Anda di halaman 1dari 8

1

BAB I
PENDAHULUAN

I.1 Latar Belakang

Infrastruktur merupakan salah satu roda penggerak pertumbuhan ekonomi
nasional dalam rangka pengembangan wilayah dimana pemerintah menjadi
penanggung jawab utama. Kebijakan pembangunan infrastruktur yang tepat akan
dapat membantu mengentaskan masalah kemiskinan, mengatasi persoalan
kesenjangan antar-kawasan maupun antar-wilayah, mengurangi tekanan
urbanisasi dan akhirnya meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Namun dalam
realisasi kebijakan dan program, pembangunan infrastruktur berjalan tersendat-
sendat.

Kondisi infrastruktur di Indonesia saat ini belum tersedia secara merata dan di
antaranya dalam kondisi rusak dan tidak terpelihara sehingga menghambat
kegiatan perekonomian. Permasalahan infrastruktur di Indonesia secara
keseluruhan yaitu menurunnya belanja untuk infrastruktur karena salah satunya
akibat keterbatasan dana, rendahnya kinerja infrastruktur, rendahnya tingkat
recovery infrastruktur, kesenjangan pembangunan infrastruktur antar wilayah,
kesenjangan aksesibilitas infrastruktur, dan inefisiensi penyediaan infrastruktur.

Pasca krisis tahun 1997/1998 kualitas infrastruktur terus mengalami penurunan
yang cukup signifikan. Realita kebutuhan infrastruktur yang semakin lama
semakin meningkat - seiring dengan pertumbuhan penduduk yang mencapai 4%
pertahun - sedangkan realisasi belanja pemerintah di sektor infrastruktur terus
menurun membuat pemerintah gagal dalam penyelenggaraan penyediaan
infrastruktur yang memadai untuk masyarakat. Kondisi tersebut tidak terlepas dari
keterbatasan anggaran belanja pemerintah. Menurut laporan World Bank (2004)
pada tahun 1994 pemerintah pusat membelanjakan US$ 13,5 miliar untuk
pembangunan, sekitar 57% ditujukan untuk infrastruktur. Pada tahun 2002
2

pengeluaran pembangunan menjadi lebih sedikit yakni menjadi US$ 4,5 miliar
dan hanya 30% yang ditujukan untuk pembangunan infrastruktur.

Salah satu pembangunan infrastruktur yang tidak menunjukkan prestasi bagus
adalah jalan tol. Selama 30 tahun sejak pembangunan jalan tol pertama pada tahun
1978, panjang jalan tol di Indonesia hanya mencapai 676,61 km (Departemen PU,
2007). Dari jumlah tersebut 515,51 km dioperasikan oleh PT. Jasa Marga dan
sisanya sepanjang 161.1 km dioperasikan oleh investor swasta. Hal ini cukup
ironis jika dibandingkan dengan negara Asia lainnya seperti Malaysia yang baru
mulai membangun jalan tol pada tahun 1980 sudah mempunyai jalan tol
sepanjang 1.230 km. Korea Selatan mempunyai jalan tol sepanjang 2.600 km.
Perkembangan pesat juga terjadi di Jepang dimana terbentang jalan tol sepanjang
11.520 km. Bahkan China mampu membangun jalan tol sepanjang lebih dari
100.000 km hanya dalam waktu kurang dari dua dekade (Departemen PU, 2007).

Dalam Rencana Umum Jaringan Nasional periode 2005-2009 sesuai SK Menteri
PU No.360/2008, kebutuhan jalan tol adalah 3.087,88 km. Laju pertumbuhan
jalan tol di Indonesia rata-rata 25,72 km/tahun sebelum masa krisis (1998), namun
sejak 10 tahun terakhir pertumbuhannya tinggal 9,25 km/tahun (World Bank,
2002). Melihat fakta di atas sangat sulit bagi pemerintah untuk merealisasikan
rencana pembangunan jalan tol tersebut hingga 2009.

Untuk itu pemerintah mencari alternatif dalam rangka memenuhi kebutuhan
infrastruktur dan percepatan pembangunan jalan tol tersebut, yaitu dengan cara
menarik investor swasta baik dalam negeri maupun asing untuk menanamkan
modalnya dalam sistem Public-Private Partnerships (PPP), atau Kerjasama
Pemerintah dan Swasta (KPS). Hal ini dipertegas dengan dikeluarkannya
Peraturan Presiden No.67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dan Swasta.
Diharapkan dengan adanya sistem KPS ini dapat meringankan beban keuangan
negara.

3

Upaya yang dilakukan pemerintah untuk pemenuhan kebutuhan infrastruktur
tersebut diprakarsai dengan diadakannya Infrastruktur Summit pada bulan Januari
2005, dimana pemerintah menawarkan kepada pihak swasta proyek-proyek
infrastruktur dari berbagai sektor yang diantaranya 38 proyek adalah sektor jalan
tol.

Berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 15 Tahun 2005 pengusahaan jalan tol
dapat dilakukan salah satunya dengan Bangun Guna Serah (Build Operate
Transfer), dimana Badan Usaha berkewajiban untuk membangun jalan tol
dan/atau fasilitas, termasuk pembiayaan, yang dilanjutkan dengan pengoperasian
dan pemeliharaan dalam jangka waktu tertentu serta berhak menarik biaya
pemakaian layanan dari pengguna untuk mengembalikan modal investasi, biaya
pengoperasian dan pemeliharaan serta keuntungan yang wajar, dan setelah
berakhirnya Perjanjian Pengusahaan harus diserahkan kepada pemerintah tanpa
penggantian biaya apapun.

Jalan tol pertama yang diselenggarakan dengan pola kerjasama BOT adalah tol
Harbour Road, ruas Cawang-Tanjung Priok yang dibangun pada tahun 1987 (PT.
Jasa Marga, 2007). Ruas jalan tol yang lain adalah ruas Cawang-Pluit, Jakarta
Outer Ring Road, Cikampek-Padalarang, Bogor Outer Ring Road, jalan tol
Semarang-Solo dan lain-lain. Namun praktek kerjasama yang ditawarkan
pemerintah untuk melibatkan pihak swasta ini dalam proyek pengembangan
infrastruktur jalan tol pada kenyataannya sulit diimplementasikan. Terbukti pada
Infrastructure Summit I proyek-proyek yang ditawarkan gagal memperoleh
investor, sehingga pemerintah kembali menawarkan proyek-proyek infrastruktur
pada Infrastructure Summit II pada bulan November 2006.

Pengalaman negara-negara yang sedang berkembang pada pembangunan proyek-
proyek infrastruktur yang melibatkan pihak swasta menunjukkan meskipun pada
tahap awal kelihatannya sukses, dalam pelaksanaannya banyak mengalami
hambatan, terbengkalai dan tidak sesuai yang diharapkan. Hal ini bukan saja
karena tidak tercukupinya sumber dana pembangunan, tetapi lebih disebabkan
4

oleh banyaknya permasalahan sulit dan kompleks yang harus dihadapi oleh pihak
swasta dalam pembangunan proyek infrastruktur (Ahluwalia, 1998).

Asian Development Bank dan World Bank (2005) bahkan telah mengindikasikan
bahwa infrastruktur cenderung bersifat kapital intensif dan memiliki skala
ekonomi, dimana dampaknya baru bisa dirasakan apabila seluruh investasi telah
direalisasikan (lumpy investment, bukan incremental investment), berusia panjang,
spesifik tempat dan spesifik guna, serta multi manfaat sehingga sulit untuk
mengenali pengguna yang mendapat manfaat terbesar. Karakter khusus ini
menyebabkan proyek infrastruktur sangat rentan terhadap risiko sehingga
membuat pihak swasta enggan untuk membiayai proyek infrastruktur terutama di
negara-negara berkembang yang mempunyai sedikit pengalaman dalam bekerja
sama dengan pihak swasta dalam pembangunan infrastruktur.

Lebih lanjut menurut Wibowo (2006), investasi infrastruktur yang padat modal,
berjangka panjang membuat investor selama horizon investasi dihadapkan pada
risiko dan ketidakpastian yang tinggi dengan profil senantiasa berubah menurut
siklus hidup proyek yang mengakibatkan cashflow proyek sangat sensitif terhadap
perubahan.

Salah satu masalah yang bisa menjadi risiko investor dalam proyek jalan tol
adalah pembebasan lahan. Misalnya pembangunan proyek Tol Antasari-Depok,
biaya pembebasan lahannya berdasarkan Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT)
sebelumnya hanya Rp. 700 miliar, namun membengkak menjadi Rp. 1,2 triliun.

Contoh lain ruas Tol Surabaya Gresik, sejak beroperasi pada tahun 1993, baru
sekali mengalami kenaikan tarif tol yaitu pada tahun 2003, akibatnya pendapatan
perusahaan meleset jauh dari rencana bisnis. Pada tahun 2006 direncanakan
pendapatan perusahaan sekitar Rp. 10 miliar, namun pada kenyataannya hanya
tercapai Rp. 7 miliar saja, yang artinya perusahaan merugi Rp. 3 miliar.

5

Risiko kerugian akibat terjadinya banjir terjadi pada jalan tol Sedyatmo menuju
bandara internasional Soekarno-Hatta. Kerugian akibat penutupan jalan tol
tersebut diperkirakan Rp.1,1 miliar ditambah dana yang harus disiapkan Rp. 260
milyar untuk memperbaiki jalan tol sebagai antisipasi dampak banjir.

Di Indonesia, menurut World Bank (2002), sekitar 40% dari proyek jalan tol
perjanjian konsesinya harus diubah dalam waktu sekitar empat tahun, setelah
proyek-proyek tol tersebut berjalan, artinya perubahan masa konsesi juga
berpotensi menjadi risiko bagi para investor jalan tol di Indonesia.

Risiko-risiko di atas hanya beberapa contoh dari banyaknya risiko yang mungkin
terjadi dalam investasi proyek jalan tol. Berdasarkan kondisi tersebut di atas di
dalam penelitian ini akan melakukan kajian terhadap sistem kerjasama BOT pada
infrastruktur jalan tol. Kemudian dilakukan identifikasi faktor-faktor risiko terkait
untuk dikaji lebih lanjut guna mengetahui tingkat pengaruhnya dalam proses
pengembangan infrastruktur jalan tol, untuk kemudian dapat membuat kerangka
risiko yang dihadapi yang ditindaklanjuti dengan penyusunan rekomendasi/usulan
mitigasi risiko-risiko tersebut.

I.2 Rumusan Masalah

Dari uraian latar belakang, tergambar pembangunan jalan tol di Indonesia
cenderung lambat bahkan tersendat-sendat. Karenanya dikeluarkan kebijakan
suatu sistem Kerjasama Pemerintah Swasta yang melibatkan pihak swasta dalam
penyelenggaraan jalan tol, salah satunya adalah dengan BOT. Namun tingkat
implementasi sistem BOT ini di Indonesia masih sangat rendah, terkait dengan
banyaknya faktor yang dapat menimbulkan risiko yang dipertimbangkan oleh
investor/pihak swasta. Maka permasalahan yang dapat dirumuskan untuk
dijadikan pertanyaan mendasar atau fokus penelitian ini adalah:



6

1. Bagaimana sistem BOT dan penerapannya di Indonesia dalam pengembangan
infrastruktur jalan tol?
2. Faktor-faktor apa saja yang berpotensi menjadi risiko selama periode konsesi
kerjasama BOT pada pengembangan infrastruktur jalan tol?
3. Hal-hal apakah yang sebenarnya menjadi akar penyebab dari risiko tersebut?
4. Strategi apa yang harus dilakukan sebagai tindakan untuk mencegah atau
mengurangi dampak dari terjadinya risiko tersebut?

I.3 Tujuan Penelitian

Untuk menjawab permasalahan-permasalahan yang telah dirumuskan diatas, maka
tujuan yang ingin dicapai dengan diadakannya penelitian ini adalah:
1. Melakukan kajian terhadap sistem BOT dan penerapannya di Indonesia untuk
pengembangan infrastruktur jalan tol.
2. Mengidentifikasikan faktor-faktor yang berpotensi menjadi risiko selama
periode konsesi kerjasama BOT pada pengembangan infrastruktur jalan tol.
3. Menelusuri akar penyebab terjadinya risiko-risiko tersebut.
4. Memberikan suatu rekomendasi mitigasi risiko untuk mencegah atau
mengurangi dampak dari risiko tersebut.

I.4 Manfaat Penelitian

Manfaat dari penelitian yang dilakukan ini adalah diperolehnya suatu kerangka
risiko yang dihadapi dalam sistem BOT khususnya pada pengembangan
infrastruktur jalan tol, dimana hasil tersebut lebih jauh diharapkan dapat dijadikan
sebagai acuan untuk menentukan strategi yang harus diambil para stakeholder
dalam menciptakan iklim investasi yang kondusif bagi investor sehingga memacu
tingkat implementasi Kerjasama Pemerintah dengan Pihak Swasta dalam upaya
percepatan pembangunan infrastruktur jalan tol.



7

I.5 Lingkup Penelitian

Untuk mencapai tujuan penelitian, langkah penelitian yang tepat serta analisis
yang terarah maka batasan dan lingkup penelitian ini adalah sebagai berikut:
Risiko yang dimaksud dalam penelitian ini diambil dari sudut pandang
investor (pihak swasta) sebagai pemegang konsesi.
Identifikasi faktor risiko dilakukan berdasarkan tahapan dalam proyek BOT
(Menurut PP No. 15 Tahun 2005).
Pihak swasta/investor yang dimaksud dalam penelitian ini adalah investor
lokal yaitu badan usaha jalan tol yang berbentuk PT (Perseroan Terbatas) yang
sudah pernah/sedang terlibat dalam konsesi BOT proyek pembangunan jalan
tol.
Lokasi sampel terbatas di Jakarta mengingat sebagian besar investor/pihak
swasta tersebut berada di Jakarta.

8

BAB II
STUDI PUSTAKA

II.1 Kerjasama Pemerintah dan Swasta (KPS)

KPS dapat didefinisikan sebagai suatu kesepakatan yang dituangkan dalam
kontrak kerjasama legal antara Pemerintah dan badan usaha swasta, dimana pihak
swasta menyediakan aset dan atau menyelenggarakan pelayanan, dengan
memperoleh imbalan pembayaran (Sugiana, 2008). Imbalan pembayaran tersebut
diperhitungkan berdasar besaran pengembalian biaya modal dan bunganya yang
telah dikeluarkan selama masa berlangsungnya kontrak kerjasama (konsesi).
Imbalan pembayaran tersebut tergantung pula dari tingkat kinerja pelayanan yang
diselenggarakan dalam jangka panjang selama masa berlangsungnya kontrak
kerjasama (konsesi). KPS melibatkan Pemerintah pada tahap persiapan,
perencanaan, konstruksi dan pengoperasian. Pemerintah juga bertanggung jawab
memastikan bahwa infrastruktur yang baru akan sesuai dengan sistem dan
jaringan yang ada, serta menggunakan teknologi yang tepat.

Beberapa pertimbangan rasional dari sisi Pemerintah untuk penyelenggaraan KPS
di bidang infrastruktur adalah sebagai berikut (Sugiana, 2008):
Biaya yang harus dihindari (avoided cost), suatu proyek infrastruktur yang
dilaksanakan oleh sektor swasta mempunyai implikasi penghematan atas
pengeluaran/belanja Pemerintah.
Adanya unsur penambahan (additionality), penghematan ini (atau biaya yang
dihindari) dapat digunakan oleh Pemerintah untuk membiayai berbagai
pelayanan yang penting bagi masyarakat seperti pendidikan, kesehatan dan
lingkungan.
Alih teknologi, para penanam modal dari sektor swasta bersaing untuk
menyediakan pelayanan kepada para pemakai dengan cara cost effective yang
cenderung memanfaatkan teknologi yang lebih baik dan lebih baru.