Conhecer para resolver a cidade ilegal

Erminia Maricato
Na dcada de 40, quando apenas 31% da populao brasileira eram urbanos, as
cidades eram vistas como o lado moderno e avanado de um pas predominantemente
agrrio e atrasado. De 1940 a 1980 o PB brasileiro cresceu a 7% ao ano, o que um
aumento excepcional sob qualquer ponto de vista. O processo de urbanizao-
industrializao parecia representar um caminho para a independncia de sculos de
dominao da produo agrrio-exportadora e de mando coronelista.
No incio do sculo XX, quando 82% da populao do pas so urbanos, a imagem
das cidades, especialmente das metrpoles, se apresenta bastante diversa daquela de 60
anos antes. Violncia, enchentes, poluio do ar, poluio das guas, favelas,
desmoronamentos, infncia abandonada etc. etc. Em apenas nove metrpoles moram 50
milhes de pessoas, mais do que a populao da maior parte dos pases da Europa ou da
Amrica Latina. Em 50 anos, a populao urbana brasileira cresceu mais de 100 milhes de
indivduos. A sociedade apenas comea a se dar conta de que o avassalador processo de
urbanizao foi acompanhado da modernizao no modo de vida, no ambiente construdo,
nas comunicaes, sem deixar, entretanto, de reproduzir seu lado arcaico. sto , a
modernizao e apenas para alguns; a cidadania e os direitos, idem.
No se trata de alimentar a noo da cidade dual ou fraturada. Ela pode ser utilizada
para facilitar a compreenso da segregao e da excluso, mas pode conduzir a uma
falcia: a de que o atual modelo de desenvolvimento poderia ser estendido a todos. H uma
relao biunvoca entre esse moderno e esse arcaico. Os aparelhos eletroeletrnicos
chegam s favelas antes da unidade sanitria completa (e evidentemente antes da moradia
digna). A relao de favor e o clientelismo continuam a mediar as relaes sociais, como h
sculos. A aplicao da lei se subordina s relaes de poder. A questo fundiria urbana
um n no desatado, como sempre o foi no campo, ao longo dos sculos. O latifndio, que
nos Estados Unidos foi eliminado no sculo XV, atravessou impassvel at o incio do
sculo XX, no Brasil. A aplicao da funo social da propriedade encontra obstculos de
vrias origens: pela via do Judicirio, pela correlao de foras local, pela precariedade dos
cadastros ou registros de propriedades.
Durante os anos 80 e 90, sob novas relaes internacionais, a desigualdade se
aprofunda. O desemprego cresce e as polticas sociais recuam. Aumenta exponencialmente
o nmero de favelas, como mostra o BGE no Censo de 2000 (embora de forma bastante
subdimensionada). Aumenta a populao de rua e o nmero de crianas abandonadas.
Levantamentos cientficos comprovam o que nossos olhos constatam diariamente. Talvez a
maior novidade esteja na exploso de um novo tipo de violncia: a chamada violncia
urbana. Alguns indicadores sociais continuam a ter uma evoluo positiva desde os anos
40. Entre os mais importantes podemos citar a queda da mortalidade infantil e o aumento da
esperana de vida ao nascer. Mas, nos anos 90, o aumento no nmero de homicdios passa
a influir at mesmo na expectativa de vida dos homens, em nvel nacional, em especial dos
jovens, pretos e pardos (MARCATO:1996).
A relao entre habitat e violncia dada pela segregao territorial. Regies inteiras
so ocupadas ilegalmente. legalidade urbanstica convive com a ilegalidade na resoluo
de conflitos: no h lei, no h julgamentos formais, no h Estado. dificuldade de acesso
aos servios de infra-estrutura urbana (transporte precrio, saneamento deficiente,
drenagem inexistente, difcil acesso aos servios de sade, educao, cultura e creches,
maior exposio ocorrncia de enchentes e desabamentos) somam-se menores
oportunidade de emprego, maior exposio violncia (marginal ou policial), difcil acesso
justia oficial, difcil acesso ao lazer, discriminao racial. A excluso um todo: social,
econmica, ambiental, jurdica e cultural.
No meio urbano, o investimento pblico orientado pelos lobbies bem organizados
alimenta a relao legislao / mercado imobilirio restrito / excluso social. E nas reas
desprezadas pelo mercado imobilirio, nas reas ambientalmente frgeis, cuja ocupao
vetada pela legislao e nas reas pblicas, que a populao pobre vai se instalar:
encostas dos morros, beira dos crregos, reas de mangue, reas de proteo aos
mananciais... Na cidade, a invaso de terras uma regra, e no uma exceo. Mas ela no
ditada pelo desapego lei ou por lideranas que querem afront-la. Ela ditada pela falta
de alternativas. E o que vamos ver por meio de dados empricos.
O UNIVERSO URBANO ILEGAL
Se somarmos a populao moradora de favelas com a populao moradora de
loteamentos ilegais teremos aproximadamente metade de todos os habitantes de So Paulo
e tambm do Rio de Janeiro (CASTRO E SLVA:1997). Em relao legislao urbanstica
(parcelamento do solo, zoneamento, meio ambiente apenas para citar as principais) e
legislao edilcia (cdigo de obras), estamos diante de uma "situao na qual a regra se
torna mais exceo do que regra e a exceo mais regra do que exceo".
Essa gigantesca ilegalidade no percebida nem pelas instituies brasileiras, nem
pela mdia e nem pela prpria universidade. Nas maiores cidades brasileiras, So Paulo,
Rio de Janeiro e Belo Horizonte, mais de 1/5 dos habitantes mora em favelas. Em Salvador
e Fortaleza a cifra chega a 1/3, e em Recife, 40% da populao mora em favelas. At
mesmo a mitificada Curitiba convive com um anel de invases que praticamente cerca todo
o municpio, agredindo fortemente as reas de proteo dos mananciais.
O que define a favela a completa ilegalidade da relao do morador com a terra.
Trata-se de reas invadidas. O que a difere dos loteamentos ilegais o contrato de compra
e venda que garante algum direito ao morador do loteamento, tambm chamado
popularmente de loteamento clandestino. Muitas so as variantes que o loteamento ilegal
pode assumir. Em geral a ilegalidade pode estar na burla s normas urbansticas: diretrizes
de ocupao do solo, dimenso dos lotes, arruamento, reas pblicas e institucionais, que
devem ser doadas para o poder pblico, esto entre as mais comuns. H casos, entretanto,
em que a ilegalidade est na documentao de propriedade, na ausncia da aprovao do
projeto pela prefeitura ou no descompasso entre o projeto aprovado e sua implantao. A
irregularidade na implantao do loteamento impede o registro do mesmo pelo cartrio de
registro de imveis, prejudicando, conseqentemente, os compradores.
O loteamento ilegal e a favela so as alternativas mais comuns de moradia da maior
parte da populao urbana de renda baixa e mdia baixa. Foi a "soluo" que o
desenvolvimento urbano, no Brasil, deu para grande parte para os moradores das grandes
cidades.
Como j foi destacado, essa ilegalidade no resultado de uma atitude de
confrontao em relao legislao, mas sim resultado da falta de opes. As favelas no
constituam uma forma importante de moradia na cidade de So Paulo at a dcada de 80.
No incio dos anos 70, menos de 1 % da populao paulistana morava em favelas. Essa
situao evoluiu de tal modo que a cidade apresentava aproximadamente 20% de
moradores de favelas em meados dos anos 90. Rio de Janeiro e Recife tiveram, desde o
comeo do sculo XX, uma proporo expressiva de moradores de favelas, como mostra a
literatura, incluindo um dos clssicos estudos da sociedade brasileira, Sobrados e
mocambos, de Gilberto Freyre. Em So Paulo, concomitantemente ao declnio dos cortios,
os loteamentos ilegais tornaram-se a forma predominante de moradias dos trabalhadores, a
partir dos anos 40. Os investimentos em moradia de aluguel foram desestimulados pelas
medidas de congelamento dos aluguis. Os parcelamentos de solo na periferia urbana
combinaram-se aos transportes sobre rodas. Os nibus, enquanto transporte pblico,
viabilizaram a expanso perifrica de baixa densidade propiciada pelos loteamentos
populares. A periferia se expandiu.
Alm das favelas e loteamentos ilegais, o cortio a outra forma predominante de
moradia popular. No comeo do sculo XX o cortio era a forma principal de moradia dos
trabalhadores urbanos. Os grandes planos (que previram uma legislao urbanstica
modernizante) e obras de reformas urbanas de reas centrais, das principais cidades
brasileiras, nesse perodo, combateram a falta do saneamento e ao mesmo tempo
expulsaram essas populaes de reas urbanas centrais, cerceando os investimentos nos
cortios de aluguis. Apesar de essa forma de moradia ser quantitativamente importante em
cidades que apresentam bairros desvalorizados pelo mercado imobilirio e apesar de
constituir uma outra ilegalidade (a lei do inquilinato dificilmente aplicada), no trataremos
do cortio aqui.
A ILEGALIDADE RESULTANTE DE UM MERCADO IMOBILIRIO E!CLUDENTE
E AUS"NCIA DE #OL$TICAS #%BLICAS ABRANGENTES
A evoluo das favelas acompanhou o processo de urbanizao da sociedade
brasileira. Ela determinada pelo processo da chamada reproduo da forca de trabalho.
Na sociedade escravocrata, a moradia do trabalhador era provida pelo patro, bem como os
demais itens de sua subsistncia. A emergncia do trabalho livre d origem ao problema da
habitao. O patro est livre dessa incumbncia. A partir da abolio caberia ao
trabalhador pagar por sua moradia. Essa mudana deveria implicar assalariamento e
formao do mercado urbano de moradias, como ocorreu nos pases capitalistas centrais,
no sem muito conflito.
De fato, em pases da Europa, nos Estados Unidos e Canad trs condies
garantiram a realizao do direito generalizado moradia: a subordinao da propriedade
privada ao capital produtivo (combate aos ganhos rentistas decorrentes da propriedade
fundiria e imobiliria), a regulao do financiamento com subsdios destinados a inserir
camadas da populao no mercado ou atendimento pela promoo pblica e a expanso
da infra-estrutura e equipamentos urbanos via controle sobre o desenvolvimento urbano e o
uso e a ocupao do solo. No se trata apenas de uma questo de rendas baixas, como
muitos crem. H uma correspondncia entre salrio e preo da moradia graas a essas
outras medidas.
Em paises perifricos e semi-perifricos, como o Brasil, onde a industrializao se deu
com salrios deprimidos e grande parte dos trabalhadores no se integrou ao mercado de
trabalho formal, a moradia no tambm obtida via mercado formal. Freqentemente, at
mesmo ao trabalhador empregado na indstria fordista (a moderna indstria
automobilstica) falta poder aquisitivo para comprar sua moradia no mercado legal privado.
At mesmo a classe mdia mdia tem dificuldade de entrar no mercado imobilirio
residencial. Trabalhadores regularmente empregados, como bancrios, professores
secundrios, policiais civis e militares ou outros funcionrios pblicos, no ganham o
suficiente para contrair um financiamento que, em geral, num mercado como So Paulo
exige mais de 10 salrios mnimos como renda familiar. Esse limite exclui 60% das famlias
da regio metropolitana para as quais restam ou as polticas pblicas ou a informalidade.
O fato de o mercado legal no atingir as rendas mdias inviabiliza as polticas pblicas
voltadas para as faixas de menor renda cinco salrios mnimos para baixo, onde se
concentra o dficit habitacional brasileiro. Dificilmente as polticas pblicas de moradia
conseguem fugir do destino de atender as faixas de renda mdia e mdia baixa, como se
viu com o Sistema Financeiro da Habitao e seu organismo executor central, o Banco
Nacional de Habitao, em seus 22 anos de existncia, de 1964 a 1986. Ou como se pode
ver com o PAR Plano de Arrendamento Residencial, no incio do sculo XX, em todo o
Brasil. Salta aos olhos a irracionalidade de dar prioridade baixa renda (e isso feito nos
discursos, invariavelmente), quando camadas situadas mais acima no tm acesso
moradia.
A essncia das ocupaes ilegais e da produo dessa cidade informal est na
ausncia de uma poltica pblica que abranja a ampliao do mercado legal privado (em
outras palavras, preciso baratear o produto), prevendo a participao de agentes
lucrativos e no lucrativos e a promoo pblica subsidiada para as famlias cujas rendas
estejam abaixo dos cinco salrios mnimos. Em outras palavras, as favelas e os
loteamentos ilegais continuaro a se reproduzir enquanto o mercado privado e os governos
no apresentarem alternativas habitacionais. A questo da ilegalidade e das alternativas de
moradia legal uma questo de poltica urbana (funo social da propriedade e
investimento voltado para a ampliao e democratizao da infra-estrutura urbana) e de
regulao do financiamento imobilirio. A habitao, juntamente com transportes pblicos e
saneamento urbano, deveriam ser os temas prioritrios do urbanismo brasileiro. Este,
entretanto, continua a se guiar por modismos provenientes de realidades bastante
diferentes da nossa (MARCATO:2000).
&UE 'A(ER COM A CIDADE ILEGAL)
Afirmar que preciso produzir moradias para a populao que h muitas dcadas no
tem opo seno as formas ilegais no ajuda a dar soluo para a cidade que se formou
sem considerar as leis, sem acesso a recursos financeiros e sem acesso a recursos
tcnicos de engenharia, arquitetura, urbanismo, paisagismo, saneamento bsico etc. Se
fosse possvel remover para novas localizaes todos os moradores de favelas, esta seria a
soluo mais acertada. Mas os nmeros mostram que isso impossvel. Remover os
moradores das reas ambientalmente frgeis parece extremamente lgico e racional at
que os dados quantitativos sejam conhecidos. Na bacia do Guarapiranga, manancial de
gua que serve a 1/3 da populao do municpio de So Paulo, moram mais de 600.000
pessoas. No outro manancial, localizado tambm na regio sul do municpio, a bacia
Billings, moram mais de 750.000 pessoas. Nas favelas de So Paulo moram
aproximadamente 2 milhes de pessoas. Em capitais mais pobres, onde o problema do
saneamento mais crtico, como Belm, Macei, Recife, So Luis, os problemas so
proporcionalmente maiores.
Depois de relutar em reconhecer essa realidade, o Estado, no Brasil, abandonou o
discurso da remoo pelo discurso da urbanizao de favelas. Essa mudana se
consolidou nos anos 80, quando muitos governos municipais perceberam que era mais
vivel economicamente, e at mais urgente, se levarmos em conta as normas de sade
pblica, realizar a urbanizao das favelas do que remover seus moradores para novas
moradias. A urbanizao implica, no mnimo, iluminao, gua tratada, esgoto, drenagem,
coleta de lixo, circulao viria e de pedestres e eliminao dos riscos de vida.
Uma das causas dessa atitude foi, sem dvida, econmica. A urbanizao por famlia
custa entre 10% a, no mximo, 50% (nas urbanizaes mais caras) de uma nova moradia.
Em grande parte das favelas os moradores j investiram muito de seus recursos na
construo da casa. O problema principal no , portanto, a unidade habitacional, mas o
ambiente urbanizado. A moradia pode ser construda por meio da chamada auto-
construo, ainda que de forma precria, muitas vezes. A infra-estrutura, os equipamentos
coletivos e os servios pblicos somente podem ser providenciados pelo Estado, e nunca
pelas famlias individualmente.
Desde 1963, quando do Seminrio Nacional do AB (nstituto de Arquitetos do Brasil),
a questo urbana se sobrepe questo da unidade habitacional. Ela requer um
tratamento via polticas pblicas e, portanto, coletivas, sempre. A outra, como um bem de
consumo privado (ainda que constituindo uma mercadoria especial), pode, em muitos
casos, ser adquirida no mercado. Claro que ela tambm exige a regulao pblica, pois
pode comprometer a sade do morador e do meio ambiente. Mas ambas as naturezas so
diferentes.
Outro motivo que impulsionou a urbanizao de assentamentos ilegais est na vontade
dos moradores, que muitas vezes preferem permanecer onde esto por convenincia de
localizao - oferta de trabalho, rede de amigos e familiares, oferta de equipamentos e
servios urbanos, etc. No o caso de detalharmos aqui aspectos econmicos, sociais,
urbansticos e ambientais to bem estudados em diversas pesquisas e teses (BUENO:2000;
LABHAB:2000).
O acmulo de conhecimento com polticas de urbanizao de favelas e mesmo de
loteamentos ilegais bastante razovel no Brasil, especialmente aps os esforos feitos em
diversos municpios durante os anos 90. Rio de Janeiro, Diadema, Recife e Belo Horizonte
foram pioneiras, seguidas de So Paulo, Porto Alegre, Fortaleza, Goinia, Salvador, entre
outras. Rio, com o programa "Favela Bairro", e Diadema, com o programa "Projeto
ntegrado", buscam somar interveno na habitao outros programas sociais ligados a
educao, trabalho, qualificao profissional, meio ambiente etc.
Dessas experincias surgiram novos padres de urbanizao, que, ao invs do
chamado urbanismo funcionalista, ortogonal e impositivo, buscam tirar partido das formas
espontneas e orgnicas surgidas da construo informal. Digamos que, a grosso modo,
essa urbanizao tem muito mais a ver com a cidade medieval do que com a cidade
moderna. A circulao viria se combina a uma rede de vias de pedestre que busca
resolver o acesso da ambulncia, do gs engarrafado, da coleta do lixo, de forma
adequada. Aps as obras de urbanizao, freqente os moradores passarem a investir na
melhoria de suas casas, especialmente nas fachadas e acabamentos. O sentimento de
segurana, a elevao da auto-estima e a satisfao so notveis (BUENO:2000). At
mesmo a segurana decorrente de violncia mel hora com a i l umi nao, a limpeza, a
circulao de veculos. Estamos com isso descrevendo a tendncia genrica do processo
de urbanizao de favelas. Nem todos os casos seguem esse rumo promissor. A sada do
poder pblico do local aps as obras pode acarretar um retorno ao clima de "terra de
ningum ou "faroeste, com depredao das construes, ocupao de vias e reas
pblicas, amontoamento de lixo, entre outras conseqncias decorrentes da ausncia da
regulao das relaes sociais e do espao, que atribuio do Estado. No vamos
detalhar esses casos aqui, mas apenas lembrar que a urbanizao de favelas implica na
manuteno e na presena do poder pblico como em qualquer outro bairro da cidade para
sua sustentabilidade.
No toda favela, entretanto, que pode ser urbanizada. H assentamentos que
colocam em risco seus moradores ou que tornam irrecuperveis reas ambientalmente
frgeis e estratgicas para o interesse difuso.
rara a obra de urbanizao que no exija a remoo de uma parte da populao da
favela. A implantao das redes de gua, esgoto e drenagem, alm da circulao viria,
assim o exige. A remoo de famlias situadas em reas de risco tambm exige novas
moradias para onde levar essa populao. importante, e as famlias removidas
demandam, que a remoo se d para lugares prximos, de forma a no interromper as
rotinas relacionadas a escola, trabalho, amizades etc. Dado o custo de uma nova moradia e
a dificuldade de encontrar reas adequadas para a remoo, os projetistas e
administradores pblicos tm procurado diminuir o mais possvel esse numero at quando
no comprometa os padres mnimos de qualidade de vida urbana, os quais esto
dependentes de muita reflexo ainda.
A urbanizao de favelas deve levar em conta ainda a questo das reas pblicas. Em
algumas regies de So Paulo e Rio de Janeiro a maior parte das reas destinadas a
praas foram ocupadas por favelas, ficando bairros inteiros praticamente sem reas livres e
verdes. Esse um fator fundamental de rebaixamento da qualidade de vida. A maior parte
das favelas est em reas pblicas ou ambientalmente frgeis. Sua requalificao exige um
plano urbanstico: parte das favelas pode ser urbanizada (ou parcialmente urbanizada),
parte deve ser removida. Um diagnstico detalhado baseado em critrios geotcnicos,
ambientais, econmicos e sociais e que deve apontar as diretrizes de interveno em cada
ncleo de favela, oferecendo como prognstico um plano para ser implementado ao longo
do tempo, de acordo com as condies de investimento do poder pblico.
Esse conhecimento muito importante para o Brasil e somente aqui ou em pases
semelhantes ao nosso ele pode ser desenvolvido. Sistematiz-lo uma importante tarefa
da universidade.
REGULARI(A*+O 'UNDIRIA DE 'AVELAS E LOTEAMENTOS
Apesar de breve, queremos crer que a argumentao desenvolvida foi suficiente para
demonstrar a importncia, ou at mesmo a inevitabilidade, da urbanizao dos
assentamentos ilegais como nica forma de levar melhores condies de vida para grande
parte da populao urbana. No exagerado admitir que as solues para os
assentamentos ilegais constituem, por excelncia, iniciativas voltadas para atenuar a
desigualdade social brasileira plasmada nos espaos urbanos. A dimenso dos nmeros e
a disponibilidade escassa de recursos so o que determina, em ltima instncia, essa
opo.
A regularizao fundiria um complemento natural da urbanizao. No se trata de
um mero apego norma legal. Apenas com a regularizao jurdica podemos reconhecer
como cidados os moradores dessas reas.
O endereo oficial um elemento fundamental para a qualidade de vida e para a
satisfao pessoal. Ele confere dignidade aos moradores, alm de facilitar a recepo de
correspondncia, a busca de trabalho ou at mesmo a entrega de bens adquiridos no
comrcio.
Um documento de posse ou propriedade tambm d ao seu possuidor mais segurana
e tranqilidade. Apenas quem viveu uma situao instvel em relao moradia pode
aquilatar sua real dimenso. Esse sentimento mais agudo quando a previdncia social
no assegura um futuro sereno para a maior parte da populao, como acontece no Brasil.
A regularizao de assentamentos ilegais, entretanto, tem enfrentado mais problemas
do que a prpria urbanizao. Enquanto a urbanizao de favelas constitui uma experincia
generalizada em todo o Brasil e encontrvel em toda grande cidade, as iniciativas de
regularizaes bem-sucedidas exigem um trabalho cuidadoso de busca. Os exemplos que
encontraram resistncias talvez sejam mais numerosos do que os exemplos bem-
sucedidos, como revela vasta literatura tcnica e acadmica: MARCATO: 1997; CUNHA:1991;
FERNANDES:1998; DENALD:2000, entre outros.
Em So Paulo, durante o governo de Luza Erundina, 134 favelas passaram por
processos de urbanizao completos ou parciais, mas nenhuma delas foi regularizada. Um
projeto de lei que fixava a Concesso de Direito Real de Uso da Terra foi enviado pelo
Executivo a Cmara Municipal em 1989. O PL previa que, a cada ano, o Executivo
municipal enviaria Cmara uma relao das favelas a serem urbanizadas (que devido s
obras a serem executadas deveriam compor o oramento anual da prefeitura), e a Cmara
autorizaria a relao e aprovaria sua regularizao ao final das obras. Aps intensas
discusses com associaes de moradores de favelas e os vereadores, um substitutivo
definiu a compra e venda da terra (por valor simblico), ao invs da concesso gratuita. O
substitutivo negociado na Cmara Municipal ficou em discusso at o final do governo, em
1992, sem votao.
Em belo Horizonte, a Cmara Municipal aprovou lei (n. 3.532 de 1983), proposta pelo
programa municipal PROFAVELA, com a finalidade de legalizar essas reas, mas
encontrou "sria resistncia sua implementao dentro e fora da prefeitura" (SOMARRBA E
AFONSO:1987, citado em FERNANDES:1998, p.152). Sobre a luta dos moradores de favelas e a
lei, Fernandes comenta: "Eles lutaram muito pela lei, e agora precisam continuar lutando
para v-la aplicada" (FERNANDES:1998, p.165).
Em Porto Alegre, uma bem-sucedida urbanizao de vilas (como so conhecidas as
favelas no Rio Grande do Sul) no logrou dar finalizao ao programa com as respectivas
regularizaes. Segundo depoimentos dos dirigentes do DEMHAB - Departamento
Municipal de Habitao, em 2000, a resistncia vinha mais da mquina municipal do que do
prprio Judicirio.
A exposio de Rosana Denaldi, diretora de Habitao da Prefeitura de Santo Andr,
na Regio Metropolitana de So Paulo, no seminrio "Gesto da terra urbana e habitao
de interesse social", detalha as dificuldades de implementar a regularizao mesmo quando
a lei municipal para essa finalidade foi criada (para os casos nos quais a base legal para a
competncia municipal indiscutvel) e mesmo quando o Executivo municipal est
empenhado. A principal causa, segundo Rosana, est na fragmentao das instituies que
participam do processo de regularizao: vrios setores da prefeitura, ministrio pblico,
cartrios de registro de imveis e Judicirio. Em Santo Andr, merece destaque ainda o
forte preconceito social contra a regularizao das favelas. Esse preconceito parte de
vizinhos, mas tambm de vereadores e outras autoridades e funcionrios pblicos.
As experincias bem-sucedidas de regularizao de favelas anteriores ao Estatuto da
Cidade incluem as iniciativas pioneiras das PREZES de Recife e Jaboato, assim como a
experincia do municpio de Diadema, que ampliou largamente a abrangncia da
Concesso de Direito Real de Uso da Terra nas favelas urbanizadas (PNHO:1998).
AS CONTRIBUI*,ES DO ESTATUTO DA CIDADE
A figura da usucapio especial de imvel urbano foi inserida na Constituio Federal de
1988, artigo 183. Ela busca assegurar a posse efetiva de uma rea ou edificao urbana de
at, no mximo, 250 m
2
para o morador que a ocupa por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposio. Alm da exigncia de rea mxima e da ausncia de contestao, o
beneficirio no pode ser proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Vamos nos deter
aqui, fundamentalmente, em seus aspectos urbansticos.
A usucapio especial urbana no se aplica s reas pblicas. Sob a argumentao de
defesa do meio ambiente e do patrimnio pblico, as foras que se opuseram a
regularizao de assentamentos ilegais em reas pblicas lograram no inserir a
possibilidade de regularizao da ocupao dessas reas, por usucapio, na CF de 1988.
(nfelizmente, essas mesmas foras no lutam pelas alternativas habitacionais para a
populao que invade reas pblicas, nica soluo eficaz para a salvao do patrimnio
pblico.)
A novidade trazida pelo Estatuto da Cidade a possibilidade da usucapio coletiva,
para os casos em que se constata a dificuldade de definir a demarcao de cada lote e seu
possuidor, o que bastante freqente. Essa dificuldade torna excessivamente morosa ou
inviabiliza muitos processos de regularizao devido ao custo do levantamento e a
complexidade da definio dos limites individuais.
Para o que nos interessa, isto , para uma viso essencialmente urbanstica, cabe
destacar os seguintes pargrafos do artigo 10 do Estatuto da Cidade:
Pargrafo 2. A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada
pelo juiz, mediante sentena, a qual servir de ttulo para registro no cartrio
de registro de imveis.
Pargrafo 3. Na sentena o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada
possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe,
salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes
ideais diferenciadas.
Essa possibilidade da usucapio coletiva dever facilitar e tornar mais rpidos muitos
dos casos de regularizao, em especial de loteamentos ilegais, cuja documentao de
propriedade apresenta muitas contradies e at mesmo de cortios. Mas tambm nas
favelas nas quais h dificuldade de demarcao de lotes individuais, devido excessiva
fragmentao ou superposio de moradias, ela poder facilitar o processo.
So partes legtimas para requerer a usucapio especial urbana o possuidor, o
conjunto dos possuidores ou uma associao de moradores que os represente. A
interveno do Ministrio Pblico obrigatria e "est prevista a assistncia judiciria
gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de imveis" (art 12, 2).
O estranhamento que a lei suscita ao urbanista o fato de um ncleo de favela ou de
loteamento ilegal ser passvel de regularizao em condies urbansticas totalmente
inadequadas, como aquelas que abrigam moradias em situao de risco geotcnico
(desmoronamentos), ausncia de saneamento ou rede de drenagem. Raramente uma
ocupao espontnea, que envolva certo nmero de pessoas, que no contou com o
concurso de qualquer conhecimento tcnico de engenharia e arquitetura, apresenta
condies adequadas de moradia para seus ocupantes. Outro aspecto relevante est na
insero dessa ocupao na malha urbana existente no entorno. importante, para essa
rea e para a prpria cidade, que haja uma continuidade no arruamento e nos acessos de
veculos ou de pedestres. um imperativo da circulao urbana e da prpria rea. Melhor
seria se o Executivo apresentasse um plano para a urbanizao desses ncleos,
concomitantemente regularizao. A interveno obrigatria do Ministrio Pblico poder
assegurar essa condio, pois a lei no garante que a prefeitura vai ser ouvida no processo
de regularizao e nem mesmo que a sentena judicial seja embasada em laudo tcnico
urbanstico que esclarea os aspectos acima apontados. importante que esses
argumentos no sejam utilizados para protelar ainda mais a situao de subcidadania e de
excluso social de vastas camadas da populao urbana. O que se afirma aqui que a
pura e simples regularizao sem as necessrias condies adequadas de vida urbana no
basta.
Essas questes aqui apontadas so potencializadas na redao da Medida Provisria
2.220, de 4 de setembro de 2001, que trata da concesso de uso especial (art. 183, 1 da
CF, 88), como vamos ver. Elas ganham mais nfase quando se trata da regularizao de
assentamentos sobre reas pblicas pois, apesar de todas as resistncias, h alguma
dificuldade em defender propriedades privadas ocupadas devido ao estado de abandono
em que se encontravam.
A MEDIDA #ROVIS-RIA ./..0 E A CONCESS+O DE USO ES#ECIAL
Repetem-se muitas das condies observadas na usucapio especial urbana: ter
direito concesso gratuita de direito especial para fins de moradia o ocupante, por no
mnimo cinco anos, de imvel pblico situado em rea urbana, medindo no mximo 250 m
2
de rea, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano e rural. Essa figura jurdica
repete a condio da concesso coletiva como foi descrito para a usucapio urbana. Na
medida provisria foi corrigido o lapso constitudo pela ausncia do Executivo municipal. A
forma de sua insero, porm, pode dificultar em alguns casos a aplicao da medida
provisria.
O artigo 4 reza que "no caso da ocupao acarretar risco sade dos ocupantes, o
Poder Pblico garantir ao possuidor o exerccio direito de que tratam os arts. 1 e 2 em
outro local". Por mais bvia, tica e humana que se afigure essa determinao, se levarmos
em considerao a dimenso do nmero de ocupantes de rea pblicas que esto em
situao que pode ser conceituada como "risco sade" (desmoronamentos, enchentes,
insalubridade) nas grandes metrpoles brasileiras, o cumprimento dessa determinao (os
termos utilizados so "o Poder Pblico garantir") extremamente difcil. Parece-nos que
um plano de urbanizao e remoo de moradores de favelas e reas de risco,
acompanhado de cronograma elaborado pelo Poder Pblico, pode distribuir no tempo a
tarefa de dar soluo a um quadro construdo durante dcadas de ausncia de polticas
pblicas de moradia para a populao de baixa renda. No h como resolver essa situao
rapidamente, seja pela dimenso dos recursos financeiros necessrios, seja pela multido
de indivduos cujo cotidiano ser atingido, seja ainda pela falta de capacidade
administrativa dos Executivos municipais para uma tarefa que exige mais profissionais
capacitados do que conta o pas.
J no artigo 5 a interveno do Poder Pblico facultativa:
facultado ao Poder Publico assegurar o exerccio do direito de que tratam
os artigos 1 e 2 em outro local na hiptese de ocupao de imvel: - de uso
comum do povo; - destinado a projeto de urbanizao; - de interesse de
defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas
naturais; V - reservado construo de represas e obras congneres ou V -
situado em via de comunicao.
Ao contrario da situao anterior, nesse caso de se estranhar que o Poder Pblico
possa se eximir de responsabilidade. Repetimos que o melhor seria exigir um plano de
investimento pblico distribudo ao longo de um certo tempo e que a Cmara Municipal
fosse, de alguma forma, co-responsvel pelo mesmo. Por esse caminho estariam
assegurados os recursos necessrios para que o Executivo providenciasse as novas
moradias destinadas aos removidos dessas reas.
0 artigo 6 garante que a administrao pblica pode outorgar o ttulo de concesso
especial para fins de moradia, e no caso da recusa deste,
ele poder ser obtido por via judicial.
Tambm atribuda, e corretamente neste caso, ao Poder Pblico municipal a tarefa
de dar uma certido que ateste a localizao do imvel em rea urbana e sua destinao
para fins de moradia para instruir o requerimento de concesso de imvel pertencente
Unio ou Estados (artigo 6, 2).
No artigo 9 facultado ao Poder Pblico autorizar o uso de imvel pblico para fins
comerciais. Do ponto de vista urbanstico essa medida contribui para corrigir a legislao
urbanstica que se refere ao uso habitacional exclusivo, impedindo, freqentemente, o
necessrio uso comercial e de servios sem os quais a habitao no se realiza
satisfatoriamente. Alm de condenar os pequenos negcios ilegalidade, a legislao
funcionalista do residencial exclusivo dificulta as oportunidades de gerao de renda, to
fundamentais nas comunidades de baixa renda.
A concesso de uso especial para fins de moradia e a concesso de uso para fins
comerciais em imveis pblicos, dentro das condies descritas na medida provisria,
somente podero ser obtidas pelos ocupantes de imveis que l estavam at a data de 30
de junho de 2001. Essa nos parece uma medida intil, caso a promoo pblica de
habitao social no seja implementada a partir dessa data e caso tambm o Poder Pblico
no exera o poder de polcia sobre o uso e a ocupao do solo, especialmente nas reas
ambientalmente frgeis, como manda a legislao.
CONCLUS+O
Apesar das controvrsias que certamente essa nova legislao gerar, seu impacto
positivo indiscutvel. Alguma soluo deve ser dada para essa parcela da populao
urbana que vive na ilegalidade e que, como vimos, pode chegar a 50% em nossas grandes
metrpoles. No possvel protelar a busca de solues, qualquer que seja a
argumentao utilizada. A regularizao de assentamentos ilegais da forma como esto
formulados acima exige um entendimento entre os Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio e exige tambm um acordo sobre o modus operandi, o que, em outras palavras,
pode significar lei complementar (um plano de interveno progressiva de urbanizao e
regularizao das ocupaes ilegais) aliada a uma estratgia de gesto.
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