, no Nordeste, 91% dos pe-
quenos estabelecimentos so dirigidos por pessoas que apenas sabem ler e escrever ou
que possuem ensino fundamental incompleto.
dessa forma que se afrma que a migrao dos flhos para o centro administrativo
mais prximo tem a fnalidade de arrefecer a migrao, porque ela evitar o deslocamento
para lugares mais distantes (onde aquelas pessoas no estariam capacitadas para se inserir
no mercado de trabalho) e o rompimento com a tradio do trabalho associado ao esta-
belecimento de cunho familiar. Como bem enfatizam Buainain e Garcia (2013, p. 48), uma
famlia que deixa de viver em um stio isolado para viver na sede do municpio, onde tem
melhores condies de vida, no est deixando o meio rural nem se desenraizando, mas
apenas mudando o local de moradia. Mesmo que seja um espao muito semelhante ao ru-
ral, o centro administrativo tende a concentrar as oportunidades de trabalho em atividades
no agrcolas, que facilmente podem ser desfrutadas por essa populao mais jovem que
emigrou do estabelecimento rural. Alm disso, dada a melhoria da infraestrutura princi-
palmente do transporte intermunicipal, essa populao poder manter o estabelecimento
rural como seu local de moradia, deslocando-se diuturnamente para o trabalho no centro
administrativo mais prximo. Essa renda extra do estabelecimento, que utilizada para re-
produzir o estabelecimento rural enquanto unidade familiar, que verdadeiramente pode
ser denominada de pluriatividade. Ela tanto pode ocorrer nessa combinao rural/centro
administrativo como pode se concretizar no prprio espao rural.
Consideraes fnais
Falou-se, a propsito de todos os grupos, da carncia de inovaes tecnolgicas e
assistncia tcnica especfcas. Sem dvida, isso foi premeditadamente pensado como uma
necessidade bsica de todos os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do
Semirido. A eleio dessa questo como fundamental para todos os pequenos estabeleci-
mentos (minifndios) do Semirido est baseada na fragilidade edafoclimtica e ambiental
do bioma, que leva em considerao fatores tais como: fertilidade do solo, disponibilidade
de gua, clima predominante, localizao, progresso tcnico e assistncia tcnica para
expanso da agricultura. O propsito foi discutir esse tema a partir de uma fundamentao
estritamente tcnica e cientfca e evitar leituras da realidade para alm do que permite a
construo do conhecimento cientfco.
O Semirido nordestino, que abriga os quatro grupos de pequenos estabelecimentos
propostos, demandante de uma tecnologia intrinsecamente adaptada a suas condies
fsicas e ambientais. irracional qualquer proposta de reestruturao dos estabelecimentos
rurais de menor porte econmico do Semirido a partir da adoo de pacotes tecnolgicos,
que foram indutores de trajetrias j conhecidas e exitosas para aumento de produtividade
em outros locais. A salinizao dos solos, a contaminao de nascentes, a desertifcao de
reas, o desaparecimento de espcies nativas, etc. so exemplos contundentes de aspectos
tpicos do Semirido que, se no forem considerados, levaro inadequao tecnolgica
desses pacotes.
Tampouco aqui se advoga em favor da suposta afrmao de uma agricultura cam-
ponesa numa perspectiva agroecolgica por considerar que essa proposta nutre-se muito
pouco dos conhecimentos tcnico-cientfcos acumulados e no aponta para a necessidade
de um permanente dilogo com os meios institucionais de investigao. Ao limitar-se a con-
sideraes de que a pesquisa se nutre apenas de interesses do capital e que, por isso, fnda
apostando apenas no sucesso da grande propriedade, essa perspectiva ignora o esforo
da pesquisa moderna e alimenta a concepo de que apenas o resgate do passado resolve
os problemas da sociedade rural contempornea, impregnada de problemas ambientais e
de desigualdades sociais. Como bem destacam Cunha e Paulino (2014) com referncia aos
pressupostos da ideia de convivncia com o Semirido, o que se pretendia ser um paradigma
emergente ou um novo paradigma civilizatrio conforma-se numa perspectiva conservantis-
ta ou num conservadorismo de vanguarda
22
.
Defende-se aqui uma proposta em que elementos como produo e conservao
de sementes nativas, controle biolgico e produo natural de defensivos possam ser tra-
tados modernamente de forma cientfca e tecnicamente avanada por organismos ofciais
de pesquisa, a exemplo do que j faz a Embrapa. necessrio lembrar, contudo, que isso
precisa ser realizado dentro de uma perspectiva institucional e que no fque merc da
sensibilizao de pesquisadores isolados. Nesse sentido, digno de nota o esforo conjun-
to de pesquisa, realizado por tcnicos da Embrapa Tabuleiros Costeiros e da Assessoria e
Servios a Projetos em Agricultura Alternativa (AS-PTA). Contando com fnanciamento do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq), durante 2 anos,
esses tcnicos avaliaram o desempenho de sementes crioulas de milho e feijo nas condi-
es da agricultura familiar camponesa no Semirido (SANTOS et al., 2012).
Nessa mesma direo, oportuno lembrar que a Embrapa Semirido, localizada em
Petrolina, PE, vem realizando, desde 2006, uma feira para agricultura familiar: o Semiri-
22
Cunha e Paulino (2014), em brilhante trabalho analtico sobre a convivncia com o Semirido, sintetizam assim
esses termos: Por conservantismo queremos signifcar uma tendncia a privilegiar a manuteno (no lugar da
transformao) de modos de vida e de relao com a natureza. Num sentido mais ampliado, tambm se refere ao
desejo de conservar modos de vida junto com a proteo da natureza. E eis que se revela a contradio central
do paradigma da convivncia: instaurar um novo padro civilizatrio ou garantir a continuidade de um padro
civilizatrio ameaado pelas foras modernizadoras?.
doShow. Segundo seus organizadores, a feira representa uma oportunidade de levar aos
agricultores da regio as tecnologias desenvolvidas pela Embrapa, outras instituies de
pesquisa e desenvolvimento e organizaes no governamentais, oferecendo alternativas
e estratgias de convivncia com o Semirido, a fm de que os agricultores possam manejar
os recursos naturais locais de forma mais efciente, mesmo em poca de seca prolongada
(informao verbal)
23
.
chegado o momento de subsidiar pesquisas agropecurias no Semirido que pos-
sibilitem a explorao desses espaos visando convivncia com suas caractersticas e que
apontem para uma perspectiva de aumento da produtividade total de todos os fatores de
produo (quer seja inserida nos canais de mercados ofciais, quer seja reservada apenas
ao autoconsumo). Como bem enfatiza Vidal (2003, p. 201) ao analisar a problemtica do
Semirido nordestino luz de Celso Furtado e a sua vulnerabilidade s secas, a tarefa
consiste, ento, em aumentar substancialmente a produtividade mdia desse sistema, o
que signifca integr-lo ao mximo aos mercados. hora de tirar o pacote orgnico do
armrio; a referncia a pacote, embora possa remeter a experincias nada exitosas de
transferncia de tecnologia relacionadas Revoluo Verde, aqui feita apenas para lem-
brar que a estratgia de gerao de tecnologia do tipo orgnica para o Semirido precisa
ser pensada de forma massiva e dirigida a todos os estratos produtivos, incluindo-se os
estabelecimentos rurais de menor porte econmico que possam utiliz-la, de acordo com
as caractersticas dos quatro grupos defnidos anteriormente. S assim poder-se- dizer
que esses pequenos estabelecimentos rurais de menor porte econmico esto envolvidos
numa proposta de produo sustentvel de convivncia com o Semirido nordestino, que
poder vir a ser um importante coadjuvante na conquista de segurana alimentar desse
contingente populacional.
Afnal de contas, condenar como produtivismo a necessidade de criar meios insti-
tucionais adequados ao aumento da produo (e da produtividade) jogar fora todo um
esforo coletivo de investigao e de refexo anteriores.
Por fm, entende-se que a discusso do rural com seus problemas estruturais, frutos
da luta do homem para sobrevier s vicissitudes socioeconmicas e ambientais que se
lhes impem, no pode ignorar tambm o esforo interdisciplinar das cincias sociais para
compreender as relaes que permeiam as escolhas e as decises individuais e coletivas,
principalmente aquelas que reconhecem como relevantes as estruturas que do sentido
vida e que regulam as formas de dominao e controle dos grupos sociais (sem olvidar
nem secundarizar tambm as que partem do prprio mundo acadmico). Afnal, disso
que se est tratando: como ampliar as liberdades das pessoas (SEN, 2001) reduzindo suas
23
Texto enviado por e-mail em 5 de fevereiro de 2014, por Jos Nilton Moreira, Pesquisador A/rea de Produo
Animal, Embrapa Semirido, Petrolina, PE, um dos organizadores da edio de 2013 do evento.
privaes, de forma que possam colocar em prtica as oportunidades. O Estado deve criar
as condies indispensveis para tornar possveis esses funcionamentos valiosos, princi-
palmente para aqueles que, por razes histricas, vivem excludos e sem uma lgica clara,
submetidos apenas a aes mitigadoras.
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Captulo 2
Dinmica econmica, tecnologia
e pequena produo
O caso da Amaznia
Alfredo Kingo Oyama Homma
Antnio Jos Elias Amorim de Menezes
Aldecy Jos Garcia de Moraes
Captulo 2
Captulo 2 Dinmica econmica, tecnologia e pequena produo: o caso da Amaznia 981
Introduo
O objetivo deste Captulo comentar algumas caractersticas da pequena produ-
o na Amaznia e sugerir melhorias das condies de vida de uma grande parcela da
populao rural que ainda sobrevive com baixo padro de vida (BUAINAIN et al., 2013;
CAMPOS; NAVARRO, 2013; COSTA, 2009; HURTIENNE, 2005; SOUSA, 2006). O analfabetismo,
a precariedade de apoio mdico e educacional, a carncia de infraestrutura, de assistncia
tcnica e de informaes tecnolgicas, a fragilidade de mercados e o confito entre os pr-
prios atores constituem fatos comuns entre os pequenos produtores na Amaznia. Esse
contingente estaria destinado a depender de contnuas transferncias governamentais
e/ou a caminhar para a sua reduo a mdio e longo prazos?
Como uma minoria de pequenos produtores na Amaznia conseguiram aumentar
suas rendas mensais, passando de menos de um para quatro salrios mnimos? Isso de-
pendeu da melhoria de infraestrutura, da implantao de cultivos perenes, da criao de
novos mercados, da capacidade de gerenciamento, do capital natural disponvel, da assis-
tncia tcnica ou de polticas ambientais? Essas questes ensejam desafos que, para serem
superados visando reduo da pobreza rural e urbana, exigem a cooperao, de forma
sinrgica, de todos os segmentos da sociedade. A prtica da corrupo e a inefcincia do
Estado comprovam que no a falta de recursos pblicos que prejudica a melhoria do nvel
de bem-estar da populao brasileira.
Muitos pequenos produtores tm, nas transferncias governamentais (bolsa-famlia,
aposentadoria, seguro-defeso, bolsa-verde, bolsa-foresta, etc.), uma estratgia de sobrevi-
vncia. Com o esgotamento dos estoques de recursos naturais, as polticas ambientais e a
difculdade de venda de mo de obra, as transferncias governamentais passaram a ganhar
forte participao na estabilidade fnanceira dos pequenos produtores. No entanto, essas
transferncias no induzem criao de oportunidades produtivas; no conceito exclusivo,
aos pobres cabe apenas receber esses benefcios. O jornal Folha de So Paulo identifcou
457 municpios brasileiros (8,20%) nos quais os repasses do Programa Bolsa Famlia supe-
raram as verbas do Fundo de Participao dos Municpios. Desses municpios, 296 esto
na regio Nordeste e 139 na regio Norte (BCHTOLD, 2013). No Estado do Par, dos
144 municpios, em 56 deles, os repasses do Programa Bolsa Famlia foram superiores aos
do Fundo de Participao de Municpios (VILARINS, 2013).
Os pequenos produtores na Amaznia vm evoluindo, de forma secular, com as
mudanas de mercado, as polticas pblicas e as inovaes locais e externas regio. A
transferncia de sementes de cacau (Theobroma cacao) do Par para a Bahia (especifca-
mente para a Fazenda Cubculo, de Antnio Dias Ribeiro, localizada no municpio baiano
de Canavieira), ocorrida em 1746 pelas mos de Louis Frederic Warneaux, provocou a perda
gradativa da importncia do cacau produzido no Estado do Par por volta da poca da
independncia do Brasil.
O processo se repetiu com a seringueira (Hevea brasiliensis), um produto ativo na
economia regional, que foi biopirateado [em 1876, Henry Alexander Wickham (1846-1928)
efetuou o transporte de 70 mil sementes de seringueiras, promovendo o plantio pelos
ingleses no Sudeste Asitico, o que provocou o colapso da economia gumfera na regio
amaznica em 1912 (HOMMA 2003; 2013a)]. A promulgao da Lei n 4.214, de 2/3/1963
(BRASIL, 1963), que estabeleceu o Estatuto do Trabalhador Rural, e da Lei n 4.504, de
30/11/1964 (BRASIL, 1964), que disps sobre o Estatuto da Terra, terminou inviabilizando
o modelo seringal/seringalista/seringueiro, pois a sangria da seringueira, que se inicia no
alvorecer, implicaria o pagamento de horas extras e adicional por insalubridade e a oferta
de moradia na propriedade (SANTOS, 2012). Essa forma de trabalho dos seringueiros tal
como era no passado seria enquadrada na atual legislao trabalhista como sendo traba-
lho escravo, com cumprimento irregular de horrio e sem seguir normas de segurana. Esse
processo de mudana fez surgir a fgura do seringueiro autnomo, que ganhou notorieda-
de mundial com o assassinato de Chico Mendes (1944-1988).
Assim, os pequenos produtores que se dedicavam s atividades extrativas foram
sendo afetados pelo processo de domesticao e/ou transferncia dessas culturas para
outros locais do Pas ou do exterior, como aconteceu tambm com o guaran [Paullinia
cupana, var. sorbilis (Martius) Ducke], o cupuau (Theobroma grandiforum), o jaborandi
(Pilocarpus microphyllus Stapf ) e a pupunha (Bactris gasipaes Kunth var. gasipaes Henderson).
Alm disso, os recursos genticos exticos que foram introduzidos no Estado do Par
[como o caf Cofea arabica L. , em 1727, por Francisco de Melo Palheta (1670-1750); os
bfalos Bubalus bubalis , por Vicente Chermont de Miranda (1849-1907); a pimenta-do-
reino Piper nigrum , em 1933, por Makinossuke Ussui (1894-1993); e o mamo-hawai
Carica papaya L. , por Akihiro Shironkihara (1923?)] passaram tambm a ser cultivados
em outros estados prximos dos mercados consumidores do Sul e Sudeste do Pas.
Nessa transferncia de recursos genticos, no houve diferenciao entre plantas na-
tivas e/ou exticas, sendo o mercado consumidor o indutor principal. O desenvolvimento
cientfco e tecnolgico decorrente da descoberta de substitutos sintticos afetou o extrati-
vismo do pau-rosa (Aniba rosaeodora var. amazonica Ducke Syn. Aniba duckei Kostermans),
timb (Derris urucu Syn. Derris nicou), ipecacuanha (Psychotria ipecacuanha), salsaparrilha
(Smilax ofcinallis), muirapuama (Ptychopetalum olacoides B.) etc. e do esgotamento dos es-
toques naturais conduziu reduo do extrativismo dessas espcies. Foram benefciados,
tambm nos primrdios da domesticao, o jambu (Acmella oleracea), a chicria (Eryngium
foetidum), o cupuau, etc. Entretanto, a falta de tecnologia tem impedido os pequenos
produtores de aproveitar melhor os benefcios da domesticao do tucum (Astrocaryum
aculeatum), pau-rosa, puxuri (Licaria puchury-major), cumaru (Dypteryx odorata), etc.
A insero da pequena produo
na economia regional
A participao do extrativismo na economia do setor primrio da regio Norte foi
dominante at 1960, quando perdeu para a agricultura e a pecuria. Nas dcadas de 1980 e
1990, o setor extrativista apresentou novo crescimento decorrente da extrao madeireira
(na maioria dos casos, de forma ilcita), superando, ao longo de alguns anos, os setores de
agricultura e pecuria com a expanso desordenada da fronteira agrcola (mediante des-
matamentos, queimadas e seus consequentes confitos socioambientais). Graas s pres-
ses ambientais, a partir do fnal da dcada de 1990, ocorreu o declnio do setor madeireiro
de forestas nativas e voltaram supremacia as lavouras. O setor extrativo vem perdendo
peso gradativamente com o setor da pecuria (Figura 1). Considerando a Amaznia Legal,
a agricultura tinha 74,50%, o extrativismo 12,12% e a pecuria 13,30% de participao na
economia do setor primrio da regio Norte em 2012.
A despeito da magnitude da biodiversidade amaznica e dos grandes mercados, a
sobrevivncia da populao regional ainda depende dos atuais produtos tradicionais, repre-
sentados pela biodiversidade extica (os rebanhos bovino e bubalino e os cultivos como caf,
dend Elaeis guineensis , soja Glycine max , milho Zea mays , algodo Gossypium
hirsutum L. , pimenta-do-reino, banana Musa sp. , juta Corchorus capsularis , coco
Figura 1. Evoluo da participao do extrativismo, da agricultura e da pecuria na economia do setor
primrio da regio Norte entre 1890 e 2012.
Fonte: Homma (2013b).
Cocos nucifera

e laranja Citrus sinensis esto entre os principais). As plantas nativas mais
promissoras foram transferidas para outras regies do Pas e do mundo, e as disponveis
ainda no ocuparam parte relevante do seu mercado potencial, que pode aliar preservao
ambiental, gerao de renda e qualidade de vida para os agricultores da Amaznia. A va-
lorizao e o crescimento do mercado para o fruto de aa (Euterpe oleracea) incentivou a
conservao de aaizeiros, ao contrrio da Lei n 6.576, de 1978 (BRASIL, 1978) [assinada pelo
presidente Ernesto Geisel (1907-1996) proibindo sua derrubada para obteno de palmito],
que no teve nenhum efeito.
Na Amaznia, os macrossistemas de produo que esto sendo utilizados e que ne-
cessitam ser aperfeioados podem ser classifcados considerando combinaes de ativida-
des extrativas, pesca, cultivos anuais e perenes, pecuria, reforestamento, localizao em
diferentes ecossistemas, atividades no agrcolas e transferncias governamentais. Seria
possvel estabelecer um continuum envolvendo desde sistemas indgenas e tradicionais
baseados na coleta de produtos da natureza at sistemas agrcolas com utilizao de me-
canizao e de outros insumos modernos.
Entre as variveis agregadas que compem os macrossistemas adotados pelos agri-
cultores (populaes indgenas e tradicionais, pequenos, mdios e grandes produtores),
poderiam ser destacadas as seguintes:
Coleta de produtos extrativos como parte da sua rotina ou da estratgia de
sobrevivncia. H um elenco de produtos extrativos que so explorados, como
borracha, castanha-do-par (Bertholletia excelsa), aa, bacuri (Platonia insignis),
plantas aromticas e medicinais, corantes, madeira, etc.
Caa e pesca extrativa em rios, mar, mangues, lagos interiores, etc. ou aquicultura
em tempo parcial ou integral. A aquicultura teve desenvolvimento comercial nos
estados de Mato Grosso, Maranho, Amazonas, Roraima, Tocantins, Rondnia e
Par. A caa, a despeito de sua proibio, vem sendo praticada at o seu esgota-
mento completo.
Agricultura anual (soja, algodo, mandioca Manihot esculenta , arroz Oryza
sp. , milho, feijo Phaseolus vulgaris , abbora Cucurbita sp. etc.) envol-
vendo desde a tcnica de derrubada e queimada com plantio no toco at o uso
intensivo da mecanizao agrcola e de insumos modernos. Muitos desses plan-
tios desenvolvidos pelos pequenos produtores so consorciados, em rotao ou
em monocultivos.
Cultivo de plantas perenes (nativas ou exticas) como cacaueiro, dendezeiro,
cafeeiro, fruteiras nativas ou exticas, etc. Esses plantios se caracterizam pelo
monocultivo ou por sistemas agroforestais (SAF).
Criao de gado bovino ou bubalino ou de pequenos animais (rebanhos variam
desde 1 rs at 500 mil reses, como o caso da maior fazenda de criao de gado
bovino, localizada no municpio de Xinguara, Par).
Cultivo de hortalias (nativas ou exticas), sobretudo localizado nas reas urba-
nas e periurbanas dos principais ncleos populacionais.
Plantio de espcies forestais madeireiras em monocultivo ou em pequena esca-
la (em muitos casos, sem nenhuma motivao econmica). O maior plantio de
reforestamento foi implantado pela atual Companhia Jari, em 1967, localizado
entre os estados do Par e Amap.
Atividades produtivas em diversos ecossistemas existentes na regio amaznica.
Atividades no agrcolas (em tempo parcial ou integral) e recebimento de trans-
ferncias governamentais.
A partir dessas nove alternativas produtivas, podem ser consideradas possibili-
dades desde a monoatividade at a pluriatividade. Valendo-se de operaes de Anlise
Combinatria, se as alternativas forem combinadas dois a dois (C9, 2), ter-se- 36 macros-
sistemas; se forem combinadas trs a trs (C9, 3), ter-se-, 84 macrossistemas. Se forem
considerados os subsistemas existentes para cada categoria, esse nmero tenderia ao
infnito. Naturalmente, nem todas as combinaes seriam viveis, mas esses nmeros do
ideia da complexidade do setor primrio regional quanto localizao espacial e ao tipo
de combinao. O nmero de sistemas agrcolas, na prtica, muito mais elevado consi-
derando que, em cada um, existem diversas atividades: h variados produtos extrativos
(de seringueira, castanheira, bacurizeiro, etc.), diferentes tipos de criaes e ecossistemas
(vrzea, terra frme) e mltiplas atividades no agrcolas.
Esses sistemas agrcolas no so estticos; podem desaparecer [como ocorreu com
os sistemas envolvendo os cultivos de juta e malva (Urena lobata), algodo, fumo (Nicotiana
tabacum), extrativismo do timb e salsaparrilha] em decorrncia do surgimento de pragas,
doenas, esgotamento de recursos naturais, progresso tecnolgico, polticas pblicas e
surgimento de novos mercados, o que induz criao de novos sistemas agrcolas mais
complexos (HURTIENNE, 2005). A expanso recente do dend, dos cultivos de jambu e
cubiu (Solanum sessiliforum) e da criao de peixe so alguns exemplos nesse sentido.
As polticas ambientais, com a criao de reservas extrativistas (onde seriam permitidos
o manejo forestal comunitrio e o de recursos da fauna, tais como pirarucu Arapaima
gigas

e jacar Melanosuchus niger , e seria proibida a criao de animais de grande
porte), ampliam ou reduzem as oportunidades produtivas. O surgimento de pragas e do-
enas, como ocorreu com o Fusarium sp. na pimenta-do-reino (1957) e a sigatoka-negra na
bananeira (1998) e a ameaa iminente da Monilia sp. no cacaueiro, j identifcada a 200 km
da fronteira acriana, constituem riscos para atividades agrcolas na Amaznia. O plantio de
culturas anuais, perenes e hortalias ou extrativas na forma orgnica ou agroecolgica tem
crescido atendendo nichos de mercado, embora seja ainda bastante tmido.
A economia amaznica baseada na exportao de recursos disponveis na natureza
negligenciou seu esgotamento e deu pouca nfase industrializao. As exportaes de
matria-prima bruta (madeira, borracha, castanha-do-par, polpa de aa, etc.) tm sido a t-
nica para a venda da grande maioria dos produtos da biodiversidade amaznica, restringindo
o benefciamento ao mnimo possvel para facilitar o transporte e reduzir a perecibilidade.
No entanto, as implicaes ambientais podem ampliar o grau de industrializao local para
evitar atividades geradoras de resduos nos pases desenvolvidos que so os compradores.
A consequncia para a pequena produo o esgotamento e a depredao dos
recursos naturais, que antes eram utilizados para alimentao e que agora so fonte de
renda e insumo agrcola para as suas atividades de roa. Isso tem promovido a extrao
predatria secular, o que conduz a uma foresta sem bichos, rios sem peixes, manguezais
sem caranguejos e cursos dgua secos, realidade marcante no nordeste paraense.
A lista das espcies ameaadas de extino no Par composta de 181 seres, sendo
53 espcies de plantas, 37 de invertebrados, 29 de peixes, 13 de rpteis, 31 de aves, 15 de
mamferos e 3 de anfbios. No que diz respeito s categorias de ameaa, 13 espcies foram
classifcadas como estando criticamente em perigo, 47 como em perigo e 121 como
vulnervel. Entre as espcies vegetais mais conhecidas, poderiam ser mencionadas cip-
titica (Heteropsis spp.), pau-rosa, pau-cravo (Dicypellium caryophyllaceum), muirapuama,
angelim-pedra (Hymenolobium excelsum Ducke), jaborandi, castanheira, cedro (Cedrela
odorata), mogno-brasileiro (Swietenia macrophylla), maaranduba (Manilkara huberi) e ip-
roxo (Tabebuia impetiginosa), entre dezenas de outras (EXTINO..., 2007). Essa extino
decorrente da destruio dos ecossistemas, da explorao dos recursos em ritmo superior
taxa de recuperao biolgica da espcie, do crescimento do mercado e da populao
local, do comrcio ilegal da fauna, da pesca predatria, etc.
O impacto da imigrao japonesa
na pequena produo
A imigrao japonesa na Amaznia teve como saldo a introduo de juta (ocupando
as reas de vrzeas) e de pimenta-do-reino (desenvolvendo-se nas reas de terra frme, em
solos de baixa fertilidade). interessante frisar que, em uma poca em que no existia um
servio de extenso rural formal, essas duas culturas foram absorvidas pelos caboclos, que
passaram a dominar tcnicas complexas de cultivo e de benefciamento. Esse processo d
uma clara indicao de que os pequenos produtores da Amaznia no so avessos a inova-
es, desde que os sinais de preo e mercado sejam positivos. Isso constitui uma anttese
para as atuais propostas ambientais que se querem imputar aos pequenos produtores para
sua incluso em mercados abstratos de servios ambientais e de crditos de carbono.
A lavoura da juta, cuja aclimatao foi realizada, em 1937, por Ryota Oyama (1882
1972), marcou o incio da agricultura nas reas de vrzeas dos estados do Amazonas e Par e
do processo de agroindustrializao local. O sucesso da lavoura de juta decorreu da mo de
obra liberada dos seringais (provocada pela crise da borracha) e da 2 Guerra Mundial (que
impediu a importao da juta indiana). No seu auge, na dcada de 1960, a juta chegou a
contribuir com um tero do produto interno bruto (PIB) do Estado do Amazonas e envolveu
mais de 60 mil famlias no seu cultivo. Foi uma atividade muito importante na economia
ps-crise da borracha e na economia pr-Zona Franca de Manaus, marcando o segundo
ciclo da economia do Estado do Amazonas. O cultivo praticamente desapareceu com o
surgimento de fbras sintticas, o deslocamento de mo de obra para as atividades da Zona
Franca de Manaus, o transporte a granel e a abertura de mercado durante o governo Collor
(1990-1992). A produo de fbra de juta na Amaznia levou o Brasil autossufcincia em
1953 e, com o declnio, ao reincio das importaes em 1970.
Nas terras frmes de Tom-Au, PA, outra experincia singular dos imigrantes japone-
ses foi o desenvolvimento da lavoura da pimenta-do-reino, que levou o Pas autossufci-
ncia e ao incio das exportaes a partir de 1956. O cultivo da pimenta-do-reino permitiu
o desenvolvimento da agricultura em solos de terra frme de baixa fertilidade mediante
o sistema de agricultura de vasos. As exportaes de pimenta-do-reino, no seu auge (na
dcada de 1970), participaram com mais de 35% do valor das exportaes do Estado do
Par. A despeito de atingir o recorde de mais de US$ 200 milhes (2013), a exportao da
pimenta-do-reino hoje contribui com menos de 1% do total das exportaes do estado em
razo da crescente importncia relativa das exportaes do setor mineral, que representam
mais de 88% das exportaes estaduais (2012).
A experincia da imigrao japonesa trouxe lies para a Amaznia; a principal
que, com tecnologia, mesmo em solos de terra frme de baixa fertilidade, possvel fazer
uma agricultura com alta produtividade. Os imigrantes japoneses que se estabeleceram
em 1929 em Tom-Au continuam, mediante os seus descendentes, introduzindo novas
atividades agrcolas sintonizadas com as mudanas do mercado e permanecem no mesmo
local. Isso uma demonstrao inequvoca de que, com tecnologia, possvel o cultivo de
soja e dend, a criao pecuria e o plantio de espcies madeireiras de forma mais susten-
tvel na Amaznia, diferentemente do que prega a crtica a essas atividades.
A adoo dessas duas culturas exticas provenientes de antigas possesses britni-
cas (ndia e Cingapura) acabaram por se tornar uma revanche em relao biopirataria da
seringueira, cujo ltex representava o terceiro produto das exportaes brasileiras (1887
1917), vindo logo aps o caf e o algodo durante o Brasil Imprio e os primeiros anos da
Repblica.
A implantao de SAFs (que consistem na combinao de cultivos perenes no mesmo
local) baseada na experincia da imigrao japonesa em Tom-Au uma estratgia ade-
quada para ocupar as reas degradadas. Seu sucesso depende do mercado para as plantas
iniciadoras (pimenteira-do-reino, maracujazeiro Passifora edulis) e defnitivas (tais como
cacaueiro, seringueira, castanheira-do-par, cupuauzeiro, cumaruzeiro, aaizeiro, rvores
madeireiras, bacurizeiro, etc.). Muitas plantas precisam ser cultivadas em monocultivos
principalmente em razo de incompatibilidade, excesso de sombreamento e reduo da
efcincia econmica. No se pode esquecer que as culturas anuais, o reforestamento e a
pecuria extensiva exigem reas de grandes extenses para atender ao mercado; no caso
de cultivos perenes, 1/10 dessa rea sufciente para garantir o abastecimento, suprimir as
importaes e gerar excedente para exportao (BARROS et al., 2009). O conceito de SAFs
deve ser avaliado sob uma viso macrorregional como conjuntos de monocultivos.
A insero do extrativismo vegetal
na pequena produo
Ao contrrio do propalado, a criao de reservas extrativistas nem sempre constitui-se
em garantia da conservao e preservao dos recursos naturais. Apesar da nfase no mane-
jo, a explorao de muitos recursos extrativos tende a levar sua exausto e destruio da
foresta, o que motiva a mudana da populao para novos locais. A extrao madeireira, a
criao bovina e as atividades de roa podero levar, no decorrer do tempo, existncia de
reservas extrativistas sem extrativismo. As restries ambientais para a extrao dos estoques
de madeira na Amaznia tendem a estimular o reforestamento ou a busca por substitutos.
O xito em evitar desmatamentos e queimadas na Amaznia vai depender do aproveita-
mento parcial dos 75 milhes de hectares j desmatados (estimados em 2012) com ativi-
dades produtivas adequadas que promovam sua recuperao. Nesse elenco, encaixa-se um
conjunto de produtos da biodiversidade do passado e do presente e aqueles por descobrir
(HOMMA, 2012a).
A implementao do Cdigo Florestal (Lei n 12.651, de 25/5/2012) (BRASIL, 2012),
que visa conduzir a recuperao de ecossistemas destrudos, pode induzir ao desenvolvi-
mento de sistemas hbridos envolvendo plantios domesticados convertidos em extrativos
ou manejados para recompor reas de reserva legal e reas de preservao permanente.
A economia extrativa, apoiando-se na disponibilidade dos recursos naturais e na
crena da sua inesgotabilidade (AMIN, 1997), foi a causa do atraso regional. Na viso de
alguns, para garantir a manuteno da economia extrativa, importante impedir as pes-
quisas com a domesticao das plantas e animais passveis de serem incorporadas ao pro-
cesso produtivo. Esse culto ao atraso, promovido por muitas propostas ambientais (tanto
nacionais como estrangeiras) em favor do extrativismo na Amaznia, esconde resultados
que podem ser avessos aos interesses dos consumidores, dos produtores, das indstrias e
dos prprios extratores. Para a manuteno do extrativismo, importante que no se criem
alternativas de renda e emprego ou que no haja melhorias no padro de vida da popu-
lao local, mesmo que somente a coleta de recursos naturais (fora e fauna) no permita
remunerar a mo de obra de forma adequada. A mudana no padro de vida (por exemplo,
a chegada da energia eltrica atravs do Programa Luz para Todos e a disponibilidade de
recursos do Pronaf ) induziu os seringueiros do Acre a expandirem a pecuria nas reas
das reservas extrativistas, implicando maior desmatamento. pela existncia de exemplos
como este que se consideram obscuras e romnticas muitas propostas ambientais defen-
didas por pases desenvolvidos para a Amaznia.
A transferncia de recursos genticos da Amaznia para outras partes do Pas e do
exterior tem reduzido as possibilidades de gerao de renda e emprego. A superao des-
ses problemas depender da formao de um ativo parque produtivo local e de sua con-
sequente verticalizao. A despeito da magnitude da biodiversidade no futuro, os grandes
mercados e a sobrevivncia da populao regional ainda dependero dos atuais produtos
tradicionais, representados pela biodiversidade extica, como os rebanhos bovino e buba-
lino, e pelos cultivos, como caf, dend, soja, milho, algodo, pimenta-do-reino, banana,
juta/malva, coco e laranja, entre os principais. A biodiversidade nativa ainda no ocupou
parte relevante do seu mercado potencial, mas, quando ocorrer, pode aliar preservao
ambiental, renda e qualidade de vida para os agricultores da Amaznia.
A lista de plantas da biodiversidade utilizadas no passado muito maior do que a
de plantas usadas no presente, sobretudo para fns medicinais, em razo da ausncia de
medicamentos sintticos na poca. As pesquisas sobre as plantas utilizadas no passado
devem ser prioridade para a descoberta de novos princpios ativos a fm de que possam se
constituir em alternativa econmica no futuro.
Para os produtos extrativos alimentcios que apresentem confitos entre a oferta e a
demanda, urgente promover a sua domesticao. A fabricao de ftoterpicos e cosm-
ticos (que constitui a utopia de muitas propostas de aproveitamento da biodiversidade na
Amaznia), alm de demandar grandes custos de pesquisa e de testes, esbarra na Medida
Provisria n 2.186-16 (de 23/08/2001) (BRASIL, 2001). Essa medida provisria dispe sobre o
patrimnio gentico, a proteo e o acesso ao conhecimento tradicional associado reparti-
o de benefcios e transferncia de tecnologia para a sua conservao e utilizao. A repar-
tio de benefcios econmicos com comunidades nativas no estimula grandes empresas a
efetuar investimentos de alto risco. Na Amaznia, j foram feitos pesados investimentos para
a implantao do Centro de Biotecnologia da Amaznia (CBA), conforme regulamentado
pelo Decreto n 4.284, de 2002 (BRASIL, 2002), e de parques tecnolgicos. A conduo dessa
poltica, no entanto, revelou equvocos com relao biodiversidade abstrata.
A importncia da biodiversidade amaznica no se restringe ao uso direto de seus
produtos extrativos, mas inclui tambm o aproveitamento de genes, como ocorreu com
o hbrido desenvolvido pela Embrapa Amaznia Ocidental decorrente do cruzamento
do caiau (Elaeis oleifera Kunth) (fmea) com o dend-africano (Elaeis guineensis Jacq.)
(masculino) e que se mostrou resistente ao amarelecimento fatal. A enxertia de tomateiro
(Solanum lycopersicum) com a jurubeba (Solanum paniculatum) foi muito utilizada pelos
agricultores japoneses para controlar a murcha bacteriana antes da abertura da rodovia
Belm-Braslia (1960), que viabilizou a importao de tomates do Sul e Sudeste do Pas.
A criao de mercados verdes e de certifcao pode prolongar a existncia da econo-
mia extrativa, mas fatalmente acarretar difculdades de manuteno a longo prazo graas
ao crescimento do mercado. A certifcao passa a ser exigida no contexto da propriedade
e no somente do produto em si, o que tem levado os pequenos produtores desiluso
por causa do aumento de custo e de administrao necessria.
Agricultura: quais foram os avanos
na fronteira cientfica e tecnolgica?
Houve uma grande ampliao nos conhecimentos sobre solos, clima, vegetao,
recursos hdricos, fauna aqutica, relaes ecossistmicas da Floresta Amaznica no con-
texto global, efeitos dos desmatamentos e queimadas e aspectos sociais, econmicos e
antropolgicos. Um dos indicadores desse avano so as colees botnicas, zoolgicas,
microbiolgicas, geolgicas e antropolgicas das instituies de pesquisa. O herbrio
do Museu Paraense Emlio Goeldi, que foi fundado em 1895 pelo botnico suo Jacques
Huber (1867-1914) e que foi o primeiro da regio amaznica e o terceiro do Brasil, contm
181.705 amostras de plantas desidratadas (exsicatas) (2013), sem mencionar as colees
zoolgicas, geolgicas e antropolgicas. O herbrio do Instituto Nacional de Pesquisas da
Amaznia (Inpa), fundado em 1954, contm 237 mil registros (2013), sendo atualmente o
que detm a maior coleo botnica da Amaznia, sem mencionar as colees de anfbios
e rpteis, aves, invertebrados, mamferos e peixes e as colees microbiolgicas. O herbrio
da Embrapa Amaznia Oriental, iniciado em 1943 e que detm 191 mil exsicatas (2013),
perdeu em primazia numrica para o Inpa (SOUZA et al., 2013).
Essas colees refetem, contudo, um grande vazio considerando a megabiodiver-
sidade da Amaznia e a comparao com as colees botnicas existentes no Musum
National dHistoire Naturelle, na Frana (fundado em 1635), com 8.877.300 espcies, o
Swedish Museum of Natural History, na Sucia (fundado em 1739), com 4.100.000 espcies,
o Komarov Botanical Institute, na Rssia (fundado em 1823), com 7.000.000 espcies, e o
Royal Botanic Gardens, na Inglaterra (fundado em 1853), tambm com 7.000.000 de esp-
cies. Em comparao com as colees totais existentes nos Estados Unidos (60.421.964 es-
pcies), Frana (20.178.300 espcies), ex-Unio Sovitica (18.097.878 espcies) e Inglaterra
(15.647.668 espcies), as colees do Brasil (6.000.000 espcies) evidenciam potencial de
crescerem muito, mas tambm o risco de no inclurem muitas espcies na avaliao da
biodiversidade amaznica (HOMMA, 2012d).
As pesquisas sobre o ciclo da gua identifcaram os rios voadores, formados pelo
vapor de gua bombeada pela Floresta Amaznica, permitindo a formao de chuvas
no Sul e Sudeste do Pas. As descobertas do rio subterrneo Hamza, que nasce no Acre, a
4 km de profundidade (com 6.000 km de extenso, largura variando de 200 km a 400 km
e velocidade de 10 m ano
-1
a 100 m ano
-1 1
), e do aqufero Alter do Cho, com o dobro do
potencial do aqufero Guarani, chamaram ateno da comunidade cientfca mundial. O
anncio da descoberta de 15 novos pssaros no bioma amaznico em maio de 2013 foi um
evento que no ocorria desde o sculo 19 (PIVETTA, 2013).
Muitas das tecnologias desenvolvidas e dos processos utilizados na agricultura
amaznica foram motivo de premiaes nacionais e internacionais para as Unidades da
Embrapa e suas parceiras. Destacam-se, entre elas, as seguintes honrarias: Prmio Nacional
de Ecologia (1989), Prmio Arnaldo Gomes Medeiros (2000), Prmio Finep (2003, 2004, 2005
e 2006), Prmio Ford Motor Company de Conservao Ambiental (2003), Prmio Super Eco
(2004), Prmio Samuel Benchimol (2004, 2006 e 2010), Prmio Chico Mendes (2002 e 2005),
Prmio Frederico de Menezes Veiga (1975, 1976, 1978, 1979, 1980, 1982, 1990, 1992, 1997
e 2003), fnalista do Prmio Cladia (2003), fnalista do Prmio Fundao Banco do Brasil
(2005 e 2013), alm de premiaes concedidas por organizaes de produtores, entidades
de classe e governos estaduais e municipais.
Os resultados da pesquisa agrcola na Amaznia (independentemente de onde so
gerados) tm conseguido provocar impactos (positivos e negativos) no setor produtivo e
tm sido associados com a experincia dos produtores e das indstrias de insumos mo-
dernos. Em decorrncia dos grandes desmatamentos e queimadas que prevaleceram na
Amaznia at 2004, a opinio pblica nacional e internacional associou, de forma equivo-
cada, o trabalho dos produtores e dos pesquisadores voltados para as atividades agrcolas
com o efeito/causa dos impactos ambientais gerados. Verifca-se que, a despeito de serem
incompletos, esses estudos resultaram em grandes conquistas. A seguir, so listadas as
tecnologias que foram consideradas as mais importantes:
Expanso do cultivo mecanizado de soja, milho, algodo, arroz e feijo-caupi
(Vigna unguiculata), sobretudo nos estados de Mato Grosso, Tocantins, Mara-
nho, Rondnia e Par. Em 1998, o Estado de Mato Grosso tornou-se o maior
produtor de algodo do Pas; em 2000, o maior produtor de soja; em 2007, o
segundo maior de milho, sem falar de outras atividades. Tcnicas de cultivo de
arroz irrigado foram adotadas em Roraima, nos campos de Maraj, nas margens
do rio Jari e nas vrzeas dos rios Caet (em Bragana, no Par) e Formoso (no
Tocantins).
Lanamento de cultivares de mandioca adaptadas para as reas de vrzeas e de
terra frme e tratos culturais. A despeito de o Estado do Par ser o maior produtor
nacional de mandioca e de esse ser componente bsico da alimentao, os esfor-
os de pesquisa tm sido restritos a essa cultura.
1
Para fns de comparao, o rio Amazonas apresenta velocidade de 0,1 m s
-1
a 2 m s
-1
.
Tecnologias e processos para a recuperao de pastagens degradadas forma-
das a partir de desmatamentos de forestas densas (DIAS FILHO, 2011). Dos 75
milhes de hectares desmatados na Amaznia Legal (2012), cerca de 51 mi-
lhes de hectares so pastagens, dos quais 34 milhes esto em bom estado e
11,9 milhes esto degradados.
Tcnicas de manejo forestal. No obstante a queda na extrao madeireira na
Amaznia a partir da dcada de 1990, as tcnicas de manejo esto sendo uti-
lizadas em grandes projetos de extrao madeireira e nos manejos forestais
comunitrios.
Sistema de manejo de aaizais nativos em reas de vrzeas do esturio amaz-
nico para produo de frutos (aproximadamente 100 mil hectares manejados).
Cultivo de aaizeiros para produo de frutos em reas de terra frme, com e sem
irrigao, estimulado pelo crescimento do mercado. H plantio irrigado com
mais de 1.000 ha de aaizeiros no Estado do Par.
Reforestamento com espcies madeireiras exticas (como eucalipto Eucalyptus
sp. , pnus Pinus elliottii , teca Tectona grandis , accia Acacia mangium ,
mogno-africano Khaya sp. e gmelina Gmelina arborea) e nativas (como
paric Schizolobium amazonicum Huber ex Ducke , mogno-brasileiro e freij
Cordia goeldiana Huber), totalizando 681.380 ha (2012).
Sistema de produo de dend, que permitiu a expanso dessa cultura a partir
de 2010, com mais de 162 mil hectares plantados no Estado do Par. Os peque-
nos produtores da Comunidade de Arauai, no Municpio de Moju, PA, associados
Agropalma, que iniciaram os plantios de dendezeiro em 2002, esto recebendo
como lucro lquido mensal o equivalente a quatro salrios mnimos.
Domesticao do cupuauzeiro, com o lanamento de cultivares resistentes
vassoura-de-bruxa (causada por Moniliophthora perniciosa), o que permitiu
o plantio de 25 mil hectares, sobretudo nos estados do Par, Amazonas, Acre,
Rondnia, Roraima, Amap e Bahia.
Domesticao do guaranazeiro a partir da dcada de 1970, com o lanamento
de novas cultivares (a Bahia responde por mais da metade da produo nacional,
sendo seguida pelo Estado do Amazonas).
Domesticao da pupunheira, permitindo o plantio de mais de 15 mil hectares,
sendo que o Estado de So Paulo concentra 50% dessa rea, o Estado da Bahia
responde por 25% e a Amaznia Legal abriga 10% desse total.
Domesticao da castanheira-do-par, fazendo com que 2% da atual produo
sejam de plantio em grande escala ou isolado. A difculdade do seu plantio de-
corre do longo tempo para a entrada em fase de frutifcao e do risco de queda
de frutos nas proximidades de casas e em plantios consorciados que apresentam
perodos de colheita comum.
Desenvolvimento de tcnicas de plantio de pimenteira-do-reino, que levou o
Pas a atingir a autossufcincia em 1953 e a estar entre os quatro maiores produ-
tores mundiais.
Desenvolvimento de tcnicas que viabilizaram o cultivo da juta nas vrzeas ama-
znicas a partir de 1937 e estabelecimento de um centro produtor de sementes
no Municpio de Alenquer, PA, em 1948, que conduziu o Pas autossufcincia
de fbra em 1952.
Domesticao da malva, erva daninha que crescia nas reas degradadas de terra
frme do nordeste paraense, com garantia de produo de sementes e sua distri-
buio nas reas de vrzeas dos estados do Amazonas e Par.
Domesticao da seringueira a partir dos plantios da Ford Motor Company na re-
gio de Santarm (1927) e das pesquisas iniciadas pelo Instituto Agronmico do
Norte (1939). Esses conhecimentos permitiram os plantios de seringueira em So
Paulo, Bahia, Mato Grosso, Minas Gerais, Esprito Santo e Paran, ultrapassando a
produo de borracha extrativa em 1990. Atualmente, a produo de borracha
extrativa representa apenas 1,21% do total de borracha natural produzida no
Pas. O eixo do conhecimento sobre a seringueira mudou-se da regio amazni-
ca para o Sudeste do Pas.
Desenvolvimento das tecnologias para o cacaueiro pela Comisso Executiva
do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac), permitindo o plantio de mais de
163 mil hectares assim distribudos: 110 mil no Par, 42 mil em Rondnia, 10 mil
no Amazonas e 1 mil no Mato Grosso (MANUAL..., 2013).
Desenvolvimento do cultivo do caf, cujas primeiras mudas foram introduzidas
no Estado do Par em 1727 por Francisco de Melo Palheta. Hoje, o cultivo de caf
conta com 177 mil hectares na Amaznia Legal, com destaque para Rondnia,
onde h 145 mil hectares plantados.
Desenvolvimento de tcnicas de criao de bubalinos, introduzidos no Par em
1882 por Vicente Chermont de Miranda (1849-1907). Essa espcie tornou-se co-
ne da Ilha de Maraj. Os estados do Par e Amap concentram mais de 720 mil
reses, totalizando 56% do rebanho nacional.
Desenvolvimento de SAFs pelos colonos nipo-brasileiros de Tom-Au, PA,
tornando-se referncia mundial e modelo de ocupao de reas degradadas da
Amaznia.
Domesticao inicial de peixes amaznicos (pirarucu, tambaqui Colossoma
macropomum , matrinch Brycon amazonicus , hbridos, etc.), permitindo
a criao comercial em grande escala e em pequenos criatrios (para algumas
espcies). A piscicultura teve grande avano nos estados de Mato Grosso, Ama-
zonas, Rondnia e Roraima.
Desenvolvimento da criao de abelhas nativas sem ferro e abelhas africaniza-
das, que constituem a base de muitos projetos de pequenos produtores.
Desenvolvimento de variedades de banana (dos grupos ma e prata) resistentes
sigatoka-negra, a mais temvel doena da bananeira, constatada em fevereiro
de 1998 nos municpios de Tabatinga e Benjamin Constant (no Amazonas); em
novembro de 2000 no municpio de Almeirim (no Par); em junho de 2004 no
Vale do Ribeira (em So Paulo); em agosto de 2004 em Mato Grosso do Sul, Para-
n, Rio Grande do Sul e Minas Gerais; e em outubro de 2004 em Santa Catarina.
Desenvolvimento de diversos sistemas de agricultura sem o uso de fogo e quei-
ma, incluindo a utilizao de tratores e implementos desde os mais inovadores
at aqueles mais simples, que operam com tecnologia convencional.
Sistemas de cultivo de hortalias regionais (jambu, chicria, cubiu, etc.) e exti-
cas nas reas urbanas e periurbanas, fruteiras nativas (manejo de bacurizeiros,
uxizeiro Endopleura uchi , tucumanzeiro, maracujazeiro, etc.), fruteiras exticas
tradicionais (coqueiro, laranjeira, abacaxizeiro Ananas comosus L.), etc. Na pro-
duo de muitas dessas culturas (como coqueiro, abacaxizeiro, maracujazeiro e
laranjeira), o Estado do Par se destaca nacionalmente.
Adaptao de tecnologias de criao de aves e sunos voltados para o consumo
local.
Desenvolvimento de fruteiras exticas, como mamoeiro-hawai, meloeiro
(Cucumis melo L.), mangosto (Garcinia mangostana L.) e rambuteira (Nephelium
lapapaceum L.), que entraram no Brasil pelo Estado do Par e, posteriormente,
foram disseminadas para os estados do Nordeste e Sudeste.
Plantios de jaborandi nos estados do Maranho e Piau e incio do processo de
domesticao de pau-rosa, bacurizeiro, camu-camuzeiro (Myrciaria dubia), uxi-
zeiro, plantas ornamentais, aromticas, timb (perdida), etc.
Avanos na produo de aa em p, farinha de pupunha, aproveitamento do
couro de peixe e produtos obtidos a partir do benefciamento do pescado desen-
volvidos sobretudo pelo Inpa. Destacam-se outros produtos, como cerveja com
aroma de bacuri, aa, cumaru, tapereb (Spondias lutea L.) e priprioca (Cyperus
articulatus), suco de aa com diversos sabores, maniva pr-cozida, manioba e
pato no tucupi congelado, frmacos e cosmticos, etc. desenvolvidos e aperfei-
oados pela iniciativa privada.
Adoo do sistema de plantio direto na palha, que, no Pas, j alcana 32 milhes
de hectares (2012), uma grande parte j utilizada pelos produtores da Amaznia
Legal nos plantios de gros.
Os grandes desafios da pesquisa
agrcola na Amaznia
A busca por atividades mais sustentveis para o setor agrcola da Amaznia, alm da
mudana do comportamento dos produtores e dos consumidores, esbarra na maior oferta
de tecnologia e no alto custo das prticas mais sustentveis. Reverter ou reduzir a destrui-
o dos recursos naturais na Amaznia implica o desenvolvimento de novas tecnologias
e o avano cientfco combinado com propostas concretas de polticas pblicas (BECKER,
2010; HOMMA, 2012c).
Os problemas ambientais na Amaznia no so independentes. Muitos decorrem de
efeitos de crises econmicas e sociais externas regio. O contnuo fuxo de migrantes em
direo Amaznia (na busca de viver sonhos e alimentar esperanas) refexo da pobreza
do Nordeste brasileiro, da falta de alternativas econmicas e de terras nos seus locais de
origem, do crescimento de mercados, da implantao de obras de infraestrutura, etc.
A agricultura na Amaznia importante para garantir a segurana alimentar, para
produzir matria-prima e gerar emprego e renda. possvel desenvolver uma agricultura
mais sustentvel com a conservao e a preservao da Amaznia sem destruir novas re-
as. O primeiro desafo manter a primeira natureza (representada pela foresta original).
O segundo transformar a segunda natureza (representada pelas reas desmatadas) em
uma terceira natureza com atividades produtivas mais adequadas e recuperar ecossiste-
mas que no deveriam ter sido destrudos (beiras de rios, reas moradas, etc.) (HOMMA,
2013b; 2012b; VESENTINI, 1996)].
A gerao de tecnologia tem sido um grande desafo para a Amaznia. Com recursos
do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), o esforo da extenso rural, os incentivos
econmicos e a reduo dos impactos ambientais e sociais seriam mais efetivos se a oferta
tecnolgica e cientfca fosse maior, com efeitos positivos para o meio rural (EUCLIDES
FILHO et al., 2011).
Diante da escassez de informaes tecnolgicas, para ganhar tempo, enquanto
essas no estiverem disponveis, uma soluo a curto e mdio prazos seria utilizar o co-
nhecimento gerado pela experincia dos agricultores. Verifca-se que existe uma grande
heterogeneidade tecnolgica para qualquer atividade produtiva na Amaznia; a sua
homogeneizao j traria considerveis benefcios para a sociedade. O conhecimento
desenvolvido nessas ilhas de efcincia que rene informaes geradas pelos prprios
agricultores aps diversas tentativas, transmitidas ao longo do tempo, ordinariamente de
maneira oral, e desenvolvidas margem do sistema de pesquisa formal (MERCANTE, 2013),
que esto disponveis mesmo nas atividades com baixo padro tecnolgico, se denomina
etnotecnologia. So conhecimentos dinmicos que se encontram em constante processo
de criao e adaptao, com intervenes da extenso rural, da rede bancria, dos compra-
dores, das tecnologias utilizadas para outros produtos e em outros locais, do aparecimento
de pragas e doenas e do mercado de insumos. Esse modelo no seria vivel a longo prazo
em razo do esgotamento das inovaes.
A tecnologia mecnica (motosserras, roadeiras, picadeiras, colheitadeiras, etc.)
mais fcil de ser transferida e necessria para aumentar a produtividade da mo de obra,
especialmente considerando a tendncia reduo, em termos relativos e absolutos, da
populao rural. J a tecnologia biolgica (representada pelo desenvolvimento de plantas
com maior produtividade, tratos culturais, etc.) necessita de pesquisa adaptativa ou desen-
volvida no prprio local e exige mais tempo. Muitas tecnologias biolgicas (como insemi-
nao artifcial, sementes e mudas melhoradas, tcnicas universais como poda, enxertia,
adubao, etc.) tm sido transferidas de outras regies. Os grandes empreendimentos
agrcolas na Amaznia, na sua maioria, tm sido realizados com tecnologia transferida e
adaptada de outras regies do Pas e do mundo.
Mencionam-se, a seguir, alguns fatos que devem integrar a agenda de pesquisa nas
prximas dcadas:
A mudana na estrutura da populao rural brasileira (que, a partir de 1970, pas-
sou a decrescer) est ocorrendo na Amaznia Legal desde 1991, com pequeno
crescimento da populao rural. Na Amaznia Legal, 71,74% (2010) da populao
j vivem nas cidades. Isso uma indicao de que necessrio aumentar a pro-
dutividade da terra e da mo de obra e que atividades de baixa produtividade,
como o extrativismo vegetal e muitas atividades de pequenos produtores, sero
cada vez mais inviveis (FERRO; KASSOUF, 2005; NAVARRO; PEDROSO, 2011;
REZENDE, 2005).
O modelo da economia apoiada na extrao predatria dos recursos naturais
ainda prevalece na regio; tanto em mbito macroprodutivo como nas unidades
produtivas, esse processo precisa ser revertido.
A grande maioria das exportaes de produtos da biodiversidade amaznica
tem envolvido a venda de matria-prima bruta (madeira, borracha, castanha-do-
-par, polpa de aa, etc.), e o benefciamento restrito ao mnimo possvel para
facilitar o transporte e reduzir a perecibilidade. No entanto, as restries ambien-
tais globais podem ampliar o grau de industrializao local (minrios, madeira,
etc.) para evitar atividades geradoras de resduos nos pases desenvolvidos. O
sucesso da Companhia Vale decorreu da logstica de extrair e transportar, longa
distncia, o minrio de ferro, um produto de baixo valor agregado.
A reduo da rea til das propriedades agrcolas vem ocorrendo em obedincia
determinao de recuperao de reas de preservao permanente (APP) e
de reas de reserva legal (ARL). As propriedades agrcolas na Amaznia devem
obedecer Lei n 12.651, de 2012, quanto manuteno de 80% da cobertura
forestal para a ARL, enquanto, nas reas fora da Amaznia, ocorre o inverso, a
despeito do valor e da rea mdia da terra diferenciada, refetindo nos custos de
produo.
A substituio de reas degradadas pelo reforestamento em detrimento das
pastagens e culturas anuais e perenes, para recompor as ARLs e APPs, pode con-
duzir a uma situao inusitada de excesso de madeira e de falta de alimentos a
mdio e longo prazos. Tcnicas mais rpidas e econmicas para recuperao de
ecossistemas destrudos ou degradados e para o seu aproveitamento econmico
devem ser priorizadas pela pesquisa.
A economia do carbono (muito enfatizada como a grande opo futura) pode ser
vtima do seu prprio sucesso. Com a maior oferta de servios ambientais, que
tende a crescer ao longo do tempo (para as atividades tanto do setor agrcola
como dos setores industrial, de transportes e de servios), provavelmente o pre-
o do carbono cair e, com isso, sero reduzidas as possibilidades econmicas de
que se mantenha o seu mercado de compra e venda. Alm disso, com a reduo
dos desmatamentos e queimadas na Amaznia, gerenciada pelas aes do go-
verno brasileiro (se, de fato, conseguir um saldo positivo entre desmatamento
e reforestamento), e a adoo de prticas mais amigveis com relao ao meio
ambiente, os fuxos de recursos internacionais voltados para o meio ambiente
devem se reduzir.
O potencial da biodiversidade amaznica tem atrado a ateno mundial, que
contrasta com o descaso das polticas governamentais brasileiras (ACADEMIA
BRASILEIRA DE CINCIAS, 2008; CROSBY, 1993). Muitos acreditam que a obten-
o de compostos bioativos de plantas, animais ou microrganismos permitiria a
cura de diversos males contemporneos e a produo de corantes, inseticidas e
essncias aromticas naturais para substituir produtos sintticos. H uma nfase
na biodiversidade abstrata; no entanto, fcam esquecidos os reais benefcios da
biodiversidade do passado e do presente, que oferecem grandes oportunidades
de mercado (cacaueiro, seringueira, tucumnzeiro, peixes, etc.).
A agricultura migratria, baseada no processo da derruba e queima, praticada
por mais de 600 mil pequenos agricultores na Amaznia e se perpetua desde os
primrdios da sua ocupao. A presena desse contingente, com baixo custo de
oportunidade (terra e mo de obra), tem sido atrativo para polticas ambientais
ou sociais de cunho assistencialista. A classifcao de agricultores familiares
pelo tamanho da propriedade conduz a uma heterogeneidade em termos de
produo, produtividade e renda que precisa ser avaliada no Pas (NAVARRO;
PEDROSO, 2011). muito baixa a produtividade da agricultura migratria. A de
mandioca no Par (maior produtor) de 16 t ha
-1
, enquanto, no Paran, mais do
que o dobro, com plantio e colheita mecanizadas. A produtividade de arroz no
Par de apenas 1.500 kg ha
-1
nas reas derrubadas e queimadas; com o uso de
tecnologia moderna, pode-se obter mais do que o triplo desse volume. A baixa
produtividade da terra e da mo de obra que caracterizam muitas atividades dos
pequenos produtores, associada baixa rentabilidade, precisa ser revertida, sob
risco de comprometer a sobrevivncia futura dessas atividades.
A reduo dos desmatamentos e queimadas na Amaznia vai atingir um limite
decorrente do contingente de pequenos produtores que adotam prticas de
baixo nvel tecnolgico. H necessidade de mudar o perfl produtivo com o
desenvolvimento de tecnologias apropriadas (uso de calcrio, fertilizantes, me-
canizao agrcola, melhoria do nvel de educao formal, assistncia tcnica) e o
aporte de maiores investimentos em infraestrutura social no meio rural.
A domesticao de plantas da biodiversidade amaznica que apresentam grande
potencial de mercado (como o tucumanzeiro, pau-rosa, unha-de-gato Uncaria
tomentosa , cip-titica, jaborandi, fava-danta Dimorphandra mollis Benth ,
etc.) precisa ser feita com base em metas concretas de resultados.
As pragas e doenas que atacam o mogno-brasileiro [Hypsipyla grandella (Zeller)],
a pimenteira-do-reino (Fusarium solani f. sp. piperis), a seringueira (Mycrocyclus
ulei), o cacaueiro e o cupuauzeiro (Moniliophthora perniciosa) e o dendezeiro
(amarelecimento-fatal) precisam ser vencidas. A alegada impossibilidade da
agricultura tropical e dos monocultivos em razo do ataque de pragas e doenas
refete a carncia de pesquisas nas reas de melhoramento gentico, ftopatolo-
gia, entomologia, engenharia gentica, etc.
O aproveitamento da parte orgnica do lixo urbano e dos resduos decorrentes
do benefciamento de produtos agrcolas evita a contaminao dos ecossistemas.
No existem cadeias produtivas integrais na Amaznia; todas apresentam algum
problema tecnolgico que precisa ser solucionado.
As oportunidades futuras
para a pequena produo
As transformaes espaciais na Amaznia vm ocorrendo de forma rpida, indican-
do atividades no consolidadas e em constante mudana; com o tempo, muitas solues
previstas para determinado local j sofreram modifcaes ou se tornam inteis.
Na Amaznia, a pequena produo deve fcar restrita s atividades intensivas em
mo de obra, as quais os mdios e grandes produtores procuram evitar em funo da atual
legislao trabalhista. Os projetos visando ao aproveitamento dos recursos da natureza
(muito defendidos pelos movimentos ambientais) exigem pesados investimentos gover-
namentais (como a instalao de fbrica de preservativos masculinos e de unidades de
benefciamento para castanha e madeira em Xapuri, AC, etc.) e resultam em baixa remune-
rao aos participantes.
Em 2011, a agricultura representava 24,1% do PIB estadual de Mato Grosso, apenas
3,3% do PIB do Amap, 6,9% do Amazonas, 4,5% de Roraima, 6,1% do Par, 17,5% do
Maranho, 17,7% do Acre, 17,1% do Tocantins e 20,2% de Rondnia. Ressalte-se que a
participao da agricultura no PIB estadual do Par foi mascarada pela forte infuncia do
setor mineral (HOMMA, 2014).
Os dados estatsticos ofciais afrmam que a
[...] agricultura familiar constitui o segmento responsvel por 4,3 milhes de unidades
produtivas o que representa 84% dos estabelecimentos rurais do Pas e por 33% do
PIB agropecurio, emprega 74% da mo de obra no campo e responsvel por produzir
70% dos alimentos consumidos pelos brasileiros todos os dias (PLANO..., 2013).
H necessidade de identifcar a real participao da pequena produo e sua efetiva
contribuio produo de alimentos e ao funcionamento da economia regional.
A pequena produo na Amaznia Legal a responsvel absoluta pela produo
de mandioca, juta e malva, hortalias, determinadas fruteiras nativas e exticas, pesca
artesanal e pecuria leiteira; contribui medianamente no fornecimento de pimenta-do-
reino, cacau e caf; e contribui reduzidamente na produo de arroz, feijo-caupi, milho,
dend, pecuria de corte, algodo, soja, reforestamento, etc. O dualismo tecnolgico a la
Ruy Miller Paiva (PAIVA, 1975), com a prevalncia do setor moderno, faz com que o setor
tradicional, que prevalece para vrias culturas, possa desaparecer com o fm dos subsdios
governamentais, do desenvolvimento e do crescimento do mercado.
Ressalta-se que muitas culturas tipicamente do domnio da pequena produo
como aaizeiro irrigado, laranjeira, coqueiro (Sococo), guaranazeiro (Coca-Cola, Ambev),
bananeira, etc. esto atraindo grandes produtores. Pecuria de corte, reforestamento,
plantao de dend, soja, algodo, feijo-caupi, arroz e milho e piscicultura so atividades
de mdio e grande portes que utilizam moderna tecnologia, aproveitando a economia de
escala; embora haja reduo do emprego de mo de obra por unidade de rea, muitas
vezes, essas atividades so integradas com a pequena produo.
O retardamento tecnolgico ainda constitui o maior entrave para as atividades agr-
colas na Amaznia. De modo geral, essas atividades so implantadas custa do pioneiris-
mo, com as implicaes decorrentes de erros e acertos, estando as solues tecnolgicas,
quando surgem, sempre com alguma defasagem de tempo. O vcuo representado pela
carncia de alternativas tecnolgicas e seu contnuo aperfeioamento constitui a principal
limitao para o surgimento de novas oportunidades. A carncia de infraestrutura constitui
outro crculo vicioso, em que os investimentos que ainda no foram feitos terminam geran-
do externalidades negativas.
A escassez de mo de obra decorrente da migrao rural-urbana, do processo de
urbanizao, da legislao trabalhista e das transferncias governamentais est promo-
vendo mudanas nos sistemas de produo na Amaznia. Est levando ao abandono das
prticas intensivas em mo de obra e ao emprego da mecanizao agrcola e do uso de
herbicidas, roadeiras manuais, ordenhadeiras mecnicas, motosserras, motocicletas, etc.
pelos pequenos produtores.
Em vrias atividades agrcolas, a difculdade de mecanizao, em alguma etapa do
processo produtivo, cria nichos de mercado para a pequena produo. Podem-se men-
cionar as lavouras de cacaueiro, cupuauzeiro, coqueiro, seringueira, pimenteira-do-reino,
dendezeiro, taperebazeiro e aceroleira (Malpighia glabra), nas quais a coleta manual
imprescindvel. So atividades em que o desafo da mecanizao bastante complexo
(por exemplo, o desenvolvimento de uma mquina para sangrar a seringueira, efetuar a
colheita mecanizada de cacau, cupuau, pimenta-do-reino, coco, dend, aa, etc.). Para
essas atividades, os mdios e grandes produtores tm que trabalhar, de forma integrada,
com a pequena produo, levando a um aperfeioamento de novas relaes de trabalho
patro/empregado.
A escassez de mo de obra no meio rural, a urbanizao, a busca de alternativas para
atividades altamente intensivas em mo de obra e a mudana na geografa agrcola exigem
mudanas institucionais na pesquisa. Com a fundao da Embrapa, em 1973, foram criados
centros de pesquisa voltados para soja, algodo, mandioca, milho, feijo, arroz, etc., mas o
centro de produo foi deslocado nesses ltimos 40 anos. Vm surgindo novas demandas e
oportunidades para reforestamento e piscicultura que precisam ser implantados em locais
estratgicos da Amaznia Legal.
Em mbito internacional, a escassez de mo de obra para a sangria da seringueira
est despertando o interesse pelo guayule (Parthenium argentatum), uma planta arbustiva
existente na parte sudeste dos Estados Unidos e do Norte do Mxico adaptada para regies
semiridas, bem como o dente-de-leo-russo (Taraxacum ofcinale), uma planta com for
amarela de cujo caule possvel obter ltex na proporo de 1 t para 80 kg. A grande van-
tagem que, dessas duas plantas, seria possvel obter o ltex com a utilizao de mquinas,
suprimindo a baixa produtividade da mo de obra na sangria da seringueira.
As polticas pblicas desencadeadas a partir do governo de Luiz Incio Lula da Silva
no Brasil (2002-2010) reforaram o extrativismo como mecanismo de gerao de renda e
emprego e de proteo da Floresta Amaznica mediante o apoio no processo de extrao,
benefciamento e comercializao com a organizao das comunidades. A crena dos
consumidores na fora de produtos naturais e o simbolismo da Amaznia promoveram a
associao com grandes empresas, sobretudo de cosmticos, que vislumbraram mercados
e passaram a adquirir esses produtos de forma pontual das comunidades, transmitindo a
ideia do esforo realizado em prol da salvao da regio. Esse fenmeno foi evidente no
caso das quebradeiras de babau e de castanha-do-par, coletoras da priprioca, do muru-
muru (Astrocaryum murumuru), etc.
A soluo dos problemas da pequena agricultura na Amaznia depende de aes
poltico-institucionais, de mudanas no comportamento cognitivo dos produtores e de
processos operativos para que essas propostas sejam viabilizadas. Muitas aes desenca-
deadas pelas polticas pblicas para melhorar a pequena produo constituem reproduo
de modelos formais que desconsideram os aspectos socioeconmicos e culturais dos ato-
res envolvidos.
Para a segurana alimentar dos pequenos produtores, os aspectos culturais se so-
brepem questo do lucro, como ocorreu com o cultivo da mandioca at a recente crise
(2013), em que no se conseguia remunerar a mo de obra no valor do salrio mnimo
regional. Segundo Martinez e Rendon (1978), h trs situaes em que preciso analisar
a relao entre os trabalhadores agrcolas e os proprietrios: quando o salrio superior,
igual e inferior ao custo de reproduo da fora de trabalho (CRFT). Se a produtividade
agrcola for baixa, pode ocorrer a transferncia dos lucros do proprietrio para os trabalha-
dores. Se os salrios forem superiores ao CRFT, mesmo em situao de alta produtividade
agrcola, pode ocorrer a transferncia dos lucros dos proprietrios para os trabalhadores.
Essa a razo por que os empresrios tiveram pouco interesse no plantio de mandioca em
grande escala no Estado do Par, situao que pode ser revertida no futuro mediante a
adoo da mecanizao no plantio e na colheita, seguindo o modelo do Estado do Paran.
As atividades altamente intensivas em mo de obra, a baixa produtividade da terra e da
mo de obra e o cumprimento das normas trabalhistas tm desestimulado os empresrios
em investir no seu desenvolvimento, pois isso implica prejuzos para os proprietrios.
O papel dos pioneiros: pessoas que
mudaram a agricultura na Amaznia
Na Amaznia, os introdutores de novas atividades (plantas, criaes, aproveitamento
dos recursos naturais, etc.) respondem pelo sucesso de diversas atividades agrcolas. Pode
haver resultado inverso quando essas atividades so transferidas para outros locais, promo-
vendo a desintegrao econmica ou a perda de oportunidades.
Os pioneiros nem sempre so pesquisadores ou profssionais da rea agrcola; muitas
vezes, so indivduos dotados de grande curiosidade, sentido de observao, perseverana
e perspiccia de antever o futuro. Suas iniciativas ignoram muitas das aes recomendadas
pelas instituies de pesquisa agrcola na regio (como pesquisa multidisciplinar, interdis-
ciplinar, transdisciplinar, pluridisciplinar, organizao de portflio, arranjos produtivos e ca-
deias produtivas), pois, na maioria das vezes, constituem atividades individuais. As pessoas
que fzeram contribuies reais para a agricultura amaznica tiveram vocao voltada para
determinada planta/atividade.
A descoberta de oportunidades para a biodiversidade amaznica depender de
pessoas que dediquem 10, 20 ou 30 anos para o pau-rosa, o tucumnzeiro, o uxizeiro, o
puxurizeiro, as plantas medicinais e aromticas, os inseticidas, etc. procurando vencer as
limitaes existentes. Os pesquisadores antigos estavam muito mais sintonizados com esse
perfl do que os da atualidade, que esto mais preocupados com a publicao de trabalhos
cientfcos por induo do atual sistema de avaliao, o que tem prejudicado seriamente as
pesquisas agronmicas na regio.
Na poca contempornea, os empresrios schumpeterianos tm aproveitado as
inovaes tecnolgicas disponveis ou, quando inexistentes, efetuado-lhes adaptaes,
transferindo-as de outras regies do Pas e do mundo para a regio amaznica e se arris-
cando em novos empreendimentos. Eis alguns exemplos dessa forma de expanso:
Plantios de arroz irrigado em Roraima (desativados em 2009, por ocuparem reas
indgenas).
Plantios de soja nos estados de Mato Grosso, Maranho, Tocantins, Rondnia,
Par e Roraima.
Plantios de dend no Par, aproveitando a experincia iniciada em 1963 por
Clara Pandolfo (1912-2009), que implantou, atravs da Superintendncia de
Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), o plantio pioneiro no atual municpio
de Santa Brbara do Par, pertencente Dend do Par S/A.
Plantios de gmelina, eucalipto e pnus em larga escala na Amaznia, que foram
iniciados por Daniel Keith Ludwig (1897-1992) em 1967, com a implantao do
Projeto Jari.
Plantio comercial de soja, que foi iniciado em 1977 pelo produtor holands
Leonardus Phillipsen, que efetuou o primeiro plantio de 32 ha no Municpio de
Balsas, MA.
Aperfeioamento e difuso dos SAFs em Tom-Au, PA, realizado por Noboru
Sakaguchi e Mitinori Konagano.
Plantio de cupuau em escala comercial no Estado do Par, cujo pioneiro foi
Katsutoshi Watanabe, de Tom-Au, PA.
Plantio de castanha, incentivado por Seya Takaki e Srgio Vergueiro.
Plantios pioneiros de aa irrigado, realizados por Noboru Takakura e Shigeru
Hiramizu e que estimularam o empresrio Eloy Luiz Vaccaro, de Xanxer, SC, a
plantar mais de 1 mil hectares de aa irrigados no municpio de bidos, PA.
Cultivo de mamo da variedade Sunrise Solo, desenvolvida por Richard A.
Hamilton, da University of Hawaii, nos Estados Unidos, cujas sementes foram
trazidas por Akihiro Shironkihara (1923- ) em 1970, introduo que modifcou o
hbito de consumo dessa fruta no Pas.
A lista de inovaes imensa, sendo que algumas tiveram muito impacto em mbito
local, tais como:
Plantio de goiaba (Psidium guajava) no municpio de Dom Eliseu, PA.
Introduo de mudas de laranjeiras do Sergipe pelas mos do agrnomo sergi-
pano Antnio Soares Neto, da Emater-PA. Em 1977, foram iniciados os primeiros
plantios no municpio de Capito Poo, PA.
Cultivo de abacaxi em Floresta do Araguaia e Ilha do Maraj, PA.
Cultivo de arroz irrigado em Cachoeira do Arari, PA, desenvolvido por Paulo Csar
Quartiero.
Cultivos de caf em Rondnia.
Plantio do paric nos municpios de Dom Eliseu e Paragominas em 1993 pelas
mos de Silvio DAgnoluzzo, do Grupo Concrem. O cultivo teve rpida expanso,
atingindo mais de 87 mil hectares nos estados do Par, Maranho e Tocantins.
A introduo da biodiversidade extica ainda ocorre na poca contempornea,
como a do noni (Morinda citrifolia), trazida ao Estado do Par por Noboru Sakaguchi; a do
nim (Azadirachta indica), originalmente plantada por Belmiro Pereira das Neves em Goinia,
GO, em 1994, e posteriormente (em 1997) levada pelo fazendeiro mineiro Amiraldo Pereira
Santos para sua propriedade, localizada no municpio de Castanhal, PA. Essas duas plantas
esto amplamente disseminadas no Estado do Par.
As contribuies institucionais so tambm marcantes na regio amaznica, entre as
quais se destacam as dos seguintes rgos:
Instituto Agronmico do Norte (1948-1965), cuja produo de sementes de juta
viabilizou o seu cultivo.
Ceplac, cuja instalao em 1965, em Belm, PA, viabilizou a expanso do cacauei-
ro na Amaznia.
Unidades da Embrapa, que promoveram a domesticao do cupuauzeiro e do
guaranazeiro com lanamento de cultivares.
Inpa, que desenvolveu tcnicas de criao e manejo de peixes.
Embrapa Amaznia Oriental e Museu Paraense Emlio Goeldi, que promoveram
o manejo do aaizeiro.
Embrapa Amaznia Oriental, que lanou cultivares de aaizeiro e promoveu a
difuso do mogno-africano.
Embrapa Soja e instituies de pesquisa de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul,
que promoveram a expanso da soja na Amaznia.
Entre as aes emanadas dos movimentos sociais, destaca-se a criao de reservas
extrativistas tendo como cone o lder sindical Chico Mendes (1944-1988), cuja atuao,
que teve repercusso mundial, foi considerada como modelo ideal para a Amaznia.
Efeito inverso ocorreu quando plantas da biodiversidade amaznica foram trans-
plantadas para outros locais, como o cacaueiro e a seringueira, que foram levadas para o
Sudeste Asitico e a frica; o guaranazeiro, que foi levado para a Bahia; e a seringueira, pu-
punheira e jambu, que foram levados para So Paulo. Nessas ocasies, a regio amaznica
perdeu oportunidades de gerao de renda e emprego.
Consideraes finais
Nas pginas anteriores, discorreu-se sobre a evoluo da agricultura da Amaznia
nesses ltimos quatro sculos. O primeiro autor deste captulo acompanhou a evoluo
da agricultura ao longo dos ltimos 44 anos ao iniciar suas atividades profssionais aps
a concluso do curso de agronomia em 1970, na Universidade Federal de Viosa. Naquela
poca, um cidado comum jamais poderia imaginar o uso de internet, celular, netbook,
ultrabook, tablets e TV de plasma, tampouco a existncia de pontes sobre os rios Guam e
Negro, torres de transmisso da altura da Torre Eifel, etc. como realidades rotineiras na vida
diria. Analogamente, imaginar como ser, nas prximas quatro dcadas, a agricultura na
Amaznia inter-relacionada com outros setores da economia constitui um desafo intelec-
tual sem precedentes.
Algumas sinergias merecem ser destacadas para que se possa alcanar uma utopia
amaznica daqui a 40 anos (2054), que exige a superao das atuais limitaes tecnolgicas:
No se desmatar mais na Amaznia e praticar-se-o atividades mais sustent-
veis. Quanto aos efeitos das mudanas climticas, difcil fazer uma previso.
O reforestamento e a adoo de SAFs permitiro a reconverso das reas que
no deveriam ter sido desmatadas (que somavam mais de 75 milhes de hecta-
res em 2012).
A cobertura forestal ser equiparada de 1975, quando apenas 3 milhes de
hectares tinham sido desmatados, representando 0,586% da Amaznia Legal. O
desmatamento lquido zero ocorre para atender obras de infraestrutura ou de
interesse social.
Extensos plantios de castanheira-do-brasil, bacurizeiros, aaizeiros, cumaru-
zeiros, pau-rosa, plantas medicinais, aromticas e inseticidas, reforestamento
com rvores nativas e exticas, etc. comporo uma nova agricultura tropical na
Amaznia Legal.
Grandes criaes de peixes nativos da Amaznia, destacando-se pirarucu,
tambaqui e tucunar (Cichla ocellaris), que esto sendo exportados para os
mercados domstico e externo, reduziro a rea de pastos na regio. A criao
de jacars, tartarugas (Podocnemis sp.), caranguejos (Ucides cordatus) e camares
(Macrobrachium rosenbergii), tanto na forma manejada quanto em cativeiro,
sero comuns na regio.
A verticalizao do setor agroindustrial, com o benefciamento de frutas, alimen-
tos, madeira, cosmticos, frmacos, inseticidas, etc., ser comum.
O setor mineral verticalizado constituir a base da economia paraense e ser o
grande supridor de energia eltrica para o Pas.
O fuxo turstico de contingentes provenientes de megalpoles mundiais inte-
ressados em ter contato com a natureza (fora, fauna, rios, etc.) se intensifcar
na regio.
A hidroeconomia envolver o transporte de gua da Amaznia para diversos
pases do Oriente Mdio, Europa e frica.
Para vencer esses desafos tecnolgicos apoiando a pequena produo a mdio e
longo prazos, so importantes a implantao de novos centros de pesquisa agrcola (nas
cidades paraenses de Marab e Santarm e na maranhense Imperatriz, etc.) e a melhoria
do capital social. A reduo absoluta da populao rural induz necessidade de aumentar
a produtividade da mo de obra e da terra. Com o enfoque na fronteira interna, j conquis-
tada, urge no somente ampliar os investimentos em cincia e tecnologia (como tem sido
a queixa geral), mas tambm, e sobretudo, dar foco aos programas de pesquisa na busca
por atingir esses objetivos concretos.
Finalmente, o sucesso da pequena produo na Amaznia depender de maiores
investimentos em educao, extenso rural e infraestrutura e de gesto efciente dos re-
cursos pblicos para facilitar a adoo de novas tecnologias e de prticas mais sustentveis
de modo a permitir uma evoluo em sintonia com as mudanas globais. A educao tem
um papel fundamental para promover a ascenso social e a compreenso do universo
ao seu redor, o que tem levado contnua reduo da populao economicamente ativa
voltada para o setor agrcola e mudana de atividades. Nos ltimos anos, a pequena
produo conseguiu grandes resultados polticos, mas ainda necessita aprofundar seu
desenvolvimento produtivo, com a melhoria da produtividade da terra e da mo de obra,
a organizao em cooperativas, a melhoria na comercializao, a adoo de prticas mais
solidrias, a recuperao do seu protagonismo (mascarado pela questo ambiental) e a
deciso sobre seu destino e suas opes. Tanto o sucesso como o fracasso da agricultura
regional escondem riscos ambientais, sociais, econmicos e polticos.
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Captulo 3
Sucesso geracional na
Uma questo de renda?
Norma Kiyota
Miguel Angelo Perondi

Parte dos dados utilizados neste captulo foi apresentada nos Congressos da Sociedade Brasileira de Economia,
Administrao e Sociologia Rural (Sober) nos anos de 2012 e 2013, e parte da pesquisa foi fnanciada com recursos
do CNPq, da Fundao Araucria e da Embrapa. Assim, agradecemos a todos que contriburam nas vrias etapas
que culminaram neste trabalho.
Captulo 3
Captulo 3 Sucesso geracional na agricultura familiar: uma questo de renda? 1013
Introduo
Em contraste com muitas outras reas na sociedade contempornea, o trabalho na
agricultura permanece sendo uma atividade herdada, isto , a transferncia do controle e
da propriedade do empreendimento ocorre entre membros da mesma famlia. Esse pro-
cesso de sucesso entre duas geraes um dos estgios mais crticos no desenvolvimento
da unidade de produo.
Historicamente, os agricultores familiares procuram manter indivisvel o patrimnio
a partir da seleo de um sucessor. Entretanto, os jovens comearam a desconsiderar as
prticas tradicionais de aliana e reproduo do patrimnio. Com isso, a agricultura familiar
vem passando por um momento em que os jovens querem ver respeitados os seus pro-
jetos individuais, e os pais precisam considerar esses projetos, mesmo que no garantam
imediatamente o processo de sucesso na unidade de produo da famlia.
Assim, importante que a sucesso geracional seja compreendida como um proces-
so e no apenas como a troca de um gestor por outro. Segundo Lobley et al. (2010, p. 50,
traduo nossa):
Sucesso no um evento nico, mas (ou deveria ser) um processo que tem lugar em
um perodo de tempo extenso. Sucesso o processo de transferncia da gesto dos re-
cursos do empreendimento. Este pode envolver a transferncia da unidade de produo
familiar a um sucessor (ou mltiplos sucessores), ou pode envolver a transferncia do
capital necessrio para estabelecer um novo empreendimento agrcola. Desta forma,
possvel distinguir entre sucesso do agricultor e sucesso da ocupao de agricultor.
Outro aspecto importante da sucesso a aposentadoria, que no um ato ou
evento nico, mas um processo, uma srie de transies no balano entre o tempo desti-
nado ao trabalho e o tempo devotado a outras atividades. Esses processos de sucesso e
aposentadoria podem trazer muitas complicaes (tanto fnanceiras, quanto emocionais)
para a famlia.
Apesar das difculdades encontradas, a sucesso intrafamiliar e intergeracional pode
ser bem-sucedida e muito benfca para a unidade de produo. Como o sucessor geral-
mente flho do gestor, alm dos bens fsicos, so transferidos bens intangveis, como o
conhecimento tcito adquirido atravs da convivncia durante as atividades cotidianas do
gestor. Isso pode minimizar os problemas oriundos da troca abrupta de gestores de deter-
minado empreendimento, pois o sucessor no precisar de um perodo para conhecer a
atividade, a unidade de produo em si e os valores da famlia e, a partir disso, pode manter
ou transformar a estratgia de gesto.
Entretanto, essa vantagem tambm pode ser uma fonte de problemas quando h
confito entre geraes ou quando o sucessor no se compromete com o trabalho e no
assume novas responsabilidades e papis, o que resulta em poucas oportunidades para
que desenvolva as habilidades necessrias para gerenciar o empreendimento da famlia.
Brandth e Overrein (2013) apontam que, na gerao dos pais dos atuais agricultores,
os flhos eram criados junto com os pais no ambiente e durante o perodo de trabalho.
Hoje, entretanto, com a busca constante pelo aumento de produtividade, os pais alegam
no ter condies de conciliar o trabalho e o cuidado de seus flhos no perodo em que
esto trabalhando. Assim, a convivncia com os flhos se d quase que exclusivamente nos
espaos de lazer dos flhos, que acabam distanciados do cotidiano de gesto e trabalho na
unidade de produo. Assim, segundo os autores, essa nova forma de relao dos pais com
os flhos tem um importante papel nas mudanas ocorridas no processo de sucesso das
unidades de produo familiar.
No Brasil, os pesquisadores Brumer, Rosas e Weishmeier (BRUMER et al., 2000 citado
por BRUMER, 2007) buscaram entender os fatores explicativos da presena de um nmero
proporcionalmente maior de jovens numa regio produtora de morangos do Rio Grande
do Sul. Seus estudos apontaram alguns indcios da associao entre a permanncia dos
jovens e aspectos como: a) diversifcao produtiva, por requer um nmero relativamen-
te maior de trabalhadores e proporcionar uma distribuio mais equitativa do trabalho;
b) volume de renda, por possibilitar a diviso de parte da renda que ultrapassa os requisitos
mnimos necessrios reproduo no ciclo curto; c) diviso da renda obtida com a co-
mercializao dos morangos entre os que trabalham; e d) absoro de jovens na atividade
agrcola, favorecida pela forma de diviso do trabalho praticada entre os produtores de
morango, em que os trabalhadores desempenham atividades especfcas de forma relati-
vamente autnoma sob a superviso geral do gestor do estabelecimento.
Em 2008, quando Brumer coordenou a pesquisa sobre os jovens nos trs estados do
Sul do Brasil, atendendo a um convite da Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalha-
doras na Agricultura Familiar (Fetraf-Sul/CUT), apontou-se que:
A perspectiva de continuidade da agricultura familiar e de suas unidades produtivas
depende de uma srie de fatores que difcultam ou facilitam a permanncia dos jovens.
Esses fatores no so nicos nem isolados, mas interligados entre si e dizem respeito s
condies socioeconmicas familiares e da unidade produtiva; ao tipo de trabalho (agr-
cola ou no agrcola) realizado; s oportunidades de trabalho existentes na agricultura
familiar e em atividades no agrcolas no meio rural ou nas cidades prximas aos locais de
residncia, para jovens de ambos os sexos; educao; ao acesso ao lazer, ao tipo de lazer
existente e s expectativas dos jovens sobre o lazer no meio rural; participao e ao en-
volvimento em movimentos sociais; possibilidade de o jovem ter trabalho remunerado
e autonomia para tomar decises sobre seu trabalho e seus gastos pessoais; perspectiva
de herdar a propriedade; percepo sobre o trabalho agrcola e o modo de vida no meio
rural; ao acesso ao crdito e a polticas pblicas de auxlio aos jovens; perspectiva matri-
monial com moas ou rapazes do meio rural. So dimenses que constroem as razes e as
motivaes dos jovens de querer ou no ser agricultor(a), de querer ou no fcar no meio
rural (BRUMER; SPANEVELLO 2008, p. 13).
As autoras tambm destacam as diferenas existentes entre os gneros, estabele-
cendo conexes entre a maneira como os rapazes e as moas se envolvem na diviso do
trabalho e na partilha da renda e como essa vivncia nas unidades de produo, nas comu-
nidades rurais e nas relaes estabelecidas com o urbano se refetem em suas aspiraes
educacionais e ocupacionais.
Assim, no estudo sobre a sucesso geracional, a famlia, que quase sempre obser-
vada como uma unidade, nesse processo, observada a partir da posio dos jovens, como
pretensos sucessores, e dos pais, como aqueles que seriam sucedidos. Entre os jovens su-
cessores, importante a discriminao entre os gneros, pois o processo ocorre de forma
diferenciada entre homens e mulheres.
Durston (1996) aponta que, caso a preocupao principal for com o bem-estar dos
jovens, preciso admitir que a migrao, em muitos casos, a melhor opo para eles, prin-
cipalmente em dois casos extremos: 1) nas comunidades mais pobres e onde a terra impro-
dutiva foi exaurida e fragmentada entre muitos flhos. Nesse caso, para que todos possam
sobreviver, preciso que alguns saiam da unidade de produo para que outros possam
permanecer; 2) nas comunidades mais modernizadas, onde os pais investiram na educao
dos flhos, que no podem ser impedidos de migrar para procurar melhores oportunidades
de trabalho ou ampliar o seu nvel educacional, com opes no existentes localmente.
Segundo Mendes e Reis (2010, p. 2), situar o papel da juventude rural no processo de
sucesso familiar requer reconhecer os jovens com condies de:
[...] se desenvolver conforme seus anseios, seus desejos, sejam eles monetrios, sociais ou
simblicos, [sendo necessrio analis-los como sujeitos, com] possibilidades de escolha,
no desinteressada ou neutra, mas consciente do seu papel no tempo e no espao que
ocupam.
Entretanto, no se pode esquecer que a famlia tambm assume um papel impor-
tante na tomada de deciso do jovem, pois o seu desejo de permanecer na unidade de
produo ter relao direta com o espao que ele conquista dentro da estrutura produ-
tiva, que, na agricultura familiar, associa famlia, produo e trabalho (WANDERLEY, 1996).
Isso proporciona o reconhecimento simblico e material do jovem, fator que infuencia
diretamente as suas escolhas (MENDES; REIS, 2010).
Este estudo realizado no Territrio Sudoeste do Paran tem dois objetivos relaciona-
dos ao tema da sucesso geracional. O primeiro compreender a dinmica da populao
rural de um municpio do Sudoeste do Paran envolvendo as diferentes faixas etrias, os
gneros e as motivaes para a migrao. O segundo identifcar fatores (de dentro e de
fora da unidade de produo) que podem interferir no processo de sucesso geracional
das famlias rurais.
Metodologia
O estudo foi realizado no Municpio de Itapejara dOeste, que um dos trs municpios-
polos do Territrio Sudoeste do Paran, isto , est a aproximadamente 30 km dos municpios
de Pato Branco, Francisco Beltro e Dois Vizinhos. A populao de Itapejara dOeste de 10.531
habitantes, dividida em 6.987 na rea urbana e 3.544 na rea rural (INSTITUTO PARANAENSE
DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL, 2013). Segundo o Censo Agropecurio de
2006, o municpio possui 999 estabelecimentos rurais e, desses, 88% so familiares, isto ,
879 estabelecimentos. O Territrio Sudoeste do Paran tem um percentual semelhante de
estabelecimentos familiares, isto , do total de 49.934 estabelecimentos rurais, o territrio
possui 87,67% (ou 43.777) estabelecimentos familiares (IBGE, 2007).
O estudo parte de uma amostra representativa da populao de 968 famlias que
constavam no cadastro da Secretaria Municipal da Agricultura de Itapejara dOeste no ano de
2005. Sabendo que o desvio padro da distribuio fundiria de 16,09% e que a margem
de erro de 3%, estimou-se que o tamanho mnimo da amostra seria de 99 questionrios
(10,2%), nmero que, ao fnal, foi arredondado para 100 famlias (10,3% da populao).
Para a defnio da amostra, dividiu-se o municpio em setores considerando os limi-
tes das comunidades e distribuindo, para cada setor, um nmero de amostras proporcional
ao seu nmero de unidades de produo (PERONDI, 2007).
As famlias da amostra foram entrevistadas em 2005 e, novamente, em 2010 (dessa
vez, a respeito da safra 2009/2010. Foram excludas as famlias que no estavam mais nas
mesmas unidades de produo). A partir da comparao dos questionrios realizados
com cada famlia nos dois perodos, foram construdos trs grupos: os membros que per-
maneceram nas unidades de produo, os membros que entraram nessas unidades e os
membros que saram das unidades de produo entre 2005 e 2010.
Paralelamente, foram identifcados trs grupos de famlias em relao existncia de
possveis sucessores: aquelas que ainda apresentavam pelo menos um membro mais jovem
do que o chefe de famlia em sua composio; aquelas que no apresentavam membros
mais jovens do que o chefe em sua composio; e aquelas que j haviam se desestruturado
enquanto unidades de produo.
O ndice de diversifcao da renda (ID), que foi calculado segundo Graebin e Waquil
(2006), leva em considerao as participaes das atividades agrcolas e de outras fontes de
rendas e calculado pela expresso:
O somatrio das atividades agrcolas e outras fontes de renda ao quadrado corres-
ponde ao ndice de concentrao da produo. O resultado da expresso ser um valor de
0 a 1, observando-se que o ndice quanto mais prximo de 0 signifca haver uma menor
diversifcao, esse ndice mede o inverso da concentrao; nesse caso, diversifcao =
1 - concentrao, ou seja, quando o valor for 0, signifca haver apenas uma participao).
Para calcular o ndice de diversifcao da renda, foram consideradas as porcenta-
gens das seguintes atividades em relao ao produto bruto total: produo de gros, leite,
aves, sunos, mel, peixe, fumo, frutas ou hortalias; silvicultura; transformao; subsistncia;
renda de transferncias sociais; renda de outras fontes; e outras rendas do trabalho e ren-
das no agrcolas.
Posteriormente, atravs de contatos com as famlias e com funcionrios da prefeitura
municipal, foram levantadas informaes sobre o destino ou a origem dos agricultores que
migraram e sobre os motivos que os levaram a isso. Algumas famlias no puderam ser
contatadas, e no foi possvel levantar determinadas informaes de alguns membros com
outros informantes. Assim, esses foram agrupados como sem informaes.
Finalmente, foram realizados dois grupos focais sobre o tema da sucesso geracional
com agricultores de duas comunidades rurais que abrangem parte de trs municpios do
Territrio Sudoeste do Paran.
A dinmica da populao rural de Itapejara
dOeste Territrio Sudoeste do Paran
Inicialmente, sabe-se que, das 100 famlias entrevistadas em 2005, que representa-
vam 10% do nmero de agricultores familiares do Municpio de Itapejara dOeste, foram
encontradas somente 95 famlias em 2010. A Tabela 1, a seguir, que apresenta a distribuio
dos membros das famlias amostradas em 2005 e 2010, possibilita observar que o total de
413 membros decresceu para 365, demonstrando que a ausncia das cinco famlias e o sal-
do da movimentao de entrada e sada de membros das unidades de produo resultou
na reduo de 11% da populao amostral.
Esse balano demogrfco mais bem visualizado com a estratifcao das pessoas
segundo o gnero e a faixa etria (nesse ltimo caso, considerou-se como criana aquele
com idade entre 0 e 9 anos, como jovem aquele com idade entre 10 e 24 anos
1
, como
adulto aquele com idade entre 25 e 59 anos e como idoso aquele com idade igual ou
acima de 60 anos).
Observa-se, na Tabela 1, que, apesar da diminuio do nmero, a porcentagem re-
lativa de adultos entre 2005 e 2010 passou de 46% para 48% do total. Entretanto, na faixa
dos jovens e idosos, ocorreu diminuio tanto no nmero quanto na porcentagem relativa
populao total amostrada. J na faixa dos idosos ocorreu uma perda de 25 membros, ou
seja, uma queda de 4% na representao.
Por fm, considerando o gnero dos membros estudados, percebe-se que a pro-
poro de populaes masculina e feminina seguiu a mesma tendncia encontrada em
2005, ou seja, o nmero de mulheres foi inferior ao de homens. Entretanto, com a queda
do nmero de jovens homens (de 55 para 39 membros) e jovens mulheres (de 50 para
46) em 2010, essa tendncia teve uma surpreendente inverso na faixa dos jovens, pois as
mulheres passaram a representar a maioria (54% do total de jovens amostrados).
1
A faixa de jovens, tal como defnida pelo IBGE, identifca a populao dos 10 aos 14 anos como adolescente
jovem, dos 15 aos 19 anos como jovem jovem e dos 20 aos 24 anos como jovem adulto (BORGES, 2012).
Tabela 1. Distribuio dos membros das famlias agrupados por faixa etria e sexo em 2005 e 2010.
Sexo
Nmero de membros das famlias
%
Criana
(0 a 9 anos)
Jovem
(10 a 24 anos)
Adulto
(25 a 59 anos)
Idoso
(60 anos ou mais)
Total
2005
(1)
Masculino 12 55 106 52 225 54
Feminino 9 50 83 46 188 46
Total 21 105 189 98 413 100
% 5 25 46 24 100
2010
(1)
Masculino 21 39 96 40 196 54
Feminino 9 46 81 33 169 46
Total 30 85 177 73 365 100
% 8 23 48 20 100
(1)
A idade considerada aquela que os membros tinham no respectivo ano.
Na Tabela 2, possvel verifcar que houve a permanncia de 324 membros que
estavam nas unidades de produo em 2005 e a entrada de 41 novos membros, sendo 20
homens e 21 mulheres. Esse movimento compensou uma parte das perdas populacionais
no mesmo perodo, com a sada de 89 indivduos, sendo 49 homens e 40 mulheres.
Ainda segundo a Tabela 2, observa-se que o nmero total de homens que saram
foi ligeiramente superior, o mesmo acontecendo na faixa etria dos jovens. Isso contraria
a tendncia encontrada por Abramovay et al. (1998), Camarano e Abramovay (1999) e Fer-
reira e Alves (2009), que relatam que a sada das jovens mulheres para o meio urbano era
predominantemente superior de jovens homens.
Alm disso, desconsiderando o nmero elevado de meninos da faixa de 0 a 9 anos
(determinado pelo nascimento de bebs do sexo masculino), observa-se que ocorreu a
entrada de nmero superior de mulheres, principalmente jovens, em relao ao nmero
de homens.
Na Tabela 3, em que foram estratifcados os membros das famlias que saram em
funo de seus respectivos motivos, interessante observar que, para 25 dos 31 jovens
que saram (81% dos casos), os motivos foram o estudo e o trabalho. Com exceo dos 9
idosos que faleceram (de um total de 28), o que representa 32%, os demais idosos (sobre
os quais foi possvel obter informaes) saram para morar com parentes que tinham mais
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Tabela 3. Distribuio por motivos da sada dos membros das famlias de unidades de produo por
faixa etria e sexo entre 2005 e 2010.
Sexo
Nmero de membros das famlias distribudos por motivo de sada
Total %
Criana
(0 a 9 anos)
Jovem
(10 a 24 anos)
Adulto
(25 a 59 anos)
Idoso
(60 anos ou mais)
Falecimento
Masculino - - 1 4 5 45
Feminino - - 1 5 6 55
Total - - 2 9 11 100
Acompanhamento
(1)
Masculino 2 1 - 4 7 54
Feminino 3 - - 3 6 46
Total 5 1 - 7 13 100
Trabalho
Masculino - 8 8 - 16 70
Feminino - 5 2 - 7 30
Total - 13 10 - 23 100
Estudo
Masculino - 6 - - 6 50
Feminino - 6 - - 6 50
Total - 12 - - 12 100
Casamento
Masculino - - - - - -
Feminino - 1 2 - 3 100
Total - 1 2 - 3 100
Sada de famlia
Masculino 1 2 4 3 10 67
Feminino - - 2 3 5 33
Total 1 2 6 6 15 100
Sem informao
Masculino - 1 2 3 6 50
Feminino 1 1 1 3 6 50
Total 1 2 3 6 12 100
Total 7 31 23 28 89
(1)
Acompanhamento: relativo a membros que precisam do cuidado de outros e saram das unidades de produo acompanhando ou
indo morar com pais, flhos ou outros membros da famlia.
condies de zelar por sua sade ou que estavam mais prximos a postos de assistncia
mdica ou outros servios necessrios.
A oportunidade de trabalho foi o motivo que justifcou a sada das unidades de
produo de 23 pessoas de um total de 89 (o que soma 26% dos casos). Desses, 70% eram
homens, que saram para trabalhos urbanos (em 75% dos casos, para trabalhar em frigo-
rfcos, metalurgia e comrcio e, em 25% dos casos, para trabalhar em outras unidades de
produo). Do total de membros que saram (89), 40 eram mulheres, o que corresponde a
45%. Dessas, 86% escolheram atuar em atividades urbanas nas reas de sade, educao e
comrcio e apenas uma delas continuou trabalhando na atividade rural em outra unidade
de produo.
A continuidade dos estudos foi o motivo que justifcou a sada de 12 dos 31 jovens
das unidades de produo (ou seja, 39% dos jovens informaram essa justifcativa). Nesse
caso, observou-se que esses estudantes permaneceram na mesma regio, pois puderam
dar continuidade aos estudos nos municpios prximos graas ao crescimento da diversi-
dade de instituies de ensino superior existentes na regio.
Apenas trs mulheres saram da unidade de produo para acompanhar o marido
aps o casamento: duas continuaram a morar no meio rural e uma mudou-se para uma
cidade vizinha. Aparentemente, essas trs mulheres no foram selecionadas como suces-
soras da unidade de produo original. Entretanto, em dois dos casos, s havia mulheres
que poderiam assumir a sucesso dos pais, pois ambas tinham irms menores. A terceira
mulher deveria assumir a chefa da unidade de produo aps a morte do marido, mas,
com o segundo casamento, ela deixou ao irmo a responsabilidade de assumir o estabele-
cimento e mudou-se para a unidade do novo marido.
Cinco famlias no foram mais encontradas em suas unidades de produo em 2010,
o que representa 17% dos membros que saram. Trs dessas famlias estavam no limite do
perodo de sucesso geracional, pois os chefes de famlia estavam com idade em torno de
70 anos, e a quarta famlia s tinha um membro, que era divorciado. Com isso, percebe-se
que essas famlias no conseguiram efetivar o seu processo de sucesso geracional, o que
culminou com a sada de toda a famlia da unidade de produo.
Em resumo, analisando as motivaes apontadas na Tabela 3, percebe-se que so as
mesmas apontadas por Lisboa (2008) como as mais comumente encontradas at a dcada
de 1980. Deveriam ter uma importncia menor nos dias de hoje; entretanto, percebe-se
que essas ainda persistem no Territrio Sudoeste do Paran. Certamente, essas no so as
nicas motivaes, pois, como j foi apontado pela mesma autora, a deciso de migrar est
associada a diversos aspectos vivenciados no local de origem, integrados com as expecta-
tivas em relao ao local de destino.
Na Tabela 4, possvel verifcar o destino (rural ou urbano) dos membros que saram
das unidades de produo. Percebe-se que 45% das pessoas que saram foram para o meio
urbano (13% dessas foram em busca da complementao dos estudos, o que nem sempre
pode ser considerada uma sada defnitiva, e 8% eram idosos que foram morar com algum
outro membro da famlia para receber uma assistncia mais adequada). Alm disso, pos-
svel observar a predominncia dos homens (60% dos casos) na troca do rural pelo urbano.
Salienta-se que 10 dos 89 que saram das unidades de produo (11% do total) per-
maneceram no meio rural, e, nesse grupo, no houve a predominncia de nenhum dos
gneros. Entretanto, houve uma concentrao desses nas faixas etrias entre 10 a 24 anos
e de 25 a 59 anos, isto , no auge da fase produtiva.
Considerando os membros que foram integrados s famlias das unidades de produ-
o entre os anos de 2005 e 2010, segundo a Tabela 5, fca evidente que as motivaes no
Tabela 4. Destino dos membros que saram das unidades de produo em 2010.
Sexo
Nmero de membros que saram das famlias distribudos por destino
Criana
(0 a 9 anos)
Jovem
(10 a 24 anos)
Adulto
(25 a 59 anos)
Idoso
(60 anos ou mais)
Total
Rural
Masculino 1 1 3 - 5
Feminino 2 2 1 - 5
Total 3 3 4 - 10
Urbano
Masculino 1 14 5 4 24
Feminino - 10 3 3 16
Total 1 24 8 7 40
Falecimento
Masculino - - 1 4 5
Feminino - - 1 5 6
Total - - 2 9 11
Sem informao
Masculino 1 2 6 6 15
Feminino 2 2 3 6 13
Total 3 4 9 12 28
Total 7 31 23 28 89
foram estritamente econmicas, mas apresentaram forte relao com questes familiares,
como o casamento e a possibilidade de apoio da famlia aos idosos.
Nessa tabela, observa-se que 14 dos 41 (ou seja, 34%) novos membros foram oriun-
dos do nascimento de novas geraes (flhos e netos); interessante observar que houve
maioria masculina (79% dos membros). Os nascidos somados queles que vieram acom-
panhando outros membros responsveis totalizaram um nmero expressivo de crianas
sendo integradas composio das famlias.
O casamento foi porta de entrada de outros 14 dos 41 (ou seja, 34%) membros na
composio das famlias; para equilibrar a balana da questo de gnero, nesse caso, 79%
dos entrantes foram do gnero feminino. Nesse sentido, esses dados e aqueles da Tabe-
la 3 (indicando a sada de trs mulheres em virtude do casamento) corroboram com as
afrmaes de outros estudos, como Durston (1996; 1998), de que, no casamento, so as
mulheres que se deslocam para as unidades de produo dos maridos, pois so os homens
que herdam as terras de sua famlia.
O grupo motivado pelo casamento s foi destacado por representar uma via singular
de entrada do novo membro na famlia, mas, considerando que todos sero incorpora-
dos como unidade de trabalho homem (UTH) dos estabelecimentos, esse grupo pode ser
considerado como parte do grupo cujo motivo de deslocamento foi o trabalho. Assim,
somando esses dois grupos, constata-se que 20 dos 41 (ou seja, 49%) membros entraram
nas unidades de produo para trabalhar nas atividades agrcolas e no agrcolas que com-
pem o diversifcado portflio de renda das famlias.
A Tabela 6 demonstra a origem dos membros que foram includos na composio
das famlias entre 2005 e 2010. Do total de 41, 13 (ou seja, 32%) eram oriundos do prprio
meio rural, com uma destacada predominncia (77%) do gnero feminino (nesse caso,
como resultado dos casamentos; os homens trouxeram as esposas para as suas unidades
de produo, como j foi comentado anteriormente).
Do total de 41 membros, 10 (ou seja, 24%) eram oriundos do meio urbano, sendo
que, desses, 60% eram do gnero masculino (incluindo crianas nascidas no perodo, jo-
vens retornando dos estudos, pessoas recm-casadas, pessoas retornando de experincias
de trabalho urbano e pais voltando a morar com flho).
A Tabela 7 foi elaborada para possibilitar a visualizao da escolaridade mdia dos
componentes da famlia que permaneceram, entraram e saram das unidades de produo
amostradas, considerando as faixas etrias e seu gnero. A escolaridade no meio rural se-
guiu a tendncia de crescimento no nmero de anos de estudo das novas geraes encon-
tradas nas cidades; mesmo sem atingir a mesma mdia, observou-se que a escolaridade
Tabela 5. Motivos da entrada de membros nas unidades de produo de Itapejara dOeste, PR, entre
2005 e 2010.
Sexo
Nmero de membros das famlias distribudos por motivo de entrada
Criana
(0 a 9 anos)
Jovem
(10 a 24 anos)
Adulto
(25 a 59 anos)
Idoso
(60 anos ou mais)
Total %
Acompanhamento
Masculino 2 - - 1 3 60
Feminino - 1 - 1 2 40
Total 2 1 - 2 5 100
Nascimento
Masculino 11 - - - 11 79
Feminino 3 - - - 3 21
Total 14 - - - 14 100
Trabalho
Masculino - 1 3 - 4 67
Feminino - - 2 - 2 33
Total - 1 5 - 6 100
Casamento
Feminino - 7 4 - 11 79
Total - 8 6 - 14 100
Sem informao
Masculino - - - - - 0
Feminino - 1 - 1 2 100
Total - 1 - 1 2 100
Total 16 11 11 3 41
mdia dos jovens do meio rural foi de 9,2 anos, o que representou um aumento em relao
ao nmero de anos de estudo (3,1) da gerao dos idosos.
Outro ponto que se destaca a maior escolaridade mdia dos jovens que permane-
ceram nas unidades de produo; esses apresentaram a mdia de 9,6 anos de estudo quan-
do comparados com os jovens que saram (8,6 anos). Esse dado se contrape a achados
de muitos estudos, como Abramovay et al. (1998) e Durston (1996), que afrmam que os
Tabela 6. Origem dos membros que entraram nas unidades de produo em 2010 em Itapejara dOeste.
PR.
Sexo
Nmero de membros que entraram nas famlias distribudos por origem
Criana
(0 a 9 anos)
Jovem
(10 a 24 anos)
Adulto
(25 a 59 anos)
Idoso
(60 anos ou mais)
Total %
Rural
Feminino - 7 3 - 10 77
Total - 8 5 - 13 100
Urbano
Masculino 2 1 2 1 6 60
Feminino - 1 2 1 4 40
Total 2 2 4 2 10 100
Nascimento
Masculino 11 - - - 11 79
Feminino 3 - - - 3 21
Total 14 - - - 14 100
Sem informao
Masculino - - 1 - 1 25
Feminino - 1 1 1 3 75
Total - 1 2 1 4 100
Total 16 11 11 3 41
jovens que permanecem nos estabelecimentos rurais teriam uma preocupao menor com
a escolaridade, quando comparados com aqueles que buscam oportunidades na cidade.
Por exemplo, Durston (1996) apontou a existncia de uma crena de que, para trabalhar em
atividades agrcolas, no seria necessria a educao formal.
Chama a ateno a baixa escolaridade mdia dos jovens e adultos que entraram
no meio rural (com 8,3 e 4,8 anos de estudo, respectivamente), o que revela o carter de
refgio e a capacidade de incluso social que o meio rural apresenta.
Os dados sobre a escolaridade demonstram que as famlias rurais j perceberam que
o investimento no capital humano resulta em maiores possibilidades de diversifcar a renda
com maior qualidade, minimizar os riscos, encontrar alternativas mais rentveis, agregar
valor, encurtar as cadeias e fortalecer as rendas no agrcolas. Todas essas capacidades
exigem conhecimentos que podem ser mais facilmente acessados com a escolaridade.
Assim, o meio rural ainda um ambiente menos competitivo em relao escola-
ridade do que o meio urbano, mas as famlias e os prprios jovens j perceberam que,
mesmo nesse ambiente, a educao um instrumento importante de empoderamento
perante a comunidade rural e, principalmente, a sociedade como um todo.
Essa percepo pode ser interpretada atravs do conceito de agncia dos atores so-
ciais, apresentado por Long (2006), que se desenvolve atravs de trs noes importantes
e inter-relacionadas: os processos do poder, do conhecimento e das interfaces entre os ato-
res sociais. As confguraes de poder trazem a ideia de projetos entrelaados dos atores,
compostos de conjuntos heterogneos de relaes sociais que alojam valores, signifcados
e noes de autoridade, controle, dominao e subordinao e se sustentam atravs da
distribuio de recursos e competncias especfcas. Os processos de conhecimento consti-
tuem as maneiras com que os atores apreendem cognitiva, organizativa e emocionalmente
o mundo que os rodeia. Fazem isso sobre a base de suas prprias experincias e entendi-
Tabela 7. Nmero de membros e mdia do nmero de anos de escolaridade divididos por faixa etria
e sexo dos membros que permaneceram, saram e entraram das unidades de produo entre 2005 e
2010, em Itapejara dOeste, PR.
Sexo
Criana
(0 a 9 anos)
Jovem
(10 a 24 anos)
Adulto
(25 a 59 anos)
Idoso
(60 anos ou mais)
Total
N N N N N
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Masculino 9 3,2 37 9,7 91 7,0 39 3,4 176 6,6
Feminino 5 2,8 37 9,5 75 6,4 31 3,1 148 6,3
Total 14 3,1 74 9,6 166 6,7 70 3,3 324 6,5
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Masculino 12 0,3 2 11,0 6 3,7 1 4,0 20 2,4
Feminino 4 0,5 9 7,7 6 6,3 2 6,0 21 5,8
Total 16 0,4 11 8,3 12 4,8 3 5,3 41 4,1
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Masculino 3 0,3 18 8,6 15 8,5 13 2,5 49 6,4
Feminino 4 0,8 13 8,5 8 10,4 15 2,4 40 5,8
Total 7 0,6 31 8,6 23 9,0 28 2,5 89 6,1
Total 37 1,5 116 9,2 201 6,9 101 3,1 454 6,2
N: Nmero de membros em cada faixa etria.
: Mdia do nmero de anos de escolaridade.
mentos e sobre as dos outros nos processos de interao, formao de redes e contatos,
gerando novas bases para a compreenso e a construo do seu conhecimento.
Mesmo tendo cincia de que as informaes contidas neste estudo ainda so insuf-
cientes para uma anlise mais completa a partir da noo da agncia dos atores sociais, na
prxima seo, ser apresentada a anlise dos fatores que permeiam o contexto vivenciado
pelas famlias rurais no processo de sucesso geracional.
Sucesso geracional a partir do
contexto vivenciado pelas famlias
Os padres culturais do passado, baseados na tradio da preferncia de sucesso
para o flho homem mais novo ou mais velho, buscavam a indivisibilidade do patrimnio,
considerando o projeto de reproduo social da famlia em detrimento dos projetos dos
flhos. Esses padres encontraram uma nova conjuntura de fechamento de fronteiras
agrcolas e o crescente questionamento dos flhos, como pode ser visto nos trabalhos de
Abramovay et al. (1998), Perondi (1999) e Woortmann (1995). Assim, atualmente, vive-se
um perodo em que a sucesso familiar depende, de forma direta, mas no exclusiva, dos
projetos individuais dos flhos, pois a presso moral dos pais sobre os flhos para garantir
a reproduo social da famlia menos efcaz nos dias de hoje por alguns motivos como:
1) a possibilidade jurdica de recorrer ao Cdigo Civil para requerer esplios de herana
quando o projeto de sucesso descontentar os herdeiros; e 2) as possibilidades de acesso
educao e ao mercado de trabalho que permitem a migrao de pretensos sucessores.
Assim, com acesso a um maior portflio de oportunidades, o jovem se torna mais
protagonista ou tem mais agncia no processo de sucesso, o que demanda que as famlias
rurais ajustem as suas estratgias de reproduo social. Considerando essa perspectiva, h
diversas facetas que devem ser analisadas para o entendimento dessas estratgias. Nesta
seo do estudo, ser analisada apenas uma pequena parte desse processo, que se refere
organizao da renda da famlia a partir dos recursos existentes em sua unidade de produo.
Para tanto, tipifcaram-se as famlias pesquisadas em trs grupos, segundo a situao
concreta de possibilidades de sucesso. No primeiro grupo, fcaram 71 famlias com um
possvel sucessor na unidade de produo, isto , que possuam um membro da famlia
mais jovem do que o ento casal de gestores e residindo no estabelecimento. No segundo
grupo, fcaram 24 famlias que no apresentaram um possvel sucessor morando em sua
unidade de produo. No terceiro grupo, fcaram cinco famlias que j no foram mais
encontradas em seu estabelecimento, caracterizando a efetiva desestruturao de uma
unidade familiar de produo rural.
Na Tabela 8, somando as 24 famlias do segundo grupo e as cinco famlias do tercei-
ro grupo, observa-se que 29% no tinham mais um descendente que pudesse assumir a
unidade de produo na prxima gerao, ou seja, eram unidades de produo que no
apresentavam, alm dos seus ento gestores, algum mais jovem com algum vnculo com
a famlia no mesmo estabelecimento
2
.
Quanto ao nmero de membros famlia, observa-se que a mdia foi menor entre os
estabelecimentos sem sucessor (3,3) e menor ainda entre as famlias ausentes (3), quando
comparadas mdia do nmero de membros das famlias com sucessor (4,6). Isso refora
a ideia de que a reduo do nmero de membros eleva o risco de no sucesso. Nesse
caso, a variao da mdia do nmero de membros entre os grupos com e sem potencial de
sucesso foi altamente signifcativa.
Esse resultado no surpreendente considerando o critrio utilizado para defnir
a possibilidade de sucesso geracional ou no. Entretanto, interessante considerar que,
anteriormente minimizao da questo cultural e conquista do papel de sujeitos dos
jovens, a existncia de um jovem signifcava um processo de sucesso praticamente ga-
rantido. Entretanto, na atualidade, esse quadro muito diferente. Unidades familiares que
conseguem manter o maior nmero de jovens no estabelecimento rural tendem a refetir
condies que favorecem a permanncia desses e que no os impelem a buscar alternati-
vas fora do estabelecimento, propiciando maiores possibilidades de sucesso.
Com respeito idade, observa-se que os chefes das famlias com sucessor (cuja m-
dia era de 48,3 anos) eram mais jovens do que os das famlias sem sucessor (cuja mdia
era de 55,8 anos), que, por sua vez, eram ainda mais jovens do que os chefes das famlias
ausentes (que, em 2005, j apresentavam mdia de 60,2 anos). Nesse caso, alm do fato de
a variao de idade do chefe de famlia ser signifcativa entre os grupos com e sem poten-
cial de sucesso (o que foi favorecido pela presena de crianas que ainda no atingiram
idade sufciente para estudar ou trabalhar longe da famlia), salienta-se que, em 2005, trs
das cinco famlias que estavam ausentes recebiam transferncias sociais e, em duas delas,
o chefe da famlia tinha mais de 70 anos.
O aumento da idade dos agricultores e a relutncia em transferir a gesto da unidade
de produo prxima gerao tm sido documentados por inmeros estudos. Na amos-
tra de 2010, das 95 famlias, 31 dessas apresentaram o chefe de famlia na faixa etria dos
idosos, com idade mdia de 67 anos. As outras 64 famlias apresentaram chefes de famlias
adultos, com idade mdia de 49 anos. Isso mostra que o processo de sucesso at pode
2
Por uma opo metodolgica, desconsiderou-se a possibilidade de haver flhos ou outros membros que pudessem
retornar ou se deslocar para a unidade de produo para assumir essa funo no futuro.
Tabela 8. Caracterizao dos recursos humanos das famlias com e sem possibilidade de sucesso e
das ausentes entre 2005 e 2010.
Indicadores
Famlias com
sucessor em
2010 (a)
Famlias sem
sucessor em
2010 (b)
Famlias
ausentes em
2010 (c)
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famlias
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Nmero de
membros (em
2005)
71 4,6 1,8 24 3,3 1,2 5 3 1,6 ** 100 4,2 1,8
Nmero

de
membros (em
2010)
71 4,2 1,7 24 2,1 0,9 - - - ** 95 4,0 1,8
Idade do chefe
de famlia (em
2005), em anos
71 48,3 10,5 24 55,8 12,5 5 60,2 13,7 ** 100 50,7 11,7
Idade do chefe
de famlia (em
2010), em anos
71 53,3 11,8 24 60,5 12,1 - - - * 95 54,7 11,6
Escolaridade
do chefe de
famlia (em
2005), em anos
71 4,9 2,8 24 4,4 2,7 5 3 1,4 ns 100 4,7 2,8
Escolaridade
do chefe de
famlia (em
2010), em anos
71 5,4 3,0 24 4,9 2,9 - - - ns 95 5,2 2,9
Escolaridade
mdia da
famlia (em
2005), em anos
71 6,1 2,3 24 5,9 2,2 5 4,6 1,8 ns 100 5,9 2,2
Escolaridade
mdia da
famlia (em
2010), em anos
71 7,0 2,1 24 4,7 2,4 - - - ** 95 6,4 2,4
UTH total (em
2005)
71 3,7 1,4 24 2,8 1,2 5 2,7 1,3 ** 100 3,5 1,4
UTH total (em
2010)
70 2,8 1,1 22 1,7 0,8 - - - ** 92 2,6 1,2
UTH familiar
total (em 2005)
71 3,6 1,4 24 2,7 1,2 5 2,4 1,2 ** 100 3,3 1,4
Continua...
Indicadores
Famlias com
sucessor em
2010 (a)
Famlias sem
sucessor em
2010 (b)
Famlias
ausentes em
2010 (c)
ab+c Total
N
o
x x
_
N
o
x x
_
N
o
x x
_
p N
o
x x
_
UTH familiar
total (em 2010)
70 2,6 1,1 22 1,7 0,8 - - - ** 92 2,4 1,1
UTH agrcola
total (em 2005)
71 3,2 1,4 24 2,4 0,9 5 2,2 1,3 ** 100 3,0 1,3
UTH agrcola
total 2010
70 2,2 0,9 22 1,4 0,7 - - - ** 92 2,1 0,9
UTH agrcola
contratada (em
2005)
28 0,4 0,5 9 0,4 0,7 3 0,4 0,6 ns 39 0,4 0,5
UTH agrcola
contratada (em
2010)
27 0,5 0,6 4 0,3 0,2 - - - ns 31 0,4 0,5
UTH agrcola
familiar (em
2005)
71 3,0 1,4 24 2,2 0,9 5 1,9 1,1 ** 100 2,8 1,3
UTH agrcola
familiar (em
2010)
70 2,1 0,8 22 1,4 0,7 - - - ** 92 1,9 0,9
UTH no
agrcola familiar
(em 2005)
30 1,0 0,7 11 0,9 0,5 2 0,5 1,0 ns 43 1,0 0,7
UTH no
agrcola familiar
(em 2010)
25 1,3 1,0 5 0,8 0,4 - - - ns 30 1,2 0,9
**: Variao signifcativa a 1% de probabilidade; *: Variao signifcativa a 5% de probabilidade; e ns: No signifcativo; UTH: unidade
trabalho homem (equivale a 8 horas de trabalho de um homem em idade adulta); N: nmero de famlias em que ocorre o indicador;
x
_
: mdia amostral; : desvio padro; p: probabilidade de se obter uma estatstica de teste igual ou mais extrema que aquela observa-
da em uma amostra, sob a hiptese nula.
iniciar antes, mas a troca efetiva do gestor ocorre quando o atual apresenta uma idade
bastante avanada.
Assim, verifca-se um quadro que apresenta trs situaes: 1) flhos aguardando os pais
se aposentarem; 2) flhos que no querem viver sob a tutela dos pais e buscam alternativas
fora da unidade de produo; e 3) pais que ainda esto como gestores por no haver outra
pessoa mais jovem para assumir a unidade de produo. Apesar de a aposentadoria ser parte
do processo de sucesso (o que ainda necessita de mais estudos), parte desse quadro pode
ser explicada por estudos, como o realizado por Kimhi e Lopes (1999), nos quais se aponta
que a deciso da aposentadoria de muitos agricultores determinada principalmente por
razes pessoais, sendo as questes de sucesso ainda consideradas secundrias.
Entre 2005 e 2010, o aumento da escolaridade mdia da famlia no grupo das famlias
com sucessor destacou-se quando comparado ao do grupo de famlias sem sucessor. A varia-
o foi tamanha que a comparao entre as mdias de escolaridade passou a ser altamente
signifcativa no ano de 2010. Nesse caso, existe uma contraposio ao senso comum, que
advoga que a escolaridade no consolida o conhecimento da agricultura, sendo, inclusive,
desnecessria para proporcionar a sucesso, como j foi discutido por Durston (1996).
Do ponto de vista da ocupao, medida em unidade de trabalho homem (UTH),
observa-se que as famlias que apresentaram perspectiva de sucesso tinham uma mdia
total de UTHs maior do que a das famlias sem perspectiva de sucessor e num valor alta-
mente signifcativo. O mesmo comportamento se observou com respeito disponibilidade
de trabalho familiar e ao total de ocupao com as atividades agrcolas em 2005 e 2010.
O nmero de horas de trabalho contratado e de atividades no agrcolas em todos
os grupos no apresentou diferena signifcativa. Entretanto, importante salientar que a
ocupao em atividades no agrcolas aqui referida envolve os membros da famlia, sendo
diferente da ocupao agrcola que permite contratao. Assim, a utilizao de mais de
30% da UTH familiar total para atividades no agrcolas em todos os grupos e o crescimen-
to dessa em 2010 no grupo de famlias com sucessor algo a ser salientado. Alm disso,
em outro trabalho que analisa a questo da pluriatividade na mesma amostra populacional
(VILLWOCK et al., 2013), percebeu-se que as famlias do grupo das que tm rendas no
agrcolas apresentaram manuteno do nmero de seus membros, maior escolaridade e
membros com idade mdia bem inferior dos membros dos outros grupos.
Em trabalho realizado na Irlanda em uma conjuntura de pleno emprego, Hennessy
e Rehman (2007) encontraram uma relao negativa entre alto nvel educacional e a
ocupao na agricultura em tempo integral. Apenas em propriedades mais lucrativas foi
observada maior tendncia para a agricultura em tempo integral. Entretanto, nesses casos,
os herdeiros eram menos propensos a avanar nos estudos. Assim, considerando que o
grupo com sucessores apresentou elevado nvel escolar, a tendncia de ampliao no
envolvimento dos possveis sucessores em atividades no agrcolas era bastante elevada,
como j foi observado em estudos como Gasson (1986), Schneider (2003) e Perondi (2007).
Alm disso, h trabalhos que indicam que agricultores que atuam tambm em atividades
no agrcolas declaram ter vida mais satisfatria do que aqueles que atuam apenas em
atividades agrcolas (HAUGEN; BLEKESAUNE, 2005).
A Tabela 9 apresenta alguns recursos fsicos disponveis aos diferentes grupos. Do
ponto de vista do acesso a terra, observa-se que no foi a rea prpria que determinou al-
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guma diferena na estratgia de sucesso, mas, de forma signifcativa, a superfcie agrcola
til (SAU); entre 2005 e 2010, o grupo que no apresentava perspectiva de sucesso foi o
que mais drasticamente reduziu a rea cultivada. Alm disso, verifcou-se que as famlias
ausentes em 2010, comparadas s outras famlias, tinham, em 2005, uma rea prpria bem
inferior e a metade da rea prpria disponvel de forma agricultvel.
Considerando os recursos fsicos de capital (maquinrio e benfeitorias), observa-se
que o capital das famlias com sucessor era maior, em mdia, do que o das famlias sem
sucessor, mas, em razo do elevado desvio padro, no possvel afrmar que sejam esta-
tisticamente diferentes. Entretanto, evidente a descapitalizao que havia no grupo das
famlias que se tornaram ausentes em 2010 quando visitadas em 2005. Assim, percebe-se
que o acmulo de capital favoreceu a permanncia no meio rural e pde tambm favorecer
o processo de sucesso geracional.
Observando os bens apresentados na Tabela 10, percebe-se que as famlias com su-
cessor tiveram seu patrimnio ampliado entre os dois perodos (aumentou a proporo de
automveis, motos, computador e internet). Entretanto, chamam a ateno dois fatos rela-
cionados juventude: 1) o nmero de motos decresceu no grupo de famlias sem sucessor
(consequncia direta da diminuio do nmero de jovens nessas famlias); e 2) o nmero
de computadores e de acessos internet sofreu crescimento exponencial nas famlias com
sucessor, ou seja, a incluso digital passou a ser um indicador da sucesso geracional.
Na Tabela 11, percebe-se que a renda familiar oriunda de atividades agrcolas em
2005 no diferiu estatisticamente entre os grupos de famlias com e sem sucesso. Isso
decorre, novamente, do elevado coefciente de variao. Entretanto, foi encontrada signi-
fcncia na comparao entre a renda agrcola mdia obtida na safra 2010 pelos diferentes
grupos, pois essa safra no teve problemas de estiagem (o que ocorreu na safra de 2005),
e os preos agrcolas foram favorveis aos agricultores, diminuindo a variao. Nesse caso,
apesar do elevado desvio padro, observa-se claramente que o grupo de famlias que pos-
sua melhores perspectivas de sucesso foi aquele que obteve uma melhor renda agrcola.
Considerando os dados de renda e de capital, percebe-se que os incentivos econ-
micos ainda so muito importantes quando se pensa no processo de sucesso. No entanto,
isso no ocorre apenas quando se observa que, quanto maior a renda para a agricultura fa-
miliar, maior a possibilidade de haver um sucessor. O oposto tambm verdadeiro: por ter
sucessor, h maior investimento e, consequentemente, rendas melhores. Estudos descritos
por Lobley et al. (2010) apontam que famlias que no tm sucessores diminuem os inves-
timentos por necessidade (para progressivamente irem liquidando bens para providenciar
renda como preparao de um processo gradual de retirada do estabelecimento rural) ou
por desmotivao (fazendo com que a produo se restrinja a uma situao similar da
subsistncia).
Tabela 10. Caracterizao de alguns indicadores socioeconmicos das famlias com e sem possibilida-
de de sucesso e das ausentes entre 2005 e 2010.
Indicador
Famlias com
sucessor em 2010
Famlias sem
sucessor em 2010
Famlias
ausentes em 2010
Total
N
o
n % N
o
n % N
o
n % N
o
n %
Automvel
(em 2005)
71 54 76 24 19 79 5 4 80 100 77 77
Automvel
(em 2010)
71 59 83 24 17 71 5 - - 95 76 80
Moto (em 2005) 71 18 25 24 11 46 5 1 20 100 30 30
Moto (em 2010) 71 36 51 24 6 25 5 - - 95 42 44
Mquina de lavar
roupa (em 2005)
71 69 97 24 21 87 5 4 80 100 94 94
Mquina de lavar
roupa (em 2010)
71 69 87 24 21 87 5 - - 95 90 95
Celular (em 2005) 71 36 51 24 14 58 5 2 40 100 52 52
Celular (em 2010) 71 66 93 24 20 83 5 - - 95 86 91
Computador
(em 2005)
71 3 4 24 - - 5 - - 100 3 3
Computador
(em 2010)
71 32 45 24 2 8 5 - - 95 34 36
Internet (em 2005) 71 - - 24 - - 5 - - 100 - -
Internet (em 2010) 71 15 21 24 2 8 5 - - 95 17 18
N: Nmero de famlias do grupo; n: nmero de famlias que possuem o bem indicado.
Na mesma tabela, observa-se que a renda total, que engloba as rendas agrcolas e
no agrcolas em conjunto, no apresentou diferena signifcativa entre os grupos. Entre-
tanto, salienta-se que a recuperao mais positiva da renda total, entre uma safra difcil
(a de 2005) e uma favorvel (a de 2010), ocorreu no grupo das famlias com sucessor, que
apresentaram uma taxa de recuperao com o dobro do seu valor inicial. Esse grupo tam-
bm apresentou uma maior contribuio de rendas no agrcolas, que ampliou a diferena
entre a renda total e a renda agrcola.
Na Tabela 11, tambm se pode observar que signifcativa a diferena da renda
agrcola por superfcie agrcola til no ano de 2010, quando o grupo das famlias com su-
cessor obteve uma recuperao da renda agrcola de 2005 superior dos outros grupos. Os
demais indicadores no apresentaram uma diferena mdia signifcativa entre grupos, mas
sim entre os perodos de anlise.
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Na Tabela 12, percebe-se o crescimento da participao do leite na renda agrcola de
todos os grupos de famlias, assumindo a mesma tendncia percebida na regio como um
todo. Entretanto, ao considerar o nmero de unidades de produo de leite, percebe-se um
crescimento entre as famlias com sucessor e um decrscimo entre as famlias sem sucessor.
Essa disparidade facilmente explicada pela disponibilidade de fora de trabalho encon-
trada nas unidades de produo com sucessor. Conforme j foi estudado anteriormente em
Kiyota et al. (2010), a atividade leiteira demanda diariamente uma quantidade signifcativa
de horas de trabalho, o que implica a necessidade de fora de trabalho disponvel.
Tabela 12. Proporo da renda agrcola oriunda de gros e leite das famlias com e sem possibilidade
de sucesso e das ausentes entre 2005 e 2010.
Indicadores
Famlias com
sucessor em
2010 (a)
Famlias sem
sucessor em
2010 (b)
Famlias
ausentes em
2010 (c)
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N
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N
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Proporo de
gros/RA (em
2005)
71 0,3 0,3 24 0,4 0,3 5 0,2 0,3 ns 100 0,3 0,3
Proporo de
gros/RA (em
2010)
71 0,3 0,3 24 0,3 0,4 - - - ns 95 0,3 0,3
Proporo de
leite/RA (em
2005)
71 0,1 0,2 24 0,2 0,2 5 0,2 0,2 ns 100 0,1 0,2
Proporo de
leite/RA (em
2010)
71 0,2 0,3 24 0,2 0,3 - - - ns 95 0,2 0,3
ID agrcola
(em 2005)
71 0,5 0,2 24 0,4 0,2 5 0,5 0,2 ns 100 0,5 0,2
ID agrcola
(em 2010)
71 0,4 0,2 24 0,3 0,2 - - - ** 100 0,4 0,2
ID total (em
2005)
71 0,6 0,2 24 0,6 0,2 5 0,6 0,1 ns 100 0,6 0,2
ID total (em
2010)
71 0,6 0,2 24 0,5 0,2 - - - * 100 0,5 0,2
Nota: Os valores de 2005 foram corrigidos pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M) da Fundao Getulio Vargas (FGV),
disponvel no site do Banco Central (Bacen), o ndice encontrado foi de 1,2713708.
**: Variao signifcativa a 1% de probabilidade; *: Variao signifcativa a 5% de probabilidade; ns: No signifcativo.
ID: ndice de diversifcao da renda; RA: renda agrcola; N: nmero de famlias em que ocorre o indicador; x
_
: mdia amostral;
: desvio padro; p: probabilidade de se obter uma estatstica de teste igual ou mais extrema que aquela observada em uma amostra,
sob a hiptese nula.
Os ndices de diversifcao agrcola e total em 2005 no apresentaram signifcncia
estatstica; entretanto, denotou-se uma variao signifcativa na safra 2010, em que as
famlias com sucessor diversifcaram sua renda de forma diferenciada em relao ao grupo
de famlias sem sucessor. Considerando os relatos de Ellis (2000) e Piotrowski et al. (2013),
observa-se que um maior portflio de atividades na unidade de produo diminui a susce-
tibilidade a riscos oriundos de baixa produo, estiagens, pragas, fome e baixa nos preos
dos produtos, diminuindo a possibilidade de perdas generalizadas que poderiam impor a
necessidade de migrao de alguns membros ou de toda a famlia.
Assim, alguns fatores que viabilizam as atividades na unidade de produo so com-
plementares ou viabilizam a renda propriamente dita, como disponibilidade da rea de
terra e da fora de trabalho; investimentos em mquinas e equipamentos que atenuem a
penosidade e o tempo dispendido nas atividades; pluriatividade e diversifcao das ativi-
dades. Entretanto, h outros fatores que tambm esto relacionados sucesso geracional
e no esto diretamente relacionados com a renda, como o nmero de membros da famlia,
a idade do gestor e a escolaridade mdia da famlia.
O contexto alm do microcosmo da famlia
Em busca da percepo dos agricultores sobre a sucesso geracional, foram realiza-
dos dois grupos focais sobre o tema. Assim, percebeu-se que, mesmo numa regio apa-
rentemente homognea, h dois tipos de migrao que impedem o processo de sucesso
geracional. O primeiro a migrao daquele membro da famlia que busca uma alternativa
de renda, pois a unidade de produo no gera o sufciente para garantir a manuteno e
reproduo social da famlia de forma satisfatria. O segundo a migrao individual dos
jovens que, com a cumplicidade da prpria famlia, buscam outras formas de realizao
pessoal (no necessariamente fnanceira) fora da unidade de produo de sua famlia.
Aqueles que buscam uma renda por no conseguir obter o sufciente para a manu-
teno e reproduo da famlia migram para os municpios prximos ou para alguns mais
distantes. Alguns chegam a ir para outros estados ou at mesmo outros pases (a regio tem
muitos casos de jovens que vo trabalhar na Itlia) geralmente com o objetivo de retornar
para o municpio de origem e muitos para a prpria unidade de produo.
Os jovens que migram em busca da realizao de projetos prprios geralmente ini-
ciam pela complementao dos estudos e seguem sua vida profssional no meio urbano do
municpio, da regio ou de outras regies prximas. Poucos retornam para as comunidades
rurais, mesmo que seja apenas para moradia.
As razes apontadas para a sada dos jovens foram as mesmas encontradas em ou-
tros estudos, entre as quais se destaca a ausncia de horrios regulares de trabalho, fns
de semana livres e frias, alm de a atividade agrcola ser considerada rdua, penosa e
difcil, submetendo os trabalhadores a calor, frio e posies de trabalho pouco confortveis
e gerando rendimentos baixos e irregulares:
[...] cinco dias na semana o sufciente para eles trabalharem, ns temos que trabalhar
quanto? Sete, oito? Outra coisa, eles tm que trabalhar das oito da manh s seis da tarde.
Ns trabalhamos das seis da manh at sete, oito, nove, dez da noite, conforme o dia. No
tempo do vero, as seis horas d pra fazer quanto at que escurece (D. L.)
3
.
No um e nem dois, talvez pensa que vai se dar mais ou menos bem, d 30 dias de sol,
se foi. Na cidade, nem v, no chove, to bom pra passear... Nem se preocupa. E a gente,
olha... Pode ter seguro, mas sempre sobra para pagar, sobrar dinheiro no. Para mim, sem-
pre sobrou uns reais para pagar. Por isso que os jovens, se ele trabalhar, ser empregado,
ele recebe todo ms, t com o dinheirinho no bolso. No tem problema de perder (B. C.)
4
.
Alm da questo da renda e do trabalho, a questo da autoestima tambm apon-
tada por alguns, mostrando que ainda persiste a viso de que o urbano referncia de
moderno (de estar na moda, de algo a ser invejado e desejado) e que o rural o antnimo
disso:
Eu acho que questo de cultura, comea l na escola... A maioria sofreu com isso. Eu sofri,
sim. Pergunta: onde voc mora? O que seu pai faz? Sou flho de agricultor... colono. No vai
ser amigo de empresrio. Usa uma roupa um pouco diferente. Eu acho que comea l, na
educao l no incio. A criana j sai pensando eu quero ser mdico, eu quero ser dono
de uma loja... outra coisa, poucos pensam eu quero continuar na lavoura, porque uma
atividade bem vista. Eu s continuei na lavoura porque eu gosto (A. M.)
5
.
Entretanto, Durston (1996, 1998) aponta que a globalizao das comunicaes e suas
mensagens culturais, principalmente atravs dos meios de massa como rdio, televiso, fl-
mes e vdeos, tambm esto tendo um impacto visvel na juventude rural. O autor assume
que ainda h impactos negativos, como esses que promovem valores de consumismo e
mensagens negativas sobre a vida e cultura rural. Entretanto, ultimamente, tem havido uma
diversidade muito grande de mensagens, nem todas prejudiciais ou desorientadoras para
os jovens rurais. Quando isso se soma a agricultores com boa renda, acesso aos estudos e a
determinados bens e um sentido de pertencimento e bem-estar em relao comunidade
rural, percebe-se que a questo da autoestima pode ser bem diferente:
A liberdade, o espao, a tranquilidade. Hoje eu percebo que a sociedade nos v de uma
maneira diferente do que era uns 30 anos atrs. Ns ramos desprezados, ns amos para
aula, assim, ns ramos diferenciados por ser do interior. E aquilo humilhava a gente.
3
Agricultor, Municpio de Itapejara dOeste, PR, ano de 2005 e 2010.
4
5
Hoje posso dizer que meu flho no precisa se envergonhar em lugar nenhum porque
agricultor, porque mora no interior. E isso com os outros tambm. Ns temos que lembrar
que hoje diferente. Ns temos que ver tambm que ns agamos diferente. Hoje a tec-
nologia, a agricultura se tornou forte. Hoje um orgulho ser agricultor (A. B.)
6
.
O sentido de pertencimento existente nas comunidades rurais pode ser a chave para
auxiliar na explicao da migrao mais ou menos intensa dos jovens rurais, como pode ser
observado no estudo de Ulrich-Schad et al. (2013), em que os autores buscaram compreen-
der por que algumas comunidades rurais experimentaram maiores declnios de populao
do que outras. Os autores chegaram concluso de que esse sentimento de fazer parte de
uma comunidade tem uma relao direta com a migrao.
Entretanto, no se pode idealizar as comunidades rurais, buscando compreender seu
papel nas transformaes que esto ocorrendo. Glendinning et al. (2003), ao estudar relatos
de jovens sobre a vida em comunidades rurais no norte da Esccia, analisaram como os as-
pectos afetivos e sociais da comunidade se relacionam com o bem-estar, com as preocupa-
es com o futuro, com transies da juventude rural e com migraes e concluram que as
comunidades rurais so vistas como bons lugares para a infncia, mas no necessariamente
para a juventude. Os jovens recentemente sados da infncia apontaram questes positivas
sobre as oportunidades locais, o futuro e sua permanncia e os confortos e servios locais.
Entretanto, os jovens mais velhos, quando falavam sobre vida social, famlia e redes sociais,
reconheceram a comunidade como uma rede de proximidade e cuidados, mas tambm
observaram seu aspecto intrusivo e controlador, principalmente com as jovens mulheres.
Assim, Theodori (2001) aponta que a relao e satisfao com a comunidade esto
associadas independente e positivamente com o bem-estar individual. Desse modo,
preciso concordar com Sundbland e Sapp (2011) quando afrmam que se deve considerar
a melhoria desse vnculo comunitrio quando se pensa em projetos ou polticas para o
desenvolvimento das comunidades.
Assim, a questo da renda na unidade de produo familiar vital para pensar o
processo de sucesso geracional, mas no a nica:
Mas o que faz fcar o lucro. A renda. Porque, se no tivesse renda, todo mundo ia dar um
jeito de fazer alguma outra coisa. Mesmo o A. que disse que nunca fez outra coisa na vida,
mas, se no tivesse renda, ele teria que dar um jeito na vida e dar conta de fazer outra
coisa. Ns tambm fomos e voltamos. Na poca em que a gente casou, a vida quando a
gente comeou aqui era muito difcil. Apesar de a gente plantar, a produo era muito
pequena. Ento, o que faz a gente fcar o lucro. Sem falar na qualidade de vida, que no
6
tem nem comparao. Tem que trabalhar? Muito!!! Mas voc trabalha no que teu. O que
muito diferente de voc trabalhar para os outros (C. L.)
7
.
A importncia da autonomia de trabalhar no seu prprio empreendimento e as ques-
tes que compem a percepo dos agricultores sobre a qualidade de vida so evidentes:
Hoje um agricultor que quer trabalhar tem um pedao de terra e quer fazer alguma coisa,
tem condio de ter um carro novo igual ao que o pessoal da cidade tem. Ele tem condi-
o de se vestir igual. Tem condies de frequentar a sociedade da mesma forma. E ainda
eu acho que ns do interior temos a vantagem para constituir uma famlia, temos mais
qualidade para oferecer para os flhos do que na cidade, mais liberdade, mais segurana. E
conseguimos, assim, fazer com que eles se eduquem de uma forma melhor, conseguimos
controlar as companhias... Ento, eu sempre olhei por esse lado e dou mais valor a isso: a
liberdade, o espao, a tranquilidade (A.B.)
8
.
Alm da autonomia, pesa muito a difculdade de contratar mo de obra, algo que
acrescentaria despesas e riscos trabalhistas:
Eu at comentei com a minha esposa, eu no penso em ter um funcionrio por ms ou
por dia assim. Eu vou fazer o que eu puder. No adianta eu querer pr l 30 vacas de leite
ou fazer uma outra atividade que eu precise de mo de obra, porque vai ter uma hora que
eu no vou ter e vou ter que trabalhar o dobro. Ento, eu vou fazer o que eu posso fazer, o
que eu possa tocar. Meu ponto de vista fazer o que eu puder (C.C.)
9
.
Alm do aspecto econmico
10
, os depoimentos esto carregados de motivaes
subjetivas que resgatam o sentido da vida no meio rural e nas atividades agrcolas e no
agrcolas com que os membros se envolvem e se ocupam:
Cada um tem que pensar o que quer. Produzir at quando? Para quem? Para qu? Cada
um precisa ver o que quer. Eu sei que o que eu quero da vida ser feliz. Se voc feliz tra-
balhando... Cada um tem que buscar sua felicidade dentro de suas possibilidades (C. L.)
11
.
Consideraes fnais
Apesar de as evidncias sugerirem que os ndices de sucesso geracional so muito
mais elevados na agricultura familiar do que em outras ocupaes autnomas (LOBLEY,
7
Agricultora, Municpio de Itapejara dOeste, PR, ano de 2005 e 2010.
8
9
10
Questes motivacionais de cunho econmico so mais bem exploradas na pesquisa de Kiyota et al. (2012), de
abordagem qualitativa, realizada num grupo de famlias que formam um condomnio.
11
Agricultora, Municpio de Itapejara dOeste, PR, ano de 2005 e 2010.
2010), esse fato no diminui a necessidade de buscar compreender as transformaes que
esto ocorrendo na sociedade, que parecem estar trazendo profundas mudanas no pro-
cesso que antes era realizado, aparentemente, sem grandes percalos.
Nesta pesquisa, se observou que no h um nico condicionante que defna o suces-
so da sucesso geracional na agricultura familiar; mesmo nos casos em que a propriedade
gera renda muito acima da mdia ou apresenta avanada infraestrutura de produo, a
situao de sucessor no est defnida. Observa-se que os jovens buscam por conhecimen-
tos e habilidades que os preparem para assumir empreendimentos agrcolas, mas no des-
cartam a possibilidade de atuar em atividades no agrcolas, o que denota a emergncia de
novos padres culturais entre os jovens agricultores, que expressam diferentes identidades
formadas num ambiente em transformao. Esse fato fca muito evidente na percepo de
que a incluso digital no somente uma concesso dos pais para com os flhos jovens do
meio rural, mas tambm consequente de uma nova cultura juvenil que demanda novas
formas de sociabilidade e incluso.
A renda um importante fator condicionante do processo de sucesso geracional,
mas no o nico. Alm disso, as motivaes para a migrao dos jovens podem estar na
unidade de produo ou comunidade rural, mas tambm nas oportunidades que surgem
externamente ao meio rural.
Assim, futuras polticas que busquem garantir a reproduo social da agricultura
familiar precisam objetivar questes econmicas e estruturais e fortalecer as motivaes
de todos os membros da famlia. importante lembrar que os fatores so diferentes em
cenrios distintos; assim, a natureza dos riscos e das potencialidades pode apresentar-se de
diferentes formas. Nesse sentido, como apontam Lobley et al. (2010), as polticas poderiam
focar trs reas: 1) medidas para aumentar a possibilidade da presena de um sucessor
motivado a assumir o controle da unidade de produo; 2) medidas para encorajar a
identifcao precoce do sucessor e o planejamento conjunto do processo de sucesso e;
3) medidas para reduzir as difculdades para a aposentadoria.
Alguns estudos apontam as experincias de organizaes criadas para dar suporte
s famlias de agricultores no planejamento do processo de sucesso. Mesmo que alguns
apontem questionamentos em relao ao tipo de servio prestado por privilegiar determi-
nados modos de vida [como o da perpetuao do gnero masculino como sucessor (PRICE,
2012)], esse tipo de suporte seria interessante para aquelas unidades de produo cuja
renda no seja o fator determinante da migrao dos jovens possveis sucessores.
No presente estudo, tambm se verifcou a tendncia, observada em outros traba-
lhos, de haver uma preocupao das jovens mulheres em frequentar mais anos da educa-
o formal na busca por uma melhor colocao no mercado de trabalho. Entretanto, nesse
caso, a estratgia de busca por educao parece ter sido assumida igualmente pelos jovens
homens. Alm disso, a educao no est sendo uma prioridade apenas para os jovens que
querem deixar a unidade de produo, mas tambm para aqueles que esto assumindo ser
possvel sua permanncia no meio rural.
A escolaridade segue a tendncia encontrada nos centros urbanos, o que demonstra
um aumento no nmero de anos de estudo das novas geraes. Alm disso, o grupo dos
membros que permaneceram nas unidades de produo apresenta a maior mdia de esco-
laridade em quase todas as faixas etrias e na mdia geral. Assim, esses dados demonstram
que as famlias rurais j perceberam que o investimento em capital humano amplia as
possibilidades de melhorar a produo e a renda de seus membros atravs de capacidades
que podem ser mais facilmente acessadas com maior escolaridade.
Assim, os jovens esto em busca de uma melhor formao que os prepare para os
desafos que enfrentaro no futuro, seja em sua unidade de produo familiar, em outro es-
tabelecimento rural ou no meio urbano. Portanto, no Territrio Sudoeste do Paran, alguns
migram por no terem outras opes, mas, aparentemente, alguns migram por essa ser a
melhor opo visualizada a partir de sua vivncia e expectativa, sendo do meio rural para o
urbano, do rural para o rural ou do urbano para o rural.
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PARTE 8
Rumo via argentina
de desenvolvimento
Tese: Jamais ocorreu no Brasil uma poltica de desenvolvimento rural. Inexistindo tal ao
governamental, o desenvolvimento agrrio brasileiro vai impondo uma via argentina: o
esvaziamento demogrfco do campo, o predomnio da agricultura de larga escala, a alta
efcincia produtiva e tecnolgica, mas o posicionamento, no caso brasileiro, como o maior
produtor mundial de alimentos.
PARTE 8
Captulo 1
Brasil agropecurio
Duas fotograas de
um tempo que passou
Flavio Bolliger

O IBGE isenta-se de qualquer responsabilidade por opinies, informaes, dados e conceitos utilizados neste
captulo, que so da exclusiva responsabilidade do autor.
Captulo 1
Captulo 1 Brasil agropecurio: duas fotograas de um tempo que passou 1051
Introduo
Passou? Bem, as sete teses que provocaram este livro tm, subjacente, uma tese
central de que uma era do desenvolvimento de nossa agropecuria chega ao fm. Trata-se
do perodo que vai de meados do sculo 20 aos dias de hoje, durante o qual a agricultura
brasileira modernizou-se. As teses percebem que estamos em um momento de infexo.
E o objeto do livro perscrutar o que marcar um novo tempo que se inicia.
Este captulo no participa dessa instigante empreitada. Ele comparece to somente
como uma referncia ao tempo imediatamente anterior, com a fnalidade de situar as hip-
teses sugeridas sobre as direes das mudanas.
Sero examinadas duas fotografas da agricultura brasileira: uma obtida pelo Censo
Agrcola de 1960 e outra obtida pelo Censo Agropecurio de 2006. Um meio sculo que
transformou a cara da vida rural no Pas e do processo e das relaes de produo no setor
agropecurio da economia brasileira.
O trabalho limita-se a essas duas fontes
1
. Assim, lida, principalmente, com os aspectos
investigados em ambos os levantamentos. Porm, essa prpria distncia temporal fez que
1
Certos aspectos de interesse no investigados pelo Censo Agropecurio de 1960 sero tratados tendo como
referncia o Censo Agrcola de 1940 ou 1950.
a mquina fotogrfca do censo no tenha sido dirigida estritamente aos mesmos pontos
da paisagem agropecuria. Assim, tambm ser feita uma meno aos aspectos enfocados
apenas num ou noutro momento, cuja diferena de abordagem denota a prpria evoluo
da atividade agropecuria no perodo.
Dentro das possibilidades, buscou-se eleger os dados censitrios que fossem mais
reveladores dos aspectos relacionados s sete teses. E so elas que orientam a exposio
2
.
Antes, porm, vale examinar as teses mais comuns que se formulavam nos anos 1960;
verifcar os argumentos predominantes no pensamento daquele tempo e, em especial, os
fundamentos estatsticos em que se apoiavam.
Teses dos anos 1960
Nos anos 1960, a questo agrria estava no centro do pensamento e da poltica rela-
tivos agropecuria e ao espao rural. Talvez o pensamento emblemtico do perodo, com
ateno especial a dados estatsticos, possa ser representado pelos trabalhos de Coutinho
(1963a, 1963b), realizados no mbito do Departamento Econmico do Ministrio da Agri-
cultura. Seu trabalho tambm esteve dirigido a teses. Nele,
Foram apresentadas e demonstradas at os ltimos limites da evidncia as seguintes
teses:
1 A imensa maioria da rea dos estabelecimentos agropecurios brasileiros pertence
a um nmero insignifcante de proprietrios, enquanto que a esmagadora maioria dos
proprietrios possui uma rea insignifcante.
2 So as medievais relaes de produo imperantes em nossa economia agrria a
razo principal do nosso atraso, nesse importantssimo ramo de nossa economia.
(COUTINHO, 1963b, p. 19).
Uma terceira tese enunciada que, ao contrrio do que geralmente se afrma, a divi-
so pura e simples da terra no aproveitada fator de progresso, e no demagogia poltica
(COUTINHO, 1963b, p. 30).
Em corroborao com a primeira tese, so analisados dados da distribuio das ter-
ras, sendo destacados dois grupos de rea: menos de 100 ha e mais de 100 ha. Meio sculo
depois, a situao assim retratada no se mostra muito alterada (Tabela 1).
O carter atrasado das relaes de produo, ditas relaes medievais, relacio-
nado com o fato de que o dono da terra no a explora diretamente e a explorao
2
Ressalte-se que, em razo dos limites da anlise empreendida, pouca evidncia trazida quanto s teses crticas
poltica agrcola e agrria dos ltimos governos.
feita por parceiros, etc., que pagam um tributo pelo uso da terra, em condies e recursos
miserveis, incompatveis como emprego de tcnicas efcientes de produo.
O Censo Agrcola de 1960 contabilizou 916 mil parceiros. O nmero absoluto dos
hoje denominados empregados-parceiros na agropecuria brasileira caiu radicalmente
desde ento, tendo somado, em 2006, 83 mil empregados-parceiros, a maior parte deles
trabalhando em regies de caf. Os ocupados na agropecuria computados na categoria
Outra condio, que abriga moradores e agregados no remunerados, somavam 456.545
em 1960, e to somente 42.823 em 2006.
Tabela 1. Percentual do nmero e da rea total dos estabelecimentos agropecurios. Brasil, 1950 e
2006.
Grupo de rea
1950 2006
Estabelecimento (%) Estabelecimento (%)
Nmero rea Nmero rea
Menos de 100 ha 85 17 90 21
Mais de 100 ha 15 83 10 79
Total 100 100 100 100
Nota: No inclui estabelecimentos sem declarao de rea.
Fonte: IBGE (1956, 2009).
Um argumento insistentemente repetido remetia superioridade da estrutura agr-
ria e ao padro tcnico da regio fsiogrfca Sul. Essa regio abarcava os estados de So
Paulo, do Paran, de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul. Questionava-se como uma
regio que tem apenas 34% do nmero das propriedades agrcolas brasileiras, consegue
que 22% de sua rea tenha um valor de produo agrcola maior do que todas as outras
regies do Pas: a regio Sul detinha 54% do valor, e as demais regies 46%. E a supremacia
da regio Sul era ento explicada pelo predomnio, nela, de relaes pr-capitalistas e
capitalistas
3
.
A Figura 1 rene algumas das evidncias da supremacia da regio, destacadas por
Coutinho, e as compara com a situao atual.
O valor da produo da regio j no supera o do restante do Pas, mas a regio
continua a dispor de mais recursos por hectare explorado e mantm-se relativamente mais
produtiva. A regio detm 24% dos estabelecimentos, 18% das reas e 43% do valor da
3
Anos mais tarde, Loureiro (1977) mostraria empiricamente a adequao e a funcionalidade da parceria na empresa
agrcola capitalista em articulao com diferentes relaes de produo.
Figura 1. Participao da regio fsiogrfca Sul (So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do
Sul) em 1950 e 2006.
Fonte: IBGE (1956, 2009).
produo. Sua participao relativa diminuiu, demonstrando expanso maior nas demais
regies do Pas. Entretanto, sua participao nos indicadores de modernizao elencados
por Coutinho (participao em equipamentos de mecanizao) continua bem elevada em
relao participao que tem na rea e no nmero de estabelecimentos
4
.
A Tabela 2 mostra que, passado meio sculo, a necessidade vista por Coutinho rea-
lizou-se em grande medida. O contingente do pessoal ocupado sob a relao de parceria
e outra condio (moradores e agregados), que representava quase a metade do pessoal
4
Ser visto, mais adiante, que as variaes absolutas apresentam comportamento bem distinto e particular. Por
exemplo, havia 6.385 tratores na regio Sul em 1950, enquanto, em 2006, foram encontrados 77 vezes aquele
valor (492.354); o nmero de arados, entretanto, diminuiu: caiu de 608 mil para 516 mil. Em 1950, a maior parte
deles era de trao animal.
permanente sem laos de parentesco com o produtor, caiu drasticamente. Esse conjunto,
que no passado equiparava-se ao nmero de empregados permanentes, hoje equivale a
menos de 10%.
Tabela 2. Pessoal ocupado permanente no familiar. Brasil, 1950 e 2006.
Categoria
1960 2006
Nmero % Nmero %
Pessoal permanente no familiar 2.801.534 100,0 1.494.957 100,0
Empregados permanentes 1.428.950 51,0 1.369.074 91,6
Parceiros/Parceiros-empregados 916.039 32,7 83.060 5,6
Outra condio 456.545 16,3 42.823 2,9
Nota: vale salientar que a prevalncia do assalariamento aconteceu pela reduo de outras formas de mobilizao de mo de obra,
visto que o nmero de assalariados na agropecuria, tanto permanentes quanto temporrios, menor hoje do que foi meio sculo
atrs. O nmero de empregados permanentes apurado pelo Censo Agropecurio 2006 corresponde a 96% ao do Censo Agrcola de
1960, e o de empregados temporrios, a to somente 76%.
Fonte: IBGE (1970, 2009).
No mesmo perodo, o nmero total de estabelecimento cresce 55%. E, tambm na
contramo, diminui o nmero dos estabelecimentos dirigidos por arrendatrios e produto-
res parceiros, estes ltimos regredindo a quase metade dos existentes em 1960 (Tabela 3).
As mudanas verifcadas no foram operadas por uma reforma agrria de verdade,
que correspondesse concepo preconizada poca como indispensvel.
J em 1960, lvaro Viera Pinto prognosticava uma trajetria malfadada, quando
afrmava ser ingnuo, e quase ridculo, esperar que a reforma agrria no Brasil possa ser
promovida por governos, federal ou estaduais, constitudos em sua maior parte de latifun-
dirios, ou tendo nessa classe as suas razes polticas (PINTO, 1960, p. 492).
Anos (e programas) mais tarde, Jos Martins de Souza, embora ponderando que
a grande controvrsia quanto reforma agrria no era faz-la ou no, mas, sim, quanto
forma de pagamento das expropriaes justo, prvio e em dinheiro ou em ttulos ,
conclua que a reforma agrria distributivista que se pregou antes de 1964 tornara-se uma
proposta inexequvel historicamente (MARTINS, 1980, p. 219).
Jos Gomes da Silva, do alto de sua posio de batalhador pela reforma agrria, e
elaborador de programas e aes para sua implantao, afrma, no seu balizado e deta-
lhado relato sobre os meandros das experincias da reviso agrria de Carvalho Pinto,
Tabela 3. Nmero de estabelecimentos segundo a condio do responsvel. Brasil, 1960 e 2006.
Condio do responsvel
Nmero de estabelecimentos
1960 2006 Diferena
Total 3.337.769 5.175.636 1.837.867
Proprietrio
(1)
2.234.960 3.745.528 1.510.568
Assentado sem titulao defnitiva ... 182.671 ...
Arrendatrio
(2)
327.136 221.587 -105.549
Parceiro
(3)
252.833 138.125 -114.708
Ocupante
(4)
356.502 405.219 48.717
Administrador
(5)
166.236 227.487 61.251
Produtor sem rea
(6)
102 255.019 254.917
(1)
Em 1960, proprietrio, coproprietrio, condmino, associado, foreiro e usufruturio.
(2)
Em 1960, arrendatrio por uma quantia fxa ou locatrio.
(3)
Em 1960, arrendatrio por uma quota-parte da produo ou parceiro.
(4)
Em 1960, ocupante, posseiro ou concessionrio.
(5)
Em 1960, administrador, diretor, gerente, capataz, etc.
(6)
Em 1960, sem declarao.
Fonte: IBGE (1970, 2009).
do Estatuto da Terra, do PNRA
5
, que o que se viveu nesse campo foi uma sequncia de
frustraes (SILVA, 1996).
As frustaes revelam-se no apenas no alcance efetivo dos programas, mas tambm
no contedo fnal que tiveram e nos processos e contextos em que as iniciativas se deram.
Defnitivamente, no se alcanou nada que se possa aproximar de justa distribuio
da terra; no entanto, no se pode afrmar que os esforos em defesa da reforma agrria e as
aes pblicas implementadas nessa direo tenham sido absolutamente incuos. Quan-
do o Censo Agrcola de 1940 investigou a forma de obteno das terras, no se cogitava de
um setor reformado (Tabela 4). Em 2006, foram registrados, entre as formas de aquisio,
6,4% de propriedades com titulao via reforma agrria, programas de reassentamento ou
aguardando titulao, e 1% relacionado compra via crdito fundirio, correspondendo a
338 mil estabelecimentos (Tabela 5).
6
Valendo-se simultaneamente de diferentes quesitos
do Censo Agropecurio 2006 relativos ao assunto, Marques et al. (2012, p. 58) estimaram
em 598 mil o nmero de estabelecimentos recenseados benefcirios da reforma agrria, o
que equivale a quase 12% do total.
5
Plano Nacional de Reforma Agrria.
6
Esta questo no foi inquirida nos Censos Agropecurios de 1950 a 1995; por essa razo, tomou-se como
referncia o Censo de 1940 (IBGE, 1950).
interessante notar a proximidade entre as teses de Coutinho e os pressupostos su-
geridos pelo artigo Sete teses sobre o mundo rural brasileiro. No h mais meno a relaes
medievais ou resqucios feudais a serem superados por relaes capitalistas, mas destaca,
como primeiro elemento do contexto contemporneo, admitir ter se dado a formao de
uma economia agrcola orientada, de fato, por um modo de funcionamento essencialmente
capitalista (BUAINAIN et al., 2013, p. 108). Se, para Coutinho, o resto do Pas deveria buscar
alcanar o paradigma sulista, as sete teses salientam seu espraiamento, realizado, pessoal
e diretamente, pelos prprios sulistas, por meio de sua migrao para outras regies do
Pas. Se, nos anos 1950, havia uma fxao pelo impulso modernidade, representado pelos
acontecimentos na regio fsiogrfca Sul, especialmente em So Paulo e no Rio Grande do
Sul, atualmente, e tambm nas sete teses, uma fxao semelhante se d em relao ao que
acontece no Centro-Oeste, em especial em Mato Grosso.
A bem da verdade, a reduo da parceria e dos agregados e moradores, aliada
ampliao do uso de recursos tcnicos modernos, se deu, com maior ou menor nfase, em
todas as regies do Pas. Por sua vez, a migrao dos sulistas foi mais direcionada s reas
agrcolas do Cerrado.
Nos anos 1950, muito de positivo imputou-se, em termos de diligncia, efcincia e
modernidade, infuncia do imigrante estrangeiro. Hoje, algo parecido se d com respeito
ao migrante do Sul, muitos deles seus descendentes. Observem-se os indcios a respeito da
origem dos atores responsveis pela produo agropecuria.
Em 1940, os imveis de propriedade de estrangeiros foram responsveis por 10% do
valor da produo. Estrangeiros e brasileiros naturalizados responderam por 14% da pro-
Tabela 4. Nmero de estabelecimentos segundo a forma de aquisio das terras do proprietrio do
imvel rural. Brasil, 1940.
Forma de aquisio das terras
Estabelecimento
Nmero %
Compra 1.176.834 61,8
Herana 522.897 27,5
Doao 27.330 1,4
Usucapio 16.109 0,8
Execuo 5.947 0,3
Outra forma ou no declarada 155.472 8,2
Total 1.904.589 100,0
Fonte: IBGE (1956).
Tabela 5. Nmero de estabelecimentos segundo a forma de obteno das terras do produtor propriet-
rio. Brasil, 2006.
Forma de obteno das terras
Estabelecimento
Nmero %
Compra de particular 2.418.339 53,4
Herana 1.526.161 33,7
Doao de particular 122.791 2,7
Usucapio 46.730 1,0
Compra via credito fundirio 47.493 1,0
Titulao via reforma agrria, programa de
reassentamento ou aguardando titulao
290.242 6,4
Outra forma ou no declarada 55.409 1,2
No sabe 22.595 0,5
Total 4.531.766 100,0
Fonte: IBGE (2009).
duo dos proprietrios individuais. No Sul, essa participao montava 25%, e, no Estado
de So Paulo, elevava-se a 40%. J no Nordeste, era muito inexpressiva (Tabela 6).
Em 2006, 55% da produo nacional foi realizada por sulistas, sendo 13% fora das
fronteiras de seus estados de origem. Mais da metade (54%) da produo do Centro-Oeste
realizada por produtores sulistas. Em Mato Grosso, a cifra chega a 70%, sendo que 27%
correspondem a produtores gachos. Em Mato Grosso do Sul, predominam os paulistas,
com 26,4%. Em 2006, a produo dos produtores de nacionalidade estrangeira, esmaecida,
correspondeu a apenas 1% (Tabelas 7 e 8).
Guimares (1963) via, em meados do sculo passado, a ocorrncia dos seguintes pro-
cessos: concentrao latifundiria, fragmentao minifundiria, substituio das lavouras
latifundirias pela pecuria extensiva e introduo (lenta) de tcnicas adiantadas (meios
qumicos e mecnicos) e de assalariamento capitalista uma situao refexo das crises
da primeira metade do sculo e do desenvolvimento capitalista do Pas e da nossa agri-
cultura, que signifcaram a derrocada do velho sistema latifundirio e a entrada em cena
(formao) da propriedade capitalista
7
. So referncias emblemticas em sua obra a subs-
tituio do bangu
8
pela usina central e o surgimento dos novos reis do caf, convertendo
7
A consolidao da propriedade camponesa teria se dado no sculo 19.
8
Engenho rudimentar de cana-de-acar a vapor que utiliza o bagao de cana como combustvel ou movido por
fora animal.
Tabela 6. Participao no valor da produo de proprietrios individuais estrangeiros e brasileiros natu-
ralizados, segundo regies fsiogrfcas e unidades da Federao selecionadas. Brasil, 1940.
Regies fsiogrfcas e
unidades da Federao
Valor da produo
(%)
Participao
(1)
de estrangeiros
e brasileiros naturalizados
(%)
Brasil 100,0 14,5
Norte 2,9 9,9
Nordeste 16,7 0,4
Pernambuco 4,8 0,8
Leste 27,6 4,7
Bahia 5,6 1,7
Minas Gerais 15,8 3,3
Sul 48,9 25,1
So Paulo 25,1 40,3
Rio Grande do Sul 15,9 8,8
Centro-Oeste 3,9 4,2
(1)
O

total no inclui imveis de propriedade de condomnios, pessoa jurdica ou governo.
Fonte: IBGE (1956).
Tabela 7. Participao no valor da produo, por naturalidade do produtor, segundo grandes regies e
unidades da Federao selecionadas. Brasil, 2006.
Grandes regies e
unidades da
Federao
Valor da
produo
(%)
Participao no valor da produo
Naturais do local Sulistas
(1)
Outra
naturalidade
Brasil 100,0 99,0 55,4 44,6
Norte 5,6 48,3 16,5 35,2
Rondnia 0,9 5,5 34,3 60,3
Nordeste 17,8 86,4 9,0 4,6
Bahia 5,5 66,5 18,1 15,4
Sudeste 32,2 92,7 54,4 4,3
Sul 26,8 92,1 96,3 3,7
Centro-Oeste 17,6 34,8 54,1 11,1
Mato Grosso 7,5 11,0 68,7 20,2
Gois 5,4 52,5 31,8 15,7
Mato Grosso do Sul 4,4 31,8 57,9 10,3
(1)
Paulistas, paranaenses, catarinenses e gachos.
Fonte: IBGE (2009).
Tabela 8. Participao no valor da produo, por naturalidade do produtor, segundo as grandes regies e as unidades da Federao selecionadas. Brasil, 2006.
Naturalidade
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Natural da UF 5,5 72,8 84,8 25,3 56,2 30,1 21,6 64,1 70,7 92,9 65,0 80,1 92,2 85,6 91,6 66,5 83,2 89,5 83,7 91,8 65,0 84,4 97,3 31,8 11,0 52,5 7,2 ...
Natural de outra UF 94,2 27,1 13,0 74,4 43,4 69,6 77,8 35,6 28,7 6,8 33,5 19,7 7,1 14,4 8,3 31,3 16,5 10,3 15,5 6,5 32,7 15,4 2,5 66,6 88,1 46,7 91,7 ...
Rondoniense ... 0,7 1,1 0,7 0,0 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1
Acreano 4,8 ... 3,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2
Amazonino 0,4 2,8 ... 3,5 0,2 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4
Roraimense 0,0 0,0 0,1 ... 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - 0,0
Paraense 0,1 0,1 1,2 2,2 ... 9,3 0,6 0,2 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 1,8
Amapaense 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 ... 0,0 0,0 - 0,0 0,0 - 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 - 0,0 0,0 0,0 - - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Tocantinense 0,1 0,0 0,0 0,1 2,1 0,0 ... 0,1 0,0 0,0 - - 0,0 - 0,1 0,1 0,0 - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,3 0,3 0,3
Maranhense 0,4 0,5 0,6 18,2 6,5 3,1 8,7 ... 1,7 0,0 2,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 3,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,3 1,8 1,6
Piauiense 0,2 0,2 0,1 3,9 1,0 0,6 2,6 3,7 ... 0,2 0,2 0,0 0,6 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 1,9 0,7
Cearense 1,7 2,9 1,2 10,0 3,3 4,3 1,8 4,2 2,9 ... 2,6 0,5 0,7 0,9 0,1 0,4 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2 0,0 0,5 0,3 0,2 0,3 4,3 2,7
Potiguar 0,2 0,3 0,0 0,3 0,7 0,3 0,3 0,2 1,5 1,1 ... 2,6 0,1 0,0 0,1 0,2 0,2 0,0 0,4 0,0 0,1 0,0 0,4 0,1 0,2 0,6 1,6 0,7
Paraibano 0,7 0,2 0,1 0,4 0,6 0,3 0,3 0,6 0,7 0,7 3,6 ... 1,6 0,1 0,2 0,3 0,0 0,0 0,2 0,0 0,2 0,0 0,0 0,3 0,2 0,3 2,3 1,0
Pernambucano 1,1 0,3 0,1 0,2 0,8 0,3 2,1 1,8 1,1 0,3 8,5 13,6 ... 11,7 0,9 2,8 0,1 0,7 1,0 0,4 0,7 0,0 0,0 1,2 0,4 1,9 1,1 3,7
Alagoano 0,9 0,3 0,1 0,1 0,3 0,2 0,5 0,2 0,0 0,0 0,2 0,1 1,6 ... 1,8 0,8 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,6 0,1 0,1 0,3 2,0
Sergipano 0,7 0,0 0,0 0,1 0,1 - 0,1 0,6 0,0 0,1 0,2 0,0 0,0 0,1 ... 1,2 0,0 0,1 0,0 0,3 0,1 0,0 0,0 0,2 0,1 0,0 0,1 0,8
Baiano 5,2 1,2 0,2 1,1 2,4 0,4 1,3 0,7 0,5 0,2 8,1 0,1 1,4 0,1 4,6 ... 0,4 1,5 0,4 0,7 0,4 0,0 0,0 0,5 0,6 0,8 2,5 4,3
Mineiro 18,6 3,7 1,0 1,6 5,8 0,2 10,1 2,6 0,5 1,8 0,1 0,0 0,1 0,1 0,2 2,6 ... 4,3 5,2 1,9 2,7 0,1 0,0 3,4 5,1 8,5 22,0 13,0
Espiritossantense 15,9 1,2 0,5 0,6 1,8 0,6 0,2 0,4 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 1,3 0,3 ... 1,3 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,3 0,1 1,1 1,8
Fluminense 0,6 0,2 0,0 0,1 0,2 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2 0,3 1,5 0,0 0,0 0,0 0,5 0,3 2,9 ... 0,5 0,6 0,0 0,1 0,4 0,1 0,1 1,3 1,0
Paulista 7,9 3,7 0,4 0,9 6,5 0,0 8,9 2,3 1,1 0,3 6,9 0,4 0,5 0,9 0,3 3,0 6,3 0,1 1,2 ... 10,8 0,5 0,1 26,4 14,0 15,3 6,2 21,4
Paranaense 18,2 4,0 1,2 5,7 2,0 47,2 9,1 2,3 4,0 0,7 0,3 0,5 0,2 0,1 0,1 6,6 2,3 0,1 0,1 1,8 ... 3,8 0,1 13,6 20,1 3,6 5,3 10,6
Catarinense 4,3 0,4 0,4 1,0 0,6 0,2 1,6 0,3 0,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,8 0,4 0,0 0,0 0,1 6,7 ... 1,0 3,3 8,0 1,2 1,8 6,5
Gacho 3,8 0,3 0,3 19,6 0,9 0,1 8,0 13,0 10,4 0,2 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 7,7 2,0 0,0 0,3 0,2 9,8 10,8 ... 14,5 26,6 11,7 22,9 16,9
Sul-matogrossense 2,4 1,4 0,1 0,7 0,2 0,0 0,5 0,4 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,3 0,0 1,0 0,1 0,1 0,0 0,2 ... 5,0 0,4 0,4 2,0
Matogrossense 3,2 1,3 0,1 1,4 0,4 0,2 0,2 0,3 2,2 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,8 ... 0,5 0,3 1,0
Goiano 2,6 1,3 0,5 1,9 6,6 1,4 20,5 1,5 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,5 3,4 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,7 6,4 ... 13,8 4,4
Brasiliense 0,2 0,0 0,0 0,1 0,1 0,2 0,1 0,0 0,0 0,4 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 ... 0,1
Estrangeiro 0,3 0,1 2,2 0,3 0,3 0,3 0,6 0,3 0,6 0,4 1,5 0,2 0,7 0,0 0,1 2,2 0,4 0,2 0,8 1,7 2,3 0,2 0,1 1,6 0,8 0,8 1,0 1,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: IBGE (2009).
Tabela 8. Participao no valor da produo, por naturalidade do produtor, segundo as grandes regies e as unidades da Federao selecionadas. Brasil, 2006.
Naturalidade
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Natural da UF 5,5 72,8 84,8 25,3 56,2 30,1 21,6 64,1 70,7 92,9 65,0 80,1 92,2 85,6 91,6 66,5 83,2 89,5 83,7 91,8 65,0 84,4 97,3 31,8 11,0 52,5 7,2 ...
Natural de outra UF 94,2 27,1 13,0 74,4 43,4 69,6 77,8 35,6 28,7 6,8 33,5 19,7 7,1 14,4 8,3 31,3 16,5 10,3 15,5 6,5 32,7 15,4 2,5 66,6 88,1 46,7 91,7 ...
Rondoniense ... 0,7 1,1 0,7 0,0 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1
Acreano 4,8 ... 3,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2
Amazonino 0,4 2,8 ... 3,5 0,2 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4
Roraimense 0,0 0,0 0,1 ... 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - 0,0
Paraense 0,1 0,1 1,2 2,2 ... 9,3 0,6 0,2 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 1,8
Amapaense 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 ... 0,0 0,0 - 0,0 0,0 - 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 - 0,0 0,0 0,0 - - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Tocantinense 0,1 0,0 0,0 0,1 2,1 0,0 ... 0,1 0,0 0,0 - - 0,0 - 0,1 0,1 0,0 - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,3 0,3 0,3
Maranhense 0,4 0,5 0,6 18,2 6,5 3,1 8,7 ... 1,7 0,0 2,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 3,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,3 1,8 1,6
Piauiense 0,2 0,2 0,1 3,9 1,0 0,6 2,6 3,7 ... 0,2 0,2 0,0 0,6 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 1,9 0,7
Cearense 1,7 2,9 1,2 10,0 3,3 4,3 1,8 4,2 2,9 ... 2,6 0,5 0,7 0,9 0,1 0,4 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2 0,0 0,5 0,3 0,2 0,3 4,3 2,7
Potiguar 0,2 0,3 0,0 0,3 0,7 0,3 0,3 0,2 1,5 1,1 ... 2,6 0,1 0,0 0,1 0,2 0,2 0,0 0,4 0,0 0,1 0,0 0,4 0,1 0,2 0,6 1,6 0,7
Paraibano 0,7 0,2 0,1 0,4 0,6 0,3 0,3 0,6 0,7 0,7 3,6 ... 1,6 0,1 0,2 0,3 0,0 0,0 0,2 0,0 0,2 0,0 0,0 0,3 0,2 0,3 2,3 1,0
Pernambucano 1,1 0,3 0,1 0,2 0,8 0,3 2,1 1,8 1,1 0,3 8,5 13,6 ... 11,7 0,9 2,8 0,1 0,7 1,0 0,4 0,7 0,0 0,0 1,2 0,4 1,9 1,1 3,7
Alagoano 0,9 0,3 0,1 0,1 0,3 0,2 0,5 0,2 0,0 0,0 0,2 0,1 1,6 ... 1,8 0,8 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,6 0,1 0,1 0,3 2,0
Sergipano 0,7 0,0 0,0 0,1 0,1 - 0,1 0,6 0,0 0,1 0,2 0,0 0,0 0,1 ... 1,2 0,0 0,1 0,0 0,3 0,1 0,0 0,0 0,2 0,1 0,0 0,1 0,8
Baiano 5,2 1,2 0,2 1,1 2,4 0,4 1,3 0,7 0,5 0,2 8,1 0,1 1,4 0,1 4,6 ... 0,4 1,5 0,4 0,7 0,4 0,0 0,0 0,5 0,6 0,8 2,5 4,3
Mineiro 18,6 3,7 1,0 1,6 5,8 0,2 10,1 2,6 0,5 1,8 0,1 0,0 0,1 0,1 0,2 2,6 ... 4,3 5,2 1,9 2,7 0,1 0,0 3,4 5,1 8,5 22,0 13,0
Espiritossantense 15,9 1,2 0,5 0,6 1,8 0,6 0,2 0,4 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 1,3 0,3 ... 1,3 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,3 0,1 1,1 1,8
Fluminense 0,6 0,2 0,0 0,1 0,2 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2 0,3 1,5 0,0 0,0 0,0 0,5 0,3 2,9 ... 0,5 0,6 0,0 0,1 0,4 0,1 0,1 1,3 1,0
Paulista 7,9 3,7 0,4 0,9 6,5 0,0 8,9 2,3 1,1 0,3 6,9 0,4 0,5 0,9 0,3 3,0 6,3 0,1 1,2 ... 10,8 0,5 0,1 26,4 14,0 15,3 6,2 21,4
Paranaense 18,2 4,0 1,2 5,7 2,0 47,2 9,1 2,3 4,0 0,7 0,3 0,5 0,2 0,1 0,1 6,6 2,3 0,1 0,1 1,8 ... 3,8 0,1 13,6 20,1 3,6 5,3 10,6
Catarinense 4,3 0,4 0,4 1,0 0,6 0,2 1,6 0,3 0,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,8 0,4 0,0 0,0 0,1 6,7 ... 1,0 3,3 8,0 1,2 1,8 6,5
Gacho 3,8 0,3 0,3 19,6 0,9 0,1 8,0 13,0 10,4 0,2 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 7,7 2,0 0,0 0,3 0,2 9,8 10,8 ... 14,5 26,6 11,7 22,9 16,9
Sul-matogrossense 2,4 1,4 0,1 0,7 0,2 0,0 0,5 0,4 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,3 0,0 1,0 0,1 0,1 0,0 0,2 ... 5,0 0,4 0,4 2,0
Matogrossense 3,2 1,3 0,1 1,4 0,4 0,2 0,2 0,3 2,2 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,8 ... 0,5 0,3 1,0
Goiano 2,6 1,3 0,5 1,9 6,6 1,4 20,5 1,5 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,5 3,4 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,7 6,4 ... 13,8 4,4
Brasiliense 0,2 0,0 0,0 0,1 0,1 0,2 0,1 0,0 0,0 0,4 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 ... 0,1
Estrangeiro 0,3 0,1 2,2 0,3 0,3 0,3 0,6 0,3 0,6 0,4 1,5 0,2 0,7 0,0 0,1 2,2 0,4 0,2 0,8 1,7 2,3 0,2 0,1 1,6 0,8 0,8 1,0 1,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: IBGE (2009).
latifundirios em usineiros ou maquinistas, que concentram terras e apresentam melhor
organizao agrcola, industrial e comercial. A maioria que no logra seguir a mesma tra-
jetria torna-se fornecedor, desfaz-se de suas terras ou refugia-se na pecuria extensiva.
Em relao estrutura agrria, vale notar que as classes de rea total de menos
de 2 ha e de 5 mil a 10 mil hectares foram as que observaram crescimento entre 1960 e
2006, enquanto as classes intermedirias perderam participao relativa (Tabela 9). Se se
admitir a proxy sugerida por Guimares segundo a qual as classes extremas de menos de
5 ha e mais de 1.000 ha representam, respectivamente, os minifndios e os latifndios ,
o processo que apontava seguiu seu curso.
O movimento das transformaes capitalistas identifcado por Guimares guarda
igualmente paralelo com as sete teses quando estas ltimas veem, na efcincia produtiva
e tecnolgica e na larga escala, elementos necessrios para a sobrevivncia nas condies
que impem a realidade da nova fase da agropecuria brasileira.
Guimares tambm se vale da sntese (ou reduo) em termos de dualidade. Mas o
faz de modo diverso (ou, talvez, oposto) do bifronte das sete teses. Enquanto estas encon-
tram, de um lado, um grupo muito reduzido de produtores extremamente preparados, ca-
pazes de responder por toda a produo agropecuria, inclusive a destinada a exportao,
e ampliar suas atividades, e, de outro, a vasta maioria de produtores de menor renda, [...]
de tamanho pequeno e mdio, cujo processo de desenvolvimento tornar redundante
e, assim, carente e dependente de poltica pblica para sobreviver (BUAINAIN et al., 2013,
p. 114), Guimares, por sua vez, ope duas agriculturas: a agricultura de exportao, base-
ada na propriedade latifundiria, e a agricultura de subsistncia, baseada na propriedade
capitalista e na propriedade camponesa, sendo a primeira um obstculo retrgrado que
precisava ser superado, e a segunda seria portadora das chaves do desenvolvimento. (GUI-
MARES, 1981, p. 208).
Outra agropecuria
Existem muitas evidncias que ajudam a afrmar que hoje temos outra agropecuria.
Talvez os mais evidentes e notrios indicativos dessa mudana digam respeito s diferenas
de dimenso, simplesmente em razo do crescimento havido e do tamanho que alcana-
ram as atividades nela desenvolvidas, no decurso do ltimo meio sculo. O rebanho bovino
triplicou, a produo de leite tornou-se o sxtuplo, o efetivo de aves fcou nove vezes maior,
a produo de gros aumentou sete vezes, e a produo de cana-de-acar decuplicou.
Isso se deu com acrscimo de 33% na rea dos estabelecimentos agropecurios, 2,1% na
rea de lavouras, e 1,3 na rea de pastagens, e com quase 2 milhes de estabelecimentos
a mais, cujo nmero total passou de 3,3 milhes para 5,2 milhes. De outra parte, o con-
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.
tingente de pessoas ocupadas na agropecuria diminuiu em cerca de 1 milho de pessoas,
passando de 16,6 milhes para 15,6 milhes (Figura 2).
Figura 2. Dimenses da agropecuria. Brasil, 1960 e 2006.
Fonte: IBGE (1970, 2009).
Dois mundos: 1960 versus 2006
Como ilustrao, as fotos a seguir, mostram situaes, especialmente as produtivas,
nos dois momentos censitrios escolhidos. Imagens das dcadas de 1950 e 1960 fazem
parte do Acervo dos Trabalhos Geogrfcos de Campo, produzidas durante expedies
realizadas pelo IBGE, e so de domnio pblico. uma visualizao do mundo rural extre-
mamente ilustrativa, pois mostra claramente o relativo primitivismo tecnolgico vigente
seis dcadas atrs. Sugere, da mesma forma, as mudanas nas formas de trabalho predomi-
nantes nas regies rurais brasileiras.
Dois tempos
Diferentes formas produtivas e suas facetas, em distintas regies de produo
agrcola do Brasil, estados de origem e anos de registro
(1)
.
O mundo do passado
(1)
Acervo fotogrfco do IBGE. Disponvel em: <http://biblioteca.ibge.gov.br>
Boiadeiro (Bahia, 1952) Hervateiro (Mato Grosso, 1952)
Casa de vaqueiro (Bahia, 1952) Pequeno vaqueiro (Bahia, 1952)
Curral (So Paulo, 1958)
Caf podado aps geada (Paran, 1953)
Carro de boi para carregamento de leite
(Minas Gerais, 1950)
Colheita do caf (Minas Gerais, 1955)
Cultivo irrigado do caf (Cear, 2013)
A motocicleta substitui o jumento (Cear,
2013)
Colheita do algodo (Cear, 2011)
Mudanas e continuidades
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Colheita do arroz (Paran, 1955)
Colheita do amendoim (So Paulo, 1960)
Plantio do abacaxi no seringal, com man-
dioca e laranja (Amap, 1968)
Colheita da cana (Minas Gerais, 2006)
Colheita do feijo (Cear, 2013)
Plantio do palmito e da seringueira (Minas
Gerais, 2006)
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Mecanizao na lavoura (Esprito Santo,
1952)
Criao de galinhas (So Paulo, 1957)
Transporte de gua (Cear, 1952)
Mecanizao na lavoura (Tocantins, 2014)
Avirio moderno (Santa Catarina, 2013)
Transporte de gua (Cear, 2014)
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A expanso signifcou a incorporao de novas reas e a intensifcao da produo
agropecuria. Os cartogramas que seguem mostram mudanas observadas na densidade
da explorao agropecuria no territrio nacional, observando-se a ocupao das terras por
estabelecimentos agropecurios, a intensidade de explorao em lavoura e pecuria, assim
como o grau de mecanizao, expresso pela disponibilidade de tratores em relao super-
fcie total de cada municpio. Foram utilizadas as mesmas estratifcaes (legendas) para os
anos de 1960 e 2006, de maneira a evidenciar as mudanas ocorridas. Verifca-se a ocorrncia,
em 1960, de extensas reas no Par, no Maranho, em Mato Grosso, em Rondnia e mesmo
na Bahia, cujas terras apresentavam baixssima ocupao por estabelecimentos agropecu-
rios em 1960 (menos de 10%), e hoje se encontram mais ocupadas e exploradas (Figura 3).
A atividade agrcola segue bastante concentrada espacialmente, obedecendo a con-
dies edafoclimticas e logsticas mais adequadas. Verifca-se uma forte intensifcao em
So Paulo e no Sul, com destaque para o Paran, com sua agricultura ainda muito concen-
trada no norte do Estado, e o formidvel deslocamento da atividade em direo s regies
de cerrado, com enclaves importantes em Mato Grosso, em Gois e na Bahia (Figura 4).
Verifca-se uma intensifcao, um deslocamento e um espraiamento bem maiores
na atividade pecuria (Figura 5). A expanso da atividade no ltimo meio sculo realizou-se
com um acentuado aumento de sua intensidade em extensas regies do Par, de Mato
Grosso, de Rondnia, do Acre, de Mato Grosso do Sul e do Paran, e o abandono de certas
regies com alternativas mais rentveis de uso agrcola, como verifcado em So Paulo.
Figura 3. Intensidade de ocupao agropecuria. Brasil, 1960 e 2006.
Nota: percentual da rea total dos estabelecimentos agropecurios sobre a superfcie territorial do municpio.
Fonte: IBGE (1966-1970, 2009).
Figura 4. Intensidade agrcola. Brasil, 1960 e 2006.
Nota: percentual da rea total de lavouras sobre superfcie territorial do municpio.
Fonte: IBGE (1966-1970, 2009).
Figura 5. Intensidade pecuria. Brasil, 1960 e 2006.
Nota: nmero total de bovinos sobre a superfcie do municpio (cabeas/km
2
).
Fonte: IBGE (1966-1970, 2009).
A Figura 6 mostra a generalizao da presena do trator na passagem rural brasileira
de hoje, diante da escassez em meados do sculo passado. Mostra tambm que o recurso
mecanizao agrcola, que era basicamente confnado a So Paulo, mantm-se bastante
concentrado nesse Estado e na regio Sul.
Figura 6. Intensidade de mecanizao. Brasil, 1960 e 2006.
Fonte: IBGE (1966-1970, 2009).
A mudana na confgurao da agropecuria brasileira resulta, em boa medida, de
alteraes na composio da produo. , por exemplo, notvel o caso da soja, que fgura
hoje como uma das principais lavouras, com 17 milhes de hectares colhidos em 2006 em
comparao com o ano de 1960, quando sua rea de cultivo sequer foi objeto de apurao
pelo Censo. Tambm emblemtico o fato de a lavoura de caf exibir atualmente menos
da metade da rea que apresentava em 1960. Outro trao marcante das transformaes foi
o aumento da produtividade, seja da terra, seja do trabalho agrcola. A Tabela 10 mostra
as mudanas verifcadas em alguns indicadores de produtividade da terra para os anos de
1960 e 2006, mostrando os grandes saltos alcanados no perodo.
As tabelas que se seguem revelam a expanso da quantidade de instrumentos e insu-
mos agrrios, cujos uso e disponibilidade explicam, junto com o melhoramento gentico e
o avano das tcnicas agronmicas, os ganhos de produtividade alcanados. A signifcativa
expanso de alguns deles, que se deve principalmente aos incentivos creditcios e a outros
Tabela 10. Indicadores selecionados de produtividade da terra. Brasil, 1960 e 2006.
Indicador 1960 2006 Crescimento
Produtividade
Algodo (kg/ha) 438 2.900 6,6
Arroz (kg/ha) 1.275 4.007 3,1
Feijo (kg/ha) 398 733 1,8
Milho (kg/ha) 1.075 3.570 3,3
Caf (kg/ha) 1.010 1.190 1,2
Cana-de-acar (t/ha) 34 72 2,1
Mandioca (t/ha) 8 7 0,9
Suporte das pastagens
Bovinocultura (cabeas/ha) 0,5 1,1 2,4
Fonte: IBGE (1970, 2009).
instrumentos de polticas agrcolas, como assinala o artigo Sete teses sobre o mundo rural
brasileiro, mudou a feio como percebida a agropecuria brasileira, hoje equiparada s
mais modernas do mundo.
Em 2006, cerca de 30% dos estabelecimentos agropecurios valiam-se de fora
mecnica para os trabalhos agrrios, enquanto, em 1960, esse percentual mal passava de
1%
9
. Os tratores, que eram contados s dezenas de milhares, hoje o so s centenas de
milhares. No Censo 1960, o limite mximo de potncia dos tratores investigados era de
50 CV e, no Censo 2006, o limite mnimo foi de 100 CV. Os tipos de equipamentos investi-
gados diversifcaram-se, e sua quantidade quase dobrou, cabendo considerar que os atuais
tm maior potncia e, em geral, usam fora mecnica. A quantidade de veculos de trao
animal permaneceu equivalente, mas hoje h 15 vezes mais veculos mecnicos em uso
na agropecuria do que havia meio sculo atrs, incluindo reboques, motocicletas, avies
agrcolas, entre outros (Tabelas 11 e 12).
O uso dos chamados insumos modernos expandiu-se decididamente. Em 1960, 157
mil estabelecimentos declararam consumir adubos qumicos, ao passo que, em 2006, nada
menos que 1,3 milho declarou fazer uso do insumo. De to pouco difundido, o Censo 1960
no chegou a informar o nmero de estabelecimentos usurios de inseticidas e fungicidas,
sendo que os estabelecimentos usurios de agrotxicos em 2006 somaram 1,4 milho.
9
Interessante notar que 45% dos estabelecimentos ainda se valem apenas de fora humana. Em 1960, essa
parcela somava mais de dos casos.
Tabela 11. Fora utilizada, mquinas e implementos agrcolas, e veculos existentes nos estabelecimen-
tos agropecurios. Brasil, 1960.
Varivel Unidade
Estab. informantes
(%)
Fora utilizada (estab. informantes)
Humana 2.556.237 76,6
Animal 734.110 22,0
Mecnica 16.945 0,5
Animal e mecnica 30.477 0,9
Mquinas e implementos agrcolas
Tratores 61.345 1,3
De menos de 10 CV 6.076 ..
De 10 a menos de 30 CV 20.851 ..
De 30 a menos de 50 CV 25.287 ..
De 50 CV e mais 9.131 ..
Semeadeiras 85.124 1,8
Pulverizadores e polvilhadeiras 169.130 3,0
Cultivadores 207.810 3,7
Grades 225.402 5,8
Arados de disco 130.397 3,0
Arados de aiveca 846.704 18,2
Veculos
De trao animal 838.469 21,0
Caminhes 54.088 1,6
Outros veculos 48.568 1,3
Fonte: IBGE (1970).
As mudanas verifcadas no perfl das despesas dos estabelecimentos mostram as
drsticas alteraes havidas com o processo de modernizao, decorrentes da industriali-
zao dos processos de produtivos (Figura 7).
Os gastos com o pagamento de salrios, que era o principal item de despesa em
1960, representando quase 40% do total, foram reduzidos metade. A participao do
pagamento de quota-parte a parceiros outorgantes, que em 1960 representava 14% das
despesas, reduziu-se a traos. Inversamente, a participao dos gastos com insumos cres-
Tabela 12. Fora utilizada, mquinas e implementos agrcolas e veculos existentes nos estabelecimen-
tos agropecurios. Brasil, 2006.
Varivel Unidade
Estab. informantes
(%)
Fora utilizada (estab. informantes)
Humana 2.332.591 45,1
Animal 1.273.323 24,6
Mecnica 978.296 18,9
Animal e mecnica 591.422 11,4
Mquinas e implementos agrcolas
Tratores 820.718 10,2
Menos de 100 CV 570.650 8,4
De 100 e mais 250.068 3,0
Colheitadeiras 116.081 1,6
Adubadeiras e/ou distr. de calcrio 147.884 2,4
Semeadeiras e/ou plantadeiras 318.273 4,7
Pulverizadores e/ou atomizadores 291.297 4,5
Roadeiras 402.835 5,7
Grades e/ou enxadas rotativas 743.799 10,2
Arados 844.173 12,8
Ceifadeiras 247.582 10,2
Veculos
De trao animal 843.410 13,6
Caminhes 164.938 2,4
Utilitrios 284.244 4,6
Automveis 503.850 8,7
Reboques 175.231 2,4
Motos 430.131 7,5
Avies e aeronaves agrcolas 1.139 0,0
Fonte: IBGE (2009).
ceu 20 p.p., com destaque para as despesas com adubos, corretivos e agrotxicos, os quais
representavam 12% das despesas na metade do sculo passado e hoje montam 34% das
despesas dos estabelecimentos agropecurios. Outras despesas tambm ganharam eleva-
da expresso, como energia eltrica e combustveis, compra de animais, armazenagem e
transporte, impostos e custos fnanceiros.
Essa nova confgurao na qual alcanam maior relevncia fatores tcnicos de
produo, com a expanso do uso de insumos, que implica a ampliao de exigncias de
capital de giro, junto com o anteriormente comentado avano do arrendamento capita-
lista apresentada nas sete teses como evidncias da vigncia de um novo padro de
acumulao. Um novo padro no qual o papel da terra se v rebaixado.
Figura 7. Perfl das despesas dos estabelecimentos agropecurios. Brasil, 1959 e 2006.
Fonte: IBGE (1970, 2009).
evidente que as condies de gerao e apropriao da renda da terra alteraram-se
com as inovaes tecnolgicas e a industrializao da agricultura, como no exemplo emble-
mtico do domnio e da incorporao do cerrado para o cultivo de gros em larga escala,
referido nas sete teses. Entretanto, tal processo no resulta necessariamente na perda da
centralidade ou do peso relativo da terra, especialmente considerando o contexto atual de
aumento do controle e de observncia das restries ambientais aos seus uso e explora-
o, e a incorporao produtiva de terras mais distantes e de difcil acesso. Visto que a terra
continua a reclamar a remunerao por sua utilizao, a renda apenas reposta em novas
bases, podendo at mesmo fcarem reforadas tanto a renda absoluta quanto a diferencial.
Entre os ativos agropecurios, a terra segue sendo de longe o mais importante. E entre 1960
e 2006, malgrado toda a incorporao tecnolgica havida em maquinaria e instalaes, e a
despeito do fato de as lavouras permanentes e de as matas plantadas terem passado a ser
consideradas no valor dos bens agropecurios, a participao das terras no valor total dos
ativos aumentou (Tabela 13).
Voltando ao passado, as sete teses afrmam que, dado o novo padro de acumulao,
nunca antes foram to limitadas as condies de reproduo dos menores estabeleci-
mentos. No perodo analisado, a quantidade de estabelecimento cresceu em 55%, sendo
que sua distribuio segundo classes de tamanho no se alterou de forma signifcativa,
e o aumento mais forte deu-se justamente na faixa daqueles de menor porte, vendo-se
diminuda a participao relativa dos estabelecimentos grandes e mdios (Tabela 8). Vimos
tambm que diminuiu a quantidade das formas mais precrias de acesso a terra (arrenda-
mento e parceria). Soma-se a isso o fato de que os programas de apoio a produtores de
menor escala foram muito ampliados nos ltimos anos. A avaliao das sete teses parece
no considerar a extrema diversidade de situaes, de racionalidades e de objetivos que
explicam a vigncia e a manuteno dos diferentes tipos de estabelecimentos agropecu-
rios, nem todos dependentes ou voltados prioritariamente produo para o mercado.
O alerta prende-se mais pequena produo de carter especialmente comercial frente
s atuais condies de insero nos mercados agrcolas. No possvel examinar adequa-
damente essa questo com dados histricos, em que a melhor aproximao possvel de
Tabela 13. Valor dos bens dos estabelecimentos agropecurios. Brasil, 1960 e 2006.
Ativos agropecurios 1960 2006
Terras 62,8 70,5
Prdios e construes 11,7 9,2
Animais 20,6 8,1
Veculos, tratores, mquinas e implementos 4,9 6,4
Lavouras permanentes ... 3,8
Matas plantadas ... 1,9
Total 100,0 100,0
Fonte: IBGE (1970, 2009).
tipologia resume-se a classes de tamanho, mas, guardadas suas limitaes, vale examinar a
evoluo de alguns aspectos.
Verifca-se que a conhecida relao inversa entre a intensidade de explorao e o
tamanho do empreendimento, refetida pela produtividade da terra, bem maior, no caso
dos pequenos estabelecimentos, reiterada. A produtividade da terra dos estabelecimen-
tos menores que 10 ha era 11 vezes maior que a daqueles com 1.000 ha e mais, em 1950,
e aparece como sendo nove vezes maior em 2006 (Tabela 14)
10
.A maior proximidade das
produtividades relativas entre os grupos de estabelecimentos maiores sugere, antes, a
derrocada dos grandes latifndios, como j percebia e prognosticava Alberto Passos Gui-
mares no trabalho anteriormente comentado, com suas grandes extenses de terra mal e
subaproveitadas, do que uma queda da produtividade dos menores estabelecimentos. Os
grandes estabelecimentos de hoje parecem ser mais produtivos do que foram os do pas-
sado. Observa-se aumento de intensidade de explorao do solo em todos os grupos de
rea; entretanto, so os estabelecimentos menores que passam a dedicar maior proporo
de suas reas pecuria, enquanto os grandes estabelecimentos, s lavouras (Figura 8).
10
Utilizaram-se aqui os dados do Censo Agrcola de 1950 porque o Censo Agrcola de 1960 no incluiu o levantamento
de valor total da produo.
Figura 8. Utilizao das terras segundo grupos de rea total. Brasil, 1950 e 2006.
Fonte: IBGE (1956, 2009).
Tabela 14. Produtividade da terra e do trabalho segundo os grupos de rea total. Brasil, 1950 e 2006.
Grupos de
rea total
Produtividade da terra
($/ha) 1.000 ha e mais = 1
Produtividade do trabalho
($/PO)menos de 10 ha = 1
Produtividade do
capital
($/Bens industriais)
menos de 10 ha = 1
1950 2006 1950 2006 1950 2006
Menos de 10 ha 11 9 1 1 1 1
De 10 ha a
menos de
100 ha
6 3 3 3 1 1
De 100 ha a
menos de
1.000 ha
3 1 5 7 2 1
A partir de
1.000 ha
1 1 10 20 2 1
Nota:
Produtividade da terra = valor total da produo/rea total.
Produtividade do trabalho = valor total da produo/pessoal ocupado.
Produtividade do capital = valor total da produo/valor dos bens industriais (mquinas, veculos, equipamentos, construes e
instalaes).
O denominador para o ano de 1950 incluiu animais de trabalho.
Fonte: IBGE (1950, 2006).
Inversamente, e por bvio, a produtividade do trabalho cresce exponencialmente com
a ampliao da disponibilidade de terras do estabelecimento. Interessante notar que, no
agregado, hoje j no se percebe diferena entre os grupos de tamanho na produtividade
do capital instrumental empregado na agropecuria, como se observava no passado, entre
os menores e os maiores estabelecimentos. possvel que, naquele tempo, bens com efetivo
impacto sobre os resultados da produo estivessem pouco presentes nos menores esta-
belecimentos, e que hoje, guardadas as propores, haja acesso mais igualitrio a recursos
tecnolgicos. Mais interessante notar que o diferencial principal subsiste e prende-se, como
no passado, ou bem escassez de terra ou bem escassez de braos.
Consideraes fnais
Instigado pelo artigo Sete teses sobre o mundo rural brasileiro, buscou-se aqui eviden-
ciar os aspectos mais relevantes de mudanas e permanncias na agropecuria brasileira,
por meio da comparao dos retratos de meados do sculo passado com os dos dias atuais,
fornecidos pelos levantamentos censitrios do IBGE.
2006
Inversamente, e por bvio, a produtividade do trabalho cresce exponencialmente com
a ampliao da disponibilidade de terras do estabelecimento. Interessante notar que, no
agregado, hoje j no se percebe diferena entre os grupos de tamanho na produtividade
do capital instrumental empregado na agropecuria, como se observava no passado, entre
os menores e os maiores estabelecimentos. possvel que, naquele tempo, bens com efetivo
impacto sobre os resultados da produo estivessem pouco presentes nos menores esta-
belecimentos, e que hoje, guardadas as propores, haja acesso mais igualitrio a recursos
tecnolgicos. Mais interessante notar que o diferencial principal subsiste e prende-se, como
no passado, ou bem escassez de terra ou bem escassez de braos.
Consideraes fnais
Instigado pelo artigo Sete teses sobre o mundo rural brasileiro, buscou-se aqui eviden-
ciar os aspectos mais relevantes de mudanas e permanncias na agropecuria brasileira,
por meio da comparao dos retratos de meados do sculo passado com os dos dias atuais,
fornecidos pelos levantamentos censitrios do IBGE.
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Foram destacadas: a) a mudana de dimenso de nossa agropecuria, seu desloca-
mento geogrfco e sua modernizao; b) a disseminao do uso de insumos qumicos e da
mecanizao dos processos de produo; c) o aumento da intensidade de explorao das
terras e o crescimento da produtividade no setor; d) as mudanas na estrutura de custos,
no perfl dos produtores e nas relaes de produo e trabalho no campo; e e) a relativa
estabilidade da estrutura agrria e a concentrao da propriedade.
Tambm se buscou traar um paralelo entre as sete teses e algumas teses de 50 anos
atrs. Pode-se dizer que, naquele tempo, assim como hoje, a dinmica ou a transformao
capitalista apontada como regente do processo de desenvolvimento e determinante da
situao e do porvir dos produtores, do setor agropecurio e do mundo rural. Mas outra
a dinmica. So outros os protagonistas. So tempos nitidamente diferentes. Entretanto,
curiosamente, parecem ter uma mesma chave.
Em meados do sculo passado, dominava o latifndio assentado na parceria. O produ-
tor proprietrio outorgante e absentesta mantinha o campo atrasado e, assim, empanava o
desenvolvimento. Embora ainda incipiente ou restrito a certas regies, antevia-se o produtor
proprietrio e dirigente do empreendimento modernizante e de relaes capitalistas mudan-
do a face do mundo rural brasileiro. O futuro aguardava a negao da parceria.
Na atualidade, domina o produtor proprietrio moderno. Surgem novas exigncias
competitivas a exigir absoluta articulao com mercados e com a capacidade tecnolgica
e fnanceira. Embora ainda incipiente, vislumbra-se o protagonismo do produtor-empresa
ou do empresrio agropecurio liberto da propriedade da terra. O proprietrio outorgan-
te agora o scio menor e, mais que absentesta, torna-se mero rentista. O proprietrio
produtor, da mesma forma, opera subordinado a padres e regras de contrato, em novas
parcerias. Nas sete teses, o fenmeno aparece representado pela emergncia de um novo
arrendatrio capitalista, uma das expresses de diferentes arranjos produtivos que se
multiplicam. Agora, o futuro aguarda a afrmao da parceria.
Referncias
BUAINAIN, A. M.; ALVES, E. ; SILVEIRA, J. M. da; NAVARRO, Z. Sete teses sobre o mundo rural brasileiro. Revista
COUTINHO, A. R. Contribuio ao estudo da estrutura da economia agrria brasileira segundo o censo de
1950. Guanabara: Ministrio da Agricultura, 1963a. 63 p. Servio de Economia Rural-Novembro de 1963.
COUTINHO, A. R. Contribuio ao estudo da estrutura da economia agrria brasileira segundo o censo de
1950 e 1960. Guanabara: Ministrio da Agricultura, 1963b. 192 p. Departamento Economico - Novembro de 1963.
GUIMARES, A. P. Quatro sculos de latifndio. 5. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981. 255 p. (Estudos
brasileiros, v. 24).
GUIMARES, A. P. Quatro sculos de latifndio. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1963.
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Srie Nacional, v. 2, p. 1-2).
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MARQUES, V. P. M. de A.; DEL GROSSI, M. E.; FRANA, C. G. O censo 2006 e a reforma agrria: aspectos
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Captulo 2
O esvaziamento
demogrco rural
Alexandre Gori Maia
Captulo 2
Captulo 2 O esvaziamento demogrco rural 1083
Introduo
Amparada por substanciais ganhos de produtividade, a produo agrcola brasileira
tem crescido em ritmo acelerado. Ao mesmo tempo, observam-se expressivas redues da
populao empregada em atividades agrcolas. Entre 1981 e 2009, quase dobrou o valor
agregado da produo agrcola por hora de trabalho, enquanto o percentual de ocupados
em atividades agrcolas caiu de 27% para 12% (MAIA; MENEZES, 2014). Face s contradies
entre o pujante crescimento da produo agrcola (baseado na efcincia produtiva e tec-
nolgica) e a rpida reduo da populao empregada em atividades agrcolas, Buainain
et al. (2013) sinalizam para a tendncia via Argentina de desenvolvimento no Brasil: o
esvaziamento demogrfco do campo, o predomnio da agricultura de grande escala e a
alta efcincia produtiva e tecnolgica. Sob a ausncia de um amplo debate sobre a poltica
de desenvolvimento rural, Navarro (2014) destaca ainda os riscos do abandono da ativida-
de agrcola e a gradual confgurao de uma nova sociedade rural.
Apesar das inerentes difculdades e controvrsias na delimitao do que o espao
rural, estudos apontam para um acelerado processo de reduo da sua populao, sobre-
tudo a partir dos anos 1960
1
. Essa tendncia persistiu na virada do ltimo sculo, embora
em ritmo menos acelerado. Seguindo a defnio de espao rural do Instituto Brasileiro
1
Ver, por exemplo, os trabalhos de Camarano e Abramovay (1999) e Brito (2006).
de Geografa e Estatstica (IBGE), a populao rural passou de 36 milhes em 1991 para
30 milhes em 2010
2
, o que resulta em uma reduo de 17% em menos de 30 anos.
Vrios fatores podem ser apontados como determinantes dessa expressiva reduo
da populao rural. Por um lado, h os fatores endgenos estrutura familiar, como a
queda da taxa de fecundidade e a fragmentao das famlias (SAKAMOTO; MAIA, 2013).
H uma rpida reduo da participao do tipo tradicional de famlia nuclear (pais com
flhos), assim como do tamanho mdio das famlias brasileiras. Por outro lado, h os fa-
tores exgenos estrutura familiar, como a modernizao da agricultura e as extremas
desigualdades territoriais. As melhores oportunidades de emprego e renda nos grandes
e mdios centros urbanos tendem a atrair um expressivo contingente de mo de obra
(ANJOS; CALDAS, 2005). Apesar de avanos importantes nos ganhos de produtividade e
rendimento das ocupaes agrcolas, nas reas urbanas que se concentram as ocupaes
mais socioeconomicamente promissoras, seja pela perspectiva de estabilidade econmica
que apresentam, seja pelo prestgio social que simbolizam (QUADROS; MAIA, 2010).
O que se observou, nas ltimas dcadas, foi que, nos centros urbanos, a falta de um
planejamento adequado gerou grandes aglomerados populacionais caticos em proviso
de infraestrutura e qualidade de vida. Nas reas rurais, a falta de sucessores para a atividade
agrcola ameaa a sustentabilidade da pequena unidade produtiva familiar a mdio e longo
prazos. O desequilbrio entre o crescimento das populaes urbanas e rurais tambm ten-
de a gerar distores nos nveis salariais e de empregos face aos ganhos de produtividade
das atividades agrcolas e no agrcolas, comprometendo, a longo prazo, seu crescimento
sustentando e a atenuao da desigualdade social.
O deslocamento da populao rural tambm tende a gerar contornos distintos
dependendo da regio, do nvel de qualifcao, da idade e do sexo da populao.
Por exemplo, em funo da etapa de transio demogrfca, os jovens so os que mais
vm deixando o meio rural e, entre esses, preponderante a participao das mulheres
(CAMARANO; ABRAMOVAY, 1999). A escolaridade tambm defne as perspectivas de em-
pregos nos setores mais desenvolvidos das reas urbanas e cumpre um importante papel
no aumento das chances de migrao dos residentes rurais. Como consequncias da mi-
grao seletiva das reas rurais (ou seja, o fuxo predominante de jovens mais escolarizados
e do sexo feminino), tm-se a intensifcao do processo de envelhecimento e a masculini-
zao da populao rural, comprometendo a reproduo das famlias e da sociedade rural.
Nesse contexto de expressivas mudanas na economia agrcola e na sociedade rural,
este Captulo analisa as principais mudanas observadas na populao rural entre os anos
de 1991 e 2010. Destacam-se as mudanas no nmero e na participao dos residentes
2
Estimativa que considera apenas os residentes em domiclios particulares.
rurais, na distribuio de suas caractersticas socioeconmicas, na distribuio regional e
na nova confgurao da famlia rural. So utilizadas informaes dos censos demogrfcos
de 1991, 2000 e 2010 do IBGE. Os domiclios foram classifcados como urbanos ou rurais
segundo as denominaes de sua unidade territorial estabelecidas pelo IBGE (IBGE, 2010):
domiclios urbanos so aqueles localizados em setores classifcados como rea urbaniza-
da de vila ou cidade, rea no urbanizada de vila ou cidade ou rea urbanizada isolada;
domiclios rurais so aqueles localizados em setores classifcados como rural de extenso
urbana, povoado rural, ncleo rural, aglomerado rural ou outras localidades (no aglome-
radas) rurais.
Caractersticas e dinmica da populao rural
Mobilidade seletiva
A dinmica demogrfca das populaes urbanas e rurais entre 1991 e 2010 indica
a continuidade da tendncia de esvaziamento rural no Brasil, mesmo que em ritmo mais
lento na ltima dcada (Tabela 1). Enquanto a populao urbana cresceu 2,5% ao ano nos
anos 1990 e 1,6% nos anos 2000, a populao rural passou de 35,7 milhes de pessoas
em 1991 para 29,6 milhes em 2010, o que indica uma queda de 1,0% ao ano. A reduo
foi mais acelerada nos anos 1990: 3,9 milhes de pessoas (ou 11% da populao de 1991)
deixaram de residir em domiclios rurais. Na primeira dcada dos anos 2000, a populao
rural diminuiu em 2,2 milhes de pessoas, o que corresponde a 7% da populao de 2000.
Um aspecto relevante dessa dinmica demogrfca rural que o nmero de domi-
clios rurais cresceu ligeiramente nesses 20 anos. Ou seja, caiu expressivamente o nmero
mdio de membros por domiclio rural. Em 1991, eram 4,7 membros por domiclio nas
reas rurais e, em 2010, apenas 3,6, o que indica uma queda de 22%. Fenmeno anlogo
Tabela 1. Populao brasileira segundo o local de domiclio.
(1,2)
Ano
Meio urbano Meio rural
Pessoas (mil) %
Domiclios
(mil)
Pessoas (mil) %
Domiclios
(mil)
1991 110.423 75,6 27.248 35.714 24,4 7.633
2000 137.434 81,2 37.516 31.848 18,8 7.508
2010 160.438 84,4 49.296 29.655 15,6 8.131
(1)
Elaborao prpria com base nos Censos Demogrfcos de 1991, 2000 e 2010.
(2)
Exclusive residentes em domiclios coletivos.
foi observado nas reas urbanas em ritmo um pouco menos acelerado: o nmero mdio
de membros por domiclio passou de 4,1 em 1991 para 3,3 em 2010, o que representa uma
queda de 20%.
A expressiva reduo do nmero de membros domiciliares pode ser associada a dois
fatores principais: 1) a recente queda da taxa de fecundidade e as mudanas ocorridas na
estrutura das famlias; e 2) o xodo seletivo de membros domiciliares. Segundo dados do
Departamento de Populao e Indicadores Socioeconmicos do IBGE, a taxa de fecundi-
dade total brasileira, que era de aproximadamente 4 flhos por mulher em 1981, caiu para
1,71 em 2011, valor abaixo da taxa de reposio da populao brasileira (correspondente a
2,1 flhos por mulher). Sakamoto e Maia (2013) destacam ainda que, alm da reduo da taxa
de fecundidade das mulheres, ocorreram importantes mudanas na estrutura das famlias
brasileiras nas ltimas dcadas. De um lado, houve uma forte reduo da famlia nuclear
(constituda por casais com flhos) e, de outro, uma expanso das famlias formadas por
membros individuais e por casais sem flhos. Essas mudanas, que foram mais acentuadas
nas reas urbanas em funo do estgio mais avanado de desenvolvimento da estrutura
demogrfca, foram tambm expressivas nas reas rurais. Por exemplo, entre 1981 e 2011,
reduziu em 16 pontos percentuais (de 74% para 58%) a participao das famlias nucleares
e aumentou em 8 pontos percentuais (de 4% para 12%) a participao dos casais sem flhos
(SAKAMOTO; MAIA, 2013).
Alm das mudanas no interior das famlias, a migrao de residentes rurais para os
centros urbanos tambm deve ser apontada como importante determinante da reduo
do nmero de membros nos domiclios rurais. O desencontro entre o ritmo de recriao da
fora de trabalho e a disponibilidade de trabalho e ocupao no campo tem sido apontado
como o principal determinante desse fenmeno. As transformaes produtivas, que geram
ritmos diferenciados de crescimento da renda e do emprego nas reas urbanas e rurais,
tambm afetam de maneiras distintas os grupos sociais nos campos e nas cidades. Assim,
para compreender os fatores determinantes do xodo rural, antes necessrio conhecer
algumas importantes caractersticas da populao migrante, como a idade, o sexo e a
escolaridade.
Os jovens procura do primeiro emprego e de melhores oportunidades de renda
so os mais propensos a migrarem para os centros urbanos. A distribuio da populao
segundo faixas etrias (Figura 1) ilustra, por exemplo, uma brusca reduo na participao
da populao jovem de 20 a 29 anos de idade em relao s demais faixas etrias nas reas
rurais. Em 2010, a faixa de 10 a 19 anos representava 21% da populao rural, enquanto a
faixa de 20 a 29 anos representava apenas 16%. Considerando que a faixa de 20 a 29 anos
do Censo de 2010 representaria os sobreviventes da faixa de 10 a 19 anos do Censo anterior
(2000), a diferena ainda mais expressiva: de 23% para 10 a 19 anos em 2000 para 16% de
20 a 29 anos em 2010. A distribuio das populaes urbana e rural segundo faixa etria,
conforme consta no Apndice A, revela que, dos 7,3 milhes de jovens de 10 a 19 anos
residentes em domiclios rurais em 2000, restaram apenas 4,7 milhes de jovens de 20 a 29
anos em 2010. Essa diferena de 2,6 milhes de pessoas revela uma ruptura intensa, que
capaz de desestruturar a reproduo tanto da pequena produo de base familiar como a
formao do mercado de trabalho baseado na oferta abundante de mo de obra.
Figura 1. Percentual da populao brasileira segundo faixa etria e local de domiclio, exclusive resi-
dentes em domiclios coletivos.
Nota:

elaborao prpria com base nos Censos Demogrfcos de 1991, 2000 e 2010.
Associada queda da fecundidade e ao aumento da expectativa de vida, a dinmica
demogrfca nas reas urbanas e rurais caracterizou-se pela acentuada reduo da partici-
pao dos grupos etrios mais jovens e pelo crescimento daqueles mais idosos. Houve uma
expressiva reduo da participao do grupo etrio correspondente base da pirmide
(crianas de at 9 anos de idade), que deixou de ser o mais representativo das populaes
urbana e rural. Entre 1991 e 2010, o percentual de crianas entre 0 e 9 anos passou de
22% para 15% nas reas urbanas e de 27% para 18% nas reas rurais. A queda foi mais
acentuada nos anos 2000, refetindo o efeito defasado da expressiva queda da fecundidade
observada nas dcadas anteriores. Por outro lado, aumentou a participao de adultos e
idosos, sobretudo daqueles com 40 anos ou mais. Nas reas rurais, as trs faixas etrias do
topo da pirmide (40 anos ou mais) foram as nicas com crescimento no nmero absoluto
de pessoas entre 1991 e 2010 (ver dados no Apndice A). A populao rural de 40 anos ou
mais cresceu de 7,7 milhes em 1991 para 9,4 milhes em 2010, passando a representar
praticamente um tero da populao rural em 2010. Houve, assim, um substancial proces-
so de envelhecimento das populaes urbana e sobretudo rural.
Outra importante dimenso de anlise do xodo seletivo a masculinizao da
populao rural. Um indicador relevante a razo de sexos (coefciente de masculinidade),
dada pelo quociente entre as populaes masculina e feminina (Tabela 2). Nas reas rurais,
a populao masculina superior populao feminina em todas as faixas etrias (razes
superiores ao valor unitrio). Nas reas urbanas, a populao masculina superior femi-
nina apenas na primeira faixa etria (entre 0 e 9 anos de idade). Embora, historicamente,
nasam mais homens do que mulheres, a prevalncia masculina na estrutura etria da
populao tende a reduzir-se com o passar dos anos, j que a taxa de mortalidade mascu-
lina superior da feminina em todas as faixas etrias
3
. Nas reas rurais, entretanto, essa
dinmica demogrfca no resulta em uma maior proporo de mulheres nas faixas mais
elevadas, j que, concomitantemente, muitas delas migram para as reas urbanas.
O processo de masculinizao da populao rural foi mais intenso nos anos 1990,
quando a razo entre sexos passou de 1,078 (em 1991) para 1,097 (em 2000). Em outras
palavras, nas reas rurais, havia 78 homens a mais para cada 1.000 mulheres em 1991 e 97
homens a mais para cada 1.000 mulheres em 2000. Nos anos 2000, esse processo foi mais
intenso em algumas faixas etrias especfcas, sobretudo entre os adultos de 40 a 59 anos.
Uma hiptese para justifcar essa dinmica seria a intensifcao do trabalho das mulheres
rurais nos centros urbanos nessas faixas etrias, sobretudo o servio domstico. Quando
considerada a populao rural como um todo, a razo de sexos apresentou uma pequena
variao, de 1,097 (em 2000) para 1,101 (em 2010).
Diversos fatores ajudam a explicar esse processo de masculinizao da populao
rural. Em primeiro lugar, esto as transformaes das atividades agrcolas, como o uso in-
tensivo de tecnologia e o assalariamento da mo de obra (ANJOS; CALDAS, 2005). Alm de
reduzir a exigncia de mo de obra, essas transformaes privilegiariam a contratao de
mo de obra permanente ou temporria masculina, contribuindo para aumentar a segre-
gao de sexos nas atividades agrcolas.
Em segundo lugar, est a histrica defcincia de infraestrutura e de servios sociais
nos espaos rurais, que reduziria as oportunidades de ocupao e trabalho para as mu-
lheres jovens e adultas. Essas difculdades esto enraizadas no preconceito socialmente
estabelecido que atribui mulher a responsabilidade por uma srie de servios domsticos
de reproduo social, como cuidar das crianas e das atividades domsticas.
Em terceiro lugar, est o fato de os procedimentos de transmisso do patrimnio fa-
miliar entre as populaes de agricultores familiares rurais usualmente exclurem a mulher
da condio de herdeira potencial dos bens e, fundamentalmente, da terra. Com poucas
perspectivas de se estabelecerem profssionalmente no interior da unidade de produo
3
Por exemplo, segundo dados do Censo Demogrfco de 2010, a populao de recm-nascidos (idade: zero) era
de 1,390 milho de crianas do sexo masculino e 1,339 milho do sexo feminino.
Tabela 2. Razo entre populaes brasileiras masculina e feminina segundo faixas etrias.
(1, 2)
Faixa etria
1991 2000 2010 1991 2000 2010
0 a 9 1,028 1,032 1,034 1,036 1,037 1,050
10 a 19 0,974 0,994 1,008 1,101 1,110 1,097
20 a 29 0,925 0,948 0,962 1,099 1,131 1,103
30 a 39 0,915 0,917 0,927 1,073 1,111 1,108
40 a 49 0,921 0,906 0,903 1,078 1,111 1,144
50 a 59 0,886 0,882 0,867 1,085 1,108 1,126
60 ou + 0,776 0,758 0,751 1,132 1,121 1,116
Total 0,940 0,939 0,932 1,078 1,097 1,101
(1)
(2)
familiar, muitas jovens abandonam a residncia rural em busca de melhores oportunidades
econmicas nas cidades.
Finalmente, deve-se tambm considerar o fato de as mulheres alcanarem maior
grau de escolaridade do que os homens. Enquanto os homens so, muitas vezes, fora-
dos a abandonar a escola para se dedicarem s atividades profssionais, sobretudo aos
ofcios em suas unidades produtivas familiares, as mulheres alcanam uma escolaridade
mais elevada e acabam sendo mais atradas pelas atividades tercirias nas reas urbanas
(CAMARANO; ABRAMOVAY, 1999). Os dados da Tabela 3 reforam essa hiptese, revelando
que os percentuais de mulheres adultas (24 anos de idade ou mais) com 2 ou 3 grau de
escolaridade (completo ou incompleto) so superiores aos dos homens em praticamente
todos os perodos nas reas urbanas e rurais. Nas reas rurais, as diferenas so ainda supe-
riores, refetindo a maior evaso escolar dos jovens do sexo masculino para desempenha-
rem atividades profssionais. Por exemplo, o percentual de mulheres com 2 ou 3 grau de
escolaridade em 2010 era 4,7 pontos percentuais superior ao dos homens nas reas rurais
(19,3% contra 14,7%), enquanto a diferena nas reas urbanas era de 3,8 pontos percentu-
ais (44,9% contra 41,0%).
Outros aspectos relevantes da escolaridade dos residentes urbanos e rurais so:
1) as expressivas diferenas entre os nveis de escolaridade nas reas urbanas e rurais;
e 2) as especifcidades da evoluo da escolaridade nos anos 1990 e 2000.
Em primeiro lugar, deve-se destacar o fato, j notadamente conhecido, de que a
escolaridade das reas rurais expressivamente inferior das reas urbanas. Por exemplo,
Tabela 3. Percentual de homens (H) e mulheres (M) brasileiros com 24 anos ou mais segundo grau de
escolaridade e local de domiclio.
(1,2)
Escolaridade
1991 2000 2010 1991 2000 2010
H
(%)
M
(%)
H
(%)
M
(%)
H
(%)
M
(%)
H
(%)
M
(%)
H
(%)
M
(%)
H
(%)
M
(%)
Sem
escolaridade
17,9 18,3 21,1 20,3 8,4 8,2 47,3 43,9 40,5 37,8 25,5 21,6
1
o
grau 62,2 60,4 53,2 50,9 50,6 47,0 49,8 52,4 53,9 54,9 59,9 59,1
2
o
grau 13,3 15,1 18,6 21,0 28,0 29,3 2,5 3,3 5,0 6,5 13,1 16,3
3
o
grau 6,5 6,2 7,1 7,8 13,0 15,6 0,4 0,5 0,6 0,8 1,6 3,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
(1)
Elaborao prpria com base nos Censos Demogrfcos 1991, 2000 e 2010.
(2)
o percentual de pessoas com 24 anos ou mais de idade sem qualquer tipo de escolaridade
era de aproximadamente 8% nas reas urbanas em 2010, enquanto, nas reas rurais, era
superior a 20%. Por outro lado, enquanto quase 15% dos residentes urbanos possua nvel
superior (completo ou incompleto), um percentual inexpressivo (inferior a 3%) dos residen-
tes nas reas rurais estava enquadrado na mesma situao.
Em segundo lugar, como consequncia das expressivas diferenas de escolaridade
entre as reas urbanas e rurais, h tambm distintos estgios de evoluo dos nveis de
escolaridade em cada uma dessas reas. Por exemplo, nos anos 1990, houve um expressivo
incremento da participao de pessoas com 2 grau de escolaridade nas reas urbanas.
Nas reas rurais, a principal mudana observada nessa dcada foi a maior participao das
pessoas com 1 grau de escolaridade. J nos anos 2000, cresceu sobretudo a participao
das pessoas com 3 grau de escolaridade nas reas urbanas. Nas reas rurais, o destaque foi
o crescimento da participao das pessoas com 2 grau escolaridade. Em resumo, embora
as transformaes nos nveis de escolaridade das reas rurais acompanhem aquelas obser-
vadas nas reas urbanas, h uma expressiva defasagem temporal entre essas dinmicas.
As especifcidades regionais
Outro aspecto relevante no estudo da dinmica demogrfca do meio rural brasileiro
a diferenciao regional. Os mapas apresentados na Figura 2, feitos com a utilizao do
programa Philcarto
4
, contm a distribuio percentual (escala de cores) e absoluta (crculos
proporcionais) da populao rural nas unidades da Federao, permitindo uma primeira
caracterizao do padro e da dinmica da concentrao territorial (informaes comple-
mentares podem ser consultadas no Apndice B).
A participao da populao rural diminuiu em todas as unidades da Federao,
sobretudo naquelas onde a populao rural era mais representativa: Norte (queda de
12,9 pontos percentuais), Nordeste (queda de 12,1 pontos percentuais) e Sul (queda de
11,4 pontos percentuais). Houve, assim, uma relativa homogeneizao da participao
relativa da populao rural no territrio nacional, ou seja, reduziram-se as diferenas das
participaes das populaes rurais entre as unidades da Federao. Visualmente, observa-
-se, em 2010, um novo padro de concentrao urbana no territrio, que avana do Sul ao
Centro-Oeste do Pas, em cujos estados a participao da populao rural no ultrapassa
20%. Participaes superiores a 30% permanecem apenas nos estados do Piau, Maranho
e Par.
Em termos absolutos, houve um incremento da desigualdade na distribuio
territorial da populao rural, que est cada vez mais concentrada nos estados menos
desenvolvidos das regies Norte e Nordeste. Os estados da regio Norte representavam
11,4% da populao rural em 1991 e 14,1% em 2010. Os da regio Nordeste representavam
46,8% em 1991 e 48% em 2010. Em muitos estados dessas regies, a populao rural ainda
cresce, como no Amazonas (crescimento de 130 mil pessoas entre 1991 e 2010) e Sergipe
(crescimento de 58 mil pessoas no mesmo perodo). Algumas caractersticas da migrao
rural-urbano (como a menor qualifcao dos residentes rurais e a menor atratividade das
oportunidades de emprego nas reas urbanas) ajudam a explicar essa dinmica menos
intensa nas reas menos desenvolvidas do Pas.
Importante tambm destacar algumas dinmicas especfcas, como nas duas regies
mais importantes em termos de produo agrcola do Pas: Sul e Centro-Oeste. A regio Sul
apresentou a queda mais acentuada da populao residente em domiclios rurais (28% en-
tre 1991 e 2010), com percentuais de reduo quase que igualmente distribudos nas duas
dcadas. Dois aspectos principais contriburam para essa dinmica: 1) a regio apresentou
a menor taxa de crescimento populacional no Pas (24% entre 1991 e 2000), refetindo um
estgio mais avanado de transio demogrfca; e 2) as expressivas diferenas entre os
ritmos de crescimento populacional urbano (42% positivo) e rural (28% negativo) indicam
um fuxo ainda persistente e intenso de migrao rural-urbano na regio. A regio Sul
apresenta, tradicionalmente, uma agricultura familiar dinmica e bons indicadores de de-
senvolvimento humano. A persistncia da migrao rural-urbano, nesse caso, no pode ser
4
Disponvel em: <http://philcarto.free.fr/>.
associada unicamente fuga da pobreza rural, mas pode estar relacionada, por exemplo,
atrao que a dinmica socioeconmica urbana exerce sobre a populao rural.
J a populao rural na regio Centro-Oeste (exclusive o Distrito Federal), aps cair
13% nos anos 1990, permaneceu praticamente constante nos anos 2000 (somando prximo
de 1,5 milho de pessoas). Esses resultados indicam que, uma vez consolidada a expanso
do agronegcio no territrio nacional, a dinmica demogrfca da primeira dcada dos
anos 2000 apresentou uma estabilizao do fuxo migratrio e da taxa de crescimento po-
pulacional. Esses resultados tambm refetem os expressivos ganhos de produtividade na
ltima dcada, permitindo substanciais incrementos da produo agrcola em um cenrio
de estagnao na oferta de mo de obra nas reas rurais.
Figura 2. Distribuio percentual (cores) e absoluta (crculos) da populao rural nas unidades da Fed-
erao, exclusive residentes em domiclios coletivos.
Nota: elaborao prpria com base nos Censos Demogrfcos de 1991, 2000 e 2010.
A nova confgurao das famlias
Finalmente, deve-se considerar que todas essas mudanas demogrfcas tambm
implicaram transformaes nas formas de insero dos integrantes familiares no mercado
de trabalho e na sociedade. Por exemplo, a reduo da taxa de fecundidade reduziu a ra-
zo de dependncia na famlia e, ao mesmo tempo, a disponibilidade de mo de obra para
a atividade agrcola. As informaes presentes na Figura 3 permitem uma anlise simples
dessa importante caracterstica das mudanas demogrfcas, classifcando os membros do
domiclio segundo as seguintes condies socioeconmicas: jovem inativo (de 14 anos ou
menos e que no trabalha nem procura emprego); jovem economicamente ativo (de 14 anos
ou menos e que trabalha ou procura emprego); adulto inativo (de 15 anos ou mais e que no
trabalha nem procura emprego); adulto economicamente ativo (de 15 anos ou mais e que
trabalha ou procura emprego); aposentado (pessoa que recebe rendimentos de aposenta-
dorias ou penses pblicas).
Figura 3. Nmero mdio de pessoas no domiclio segundo condio econmica e local de domiclio,
exclusive residentes em domiclios coletivos.
Em primeiro lugar, observa-se que a queda da fecundidade implicou expressiva
reduo no nmero mdio de jovens inativos por domiclio no perodo entre 1991 e 2010:
passou de 1,29 para 0,75 nas reas urbanas (queda de 42%) e de 1,79 para 1,02 nas reas
rurais (queda de 43%). Tambm caiu o nmero de jovens economicamente ativos, embora
sua presena seja quase inexpressiva na estrutura familiar. Um benefcio imediato da re-
duo do nmero de jovens inativos o aumento da renda per capita familiar. Por outro
lado, isso pode implicar srias limitaes para a reproduo da populao e a atividade
econmica, sobretudo nas pequenas unidades produtivas familiares.
Esse cenrio fca mais evidente quando se analisa a dinmica do nmero mdio
de adultos economicamente ativos por domiclio rural. Houve uma queda expressiva, de
1,5 membro por domiclio em 1991 para 1,1 em 2010. Em outras palavras, o nmero mdio
de membros que contribuem para a atividade econmica no domiclio reduziu-se em 25%;
so sobretudo jovens adultos que, ao alcanarem um nvel intermedirio de escolaridade,
migram para as reas urbanas em busca de melhores oportunidades de trabalho. Como
consequncia, as famlias fcaram menores, agora caracterizadas por um adulto contribuin-
do para a atividade econmica, um adulto inativo (usualmente a esposa, responsvel pelas
atividades domiciliares) e um jovem ainda em idade escolar. As perspectivas de sucesso
da atividade produtiva familiar fcam mais restritas, com maior probabilidade de o nico su-
cessor fnalizar o ensino bsico e migrar para as atividades urbanas mais bem remuneradas.
Outro aspecto relevante da dinmica domiciliar, sobretudo nas reas rurais, o ex-
pressivo crescimento do nmero mdio de pessoas com rendimentos de aposentadoria
e penses pblicas. Nas reas rurais, quase dobrou o nmero mdio de aposentados ou
pensionistas (de 0,25 membro por domiclio em 1991 para 0,46 em 2010). Esse resultado
refete as importantes mudanas implementadas no sistema de aposentadoria rural aps
a Constituio Federal de 1988, que ampliou os benefcios e favoreceu principalmente as
populaes mais pobres do Pas (MAIA, 2010).
Para fnalizar, sero destacadas algumas importantes peculiaridades da reduo
observada no nmero de membros contribuindo para a atividade agrcola nos domiclios
rurais. Entre as transformaes recentes mais debatidas, destaca-se a pluriatividade das fa-
mlias rurais, ou seja, famlias cujos membros conciliam atividades agrcolas e no agrcolas
no interior ou fora do estabelecimento rural (NASCIMENTO, 2009). Seja como estratgia
de sobrevivncia das famlias, seja como estratgia de atrao dos membros familiares
mais qualifcados para atividades no agrcolas mais bem remuneradas, o fato que tem
crescido a participao de membros de domiclios rurais que desempenham atividades
no agrcolas (Figura 4). Entre 1991 e 2010, a participao de residentes rurais ocupados em
atividades no agrcolas passou de 23,8% para 41%. Em outras palavras, alm da expressiva
reduo no nmero de residentes rurais, diminuiu substancialmente a parcela desses que
desempenham atividades agrcolas.
A participao de residentes rurais em atividades no agrcolas cresceu entre as
pessoas responsveis e sobretudo entre os demais membros do domiclio (o crescimento
foi de 6 pontos percentuais entre os responsveis e de 11 pontos percentuais entre os
demais residentes). Esses so resultados que corroboram as anlises anteriores e sugerem
uma crescente participao de cnjuges do sexo feminino e/ou jovens em atividades no
agrcolas nos domiclios rurais.
Consideraes fnais
A primeira questo que surge na anlise da dinmica demogrfca rural a prpria
defnio de espao rural. Neste Captulo, as anlises basearam-se na classifcao estabele-
cida pelo IBGE, que considera como rurais as reas externas ao permetro urbano das sedes
Figura 4. Distribuio da populao economicamente ativa segundo a condio da pessoa no domiclio
e local de domiclio, exclusive residentes em domiclios coletivos.
municipais ou distritais e externas s reas urbanas isoladas defnidas por lei municipal
(IBGE, 2010). Uma limitao dessa classifcao que as estimativas das populaes urba-
nas e rurais acabam infuenciadas pela delimitao administrativa dos poderes pblicos
locais, muitas vezes dissociadas das caractersticas estruturais ou funcionais do territrio.
Critrios alternativos so propostos na literatura nacional, por exemplo, considerar como
rurais os residentes de municpios que apresentem pequena populao, baixa densidade
populacional e que no pertenam a grandes aglomeraes metropolitanas (VEIGA, 2005).
Apesar de prezar pela simplicidade analtica, essa defnio tambm implicaria limitaes
na anlise da dinmica demogrfca, uma vez que inviabilizaria a captao de fuxos de
mobilidade intramunicipais.
Em que pesem as limitaes impostas pelo critrio de classifcao, os resultados
apresentados neste Captulo indicam importantes mudanas no padro e na dinmica
das famlias residentes em domiclios denominados rurais e urbanos. Em primeiro lugar,
destaca-se o fato de que, embora a populao rural tenha se reduzindo em ritmo acelerado
nos anos 1990 e 2000, o nmero de domiclios rurais apresentou ligeiro crescimento no
mesmo perodo. Essas dinmicas opostas esto associadas a importantes mudanas no
interior das famlias brasileiras, que passaram a ser menores e a ter membros mais velhos.
Como destacam Sakamoto e Maia (2013), houve reduo na participao de famlias nu-
cleares (constitudas por casais com flhos) e aumentou sobretudo a participao de casais
sem flhos. Embora relevante para compreender essa dinmica, a queda da fecundidade
no a nica responsvel pela reduo do nmero mdio de membros familiares. A persis-
tncia do histrico xodo da populao rural para as reas urbanas mais desenvolvidas
um importante fator a ser considerado.
Como as informaes dos censos demogrfcos no permitem um acompanhamento
direto dos fuxos entre reas urbanas e rurais, no possvel uma mensurao exata desse
saldo lquido migratrio. Entretanto, estimativas indiretas podem ser obtidas a partir das
tendncias de crescimento de determinados grupos populacionais. Por exemplo, a menor
participao relativa de jovens entre 20 e 29 anos na estrutura etria da populao rural
sugere um fuxo de jovens em busca de melhores oportunidades de emprego e renda nos
centros urbanos. H ainda uma sub-representatividade das mulheres nas reas rurais, j
que essas, por inmeros fatores, so mais propensas a migrar das reas rurais para as reas
urbanas. A escolaridade das pessoas outro importante determinante do xodo rural, j
que a obteno de um diploma de 2 ou 3 grau aumentaria as chances de a pessoa obter
melhores oportunidades ocupacionais nos centros mais desenvolvidos.
Todos os indicadores analisados neste Captulo sinalizam para a persistncia do xodo
rural, embora tambm sugiram um tnue arrefecimento dessa tendncia nos anos 2000. A
famlia rural, que, em 1991, caracterizava-se por um casal com dois flhos, agora caracteriza-
se por um casal com um flho em idade escolar. Se persistirem as tendncias observadas
nas ltimas dcadas, h ainda a grande probabilidade de esse jovem alcanar nveis mais
elevados de escolaridade do que seus pais e obter um emprego mais bem remunerado no
setor de servios das reas urbanas. Por outro lado, tem aumentado expressivamente a parti-
cipao de idosos com rendimentos de aposentadorias nas reas rurais, resultado da poltica
de garantia de direitos sociais aos trabalhadores rurais aps a Constituio Federal de 1988.
De maneira geral, os ganhos de produtividade da atividade agrcola observados nas
ltimas dcadas atenuaram os impactos da reduo da oferta de mo de obra no setor,
como a maior valorizao dos salrios na agricultura e os limites ao crescimento da pro-
duo. Entretanto, a dinmica demogrfca nas reas rurais coloca srias questes sobre
sustentabilidade da atividade agrcola a mdio e longo prazos, sobretudo para as peque-
nas unidades produtivas familiares, que so mais vulnerveis. A tendncia de que essa
dinmica persista, sobretudo a mdio prazo, j que mudanas na dinmica populacional
costumam levar tempo para ocorrer.
Referncias
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Apndice B. Distribuio da populao rural residente em domiclios particulares em cada unidade da
Federao (UF).
(1,2)
UF
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Pessoas
(mil)
%
Pessoas
(mil)
%
Pessoas
(mil)
%
Rondnia 473 41,8 495 35,9 406 26,1
Acre 158 38,0 186 33,5 200 27,3
Amazonas 598 28,5 704 25,0 728 20,9
Roraima 71 33,7 74 23,0 103 23,0
Par 2.338 47,5 2.069 33,5 2.381 31,5
Amap 55 19,0 50 10,5 68 10,2
Tocantins 387 42,3 293 25,4 292 21,2
Maranho 2.953 60,0 2.293 40,6 2.424 36,9
Piau 1.214 47,1 1.055 37,1 1.066 34,2
Cear 2.204 34,7 2.115 28,5 2.104 24,9
Rio Grande do Norte 746 30,9 743 26,8 702 22,2
Paraba 1.149 36,0 1.000 29,1 927 24,7
Pernambuco 2.074 29,2 1.871 23,7 1.739 19,8
Alagoas 1.030 41,1 909 32,2 822 26,4
Sergipe 489 32,8 512 28,7 547 26,5
Bahia 4.849 41,0 4.313 33,0 3.910 27,9
Minas Gerais 3.944 25,2 3.240 18,2 2.870 14,7
Esprito Santo 675 26,0 634 20,5 579 16,5
Rio de Janeiro 604 4,7 569 4,0 524 3,3
So Paulo 2.246 7,2 2.414 6,6 1.598 3,9
Paran 2.244 26,7 1.776 18,6 1.522 14,6
Santa Catarina 1.330 29,4 1.138 21,3 997 16,0
Rio Grande do Sul 2.138 23,5 1.865 18,4 1.588 14,9
Mato Grosso do Sul 363 20,5 329 15,9 349 14,3
Mato Grosso 534 26,6 503 20,3 545 18,0
Gois 766 19,2 609 12,2 580 9,7
Distrito Federal 84 5,3 88 4,3 84 3,3
(1)
(2)
Captulo 3
Um contraponto tese
da argentinizao do
desenvolvimento rural no Brasil
Arilson Favareto
Captulo 3
Captulo 3 Um contraponto tese da argentinizao do desenvolvimento rural no Brasil 1103
Introduo
1
No incio de 2013, a Revista Poltica Agrcola publicou um polmico texto intitulado Sete
teses sobre o mundo rural brasileiro (BUAINAIN et al., 2013). Entre as proposies dos autores,
h algumas em relao s quais poucos apresentariam discordncias esse o caso, por
exemplo, da afrmao de que, desde meados dos anos 1990, o Pas assiste a uma nova etapa
da sua trajetria, tendo como uma das marcas distintivas o signifcativo patamar de produ-
tividade alcanado pelo setor agropecurio. Outras teses so mais polmicas, como aquela
que associa a esse novo momento o apagar do passado e de certos temas a ele associados,
como a reforma agrria. Perpassando todas as teses, h um fo condutor que poderia ser as-
sim resumido: a nova etapa do desenvolvimento agrcola brasileiro muda substantivamente
o contedo dos processos sociais agrrios e exige uma atualizao dos quadros cognitivos
necessrios para interpret-los. Esta a grande virtude do texto: propor um debate de enor-
me relevncia entre os interessados pelo mundo rural brasileiro, chamando a ateno para as
novidades que lhe do as feies contemporneas, em vez de simplesmente reprisar argu-
1
Este texto uma verso escrita de exposio proferida no Seminrio Sete Teses sobre o Mundo Rural Brasileiro,
realizado na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) em 2013, e retoma trechos e ideias j apresentados
em outros artigos publicados anteriormente. Cabe registrar um agradecimento especial aos organizadores daquele
seminrio pelo convite para o evento e para a elaborao deste Captulo e pelas sugestes e crticas recebidas
naquela ocasio. A responsabilidade pelo contedo, como de praxe, cabe exclusivamente ao autor.
mentos passados. Ao faz-lo, entretanto, parece ser correto afrmar que os autores, em certos
momentos, incorrem em algumas extrapolaes indutivas. Isso , formulam afrmaes que
no poderiam ser feitas como mera inferncia dos resultados alcanados pela dinmica do
setor primrio, em seu agregado, e de suas articulaes com os processos de transformao.
Tal considerao nem de longe esvazia a importncia da iniciativa intelectual dos autores das
sete teses, mas abre a porta para que sejam feitas ponderaes e tentativas de reequilibrar
argumentos. Esse o intuito das prximas pginas.
De partida, preciso dizer que, no presente Captulo, no se tem a pretenso de discutir
o conjunto das sete teses apresentadas, dada sua amplitude. O foco, aqui, bem mais modesto
e se concentra em apenas uma delas, a stima tese, que , de certo modo, formulada como um
corolrio das demais. Nela, afrmam Buainain et al. (2013, p. 119), que [...] jamais ocorreu no
Brasil uma poltica de desenvolvimento rural. Inexistindo tal ao governamental, o desenvol-
vimento agrrio brasileiro vai impondo uma via argentina: o esvaziamento demogrfco do
campo, o predomnio da agricultura de larga escala, a alta efcincia produtiva e tecnolgica e
o posicionamento, no caso brasileiro, como o maior produtor mundial de alimentos.
A ideia central que se pretende demonstrar que essa stima tese no se sustenta, e
isso provavelmente decorre de uma dupla imperfeio: conceitual e emprica. O equvoco
conceitual consiste em tomar em conta que o desenvolvimento rural s ocorre como objeto
de poltica governamental. verdade que o Brasil no tem (nem nunca teve) uma poltica
explcita de desenvolvimento rural. Mas, ainda assim, o Pas experimentou uma trajetria
de desenvolvimento de seus espaos rurais, em larga medida infuenciada por feixes de
polticas pblicas. Essa trajetria precisa ser reconhecida, assim como seus condicionantes,
pois ela que molda no s as grandes tendncias, mas tambm os impactos diferenciados
que essas mesmas tendncias exercem sobre regies e grupos sociais especfcos. Eis o
equvoco emprico: ver uma dinmica homognea num pas cuja confgurao dos espaos
rurais marcada justamente por uma forte heterogeneidade. Talvez em parte expressiva
do Cerrado brasileiro esteja ocorrendo uma dinmica de desenvolvimento marcada pelas
caractersticas associadas ao que os autores denominaram modelo argentino (grandes
propriedades altamente tecnifcadas e esvaziamento demogrfco dos campos). Mas
nem de longe se pode afrmar que tal confgurao se faz igualmente presente em outras
regies ou espaos intrarregionais, ou mesmo que isso seja uma tendncia generalizada.
Em sntese, em vez de um padro nico, pretende-se sustentar que qualquer poltica de
desenvolvimento rural precisa, em primeiro lugar, reconhecer a diversidade rural brasileira
e os condicionantes que respondem por essa situao. Do contrrio, corre-se o risco de
fazer tbula rasa das diferenas existentes e, pois, de perder a efcincia dos investimentos
feitos e a aderncia desses aos processos que se pretende reverter ou emular.
Esse argumento central apresentado nas quatro sees que compem o Cap-
tulo. Na primeira delas, aps esta introduo, so apresentadas algumas evidncias que
permitem ao menos pr em dvida a validade da stima tese de Buainain et al. (2013).
Na segunda seo, h um esclarecimento conceitual sobre a natureza dos processos de
desenvolvimento rural. O intuito das duas primeiras sees mostrar que no se pode
inferir o sentido do desenvolvimento rural daquilo que se passa exclusivamente no m-
bito do desenvolvimento agrrio, tampouco se pode entend-lo como exclusivo refexo
das polticas pblicas, seja sob o ngulo emprico, seja sob o ngulo terico. Na terceira
seo, apresentada uma hiptese alternativa, baseada em outros estudos recentes sobre
dinmicas de desenvolvimento rural. Na quarta e ltima seo, arrisca-se a formulao de
um conjunto de temas e questes que deveriam ser objeto de uma verdadeira poltica de
desenvolvimento para as regies rurais brasileiras.
Evidncias
H uma enorme difculdade, presente tanto entre leigos como entre cientistas e
gestores pblicos, em admitir que o futuro dos espaos rurais depende cada vez menos do
que acontece na agricultura exclusivamente.
De acordo com o senso comum, essa difculdade pode ser atribuda aos fatos de que,
efetivamente, durante muito tempo, a agricultura foi a atividade econmica principal nas
reas rurais e que a maior parte das pessoas se ocupavam nesse setor. Mas isso no mais
assim; o emprego agrcola francamente minoritrio em todas as grandes regies brasi-
leiras, e, em nenhuma delas, a agricultura responde pela parte mais expressiva do produto
bruto. claro que se pode argumentar que as demais atividades econmicas dependem
da riqueza gerada na agricultura (o comrcio e a indstria de transformao, por exemplo).
Entretanto, isso s vlido em umas poucas regies, sobretudo naquelas de ocupao
recente ou nas mais empobrecidas. Nas demais, aps o impulso inicial dado pela explo-
rao de atividades primrias, h uma tendncia diversifcao da estrutura produtiva,
com crescimento da importncia relativa dos setores secundrio e, sobretudo, tercirio.
Esse tipo de dinmica encontra forte respaldo tanto na realidade americana (GALSTON;
BAEHLER, 1995) como europeia (KAYSER, 1990; VEIGA, 2004). No caso brasileiro em parti-
cular, por conta tanto das polticas sociais como das transferncias de receitas previstas no
pacto federativo, h uma expressiva massa de recursos que circula nessas regies interio-
ranas e que contribui para a dinamizao e para certa diversifcao das economias locais.
Pode no ser um exagero dizer que h, sem negar sua importncia efetiva, uma sobrevalori-
zao do peso do setor primrio na vida econmica nacional, resultado de uma construo
ideolgica bem-sucedida segundo a qual o Brasil seria um pas de vocao agrcola e a se
concentraria o dinamismo da trajetria econmica recente do Pas. Sabe-se que, ao longo
da dcada de 2000, o setor primrio e seus encadeamentos cresceram em importncia na
composio da pauta de exportaes brasileira. Porm, os mapas das fguras abaixo permi-
tem que se coloque ao menos um gro de sal nessa afrmao, particularmente quando se
trata de entender a manifestao territorial desses indicadores.
Sobre os empregos na agropecuria e pesca, nota-se a importncia que eles ainda
representavam para boa parte dos municpios do Norte e Nordeste em 2010, em muitos
deles com mais de 60% de participao, como mostra a Figura 1. O mapa aponta tambm
para a importncia desses empregos em parte expressiva da regio Sul e mostra que o
Sudeste era a regio com menor percentual de empregos no setor agropecurio em 2010.
O Centro-Oeste apresentava menores percentuais de emprego agrcola do que as regies
Norte e Nordeste. A Figura 2 mostra que a distribuio do PIB do setor agropecurio em
2010 no acompanhou a distribuio dos empregos. A maior parte dos municpios com
maiores percentuais de PIB agropecurio encontrava-se na regio Centro-Oeste (que no
a regio onde esto localizados os municpios com maior percentual de empregos no
setor), e pequenas manchas podiam ser observadas no Norte, Nordeste e Sudeste em mu-
nicpios que apresentavam mais de 35% do PIB total composto pelo setor agropecurio.
A Figura 3 aponta que, entre 2002 e 2010, houve uma reduo importante da participa-
o do PIB agropecurio em quase todo o Pas, principalmente em grandes manchas de
Figura 1. Percentual de empregos nos setores agropecurio e pesqueiro em 2010.
Fonte: dados do IBGE e do Ministrio do Trabalho e Emprego (FAVARETO et al., 2014).
Figura 2. Participao do PIB agropecurio na composio total do PIB em 2010.
Fonte: dados do IBGE e IPEA (FAVARETO et al., 2014).
municpios das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (com reduo de mais de 20% no
perodo) e em pequenas manchas no Sul e Sudeste. O aumento expressivo da participa-
o do PIB agropecurio pde ser observado principalmente em pequenas manchas de
municpios do Norte, Nordeste e Sudeste.
Sob o ngulo das dinmicas populacionais, a Figura 4 refora a constatao j apon-
tada por outros trabalhos publicados durante os ltimos dez anos, como Veiga et al. (2001),
de que o Pas no passa mais por um forte movimento de xodo rural. Diferentemente
disso, h uma heterogeneizao dos fuxos populacionais com grandes manchas de aden-
samento demogrfco ao lado de bolses nos quais a populao vem se tornando mais
rarefeita. curioso observar que essa diferenciao parece no se explicar por um padro
regional ou relativo ao tipo de produo ou atividade econmica ali predominante. De
toda forma, pode-se dizer que no h uma correspondncia direta entre a ocorrncia de
um esvaziamento populacional e a incidncia das mais modernas e tecnifcadas formas de
produo na agricultura.
Em oposio ao que evidencia o mapa anterior, algum poderia lembrar que os dados
do Censo Demogrfco de 2010 indicam uma reduo de 6% da populao rural brasileira
Figura 3. Variao da participao do PIB agropecurio no PIB total entre 2002 e 2010.
Fonte: dados do IBGE e IPEA (FAVARETO et al., 2014).
no decorrer da dcada, situando-se hoje na casa dos 16%, sendo, portanto, francamente
minoritria. importante registrar que as consideraes feitas aqui no vo na direo de
contestar que a populao rural brasileira minoritria e encontra-se em declnio, e sim
concentram-se em dois aspectos: a) sua proporo atual pode ser considerada bem maior
do que a apontada nas estatsticas ofciais; b) o declnio no generalizado (h inclusive
reas rurais que atraem populao).
Quanto aos problemas existentes no mtodo ofcial de classifcao do que rural e
do que urbano no Brasil, j foram publicados vrios trabalhos, entre os quais cabe men-
cionar Veiga (2004), Wanderley e Favareto (2013) e Valadares (2014), nos quais so, inclusi-
ve, apresentadas outras formas de classifcao, mais aceitas na experincia internacional.
Para os efeitos deste Captulo, vale lembrar que, nas estatsticas ofciais, difcil contemplar,
por exemplo, a situao (to presente nos dias atuais) de pessoas que residem em estabe-
lecimentos agropecurios, mas que tm toda sua vida social e seu emprego nos ncleos
urbanos prximos, ou a situao inversa, na qual as pessoas passam a residir nos ncleos
urbanos, mas continuam a manter seus estabelecimentos agropecurios tirando deles a
renda familiar e ali ocupando a fora de trabalho de parte ou de todos os membros da
famlia. Alm disso, h as situaes em que a reduo da populao rural ou o estatuto de
pertencimento a regies metropolitanas se faz por atos administrativos, como a criao de
regies com esse estatuto ou a expanso dos limites do permetro urbano dos municpios.
por isso que Veiga (2004) prope uma tipologia alternativa, considerando que
seriam:
Rurais as microrregies compostas somente por municpios com menos de 50 mil
habitantes, com densidade demogrfca inferior a 80 habitantes por quilmetro
quadrado e sem a presena de grandes centros urbanos ou sem fazer parte de
regies metropolitanas.
Intermedirias as microrregies formadas por municpios com menos de 50 mil
habitantes, mas com densidade populacional superior a 80 habitantes por qui-
lmetro quadrado ou com densidade mais baixa, porm com a presena de ao
menos um centro urbano de mdio porte.
Figura 4. Taxa de crescimento populacional entre 2000 e 2010.
Fonte: Oliveira e Oliveira (2011).
Urbanas as microrregies marcadas pela presena de regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas no metropolitanas ou grandes centros urbanos associa-
dos alta densidade populacional.
Aplicando essa metodologia aos dados do Censo de 2000, Veiga chegou constata-
o de que 34% da populao brasileira poderia ser considerada residente em regies de
caractersticas rurais (os campos e suas pequenas cidades).
Favareto et al. (2014) e Valadares (2014), em diferentes trabalhos, aplicaram a mes-
ma tipologia de Veiga aos dados do Censo de 2010 e constataram que 25% da populao
residia em regies rurais no fnal da dcada. Essa reduo de um tero para um quarto
da populao deve-se tanto a movimentos propriamente demogrfcos como, em forte
medida, criao de novas regies metropolitanas, mudando, portanto, o estatuto de v-
rios municpios, sem necessariamente ter havido deslocamento populacional ou alterao
expressiva na populao dos mesmos.
Algumas crticas foram feitas tipologia de Veiga, que fortemente inspirada na clas-
sifcao usada pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),
mas adaptando-a e complexifcando-a. Entre os objetos de crtica esto os critrios de corte
utilizados para o tamanho dos municpios ou para a densidade populacional, considerados
altos demais e inadequados. O autor responde a essas crticas e justifca as escolhas em
seus trabalhos. Independentemente disso e visando refnar essa tipologia, Valadares (2014)
adotou outros dois critrios. Uma de suas principais constataes que, estratifcando os
municpios das regies rurais por um conjunto de critrios ocupacionais e demogrfcos,
a faixa em que se observa maior reduo populacional aquela formada pelos municpios
com menos de 50 mil habitantes e nos quais mais de 50% das ocupaes esto no setor
agropecurio. Nesse grupo, o nmero de habitantes foi reduzido de 24 milhes em 2000
para 15 milhes em 2010. Mas, em outras faixas, houve inclusive crescimento populacional.
Isso , s se pode falar em esvaziamento demogrfco nas regies rurais de caractersticas
essencialmente agrcolas. Porm, no se pode extrapolar essa constatao para o conjunto
das regies de caractersticas essencialmente rurais.
Teorias
Na seo anterior, foram apresentadas algumas evidncias que servem de contra-
ponto talvez menos do que uma clara refutao, portanto ideia de argentinizao
do desenvolvimento rural brasileiro. Para alm dessas evidncias, caberia perguntar agora
que bases tericas sustentariam tal viso, porque ela falha, e qual seria uma abordagem
mais consistente e que poderia ser mobilizada em seu lugar
2
.
Tanto a sociologia como a economia rural nasceram num contexto em que a agri-
cultura tinha predominncia. Esse tema j foi sufcientemente explorado em trabalho
anterior (FAVARETO, 2007). Basta aqui relembrar que, na economia rural, a tradio sempre
foi pensar seu objeto como algo relacionado produo primria, incluindo, assim, alm
da agricultura, a explorao forestal e outras atividades extrativas, mas tendo sempre por
universo as famlias ou empresas vinculadas a esse setor. evidente que isso teve, durante
determinado perodo, uma base histrica, uma correspondncia no real que lhe sustentava,
mesmo que como viso distorcida ou parcial: o peso determinante da agropecuria e do
extrativismo na vida rural. Na sociologia, a prpria criao do ramo dedicado ao universo
rural se apoiou na oposio comunidade-sociedade, o que restringia seu objeto ao estudo das
vrias dimenses da vida social dos pequenos lugarejos, e na forte presena da agricultura
na determinao dos rumos dos indivduos ou das economias locais, sempre pensando essa
esfera com uma relativa autonomia e em aberto contraste com a sociedade envolvente. A
clssica defnio de Sorokin elenca os seguintes traos marcantes: as diferenas ocupacionais
entre os dois espaos, com maior peso das atividades primrias no caso dos espaos rurais; as
diferenas ambientais, com maior dependncia da natureza no espao rural; o tamanho da
populao; a densidade demogrfca; os graus de diferenciao social e de complexidade; as
caractersticas de mobilidade social; e as diferenas de sentido da migrao. Esses so traos
que claramente refetem mais a condio rural nos anos 1930, quando tal defnio foi formu-
lada, do que exatamente os caracteres fundamentais da ruralidade contempornea.
Se o universo rural no pode ser compreendido apenas pelo que se passa no setor
primrio da economia, como seria possvel compreend-lo, ento? De acordo com a teoria
social (ABRAMOVAY, 2003), trs so as dimenses defnidoras fundamentais da ruralidade: a
proximidade com a natureza, a relao com as cidades e as relaes interpessoais derivadas
da baixa densidade populacional e do tamanho reduzido de suas populaes. O que muda
no contexto atual o contedo social e a qualidade da articulao entre essas instncias
(FAVARETO, 2007). No que diz respeito proximidade com a natureza, os recursos naturais,
antes voltados para a produo de bens primrios, so agora crescentemente objeto de
novas formas de uso social, com destaque para a conservao da biodiversidade, o aprovei-
tamento do seu potencial paisagstico e a busca de fontes renovveis de energia. Quanto
relao com as cidades, os espaos rurais tm deixado de ser meros exportadores de
bens primrios para dar lugar a uma maior diversifcao e integrao intersetorial de suas
economias, com isso arrefecendo e, em alguns casos, invertendo o sentido demogrfco
e de transferncia de rendas que vigorava no momento anterior. As relaes interpessoais,
2
Esta seo uma reedio de trechos originalmente publicados no Captulo 5 de Favareto (2007).
por fm, deixam de apoiar-se numa relativa homogeneidade e isolamento e passam a se
estruturar a partir de uma crescente individuao e heterogeneizao. Esse um movimento
compatvel com a maior mobilidade fsica, com o novo perfl populacional e com a crescente
integrao entre mercados (no s de bens e servios, mas tambm de trabalho e de bens
simblicos), que antes eram mais claramente autnomos nos contextos rural e urbano.
A afrmao acima sustenta que h uma disjuno crucial entre o desenvolvimento
agrrio e o desenvolvimento rural. Isso , o desenvolvimento agrrio diz respeito s formas
pelas quais as diferentes modalidades de acesso e uso da terra engendram processos so-
ciais e econmicos na agricultura e nos encadeamentos entre a agricultura (ou mais ampla-
mente a agropecuria) e os demais setores econmicos. J o desenvolvimento rural amplia
o foco para um conjunto de instncias empricas necessrias a explicar por que razes os
processos de desenvolvimento agrrio no so unvocos e adquirem diferentes feies
nos vrios espaos. Em sntese, desenvolvimento agrrio uma noo setorial, enquanto
desenvolvimento rural uma noo espacial.
Uma objeo a esse tipo de enfoque aqui defendido reside na afrmao de que
haveria uma teoria a respeito dos processos sociais agrrios, mas que no haveria uma
equivalente para o desenvolvimento rural. Da a confuso em se afrmar que o desenvolvi-
mento rural uma noo normativa, enquanto o desenvolvimento agrrio seria uma noo
cientifcamente fundamentada.
Para desfazer essa confuso, preciso considerar que a literatura cientfca sobre o
desenvolvimento agrrio, especialmente a sua vertente crtica, se baseia fortemente em
obras clssicas da tradio marxista. Mas Abramovay (1992) comea seu conhecido livro
destacando justamente ser impossvel encontrar uma questo agrria formulada explici-
tamente na obra de Karl Marx. H vrias passagens de seus mais importantes textos dedi-
cados s condies polticas do campesinato (como em O 18 brumrio de Luis Bonaparte)
ou s particularidades que envolvem a renda da terra (como em polmicos trechos de
O capital e Teorias da mais-valia). Tambm certo que, em trechos de Formaes econ-
micas pr-capitalistas ou em A ideologia alem, o tema da relao entre as cidades e os
campos aparece, embora tratado nos quadros da diviso social e espacial do trabalho tpica
da emergncia do capitalismo. Mas no ser possvel encontrar, nos escritos do pensador
alemo, conceitos e articulaes tericas que permitam dar conta nem da especifcidade
que cerca a produo familiar e o lugar que ela ocupa no desenvolvimento capitalista nem
das manifestaes espaciais diferenciadas do desenvolvimento rural.
Tanto o j citado Abramovay como Malagodi (1993) e Hegedus (1986), entre outros,
procuram mostrar, em seus trabalhos, como o campesinato e a questo agrria no ocupam
um lugar, propriamente falando, no esquema terico de Marx. Mais do que isso, destacam que
h uma espcie de impossibilidade lgica em compreender ontolgica e epistemologicamente
aquela forma social de produo dentro de seus quadros cognitivos. Isso porque a oposio
capital-trabalho adquiria um estatuto fundante na base da dialtica do desenvolvimento capi-
talista, a qual, com seu carter progressivo e envolvente, acabaria por subsumir todas as outras
formas, tidas como pretritas. Essa dinmica e o problema lgico e terico que ela traz so tra-
tados com clareza e propriedade por aqueles autores e, por isso, fogem aos propsitos destas
linhas reproduzi-los. Basta destacar que, no obstante essa ausncia ou esse lugar meramente
subsidirio nos esquemas tericos marxianos, toda uma retrica e um amplo repertrio de es-
critos cientfcos e polticos foram construdos em torno da especifcidade do desenvolvimento
capitalista na agricultura e das articulaes econmicas e de classe a que ela d origem.
A primeira vertente se constituiu a partir da obra de dois importantes tericos
marxistas: Lenin e Kautsky. Do primeiro, destacam-se os livros O programa agrrio da social-
democracia e, principalmente, O desenvolvimento do capitalismo na Rssia. Do segundo, o
mais famoso texto A questo agrria. Em Kautsky, a nfase est em demonstrar que, com o
progresso das foras produtivas, os pequenos estabelecimentos no teriam como incorporar
as inovaes tecnolgicas, organizacionais e econmicas em igualdade de condies com
a produo capitalista. Como decorrncia, a integrao com a indstria estaria reservada
aos capitalistas, restando aos camponeses a subordinao crescente, que poderia chegar
inviabilidade de sua reproduo social. Em Lenin, h uma tentativa de classifcar a heteroge-
neidade dos segmentos de agricultores de sua poca. Mas essas diferenas serviram, sobre-
tudo, para divisar os estabelecimentos que poderiam evoluir em direo ao polo capitalista
daqueles que deveriam crescentemente passar a viver em condies que os aproximariam
mais e mais do proletariado, inicialmente atravs de uma dependncia cada vez maior da
venda de sua mo de obra (ainda que preservando a posse da terra) e defnitivamente atra-
vs da perda completa da autonomia e da sua reduo condio de mero proprietrio de
sua fora de trabalho. Essas ideias se materializaram nos conceitos de diferenciao social
em Lenin e de industrializao da agricultura em Kautsky. Comum a ambos essa viso
geral de que a agricultura e o mundo rural devem ser vistos como parte do desenvolvimento
capitalista. Mas parte da fragilidade dessas teses est no fato de que elas tinham mais a ver
com os embates polticos e com os dilemas que precisavam ser teoricamente equacionados
poca do que propriamente com anlises econmicas e sociolgicas.
O que nem esses autores nem seu maior inspirador, Karl Marx, poderiam prever
que a realidade dos pases do capitalismo avanado sem falar, portanto, nas forma-
es perifricas iria apresentar um forte desmentido histrico s suas teses. As formas
familiares de produo no s negaram a inevitabilidade de sua mera transformao em
proletariado como se frmaram mesmo como a forma predominante na maior parte dos
principais pases capitalistas
3
. A plena integrao da agricultura indstria no trouxe
3
Este texto no ignora a enorme polmica sobre a pertinncia ou no de se falar em formas familiares de produo
na agricultura. Contudo, entrar nesse debate abriria outra frente de argumentao que no cabe nestas pginas e
tiraria o foco da argumentao em curso.
consigo a artifcializao de todas as etapas do processo produtivo nem mostrou qualquer
inaptido das formas familiares incorporao do progresso tcnico.
Embora tratem de formas sociais de produo, tais concepes tiveram repercusso
sobre as manifestaes espaciais do desenvolvimento capitalista. Se h, nos clssicos, a
impossibilidade de compreender a especifcidade dessas formas de produo no asso-
ciadas ao grande empreendimento empresarial agropecurio, tambm as articulaes
dessas formas em termos de processos territoriais no poderiam estar presentes em seus
trabalhos. Todas as anlises que derivam da pecam ou por exagerar no carter envolvente
das dinmicas emanadas do universo industrial e urbano (como locus privilegiado das
trocas e da localizao das empresas dos setores secundrio e tercirio) ou por analisar o
espao rural como dotado de caractersticas prprias, mas cuja lgica sempre reativa ou
dependente do que se passa na grande empresa agrcola ou nos espaos urbanos.
A segunda vertente formada pelos estudos que buscaram suprir essa lacuna e
construir um modelo explicativo fundado na especifcidade das formas camponesas e
nos traos distintivos da ruralidade. Os principais nomes so Alexander Chayanov e Jerzy
Tepicht. O tipo de questes postas por eles difere daquelas postas por Lenin e Kautsky,
entre outras razes porque era diferente o contexto de suas obras. Aqui j se tratava de
tentar interpretar as condies de permanncia do campesinato sob o desenvolvimento
das foras produtivas e no apesar delas ou contra elas. Da mesma forma, nos vrios
escritos dessas teorias, o que est em jogo explicar um sistema de oposies sociais
onde as sociedades camponesas ocupam o papel central, complexifcando, portanto, a
polarizao entre operrios e capitalistas. Se, nos desdobramentos da primeira vertente,
tm origem as teorias do continuum entre o rural e o urbano, nesse caso, a afrmao da
especifcidade infuencia a origem de vrias teorias que passaro a enfatizar a dicotomia
entre o rural e o urbano. Mas tambm aqui a histria se encarregou de solapar as bases
de tais edifcios tericos. Primeiro, abalando as condies da autonomia camponesa,
como retratado em Abramovay (1992). Segundo, e como que por extenso, implodindo
os alicerces das sociedades agrrias.
Assim que, no primeiro tero do sculo 20, se deu a institucionalizao dos estudos
rurais, ao menos como ramo especfco da sociologia. Os anos que se seguiram foram palco
de desdobramentos das perspectivas inicialmente adotadas. Nos casos dos Estados Unidos
e da Frana, o primeiro momento foi fortemente marcado pela adeso aos marcos gerais
da sociologia clssica, com defnies claramente apoiadas na perspectiva dicotmica.
Posteriormente, no caso da sociologia americana, as anlises passaram a sofrer infuncias
decisivas do ambiente vivido com o auge da modernizao agrcola, numa tendncia que
viria a se consolidar, posteriormente, na chamada sociologia da agricultura, onde o espao
rural perde importncia para a agricultura e a estrutura agrria (FRIEDLAND, 1982). Na
Frana, por sua vez, as perspectivas marcadas pela infuncia dos clssicos foram seguidas
por abordagens que, tambm afetadas pelas mudanas do ps-guerra, passaram a tomar
como objeto de anlise as contradies entre a chamada sociedade camponesa e os efeitos
da modernizao, at desembocar, nos anos 1970, na temtica que envolvia a chamada
urbanizao dos campos. Com isso, houve um deslocamento para as abordagens apoiadas
na ideia de um continuum entre os dois espaos. No fnal do sculo 20, emergiu toda uma
literatura voltada a dar conta do que alguns autores, como Kayser (1990), chamaram de
renascimento dos campos, com novas atividades econmicas, um novo perfl populacional
e uma nova forma de interdependncia com os espaos urbanos.
A emergncia dessa chamada nova ruralidade, em oposio a uma ruralidade consti-
tuda exclusivamente a partir da dinmica produtiva emanada do setor primrio, no subs-
tituiu caracteres marcantes do que se poderia chamar de velha ruralidade. Ao contrrio, o
trao marcante da ruralidade europeia, por exemplo, foi justamente sua heterogeneidade,
com algumas regies fortemente marcadas pelo esvaziamento populacional decorrente
da modernizao agrcola e outras marcadas por uma vitalidade decorrente das novas
possibilidades de relao com o mundo urbano, tornada possvel pela maior conectividade
fsica e virtual dessas reas ou pela existncia de amenidades naturais capazes de sustentar
atividades de turismo ou novas residncias.
De toda forma, do que foi dito aqui, cabe destacar dois aspectos: a) se verdade que
no h uma teoria do desenvolvimento rural, tampouco se pode (por razes tericas e his-
tricas) afrmar que a dinmica dos espaos rurais contemporneos se explica pelas teorias
sociais consagradas e apoiadas no desenvolvimento agrrio; e b) uma teoria dos processos
de desenvolvimento rural teria que, no mnimo, superar as perspectivas da dicotomia ou
do continuum em direo a uma abordagem relacional e baseada nas interdependncias
entre os espaos rural e urbano, em vez de entender a dinmica entre eles como resultante
do mero transbordamento dos efeitos do segundo sobre o primeiro ou de uma clara e
antagnica oposio entre eles. Isso seria mais condizente com a estrutura e o sentido dos
processos sociais contemporneos.
Uma abordagem relacional
do desenvolvimento rural
Se no h uma teoria especfca sobre o desenvolvimento rural, um ponto de partida
vlido tomar por referncia as teorias sobre desenvolvimento. No possvel, nos marcos
deste Captulo, retomar o amplo painel de abordagens sobre esse tema (ver a respeito, por
exemplo, o primeiro captulo de Favareto, 2007). Por isso, parte-se da consagrada defnio
de Sen (1998), economista indiano e ganhador do Prmio Nobel de Economia, que defne
desenvolvimento como o processo de expanso das liberdades substantivas dos indivduos.
Essa defnio, a um s tempo simples e bela, traz consigo, porm, um problema:
como entender as razes e os bloqueios expanso dessas liberdades substantivas? Para
Sen, a expanso das capacitaes fundamentais a participar da vida social e a fazer esco-
lhas tanto o fm como o meio pelo qual se fazem os processos de desenvolvimento. Se
forem associadas a essa defnio as caractersticas do universo rural, tratar-se-ia, portanto,
de tentar explicar qual a especifcidade dos bloqueios ou do favorecimento constituio
de liberdades substantivas dos indivduos nesse espao.
Em sua defnio, Sen elenca algumas capacitaes fundamentais: ter um mnimo de
renda monetria para participar da vida econmica e adquirir os bens necessrios a uma
existncia digna, escapar morbidez precoce e ter condies de participar da vida social,
poder ter acesso aos meios pelos quais as sociedades fazem suas escolhas informao e
aos requisitos para interpretar o mundo. As perguntas, portanto, consistem em saber como
essas capacitaes esto sendo viabilizadas nos espaos rurais e como explicar a dinmica
que envolve sua expanso ou os bloqueios a que elas se concretizem.
Essa foi justamente a questo geral que orientou a realizao de um amplo projeto
de pesquisa, abrangendo 11 pases da Amrica Latina (CENTRO LATINOAMERICANO PARA
EL DESARROLLO RURAL, 2012), cujo tema das desigualdades territoriais ocupava lugar
central o Programa Dinmicas Territoriales Rurales (DTR)
4
. O projeto buscou responder a
duas perguntas. A primeira delas tomava em conta que, nos anos 1990, a marca predomi-
nante das dinmicas de desenvolvimento da Amrica Latina era a persistncia da pobreza,
agravada por um contexto de estagnao econmica e crescente desigualdade, que era
encontrado em muitos pases. Por isso, uma interrogao crucial consistia em saber se,
nessa parte do continente e nesse contexto adverso, havia municpios ou localidades que
estavam conseguindo simultaneamente reduzir a pobreza e a desigualdade e experimen-
tar crescimento econmico signifcativo. A segunda pergunta era justamente saber que
fatores poderiam explicar essa performance positiva ali, naqueles locais onde isso eventu-
almente estivesse ocorrendo.
Para a primeira pergunta, a resposta foi positiva. Havia, no contexto dos anos 1990,
localidades (municpios ou equivalentes, a depender da estrutura administrativa adotada
em cada pas) onde se podia encontrar uma convergncia positiva na evoluo dos in-
dicadores de renda, pobreza e desigualdade (BERDEGU; MODREGO BENITO, 2012). Isso
4
O Projeto Dinmicas Territoriales Rurales foi desenvolvido entre 2008 e 2012 sob coordenao do Centro
Latinoamericano para el Desarrollo Rural Rimisp (Chile), com fnanciamento do International Development
Research Centre (Canad). Ao todo, foram publicados mais de 100 textos para discusso (ver srie Documentos
de Trabajo em www.rimisp.org/dtr), alm de livros com a sntese das etapas quantitativa e qualitativa da pesquisa,
entre eles Berdegu e Modrego Benito (2012). Vrios artigos foram publicados em revistas e apresentados em
congressos como os da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs) e da
Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural (Sober), e um dossi em revista internacional
encontra-se em preparao.
tambm valia para o caso brasileiro: dois em cada dez municpios haviam experimentado
essa evoluo positiva de indicadores (ABRAMOVAY; FAVARETO, 2010). Com a divulgao
dos dados do Censo de 2010, Favareto et al. (2014) atualizaram esse nmero para nove em
cada dez. Mas, como se pode ver, tratava-se, nos anos 1990, de situaes excepcionais, que
estavam longe de ser a regra, o que tornava mais importante ainda a segunda pergunta.
Para responder segunda pergunta (acerca das razes dessa performance positiva),
o programa lanou uma hiptese inovadora, confrmada em uma base de 19 casos de
territrios analisados nos 11 pases. Certamente, havia vantagens comparativas (localiza-
o, custo de fatores de produo) ou fatores exgenos aos territrios (investimentos ou
choques externos) que impactavam a performance dos indicadores locais. Porm, viu-se
que no havia nenhuma homogeneidade quanto ao que acontecia nesses territrios onde
havia vantagens comparativas, de localizao ou efeitos de aglomerao, fatores geralmen-
te destacados pelos velhos e novos clssicos da literatura especializada. Diferentemente
disso, diante de um mesmo tipo de estmulos originados fora do territrio ou diante de
um mesmo tipo de vantagem comparativa, alguns desses territrios reagiam de maneira
distinta quanto forma de absorver os investimentos ou infuncias externas ou quanto
forma de aproveitar as vantagens instaladas e traduzi-las em dinmicas locais virtuosas. A
explicao se deslocou para o terreno das instituies distintas nesses territrios ou, em
outros termos, para as regras (formais e, sobretudo, informais) que governavam o compor-
tamento dos agentes e, pois, o uso dos recursos.
A explicao mais usual sobre mudanas institucionais tambm reala foras ex-
genas, que seriam as responsveis por alterar o status quo impulsionando novos arranjos,
mais coerentes com o aproveitamento das oportunidades disponveis. Mas essa uma
explicao incompleta, porque no permite identifcar o que leva a mudanas numa dire-
o determinada neste caso, a mudanas compatveis com maior coeso social (menores
ndices de pobreza e de desigualdade) e crescimento econmico. Por isso, a literatura
ensina que pode haver mudanas institucionais endgenas e graduais, que envolvem a
formao de coalizes sociais e outras formas de ao social que atuam sobre as oportuni-
dades abertas por tenses e contradies (internamente s instituies existentes ou entre
as instituies existentes) e por choques exgenos (PIERSON, 2004; MAHONEY; THELEN,
2010; PIERSON, 2004). Em resumo, o fator-chave a explicar essas capacidades distintas dos
territrios estaria na existncia de coalizes aptas a direcionar essas mudanas, criando
instituies e formas de coordenao que seriam, ento, as responsveis por determinar os
rumos do desenvolvimento dessas regies.
Essa uma explicao j conhecida na literatura sobre desenvolvimento na escala das
naes e pode ser encontrada, com nuances, em trabalhos recentes e de amplo impacto
como North et al. (2009) ou Acemoglu e Robinson (2012). A novidade trazida pelo Projeto
DTR foi identifcar quatro temas sensveis ou quatro instncias empricas fundamentais
tpicas de regies rurais ou interioranas, cujas diferentes combinaes podem facilitar a
emergncia de coalizes mais favorveis a engendrar trajetrias de desenvolvimento mar-
cadas por maior ou menor possibilidade de crescimento com coeso social e que, por sua
vez, so tambm afetadas por essas coalizes num processo de path dependence. Esses
temas ou instncias empricas podem ser esquematicamente assim apresentados:
a) Estrutura de acesso e uso de recursos naturais: Nos territrios onde h formas
abertas (NORTH et al., 2009) vale dizer, menos concentradas de acesso a esses
recursos, h maior probabilidade de que os nveis de desigualdade sejam meno-
res. Mas essa no uma condio para que haja crescimento econmico. O que
ocorre que o crescimento econmico tende a ser mais inclusivo onde o acesso
terra, gua e aos recursos forestais seja menos concentrado.
b) Acesso a mercados dinmicos: Independentemente da forma como se d a
estrutura de acesso e uso dos recursos naturais, para que haja dinamismo econ-
mico, preciso que se acessem mercados promissores. As regies que, mesmo
com uma estrutura de acesso e uso dos recursos naturais desconcentrada, no
acessam mercados dinmicos tendem a apresentar baixo grau de desigualda-
de, mas tambm altos ndices de pobreza, porque restrita a base de riquezas
circulando no territrio. Por outro lado, onde se acessam mercados dinmicos,
a pobreza tende a ser menor. Porm, ela pode ou no vir acompanhada de redu-
o da desigualdade. Nas regies onde os mercados dinmicos so alcanados
numa combinao com estrutura de acesso e uso dos recursos naturais descon-
centrada, isso tende a contribuir para um desenvolvimento mais equitativo. Mas
a manuteno dessa dinmica depende da forma como se constitui a estrutura
produtiva do territrio com o passar do tempo, conforme se explica a seguir.
c) Estrutura produtiva: Nos territrios onde a estrutura produtiva que se constitui
ao longo do tempo mais especializada e mais concentrada, mais comum
encontrar trajetrias de desenvolvimento marcadas por crescimento econmico,
mas com alta desigualdade e mais vulnerabilidade a choques externos (crises se-
toriais ou fatores ambientais, por exemplo). mais fcil que isso ocorra em regies
onde a estrutura original de acesso e uso dos recursos naturais tambm seja mais
concentrada. Por outro lado, nos territrios onde a estrutura produtiva mais des-
concentrada e diversifcada, ocorrem maiores possibilidades de participao social
dos pequenos produtores rurais ou urbanos nos nexos dos sistemas produtivos
locais. Isso tende a ocorrer onde a estrutura de acesso e uso dos recursos naturais
foi menos concentrada historicamente. Mas a relao entre esses dois primeiros
temas (recursos naturais e estrutura produtiva) no linear. Ela depende da relao
que se estabelece entre reas rurais e centros urbanos, item mencionado a seguir.
d) Relaes com as cidades: Os territrios que lograram constituir um importante
centro urbano no seu interior tm maiores chances de diversifcar sua estrutura
produtiva. Isso porque esse centro urbano passa a funcionar como um local de
disponibilidade de servios e outras estruturas e amenidades que no tornam
obrigatria a migrao de setores intermedirios e da elite local. Com isso, es-
ses setores fazem do prprio territrio um espao onde investir seus diferentes
capitais (econmico, poltico, simblico, cultural), em vez de direcion-los per-
manentemente para fora. Onde no se constituem cidades ou onde a relao
do territrio se d prioritariamente com um centro urbano localizado fora dos
seus contornos, h uma constante evaso de excedentes e capitais de diferentes
tipos, limitando as possibilidades de reinvestimento e, com isso, de ampliao de
oportunidades no territrio original.
e) Polticas pblicas: As polticas e investimentos governamentais sempre atuam
nos territrios. Mas seu sentido no unvoco. Elas podem alterar ou reforar as
dinmicas anteriores. Portanto, trata-se de uma varivel no desprezvel e condi-
cionada pelas anteriores, marcadamente pelo poder das coalizes em direcionar
os recursos.
Como corolrio, num tipo extremo, quanto mais desconcentrado e quanto mais
diversifcado for um territrio (algo que ocorre tendencialmente nos locais onde o acesso
aos recursos naturais for mais desconcentrado), com centros urbanos que favoream a en-
dogeneizao dos excedentes produzidos mediante a acumulao pelo acesso a mercados
dinmicos, maiores sero as chances de que se constituam coalizes amplas, que tenham
na valorizao do territrio uma base importante para sua reproduo social. No outro
extremo, em territrios com estrutura mais concentrada e especializada mais afastados
de centros urbanos, as coalizes tendem a se formar reunindo um leque mais estreito de
atores e a orientar-se, sobretudo, para as modalidades de insero externa, com menor
preocupao com a coeso territorial. Entre os dois extremos, outras combinaes desses
quatro fatores so possveis, s quais correspondem distintas composies do desempe-
nho dos territrios em termos de desigualdade, pobreza e crescimento econmico.
A identifcao dessas trajetrias exemplares no implica que exista condenao do
territrio a um determinado tipo de desempenho em termos de crescimento, pobreza e
desigualdade em funo de suas condies iniciais. O que se ressalta que h uma de-
pendncia de caminho, que comea com as formas de apropriao dos recursos naturais
na longa trajetria dos territrios e que passa pelo acesso ou no a mercados dinmicos.
Isso repercute sobre a estrutura produtiva e a relao com centros urbanos e, fnalmente,
oferece um quadro de estruturas sociais que, associado s polticas pblicas, pesa sobre
a formao de coalizes. Resta, contudo, um espao aberto a coalizes que desafem as
foras sociais dominantes. Isso possvel, como foi dito, pelo fato de que as instituies no
so totais e sempre h contradies entre as instituies e entre elas e o contexto externo,
que podem ser exploradas pela ao social.
Embora seja difcil apreender as conexes entre essas instncias empricas aqui men-
cionadas a partir de uma exposio to rpida, o que importa destacar que sua grande
vantagem est em que elas fornecem uma chave de compreenso para a heterogeneidade
dos territrios latino-americanos, destacadamente para suas regies rurais ou interioranas,
sobre as quais h uma lacuna de elaborao. Essas conexes surgem ao construir uma narra-
tiva analtica que mostre que papel desempenham, na trajetria dos territrios, as estruturas
tpicas dessas regies, como formas de acesso e uso dos recursos naturais ou como relaes
entre o espao rural e os centros urbanos. Alm disso, trata-se de um framework que, em vez
das explicaes baseadas em variveis especfcas e com baixa aderncia realidade das re-
as interioranas latino-americanas, como j mencionado anteriormente, combina elementos
inspirados por abordagens recentes e raramente postas em dilogo como a abordagem
das capacitaes (NUSSBAUM, 2012; SEN, 1998) e do institucionalismo (NORTH et al., 2009)
com abordagens que exploram as interdependncias entre atores, ativos e instituies e
seus resultados em termos de performance social e econmica (ACEMOGLU; ROBINSON,
2012; BOURDIEU, 2012; OSTROM, 2005). H, contudo, lacunas que no foram respondidas
e que pedem esforos adicionais e complementares de pesquisa (FAVARETO, 2014). Para os
propsitos deste Captulo, deve-se sublinhar que a abordagem aqui apresentada mostra que,
para explicar a dinmica de desenvolvimento das regies rurais, necessrio muito mais do
que olhar exclusivamente para o que se passa no seu setor primrio.
Que polticas para que desenvolvimento rural?
A viso de como ocorre o desenvolvimento de regies rurais, esboada na seo
anterior, no sufciente para que dela emerja um receiturio claro a respeito de polticas
pblicas. Mas pode-se dizer concretamente que um novo ciclo de polticas voltadas para
valorizar as regies rurais e o conjunto de contribuies que elas podem dar a um estilo de
desenvolvimento com maior coeso social e sustentabilidade, associadas competitivida-
de econmica, precisaria se orientar ao menos por duas referncias: a) superar os limites
de uma poltica setorial e produtiva em direo a um conjunto articulado de iniciativas
voltadas ao desenvolvimento dessas regies, no qual a atividade agropecuria um dos
vetores, mas no o nico; e b) reconhecer a heterogeneidade das regies rurais brasileiras
e, decorrente disso, a necessidade de adaptar esse conjunto de polticas a cada contexto e
aos bloqueios econmicos e polticos a elas inerentes.
Essas duas referncias iniciais precisariam se desdobrar em, ao menos, seis eixos de
interveno, a seguir brevemente esboados.
a) Diminuir as bases esprias da competitividade do setor patronal da agrope-
curia e fortalecer os meios e mecanismos coerentes com os requisitos no
s econmicos, mas tambm sociais e ambientais da explorao da terra e
dos recursos naturais: O que se convencionou chamar de agronegcio esconde,
na verdade, dois segmentos bem distintos. Um que precisa ser valorizado e outro
que deve ser penalizado, pois seus custos sociais recaem sobre toda a sociedade
brasileira. O primeiro um segmento efetivamente produtivo. correto fazer
ponderaes a respeito dos efeitos deletrios derivados da concentrao fundi-
ria e de renda que nele se produz. Devem-se fazer objees a efeitos ambientais
negativos decorrentes da forma como ocorre sua expanso. Mas inegvel que
h, no agronegcio, uma contribuio econmica signifcativa. A competitivida-
de da moderna agropecuria brasileira no pode ser desprezada ou diminuda.
No atual momento da histria e da evoluo econmica brasileira, ela precisa
ser favorecida. Faz parte disso a estabilidade dos mecanismos de suporte, como
o fnanciamento e o enfrentamento de gargalos de infraestrutura, bem como a
valorizao das inovaes. Na falta de um verdadeiro zoneamento ecolgico e
econmico, preciso ao menos criar mecanismos de fscalizao e de incentivo
incorporao de prticas mais sustentveis sob o ngulo ambiental e estabelecer
formas de compensao social pela concentrao fundiria e de renda. Instru-
mentos importantes para isso seriam uma bem-sucedida realizao do Cadastro
Ambiental Rural, recentemente regulamentado, e uma reviso das formas de
clculo e cobrana do Imposto Territorial Rural. Mas h outro segmento no que
se convencionou chamar de agronegcio que faz da posse da terra um mero
instrumento de valorizao patrimonial, distino social e exerccio de formas
esprias de dominao. Esse segundo segmento no deveria ser colocado na
mesma chave de compreenso dos setores produtores e exportadores. Aqui os
instrumentos de poltica pblica deveriam onerar pesadamente a propriedade
fundiria, levando reconverso das formas de posse e uso do solo.
b) Ampliar a valorizao da agricultura familiar: Esse segmento precisa continuar
sendo objeto de polticas diferenciadas. A experincia das ltimas duas dcadas
mostra que aes como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf ), associadas a um conjunto de outros instrumentos que contribui-
riam para melhorar as condies dos produtores familiares (o Programa Nacional
de Alimentao Escolar e o Programa de Aquisio de Alimentos, entre outros),
tm resultados importantes, tanto para a produo agropecuria como, talvez
principalmente, para a manuteno do tecido social das regies rurais. Particular-
mente no caso do Pronaf, preciso rever procedimentos que esto associados ao
alto grau de endividamento em partes do Pas e a uma concentrao do crdito
nos segmentos mais capitalizados. Mas no se trata de diluir esses desafos nos
mesmos instrumentos de polticas voltados aos grandes produtores, como que-
rem alguns. Ao contrrio, trata-se de inaugurar uma nova gerao de polticas e de
introduzir aperfeioamentos na trajetria de quase duas dcadas.
c) Valorizar novas formas de uso social dos recursos naturais: Um pas que
est entre os de renda mdia e que tem a enorme diversidade paisagstica e,
sobretudo, a biodiversidade do Brasil no pode restringir sua estratgia de de-
senvolvimento das regies rurais produo de commodities. O Brasil deveria
preparar uma nova e signifcativa gerao de polticas voltada para a produo
e disseminao de inovaes apoiadas em novas formas de uso social da paisa-
gem, da biomassa e da biodiversidade. Num mero e pontual exemplo, a recente
experincia do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (que gerou
resultados ambguos) traz importantes lies que podem ser aproveitadas a
respeito das formas de incorporao dos agricultores mais pobres nessas novas
tecnologias e mercados. O que se quer destacar aqui que, nesse campo, est
um enorme potencial para alavancagem de um virtuoso ciclo de expanso
econmica, com incluso social e sustentabilidade ambiental, que no pode ser
sacrifcado em nome de vantagens de curto prazo, como a expanso das reas
agricultveis dedicadas produo de commodities que implique perda signif-
cativa de biodiversidade ou de amenidades naturais.
d) Adotar uma verdadeira poltica de desenvolvimento territorial para as
regies rurais: Uma novidade da ltima dcada foi a ascenso da chamada
abordagem territorial do desenvolvimento rural. Contudo, os instrumentos de
polticas pblicas nesse terreno, no caso brasileiro, foram mal desenhados e no
serviram como base a uma reestruturao produtiva das regies rurais envolvi-
das em programas como Territrios de Identidade ou Territrios da Cidadania.
Seria preciso aprofundar e remodelar profundamente essas iniciativas de forma
a favorecer a elaborao de pactos territoriais consistentes e capazes de conduzir
a um horizonte de mudanas nessas regies.
e) Ampliar a conectividade fsica e virtual das regies rurais: Uma condio
tanto para a competitividade do setor primrio como para a expanso das pos-
sibilidades das pessoas que vivem nas regies rurais a ampliao dos meios
fsicos e virtuais de romper o isolamento ou os altos custos de conexo entre
essas reas e os centros mais dinmicos, integrando-as.
f ) Estabelecer um pacto pela paridade em um conjunto de indicadores so-
ciais: Num pas como o Brasil, em pleno sculo 21, a sociedade no pode mais
se conformar com a ideia de que as pessoas tenham que arcar com um defcit de
anos de estudo ou uma signifcativa diminuio na expectativa de vida, a depen-
der das regies onde nascem e crescem. preciso estabelecer metas e direcionar
investimentos para que, no intervalo de uma gerao, os habitantes das reas
rurais e urbanas do Norte e Nordeste ou do Sul e Sudeste do Pas tenham as
mesmas condies num conjunto especfco de indicadores sociais, como esco-
laridade ou expectativa de vida. S assim as regies rurais deixaro de ser vistas
como espaos de segunda categoria. S assim o Brasil deixar de ver somente
nas grandes metrpoles a imagem de um futuro realizado.
Consideraes fnais
O que se tentou demonstrar, nas pginas anteriores, que a reduo da trajetria
recente do desenvolvimento rural brasileiro a uma imagem de esvaziamento demogrf-
co, predomnio da agricultura de larga escala e alta efcincia produtiva e tecnolgica
algo que mais oculta do que ilumina o que se passa no chamado mundo rural do Pas. Tal
imagem, que, por certo, pode ser encontrada em partes do Brasil, quando tomada como
retrato bastante do rural brasileiro, no apenas encobre uma diversidade de situaes (que
precisariam justamente ser desveladas para que se pudesse entender a unidade contra-
ditria de formas de produo e de manifestao territorial do desenvolvimento que elas
conformam), mas tambm, ao faz-lo, desvia o foco da ateno para uma nica dimenso, a
produtiva e tecnolgica, como se dela derivasse o destino das regies rurais. Diferentemen-
te disso, este Captulo buscou estabelecer um contraponto, mobilizando evidncias que, se
no desmontam, ao menos problematizam a tese da argentinizao do desenvolvimento
rural brasileiro. Em seu lugar, sugerem as sees aqui esboadas que se deve dar ateno
a um conjunto de outras dimenses, que incluem as distintas formas de acesso e uso dos
recursos naturais, o acesso a mercados e as relaes entre reas rurais e centros urbanos,
entre outros. Somente assim se podem identifcar os bloqueios, os interesses, os atores e os
ativos a serem mobilizados na construo de um Brasil rural coerente com os requisitos de
um modelo de desenvolvimento que seja voltado ao bem-estar social e sustentabilidade
ambiental, para alm da simples, ainda que importante, competitividade do setor primrio.
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Captulo 4
Alcance e limites da
agricultura para o
desenvolvimento regional
O caso de Mato Grosso
Eliana Valria Covolan Figueiredo
Jlio Csar dos Reis
Captulo 4
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso 1127
Introduo
O Estado de Mato Grosso constitui exemplo de fronteira agrcola que se consolidou
como rea de produo agroindustrial, destacando as produes de soja, milho, algodo e
carnes, em sistemas modernos e intensivos em capital. A combinao de recursos naturais
abundantes, empreendedorismo, tecnologia, capital disponibilizado, pelo menos a prin-
cpio, pelo poder pblico e polticas pblicas contriburam para um vigoroso processo
de crescimento econmico e de desenvolvimento social, o que colocou o estado em nvel
nacional e internacional como um grande produtor agrcola. Todavia, tem sido um proces-
so polmico e desigual em vrios aspectos, com custos ambientais ainda por mensurar. Em
alguns aspectos, Mato Grosso um exemplo da existncia de uma nova etapa na histria
agrcola e agrria do Brasil, instituindo um novo padro de acumulao; mas tambm ainda
refete a heterogeneidade que marca o Pas, pois os espaos de dinamismo convivem com
outros que retratam o passado, o atraso econmico e social. Em partes, a heterogeneidade
do Mato Grosso refexo da oferta ambiental
1
, ou seja, com regies aptas produo de
gros, fbras e carnes em sistema intensivo, regies com limitaes para essas produes
2

1
Para os autores, oferta ambiental o resultado socioeconmico das relaes entre os atributos naturais, do solo,
do clima e as exigncias para a vida vegetal ou animal.
2
As regies leste, nordeste e norte so exemplos de reas marginais produo de gros, porm, aptas para
carnes, forestas, sistemas integrados, energia e fruticultura, entre outros.
(porm com outras aptides agrcolas), e regies frgeis
3
do ponto de vista da produo
agrcola.
O objetivo deste captulo apresentar algumas evidncias que permitem embasar as
discusses sobre alcance, limites e sustentabilidade da agricultura como indutora do desen-
volvimento econmico sob a tica das sete teses, notadamente a da argentinizao. Para
tanto, foi analisada a dinmica econmica dos municpios do Estado de Mato Grosso entre as
dcadas de 1930 a 2010, considerando os seguintes eixos: a) os antecedentes histricos; b) a
infraestrutura; c) o meio ambiente; d) a riqueza (produo agrcola, industrial e de servios). O
objetivo foi identifcar as desigualdades desse processo, revelando os polos mais dinmicos,
os que no sofreram mudanas e os que regrediram, alm das foras indutoras, de modo a
discutir alternativas e necessidades de polticas para sustentar esse dinamismo.
Conforme a anlise realizada, fcou patente que o vetor de desenvolvimento de Mato
Grosso foi positivo em vrios aspectos socioeconmicos. Tambm fcou evidente que no
se tratou de um desenvolvimento dual
4
, como colocado no debate dos anos 1970. Mais do
que dualidade, o fato que alguns espaos mato-grossenses no embarcaram no vetor da
modernizao por diversas razes, com destaque para a oferta ambiental e a infraestrutura,
dfcits que difcilmente sero superados por meio de aes de mercado, uma vez que
exigem planejamento, coordenao de iniciativas pblicas e privadas, fnanciamento de
externalidades e investimento em bens pblicos. Em outras palavras, requerem a forte
presena governamental, uma evidncia de que o poder pblico no pode sair francesa,
nos termos da quarta tese levantada por Buainain et al. (2013), mas sim assumir novas tare-
fas, a exemplo da promoo de novos arranjos institucionais e da regulao.
Antecedentes histricos
A economia de Mato Grosso, considerado na dcada de 1930 como um imenso
vazio, teve como base da ocupao territorial a pecuria e a agricultura, alm de algumas
experincias de minerao e da indstria da madeira. A partir dos anos 1980, esses sistemas
produtivos passaram a se articular agroindstria e ao mercado externo, notadamente
na rea de gros e carnes, desencadeando processos de industrializao da agricultura
com unidades intensivas em capital e de alta produtividade. Os desdobramentos desse
3
O Pantanal um exemplo de uma regio onde a oferta ambiental no suporta a produo agrcola intensiva,
porm, essa regio apta outras atividades a exemplo da aquicultura e do turismo.
4
Essa teoria do desenvolvimento, nascida nos idos de 1940, incialmente foi caracterizada pela oferta ilimitada de
mo de obra e, mais tarde, entre outras questes, foram incorporadas s questes da difuso tecnolgica e da
demanda insufciente, ambas aliceradas na hiptese do consumo conspcuo das minorias de renda mais alta. De
modo geral, essas teorias pressupem que o desenvolvimento de um espao se d em detrimento de outro espao
que, por no se desenvolver, comparativamente acaba regredindo (BASTOS; DAVILA, 2009).
processo resultaram na transformao da base econmica primria, que se deslocou para
os setores secundrio e tercirio, cujo crescimento reforou o prprio setor primrio.
Como todo o Centro-Oeste, Mato Grosso benefciou-se da poltica de interiorizao
do desenvolvimento pelo vetor da agricultura e da absoro de excedentes populacio-
nais iniciada pelo governo Vargas durante a dcada de 1930 e reforada pelo governo de
Juscelino Kubistchek na dcada de 1950. Com esses recursos e aps alguns espasmos
desenvolvimentistas, a partir da dcada de 1970, o estado prospera e atrai milhares de
imigrantes com destaque aos gachos
5
motivados pela disponibilidade de reas planas
e aptas ao cultivo de arroz e soja, alm da pecuria bovina.
O desenvolvimento de Mato Grosso aps a dcada de 1970 suscitou a velha ideia de
separao do sul do estado, que ocorreu em 1979. As projees pessimistas de que Mato
Grosso iria estagnar no se concretizaram, pelo contrrio, fomentou-se um processo de
avano da fronteira agrcola aliado com a criao e desenvolvimento de municpios como
Alta Floresta, Sinop, Tangar da Serra, Sorriso, Lucas do Rio Verde e Nova Mutum, importan-
tes contribuintes da riqueza estadual.
Objeto de polticas de incentivo modernizao agrcola, explcitas no Programa
para o Desenvolvimento dos Cerrados (Polocentro)
6
e no Programa de Cooperao Nipo-
brasileira para o Desenvolvimento dos Cerrados (Prodecer), Mato Grosso teve seu de-
senvolvimento acelerado aps a dcada de 1980, quando l se estabeleceram empresas
agroindustriais de capitais nacionais e internacionais, principalmente nas regies sudeste,
centro-sul e mdio-norte. Esse crescimento foi resultado do fomento e de investimentos
estatais em infraestrutura, implementados de forma decisiva a partir do Plano de Metas
5
Os gachos so agricultores sulistas que migraram dos estados do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e do
Paran para o Centro-Oeste, principalmente, aps 1975. Entre 1975 a 1996, mais de um milho de famlias migrou
alterando a economia tradicional da pecuria bovina de baixa produtividade e a estrutura agrria, principalmente,
pela produo de arroz e soja. Essa mudana, que implicou em uma economia voltada para o mercado externo
com elevado emprego de capital, foi possvel pela conjuno da crise da dvida externa brasileira (defagrada em
1982), a necessidade do Brasil em aumentar as exportaes de soja, o estoque de conhecimento sobre agricultura
dos gachos e a tecnologia desenvolvida pelas instituies de pesquisa para produo agrcola no Cerrado.
A colonizao dirigida por cooperativas do Sul do Brasil, realizada no sudeste e no mdio-norte mato-grossense,
deu origem a espaos homogneos de mesma origem, principalmente italianos e alemes, que atraram novas
levas de imigrantes. Essas novas levas se dispersaram no espao mato-grossense, mesclando-se s migraes
gachas anteriores. Em ambos os casos formaram-se redes de parentesco e de conhecidos, o que possibilitou a
estabilidade das relaes de Mato Grosso com o Sul do Brasil, fato que contribuiu para a transferncia e adaptao
da tecnologia agrcola para Mato Grosso (KOHLHEPP; BLUMENSCHEIN, 2000).
6
O processo de ocupao do Cerrado brasileiro, iniciado na dcada de 1970, foi alicerado em um modelo
caracterizado pela ocupao inicial com arroz e pastagem, seguida da cultura soja e, mais recente, do milho e do
algodo. Uma das estratgias utilizadas foi o apoio fnanceiro, nacional e internacional, por meio de programas
ligados produo agrcola em escala e a exportao. Foram implementados programas, destacando-se o
Programa para o Desenvolvimento do Cerrado (Polocentro) e o Programa de Cooperao Nipo-brasileira para o
Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer). O principal instrumento desses programas foi o crdito supervisionado,
com linhas de fnanciamento abrangentes incluindo a indstria de insumos e de transformao, sendo previstos
crditos para investimento, despesas operacionais e assistncia tcnica (RODRIGUES et al., 2009).
e responsveis pela modernizao das vias de transporte, da base energtica e das
telecomunicaes.
Diferente dos espasmos desenvolvimentistas anteriores, as mudanas em Mato
Grosso, que tiveram como vetor o setor agrcola, duram at o presente. Embora no te-
nham sido homogneas, conforme ser demonstrado a seguir, as mudanas foram mais
intensas nas regies sudoeste, metropolitana de Cuiab e o meio-norte. Essas regies so
um exemplo da primeira tese apresentada por Buainian et al., 2013 (Uma nova fase do de-
senvolvimento agrrio), da segunda (Inovao na agricultura o maior de todos os desafos),
da quarta (A histria no terminou, mas o passado vai se apagando), da quinta (O Estado da
modernizao s novas tarefas) e da stima tese (Rumo via argentina de desenvolvimento).
Nas demais regies, notadamente o Pantanal e as regies oeste, noroeste, norte e nordeste,
as mudanas foram mais tmidas, inclusive guardando resqucios do passado de minerao,
extrao vegetal e pecuria extensiva, o que torna Mato Grosso um espao ideal para uma
anlise comparativa dos alcances e limites da agricultura para o desenvolvimento regional.
A infraestrutura: de precondio
a obstculo ao desenvolvimento
Ao fnal da dcada de 1950, prolongando-se at o fm do governo Geisel, redefniu-
se espacialmente a funo da fronteira agrcola, possibilitando a acumulao de capital
e a diversifcao produtiva a alguns ncleos urbanos benefciados pela infraestrutura.
No espao mato-grossense, o Programa de Desenvolvimento do Centro Oeste (Prodoeste)
estabeleceu como prioritrias as rodovias BR-163, BR-158, BR-364 e a BR-070/156 (Figura 1).
A BR 163 possibilitou o deslocamento da fronteira agrcola de Mato Grosso do Sul na
dcada de 1980 e uma frente de explorao de madeira no extremo norte de Mato Grosso.
Aps a ocupao agrcola do sudeste do estado, essa rota foi seguida pela expanso da
agricultura para o mdio-norte, impulsionada por projetos de colonizao particulares e
pblicos, destacando-se os ncleos de Sinop, Alta Floresta e Colder (OLIVEIRA, 1993).
A BR-070, uma rodovia radial com incio em Braslia, DF e fnal em Cceres, MT, na
fronteira com a Bolvia, possibilitou a integrao do leste mato-grossense Gois e, con-
sequentemente, regio Sudeste do Pas, levando algum desenvolvimento agrcola para
a regio leste mato-grossense. Porm, como o deslocamento da fronteira agrcola nas
regies leste e nordeste dependiam da BR 158 uma rodovia concebida como importante
via de ligao de Mato Grosso com as regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul do Pas que foi
interrompida nos limites da Reserva Indgena do Xingu o desenvolvimento dessas regies
fcou comprometido. Com a construo da ligao entre Al Brasil e o Par, estabelecida
no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) com concluso prevista para 2016, as regies
leste e nordeste de Mato Grosso melhoraro signifcativamente sua rede de transportes e,
fnalmente, experimentaro os efeitos da dinmica agrcola (NATAL, 1991; OLIVEIRA, 1993;
PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO, 2012).
A BR 364, originalmente prevista para ligar Mato Grosso e o Acre a So Paulo, teve seu
traado alterado no territrio mato-grossense, o que limitou o desenvolvimento da regio
central do estado, at a construo das rodovias estaduais MT 010, MT 358 e MT 170, que, j
na dcada de 1980, possibilitaram a expanso da fronteira agrcola em direo ao noroeste
(NATAL, 1991; OLIVEIRA, 1993).
Em boa parte, a carncia de transportes de Mato Grosso decorre da falta de planeja-
mento. A interrupo da BR 158 e a alterao de traado da BR 364 so emblemticas nesse
sentido, atrasando mais de uma dcada o avano da fronteira agrcola em direo ao leste/
nordeste e a Chapada dos Parecis. A agricultura apenas desenvolveu-se na Chapada dos
Parecis aps a concluso das rodovias estaduais MT 160, MT 170 e MT 255, j na dcada de
1990.
Alm da falta de planejamento, a infraestrutura atual de transporte em Mato Grosso
predominantemente rodoviria, uma anomalia, pois os modais mais efcientes para o
escoamento de produtos agrcolas a longas distncias so as ferrovias e as hidrovias. H
boas expectativas em relao a algumas obras previstas no PAC (duplicao de parte da
BR-364, construo da Ferrovia Centro-Oeste e melhorias previstas nas rotas Centro-Oeste/
Figura 1. Mapa multimodal de transportes em Mato Grosso e opes de escoamento da produo em
2010, alm das possibilidades de expanso.
Fonte: Fajardo (2006) e IBGE (2014).
Corredor/Sudeste
7
e Centro-Oeste/Norte/Corredor Norte
8
), porm, o transporte em Mato
Grosso requer rotas alternativas, explorando melhor o seu potencial hidrovirio
9
(Figura 1).
A precariedade da rede de transportes mato-grossense para o setor agrcola agra-
vada pela carncia na capacidade de armazenamento, o dfcit de estocagem em Mato
Grosso superou 17 milhes de toneladas em 2013. Em 2013, a regio norte do estado apre-
sentou o maior defcit de armazenagem (14 milhes de toneladas) para atender sua safra
de 21 milhes de toneladas. A oeste a nica regio onde a capacidade de armazenagem
existente (6,6 milhes de toneladas) superior necessria (6,4 milhes de toneladas),
porm, nessa regio, a produo agrcola no to importante quanto nas demais.
A realidade da logstica em Mato Grosso, com nfase nos transportes
10
e no armaze-
namento, a principal responsvel pela reduo na competitividade do estado, tanto no
cenrio nacional quanto internacional. A desorganizao dos transportes em Mato Grosso
aumenta o oportunismo e as inefcincias, implicando maior necessidade de armazena-
mento nas regies produtoras (FONSECA, 1997). A questo que os maiores dfcits de
armazenagem ocorrem justamente nas regies mais carentes em transportes e onde as
rodovias so mais precrias, as regies norte e leste do estado.
Considerando o exposto sobre a infraestrutura de Mato Grosso, fca patente a impor-
tncia dos investimentos, pblicos e privados, para o seu desenvolvimento, assim como fca
evidente a falta de planejamento, principalmente com relao logstica. Essa constatao
um exemplo das novas atribuies do poder pblico, discutidas na quinta tese (O Estado
da modernizao s novas tarefas). Nesse caso, o poder pblico, que teve participao de-
cisiva no fnanciamento da implantao da infraestrutura mato-grossense, no pode sair
francesa como preconizado na quinta tese. O poder pblico deve assumir o papel central
de planejar e gerir o avano da infraestrutura estadual, contando com a participao dos
agentes privados, pois, o futuro de Mato Grosso depende de um planejamento rigoroso de
sua logstica, considerando seu potencial hidrovirio, pois, se tratado com o improviso que
lhe peculiar, o seu desenvolvimento ser constrangido defnitivamente. No caso de Mato
7
Envolve o Porto Santos, as ferrovias Ferronorte e Ferroban, a Hidrovia Tiet-Paran e vrias rodovias.
8
O primeiro conjunto de caminhos composto pela BR-163, pela Hidrovia Tapajs-Teles Pires (partindo de
Cachoeira Rasteira, MT ou de Itaituba, PA), pela Ferrovia Ferronorte (quando essas forem implantadas) e pelo
Porto de Santarm, em funcionamento. O segundo conjunto de caminhos composto pela BR-364 e vicinais, pelo
terminal rodo-hidrovirio de Porto Velho, pela Hidrovia do Madeira e pelo Porto de Itacoatiara.
9
Fajardo (2006) sugere varias alternativas enfatizando os portos de Porto Velho, Santarm, Vila do Conde e Itaqui
ligados a Mato Grosso por ferrovias e/ou hidrovias, alm de otimizar a ligao ao Porto de Santos por hidrovia/
ferrovia.
10
O escoamento da produo agrcola de Mato Grosso custou, em 2012, aproximadamente U$ 100,00 e U$ 70,00
a mais por tonelada do que nos Estados Unidos da Amrica e no Paran, respectivamente. A competitividade
do Paran se justifca pela proximidade dos portos e malha viria. J a dos americanos decorre das hidrovias,
modal que responde por mais de 60% do transporte de produtos agrcolas, enquanto no Brasil de apenas 11%
(ASSOCIAO DOS PRODUTORES DE SOJA E MILHO DE MATO GROSSO, 2014).
Grosso, o poder pblico foi, de fato, saindo francesa, o que comprovado pelos gastos
pblicos na agricultura. Essa sada no refete uma evoluo positiva, na medida em que
no abriu caminho para o setor privado ocupar o espao, que fcou vazio, agravando o df-
cit de infraestrutura que hoje se coloca com o principal obstculo para o desenvolvimento
de Mato Grosso.
O meio ambiente
O Estado de Mato Grosso, como j destacado, marcado por um processo de ocupa-
o que pode ser caracterizado como refexo dos processos poltico-econmicos ocorridos
na regio Centro-Sul do Pas. Alm da poltica de ocupao do territrio, a sua consolidao
foi caracterizada pelo estabelecimento e aprofundamento de atividades associadas aos se-
tores agropecurio e de extrativismo (mineral e forestal). As condies edafoclimticas e a
topografa associadas ao processo de ocupao e distribuio da terra implementado pelo
governo brasileiro, em especial nas dcadas de 1970 e 1980, possibilitaram o estabeleci-
mento de grandes propriedades agrcolas que, associadas cultura dos migrantes gachos
fez com que o estado reunisse condies para a especializao agrcola (FURTADO, 2003;
IANNI, 1979).
Num contexto em que a preocupao ambiental no estava colocada, essa poltica
promoveu a ocupao populacional rpida, a construo de cidades e a implementao de
sistemas produtivos baseados em atividades agrcolas e pecurias, as quais tinham como
incentivo inicial o desmatamento, a explorao de madeira obtida quase de graa e a im-
plantao de pastagens com recursos subsidiados.
Assim, como a histria mostra, esse processo de ocupao no foi simples e nem
apresentou xito em todas as regies inicialmente ocupadas. Entretanto, h um conjunto
considervel de municpios importantes para a economia do Pas que so fruto dessa ocu-
pao e que hoje destacam-se como polos dinmicos do agronegcio e do novo padro de
acumulao, baseado no uso intensivo de capital e tecnologia.
Dentro do conjunto de controvrsias associadas ao processo de ocupao, um dos
pontos mais debatidos refere-se aos impactos ambientais associados ao desmatamento
e s atividades econmicas que foram implementadas. Como j destacado, as principais
atividades econmicas desenvolvidas na regio foram: a) a pecuria, extensiva, com baixa
produtividade e baixo nvel de especializao e tecnologia; b) a agricultura, que na fase
inicial de aprendizado, sofreu as consequncias da falta de conhecimento e tecnologia. No
entanto, conseguiu superar as limitaes e hoje representa o setor mais dinmico da regio
e um dos mais dinmicos do Pas; c) o setor madeireiro, que com a crescente presso social
e a legislao cada vez mais restritiva (em especial em relao explorao de vegetao
nativa, vide novo Cdigo Florestal lanado em 2012), vem cada vez mais sendo pressionado
a buscar alternativas como as forestas plantadas.
Dentro desse conjunto, cada atividade contribuiu tanto para o desenvolvimento como
para as externalidades negativas, desde o desmatamento at a degradao ambiental em
geral. Apesar de discutir-se sobre as reais causas do desmatamento, h que se considerar
que esse foi estimulado por polticas pblicas de colonizao dessa regio, principalmente
na dcada de 1970, e ademais inegvel que a acumulao primitiva via desmatamento
e valorizao da terra foi um componente fundamental ao desenvolvimento do estado.
evidente que a trajetria poderia ter sido outra, mais ordenada e socialmente equilibrada,
mas dada a oferta ambiental original, difcilmente seria possvel promover a ocupao sem
o desmatamento em larga escala. Essa ocupao deu-se primeiro pela explorao da ma-
deira, muito em funo da abertura das reas para a construo da infraestrutura necessria
para a ocupao da regio, associada pecuria de baixa produtividade, que corresponde
ao segundo momento da ocupao. Em um terceiro momento, as reas de pecuria come-
aram a ser substitudas pela soja, seguida do milho e do algodo, em especial nas regies
com relevo propcio a uma agricultura mecanizada de larga escala. Essa dinmica propiciou
a migrao da pecuria para as regies de fronteira agrcola, reforando a posio da pecu-
ria como principal vetor de presso sobre as reas da foresta.
Mesmo considerando a crescente presso social e a evoluo da legislao ambiental,
Mato Grosso ainda aparece entre os estados que mais contribuem para o desmatamento
da Floresta Amaznica. De acordo com as informaes do Instituto Nacional de Pesqui-
sas Espaciais (Inpe), e seu Programa de Projeto de Monitoramento do Desmatamento na
Amaznia Legal por Satlite (Prodes) (2014), desde o incio da srie em 1988, Mato Grosso
vem sendo um dos estados que mais contribuem para o desmatamento. Entre 1988 a 2013
Mato Grosso apresentou uma rea desmatada de 137,2 mil Km, representando 34% de
toda a rea de foresta desmatada nesse perodo.
Associado ao desmatamento, h um nmero considervel de efeitos climticos
sendo observados, alm de problemas relacionados ao solo, como perda de nutrientes e
a acelerao de processos de compactao e erosivos que, conjuntamente, afetam a dis-
ponibilidade de gua. Talvez por isso, uma das mais calorosas discusses sobre os efeitos e
impactos do novo Cdigo Florestal diz respeito rea de mata ciliar.
Outro aspecto importante associado aos impactos da atividade econmica so-
bre o meio ambiente o efeito do uso intensivo de defensivos agrcolas. Como maior
produtor nacional de gros, posio conseguida com os resultados da safra 2012,
e com uma rea plantada estimada para a safra 2013/2014 de 12,8 milhes de ha,
representando cerca de 23% da rea plantada por lavouras no Pas (CONAB, 2014),
Mato Grosso lder tanto na produo agrcola quanto no consumo de defensivos.
De acordo com informaes de Sindicato Nacional da Indstria de Produtos para Defesa
Vegetal (Sindiveg)
11
, o consumo de Mato Grosso no ano de 2012, ltimo ano de informaes
disponvel, foi de 179 mil toneladas, representando 20% do total de defensivos agrcolas
12

consumidos no Pas. Ainda vale ressaltar que esse valor representou um crescimento de
20% em relao ao consumo do ano de 2011.
Como resultado do processo de desmatamento e do uso intensivo de defensivos agr-
colas, tem-se um impacto negativo na biodiversidade. Mesmo no havendo informaes
precisas relacionadas reduo da biodiversidade e espcies ameaadas, senso comum
que o atual estgio de produo do estado representa crescente ameaa aos ecossistemas,
principalmente os mais sensveis, como o Pantanal.
Considerando a vocao do estado para a produo primria e a forte participao
no setor agrcola, alternativas para reverter o processo de degradao ambiental associado
agricultura so de extrema relevncia e ganham cada vez mais espao. Ainda, informa-
es recentes do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), citado por Observatrio ABC
(2014), mostram que, de acordo com os dados de 2010, a agricultura foi o setor que mais
emitiu gases do efeito estufa, chegando a cerca de 35% das emisses brasileiras. Assim
sendo, torna-se imperativo a adoo de polticas e aes voltadas para a transformao de
uma agricultura degradadora em uma agricultura estabilizadora do meio ambiente, que
tambm consiga potencializar os efeitos positivos da agricultura em produo sustentvel
de alimentos e renda, contribuindo assim para a reduo da desigualdade de renda e da
pobreza (GASQUES et al., 2010).
Nesse sentido, os governos federal e estadual vm estimulando a adoo da Agri-
cultura de Baixo Carbono (ABC) e de prticas agropecurias mais sustentveis, que j
refetem em mudanas de perspectiva em relao atividade agrcola. Em Mato Grosso,
especifcamente, vem ocorrendo um aumento considervel no nmero de propriedades
que dispe do Cadastro Ambiental Rural (CAR), registro pblico obrigatrio para todos os
imveis rurais, com a fnalidade de integrar as informaes ambientais das propriedades
e posses rurais. De acordo com Cardoso (2011), 42% das propriedades rurais do estado
j dispunham desse documento no ano de 2011. Esse um passo importante, porque os
agentes fnanceiros, que operam as linhas de fnanciamento do Plano ABC, utilizam essa
informao como critrio para a concesso de benefcios voltados especifcamente para:
a) promover a reduo das emisses de gases de efeito estufa oriundas das atividades
agropecurias; b) reduzir o desmatamento; c) aumentar a produo agropecuria em bases
11
Informaes obtidas por email (estatsticas@sindiveg.org.br), no Departamento de Estatstica do SINDIVEG.
12
Para essa conta, foram considerados o consumo de herbicidas seletivos, herbicidas no seletivos, fungicidas
aplicao foliar, fungicidas tratamento sementes, inseticidas aplicao foliar, inseticidas tratamento sementes,
acaricidas e formicidas.
sustentveis; d) adequar as propriedades rurais legislao ambiental; e) ampliar a rea de
forestas cultivadas; f ) estimular a recuperao de reas degradadas.
Por fm, em relao s prticas agrcolas, muitas instituies de pesquisa tm traba-
lhado no desenvolvimento de alternativas tecnolgicas que permitam o aprofundamento
do uso de sistemas produtivos sustentveis. Nesse sentido, merecem destaque o forte ape-
lo para a utilizao do sistema de plantio direto, o manejo integrado de pragas e doenas e
a utilizao de sistemas integrados de produo que, atualmente, ocupam cerca de 500 mil
hectares, em 41 municpios de Mato Grosso.
A trajetria ambiental de Mato Grosso indica que o estado est em linha com a agri-
cultura do futuro e, se no passado a agricultura foi acusada de degradar o meio ambiente,
as aes presentes indicam que a agricultura mato-grossense contribuir para a estabiliza-
o ambiental. Nesse sentido, a agricultura de Mato Grosso um exemplo da primeira tese
aplicada questo ambiental, ou seja, o estado transita para uma nova fase do desenvol-
vimento agrrio em que o desenvolvimento agrcola e agrrio passou a experimentar uma
nova, indita e irreversvel dinmica produtiva e econmico-social no Brasil.
A riqueza
Segundo Monteiro Neto e Gomes (2000) o dinamismo econmico de Mato Grosso
pode ser atribudo tanto diversifcao da base produtiva como ao crescimento popula-
cional que ocupou grandes reas inspitas, caracterizando o estado como uma fronteira
agrcola. Os autores ainda atribuem importncia aos gastos pblicos, na forma de investi-
mentos diretos e fnanciamento, notadamente voltado para o setor agrcola, responsveis
por uma participao expressiva da demanda agregada at a dcada de 1990. A dinmica
econmica com forte participao pblica entre as dcadas de 1970 a 1990 possibilitou a
Mato Grosso responder por 1,5% do PIB nacional no ano de 2010 (R$ 59,60 bilhes). Com
uma populao de 915.089 em 2010, o equivalente a 1,6% da populao brasileira, o estado
ocupou a nona posio nacional do PIB per capita (65.130,00 R$.habitante
-1
), um indicativo
de que a produtividade de Mato Grosso maior do que a mdia nacional (MATO GROSSO,
2011).
Apesar desses nmeros serem pequenos quando comparados a outros estados de
base industrial, o crescimento da economia mato-grossense na ltima dcada foi superior
em mais de dois pontos percentuais mdia brasileira, com participao expressiva do
setor agrcola (cerca de 30% do PIB estadual na ultima dcada) que, apesar de, nas ltimas
dcadas, reduzir a sua participao no PIB estadual, ainda base da economia mato-
grossense. Em 2010, o setor servios, em crescimento, representou 50,9% do PIB estadual
e o setor industrial, cuja participao tambm vem caindo, contribuiu (mdia do perodo
20002010) com aproximadamente 17% (MATO GROSSO, 2011).
A economia de Mato Grosso fortemente vinculada ao mercado internacional: em
2010 o estado exportou US$ 8,45 bilhes, o equivalente a 31% do PIB estadual, e a 5,52% das
exportaes brasileiras, com destaque aos gros e carnes. Mato Grosso teve tambm parti-
cipao expressiva para o Pas reverter a serie de dfcits na balana comercial brasileira e,
desde 2001, vem contribuindo com saldos comerciais expressivos e crescentes, que passaram
de US$ 1,26 bilhes em 2001 para mais de US$ 7,4 bilhes em 2010 (MATO GROSSO, 2011).
A anlise agregada da riqueza de Mato Grosso sugere uma economia virtuosa, in-
tegrada globalmente e calcada no setor agrcola com transbordamentos para o setor de
servios. Essa imagem corresponde a parte da situao do estado, e esconde uma forte
heterogeneidade territorial. Enquanto, no ano de 2010, os dez maiores PIBs municipais
(Cuiab, Rondonpolis, Vrzea Grande, Primavera do Leste, Sorriso, Sinop, Lucas do Rio
Verde, Nova Mutum, Tangar da Serra e Sapezal) representaram mais de 53% do PIB esta-
dual, os dez menores (Araguainha, Serra Nova Dourada, Luciara, Ponte Branca, Novo Santo
Antnio, Reserva do Cabaal, So Pedro da Cipa, Nova Nazar, Ribeirozinho e So Jos do
Povo) representaram menos de 0,5%. Situao semelhante ocorreu com o PIB per capita:
em 2010: os dez maiores PIBs per capita municipais (Santa Rita do Trivelato, Campos de
Jlio, Alto Araguaia, Sapezal, Alto Taquari, Itiquira, Ipiranga do Norte, Nova Mutum, Campo
Novo do Parecis e Primavera do Leste) foram 14,3% superiores aos dez menores (Alto Pa-
raguai, So Pedro da Cipa, Nossa Senhora do Livramento, Campinpolis, So Jos do Povo,
Arenpolis, Curvelndia, Peixoto de Azevedo, Baro de Melgao e Porto Alegre do Norte).
Essa situao assume importncia tanto pela regionalizao da riqueza no territrio mato-
grossense quanto pelas disparidades nas taxas de crescimento (IPEA, 2014).
No territrio
13
de Mato Grosso, os municpios mais pobres localizam-se nas regies
noroeste, nordeste e, principalmente, centro-sul, com destaque para heterogeneidade
dessa ltima. J as regies sudeste e mdio-norte concentram a riqueza mato-grossense. A
trajetria do PIB per capita entre 1980 a 2010 revela a estreita relao espacial com a dispa-
ridade da riqueza em 2010, indicando que a dinmica mato-grossense no no sentido da
homogeneizao, pelo contrrio, ela tende a agravar a heterogeneidade espacial.
Alguns trabalhos citados por Vieira Junior et al. (2006) e Correa e Figueiredo (2006)
sugerem que a prosperidade econmica do Mato Grosso no tem contribudo para aliviar
os ndices de desigualdade social. Essas sugestes so corroboradas pelos indicadores
sociais de emprego e renda, educao e sade do ndice Firjan de Desenvolvimento
13
Os autores consideram territrio como um espao delimitado pelas relaes de poder e regio como um espao
delimitado por qualquer outro indicador, importando a contiguidade e a homogeneidade desse indicador. So
exemplos de territrio a Unidade da Federao e o muncipio e exemplos de regio a pobreza e a educao.
Municipal (IFDM) (FEDERAO DAS INDSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2014)
(Figura 2), que guardam boa relao com o PIB per capita em 2010, principalmente, pela
concentrao espacial da pobreza e pela maior dicotomia entre os espaos urbano e rural,
que favorecida pelas distncias e pela carncia em infraestrutura. Essa situao fca mais
grave ao se constatar que, mantidas as condies do perodo considerado, a disparidade
da riqueza aumentar, mas, essa uma afrmao precipitada se no forem consideradas
as dinmicas setoriais e espaciais, a seguir.
Figura 2. ndices de emprego e renda, educao e sade do ndice Firjan de Desenvolvimento dos
Municpios em 2010.
Fonte: elaborado com dados da Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (2014).
Agrcola
O setor agrcola destaque no cenrio mato-grossense: entre 1985 a 2010 cresceu
7,8% ao ano acima do PIB estadual (6,9% ao ano) e responsvel por abastecer poro
signifcativa da agroindstria no estado. Nas trs ltimas dcadas, o setor aumentou sua
participao na riqueza do estado e do Brasil
14
, em funo da aplicao de avanadas tc-
nicas agrcolas, alm de investimentos e desenvolvimento de outras produes, como o
milho e o algodo. Um exemplo desse avano a mecanizao, pois Mato Grosso liderou
as compras de cultivadores motorizados, tratores de rodas e de esteiras, colheitadeiras e re-
14
Enquanto nas trs ultimas dcadas o PIB brasileiro cresceu 2,7% a.a. o PIB de Mato Grosso cresceu 6,1% a.a.
A variao do PIB mato-grossense teve participao signifcativa do setor agrcola estadual que cresceu 6,4 % a.a.
no mesmo perodo. No Enquanto, a participao do PIB agrcola no PIB brasileiro passou de 10,3% para 4,5%,
enquanto que a participao do PIB agrcola no PIB estadual passou de 24,1% para 26,7 % (IBGE, 2014).
troescavadeiras no Brasil e no Centro-Oeste (54% do Centro-Oeste) em 2010 (ASSOCIAO
NACIONAL DOS FABRICANTES DE VECULOS AUTOMOTORES, 2014).
Retratando esse crescimento, no perodo entre 1980 a 2006, a estrutura fundiria
de Mato Grosso passou de 63.383 para 112.987 propriedades, um crescimento de 178,3%.
Essa dinmica, que privilegiou discretamente os extremos em detrimento da propriedade
mdia
15
, contribui para reforar uma estrutura fundiria de Mato Grosso extremamente
desigual
16
, com concentrao nos extremos em detrimento das propriedades mdias. Em
2006, as regies nordeste e norte detinham a maior participao estadual das proprieda-
des com mais de 1.000 hectares, enquanto as regies nordeste e sudoeste apresentavam a
maior concentrao fundiria (Tabela 1).
A dinmica fundiria, intensifcada na dcada de 1980, foi consequncia do desloca-
mento da fronteira agrcola. Na dcada de 1980, com o estado em forte expanso da fron-
teira agrcola, seus principais produtos eram o arroz (12,4% da produo nacional) e a carne
bovina (4,4% do rebanho nacional). Alm da pouca diversidade, os rendimentos agrcolas
chegavam a ser 30% inferiores a media nacional e, em alguns casos, notadamente a pecuria
bovina, um dos principais produtos mato-grossenses, a produtividade era menor do que a
metade da mdia nacional (IPEA, 2014). Mas nas trs ltimas dcadas houve um signifcativo
crescimento tanto na diversifcao da produo quanto na produtividade, e o Mato Grosso
passou a representar mais de 16% da rea cultivada no Brasil e, em 2010, respondeu por,
aproximadamente, 50% da produo nacional de algodo e girassol, alm de 3,0% do amen-
doim, 6,1% do arroz, 2,0% da cana-de-acar, 4,2% do feijo, 2,0% da mandioca e 14,7% do
milho, com rendimentos dessas culturas prximos a mdia brasileira. O estado , atualmente,
o maior produtor brasileiro de soja (27,3% da produo nacional), de sorgo (9,5% da produo
nacional) e tambm detm o maior rebanho bovino do Pas (13,7% da produo nacional).
As mudanas nos indicadores da paisagem (Tabela 2 ), entre os anos de 1960 a 1996,
sugerem que, em todos subperodos, a reduo na rea de biomas e pastagens naturais
foi concomitante ao aumento das reas cultivadas. Essas mudanas foram mais signifca-
tivas entre os anos de 1960 a 1990, perodo coincidente com maior alocao de recursos
pblicos na atividade agrcola no Centro-Oeste brasileiro, confrmando a importncia dos
programas pblicos para a ocupao agrcola em Mato Grosso.
A partir da dcada de 1980, o crescimento da produtividade total dos fatores pas-
sou a ser mais vigorosa do que a simples incorporao de rea e aumento no rendimento
da terra. Nessas trs dcadas, Mato Grosso incorporou novos sistemas produtivos, mais
15
Relaes municipais entre os mdulos de rea com menos de 100 ha e mais de 1.000 ha, variando de 0,1 a 194,0
e mediana de 6,2 (Tabela 1).
16
Em 1980, as propriedades com menos de 100 ha e com mais de 1.000 ha representavam 67,9% e 7,1% do total,
respectivamente. Em 2006, esses mdulos passaram para 71,9% e 7,7% (IPEA, 2014).
Tabela 1. Nmero e participao das propriedades rurais com menos de 100 ha e mais de 1.000 ha
no total de propriedades rurais de Mato Grosso (2006), bem como, a relao regional
(1)
entre esses
mdulos de rea.
Mesorregio Mdulos de rea Propriedades % Relao
Centro-sul Menos de 100 ha 12.325 10,9 15,5
1.000 ha ou mais 797 0,7
Nordeste Menos de 100 ha 8.793 7,8 5,4
1.000 ha ou mais 1.643 1,5
Norte/noroeste/mdio-norte
(2)
Menos de 100 ha 37.041 32,8 9,1
1.000 ha ou mais 4.090 3,6
Sudeste Menos de 100 ha 7.639 6,8 6,9
1.000 ha ou mais 1.107 1,0
Sudoeste/oeste
(3)
Menos de 100 ha 11.272 10,0 14,0
1.000 ha ou mais 807 0,7
Total Menos de 100 ha 77.070 68,2 9,1
1.000 ha ou mais 8.444 7,5
(1)
(N < 100 ha / N > 1.00 ha)
(2)
Mesorregio geogrfca que inclui as regies administrativas noroeste e mdio-norte.
(3)
Mesorregio geogrfca que inclui a regio administrativa oeste.
Fonte: elaborado com dados de Ipea (2014).
exigentes em tecnologia e capital. So exemplos a pecuria suna, ovina e de aves, alm
da borracha, da castanha-de-caju, do guaran, do palmito, da pimenta, do urucum e de
diversas fruteiras (coco-da-baa, goiaba, limo, mamo, manga, maracuj, tangerina e, com
destaque, uva).
A expanso do algodo e da uva so dois exemplos das mudanas no setor agr-
cola que refetem as questes levantadas por vrias das teses propostas por Buainain et
al. (2013), em particular a primeira (Uma nova fase do desenvolvimento agrrio), a segunda
(Inovao na agricultura o maior de todos os desafos), a quarta (A histria no terminou,
mas o passado vai se apagando), a quinta (O Estado da modernizao s novas tarefas) e
parcialmente a stima (Rumo via argentina de desenvolvimento).
A tecnologia para a produo de uva em clima tropical, bastante diversa daquela
utilizada para as cultivares originais, foi desenvolvida no Brasil pela Embrapa Uva e Vinho
a partir de meados da dcada de 1990. Alm dos trabalhos formais de pesquisa, o acom-
panhamento feito pelos pesquisadores da Embrapa em reas de produo, implantadas
sem o devido domnio tecnolgico nos municpios de Nova Mutum e Primavera do Leste,
foi de grande importncia para a consolidao do pacote tecnolgico disponibilizado aos
viticultores na atualidade. Aps 1997, com a recomendao de novas cultivares e de tecno-
logia de produo adequadas ao clima do Mato Grosso, ambos em parceria com a iniciativa
privada, viabilizou-se a implantao de importantes polos vitcolas voltados produo de
uvas para suco e para vinho de mesa nessas regies (MAIA et al., 1998; MAIA; KUHN, 2001).
No caso do algodo, entre meados da dcada de 1980 e meados da dcada de 1990, o
Brasil passou de importante exportador de fbras de algodo ao quinto maior importador
17
.
17
Em 1995, o Pas importou 40% do algodo consumido pelas suas indstrias, ocupando o quinto lugar mundial
entre os maiores importadores.
Tabela 2. Evoluo das propores (%) das reas de matas plantadas, pastagens naturais e plantadas
e lavouras permanentes e temporrias em Mato Grosso e Mato Grosso do Sul (19601996).
Espao
Perodo
1960 1970 1980 1990 1996
Biomas naturais
Mato Grosso 78,2 64,8 48,7 18,6 11,3
Mato Grosso do Sul 6,3 5,5 4,7 3,9 3,7
Matas plantadas
Mato Grosso 0,0 0,1 0,1 0,1 0,2
Pastagens naturais
Mato Grosso 23,0 28,2 12,5 22,2 17,3
Pastagens plantadas
Mato Grosso 1,0 3,7 13,1 30,8 42,7
Lavouras permanentes
Mato Grosso 0,1 0,1 0,4 0,4 0,5
Lavouras temporrias
Mato Grosso 0,2 0,7 4,0 6,7 9,2
Com a elevao das tarifas de importao, em 1995, a cotonicultura passou a representar
uma opo para os problemas enfrentados pela soja na regio do Brasil Central. Nessa etapa,
o Mato Grosso foi bem sucedido, pois a poltica do governo local e o interesse empresarial
aliaram-se para promover a cotonicultura nas extensas reas adequadas mecanizao.
A pesquisa e transferncia de tecnologia realizadas pela Embrapa tambm foram rele-
vantes para viabilizar o processo de reorganizao da produo do algodo. O programa
foi to bem sucedido que o Brasil voltou a ocupar lugar de destaque na produo global
de algodo. Dessa forma, a produo de algodo no Cerrado brasileiro a segunda mais
competitiva do mundo, perdendo apenas para a China. O crescimento da produo pode
ser atribudo tecnologia de produo, a exemplo da colheita mecnica e, principalmente,
gesto da produo, confgurando um novo padro produtivo para a cotonicultura, com
base no aumento do rendimento da terra e da mo de obra, alm da melhoria na qualidade
da fbra. Outra importante mudana foi o processo de integrao do produtor rural e do
descaroador, em sistema semelhante ao dos Estados Unidos (BUAINAIN; BATALHA, 2007).
O algodo um exemplo do novo padro de acumulao, baseado na intensifcao do
uso de todos os tipos de capital: humano, fnanceiro, tecnolgico e ambiental.
As mudanas ocorridas na dcada de 1990 no fcaram restritas incorporao de
novas culturas ao sistema agrcola do Mato Grosso. Em razo da crise fscal do poder p-
blico brasileiro e da consequente escassez de recursos pblicos em relao dimenso
que a agricultura brasileira assumiu, a iniciativa privada vem assumindo importante papel,
inclusive em investimentos em pesquisa. Desse processo resultam arranjos de pesquisa
entre o setor pblico e a iniciativa privada, a exemplo da Fundao Mato Grosso
18
e do
Instituto Mato-grossense do Algodo, modelos inditos no mundo que permitem otimizar
aspectos produtivos.
O Mato Grosso foi uma importante fronteira agrcola, porm, foi estimado que, em
2013, a rea disponvel para ocupao agrcola no ultrapassasse 2,8 milhes de hectares,
menos de 30% da rea agrcola atual, sendo que essas reas esto localizadas majoritaria-
mente em regies marginais e/ou frgeis, as quais requerem tcnicas conservacionistas e
sistemas de produo mais apurados. Assim, uma vertente explorada pela agricultura do
Mato Grosso durante a dcada de 1990 (e que deve ser reforada) a ampliao do perodo
de utilizao da terra com a incorporao de espcies mais efcientes no uso da gua. Essa
vertente, a chamada segunda safra, possibilitou ao Mato Grosso ampliar em cerca de 90
dias o perodo de utilizao da terra e ocupar posio expressiva nas produes nacionais
18
A Fundao Mato Grosso fruto da ao coletiva de 23 produtores de sementes do estado. Esses produtores,
preocupados com a gerao de tecnologia e as difculdades por que o Sistema de Pesquisa Agrcola do Brasil
passava na dcada de 1990, estabeleceram uma associao com a Embrapa, que no dispunha de unidade de
pesquisa no Mato Grosso. Aps sete anos dando suporte para as pesquisas ofciais, a Fundao MT tornou-se
independente, criando uma empresa para administrar os seus negcios, a Tropical Melhoramento & Gentica
(FUNDAO DE APOIO PESQUISA AGROPECURIA DE MATO GROSSO, 2014).
de sorgo, milho e girassol. Ainda na dcada de 1990, houve aumento das produes de
arroz e tomate.
Apesar do crescimento signifcativo da agricultura mato-grossense, observa-se pe-
quena participao intensiva de mo de obra nas lavouras permanentes, bem como das
lavouras temporrias. Esse fato, alm da carncia de mo de obra, devido limitao
imposta pelo regime de chuvas da regio que prejudica a produo nos perodos secos.
Aumentar a produtividade da terra pela ampliao do perodo de cultivo um dos desafos
que se impem agricultura mato-grossense na atualidade. Para tanto, o Instituto Mato-
grossense do Algodo, em conjunto com universidades, instituies privadas nacionais e
internacionais e a Embrapa, est desenvolvendo pesquisas com espcies oleaginosas mais
efcientes no uso da gua a exemplo da mamona, do crtamo, do crambe e do dend. Essas
pesquisas, em conjunto com a produo de cana-de-acar, representam a possibilidade
da consolidao no Mato Grosso de indstrias oleoqumica e de acar qumico alm de
tornar o estado um produtor de bioenergia.
A expanso da rea cultivada e a sucesso de espcies promoveram aumento no valor
da produo agrcola em Mato Grosso, porm, esse aumento no foi uniforme espacialmen-
te. Os municpios com agricultura rica, localizados nas regies sudeste, mdio-norte e norte
ao longo do eixo das rodovias BR 153 e do complexo estadual que complementou a BR 364,
so importantes produtores de algodo, cana-de-acar, milho, soja, sorgo e carnes (suna e
aves), incluindo o adensamento dessas cadeias pela presena das indstrias processadoras.
J nos municpios com agricultura pobre, localizados nas regies nordeste, noroeste, oeste
e no Pantanal, predominam as culturas de subsistncia (mandioca e pecuria bovina), todos
com baixa produtividade e pouca integrao aos mercados
19
. Essas mudanas no fcaram
restritas ao setor agrcola, elas tiveram consequncias para a indstria e os servios.
A agroindustrializao do estado: vetor de
dinamismo e de heterogeneidade territorial
A histria da indstria em Mato Grosso est ligada aos ciclos da minerao e do
extrativismo vegetal, sendo mais consistente aps a chegada da fronteira agrcola e seus
desdobramentos na indstria processadora de alimentos. Apesar da produo industrial
em Mato Grosso estar perdendo importncia em relao agricultura (7,9% ao ano entre
1985 a 2009) e aos servios (5,9% ao ano entre 1985 a 2009), ela no est regredindo. Entre
19
Os autores destacam no caso da pecuria bovina que, apesar de sua integrao aos mercados, a competitividade
se d por outros meios, a exemplo da valorizao da terra, e essa atividade no enfatiza a tecnologia e os ganhos
de produtividade.
1985 a 2009 a indstria cresceu 5,6% ao ano e a economia de Mato Grosso cresceu 6,8%
ao ano.
Em 2010, Mato Grosso contava com 70.877 empresas, sendo que 9.434 (13%) eram
industriais, responsveis por mais de 20% dos empregos e 28% do consumo estadual de
energia. O Valor de Transformao Industrial (VTI) dessas empresas (Tabela 3) equivaleu a
17% do PIB estadual, com destaque para as indstrias de alimentos e bebidas (21,4% do VTI e
14,8% dos empregos), da madeira (11,6% do VTI e 22,9 % dos empregos), combustveis (6,6%
do VTI e 1,9% dos empregos), da construo civil (4,0 % do VTI e 4,5% dos empregos) e de
produtos minerais no metlicos (2,5% do VTI e 1,9% dos empegos). A indstria de alimentos
e bebidas est entre as que mais crescem no estado, perdendo apenas para a extrao de
minerais metlicos, qumicos, celulose e papel, borracha e plstico, produtos txteis e vestu-
rio e acessrios, os quais, em partes, tem forte ligao com o setor agrcola (MATO GROSSO,
2011).
No caso da indstria da construo civil, o bom desempenho em Mato Grosso
consequncia dos transbordamentos do dinamismo da agricultura para a indstria, prin-
cipalmente nas regies sudeste e mdio-norte, onde foram construdas vrias fbricas
processadoras de gros e de carnes. Essa dinmica contribuiu para a expanso imobiliria
dos centros urbanos, a exemplo da capital Cuiab e de Rondonpolis, reforando o cresci-
mento da indstria da construo civil (MATO GROSSO, 2011).
A indstria da madeira (Tabela 3), apesar da participao ainda expressiva no VTI e no
emprego, vem arrefecendo ao longo dos anos e ainda muito dependente do extrativismo.
Com as difculdades cada vez maiores do extrativismo forestal, vrias indstrias deixaram
de operar ou migraram para novas fronteiras. Assim, essa indstria, que foi importante
para abertura das reas a serem ocupadas com pastagens e agricultura nas regies norte e
noroeste, vem perdendo importncia na economia de Mato Grosso (ANGELO et al., 2004).
As perspectivas da industrializao do estado esto associadas tanto agricultura,
como infraestrutura que reduzam as desvantagens locacionais que hoje impedem a
colocao da produo agroindustrial de maior valor agregada nos mercados nacional e
mundial. O custo de transporte de carnes resfriadas e de produtos alimentares congelados,
por exemplo, elimina as vantagens do acesso matria-prima local. Nesse sentido, sem o
equacionamento da restrio de infraestrutura, as perspectivas fcam vinculadas a projetos
de minerao em larga escala e pequena indstria associada ao mercado urbano local.
Servios
Se o setor industrial no teve um desempenho expressivo quando comparado ao
setor agrcola, o setor de servios no foi muito diferente e cresceu 5,9% ao ano entre 1985
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a 2010 (enquanto o PIB estadual cresceu 6,8 % ao ano). A atividade com melhor desempe-
nho entre 1985 a 2009 foram os servios coletivos, sociais e pessoais, atividade com forte
relao com a renda e o emprego e, portanto, traduzindo o bom desempenho econmico
de Mato Grosso. Nesse perodo, os servios de administrao pblica, atividade que tende
a predominar nas economias menos dinmicas, reduziu sua participao (Tabela 4).
Tabela 4. Valor adicionado
(1)
das contas do setor de servios nos anos de 1985 e 2009, variao por-
centual no perodo e participao porcentual no PIB em 2009.
Servios 1985 2009 Variao Participao
Administrao pblica 934.052,64 3.001.003,39 321,3 22,2
Atividades imobilirias 519.183,34 1.851.117,79 356,5 13,7
Comrcio 714.249,19 4.162.275,12 582,7 30,8
Intermediao fnanceira 599.166,15 822.349,65 137,2 6,1
Outros alojamento e alimentao 97.625,63 314.099,87 321,7 2,3
Outros outros servios coletivos,
sociais e pessoais
44.282,52 785.416,25 1773,6 5,8
Outros sade e educao 164.679,25 517.076,90 314,0 3,8
Outros servios domsticos 39.500,17 226.016,40 572,2 1,7
Outros Total 346.087,57 1.842.609,42 532,4 13,7
Transportes e comunicaes 229.806,88 1.408.450,09 612,9 10,4
Total 3.393.199,72 13.492.805,46 397,6 100,0
PIB estadual 5.730.550,62 27.668.189,10 482,8
(1)
Valores constantes em reais, referentes ao ano 2000.
Os servios de intermediao fnanceira foram os que apresentaram o pior desem-
penho no perodo considerado, um indicador de que a economia de Mato Grosso est
transferindo a sua riqueza para outros espaos, movimento associado ao processo de
fnanceirizao das economias
20
. Outros dois aspectos negativos do setor de servios foi o
crescimento signifcativo dos servios domsticos e o baixo crescimento de alojamento e
alimentao (Tabela 4). A primeira atividade est relacionada com mo de obra no qualif-
cada e, de modo geral, com as economias pouco desenvolvidas, o que no preocupante
20
Deutschmann (2011) comenta que o processo de fnanceirizao da economia oferece maior fexibilidade ao capital
fnanceiro. Isso possibilita aos controladores do processo, no caso do setor agrcola as processadoras/tradings e
os fornecedores de insumos ater s atividades mais lucrativas, geralmente relacionadas com atividade fnanceira,
delegando aos demais agentes os processos menos lucrativos e/ou de maior risco, geralmente associadas com a
produo (no caso do setor agrcola, a produo agrcola).
no caso de Mato Grosso pela baixa participao dessa atividade no setor de servios. J os
servios de alojamento e alimentao, atividade fortemente relacionada com o turismo, in-
dica que, apesar do potencial turstico de Mato Grosso
21
, essa atividade pouco explorada
representando apenas 2,3% do setor de servios e, portanto, um vetor de desenvolvimento,
principalmente, para as regies mais deprimidas.
A atividade com maior participao no setor de servios em 2009 foi o comrcio, segui-
do da administrao pblica e de outros servios, com destaque para os servios coletivos,
sociais e pessoais e transportes e comunicao (Tabela 4). Essa distribuio, notadamente a
elevada participao do comrcio e dos servios de transporte e comunicao, sugere uma
economia dinmica com forte participao privada, refetindo o dinamismo tecnolgico
e o empreendedorismo da populao. No entanto, os servios de administrao pblica
(que, apesar de demonstrarem arrefecimento e estarem associados com economias pouco
dinmicas) ainda tm participao expressiva no estado. Essa distribuio sugere grande
heterogeneidade do setor de servios, suposio corroborada pela amplitude da distribui-
o espacial do setor de servios. Nesse sentido, os servios coletivos, sociais e pessoais tm
forte relao com a renda da populao e, portanto, tendem a agravar a heterogeneidade
econmica espacial, enquanto que os servios de transporte e comunicao e o comrcio,
atividades que tendem a integrar a economia territorial, apresentaram bom crescimento.
Portanto, assim como a agricultura e a indstria, o setor de servios tambm heterogneo
em Mato Grosso.
A evoluo dos servios vinculada ao setor agrcola, hiptese confrmada pela boa
correlao (47,1%) entre o PIB agrcola e o PIB servios dos municpios. A questo a alta
relao inversa, superior a 80%, entre o PIB municipal com o somatrio dos servios da
administrao pblica e os impostos. Essa relao indica que os municpios mais pobres
so aqueles onde a dinmica econmica mais precria, pois dependem do setor pblico,
que tende a desmercantilizar as economias. So exemplos os muncipios de Baro de Mel-
gao, Cceres, Nossa Senhora do Livramento e Pocon, entre outros do Pantanal, Luciara na
regio nordeste e Juruena na regio nordeste, onde os servios de administrao pblica
mais os impostos representaram mais de 30% do PIB municipal em 2010. Nesses locais,
21
O turismo a atividade econmica que mais cresce e se desenvolve em todo mundo. Alguns setores da sociedade
classifcam-no de indstria sem chamins, j que grande gerador de empregos e renda. Seu produto principal
a beleza natural, a exemplo do Pantanal, uma regio com fauna e fora exuberantes e um dos ltimos santurios
ecolgicos do planeta reconhecido pela Unesco como Patrimnio Natural da Humanidade. As forestas que ainda
existem em diversas regies do estado so propcias ao ecoturismo e ao turismo rural, contando com vrios
stios arqueolgicos, pesca esportiva e turismo indgena. A Chapada dos Guimares, com suas quedas dgua
e formaes rochosas, outro polo turstico prximo capital. No leste mato-grossense, a Serra do Roncador e
o Rio Araguaia foram lindas praias fuviais. Alm de todas as belezas naturais, h que se destacar a importncia
histrica da capital Cuiab, com seus antigos casares e suas igrejas bicentenrias. Citam-se ainda as cidades
de Vila Bela da Santssima Trindade (a primeira capital mato-grossense) e Cceres (s margens do Rio Paraguai)
onde existem casares construdos no sculo 19. Cceres frma-se como centro turstico internacional em funo
do Campeonato Anual de Pesca, que est includo no Guiness Book (MATO GROSSO, 2011).
onde o PIB per capita em 2010 foi de R$ 4.700,00 corrigidos (defacionado) para o ano 2000
(municpios classifcados como pobres) e a taxa de crescimento do PIB per capita entre
1980 a 2010 foi inferior a 2,5% ao ano (inferior mdia do estado), a dinmica econmica
tende a ser ainda mais restrita pela participao expressiva do setor pblico na gerao de
renda e emprego, ou seja, as perspectivas de promover o desenvolvimento econmico so
nfmas quando comparadas aos demais municpios.
A centralidade da agricultura
para a economia de Mato Grosso
A rpida anlise da evoluo dos trs setores sufciente para relevar a importncia
do setor agrcola para o dinamismo da economia de Mato Grosso. Na produo industrial,
destacam-se os segmentos de alimentos e bebidas, notadamente o processamento de
carnes e gros. No setor de servios, o comrcio mais intenso nos municpios com forte
base agropecuria (exceto a capital, onde o setor pblico tem peso particular). A impor-
tncia do setor agrcola para a indstria reforada ao se considerar a produo de etanol
da cana-de-acar e que a indstria de minerais no metlicos tem por base a produo
de corretivos agrcolas. Outro indicador da importncia do setor agrcola para a economia
mato-grossense que entre as nove indstrias mato-grossenses que mais cresceram na
ultima dcada, quatro (alimentos e bebidas, txtil, celulose e papel e borracha) tm vincu-
lao direta com o setor agrcola e duas (vesturio e qumicos
22
) tem vinculao indireta
(MATO GROSSO, 2011).
Ainda com relao importncia da agricultura para o setor industrial no Mato
Grosso, Santos (2000) afrma que a demanda da agroindstria processadora de soja por
matria-prima padronizada atuou como um importante vetor na gerao e adoo de
tecnologia de todo segmento, pois o poder de negociao dessa agroindstria lhe confere
forte capacidade de induo e organizao de todo setor produtivo. Outro exemplo dos
transbordamentos da agricultura para a indstria, j na dcada de 1990, a industrial txtil,
que reforou o papel desempenhado incialmente pelas processadoras de soja.
Ao mesmo tempo que a indstria caudatria da agricultura, a implantao de
indstrias modernas e competitivas no estado contribuiu para dar solidez ao desenvolvi-
mento da agricultura, em um estgio no qual a continuidade do processo exigia volumes
mais elevados de investimento que s seriam viveis com a perspectiva de contar com
demanda assegurada pela prpria indstria local. Portanto, o crdito, a oferta ambiental e
a logstica, no foram os agentes exclusivos do progresso tcnico da agricultura em Mato
22
A indstria de defensivos agrcolas e fertilizantes foi a principal responsvel pelo crescimento da indstria qumica
(MATO GROSSO, 2011).
Grosso; a capacidade de coordenao da indstria processadora e o empreendedorismo
dos gachos tambm contriburam, formando um vetor agrcola responsvel pela econo-
mia mato-grossense da atualidade.
Esse vetor agrcola calcado na tecnologia e nos consequentes ganhos de produtivi-
dade da terra, da mo de obra e do capital, tambm promoveu mudanas institucionais.
A face mais visvel das mudanas institucionais so as organizaes privadas, a exemplo
da Fundao Mato Grosso, do Instituto Mato-grossense do Algodo (IMA-MT), da Asso-
ciao dos Produtores de Soja (Aprosoja) e da Associao Mato-grossense dos Produtores
de Algodo (Ampa) que tratam das relaes entre os produtores rurais de soja, milho e
algodo com os demais atores do setor agrcola. Esse eixo se refete no setor servios, que
foi tambm adensado pela expanso da rede de escolas e dos servios de sade.
Importante ressaltar que as mudanas institucionais no fcaram restritas pesquisa
ou a representao de classe; o vetor agrcola tambm alterou as relaes de mercado em
consonncia com as mudanas ocorridas nos mercados agrcolas globais. Com a crise fscal
do poder pblico brasileiro e a reduo do crdito pblico para o setor agrcola nas dcadas
de 1980 e 1990, foram criados mecanismos privados de crdito. Essas operaes de crdito
proliferaram, notadamente para a produo de gros em Mato Grosso e, na atualidade,
operaes como o barter
23
, fnanciadas pelas tradings e fornecedores
24
, so importantes
fontes de crdito para os produtores agrcolas no Brasil (REZENDE, 2008; SILVA; LAPO,
2012). Essas operaes de crdito, ligando o produtor rural ao mercado internacional e in-
termediada pelos fornecedores e tradings, inseriram defnitivamente a agricultura de Mato
Grosso na fnanceirizao
25
. Como consequncia dessa nova fase, houve maior acesso aos
recursos fnanceiros e tecnolgicos e, principalmente, reforou a governana corporativa,
notadamente do produtor rural.
23
Comercializao de insumos agrcolas em troca de commodities ou montante fnanceiro atrelado a um indicador
agrcola de preo. As empresas que oferecem barter operam nas principais bolsas do mundo, permitindo ao produtor
rural operar nesses mercados em operaes de hedge e no fnanciamento da sua produo. Ainda, essas operaes
possibilitam s fornecedoras de insumo maior agilidade na transferncia de tecnologias (SILVA; LAPO, 2012).
24
Atualmente, junto com os bancos e as cooperativas de crdito, as empresas fornecedoras de insumos, tradings,
agroindstrias e exportadores respondem por mais de 30% do crdito agrcola, principalmente na regio Centro-
Oeste do Brasil (REZENDE, 2008; SILVA; LAPO, 2012).
25
A fnanceirizao do setor agrcola teve incio ainda na dcada de 1990 nas indstrias de insumos agrcolas,
notadamente as dedicadas aos eventos transgnicos, incorporando a indstria de mquinas e implementos
agrcolas. Como consequncia, o setor agrcola sofreu considervel aporte de capital e aumento da concorrncia de
entrantes. Essa dinmica levou concentrao das indstrias fornecedoras de insumos agrcolas e processadoras
em escala global em relao conferindo-lhes grande poder, porm, ela requereu a profssionalizao dos demais
atores do setor agrcola, notadamente dos produtores rurais (VIEIRA JUNIOR et al., 2007). A fnanceirizao da
agricultura sugere maior volatilidade nos preos, porm e a despeito do incremento na amplitude dos preos
verifcado nas trs ltimas dcadas, a volatilidade dos preos dependente dos fundamentos do mercado. Assim,
a fnanceirizao amplia a volatilidade dos preos, mas ela precisa de fatos reais como frustraes na produo
e/ou aumento na demanda e til por possibilitar mais recursos e antecipar as tendncias da relao entre a oferta
e a demanda orientando os agentes do mercado nas tomadas de deciso (CONTINI et al., 2013).
Apesar dessas virtudes, a dinmica promovida pelo vetor agrcola reforou a hetero-
geneidade em Mato Grosso, uma vez que as principais indstrias tm relao ntima com
os recursos naturais (minerao e madeira) e/ou com a oferta ambiental, como o caso da
indstria de alimentos e bebidas. Assim, como refexo do setor agrcola, a indstria mato-
grossense refora a primeira tese (Uma nova fase do desenvolvimento agrrio), a quinta tese
(O Estado da modernizao s novas tarefas) e, principalmente a segunda tese (Inovao
na agricultura o maior de todos os desafos) e a stima tese (Rumo via argentina de desen-
volvimento) apresentadas por Buainain et al. (2013).
Alm da dinmica industrial reforar a validade de algumas das teses, ela gerou
transbordamentos ao setor de servios, aprofundando ainda mais a heterogeneidade esta-
dual. De fato, a anlise do setor de servios em Mato Grosso corrobora as inferncias sobre
a importncia do transbordamento do setor agrcola para os demais segmentos, ao mesmo
tempo em que revela os efeitos no sentido contrrio: a importncia do setor de servios
para o crescimento da agricultura e da economia como um todo.
Consideraes fnais
A heterogeneidade da agricultura mato-grossense um exemplo rico para anlise
das sete teses apresentadas por Buainain et al. (2013). Algumas reas do estado se dina-
mizaram e substanciam, de forma clara, a segunda tese, com atividades baseadas no uso
intensivo de capital e na inovao, criando novas situaes que de fato vo apagando o
passado (quarta tese) e, por consequncia, redefnindo o papel do poder pblico (quinta
tese) e propondo um novo padro de desenvolvimento agrrio (primeira tese). Embora
Mato Grosso fosse um imenso vazio, a dinmica econmica e social nessas reas mais din-
micas ilustram o que Buainain et al. (2013) chamaram, na stima tese, de argentinizao do
meio agrrio, com o esvaziamento populacional do rural.
A breve explanao sobre o avano da fronteira agrcola e o vetor agrcola originrio
no Mato Grosso do Sul indicam a importncia da tecnologia, do capital e, principalmen-
te, do capital humano (representado pelos gachos) para o crescimento econmico de
Mato Grosso. A expanso da fronteira agrcola teve como vetor inicial o desmatamento,
a implantao de pastagens e o cultivo do arroz. A passagem para a soja no foi trivial,
pois envolveu um processo de aprendizado dinmico a partir da experincia anterior dos
migrantes, que servia apenas de ponto de partida, mas que no continha respostas para os
desafos de produzir em um ambiente muito diferente do prevalecente na regio Sul, onde
at ento a soja era produzia. Esse processo de aprendizado no se limitava ao agricultor,
mas envolvia igualmente as instituies de pesquisa, o poder pblico e as empresas priva-
das, que tampouco tinham experincia acumulada na rea e que tambm no dominavam
os conhecimentos necessrios para atuar com menor margem de erro e tiveram que adotar
estratgias para aprender com os erros e com os acertos. O fato que essa dinmica agrco-
la exigiu transformaes econmicas, sociais e institucionais, pari passu implantao dos
novos sistemas produtivos que transforam a prpria paisagem local.
Essas transformaes demandaram o desenvolvimento de tecnologias especifcas e
capital, principalmente o capital humano, para gerao de tecnologia alm do empreende-
dorismo dos gachos. Essa soluo tecnolgica resultou em uma verdadeira construo do
solo, ou seja, de recurso natural herdado, o solo do Cerrado transformou-se em capital ar-
tifcialmente produzido com consequncias sobre toda dinmica econmica do territrio.
A melhoria de aptido agrcola do Cerrado no se limitou ao processo de construo
do solo: implicou tambm em mudana constante no sistema produtivo, caracterizada pela
diversifcao de espcies, maior aporte de capital e mo de obra especializada. A relevncia
e a rapidez dessas inovaes, que nortearam o desenvolvimento agrcola brasileiro, no
podem ser subestimadas. De fato, a agricultura mato-grossense no se explica apenas pelos
recursos naturais, pela logstica (hoje defciente), pela tecnologia gerada e muito menos pelo
preo baixo da terra. Esta agricultura a soma de todos esses fatores, que se juntaram a partir
da presena e da atuao do poder pblico, com aspectos positivos e negativos. Mais do que
resultado da inovao, essa agricultura , em grande parte, uma notvel inovao.
H sinais de que a dinmica de fronteira agrcola mostra sinais de esgotamento. Com
exceo da regio nordeste, que teve o seu avano restringido pela carncia em logstica,
Mato Grosso no dispem de grandes reas para expanso da agricultura. Assim, as duas
vertentes a serem exploradas para o aumento da produo agrcola em Mato Grosso so:
a) os ganhos de produtividade das atividades atuais; e b) a extenso da safra
26
com espcies
mais efcientes no uso da gua. Ambas vertentes requerem ainda mais inovao e, por con-
sequncia, redesenham o papel do poder pblico no sentido da induo de novos arranjos
institucionais e da regulao em detrimento da interveno do passado.
As mudanas provocadas pelo vetor agrcola no fcaram restritas aos sistemas de pro-
duo. Talvez essa, apesar de mais visvel, nem tenha sido a principal consequncia. A prin-
cipal mudana do vetor agrcola foram as institucionais, que incluram a fnanceirizao na
economia mato-grossense e exigiram maior capacidade de gesto dos atores, possibilitando
maior dinamismo e acesso a recursos fnanceiros e tecnolgicos. Essas caractersticas devem
ser levadas em conta ao se pensar que o grande desafo de Mato Grosso para as prximas
dcadas a reduo das desigualdades. Nesse sentido, enquanto o vetor agrcola foi respon-
svel pelo dinamismo de algumas regies, outras permaneceram em estgios pretritos. As
26
Termo utilizado para designar o uso da terra por maior perodo de tempo durante o ano com espcies mais
efcientes no uso da gua.
regies de agricultura de baixa produtividade sofreram certa restrio na difuso do progres-
so tcnico em razo da logstica carente. Entretanto, no se tratou de uma economia dual nos
moldes cepalinos, pois o nexo entre as atividades agrcolas das regies ricas (gros, fbras e
carnes) e pobres (pecuria bovina de baixa produtividade e mandioca) mnimo.
Outra questo relacionada ao vetor agrcola, e que merece ateno, a estrutura
fundiria extremamente desigual. O lado da concentrao dessa dinmica a expresso
de uma agricultura intensiva em tecnologia e capital, enquanto o lado da desconcentrao,
supostamente ressalte-se que essa afrmao merece melhor qualifcao pode ser con-
sequncia das polticas pblicas de reforma agrria. Essa dinmica sugere a possibilidade
de problemas futuros, seja pela reduo da classe responsvel pelas principais mudanas
socioeconmicas, a classe mdia rural, seja pela debilidade do mercado de trabalho para
atender a demanda do agronegcio, em particular para trabalho no prprio meio rural, ou
at mesmo de tecnologia para responder e reduzir as externalidades negativas criadas pelo
modelo de desenvolvimento.
Diante dessas consideraes, o futuro da agricultura mato-grossense passa, primei-
ramente, pela manuteno dos ganhos de produtividade das regies ricas, notadamente
o aumento da produtividade da terra com nfase na extenso da safra. Secundariamente,
mas no menos importante, a agricultura do estado depender mais uma vez do seu prin-
cipal ativo, o capital humano, para incorporao de novas produes e de reas marginais
economia mato-grossense. A aquicultura, o dend e as forestas plantadas so perspectivas
promissoras, notadamente para as regies de agricultura mais pobre, que podero contri-
buir para aliviar a concentrao e, consequentemente, reduzir o impacto da via argentina
de desenvolvimento (stima tese).
Nesse sentido, a infraestrutura deve ser considerada, em especial a questo logstica
e a energtica, o que requer novos modelos de participao do poder pblico. Deve-se
incentivar a participao de fontes renovveis de energia, como etanol, biodiesel e ele-
tricidade gerada a partir da biomassa e estabelecer rotas alternativas para o transporte
das safras, cada vez maiores, com o estabelecimento de hidrovias e melhorar o acesso aos
portos da regio Norte do Pas. Esses investimentos, at pelo porte fnanceiro, no podem
fcar a cargo exclusivo do poder pblico, no entanto, sua presena fundamental na medi-
da em que as solues requerem novos arranjos institucionais que no se viabilizam sem
uma frme e clara liderana do poder pblico.
Como a economia de Mato Grosso tem o setor agrcola como sua base, o futuro da
economia estadual depender da inovao na agricultura, postulado da segunda tese e da
transformao da quinta tese em realidade, dando origem a um novo estado, modernizado
na estrutura e principalmente nas tarefas. Sem isso, corre-se o risco de consolidao das
reas argentinizadas, ao lado de reas estagnadas e pobres.
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Anexo
Sete teses sobre o
mundo rural brasileiro
Eliseu Alves
Zander Navarro

Captulo publicado na Revista de Poltica Agrcola, Ano XXII, n 2, p. 105-121, abr./maio/jun. 2013
Anexo Sete teses sobre o mundo rural brasileiro 1161
Introduo
Um artigo e uma coletnea escritos na dcada de 1960, respectivamente por um
socilogo mexicano e um economista brasileiro, ofereceram literatura sobre o desenvol-
vimento um conjunto de argumentos inovadores. Ambos curiosamente coincidiram sobre
o nmero sete, o qual englobaria os focos principais acerca dos temas que ento os autores
adiantaram para o debate pblico. O artigo Siete tesis equivocadas sobre Amrica Latina,
de Rodolfo Stavenhagen, foi publicado no dirio mexicano El Da, em junho de 1965. J o
economista Antnio Barros de Castro lanou seu livro Sete ensaios sobre a economia brasi-
leira em 1969 (CASTRO, 1969), publicao que representou uma criativa proposta analtica,
introduzindo uma viso que, na ocasio, j prenunciava o futuro polemista. Esse autor foi
notvel interpretador dos processos econmicos do Pas
1
. Em especial, foram autores que
confrontaram as narrativas dominantes com a ortodoxia ento prevalecente. J na abertura
desse artigo, uma advertncia de Stavenhagen ilustra os motivos que animam o presente
artigo, em face da similaridade dessa advertncia com parte da bibliografa brasileira que
1
Em divertida ironia, o livro continha, de fato, apenas seis artigos. O stimo no foi concludo pelo autor e foi
publicado apenas posteriormente, embora o ttulo cabalstico de sete ensaios tenha sido mantido. Em mais
uma ilustrao, analisando os fatos marcantes acerca da agricultura brasileira, Alves e colaboradores tambm
listaram sete fatos considerados principais (ALVES et al., 2013).
atualmente discute o desenvolvimento da agricultura
2
. Na ocasio, alertava o socilogo
mexicano que
(...) En la literatura abundante que se ha producido en los ltimos aos sobre los problemas
del desarrollo y del subdesarrollo econmico y social se encuentran tesis y afrmaciones
equivocadas, errneas y ambiguas. A pesar de ello, muchas de estas tesis son aceptadas
como moneda corriente (...) Pese a que los hechos las desmienten, y a que diversos estu-
dios en aos recientes comprueban su falsedad, o cuando menos hacen dudar de su ve-
racidad, dichas tesis adquieren fuerza y a veces carcter de dogma (STAVENHAGEN, 1965).
Muitos elos analticos poderiam unir a curta contribuio de Stavenhagen a alguns
dos argumentos de Barros de Castro nos Sete ensaios, sendo o principal a refutao da
existncia de sociedades duais na Amrica Latina (o notrio dualismo cepalino) e a vi-
so do economista sobre as funes da agricultura no processo de expanso capitalista
brasileiro discutidas no segundo ensaio do livro. Para as teses ento dominantes, os
ambientes rurais representariam o eptome do atraso econmico e das prticas sociais e
polticas conservadoras, materializando bloqueios estruturais expanso de uma socie-
dade moderna. Castro, por seu turno, insistiu que na histria nacional a agricultura no
se constitura em freio industrializao, ainda que seu desenvolvimento no tivesse
seguido uma via similar dos pases do capitalismo avanado. E advertiu, em premoni-
tria observao de grande relevncia: sem a democratizao da propriedade da terra,
as regies rurais exportavam a desigualdade social do campo para a cidade, por meio de
processos migratrios das famlias mais pobres. Adicionalmente, sua anlise adiantava
uma interpretao que os fatos posteriores comprovaram exausto, conforme a sntese
de dois estudiosos de sua obra:
(...) O Ensaio 2, do livro Sete Ensaios..., uma das mais instigantes interpretaes sobre a
relao de agricultura e indstria escrita no Brasil (...) Castro argumentou que a agricultura
brasileira contribuiu com a industrializao por meio da gerao e permanente ampliao
de excedente de alimentos e matrias-primas, da liberao da mo de obra e da transfe-
rncia de capitais. O autor mostrou que, apesar do crescimento da populao e da renda
brasileiras, o Pas no foi pressionado a aumentar signifcativamente suas importaes de
alimentos (...), no foi obrigado a reduzir a expanso de suas exportaes agrcolas pela
presso da demanda domstica de terras para a produo de alimentos e, ainda, a agricultu-
ra brasileira aumentou a oferta de alimentos liberando mo de obra para suprir a demanda
de trabalhadores no setor urbano da economia (...) a contribuio do setor foi importante
ao permitir que o mercado urbano, que surgia da substituio das importaes e no do
2
preciso que sejam claras as distines conceituais entre expresses como desenvolvimento agrcola,
desenvolvimento agrrio e desenvolvimento rural, para no citar outros termos correlatos e analiticamente
prximos. Como muito dbil a histria institucional brasileira, no tocante a aes estatais estratgicas de induo
transformao social e econmica nas regies rurais (que seria o desenvolvimento rural), as quais supem
prvias interpretaes acerca do desenvolvimento agrrio, as tradies brasileiras, na literatura, confundem
frequentemente tais expresses. No se adentrar em tal campo conceitual, mas os autores esto pressupondo
que tais distines conceituais so conhecidas dos leitores. Sobre o tema, consulte-se Navarro (2001).
aumento da demanda das regies agrcolas, se expandisse, sem que fosse estrangulado por
problemas gerados na oferta de alimentos ou na incapacidade da agricultura de liberar mo
de obra para as cidades ou capitais (PRADO; BASTIAN, 2011, p. 245-246).
Essas observaes iniciais, representativas de diminuta parte de um gigantesco debate
sobre o desenvolvimento ocorrido meio sculo atrs, inspiram este artigo por vrias razes
3
.
Primeiro, porque assiste-se hoje, tal como aqueles autores, ao distanciamento entre os proces-
sos concretos que demandam explicao, de um lado, e parte signifcativa das interpretaes
e da literatura, de outro lado. Trata-se de um hiato entre teoria e realidade que contribui para
a persistncia das afrmaes equivocadas, errneas e ambguas (Stavenhagen), as quais
poderiam ter tido alguma validade para explicar realidades que j foram transformadas, mas
atualmente embaralham os debates sobre o mundo rural brasileiro.
Em segundo lugar, aqueles comentrios do passado permitem destacar o impres-
sionante contraste entre os contextos produtivos da poca e os atuais. Os dois cientistas
sociais citados realaram, sobretudo, o atraso social, o primitivismo tecnolgico e produ-
tivo dos setores agropecurios, a natureza politicamente reacionria da vida no campo e
a pobreza ento disseminada. Meio sculo depois, o contraste, pelo menos em relao ao
caso brasileiro, no poderia ser mais abissal, particularmente se concretizadas as projees
de mdio prazo da produo agropecuria (PROJEES..., 2013). As diferenas so admir-
veis. A agricultura brasileira, tradicionalmente entendida como um binmio que articulava
um enclave exportador com um setor de produo de alimentos baseado em pequenos
produtores de baixa produtividade, destaca-se atualmente como um dos setores mais
dinmicos da economia. a base de cadeias produtivas que, no conjunto, produzem um
quarto do PIB nacional e aproximadamente um quinto do emprego total, mas, sobretudo,
so extraordinrios vetores do desenvolvimento social do interior do Pas, tanto em territ-
rios da fronteira quanto na reestruturao virtuosa de reas de ocupao agrcola antigas e
estagnadas. Tome-se, por exemplo, a produo da safra 20122013, que, embora pontual,
oferece uma ideia da riqueza gerada e da importncia para a economia brasileira: estima-se
que o valor bruto da produo (VBP) dos 20 principais produtos de 305 bilhes de reais,
soma que parece inacreditvel. Se apenas uma parte do VBP previsto, por exemplo, for co-
tejada com o lucro lquido total das 20 maiores empresas brasileiras (pblicas e privadas),
obtido em 2012, somente a riqueza prevista na colheita de 2 produtos (milho e soja) dever
ser quase 50% maior do que o total do lucro amealhado por aquelas 20 empresas que so
as mais rentveis do Pas (146 bilhes e 104 bilhes de reais, respectivamente).
O texto pretende arrolar alguns focos de anlise sobre a agricultura (ou, em sentido
amplo, sobre o mundo rural brasileiro) na forma de teses, mantendo assim a expectativa
3
Seria uma desmedida presuno qualquer comparao deste artigo com os textos daqueles renomados autores
de estimular o debate sobre o estado atual das atividades agropecurias e alguns aspectos
da vida social rural, alm de apontar algumas de suas tendncias futuras. H uma seo
inicial, na qual trs processos sociais so explicitados. Sem a sua aceitao, as sete teses,
apresentadas sinteticamente nas sees seguintes, se tornariam ilgicas ou inconsistentes.
So premissas que defnem o contexto de mudanas do ltimo meio sculo de transfor-
maes, semeando os pilares que anunciariam um novo perodo no desenvolvimento das
atividades agropecurias no Brasil.
As sete teses e seu contexto contemporneo
preciso, inicialmente, situar historicamente o debate proposto em relao a trs di-
menses chaves: a temporalidade do processo (quando), os atores e grupos sociais (quem)
e os catalizadores e oportunidades (como) que concretizaram as transformaes referidas
pelo conjunto das teses apresentadas nas pginas seguintes.
O primeiro elemento de contextualizao se refere ao ponto de partida do processo
de desenvolvimento agrrio que fomentou a formao de uma economia agrcola orienta-
da, de fato, por um modo de funcionamento essencialmente capitalista. Quando teve incio
o processo? A que perodo histrico se refere? As perguntas poderiam gerar incontveis
debates (KAGEYAMA, 1990), mas, neste texto, tal origem obedece a uma datao relativa-
mente precisa. No obstante marcantes histrias agrrias e agrcolas setoriais e regionais,
especialmente o caso do caf em So Paulo (mas tambm o arroz no Rio Grande do Sul, a
cana-de-acar no Nordeste, o cacau no sul da Bahia, entre outras situaes regionais), as
razes mais promissoras da moderna agricultura brasileira nasceram na dcada de 1960,
com a instituio do sistema de crdito rural e a implantao de um modelo de moderniza-
o da agricultura largamente inspirado no caso norte-americano e fundado em um trip
indissolvel: crdito rural subsidiado, extenso rural e pesquisa agrcola por instituies
pblicas. Ainda que tenha sido um processo discriminatrio quanto s regies, aos tipos
de cultivos favorecidos e aos benefcirios, aquele esforo inicial assentou as condies
para a conformao da agricultura moderna tal como a conhecemos hoje; alm disso, os
debates em torno do processo de modernizao cimentaram as bases da compreenso
hoje dominante com os seus acertos e equvocos sobre a agricultura do Pas.
Uma segunda pergunta que situa o debate se refere a quem, em especial, ativou tal
processo de mudana. Que grupos de produtores foram aqueles principalmente atrados
para o processo de expanso? Essa investigao ainda no foi realizada e, assim, sabe-se
apenas episodicamente sobre as responsabilidades sociais (e produtivas) dos diversos ato-
res. Mas sustenta-se que os atores centrais no foram os membros da velha oligarquia agr-
ria, os quais teriam modernizado seus latifndios em um processo conservador de mudar
a forma para manter a essncia, um argumento central do infuente livro de Silva (1982).
Sem citar outros subgrupos de produtores, a expanso iniciada no fnal da dcada de 1960
moldou a formao de uma gerao de agricultores, especialmente sulistas. Estes, movidos
por mltiplas razes de natureza familiar, econmica e fnanceira , migraram em busca
de renda e lucro para as diversas regies da fronteira agrcola, difundindo o novo padro
tcnico e seu obrigatrio e correspondente modelo organizacional. No Centro-Oeste, fo-
ram principalmente os produtores sulistas que ativaram o crescimento da produo (com
destaque para a soja, uma vez adaptada aos ecossistemas tropicais). Outros grupos, em
diversas regies do Pas, tambm operaram um conjunto de mudanas similares, embora
em poca mais recente oriundos de So Paulo e do Tringulo Mineiro. So produtores
com diversos perfs, responsveis pela expanso da cana-de-acar, da moderna pecu-
ria de corte e de leite, da horticultura e da foricultura que hoje praticada sob novas
tcnicas organizacionais (de norte a sul) , respondendo at mesmo pelo dinamismo dos
polos de irrigao no Nordeste. So ilustraes sociais que, no perodo contemporneo, se
espalharam em todo o Pas.
Finalmente, a terceira indagao, pouco conhecida na literatura, diz respeito a como
se desencadeou a intensifcao tecnolgica e produtiva que catapultou as atividades agro-
pecurias s alturas. No se est referindo aos mecanismos que promoveram a expanso
na dcada de 1970, mas quelas mudanas institucionais, menos conhecidas, que durante
a dcada de 1990 corrigiram parte dos bloqueios ento existentes, tendo promovido a
estabilizao monetria e promovido um esforo de reorganizao do Estado e suas polti-
cas visando ao desenvolvimento agrcola. Foi institudo, por exemplo, um novo padro de
fnanciamento da agricultura (que contou crescentemente com recursos privados), alm
de uma nova poltica cambial (em 1999), o que tornou os produtos de exportao mais
competitivos.
4

Mas, assim como a expanso produtiva no perodo ps-68 demandou fnanciamento
externo, tambm esse segundo momento expansivo desencadeado no fnal da dcada de
1990 contou com um formidvel fator catalizador externo que, de fato, fez o processo ace-
lerar e assumir magnitudes impensveis. Trata-se do crescimento espetacular das importa-
es chinesas de commodities, entre as quais, de soja. De 1996 a 2011, a China multiplicou
por 400 as importaes da leguminosa oriunda do Brasil, tendo elevado o Pas condio
de segundo maior exportador de soja para o pas asitico.
4
Ainda est para ser devidamente analisado, por exemplo, o papel no apenas daquelas mudanas citadas, mas
tambm de outras, provavelmente de igual relevncia. De um lado, por exemplo, est a sequncia iniciada com
a Lei de Biossegurana (BRASIL, 1995), a Lei de Propriedade Industrial (BRASIL, 1996) e a Lei de Cultivares
(BRASIL, 1997), e de outro lado, o conjunto de normas aprovadas no campo ambiental, culminando com a Lei de
Crimes Ambientais (BRASIL, 1998).
Reunidos tais fatores (conhecimento tecnolgico, um grupo de produtores prepa-
rados e uma nova ordem poltico-institucional), ativados pela ampliao dos mercados
externo e interno, o processo modernizante se espalhou celeremente pelo territrio, tendo
produzido alguns impactos facilmente verifcveis em um grande nmero de regies. Pelo
menos trs desses resultados se destacam no Brasil rural.
Primeiramente, a expanso produtiva recente se baseia em padres tcnicos e or-
ganizacionais que modifcam, de forma considervel, tanto os condicionantes quanto a
dinmica das atividades agropecurias. De forma acelerada, esses padres se tornam cada
vez mais naturais, universalizando uma racionalidade gerencial que abrange a escolha tec-
nolgica e o uso dos recursos, via decisria que cada vez mais difundida entre os diversos
atores produtivos, pblicos e privados. Percebe-se, como resultado, uma ntida analogia
entre a dinmica da transformao atual no Brasil e a expanso ocorrida no ps-guerra,
nos Estados Unidos, quando igualmente enraizou-se uma compreenso tecnolgica e
organizacional do setor em regies que anteriormente eram profundamente diversas no
tocante dinmica agrcola.
Em segundo lugar, esses padres tcnicos e organizacionais vo se afrmando em
ambientes profundamente diferenciados, conformando uma visvel heterogeneidade es-
trutural, decorrente e caracterizada por distintas dinmicas agrcolas que exigiriam uma
igualmente diferenciada ao governamental o que ainda no ocorreu com inteligibili-
dade operacional que garanta a sua efetividade. A heterogeneidade no decorre apenas
(e nem principalmente) de padres tecnolgicos supostamente excludentes, mas tambm
da combinao de um grande nmero de situaes e fatores. Estes ainda precisam ser
estudados para compreender por que, por exemplo, o mapa do Mato Grosso, um polo de
dinamismo da produo de gros, est manchado de regies dinmicas ao lado de outras
fortemente atrasadas, embora ambas tenham recursos naturais semelhantes. A heteroge-
neidade se manifesta tanto em condicionantes institucionais atuais quanto em expecta-
tivas quanto ao futuro, e em diversas regies. Estende-se da regio amaznica, cada vez
mais blindada normativamente, em virtude dos imperativos ambientais, ao Nordeste rural.
No Nordeste rural, a produo vai sendo igualmente engessada, tanto pela fragmentao
extrema na posse da terra e condies inclementes de produo que tendem a agravar-se
com as mudanas climticas , quanto pelo potencial esvaziamento demogrfco do meio
rural em face dos nveis de pobreza (em comparao com as oportunidades de emprego
urbano). A heterogeneidade observvel at dentro de um estado de ocupao agrcola
antiga em So Paulo, por exemplo, existem polos radicalmente distintos de dinamismo,
bastando comparar as regies da cadeia sucroenergtica com as reas rurais do Vale do
Ribeira (GONALVES; GONALVES, 2013), especialmente a introduo e a segunda seo.
urgente uma leitura correta das diferenas regionais, a qual contribua para melhor redefnir
as polticas pblicas correspondentes.
Finalmente, o terceiro impacto que ainda requer anlise est gerando e difundin-
do transformaes e tendncias j observadas em outros pases, entre as quais o papel
determinante das cadeias produtivas (ou cadeias de valor) na conformao produtiva,
tecnolgica e, especialmente, fnanceira das regies rurais. A anlise das cadeias produti-
vas mais sofsticadas e, por isso mesmo, as mais rgidas (por exemplo, a cana-de-acar,
a suinocultura e a avicultura) evidencia caminhos de confgurao que provavelmente
refetem o futuro das demais cadeias ora em formao.
Depois de tais consideraes iniciais, as partes seguintes deste artigo introduzem
sete teses gerais sobre o atual momento vivido pelo desenvolvimento agrrio brasileiro,
na expectativa de serem proposies que possam estimular mais intensamente o debate
sobre o estado atual das regies rurais e seu desenvolvimento futuro. So proposies
especialmente centradas em dimenses tecnolgicas e econmicas, pois estas passaram
a ser as mais decisivas. Outras possveis teses, de cunho sociocultural, seriam igualmente
relevantes, mas provavelmente secundrias em relao s primeiras.
Primeira tese: uma nova fase do desenvolvimento agrrio
A partir do fnal da dcada de 1990, o desenvolvimento agrcola e agrrio passou
a experimentar uma nova, indita e irreversvel dinmica produtiva e econmico-
social no Brasil um verdadeiro divisor de guas em nossa histria rural.
Trata-se, de fato, de radical mudana no padro de acumulao da agricultura. O que
teria sido alterado, em relao ao passado? Basicamente, as mudanas dizem respeito s
fontes de produo da riqueza social. Em tempos pretritos, a principal fonte de formao
e apropriao de riqueza no campo era a terra (especialmente antes da dcada de 1980), o
que inevitavelmente atribua forte centralidade sua posse e propriedade. Por essa razo,
o espao rural e a agricultura foram determinados pelos mecanismos de ocupao das
fronteiras em processos de acumulao principalmente patrimoniais, baseados na terra
e no uso de mo de obra de baixssima remunerao, sem que a produtividade jamais
tivesse sido o motor principal do processo. J o novo padro introduz o capital em todas
as suas modalidades no centro do desenvolvimento agrcola e agrrio. Rebaixa o papel
da terra, pois a produo e as rendas agropecurias passam a depender, crescentemente,
dos investimentos em infraestrutura, mquinas, tecnologia e na qualidade da prpria terra,
alm de investimentos em recursos ambientais e no treinamento do capital humano. Cada
vez mais preciso capital de giro para introduzir no sistema produtivo os insumos que via-
bilizam as inovaes para manter-se rentvel em ambientes de crescente tensionamento
concorrencial.
Diante de tal padro, multiplicam-se os arranjos produtivos. O arrendamento capi-
talista (que se expande, em especial, em regies produtoras de gros e de cana-de-acar)
, talvez, uma das sintomticas expresses desse novo padro, pois sugere at mesmo
alguma desmaterializao do capital, cuja contrapartida a crescente importncia dos
intangveis ou seja, as empresas optam pelo arrendamento no intuito de preservar sua
liquidez e a fexibilidade de seus investimentos , incluindo os ativos que so objeto de pro-
priedade intelectual, que so cada vez mais centrais no processo de inovao. A tendncia
de separar a propriedade da terra de seu uso implica diversos desdobramentos relevantes
para o futuro da agropecuria, entre os quais a exigncia de disponibilidade de capitais
e a ampliao dos nveis de risco. E tem uma consequncia bvia: a atividade deixou seu
amadorismo do passado e, cada vez mais, exige a gesto de profssionais do capital, o
que contribui no apenas para exacerbar o ambiente concorrencial, mas tambm, e em
particular, para pressionar a vasta maioria dos produtores rurais de menor porte.
A dominao triunfal do capital, rebaixando o peso do fator terra, e o papel central das
inovaes como os mecanismos principais de crescimento da produo agropecuria so
evidenciados pela evoluo da produtividade total de fatores (PTF) a forma metodolgica
e emprica de oferecer indicadores sobre a crescente efcincia tecnolgica e produtiva da
atividade (GASQUES, 2010). Estudos recentes, que analisaram a evoluo agropecuria nas
ltimas trs dcadas, provam ser notvel o desempenho da PTF da agricultura brasileira,
quando comparada s dos demais pases agrcolas mais destacados, o que vem criando
bases slidas para o crescimento de um padro realmente sustentvel pois poupador
do recurso terra (FUGLIE et al., 2012).
So inmeras as evidncias da transformao estrutural operada no perodo, mas
sua manifestao mais iluminadora diz respeito aos montantes de riqueza geral que a
atividade agropecuria vem produzindo. Tais sinais surgiram visivelmente a partir da
segunda metade da dcada de 1990, quando o saldo comercial decorrente da produo
agropecuria comeou a aumentar velozmente. Na maior parte dessa dcada, o saldo
comercial total da agropecuria se manteve em torno de 1012 bilhes de dlares, mas no
fnal daqueles anos o crescimento foi mais acelerado. Em 2003 verifcou-se um salto (20,3
bilhes de dlares), e a partir de ento, as taxas de crescimento anuais se tornaram mais e
mais signifcativas, at atingirem, em 2011, o espantoso total produzido pela agropecuria
de 77 bilhes de dlares, tendo garantido assim um vigoroso saldo positivo das relaes
comerciais totais. A principal fora motriz para a obteno desse resultado foi o aperfeio-
amento contnuo de um ambiente de inovaes, difundindo-se conhecimentos e novos
aparatos tcnicos, e estimulando-se a busca incessante da produtividade por excelncia,
o mecanismo emprico de produo de riqueza.
Nesse processo, consolida-se e amplia-se no Brasil um mercado de produtos e servios
tecnolgicos na agricultura, que opera em um ambiente fortemente regulamentado, de in-
tensa competio. Esse mercado, fundado crescentemente na demanda de uma ampla classe
mdia rural, viabiliza a existncia de opes tecnolgicas que respondem s particularidades
regionais, e que tm assegurado a qualidade dos insumos e equipamentos que garantem os
ganhos de produtividade captados pela evoluo numrica da PTF para o Pas como um
todo e para os principais sistemas produtivos de base regional. Ainda assim, as dinmicas de
gerao e difuso de tecnologias que causam impactos inovadores diferem para os distintos
produtos e regies, concretizando as circunstncias do processo de diferenciao, que tanto
pode atenuar quanto reforar a heterogeneidade entre produtores e sistemas produtivos.
A instituio dessa nova via de acumulao tem diversas implicaes. Sob tal regime
de acumulao e lgica tecnolgica, por exemplo, so inevitveis os processos de especia-
lizao produtiva e aumentos de escala de produo; a concentrao (que pode ser desme-
dida) da riqueza agropecuria; e, como processo maior, a intensifcao da diferenciao
social entre os produtores rurais. Outra implicao merece meno e deveria estimular
amplo debate: o padro econmico-fnanceiro dominante impe um formato tecnolgico
igualmente dominante. Ainda que o padro tcnico possa operar mudanas parciais (o
que ocorre frequentemente), suas caractersticas mais essenciais passam crescentemente
a determinar a organizao produtiva dos diversos setores de produo vegetal e animal,
assim conformando a hegemonia da chamada agricultura moderna em praticamente
todas as regies agrcolas.
Da tese decorre um corolrio decisivo para o futuro da agricultura e das regies rurais.
Estruturas e processos econmicos no obedecem a um despersonalizado e espontneo
moto prprio. Requerem agentes sociais e instituies novas. Dessa forma, o novo padro
que est sendo estruturado nas regies agrcolas institui e difunde simultaneamente no-
vos comportamentos sociais ou, em termos mais gerais, uma nova sociabilidade, a qual
conformar crescentemente as prticas sociais inclusive aquelas dos agentes sociais no
envolvidos diretamente com as atividades agropecurias. Transforma-se assim o arcabouo
societrio, respondendo a um processo de multiplicao de mercados e de monetarizao
da vida social (STREECK, 2012).
Segunda tese: inovaes na agricultura
o maior de todos os desafos
O processo de produo e difuso de inovaes na agropecuria mudou completamente
sua natureza, quando comparado com o de algumas dcadas passadas. hoje um de-
safo gigantesco, pois ope distintos interesses sociais e econmicos (rurais e no rurais).
Considerando-se o tema das mudanas climticas, ultrapassa inclusive as fronteiras
nacionais.
As transformaes referidas na primeira tese impulsionaram padres tecnolgicos
sujeitos a polmicas to intensas quanto desinformadas, no obstante as remanescentes
evidncias de xito e irreversibilidade. No so raras, ainda hoje, as referncias crticas ao
pacote tecnolgico da Revoluo Verde. Seus autores ignoram que o impacto positivo
da agricultura moderna para a humanidade quem sabe possa ser apenas rivalizado pelo
impacto da penicilina. Em sua origem, a Revoluo Verde permitiu a intensifcao do uso e
do rendimento da terra, recurso escasso em pases populosos, como ndia, Paquisto, Chi-
na e Mxico. Foram mudanas que viabilizaram o crescimento da produo agropecuria,
tendo afastado o fantasma malthusiano que ameaava aquelas sociedades, alm de terem
contido a ameaa da fome catastrfca e disseminada.
Mas a intensifcao da produo, apoiada no uso de sementes melhoradas, insumos
industriais, mquinas, gua e gesto produtiva, submetidos racionalidade econmica,
no foi neutra, do ponto de vista social, e nem incua, do ponto de vista ambiental. As
crticas agricultura moderna, uma justa reao aos abusos no uso de produtos qumicos
na agricultura, so feitas em diversos nveis sociais e no se limitam a um pas ou regio,
e ganharam mais fora com a emergncia dos temas ambientais e o fenmeno global das
mudanas climticas. Mas em nenhum outro pas o posicionamento crtico-ideolgico
logrou paralisar o processo da pesquisa cientfca, como ocorreu no Brasil. Assim tem sido
com o bloqueio moderna biotecnologia na agricultura, fundando-se em dois argumen-
tos principais: o primeiro centrado nos riscos (que somente poderiam ser avaliados se a
tecnologia fosse desenvolvida), e o segundo na rejeio ideolgica prpria agricultura
moderna capitalista, fundada na difuso de inovaes.
No campo da tecnologia, a distncia entre as condies atuais e aquelas antes
prevalecentes e que justifcaram tais crticas abismal. Os questionamentos, de fato,
foram relevantes para construir uma nova institucionalidade que incorporou aos processos
de inovao as dimenses sociais e ambientais ausentes no passado, quando a afrmao
tecnolgica era determinada, sobretudo, pelo clculo econmico. Se as contestaes eram
antes locais, aos poucos a nova institucionalidade foi sendo ampliada e, atualmente, j se
impe, para diversos temas, em escala global. o caso, por exemplo, da discusso sobre
mudanas climticas e os novos papis da agricultura.
A evoluo da indstria de insumos modernos foi tambm conformada por essas
contestaes sociais e pelas mudanas institucionais, e vem seguindo trajetrias ditadas
pela necessidade de maximizar as vantagens potenciais das inovaes. Mas essa indstria
se organiza tambm para incorporar as crescentes restries regulatrias e as demandas
de grupos sociais que se apresentam como porta-vozes de interesses especfcos. Vem
assim emergindo uma impressionante complexidade, pois a agroindstria e o processo
de inovao tecnolgica para a agricultura tm sido forados a incorporar, alm das ve-
lhas demandas dos produtores (produtividade, reduo de custos e maior produo), os
inditos condicionantes reivindicados por novos atores sociais. Em decorrncia disso, as
respostas incorporam cada vez mais os imperativos socioambientais, e a agricultura se es-
trutura crescentemente, no em pacotes, mas em solues tecnolgicas portadoras dessa
nova institucionalidade, viabilizando sistemas produtivos adequados s potencialidades
das diversas reas da produo. Sob tal contexto, diante do crescimento explosivo da de-
manda alimentar mundial, seria quimrica, para no dizer absurda, a proposta de difundir
tecnologias chamadas alternativas, de uso local e de baixa produtividade, sob o pretexto
de proteo ao ambiente e ainda ecoando as crticas do passado, que no correspondem
mais ao cotidiano da agricultura.
Em face de sua complexidade, o debate sobre inovaes na agricultura est exigin-
do maior abertura analtica e disposio para dilogos plurais. H atualmente uma ntima
ligao entre agricultura e indstria; entre a vida rural e a sociedade como um todo; entre
formas de produo e padres de consumo; e entre estruturas tecnolgicas e vetores glo-
bais, como as mudanas climticas, para no citar a mais antiga das relaes, aquela que
une a atividade produtiva agropecuria e a funo de alimentao humana. Diante dessa
extrema complexidade, generalizaes rgidas perdem seu sentido e signifcado, sobretudo
quando motivadas por enquadramentos ideolgicos e primarismos binrios (como agro-
negcio e agricultura familiar, por exemplo). So inmeros os exemplos que revelam a ur-
gncia desse debate sem peias e, sobretudo, sem dogmas morais e polticos. Por exemplo, a
agricultura moderna no incompatvel com processos produtivos intensivos em trabalho,
e nem rejeita formas organizacionais menos comuns, como as cooperativas baseadas na
racionalidade econmica; alm disso, um nico grupo de produtos permite a coexistncia
de formas distintas de organizao econmica. Mas inegvel que as transformaes da
sociedade vm tornando o uso do trabalho na agricultura um problema desafador, pois
enfrenta bloqueios decorrentes de sua pouca disponibilidade e baixa qualifcao.
Sinteticamente, o que se percebe que a questo da inovao tecnolgica na agri-
cultura no muito diferente, em nossos dias, dos desafos que afetam outros sistemas que
combinam intensamente interesses privados e bens pblicos. H uma densa complexidade
a ser confrontada e interpretada, alm de um nmero expressivo de demandas que no
podem ser atendidas imediatamente, assim gerando fontes de descontentamento que
eventualmente sero mantidas por um longo tempo. Sob tal contexto, no Brasil o desafo
se agrava quando existe um caso de sucesso, exemplifcado pela histria da Embrapa. A
Embrapa foi criada ainda na dcada de 1970 sob uma estratgia de ao prtica e imediata,
no sob uma promessa genrica de ser uma poltica pblica. Manter seu oramento, metas
de crescimento e sua capacidade de produo de conhecimento intimamente articulados
complexidade esboada acima um extremo desafo interno para essa empresa pblica.
Mas poder se tornar uma ameaa destruidora se externamente prosperar a aceitao da
equivocada crtica acerca da inviabilidade da agricultura moderna (ou sua suposta correla-
o negativa com o meio ambiente). Esse esforo, sobretudo, poltico de setores crticos
que almejam construir um senso comum, propondo (ainda inexistentes) alternativas ao
formato tecnolgico como um todo. demanda que exigiria recursos, institucionalizao
de novos grupos de pesquisa e, at mesmo, a improvvel construo de uma nova onto-
logia cientfca, todos objetivos de longussimo prazo que, se e quando forem viveis e
concretizados, comprometero profundamente uma atual trajetria de sucesso, como tem
sido o caso da Embrapa. Manter um posicionamento ambguo sobre o tema apenas alimen-
tar aquela ameaa, minando a continuidade da efetividade potencial da empresa, sem a
garantia de que um padro tecnolgico alternativo venha, de fato, a nascer algum dia.
Terceira tese: o desenvolvimento agrrio bifronte
A nova fase vem concretizando uma dupla face de um lado, a dinmica econmica
concentra a produo cada vez mais, e de outro lado, aprofunda a diferenciao social,
promovendo intensa seletividade entre os produtores rurais. Em nenhum outro momen-
to da histria agrria os estabelecimentos rurais de menor porte econmico estiveram
to prximos da fronteira da marginalizao.
Provavelmente, uma das concluses estatsticas de maior relevncia na histria agrria
brasileira recente tenha sido aquela decorrente da pesquisa de Alves e Rocha (2010), com
base nos resultados apurados pelo Censo 2006. Em sntese, os autores agrupam os produ-
tores em trs categorias, de acordo com os resultados produtivos mensurados em valores
brutos da produo (VBP) e, posteriormente, transformados em valores de salrios mnimos.
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Surgem assim, grosso modo, trs estratos sociais hierarquizados pelos ganhos gerados
pela atividade agropecuria. Quando separados os estratos por seu nmero total e a renda
bruta medida em salrios mnimos mdios mensais, a fotografa da situao vigente pelo
menos assustadora. O grau de concentrao dos resultados produtivos, medidos pelo VBP,
to elevado que parece ter sido um equvoco do Censo. A decorrncia imediata: a imensa
maioria dos estabelecimentos rurais (2/3 do total de estabelecimentos), que alcana quase 3
milhes de unidades, se apropria de magros 3,3% do total da renda bruta. Causa ainda maior
perplexidade a concluso daquele estudo quando separou o estrato dos estabelecimentos
mais ricos e concluiu que menos de 30 mil estabelecimentos rurais (0,62% do total geral)
foram responsveis pela metade do valor da produo total (ALVES; ROCHA, 2010).
As implicaes sociais e econmicas so imensas e, provavelmente, nem os nmeros
nem as consequncias gerais foram devidamente analisados pelos responsveis pelas
polticas pblicas, os quais argumentam repetidamente que 70% da produo de alimen-
tos no Brasil origina-se da agricultura familiar. Tal afrmao perde completamente o seu
5
Insista-se que a concentrao apontada nesse estudo a do valor bruto da produo, no a concentrao da
terra. Esta ltima j indicava um dos mais altos ndices de concentrao mundiais antes mesmo do processo
expansivo iniciado no fnal da dcada de 1960. Nos ltimos 50 anos, a concentrao da terra praticamente no
se alterou, nem mesmo com os aproximados 80 milhes de hectares distribudos pela poltica de reforma agrria
(HOFFMANN; NEY, 2010).
signifcado diante da realidade da produo, revelada por uma simples e direta tabulao
dos dados do Censo; assim, colabora para manter uma poltica agrria que no contribui
para modifcar o processo acelerado de inviabilizao competitiva de um grande nmero
de estabelecimentos que poderiam ser economicamente viveis, caso fossem submetidos
a estmulos e apoios consistentes com as mudanas estruturais indicadas acima.
No obstante serem histricas a desigualdade social e a concentrao da proprie-
dade e da renda, os dados censitrios recentes, sistematizados no estudo citado, sugerem
o aprofundamento de um processo bifronte de desenvolvimento agrrio, o qual vai alar-
gando as disposies sociais (e possibilidades futuras) entre os grupos extremos. De um
lado, est um grupo muito reduzido de produtores extremamente preparado para extrair
o mximo das enormes oportunidades que vm sendo abertas para a ampliao de suas
atividades; e de outro, a vasta maioria dos produtores de menor renda, os quais vo sendo
empurrados contra a parede, em um ambiente concorrencial que se acirra diuturnamente.
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polarizao que agora acentuada mais questiona fortemente a viabilidade econmica
de pelo menos trs milhes de estabelecimentos rurais, os quais, de acordo com o Censo
analisado, conseguiram, naquele ano, auferir no mximo o equivalente a meio salrio mni-
mo e por estabelecimento, no por membro da famlia. processo de desenvolvimento
que tornar redundantes (rapidamente) a vasta maioria dos estabelecimentos rurais, de
tamanho pequeno e at mdio. Examinados os dados agregados no artigo referido, seria
possvel concluir, por exemplo, sob uma situao hipottica de extrema linearidade propor-
cional, que pouco mais de 1% dos produtores (55 mil estabelecimentos rurais) poderiam
responder por toda a produo agropecuria, inclusive aquela parte destinada exporta-
o, deixando sem resposta a pergunta sobre o futuro e o lugar social (e econmico) dos
demais produtores. Se concretizada, ainda que em parte, essa suposio especulativa, o
futuro das regies rurais ser apenas o seu vazio demogrfco.
Quarta tese: a histria no terminou,
mas o passado vai se apagando
O ltimo meio sculo desmentiu diversas antevises: da exacerbao da questo agr-
ria, simbolizada nas disputas pela terra, s supostas tendncias da concentrao da
propriedade fundiria e, mais ainda, as teses sobre campesinatos. Desaparecem assim
alguns temas do passado, entre os quais a reforma agrria.
preciso reconhecer que nos ltimos 50 anos diversos ingredientes da questo agrria
foram vencidos pelas vicissitudes das transformaes rurais (ou as mudanas mais gerais da
6
Sob tal contexto, a metfora clssica do treadmill vem se tornando a realidade crua do desenvolvimento agrrio
brasileiro (COCHRANE, 1958).
sociedade). impossvel discutir aqui a enorme riqueza de detalhes sobre o tema. E existem
curiosidades inexplicveis: na dcada de 1950, por exemplo, quando se deu o alvorecer desse
debate, algumas correntes propugnavam pela reforma agrria para permitir o desenvolvi-
mento capitalista, mas exatamente naquela poca se observou um primeiro e vigoroso ciclo
de acumulao, com a emergncia da industrializao pesada. Meio sculo depois, tambm
inexplicavelmente, ainda se mantm uma autarquia com volumoso oramento destinado
poltica redistributiva de terras quando no signifcativa uma demanda social que reclame
tal poltica.
No tocante reforma agrria, uma sntese dos debates englobaria as diversas propo-
sies em quatro grandes necessidades para a sua implantao, a saber: ampliar o mercado
domstico, elevar a produo de alimentos e de divisas, distribuir renda e, por fm, avaliar a
questo social no campo, especialmente o tema da pobreza rural. Inicialmente, esses foram
os focos privilegiados pelos diversos autores. Enquanto alguns falaram em transformar a
economia natural vigente no campo, outros propuseram destruir o complexo rural, para
no se estender nos debates situados no campo da esquerda o famoso debate sobre
feudalismo versus capitalismo.
Economistas mais realistas, incluindo, entre outros, Celso Furtado, Antnio Barros de
Castro e Maria da Conceio Tavares, se preocuparam, particularmente, com as chances de
expanso capitalista, em face do atraso produtivo das atividades agropecurias. Tambm
analisaram as implicaes de uma estrutura de propriedade da terra concentrada e as reper-
cusses da ausncia da reforma agrria na confgurao de uma sociedade que estava ento
emergindo do excedente populacional que migrava e empurrava para baixo os salrios
urbanos (Furtado) ao argumento de Tavares sobre as facetas da expanso capitalista no Pas.
Segundo esta economista, o atraso no campo e a concentrao fundiria no impediram o
vigoroso padro de acumulao de capital observado, mas reforaram a concentrao da
renda e a estruturao de uma indstria de bens durveis que reproduzia os padres de con-
sumo dos pases mais avanados. Esse debate foi abafado durante os anos do autoritarismo,
mas ressurgiu na dcada de 1980. E houve uma reviravolta, pois um ponto de infexo foi o
argumento de Graziano da Silva, em 1986. A necessidade de reforma agrria passou a ter
apenas uma justifcativa social, meramente pretendendo ajudar os mais pobres do campo,
oferecendo-lhes uma parcela de terra e um conjunto de polticas sociais (SILVA, 1987).
A evoluo da agricultura, das regies rurais e da sociedade vem sepultando def-
nitivamente a questo agrria, pelo menos nos termos propostos no passado. Os nveis
de renda agropecuria de milhares de produtores de menor porte no tm nenhuma
signifcao para sustentar o dinamismo do mercado interno, assim como a emergente
sociabilidade que determina, de fato, os padres migratrios no mais os fatores de
expulso discutidos naquela literatura. A capilaridade atualmente existente, tanto em
relao aos meios de transporte, quanto aos meios de comunicao, assegura essa inver-
so histrica em relao aos movimentos espaciais da populao rural. A reforma agrria
tambm no se relaciona mais com a oferta de alimentos e de matrias-primas de origem
agropecuria. Diferentemente do passado, a incorporao de novas terras explica pouco
do crescimento da produo, e o dinamismo da agropecuria decorre principalmente de
investimentos e da intensifcao tecnolgica. Estudos recentes demonstram que entre os
censos de 19951996 e o de 2006, os pesos da terra e do trabalho para explicar a produo
total caram, respectivamente, de 18,1% para apenas 9,6%, e de 31,3% para 22,3%. Mas o
fator tecnologia disparou: antes explicava 50,6% da produo, e em 2006, respondia por
68,1% (ALVES et al., 2012).
Em decorrncia, uma imediata concluso se impe. O tema da reforma agrria, con-
cretamente, perdeu sua relevncia, e a insistncia (e correspondente alocao de recursos)
em aes estatais nesse campo no encontra nenhuma justifcativa razovel. Ignorando-se
outros aspectos j tambm vencidos, sequer cabe meno a certa literatura que prope
uma discusso sobre campesinatos, os quais seriam outra via possvel de desenvolvimen-
to agrrio. argumento to estapafrdio que no merece comentrio.
Quinta tese: o Estado da modernizao s novas tarefas
Durante o perodo inicial de modernizao, esgotou-se um conjunto de primeiras tare-
fas de transformaes rurais induzidas pelo Estado, combinando crdito rural, pesquisa
agrcola e servios de ATER estatais. Nessa fase diversos agentes privados passaram a
se dedicar produo de pesquisa e a difundir inovaes, alm de disputar o bolo da ri-
queza. Paralelamente, o Estado foi saindo francesa, o que comprovado pelos gastos
pblicos na agricultura. Abre-se assim uma nova fase, na qual os agentes privados sero
os principais atores do desenvolvimento.
Essa uma tese crucial, pois diz respeito ao Estado e suas polticas dirigidas ao de-
senvolvimento das regies rurais. Considera-se que o Estado tem lido incorretamente os
diversos sinais das transformaes em curso, o que tem resultado em iniciativas errticas,
usualmente resultantes da confuso de racionalidades: de um lado, refetindo a persis-
tncia de polticas herdadas do projeto de modernizao iniciado na dcada de 1960,
e de outro lado, introduzindo novas vises e instrumentos de regulao por meio de
mercados. Esses ltimos respondem s novas realidades agrrias e produtivas do perodo
recente. A tese sustenta que o papel do Estado mudou (ou deveria mudar), seja porque
sua ao j no to necessria, seja porque os desafos atuais so muito mais complexos
e transcendem as possibilidades do Estado. Ainda alm: muitas solues no sero mais
estatais e dependero da mobilizao de agentes privados.
Uma ilustrao reveladora dessas mudanas o fnanciamento da agropecuria.
Com as reformas institucionais operadas na dcada de 1990, as transferncias de fundos
pblicos em condies especiais foram drasticamente reduzidas (Tabela 1). Mencionava-se
ento que a agricultura no resistiria aos cortes do crdito estatal pesadamente subsidiado
que vigorou at o incio da dcada de 1990, o que no se confrmou. Pelo contrrio, nos
anos mais recentes, o fnanciamento da agropecuria vem crescendo vigorosamente, sem
a necessidade de aportes diretos do Tesouro Nacional. Essa expanso, s possvel em vir-
tude da mobilizao dos agentes privados, no apenas viabilizou a exploso da produo,
mas tambm contribuiu para a rpida difuso, em certas atividades e em regies agrcolas
especfcas, do novo padro de organizao produtiva e de acumulao. Em consequncia,
os agentes privados integrantes das cadeias produtivas passaram a desempenhar papis
tradicionais do Estado, no apenas no tocante ao fnanciamento, mas tambm proviso
de insumos tecnolgicos, assistncia tcnica, comercializao e gesto de risco.
Deve-se destacar que a retirada do sistema de crdito subsidiado, amparado na
conta movimento do Banco do Brasil, em vez de enfraquecer a agricultura, gerou uma in-
dita dinmica de integrao crdito-inovao que estimulou a remodelao dos sistemas
produtivos, tendo gerado novas necessidades e prioridades, como investimentos em infra-
estrutura de produo, logstica de transporte e armazenamento, e servios tecnolgicos.
Foram mudanas mais relevantes para impulsionar a produtividade geral da agricultura
do que o crdito de custeio, e a ausncia de inovaes atualmente uma das ameaas
principais competitividade do setor. Estranhamente, a demanda por crdito subsidiado
ainda surge nas pautas de reivindicaes de organizaes de produtores, sugerindo ser
mais demanda poltica, apoiada por governantes, do que propriamente uma necessidade
que poderia, de fato, incentivar o crescimento da atividade.
A fuga do Estado tambm comprovada pela queda da participao dos gastos p-
blicos totais com agricultura, agregados em duas grandes contas no Oramento da Unio,
as chamadas funes agricultura e organizao agrria.
7
Ainda que sejam alocaes cres-
centes em termos absolutos, a participao relativa caiu substancialmente, o que revela
7
So os gastos pblicos gerais destinados s regies rurais. A funo agricultura inclui gastos com as atividades
produtivas, mas no apenas aquelas relativas ao fnanciamento, pois inclui igualmente os gastos em servios de
apoio e infraestrutura. A funo organizao agrria inclui os gastos com o programa de redistribuio de terras,
investimentos em assentamentos rurais, entre outras iniciativas governamentais.
Tabela 1. Participao dos fundos do Tesouro Nacional (TN) em relao ao fnanciamento total da
agricultura, de 1985 a 2011 (incluindo Banco do Brasil e demais fontes).
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011
% dos fundos do TN diretamente
destinados ao fnanciamento rural
64,0 26,7 19,7 0,02 2,2 0,2 0,1
uma mudana de priorizao por parte das elites polticas (no Executivo e no Congresso
Nacional) no que diz respeito ao tema agricultura. No entanto, como esse afastamento de
velhas funes do Estado no vem sendo substitudo por aes inovadoras convergentes
com a nova fase em andamento, diversas tendncias problemticas esto em maturao,
como j antes apontado. O prprio dinamismo produtivo se v hoje ameaado pelas co-
nhecidas defcincias sistmicas, institucionais e regulatrias da infraestrutura logstica
s incertezas e indefnies regulatrias , sobre as quais o Estado deveria desempenhar
papel coordenador e indutor de processos consistentes com os objetivos do desenvolvi-
mento rural.
Apesar da citada perda relativa de importncia oramentria, o nmero de polticas
e aes de diversos ministrios e suas agncias no para de crescer. Mas so, na maioria,
iniciativas fragmentadas, improvisadas e sem ntidos objetivos estratgicos. situao que
parece confrmar a hiptese acerca do autismo do Estado em relao s mudanas estru-
turais das ltimas dcadas. Suscita, portanto, a pergunta: o que realmente quer o Estado
do mundo rural brasileiro? Se os interesses rurais no mbito das instituies polticas deci-
srias permitiram a fuga do Estado no perodo, sem contrapartidas de aportes em reas
estratgicas, inescapvel concluir que tais instituies polticas so setores que tambm
parecem desconhecer as tendncias do desenvolvimento agrrio no Brasil.
A Tabela 2 descreve o gasto pblico total do Oramento da Unio destinado s fun-
es rurais.
Tabela 2. Gasto pblico total do Oramento da Unio destinado s funes rurais, incluindo o crdito
rural, como propores do total do oramento.
1980 1987 1990 1995 2000 2010
% do oramento destinado s atividades rurais 7,5 11,9 1,9 5,3 1,9 1,2
Sexta tese: a ativao de uma relao perversa
Mesmo nas regies rurais que prosperaram em virtude de alguma dinmica agrcola,
acaba prevalecendo uma tendncia perversa em relao aos estabelecimentos rurais
de menor porte econmico, ainda que apenas por duas razes. Primeiramente, os flhos
migram para no mais voltar, pois existe um custo de oportunidade muito elevado. E,
segundo, porque a oferta de trabalho contratado tambm se reduz, pelo abandono do
campo, o que eleva os salrios rurais.
A histria agrria dos pases do capitalismo avanado apresenta algumas similari-
dades e, entre essas, duas so salientes. Primeiramente, a atividade agrcola, comparativa-
mente s demais alternativas econmicas, com o tempo se mostrou menos rentvel, o que
gradualmente afastou os detentores de capital no campo. Naqueles pases, historicamente
observou-se um processo de desaburguesamento da atividade econmica agricultura
e, ao mesmo tempo, um processo de ocupao por uma classe mdia rural, intitulada
genericamente de agricultores familiares. So pases que observaram, na gnese de tais
processos, uma fuga de capitais para outros setores econmicos, abrindo as chances para
a consolidao de grupos de produtores de menor porte como o principal esteio da eco-
nomia agrcola.
Em segundo lugar, as naes daquele grupo, praticamente sem excees, implan-
taram diversas formas de ao governamental destinadas a proteger o conjunto de pe-
quenos produtores que foi se tornando majoritrio no campo, sobretudo para garantir a
oferta barata de alimentos (o que depois seria intitulado de segurana alimentar). Assim,
o conjunto da pequena produo rural, naqueles pases, conta com a proteo do Estado,
muitas vezes at mesmo garantindo a renda lquida da atividade. Em sntese, so processos
de desenvolvimento agrrio com inmeras especifcidades, mas quase todos com uma
classe mdia rural que se tornou dominante na atividade. E protegida por uma ampla gama
de formas de ao governamental.
O Brasil vem seguindo uma trajetria agrcola e agrria muito distinta daquela
desses pases mencionados, com insufciente (e equivocada) ao governamental, o que
vem animando processos de transformao social que, mesmo nos casos mais virtuosos
e promissores, acabam sendo socialmente perversos. Como no enunciado da tese, ain-
da que as regies rurais prosperem, em seus indicadores mais gerais, criando riqueza e
oportunidades mais amplamente, no so freadas as variadas formas de marginalizao
social dos pequenos produtores. So processos que encontram pouca compreenso da
poltica pblica, e nenhum escudo protetor tem sido erigido a favor das famlias rurais
moradoras dos pequenos estabelecimentos. Um caso iluminador e ilustrativo o ocorrido
no oeste catarinense, analisado por Miele e Miranda (2013), em artigo emblemtico acerca
das tendncias do desenvolvimento agrrio brasileiro. Trata-se de regio de extraordinria
dinmica agrcola submetida a cadeias produtivas sofsticadas, responsveis por produtos
de alta rentabilidade e competitividade no mercado mundial (avicultura e suinocultura).
No caso especfco da suinocultura, enquanto a produo cresceu 197% durante
duas dcadas (19852006), o nmero de produtores integrados (com rebanhos acima de
20 cabeas) foi reduzido a 36% do total original no mesmo perodo, mostrando uma ten-
dncia irrefrevel de seletividade social, contra a qual nenhuma ao (pblica ou privada)
foi capaz de opor-se no perodo analisado (MIELE; MIRANDA, 2013). Conforme o citado
estudo demonstra cabalmente, a prpria prosperidade geral da regio, ao oferecer mais
chances (de estudo, de trabalho ou outras formas de renda, por meio da pluriatividade)
para os flhos dos pequenos produtores, tambm contribuiu, ainda mais aceleradamente,
para o encurralamento produtivo da atividade, ao reduzir fortemente a fora de trabalho
disponvel nos estabelecimentos. Contribuiu, tambm, para o seu enfraquecimento, pelo
aumento da idade mdia dos responsveis.
No Nordeste rural se observa um processo de esvaziamento associado, de um lado,
inviabilidade econmica do minifndio e s profundas disparidades de qualidade de vida
entre os meios rural e urbano; e, de outro, s novas oportunidades de trabalho no meio
urbano e regional e s expectativas e demandas pela vida urbana, criadas pela reconf-
gurao da sociedade rural mencionada anteriormente. Com o tempo, a convergncia
de tais tendncias (demogrfcas, sociais, tecnolgicas e econmicas) apenas contribuiu
para tornar rgida e perversa a relao inversa entre prosperidade geral e as chances de
permanncia dos pequenos produtores na atividade.
8
Stima tese: rumo via argentina de desenvolvimento
Jamais ocorreu no Brasil uma poltica de desenvolvimento rural. Inexistindo tal ao
governamental, o desenvolvimento agrrio brasileiro vai impondo uma via argentina:
o esvaziamento demogrfco do campo, o predomnio da agricultura de larga escala, a
alta efcincia produtiva e tecnolgica, e o posicionamento, no caso brasileiro, como o
maior produtor mundial de alimentos.
Atualmente observado no Brasil um contexto relativamente bizarro, quando
se examinam o desenvolvimento agrrio, suas interpretaes e as aes governamen-
tais. A modernizao capitalista da agricultura brasileira inspirou-se no modelo norte-
americano do ps-guerra, mas parte importante dos pesquisadores (especialmente os
socilogos) examina principalmente o caso europeu para contrapor ao caso brasileiro. J
as polticas pblicas, no geral, ignoram a maior parte dos debates dos pesquisadores e
so implantadas com base em um relativamente alto grau de improvisao.
Enquanto isso, a realidade vai se impondo, mas seguindo rumo bem diverso das pro-
vveis intenes originais de seus interpretadores principais. Provavelmente, em prazo no
muito distante, vingar no Pas outro modelo, similar ao da histria agrria da Argentina,
um pas que desenvolveu com algum xito determinados setores produtivos agropecu-
rios, mas observou simultaneamente o drstico esvaziamento demogrfco de suas regies
8
Sobre o Nordeste, examine-se o detalhado estudo de Buanain e Garcia (2013), o qual analisou o destino dos
estabelecimentos rurais de reduzido tamanho no Nordeste rural. Nesse caso, a generalizada pobreza rural,
associada s oportunidades de trabalho, seja na prpria regio, seja em outros estados, com a facilitao de
menores riscos do processo migratrio (sobretudo em virtude de menores custos de transao), tem igualmente
indicado o esvaziamento demogrfco daqueles estabelecimentos.
rurais. O caso brasileiro, em termos produtivos, experimenta um sucesso muito mais sig-
nifcativo, mas atravessa, por enquanto, uma transio demogrfca, a qual poder ou no
repetir a experincia argentina, no tocante s dimenses de sua populao rural. Mantidas
as tendncias econmicas atuais, aquele padro do pas vizinho provavelmente se repetir
em prazo mdio em muitas regies do Brasil rural. A nica possibilidade de se evitar a plena
consolidao de uma via argentina de desenvolvimento agrrio instituir, pela primeira
vez, uma verdadeira poltica de desenvolvimento rural, resultante de um amplo e plural
processo de debates sobre as realidades agrrias, e capaz de confrontar-se com a atual
mitologia sobre as regies rurais que a muitos encanta. preciso afrmar incisivamente
que a ao governamental destinada ao campo brasileiro atualmente inadequada do
ponto de vista social e em relao s principais facetas do desenvolvimento agrrio. Urge,
portanto, obter uma resposta da sociedade pergunta: queremos um pujante pas agr-
cola, o maior produtor de alimentos do mundo, assentado em uma agricultura de bases
tecnologicamente modernas, mas sendo esta operada quase exclusivamente em unidades
produtivas de larga escala? Ou o melhor objetivo nacional seria obter o mesmo resultado
econmico-produtivo, porm, tambm integrando parcela signifcativa dos produtores
mdios e de menor porte econmico ao mesmo processo de transformao? Se a segunda
resposta for a selecionada pela sociedade, ento a ao governamental precisa ser modif-
cada, provavelmente de forma radical e com urgncia.
9
Concluses
Este artigo recolhe a experincia, relativamente longa, de quatro pesquisadores do
mundo rural brasileiro e prope sete teses sobre o desenvolvimento recente da agrope-
curia, tambm comentando sobre aspectos sociais das regies rurais do Pas. So pro-
posies que tm, em especial, um inquestionvel lastro emprico para sustent-las como
argumentos gerais que mereceriam a ateno dos responsveis e tomadores de deciso
sobre os rumos de uma atividade econmica que, de fato, vem salvando a economia bra-
sileira desde a grande crise econmica do incio da dcada de 1980.
Confrmadas defnitivamente as teses propostas, inmeras consequncias podero
ser antevistas. Entre as diversas leituras possveis, diretas e indiretas, que o conjunto de
teses arroladas permite inferir, a mensagem principal deste artigo pretendeu apontar dois
9
Em algumas regies brasileiras, a urbanizao j maior do que aquela do pas vizinho. A comparao com
a histria rural argentina destina-se mais a indicar a real possibilidade de serem desenvolvidas duas grandes
alteraes espaciais, ambas certamente indesejveis para o Brasil: o forte esvaziamento do campo e a
concentrao populacional massiva em algumas regies metropolitanas. Ainda existe um tempo histrico que
permitiria a maior descentralizao econmica e espacial, mas est se esgotando, e a tendncia indicada nesta
tese parece ser irrefrevel.
grandes focos relacionados ao desenvolvimento agrrio brasileiro. Ambos clamam por
um urgente debate nacional entre os interessados. Primeiramente, salienta-se a natureza
equivocada da ao governamental, em suas facetas mais gerais ou seja, ocasionalmen-
te pode estar acertando no varejo, mas est largamente incorreta no atacado, pois no
percebe com nitidez a verdadeira revoluo econmica e social em andamento no campo
brasileiro. Sob tal percepo equivocada, suas polticas e projetos precisariam sofrer radical
mudana operacional. Em segundo lugar, e em decorrncia do relativo imobilismo gover-
namental, o artigo pretendeu indicar, com nfase e insistncia, em diversas partes, que a
maior parte dos estabelecimentos rurais aqueles de menor porte econmico encontra-
se em crescente encurralamento. So produtores que vo sendo deixados para trs em um
ambiente produtivo e tecnolgico cujo acirramento concorrencial vem sendo acelerado
rapidamente, na nova fase que ora experimenta a agropecuria brasileira.
O desempenho de setores da agropecuria brasileira, nos ltimos 30 anos, apesar
das inmeras polticas errticas, tem conseguido se manter com desenvoltura econmica
e produtiva e, mais ainda, tem observado espetacular crescimento de sua efcincia eco-
nmica, elevando com brilhantismo sua produtividade total. Vem, assim, correspondendo
mais do que satisfatoriamente ao que Barros, no livro inicialmente citado, intitulou de fun-
es da agricultura, e se tornando um destacado espao de produo de riqueza social.
Mas vem tambm encontrando crescentes desafos e encruzilhadas a serem ultrapassados,
para manter seu papel social e econmico. Espera-se que o conjunto de teses aqui subme-
tido ao debate possa contribuir para uma frtil e plural discusso, a qual aponte rumos mais
robustos para a histria agrria brasileira.
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do Bureau Veritas Quality International (BVQI) de Manejo Florestal.

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