Despre momentul constituirii garaniei de bun conduit n

litigiile privind achiziiile publice

dr. Dumitru-Daniel ERBAN
Consilier de soluionare a contestaiilor n domeniul achiziiilor publice,
Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor
ABSTRACT
The article analyzes the provisions of the Government Emergency Ordinance no. 51/2014
amending G.E.O. no. 34/2006 on the awarding of public procurement contracts in terms of the
good conduct guarantee and the time at which this guarantee must be constituted. It takes into
account the actual application of these provisions, the situations encountered in the practice of
the National Council for Solving Complaints, possible uncertainties which might raise
interpretation difficulties. The author analyzes the legal nature of the good conduct guarantee in
relation to the Romanian legislation, as well as in terms of the case law of the Constitutional
Court and the European Court of Human Rights.
Keywords: good conduct guarantee, public procurement, complaint, contracting authority
REZUMAT
Articolul analizeaz prevederile O.U.G. nr. 51/2014 de modificare a O.U.G. nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziie public din punctul de vedere al garaniei de bun conduit
i a momentului n care trebuie s se constituie aceast garanie. Se are n vedere modul
concret de aplicare a acestor dispoziii, situaiile ntlnite n practica Consiliului Naional de
Soluionare a Contestaiilor, eventualele neclariti care pot determina dificulti de interpretare.
Autorul analizeaz natura juridic a garaniei de bun conduit prin raportare la textele din
legislaia romneasc dar i din punctul de vedere al jurisprudenei Curii Constituionale i
Curii Europene a Drepturilor Omului.
Cuvinte-cheie: garanie de bun-conduit, achiziii publice, contestaie, autoritate contractant
Legislaie relevant: O.U.G. nr. 34/2006, art. 271
1
, art. 271
2
, O.U.G. nr. 51/2014
De la data intrrii n vigoare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006
privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii
1
, respectiv 30 iunie 2006,
s-au mplinit opt ani, perioad n care organismul administrativ-jurisdicional
nfiinat prin art. 257 alin. (1)
2
al acestui act normativ - Consiliul Naional de
Soluionare a Contestaiilor, denumit n continuare Consiliul - a avut prilejul s i
exercite competena de jurisdicie ntr-un numr uria de cauze specifice,
aproximativ 50.000. La 28 iunie 2014, urmrind s tempereze pornirile conflictuale
ale operatorilor economici interesai de obinerea contractelor publice, porniri ce
cptaser amploare de fenomen generalizat, Guvernul a adoptat ordonana
"suspect de urgent" nr. 51/2014
3
, de amendare a celei nr. 34/2006, instituind
n sarcina tuturor celor care declaneaz un litigiu administrativ-jurisdicional sau
judiciar mpotriva actelor precontractuale ale autoritilor contractante obligaia de
a constitui i depune o garanie de bun conduit. Aadar, "buna conduit" -
concept pe care, n graba sa, legiuitor delegat a omis s l contureze i care se
presupune c reprezint opusul celui de "rea conduit" sau, mai precis, de
"comportament necorespunztor", dac ne raportm la scopul declarat la art. 271
1

alin. (1) - incumb contestatorilor, reclamanilor sau petenilor (subiecii activi) i
vizeaz comportamentul lor n relaia cu autoritile contractante (subiecii pasivi),
deci nu cu instanele ori Consiliul. Suntem de prere c cei care au inventat
instituia juridic a garaniei de bun conduit au avut n vedere nu orice fel de
conduit a subiecilor activi
4
, ci doar conduita lor procesual fa de autoritile
contractante, mai precis decizia de a declana un litigiu mpotriva acestora. Dei
pare surprinztor, buna conduit este apreciat i, dac este cazul, sancionat prin
reinerea garaniei, exclusiv prin prisma deciziei de declanare a litigiului
5
, iar nu a
altor manifestri anterioare sau ulterioare ale subiecilor activi. Aceasta poate fi
explicaia executrii sau reinerii garaniei chiar i n ipoteza n care ei renun la
aciunea depus, renunare care este limpede c nu se ncadreaz n sintagma de
"comportament necorespunztor" (este anormal sancionarea autorului care,
sesiznd ulterior c aciunea sa este nentemeiat i fiind de bun-credin, renun
la aciune pentru a nu ntrzia finalizarea achiziiei), ori cnd aleg s nu i
prelungeasc valabilitatea garaniei, tiind c din aceast cauz vor pierde litigiul cu
autoritatea. Aplicnd acelai raionament, actul care st la baza executrii sau
reinerii garaniei ar trebui s fie nu decizia Consiliului sau a instanei judectoreti,
deoarece reperul este dat nu este buna conduit a acestora din urm, ci exclusiv a
celui care a declanat litigiul. Cu alte cuvinte, reinerea opereaz nu pentru
comportamentul Consiliului sau al instanei constnd n respingerea aciunii, ci
pentru cutezana subiectului activ de a fi declanat fr temei procesul mpotriva
autoritii.
1
Publ i cat n Moni t orul Of i ci al al Romni ei , Partea I, nr. 418 di n 15 mai 2006.
2
Cu urmtorul cupri ns n vari ant a i ni i al : "Se nf i i neaz Consi l i ul Na i onal de
Sol u i onar e a Cont esta i i l or, denumi t n conti nuare Consi l i u, organi sm cu
acti vi tat e admi ni strat i v-j uri sdi c i onal , car e f unci oneaz pe l ng Aut ori t atea
Na i onal pentru Regl ementarea i Moni tor i zarea Achi zi i i l or Publ i ce. "
3
Publ i cat n Moni t orul Of i ci al al Romni ei , Partea I, nr. 486 di n 30 i uni e 2014.
4
n dreptul penal , noi unea de subi ect act i v al i nf raci uni i se i dent i f i c cu cea de
i nf ractor.
5
De bun seam c o doz de nesi guran este i nerent or i crui pr oces, sol u i a
ant i ci pat de recl amant avnd l a or i gi ne o pr obabi l i tat e, nu o certi t udi ne, mai cu
seam n Romni a. n pri nci pi u, sol u i a nu poate f i det ermi nat apr i or i c de
recl amant, odat cu decl anarea procesul ui , moti v pentru care ne ndoi m c el
poate di scerne cu preci zi e dac demersul su repr ezi nt sau nu un
comportament adecvat. Recl amantul aj unge s f i e sanc i onat pecuni ar cu
rei nerea gar an i ei pentru un comportament a crui cal i f i care i era i mposi bi l l a
momentul decl anr i i procesul ui . Recl amant ul nu poate dect s specul eze cu
pri vi re l a sol ui a ce s-ar put ea da cereri i sal e. Pus n acest cadru, l ogi ca de ti p
l ot eri e pe care est e construi t garan i a de bun condui t nu are cum s rezi ste
unui contr ol seri os de consti tu i onal i tat e, pl ecnd de l a i poteza c accesul
persoanel or l a j ust i i e nu poate f i ngr di t pr i n apl i car ea ul teri oar de sanci uni
tutur or cel or care ndr znesc s porneasc un l i t i gi u pe care sper s l cti ge,
dar nu obi n rezul tatul ateptat , mai cu seam n materi a j uri sdi c i i l or
admi ni strati ve, decl ar ate gr atui t e de Legea f undamental .
Ameni n area permanent cu pi erderea garani ei de bun condui t af ecteaz nu
doar dr ept ul l a un proces echi t abi l , ci nsui drept ul de a accede l a o i nstan de
j udecat , respecti v dreptul l a o prot eci e j uri sdi c i onal ef ecti v sau l a un recurs
ef ecti v. Chi ar dac sunt convi nse c au dreptate, persoanel e vtmate devi n
reti cente i ezi t s i exerci te dr ept uri l e n cont extul ameni n ri i cu pi erderea
unor sume consi derabi l e de bani .
Preceptul const i tui onal "or i ce persoan se poate adresa j usti i ei pentru apr area
drept uri l or, a l i ber t i l or i a i nter esel or sal e l egi ti me" tr ebui e s se ref l ecte i n
regl ementarea garani ei de bun condui t pe car e o ri sc per soana pentru
i ntr oducerea ac i uni i , care nu poat e ani hi l a accesul l a j usti i e (i ndi f erent de f orma
ei ), respecti v s gol easc de substan pri nci pi ul l i berul ui acces. Fi xarea
cuant umul ui garan i ei l a un ni vel ce depet e cu mul t posi bi l i t i l e de pl at al e
maj ori ti i oper ator i l or economi ci ( pn l a 100.000 eur o) atrage nu doar l i mi tarea
l i berul ui acces l a j usti i e, ci negar ea l ui .
n ceea ce pr i vete l i mi tri l e f i nanci are pe car e l e poat e avea accesul l a i nstan,
Curtea European a Dreptur i l or Omul ui a deci s constant c el e pot f ace obi ect ul
ncl cri i ar t. 6 di n Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a
libert ilor fundament ale. Marj a de apreci er e de care di spune stat ul n f i xarea
ni vel ul ui garan i ei f i nanci are trebui e ci rcumscri s ri gor i l or dr ept ul ui l a un proces
echi t abi l n sensul Conveniei . Li mi tarea dr ept ul ui de acces l a un tri bunal pe
consi derente f i nanci ar e nu est e compati bi l cu art. 6 par agraf ul 1 di n Conveni e
dect dac pri n aceasta se urmrete un scop l egi t i m i dac exi st un grad
rezonabi l de propor i onal i tate ntre mi j l oacel e uti l i zate i scopul vi zat .
Pri n i ntermedi ul Ordonan ei de urgen a Guvernul ui nr. 51/2014, Execut i vul a
i nt en i onat s descuraj eze pr omovarea cont esta i i l or vdi t nef ondate, f ormul ate
cu rea-credi n i pri n abuz de drept, ns ef ectul real este de descuraj are a
tutur or posi bi l i l or cont estator i , i ncl usi v a cel or de bun-credi n.
i nem s subl i ni em c att l i t i gi i l e precontractual e n f aa Consi l i ul ui , ct i cel e
si mi l are n f a a i nstanel or de contenci os admi ni strat i v sunt l i ti gi i de drept
admi ni strati v nepatr i moni al e, respecti v au ca obi ect cer eri neeval uabi l e n bani
(anul area act ul ui , obl i garea aut ori t i i contract ant e de a emi te un act,
recunoaterea drept ul ui pr eti ns sau a i nt eresul ui l egi t i m), care n ni ci un caz nu
pot f i sanc i onat e pr i n r ei nerea de sume ce aj ung l a 100. 000 euro.
n imaginaia sa, Executivul a prevzut c, n scopul de a proteja autoritatea
contractant de riscul unui eventual
6
comportament necorespunztor, contestatorul
(reclamantul, recurentul sau petentul, adugm noi) are obligaia de a constitui o
garanie de bun conduit, valabil de la data depunerii contestaiei/cererii (de
chemare n judecat sau de recurs, completm noi)/plngerii i pn la cea a
rmnerii definitive a deciziei Consiliului/hotrrii instanei de judecat de
soluionare a acesteia, garanie care trebuie depus, n original, la autoritatea
contractant mpricinat i, n copie, la Consiliu sau la instana de judecat, odat
cu depunerea contestaiei/cererii/plngerii. Contestaia/cererea (de chemare n
judecat sau de recurs)/plngerea va fi respins n cazul n care autorul nu prezint
dovada constituirii garaniei.
6
Pri n def i ni i e, ri scul presupune o event ual i t ate, ceea ce f ace taut ol ogi c
expri marea di n text ul l egal .
Pornind de la aceste premise normative i fcnd abstracie de redactarea
deficitar a textelor, din perspectiva celui inut s constituie garania de bun
conduit este important s se determine momentul sau perioada n care trebuie s
constituie aceast garanie.
La art. 271
1
alin. (3) din ordonana de baz se stabilete c garania de bun
conduit trebuie prezentat odat cu depunerea contestaiei/cererii/plngerii, ceea
ce nseamn c persoana reclamant (denumire generic) va trebui s iniieze
demersurile de obinere a garaniei anterior depunerii aciunii sale introductive i s
ataeze acesteia dovada constituirii garaniei. Contestaia, cererea sau plngerea va
fi respins n cazul n care contestatorul nu aduce aceast dovad, prescrie alin. (2)
al aceluiai articol.
n cazuistica sa, Consiliul a fost confruntat de nenumrate ori cu situaia n care
contestatorul nu anexeaz contestaiei dovada constituirii garaniei de bun
conduit, mprejurare n care organul administrativ-jurisdicional i pune n vedere
contestatorului s prezinte respectiva dovad, n copie, mpreun cu cea a
transmiterii sau depunerii originalului ei la autoritatea contractant, de regul n
termen de trei zile lucrtoare de la momentul primirii solicitrii. Aadar, Consiliul nu
i respinge contestaia, ci i acord posibilitatea de a prezenta ulterior proba
garaniei n discuie. Primind solicitarea, unii contestatori aleg s renune la
contestaie, n timp ce alii aleg s constituie i s depun garania obligatorie,
evident cu o dat ulterioar celei de contestare.
Aproape invariabil, autoritile contractante invoc excepia neconstituirii
garaniei de bun conduit de ctre contestator la momentul depunerii contestaiei,
excepie pe care autoritile o susin prin prisma art. 271
1
alin. (2) i (3) din
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006. n consecin, solicit Consiliului
respingerea contestaiei pentru neconstituirea la timp de ctre contestator a
garaniei de bun conduit.
Asupra acestui aspect, ce are natura unei excepii procesuale, trebuie spus n
primul rnd c, ntruct Ordonana de urgen a Guvernului nr. 51/2014 a intrat n
vigoare la data publicrii ei n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, respectiv la 30
iunie 2014, contestaiile depuse ncepnd cu aceast dat la Consiliu sunt supuse
prevederilor ei. Nu se gsesc n aceast situaie contestaiile expediate Consiliului
anterior datei de 30 iunie 2014, chiar dac sunt primite la acesta la 30 iunie 2014
sau ulterior. Se justific aplicarea raionamentului care a stat la baza dispoziiei
tranzitorii de la art. 3 alin. (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea n aplicare a
Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedur civil
7
, prin care s-a rnduit c
procesele ncepute prin cereri depuse, n condiiile legii, la pot, uniti militare sau
locuri de deinere nainte de data intrrii n vigoare a Codului de procedur civil
rmn supuse legii vechi, chiar dac sunt nregistrate la instan dup aceast
dat.
7
Publ i cat n Moni t orul Of i ci al al Romni ei , Partea I, nr. 365 di n 30 mai 2012.
Susinem cu fermitate c garania de bun conduit este obligatorie pentru toate
contestaiile, cererile de chemare n judecat, recursurile i plngerile formulate
ncepnd cu data de 30 iunie 2014, a intrrii n vigoare a Ordonanei de urgen a
Guvernului nr. 51/2014, indiferent de ora la care au fost nregistrate la Consiliu
sau la instana judectoreasc. n pofida absenei oricrui dubiu n privina datei
intrrii n vigoare a ordonanei, determinabil uor cu sprijinul art. 12 alin. (2) din
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative
8
, am remarcat unele decizii n care Consiliul a apreciat c nu este
incident obligaia de garantare n cazul contestaiilor depuse la 30 iunie 2014,
ntruct, conform adresei Regiei Autonome "Monitorul Oficial" nr. 5861/01.07.2014,
ordonana a fost publicat i difuzat electronic la 30 iunie 2014, ora 21:44.
Stabilind c depunerea contestaiilor din 30 iunie 2014 s-a realizat anterior orei
21:44, deci nainte de momentul publicrii ordonanei, unele complete ale
Consiliului au considerat c nu li se aplic normele acesteia (cu titlu de exemplu, a
se vedea deciziile nr. 2248 din 24 iulie 2014 i 2320 din 1 august 2014).
8
Republ i cat n Moni t orul Of i ci al al Romni ei , Par tea I, nr . 260 di n 21 apri l i e
2010.
Marea problem pe care o genereaz aplicarea noului act normativ n funcie de
ora publicrii lui n Monitorul Oficial al Romniei este nu numai c nu apare nicieri
indicat ora publicrii, astfel nct toi destinatarii normei s o cunoasc i s o
respecte ncepnd cu acea or, ci i c permite ca, n decursul aceleiai zile, s fie
aplicabile dou acte normative, primul pentru contestaiile formulate nainte de
momentul concret al publicrii i cellalt pentru contestaiile depuse ncepnd cu
respectivul moment. Desigur, o atare optic nu are niciun suport legal i ar arunca
n haos sistemul normativ din Romnia, care nu se raporteaz la ora publicrii
actelor n Monitorul Oficial al Romniei, n forma tiprit sau electronic, ci exclusiv
la data publicrii lor.
Revenind la spea dezbtut, n care autoritatea contractant este nemulumit
de faptul c societatea contestatoare nu a depus garania odat cu contestaia, n
acord cu art. 271
1
din ordonana de baz, ci ulterior, la solicitarea Consiliului,
context n care pretinde respingerea contestaiei, considerm c nu se poate da
curs solicitrii autoritii, din mai multe considerente:
- pentru contestaiile depuse la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei a
Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 51/2014, prin care a fost instituit
garania de bun conduit, sau n primele zile dup, este dac nu evident, atunci
foarte probabil c societile contestatoare nu au avut cunotin de respectiva
ordonan. Dup cum s-a artat, ordonana nu a fost publicat la prima or a zilei
de 30 iunie 2014, ci n a doua parte a zilei, n afara programului de lucru al bncilor
i al casieriei autoritilor contractante;
- Ordonana de urgen a Guvernului nr. 51/2014 nu prevede nicio sanciune n
cazul n care garania nu este constituit la momentul depunerii contestaiei, ci
ulterior;
- Ordonana de urgen a Guvernului nr. 51/2014 sau cea de baz nu interzice
regularizarea contestaiilor, inclusiv prin solicitarea constituirii garaniei sau, dac
este cazul, suplimentarea ei
9
;
9
Spr e pi l d, dup cum s-a rei nut n deci zi a nr. 2331 di n 5 august 2014,
constat nd o di f eren n mi nus de 100 l ei f a de cuantumul necesar al
garani ei , Consi l i ul a sol i ci t at cont estat oarei ca, n termen de tr ei zi l e, s prezi nt e
ntregi rea gar an i ei de bun condui t pn l a concurena a 1% di n val oarea
esti mat af erent achi zi i ei , i ar contest atoar ea a depus ca rspuns un extras
bancar ce dovedea transf erul sumei de 100 l ei n contul aut ori t i i contract ant e
pentru ntr egi rea garani ei de bun condui t . "Cum contestatoarea a remedi at
eroarea di n coni nutul garan i ei de bun condui t i ar scopul consti t ui r i i acest ei
garani i este tocmai dovedi rea bunei credi ne n f ormul area unei cont esta i i ,
Consi l i ul va consi dera corect demersul de nt regi r e a garani ei de bun condui t
i va tr ece l a anal i za pe f ond a contest a i ei . "
- Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost amendat
prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 51/2014, interzice respingerea unei
contestaii neconforme fr a i se acorda contestatorului dreptul de a i corecta
contestaia [art. 270 alin. (2) - n situaia n care Consiliul apreciaz c n
contestaie nu sunt cuprinse toate informaiile prevzute la alin. (1), va cere
contestatorului ca, n termen de 3 zile de la ntiinare, s completeze contestaia];
- art. 200 alin. (2) C. pr. civ. interzice respingerea/anularea unei cereri de
chemare n judecat fr a i se comunica reclamantului n scris lipsurile, cu
meniunea c, n termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicrii, trebuie s
realizeze completrile sau modificrile dispuse;
- art. 177 alin. (1) C. pr. civ. prevede c, ori de cte ori este posibil nlturarea
vtmrii fr anularea actului, judectorul va dispune ndreptarea neregularitilor
actului de procedur. Totodat, conform alin. (3), actul de procedur nu va fi anulat
dac pn la momentul pronunrii asupra excepiei de nulitate a disprut cauza
acesteia;
- art. 33 alin. (2) din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 80/2013 privind
taxele judiciare de timbru
10
stabilete dreptul reclamantului de a i se acorda un
termen pentru timbrarea corespunztoare a cererii sale: "Dac cererea de chemare
n judecat este netimbrat sau insuficient timbrat, reclamantului i se pune n
vedere, n condiiile art. 200 alin. (2) teza I din Codul de procedur civil,
obligaia de a timbra cererea n cuantumul stabilit de instan i de a transmite
instanei dovada achitrii taxei judiciare de timbru, n termen de cel mult 10 zile de
la primirea comunicrii instanei." Aadar, o cerere care nu este nsoit de dovada
achitrii taxei de timbru nu este respins ipso facto, ci i se pune n vedere autorului
s i timbreze cererea ntr-un anumit termen. Doar dac acesta nu se conformeaz
msurii dispuse de instan i se va respinge cererea.
10
Publ i cat n Moni tor ul Of i ci al al Romni ei , Part ea I, nr . 392 di n 29 i uni e 2013.
La art. 6 alin. (1) din Codul de procedur civil se prevede c orice persoan
are dreptul la judecarea cauzei sale n mod echitabil, n termen optim i previzibil,
de ctre o instan independent, imparial i stabilit de lege. n acest scop,
instana este datoare s dispun toate msurile permise de lege i s asigure
desfurarea cu celeritate a judecii. Solicitarea Consiliului de constituire i
prezentare a garaniei de bun conduit n termen de trei zile lucrtoare, ntruct
nu este interzis de ordonan, se subnelege c este permis.
11

11
Se ti e c t ehni ci l e j uri di ce de normare n materi a dreptur i l or i l i berti l or sunt
de or di n represi v ori pr event i v. Cel e prevent i ve se conf ormeaz regul i i dup care
"tot ceea ce l egea per mi te, trebui e s se real i zeze doar n l i mi tel e i n condi i i l e
sti pul ate de ea". Tehni ci l e represi ve au l a baz regul a conf orm crei a "tot ceea
ce l egea nu i nt er zi ce este permi s". Dac ceteanul poat e ntrepri nde or i ce di n
ceea ce l egea nu-i i nt er zi ce expres, nseamn c t cerea l egi i ar e a f i
i nt erpret at n f avoar ea l i bert i i sal e. Ca f orm i mperati v a l i ber t i i , l egea e
chemat s pr evi n exerci i ul ei abuzi v, nu real i zar ea sa ra i onal . I ar at unci
cnd regl ementarea represi v expres a comportamentul ui l i psete, l ucrul trebui e
i nt erpret at n f avoar ea comi tentul ui sau omi tentul ui , ntr uct or di nea j uri di c
i mpl i c, n propr i a- i rai une de a f i , l i bert atea i nsul ui . Pri nci pi ul metodol ogi c ai ci
prezentat este ntr u t otul val abi l n i nter pr etarea normel or penal e, unde se
f undamenteaz n pri nci pi ul ont oaxi ol ogi c al l egal i t i i i ncri mi nri i i n acel a, de
aceeai nat ur, al l egal i ti i pedepsel or , a msuri l or educat i ve i de si guran:
nul l um crimen si ne l ege i nul l a poena si ne l ege. De asemenea, el se regset e
i n i nterpr etar ea nor mel or drept ul ui pr i vat.
I. Hum, Cunoater e i i nt erpret are n drept. Accente axi ol ogi ce, Ed. Academi ei
Romne, Bucureti , 2005, p. 77. Aut orul vorbet e de pri nci pi ul regl ementri i
represi ve expr ese, care presupune c "tot ceea ce nu est e prohi bi t, este permi s".
A se vedea i I. Dogaru, N. Popa, D. C. Dni or, S. Cercel (coordonatori ) . a.,
Bazel e dreptul ui ci vi l . Vol umul I. Teori a gener al , Ed. C.H. Beck, Bucureti ,
2008, p. 357, unde se arat c l egea nu este dect o i nf rac i une l a l i bert ate, una
necesar i j ust i f i cat l a ni vel ul cont i i n ei i ndi vi dual e, dar nu mai pui n o
constrngere ce trebui e s r mn mi ni mal . Li psa constrngeri i expr ese
trebui e, deci , i nterpr et at ntot deauna n f avoarea i ndi vi dul ui . Totui , pri nci p i ul
comport anumi te l i mi tri . n dreptul pri vat, dei este j ust i f i cat de pri nci pi i ca
aut onomi a de voi n i l i ber tat ea f ormel or, el est e restrns de apl i carea al tor
pri nci pi i , cum ar f i cel al bunei -credi ne, al protec i i ordi ni i publ i ce, al bunel or
moravuri etc. n dreptul publ i c, acest pri nci pi u se apl i c doar n f avoarea
i ndi vi dul ui ; autor i ti l e publ i ce nu se pot preval a de el pentru a-i exti nde
put eri l e: ti tul ari i put eri i publ i ce nu pot f ace t ot ceea ce nu est e expres i nter zi s.
Ca urmare, acest pri nci pi u se apl i c n dreptul publ i c doar pentr u a l rgi sf era
l i bert i l or i ndi vi dual e.
Art. 21 din Constituie dispune:
"(1) Orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a
libertilor i a intereselor sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate ngrdi exercitarea acestui drept.
(3) Prile au dreptul la un proces echitabil i la soluionarea cauzelor ntr-un
termen rezonabil.
(4) Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite."
Pentru a iei din optica reducionist a autoritii contractante, nimic nu
mpiedic organul administrativ-jurisdicional s recurg la argumentul a pari, n
baza cruia se admite c, acolo unde exist aceeai raiune a legii, se aplic aceeai
dispoziie a ei (analogia legii). Argumentul a pari este ntemeiat pe ideea egalitii
juridice, care exige ca n situaii similare s se aplice aceleai dispoziii normative. O
trimitere expres la analogie ntlnim n art. 5 alin. (3) C. pr. civ. - n cazul n care
o pricin nu poate fi soluionat nici n baza legii, nici a uzanelor, iar n lipsa
acestora din urm, nici n baza dispoziiilor legale privitoare la situaii asemntoare
(adic prin analogie), ea va trebui judecat n baza principiilor generale ale
dreptului, avnd n vedere toate circumstanele acesteia i innd seama de
cerinele echitii. n aceeai direcie, la art. 1 alin. (2) C. civ. se statueaz c, n
cazurile neprevzute de lege, se aplic uzanele, iar n lipsa acestora, dispoziiile
legale privitoare la situaii asemntoare, iar cnd nu exist asemenea dispoziii,
principiile generale ale dreptului.
Din interpretarea extensiv, cu sprijinul analogiei, a normei de la art. 270 alin.
(2) din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 reiese c, n msura n
care Consiliul constat c o contestaie nu este nsoit de garania de bun
conduit sau c aceasta nu este ndestultoare, el nu poate respinge pur i simplu
contestaia, ci trebuie s manifeste rol activ i s i pun n vedere contestatorului
s i constituie garania conform cerut de lege. Argumentul de analogie (ubi
eadem est ratio, eadem lex esse debet) prescrie c acolo unde exist aceleai
raiuni trebuie aplicat aceeai lege, aceeai soluie (se procedeaz la completarea
lacunelor prin gsirea unor texte care s se poat aplica i n cazuri neprevzute de
lege). Analogia n interpretarea unei norme juridice se bazeaz pe raionamentul
potrivit cruia dac legiuitorul a edictat o norm pentru anumite situaii de fapt,
aplicarea acesteia poate fi extins i la alte situaii care, cu toate c nu au fost
prevzute n ipoteza normei, sunt asemntoare cu cele prevzute, justificnd
astfel extinderea domeniului de aplicare. Relevante pentru cazul de fa sunt, dup
cum s-a artat, situaiile n care instana are obligaia de a acorda un termen
reclamantului pentru regularizarea cererii de chemare n judecat sau pentru plata
taxelor legale de timbru, respectiv pentru ndreptarea neregularitilor actului de
procedur.
Garania de bun conduit reprezint, prin natura sa, o specie de cauiune, iar
regulile care guverneaz cauiunea judiciar (cartea a VI-a, titlul XIV C. pr. civ.) i
permit instanei s acorde un termen pentru constituirea ei.
Considerentele deciziei Curii Constituionale nr. 176 din 24 martie 2005
12
pot
fi transpuse, cu adaptrile de rigoare, la spea n discuie:
12
Publ i cat n Moni tor ul Of i ci al al Romni ei , Part ea I, nr . 356 di n 27 apr i l i e 2005.
"Avnd n vedere ntregul sistem normativ al Constituiei, Curtea constat
totodat c libertatea legiuitorului de a stabili condiiile de exercitare a cilor de
atac i procedura de judecat nu este absolut, limitele libertii de reglementare
fiind determinate i n aceste cazuri de obligativitatea respectrii normelor i
principiilor privind drepturile i libertile fundamentale i a celorlalte principii
consacrate prin Legea fundamental i prin actele juridice internaionale la care
Romnia este parte.
Astfel, potrivit art. 21 alin. (1) din Constituie, orice persoan se poate adresa
justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime, iar,
potrivit alin. (2) al aceluiai articol, nici o lege nu poate ngrdi exercitarea acestui
drept.
n reglementarea exercitrii acestui drept legiuitorul are posibilitatea s impun
anumite condiii de form, innd de natura i de exigenele administrrii justiiei,
fr ns ca aceste condiionri s aduc atingere substanei dreptului sau s l
lipseasc de efectivitate.
n sensul considerentelor expuse mai sus, Curtea Constituional are n vedere i
jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului care a statuat c scopul
Conveniei pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor
fundamentale este s apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete i
efective (Cazul Airey contra Irlandei, 1979, i Cazul Artico contra Italiei, 1980).
ntr-o cauz similar celei deduse controlului de constituionalitate, Curtea de la
Strasbourg a statuat prin Hotrrea din 9 noiembrie 2004, pronunat n cazul Saez
Maeso contra Spaniei, c a existat o violare a art. 6 paragraful 1 din convenie,
atunci cnd normele referitoare la formele ce trebuie respectate pentru
introducerea unui recurs i aplicarea lor i mpiedic pe justiiabili s se prevaleze de
cile de atac disponibile. n considerentele hotrrii Curtea a precizat c, dei
accesul la o instan de judecat nu este un drept absolut, ci este susceptibil de
limitri, n special n ceea ce privete condiiile de admisibilitate a unei ci de atac,
totui, aceste limitri nu trebuie s restrng accesul deschis unui justiiabil de o
asemenea manier sau pn la un asemenea punct nct dreptul s fie atins n
nsi substana lui.
n lumina acestor considerente, Curtea Constituional constat c dispoziiile
art. 302
1
alin. (1) lit. a) din Codul de procedur civil, prin care se sancioneaz
cu nulitate absolut omisiunea de se preciza n cuprinsul cererii de recurs numele,
domiciliul sau reedina prilor ori, pentru persoanele juridice, denumirea i sediul
lor, precum i, dup caz, numrul de nmatriculare n registrul comerului sau de
nscriere n registrul persoanelor juridice, codul unic de nregistrare sau, dup caz,
codul fiscal i contul bancar, precum i - dac recurentul locuiete n strintate -
domiciliul ales n Romnia, unde urmeaz s i se fac toate comunicrile privind
procesul, apar ca un formalism inacceptabil de rigid, de natur s afecteze grav
efectivitatea exercitrii cii de atac i s restrng nejustificat accesul liber la
justiie.
[...] instituirea sanciunii nulitii pentru nendeplinirea acestor cerine de form
n nsui cuprinsul cererii de recurs, fr nici o posibilitate de remediere a omisiunii,
l lipsete pe recurent, fr o justificare rezonabil, de posibilitatea de a se
examina, pe calea recursului, susinerile sale ntemeiate privind modul eronat,
eventual abuziv, prin care s-a soluionat, prin hotrrea atacat, litigiul n care este
parte.
Avnd n vedere aceste efecte ale aplicrii prevederilor art. 302
1
alin. (1) lit. a)
din Codul de procedur civil, Curtea constat c, prin sanciunea nulitii pe
care o instituie, textul de lege atacat ncalc att dispoziiile art. 21, ct i pe cele
ale art. 129 i ale art. 24 alin. (1) din Constituie."
Aadar, pentru a nu aduce atingere substanei dreptului persoanelor vtmate
de a contesta actele nelegale ale autoritilor contractante, cu efecte de ordin
constituional, Consiliul, prin completul care gestioneaz procesul, este inut s dea
dovad de rol activ i, coroborat cu analogia textelor evocate mai sus, s acorde
contestatorului un termen pentru constituirea i prezentarea garaniei de bun
conduit de care este condiionat judecarea pe fond a cauzei.
n situaia n care contestatorul rspunde solicitrii Consiliului, aducnd dovada
constituirii garaniei, garanie care este acoperitoare, contestaia sa nu poate fi
respins pe considerentul neconstituirii garaniei, excepia ridicat de autoritatea
contractant fiind nefondat. n plus, ar fi i inechitabil sanciunea respingerii, ct
vreme autoritatea a intrat n posesia garaniei de bun conduit, suma necesar
fiind virat n contul ei sau aflat la dispoziia ei. Scopul de a proteja autoritatea
contractant de riscul unui comportament necorespunztor al contestatorului, astfel
cum impune 271
1
alin. (1) din ordonan, este cu siguran atins n acest caz. Chiar
dac la data depunerii contestaiei autoritatea nu era n posesia unei garanii, la
respectiva dat ea nu a fost pus n situaia de a i reine contestatorului o
eventual garanie pentru conduita sa, iar la momentul soluionrii contestaiei
garania este constituit, este valid i acoper riscul vizat de legiuitor.
Dintr-o alt perspectiv, trebuie punctat c autoritatea nu a suferit nicio
vtmare din cauza constituirii cu ntrziere a garaniei de ctre autoarea
contestaiei. De asemenea, este de amintit aici c, indiferent de data nfiinrii sau
a aducerii garaniei, dreptul autoritii beneficiare de a o executa se nate abia la
finalul litigiului, acesta fiind singurul moment relevant pentru autoritatea
contractant, la care ea trebuie s se afle n posesia unei garanii valide i
ndestultoare.
n concluzie, att Consiliul, ct i autoritile contractante, trebuie nu numai s
recunoasc posibilitatea contestatorilor de a constitui garania de bun conduit
ulterior datei depunerii contestaiei, ci s i ofere contestatorilor aceast
posibilitate. Altfel spus, absena dovezii garaniei la data depunerii contestaiei nu
trebuie sancionat automat cu respingerea contestaiei. Desigur, aceast sanciune
intervine n ipoteza n care contestatorul nu rspunde solicitrii Consiliului prin
constituirea garaniei i depunerea dovezii aferente sau dac rspunsul su este
primit n afara termenului acordat, ulterior pronunrii soluiei de respingere a
contestaiei. Dar dac, pn la pronunarea soluiei, contestatorul prezint dovada
constituirii garaniei, chiar i n afara termenului dat de Consiliu, ea trebuie luat n
considerare de acesta la soluionarea cauzei.
Odat cu intrarea n vigoare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
51/2014, fiecare complet de soluionare a contestaiei va verifica existena la
dosarul cauzei a dovezii constituirii garaniei de bun conduit, n cuantumul i cu
durata de valabilitate stabilite conform ordonanei, iar n cazul n care la dosar nu
exist dovada constituirii garaniei de bun conduit sau aceasta din urm nu
acoper cuantumul/durata de valabilitate legal, completul va pune n vedere
contestatorului s prezinte respectiva dovad sau s i suplimenteze
cuantumul/valabilitatea garaniei, n termen de trei zile lucrtoare de la data primirii
adresei de solicitare. Completul va lua n considerare dovada
constituirii/prelungirii/suplimentrii garaniei de bun conduit prezentat de
contestator n termenul acordat, chiar dac este ulterioar datei depunerii
contestaiei, iar doar n situaia n care contestatorul nu prezint dovada
constituirii/prelungirii/suplimentrii garaniei de bun conduit, contestaia sa va fi
respins. Un asemenea exerciiu de echilibru i normalitate din partea Consiliului se
impune, n contextul n care condiionarea constnd n prezentarea garaniei poate
fi uor depit de contestator fr a impieta asupra judecrii cauzei i, mai ales,
fr a vtma n vreun fel partea procesual advers. Dup cum s-a menionat mai
sus, fiecare persoan are dreptul la o examinare efectiv i concret a cauzei sale,
fr a i se aduce atingere exerciiului dreptului de acces la instan prin instituirea
unor obstacole imposibil de remediat pe parcursul procesului.
Este nelegal respingerea contestaiei fr a i se acorda contestatorului
posibilitatea de a aduce garania impus de ordonan, dup cum nelegal este i a i
se pretinde ca respectiva garanie s fie valabil chiar de la momentul depunerii
contestaiei (pretenie imposibil de acoperit, ntruct nicio societate bancar sau de
asigurri nu emite garanii valabile retroactiv).
Dac este adevrat c, potrivit jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor
Omului, accesul la justiie nu este un drept absolut, ci poate face obiectul unor
restrngeri, trebuie reamintit c aceste restrngeri nu sunt admisibile, potrivit
aceleiai Curi, dect dac urmresc un scop legitim, sunt proporionale cu acest
scop i nu restrng accesul la justiie ntr-un mod ce ar afecta esena nsi a
dreptului respectiv. Or, ni se pare c aceste rigori nu sunt ndeplinite n condiiile n
care reclamanii ar fi lipsii de posibilitatea de a i constitui garania de bun
conduit ulterior nvestirii Consiliului. Accesul la justiie face parte din drepturile
fundamentale universal recunoscute. Din aceeai sfer face parte i interzicerea
denegrii de dreptate (denial of trial), existent n dreptul internaional. Potrivit
hotrrii Curii Europene a Drepturilor Omului din 21 februarie 1975, pronunat n
cauza Golder contra Regatului Unit, cererea nr. 4451/70, seria A nr. 18, 35,
articolul 6 din Convenia european a drepturilor omului i a libertilor
fundamentale trebuie citit n lumina acestor principii. Comunitatea European le-a
transformat n principiu general al dreptului comunitar, sub forma dreptului la o
protecie jurisdicional efectiv. A se vedea, de pild, concluziile avocatului general
Stix-Hackl, prezentate la 14 ianuarie 2003 n cauza Enibrand (hotrrea din 19
iunie 2003, C-467/01, Rec., p. I-6471), punctul 52, precum i concluziile avocatului
general Leger, prezentate la 8 aprilie 2003 n cauza Kobler (hotrrea din 30
septembrie 2003, C-224/01, Rec., p. I-10239), punctul 67.
n Hotrrea din 12 decembrie 2013, cauza C-362/12, avnd ca obiect o cerere
de decizie preliminar formulat n temeiul articolului 267 TFUE de Supreme Court
of the United Kingdom (Regatul Unit), prin decizia din 25 iulie 2012, n procedura
Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation mpotriva
Commissioners of Inland Revenue, Commissioners for Her Majesty's Revenue and
Customs, Curtea de Justiie a Uniunii Europene a reinut c modalitile procedurale
aplicabile aciunilor destinate s asigure protecia drepturilor conferite [...] nu
trebuie s fie concepute ntr-un asemenea mod nct s fac practic imposibil sau
excesiv de dificil exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridic a Uniunii
(principiul efectivitii).
Concluziile de mai sus rmn valabile i n situaia depunerii la curile de apel de
plngeri mpotriva deciziilor Consiliului, instanele fiind inute s le acorde petenilor
un termen pentru a aduce garania de bun conduit.
Din exprimarea confuzant a redactorilor art. 271
1
din ordonan se deduce c
este obligatorie constituirea garaniei de bun conduit nu numai cu ocazia
depunerii contestaiei, ci i la depunerea plngerii, indiferent dac ea aparine
contestatorului sau altei persoane nemulumite de soluia dat de Consiliu
(bineneles, cu excepia autoritii contractante beneficiare a garaniei). n acest
sens, invocm decizia civil nr. 6451 din 29 iulie 2014 a Curii de Apel Timioara,
Secia contencios administrativ i fiscal, n motivarea creia s-a reinut:
"Curtea reine cu titlu preliminar faptul c Ordonana de urgen a Guvernului
nr. 51/2014, prin care s-au modificat prevederile Ordonanei de urgen a
Guvernului nr. 34/2006, constituindu-se obligativitatea constituirii garaniei de
bun conduit, a fost justificat pe considerente legate de necesitatea adoptrii
unor msuri urgente care s fluidizeze procedura de atribuire a contractelor de
achiziii publice i care s protejeze autoritile contractante mpotriva depunerii
unor contestaii abuzive care au modificat scopul pentru care au fost instituite cile
de atac n domeniul achiziiilor publice; importana evitrii riscului diminurii
gradului de cheltuire a fondurilor alocate, inclusiv a fondurilor europene;
imposibilitatea de a solicita cheltuieli la rambursare, ceea ce conduce la o stagnare
a gradului de absorbie, conform datelor statistice; innd cont de faptul c o
prioritate major a Guvernului o constituie mbuntirea gradului de absorbie a
fondurilor UE; n scopul evitrii consecinelor negative care deriv din
disfuncionalitile sistemului i n considerarea faptului c aceste elemente vizeaz
interesul general public i constituie situaii de urgen i extraordinare a cror
reglementare nu poate fi amnat, se impune elaborarea n regim de urgen a
unor reglementri privind msuri pentru asigurarea unei bune gestiuni financiare a
fondurilor europene.
Chiar dac dispoziiile privind constituirea garaniei se regsesc n cuprinsul
seciunii privind soluionarea contestaiilor n faa Consiliului, aceasta nu nseamn
c nu sunt aplicabile i n soluionarea plngerilor n faa instanelor de judecat,
atta vreme ct legiuitorul folosete n permanen termenii de
contestaie/cerere/plngere.
Considerentele care au determinat instituirea acestei garanii au fost expuse n
mod detaliat n preambulul Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 51/2014,
intenia legiuitorului fiind aceea de a asigura protecia autoritii contractante prin
constituirea acestei garanii cu raportare la orice form de contestare a actelor
administrative emise de o autoritate contractant n cadrul procedurii de achiziie
public, fie c este vorba despre o contestaie n faa Consiliului, cerere adresat
direct instanei sau plngere mpotriva deciziei Consiliului.
n sprijinul acestor argumente vin i dispoziiile alin. (7) din art. 271
1
din
ordonan, unde se arat c dispoziiile privind constituirea garaniei de bun
conduit se aplic n mod corespunztor i n situaia n care plngerea mpotriva
deciziei Consiliului este formulat de o alt persoan dect autoritatea contractant
sau contestator conform art. 281, rezultnd, aadar, c garania n discuie se
datoreaz pentru orice contestaie, cerere sau plngere, astfel cum sunt ele
reglementate de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006.
Dac legiuitorul ar fi urmrit s impun constituirea garaniei doar cu ocazia
formulrii contestaiei n faa Consiliului ar fi prevzut expres doar termenul de
contestaie, pe cnd, n fapt, se uziteaz alturi de contestaie termeni precum
cerere/plngere, art. 271
1
alin. (1) statund expres obligaia constituirii garaniei
de la data depunerii plngerii pn la rmnerea definitiv a hotrrii instanei de
soluionare a acesteia, impunnd soluia respingerii plngerii n ipoteza n care
contestatorul nu prezint dovada constituirii garaniei. [...] n ipoteza n care
intenia legiuitorului ar fi fost aceea de a impune constituirea garaniei doar cu
ocazia soluionrii contestaiei, nu ar fi precizat n mod expres n cuprinsul alin. (2)
soluia respingerii plngerii pentru lipsa acestei garanii. [...]
Pentru aceste considerente de fapt i de drept, Curtea apreciaz ntemeiat
excepia invocat, urmnd ca, n baza art. 271
1
alin. (2) din Ordonana de urgen
a Guvernului nr. 34/2006, s procedeze la respingerea plngerii fr a mai
proceda la analiza pe fond a acesteia, fa de dispoziiile exprese ale art. 248 alin.
(1) C. pr. civ."
n fine, dup cum a confirmat Curtea Constituional, prin deciziile nr. 284 din
27 martie 2012
13
i nr. 507 din 15 mai 2012
14
, ordonana privind achiziiile
publice nu restricioneaz dreptul persoanelor care se consider vtmate de a
alege calea de atac n justiie, drept pe care l prescrie art. 21 alin. (4) din
Constituie, transpus ca norm de principiu i n Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004. Neexistnd stabilit o interdicie n privina sesizrii
directe a instanelor de judecat, persoanele pot recurge la aceast sesizare. Ea
este reglementat de Legea nr. 554/2004 i poate fi urmat de persoanele care se
consider vtmate. Art. 8 alin. (2) din lege dispune c instana de contencios
administrativ este competent s soluioneze litigiile care apar n fazele
premergtoare ncheierii unui contract administrativ, iar faptul c ordonana nu reia
ceea ce este deja consacrat de art. 8 alin. (2) nu i aduce atingere caracterului su
constituional. Chiar dac ordonana, n redactarea actual, nu reglementeaz
expres calea de atac n justiie, alturi de cea special administrativ-jurisdicional,
ntruct ea nu o interzice nu nseamn c respectiva cale nu ar mai exista sau c
ordonana ar intra n conflict cu art. 21 alin. (4) din Constituie. Cum s-a precizat,
ea exist n continuare, fiind reglementat de Legea nr. 554/2004 n vigoare, i
poate fi urmat de persoanele care se consider vtmate.
13
Publ i cat n Moni tor ul Of i ci al al Romni ei , Part ea I, nr . 344 di n 21 mai 2012.
14
Publ i cat n Moni torul Of i ci al al Romni ei , Part ea I, nr. 572 di n 10 august
2012.
De altminteri, nsi ordonana o recunoate implicit, art. 271
1
i art. 271
2

fcnd trimitere la obligaia de constituire a garaniei de bun conduit i n cazul
cererilor pe care persoana vtmat le nainteaz direct instanelor de judecat.
Cererile n referin sunt cele de chemare n judecat n baza Legii nr. 554/2004
15
,
cereri care trebuie precedate de plngerea prealabil a persoanei vtmate.
15
Vedem, aadar, c Ordonan a de urgen a Guvernul ui nr. 51/2014 i ext i nde
ef ectel e i asupr a Legi i nr. 554/2004.
Suntem de prere c, n absena unei dispoziii n acest sens, persoana
vtmat nu este inut s constituie i s prezinte o garanie de bun conduit n
etapa plngerii prealabile. ns, odat declanat litigiul naintea instanei de
contencios administrativ, rmn valabile consideraiile de mai sus legate de
depunerea i solicitarea garaniei prescrise de ordonan. Ipotetic, nu exist
diferen de tratament nici n cazul n care sentina instanei este atacat cu recurs,
recurs care constituie tot o cerere, respectiv o cale de atac asemntoare plngerii.
Publicat n "REVISTA PANDECTELE ROMNE" cu numrul 8 din data de 31 august
2014