Anda di halaman 1dari 32

1

BAB 1
PENDAHULUAN

Keuangan negara meliputi seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan
pengelolaan semua hak dan kewajiban negara. Dan seluruh rangkaian kegiatan ini
memiliki akibat-akibat keuangan sehingga memerlukan adanya suatu perencanaan
keuangan yang cermat (budgeting atau penganggaran). Anggaran ini memiliki fungsi
diantaranya sebagai pedoman dalam mengelola negara dalam periode tertentu, sebagai
alat pengawasan dan pengendalian masyarakat terhadap kebijakan yang telah dipilih
oleh pemerintah dan sebagai alat pengawasan masyarakat terhadap kemampuan
pemerintah dalam melaksanakan kebijakan yang telah dipilih.
Budget atau anggaran dalam pengertian umum diartikan sebagai suatu rencana
kerja untuk suatu periode yang akan datang yang telah dinilai dengan uang. Kata budget
yang digunakan di Inggris sendiri merupakan serapan dari istilah bahasa Perancis yaitu
bouge atau bougette yang berarti tas di pinggang yang terbuat dari kulit, yang
kemudian di Inggris kata budget ini berkembang artinya menjadi tempat surat yang
terbuat dari kulit, khususnya tas tersebut dipergunakan oleh Menteri Keuangan untuk
menyimpan surat-surat anggaran. Sementara di negeri Belanda, anggaran disebut
begrooting, yang berasal dari bahasa Belanda kuno yakni groten yang berarti
memperkirakan.
Di Indonesia sendiri, pada awal mulanya (pada jaman Hindia-Belanda) secara
resmi digunakan istilah begrooting untuk menyatakan pengertian anggaran. Namun
sejak Proklamasi tanggal 17 Agustus 1945, istilah Anggaran Pendapatan dan
Belanja dipakai secara resmi dalam pasal 23 ayat 1 UUD 1945, dan di dalam
perkembangan selanjutnya ditambahkan kata Negara untuk melengkapinya sehingga
menjadi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.


2

BAB 2
TINJAUAN TEORI

2.1 PENGERTIAN DAN PERKEMBANGAN SISTEM ANGGARAN
NEGARA
2.1.1 PENGERTIAN ANGGARAN
Anggaran merupakan salah satu bagian dari proses pengendalian manajemen
yang berisi rencana tahunan yang dinyatakan secara kuantitatif, diukur dalam satuan
moneter. Anggaran merupakan taksiran sumber daya yang diperlukan untuk
melaksanakan program kerja.
Anggaran negara adalah suatu pernyataan tentang perkiraan pengeluaran dan
penerimaan yang diharapkan akan terjadi dalam suatu periode di masa depan, serta data
dari pengeluaran dan penerimaan yang sungguh-sungguh terjadi di masa yang lalu
(John F. Due:1975). Anggaran negara, gambaran dari kebijaksanaan pemerintah yang
dinyatakan dalam ukuran uang, berupa kebijaksanaan pengeluaran untuk periode di
masa depan maupun penerimaan untuk menutup pengeluaran pemerintah tersebut. Dari
anggaran negara dapat diketahui realisasi pelaksanaan kebijaksanaan pemerintah di
masa lalu. Dapat diketahui pula tercapai atau tidaknya serta maju atau mundurnya
kebijaksanaan yang hendak dicapai. Anggaran negara bukan hanya sekadar laporan
keuangan, namun juga laporan kebijakan yang diambil. Anggaran negara
menggambarkan suatu dokumen politik negara.
Perencanaan merupakan bagian yang tak dapat dipisahkan dari proses
manajemen organisasi. Demikian juga, anggaran mempunyai posisi yang penting.
Anggaran mengungkapkan apa yang dilakukan di masa mendatang. Anggaran dapat
diinterpretasikan sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang
diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang. Di dalam
tampilannya, anggaran selalu menyertakan data penerimaan dan pengeluaran yang
terjadi di masa lalu. Dan menurut Mulyadi (2001:488), Anggaran merupakan suatu
3

rencana kerja yang dinyatakan secara kuantitatif, yang diukur dalam satuan moneter
standar dan satuan ukuran yang lain yang mencakup jangka waktu satu tahun.
Sedangkan, Menurut National Commitee on Governmental Accounting (NCGA)
yang saat ini telah menjadi Governmental Accounting Standards Board (GASB),
definisi anggaran (budget) adalah sebagai rencana operasi keuangan, yang mencakup
estimasi pengeluaran yang diusulkan dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk
membiayainya dalam periode waktu tertentu.
Kadang-kadang pengertian anggaran negara dibedakan dalam arti luas dan dalam
arti arti sempit. Dalam arti sempit anggaran negara berarti rencana pengeluaran dan
penerimaan dalam satu tahun saja. Dalam arti luas anggaran negara berarti jangka waktu
perencanaan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran. Jadi, anggaran dalam arti
luas meliputi suatu daur anggaran.
Anggaran negara merupakan salah satu alat politik fiskal untuk mempengaruhi
arah dan percepatan pendapatan nasional. Adapun mengenai anggaran yang akan
digunakan tergantung pada keadaan ekonomi yang dihadapi. Dalam keadaan ekonomi
yang normal dipergunakan anggaran negara yang seimbang, kemudian dalam keadaan
ekonomi yang deflasi biasanya dipergunakan anggaran negara yang defisit dan
sebaliknya dalam keadaan ekonomi yang inflasi dipergunakan anggaran negara yang
surplus.
Umumnya anggaran negara dapat diklasifikasikan atas 2 kategori:
1. Anggaran Berimbang (Balanced Budgeting)
Anggaran berimbang disusun sedemikian rupa sehingga setiap pengeluaran
pemerintah dapat dibiayai oleh penerimaan dari sektor pajak atau sejenisnya, yaitu
suatu kondisi dimana penerimaan pemerintah sama dengan pengeluaran pemerintah.
2. Anggaran Tidak Seimbang (Unbalanced Budgeting)
Anggaran tidak seimbang terdiri dari anggaran surplus dan anggaran defisit.
Anggaran surplus yaitu pengeluaran lebih kecil dari penerimaan sedangkan
anggaran defisit yaitu pengeluaran lebih besar dari penerimaan. Anggaran belanja
yang tidak seimbang biasanya akan mempunyai pengaruh yang berlipat ganda
terhadap pendapatan nasional.

4

2.1.2 FUNGSI ANGGARAN NEGARA
Anggaran yang dimiliki oleh suatu negara mengandung tiga fungsi fiscal utama
yaitu:
1. Fungsi Alokasi
Pemerintah mengadakan alokasi terhadap sumber-sumber dana untuk mengadakan
barang-barang kebutuhan perseorangan dan sarana yang dibutuhkan untuk
kepentingan umum. Semuanya itu diarahkan agar terjadi keseimbangan antara uang
beredar dan barang serta jasa dalam masyarakat.
2. Fungsi Distribusi
Pemerintah melakukan penyeimbangan, menyesuaikan pembagian pendapatan dan
mensejahterahkan masyarakat.
3. Fungsi Stabilitas
Pemerintah meningkatkan kesempatan kerja serta stabilitas harga barang-barang
kebutuhan masyarakat dan menjamin selalu meningkatkan pertumbuhan ekonomi
yang mantap.

2.1.3 PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN NEGARA
Prinsip-prinsip dalam anggaran negara:
1. Demokratis, mengandung makna bahwa anggaran negara (di pemerintahan Pusat
maupun di pemerintahan Daerah), baik yang berkaitan dengan pendapatan maupun
yang berkaitan dengan pengeluaran, harus ditetapkan melalui suatu proses yang
mengikutsertakan sebanyak mungkin unsur masyarakat selain harus dibahas dan
mendapatkan persetujuan dari lembaga perwakilan rakyat.
2. Adil, berarti bahwa anggaran negara haruslah diarahkan secara optimum bagi
kepentingan orang banyak dan secara proporsional, dialokasikan bagi semua
kelompok dalam masyarakt sesuai dengan kebutuhannya.
3. Transparan, yaitu proses perencanaan, pelaksanaan serta pertanggung jawaban
anggaran negara harus diketahui tidak saja oleh wakil rakyat, tetapi juga oleh
masyarakat umum.
5

4. Bermoral Tinggi, berarti pengelolaan keuangan negara harus berpegang kepada
peraturan perundangan yang berlaku, dan juga senantiasa mengacu pada etika dan
moral yang tinggi.
5. Berhati-hati, berarti pengelolaan anggaran negara harus dilakukan secara berhati-
hati, karena jumlah sumber daya yang terbatas dan mahal harganya. Hal ini semakin
terasa penting jika dikaitkan dengan unsur hutang negara.
6. Akuntabel, berarti bahwa pengelolaan keuangan negara haruslah dapat
dipertanggung jawabkan setiap saat secara intern maupun ekstern kepada rakyat.

Kebanyakan sektor publik melakukan pembedaan krusial antara tambahan modal
dan penerimaan, serta tambahan pendapatan dan pengeluaran. Dampaknya adalah
pemisahan penyusunan anggaran tahunan dan anggaran modal tahunan. Jenis anggaran
sektor publik adalah:
1. Anggaran Negara dan Daerah APBN/APBD (Budget of State)
2. Rencana Kegiatan dan Anggaran Perusahaan (RKAP), yaitu anggaran usaha
setiap BUMN/BUMD serta badan hukum publik atau gabungan publik-
swasta.

2.1.4 KARAKTERISTIK ANGGARAN NEGARA
Karakteristik anggaran sektor publik, adalah sebagai berikut:
1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan non keuangan
2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa
tahun
3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk mencapai
sasaran yang ditetapkan
4. Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih
tinggi dari penyusun anggaran
5. Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu.
2.1.5 PERKEMBANGAN SISTEM ANGGARAN NEGARA
Sistem anggaran negara saat ini terdiri dari 2 (dua) komponen utama:
6

1. Anggaran untuk pemerintah pusat yang dibagi dalam:
a. Anggaran rutin yang besarnya kira-kira 62 persen dari total pengeluaran
meliputi: belanja pegawai, belanja barang dan subsidi (BBM dan bukan
BBM)
b. Anggaran pembangunan yang besarnya kira-kira 14 persen dari total
pengeluaran meliputi pembiayaan rupiah dan pembiayaan proyek. Untuk
anggaran pembangunan, peranan dana yang berasal dari negara-negara
donatur saat ini masih cukup besar.
2. Anggaran belanja untuk daerah, yang besarnya kira-kira 24 persen dari total
pengeluaran. Anggaran ini terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana
Bagi Hasil (DBH), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Dana tersebut di
transfer ke pemerintah daerah baik provinsi, kabupaten maupun kota.
Sebagai sebuah sistem, pengelolaan anggaran negara telah mengalami banyak
perkembangan. Dengan keluarnya tiga paket perundang-undangan di bidang keuangan
negara, yaitu UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004
tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan
Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, sistem pengelolaan anggaran
negara di Indonesia terus berubah dan berkembang sesuai dengan dinamika manajemen
sektor publik.
Pemerintah telah menerapkan pendekatan anggaran berbasis kinerja, anggaran
terpadu dan kerangka pengeluaran jangka menengah pada tahun anggaran 2005 dan
2006. Ternyata masih banyak kendala yang dihadapi, terutama karena belum tersedianya
perangkat peraturan pelaksanaan yang memadai, sehingga masih banyak terjadi multi
tafsir dalam implementasi di lapangan. Dalam periode itu pula telah dikeluarkan
berbagai peraturan pemerintah, peraturan menteri keuangan.Sistem perencanaan
anggaran negara pada saat ini telah mengalami perkembangan dan perubahan sesuai
dengan dinamika manajemen sektor publik dan tuntutan yang muncul di masyarakat,
yaitu sistem penganggaran dengan pendekatan New Public Management (NPM).

7

1. Anggaran dengan Pendekatan New Public Management (NPM)
Sejak pertengahan tahun 1980-an, telah terjadi perubahan manajemen sektor publik
yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku,
birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel dan
lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan
sederhana, tetapi perubahan besar yang telah mengubah peran pemerintah terutama
dalam hal hubungan antara pemerintah dan masyarakat. Paradigma baru yang
muncul dalam manajemen sector publik tersebut adalah pendekatan New Public
Management (NPM). Model NPM berfokus pada manajemen sektor publik yang
berorientasi pada kinerja, bukan pada kebijakan. Penggunaan paradigma baru
tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi pada pemerintah, diantaranya adalah
tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan
kompetisi tender.
2. Perubahan Pendekatan Anggaran Negara
Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New
Public Management telah mendorong upaya di berbagai negara untuk
mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran
negara. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik
penganggaran sektor publik, antara lain:
a. Teknik Anggaran Kinerja (Performance Budgeting)
b. Zero Based Budgeting (ZBB)
c. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)

2.2 ANGGARAN NEGARA SEBAGAI ALAT PERNYATAAN KEBIJAKAN
PUBLIK, TARGET FISKAL DAN ALAT PENGENDALIAN
Anggaran pemerintah merupakan dokumen formal hasil kesepakatan antara
eksekutif dan legislatif. Anggaran mengkoordinasikan aktivitas belanja pemerintah dan
memberi landasan bagi upaya perolehan pendapatan dan pembiayaan oleh pemerintah
untuk suatu periode tertentu yang biasanya mencakup periode tahunan atau untuk jangka
waktu lebih atau kurang dari satu tahun.
8

Anggaran negara sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan
dalam satuan mata uang (rupiah) sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian.
Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem
anggaran dan pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan
cermat dan sistematis. Berdasarkan fungsinya, anggaran berfungsi sebagai berikut:
1. Anggaran sebagai alat perencanaan
Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan
organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa
yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa
hasil yang diperoleh dan belanja pemerintah tersebut.
2. Anggaran sebagai alat pengendalian
Anggaran merupakan suatu alat yang esensial untuk menghubungkan antara
proses perencanaan dan proses pengendalian. Sebagai alat pengendalian,
anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran
pemerintahagar pembelanjaan yang dilakukan dapat dipertanggungjawabkan
kepada publik. Tanpa anggaran, pemerintah tidak dapat mengendalikan
pemborosan-pemborosan pengeluaran. Bahkan tidak berlebihan jika dikatakan
bahwa Presiden, menteri, gubernur, bupati, dan manajer publik lainnya dapat
dikendalikan melalui anggaran. Anggaran sektor publik dapat digunakan untuk
mengendalikan (membatasi kekuasaan) eksekutif.
3. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal
Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk
menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran
publik tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah sehingga dapat
dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran dapat digunakan
untuk mendorong, memfasilitasi dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi
masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.
4. Anggaran sebagai alat politik
Anggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan
keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik, anggaran merupakan
political tool sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas
9

penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Oleh karena itu, pembuatan
anggaran publik membutuhkan political will, coalition building, keahlian
berorganisasi, dan pemahaman prinsip manajemen keuangan publik oleh para
manajer publik.
5. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi
Setiap unit kerja pemerintahan terlibat dalam proses penyusunan anggaran.
Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan.
Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya
inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Disamping itu,
anggaran publik juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam
lingkungan eksekutif. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian
organisasi untuk dilaksanakan.
6. Anggaran adalah alat penilaian kinerja
Anggaran merupakan wujud komitmen dan budget holder (eksekutif) kepada
pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan berapa
yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan.
Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian.
7. Anggaran sebagai alat motivasi
Anggaran sebagai instrumen untuk memotivasi masyarakat manajemen agar
bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target dan tujuan
organisasi yang telah ditetapkan. Agar dapat memotivasi, anggaran hendaknya
bersifat challenging but attainable atau demanding but achieveable. Maksudnya
adalah target anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat
dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah untuk
dicapai.
8. Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang public
Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan DPR/DPRD.
Masyarakat, LSM, Perguruan tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan
harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang
terorganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah untuk
kepentingan mereka. Kelompok lain dari masyarakat yang kurang terorganisasi
10

akan mempercayakan aspirasinya melalui proses politik yang ada.
Pengangguran, tuna wisma dan kelompok lain yang tak teroganisasi dengan
mudah dan tidak berdaya mengikuti tindakan pemerintah. Jika tidak ada alat
untuk menyampaikan suara mereka, maka mereka akan mengambil tindakan
dengan jalan lain seperti dengan tindakan massa, melakukan boikot, vandalisme
dan sebagainya.

2.3 PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN NEGARA
Penganggaran sebagai suatu sistem adalah suatu proses yang mengatur
penyusunan dokumen anggaran. Di Indonesia dibedakan menjadi dua jenis dokumen,
yaitu:
1. Rencana Kerja dan Anggaran (RKA)
2. Rencana Dana Pengeluaran Bendahara Umum (RDP-BUN)
Proses penganggaran merupakan uraian mengenai proses dan mekanisme
penganggarannya dimulai dari Pagu Indikatif sampai dengan penetapan Pagu Alokasi
Anggaran yang bersifat final. Sitem penganggaran ini harus dipahami secara baik dan
benar oleh pemangku kepentingan (stakeholder) agar dapat dihasilkan APBN yang
kredibel dan dapat dipertanggungjawabkan.
Proses penyiapan penganggaran (budget preparation) mengatur tiga hal pokok,
yaitu:
1. Pendekatan penyusunan anggaran
2. Klasifikasi anggaran
3. Proses Penganggaran
Terdapat tiga pendekatan penyusunan anggaran, yaitu:
1. Pendekatan Penganggaran Terpadu
Penganggaran terpadu merupakan unsur yang paling mendasar bagi
penerapan pendekatan penyusunan anggaran lainnya. Dengan kata lain
11

bahwa pendekatan anggaran terpadu merupakan kondisi yang harus
mengintegrasikan seluruh proses perencanaan dan penganggaran di
lingkungan K/L untuk menghasilkan dokumen RKA-K/L dengan klasifikasi
anggaran menurut organisasi, fungsi, dan jenis belanja agar tidak terjadi
duplikasi dalam penyediaan dana untuk K/L baik yang bersifat investasi
ataupun keperluan biaya operasional.
2. Pendekatan Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK)
Pendekatan PBK memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dan kinerja
yang diharapkan, serta memperhatikan efisiensi dalam pencapaian kinerja
tersebut.
3. Pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM)
KPJM merupakan pendekatan penyusunan anggaran berdasarkan kebijakan,
dengan pengambilan keputusan yang menimbulkan implikasi anggaran
dalam jangka waktu lebih dari 1 (satu) tahun anggaran. Tahapan proses
penyusunan perencanaan jangka menengah:
a. Penyusunan proyeksi atau rencana ekonomi makro untuk jangka
menengah;
b. Penyusunan proyeksi/target-target fiskal (tax ratio, defisit dan rasio
utang pemerintah) jangka menengah;
c. Rencana kerangka anggaran (penerimaan, pengeluaran dan pembiayaan)
jangka menengah yang menghasilkan pagu total belanja pemerintah.

2.4 ANGGARAN NEGARA YANG BERORIENTASI KINERJA
Sebelum berlakunya sistem Anggaran Berbasis Kinerja, metode penganggaran
yang digunakan adalah metoda tradisional atau item line budget. Cara penyusunan
anggaran ini tidak didasarkan pada analisa rangkaian kegiatan yang harus dihubungkan
dengan tujuan yang telah ditentukan, namun lebih dititikberatkan pada kebutuhan untuk
belanja/pengeluaran dan sistem pertanggungjawabannya tidak diperiksa dan diteliti
apakah dana tersebut telah digunakan secara efektif dan efisien atau tidak. Tolok ukur
keberhasilan hanya ditunjukkan dengan adanya keseimbangan anggaran antara
12

pendapatan dan belanja namun jika anggaran tersebut defisit atau surplus berarti
pelaksanaan anggaran tersebut gagal. Dalam perkembangannya, munculah sistematika
anggaran kinerja yang diartikan sebagai suatu bentuk anggaran yang sumber-sumbernya
dihubungkan dengan hasil dari pelayanan.
Kinerja penyelenggaraan pemerintahan negara adalah tingkat efisiensi dan
efektivitas dari penyelenggaraan tugas pokok dan fungsi dalam menyelenggarakan
kegiatan maing-masing program dan kegiatannya bagi suatu instansi pemerintah.
Anggaran kinerja mencerminkan beberapa hal. Pertama, maksud dan tujuan
permintaan dana. Kedua, biaya dari program-program yang diusulkan dalam mencapai
tujuan ini. Dan yang ketiga, data kuantitatif yang dapat mengukur pencapaian serta
pekerjaan yang dilaksanakan untuk tiap-tiap program. Penganggaran dengan pendekatan
kinerja ini berfokus pada efisiensi penyelenggaraan suatu aktivitas. Efisiensi itu sendiri
adalah perbandingan antara output dengan input. Suatu aktivitas dikatakan efisien,
apabila output yang dihasilkan lebih besar dengan input yang sama, atau output yang
dihasilkan adalah sama dengan input yang lebih sedikit. Anggaran ini tidak hanya
didasarkan pada apa yang dibelanjakan saja, seperti yang terjadi pada sistem anggaran
tradisional, tetapi juga didasarkan pada tujuan/rencana tertentu yang pelaksanaannya
perlu disusun atau didukung oleh suatu anggaran biaya yang cukup dan penggunaan
biaya tersebut harus efisien dan efektif.
Dengan membangun suatu sistem penganggaran yang dapat memadukan
perencanaan kinerja dengan anggaran tahunan akan terlihat adanya keterkaitan antara
dana yang tersedia dengan hasil yang diharapkan. Sistem penganggaran seperti ini
disebut juga dengan Anggaran Berbasis Kinerja (ABK).
Pengukuran kinerja (tolok ukur) digunakan untuk menilai keberhasilan atau
kegagalan pelaksanaan kegiatan/program/kebijakan sesuai dengan sasaran dan tugas
yang telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan visi dan misi pemerintah. Salah satu
aspek yang diukur dalam penilaian kinerja pemerintah adalah aspek keuangan berupa
ABK. Untuk melakukan suatu pengukuran kinerja perlu ditetapkan indikator-indikator
terlebih dahulu antara lain indikator masukan (input) berupa dana, sumber daya manusia
13

dan metode kerja. Agar input dapat diinformasikan dengan akurat dalam suatu anggaran,
maka perlu dilakukan penilaian terhadap kewajarannya. Dalam menilai kewajaran input
dengan keluaran (output) yang dihasilkan, peran Analisa Standar Biaya (ASB) sangat
diperlukan. ASB adalah penilaian kewajaran atas beban kerja dan biaya yang digunakan
untuk melaksanakan suatu kegiatan. Ruang lingkup ABK antara lain:
1. Menentukan visi dan misi (yang mencerminkan strategi organisasi), tujuan,
sasaran, dan target.
Penentuan visi, misi, tujuan, sasaran, dan target merupakan tahap pertama
yang harus ditetapkan suatu organisasi dan menjadi tujuan tertinggi yang
hendak dicapai sehingga setiap indikator kinerja harus dikaitkan dengan
komponen tersebut. Oleh karena itu, penentuan komponen-komponen tidak
hanya ditentukan oleh pemerintah tetapi juga mengikutsertakan masyarakat
sehingga dapat diperoleh informasi mengenai kebutuhan publik.
2. Menentukan Indikator Kinerja.
Indikator kinerja adalah ukuran kuantitatif yang menggambarkan tingkat
pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan. Oleh karena itu,
indikator kinerja harus merupakan suatu yang akan dihitung dan diukur serta
digunakan sebagai dasar untuk menilai atau melihat tingkat kinerja baik
dalam tahapan perencanaan, tahap pelaksanaan maupun tahap setelah
kegiatan selesai dan bermanfaat (berfungsi). Indikator kinerja meliputi :
a. Masukan (input) adalah sumber daya yang digunakan dalam suatu proses
untuk menghasilkan keluaran yang telah direncanakan dan ditetapkan
sebelumnya. Indikator masukan meliputi dana, sumber daya manusia,
sarana dan prasarana, data dan informasi lainnya yang diperlukan.
b. Keluaran (output) adalah sesuatu yang terjadi akibat proses tertentu
dengan menggunakan masukan yang telah ditetapkan. Indikator keluaran
dijadikan landasan untuk menilai kemajuan suatu aktivitas atau tolok
ukur dikaitkan dengan sasaran-sasaran yang telah ditetapkan dengan baik
dan terukur.
14

c. Hasil (outcome) adalah suatu keluaran yang dapat langsung digunakan
atau hasil nyata dari suatu keluaran. Indikator hasil adalah sasaran
program yang telah ditetapkan.
d. Manfaat (benefit) adalah nilai tambah dari suatu hasil yang manfaatnya
akan nampak setelah beberapa waktu kemudian. Indikator manfaat
menunjukkan hal-hal yang diharapkan dicapai bila keluaran dapat
diselesaikan dan berfungsi secara optimal.
e. Dampak (impact) pengaruh atau akibat yang ditimbulkan oleh manfaat
dari suatu kegiatan. Indikator dampak merupakan akumulasi dari
beberapa manfaat yang terjadi, dampaknya baru terlihat setelah beberapa
waktu kemudian.
3. Evaluasi dan pengambilan keputusan terhadap pemilihan dan prioritas
program.
Kegiatan ini meliputi penyusunan peringkat-peringkat alternatif dan
selanjutnya mengambil keputusan atas program/kegiatan yang dianggap
menjadi prioritas. Dilakukannya pemilihan dan prioritas program/kegiatan
mengingat sumber daya yang terbatas.
4. Analisa Standar Biaya (ASB)
ASB merupakan standar biaya suatu program/kegiatan sehingga alokasi
anggaran menjadi lebih rasional. Dilakukannya ASB dapat meminimalisir
kesepakatan antara eksekutif dan legislatif untuk melonggarkan alokasi
anggaran pada tiap-tiap unit kerja sehingga anggaran tersebut tidak efisien.
Dalam menyusun ABK perlu memperhatikan prinsip-prinsip penganggaran,
perolehan data dalam membuat keputusan anggaran, siklus perencanaan
anggaran daerah, struktur APBN/D, dan penggunaan ASB. Dalam menyusun
ABK yang perlu mendapat perhatian adalah memperoleh data kuantitatif dan
membuat keputusan penganggarannya. Perolehan data kuantitatif bertujuan
untuk :
memperoleh informasi dan pemahaman berbagai program yang
menghasilkan output dan outcome yang diharapkan.
15

menjelaskan bagaimana manfaat setiap program bagi rencana
strategis. Berdasarkan data kuantitatif tersebut dilakukan pemilihan
dan prioritas program yang melibatkan tiap level dari manajemen
pemerintahan.

2.5 ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA
2.5.1 PENGERTIAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan rencana
keuangan tahunan pemerintah negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat
(DPR). Dalam menyusun suatu anggaran harus berkaitan antara dana-dana yang akan
dikeluarkan dan tujuan yang akan dicapai. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
(APBN) berisikan daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan dan
pengeluaran negara dalam satu tahun anggaran (1 Januari 31 Desember). Namun ada
juga yang dimulai dari 1 April dan berakhir pada 31 Maret tahun berikutnya.
Pola Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan realisasinya adalah
untuk melaksanakan tugas sehari-hari (rutin) dalam rangka pelaksanaan kegiatan
dibidang pemerintahan Ruang lingkup keuangan negara terdiri atas kekayaan Negara
yang dikelola langsung dan yang dipisahkan. Kekayaan negara yang dikelola langsung
terdiri atas anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) dan barang-barang
inventaris kekayaan negara. Pengurusan APBN termasuk dalam pengurusan
umum/administratif, sedangkan pengurusan barang-barang inventaris kekayaan negara
termasuk dalam pengurusan khusus.

2.5.2 FUNGSI ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) memiliki enam fungsi dalam
rangka membentuk struktur perekonomian negara antara lain:
1. Fungsi Otoritas
Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) menjadi dasar
untuk melaksanakan pendapatan dan belanja negara pada tahun yang
16

bersangkutan, dengan demikian pembelanjaan atau pendapatan dapat
dipertanggungjawabkan kepada rakyat.
2. Fungsi Perencanaan
Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dapat menjadi
pedoman bagi negara untuk merencanakan kegiatan pada tahun tersebut. Bila
pembelanjaan telah direncanakan sebelumnya, maka negara dapat membuat
rencana-rencana untuk mendukung pembelanjaan tersebut. Misalnya telah
direncanakan atau dianggarkan akan membangun proyek pembangunan
jalan, maka pemerintah dapat mengambil tindakan untuk persiapan proyek
tersebut agar bisa berjalan dengan lancar.
3. Fungsi Pengawasan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus menjadi pedoman
untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah negara sesuai
dengan ketentuan yang telah ditetapkan.
4. Fungsi Alokasi
Bahwa suatu Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus
diarahkan untuk mengurangi penggangguran dan pemborosan sumber daya
serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian.
5. Fungsi Distribusi
Bahwa kebijakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus
memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.
6. Fungsi Stabilitas
Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) menjadi alat
untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental
perekonomian.

2.5.3 LANGKAH PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN
BELANJA NEGARA
Daur anggaran adalah masa atau jangka waktu mulai saat anggaran disusun
sampai dengan saat perhitungan anggaran disahkan dengan undang-undang. Daur
anggaran berbeda dengan tahun anggaran. Tahun anggaran adalah masa satu tahun
17

untuk mempertanggungjawabkan pelaksanaan anggaran atau waktu di mana anggaran
tersebut dipertanggungjawabkan. Jelaslah, bahwa daur anggaran bisa mencakup tahun
anggaran atau melebihi tahun anggaran karena pada dasarnya, berakhirnya suatu daur
anggaran diakhiri dengan perhitungan anggaran yang disahkan oleh undang-undang.
Daur anggaran adalah suatu proses anggaran yang terus-menerus yang dimulai
dari tahap penyusunan anggaran oleh yang berwenang. Daur anggaran negara Republik
Indonesia secara umum sebelum diberlakukannya Undang-Undang Nomor 17 Tahun
2003 tentang Keuangan Negara, ada lima tahap, yaitu sebagai berikut:
1. Penyusunan dan pengajuan rancangan anggaran (RUU-APBN) oleh
pemerintah kepada DPR.
a. Berdasarkan pasal 23 UUD 1945, tiap tahun APBN ditetapkan dengan
undang-undang.
b. Yang bertanggung jawab dalam penyusunan anggaran adalah kekuasaan
eksekutif.
c. Proses penyusunan dan pengajuan RUU-APBN, adalah sebagai berikut.
1. Penerbitan Surat Edaran Menteri Keuangan yang berisi permintaan
sumbangan anggaran dalam bentuk DUK (Daftar Usulan Kegiatan)
belanja rutin dan DUP (Daftar Usulan Proyek) untuk belanja
pembangunan.
2. DUK dan DUP masing-masing departemen/lembaga disampaikan
kepada Direktorat Jendral Anggaran (DJA) Kemenkeu. DUP juga
disampaikan ke Bappenas.
3. DUK dibahas di DJA, DUP dibahas di DJA dan Bappenas.
4. Pembuatan rancangan anggaran oleh menteri keuangan dengan
melibatkan gubernur bank sentral dan menteri-menteri yang lain
dalam tingkat dewan moneter.
5. Penyusunan nota keuangan olen Kemenkeu yang berisi antara lain:
a) kebijaksanaan fiskal dan moneter;
b) perkembangan harga-harga, gaji dan upah;
18

c) taksiran penerimaan dan pengeluaran negara untuk tahun
mendatang;
d) jumlah uang yang beredar.
2. Pembahasan dan persetujuan DPR atas RUU-APBN dan penetapan UU
APBN.
a. Sebelum tahun anggaran baru dimulai, pemerintah menyampaikan RUU-
APBN, nota keuangan, dan perincian lebih lanjut kepada DPR. Jika DPR
menyetujui RUU-APBN tersebut, maka RUU teersebut disahkan menjadi
UU. Sebaliknya jika tidak disetujui, digunakan UU-APBN tahun lalu
(Pasal 23 ayat (1) UUD 1945).
b. UU-APBN mewajibkan pemerintah menyusun laporan realisasi pada
pertengahan tahun anggaran berikut Prognosa 6 bulan berikutnya.
Laporan realisasi berikut prognosa dibahas pemerintah dengan DPR.
Demikian pula dengan penyesuaian anggaran dengan
perkembangan/perubahan keadaan, maka pemerintah mengajukan RUU
tentang tambahan dan perubahan atas APBN (RUU-TPAPBN).
c. Penyusunan perhitungan anggaran mengenai pelaksanaan APBN dan
setelah diperiksa oleh BPK selanjutnya disampaikan kepada DPR
selambat-lambatnya 2 tahun.
3. Pelaksanaan anggaran, akuntansi dan pelaporan keuangan oleh pemerintah.
a. Pemerintah mengeluarkan Keppres perincian lebih lanjut yang dipakai
sebagai dasar pelaksanaan anggaran oleh pemerintah.
b. Daftar isian kegiatan, daftar isian proyek dan Surat Keputusan Otorisasi
(DIK, DIP dan SKO) merupakan dokumen dasar pelaksanaan anggaran.
Ketiganya merupakan kredit anggaran, yaitu batas pengeluaran yang
dapat digunakan untuk mengelola kegiatan rutin atau kegiatan
pembangunan pemerintah.
c. Setelah DIK diterima oleh kepala kantor dan DIP oleh pemimpin
proyek/bendaharawan proyek, maka telah dapat diajukan Surat
Permintaan Pembayaran (SPP) baik SPPR (rutin) dan SPPP
19

(pembangunan) ke Kantor Perbendaharaan dan Keuangan Negara
(KPKN).
d. KPKN menerbitkan Surat Perintah Membayar (SPM), dapat berupa
SPM-DU (Penyediaan Dana UYHD), SPM-TU (Tambahan UYHD),
SPM-GU (Penggantian Dana UYHD), atau SPM-LS (SPM Langsung).
SPM-DU digunakan untuk kas kecil dana awal, sedangkan SPM-GU
untuk pengisian kembali kas kecil. SPM-LS digunakan untuk
pengeluaran di atas Rp. 10.000.000. SPM ini kemudian dituangkan pada
KPKN.
e. DIK sebagai dasar pelaksanaan anggaran rutin disetujui oleh Menkeu
(dilimpahkan ke DJA), sedangkan DIP sebagai dasar pelaksanaan
anggaran pembangunan disetujui oleh Menkeu (dilimpahkan ke DJA dan
Ketua Bappenas). DIK dan DIP ini disebut sebagai otorisasi kredit
anggaran (dana anggaran) dan dalam akuntansi disebut allotment.
f. DIK diterbitkan per bagian anggaran (departemen/lembaga), per unit
organisasi (Eselon I) dan per lokasi (provinsi). DIP diterbitkan per
proyek/bagian proyek. Dirjen atau pejabat setingkat yang membawahi
proyek segera menyusun petunjuk operasional (PO) yang memuat:
1) Uraian dan rincian lebih lanjut dari DIP;
2) Petunjuk khusus dari pemimpin departemen/lembaga yang perlu
diperhatikan oleh pemimpin proyek dalam pelaksanaan pembangunan
proyek.
4. Pemeriksaan pelaksanaan anggaran dan akuntasi oleh aparat pengawasan
fungsional.
a. Pengawasan dilakukan oleh BPK (Badan Pemeriksa Keuangan),
pengawasan fungsional dalam lingkup pemerintah, dan pengawasan oleh
atasan langsung.
b. Pengawasn fungsional dapat dilakukan oleh:
1) Inspektorat Jenderal Departement/Lembaga
2) Inspektorat Provinsi
3) Inspektorat Kabupaten/Kotamadya yang bersifat sektoral
20

4) Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) yang
bersifat lintas sektoral
c. Pengawasan atasan langsung disebut pengawasan melekat.
d. Kepala kantor/pemimpin proyek/bendaharawwan harus menyampaikan
LKKA (Laporan Keadaan Kredit Anggaran) dan LKK (Laporan Keadaan
Kas).
5. Pembahasan dan persetujuan DPR atas Perhitungan Anggaran Negara (PAN)
dan penetapan UU PAN
a. Perhitungan anggaran (pelaksaan anggaran) dibuat oleh pemerintah untuk
diperiksa oleh BPK. Kemudian perhitungan anggaran disampaikan ke
DPR selambat-lambatnya 18 bulan setelah tahun anggaran yang
bersangkutan berakhir (Pasal 6 UU APBN).
b. Pertanggungjwaban pemerintah tersebut disebut sebagai perhitungan
anggaran negara (PAN). PAN disusun berdasarkan perhitungan anggaran
(PA) dari bagian anggaran (departemen/lembaga) dan pembukuan
Depkeu sendiri.
c. Isi PAN, antara lain:
1) Jumlah penerimaan dan pengeluaran negara dalam 1 tahun anggaran;
2) SAL/SAK, yaitu realisasi penerimaan dikurangi realisasi
pengeluaran;
3) Perincian SAL/SAK.
d. Disamping UU PAN disertakan juga nota PAN yang antara lain memuat
sebab-sebab perbedaan yang terdapat antara anggaran dan realisasinya
serta penetapan surplus (sisa anggaran lebih/SAL) dan deficit (sisa
anggaran kurang/SAK). Nota PAN juga memuat hasil pemeriksaan BPK
atas PAN.
Sejak dulu, bukan pembukuan APBN pada dasarnya menggunakan basis kas.
Basis kas ini digunakan untuk pendapatan dan pengeluaran anggaran. Namun, seiring
dengan aplikasi dari Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar
Akuntasi Pemerintahan (SAP), maka basis kas berangsur akan ditinggalkan, yang
seterusnya akan menggunakan basis akrual. Bahkan, setelah berlakunya Peraturan
21

Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang SAP Berbasis Akrual menggantikan
Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 untuk pelaporan pelaksanaan anggaran
masih menggunakan basis kas, terpisah dari pelaporan financial yang menggunakan
basis akrual.
Istilah dan prosedur tersebut dapat saja berubah/bervariasi bergantung pada
peraturan perundangan yang berlaku saat ini. Dala peraturan perundangan yang
sekarang pada prinsipnya tetap sama, namun istilah dan nama seperti formulir dan
kelembagaan yang berubah. Misalnya, istilah DUK dan DUP sudah tidak dikenal, tapi
diganti dengan rencana kerja anggaran kementrian/lembaga (RKA-K/L). Bendaharawan
proyek digantikan istilahnya dengan bendahara pengeluaran, dan sebagainya.
Pada Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara proses
seperti yang dikemukakan dalam daur anggaran di atas dikemukakan sebagai berikut:
1. Penyampaian pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro
oleh pemerintah.
2. Pembahasan kerangka ekonomi makro dan kebijakan fiskal oleh DPR dan
pemerintah.
3. Penetapan kebijakan umum dan prioritas anggaran sebagai pedoman bagi
departemen/lembaga.
4. Menteri/pimpinan lembaga menyusun rancangan anggaran serta prakiraan
anggaran tahun berikut berdasarkan target prestasi yang hendak dicapai.
5. Menteri/pimpinan lembaga membahas dengan komisi DPR terkait rancangan
anggarannya, sesuai dengan pedoman dari menteri keuangan, dan hasilnya
disampaikan pada Menkeu.
6. Penetapan APBN dilakukan 2 bulan sebelum awal tahun anggaran yang
bersangkutan agar dokumen pelaksanaan anggaran dapat diterbitkan tepat
waktu dan pemerintah daerah mempunyai waktu yang cukup untuk
penyusunan dan penetapan APBD.
Singkatnya, Pemerintah menyusun RAPBN dalam bentuk nota keuangan,
diajukan ke DPR. Oleh DPR RAPBN tersebut di sidangkan, jika RAPBN di tolak maka
22

yang di gunakan adalah tahun lalu, jika RAPBN di terima maka di sahkan menjadi
APBN, APBN tersebut selanjutnya di kembalikan pemerintah (presiden dan para
menteri umtuk pelaksanaan APBN).

2.6 ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH
2.6.1 PENGERTIAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) merupakan rencana
keuangan tahunan pemerintah daerah yang disetujui oleh DPRD dan ditetapkan dengan
peraturan daerah. APBD memiliki fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi,
distribusi, dan stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa Perda tentang APBD
menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang
bersangkutan. Fungsi perencanaan berarti bahwa APBD menjadi pedoman bagi
manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan, sedangkan
fungsi pengawasan terlihat dari digunakannya APBD sebagai standar dalam penilaian
penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 menyatakan bahwa
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) disusun berdasarkan pendekatan
kinerja, yaitu suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja
atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Selanjutnya,
Pemerintah Daerah bersama-sama dengan DPRD akan menyusun arah dan kebijakan
umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang memuat petunjuk dan
ketentuan umum yang disepakati sebagai pedoman dalam penyusunan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). APBD, memiliki unsur-unsur sebagai berikut:
1. Rencana kegiatan suatu daerah, beserta uraiannya secara rinci.
2. Adanya sumber penerimaan yang merupakan target minimal untuk menutupi
biaya beban sehubungan dengan aktivitas-aktivitas tersebut, dan adanya
biaya beban yang merupakan batas maksimal pengeluaran-pengeluaran yang
akan dilaksanakan.
23

3. Jenis kegiatan dan proyek yang dituangkan dalam bentuk angka.
4. Periode anggaran, yaitu biasanya 1 (satu) tahun.
2.6.2 STRUKTUR ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH
Karakteristik Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) di era
prareformasi berbeda dengan era reformasi. Di era prareformasi, APBD disusun oleh
DPRD bersama-sama dengan Kepala Daerah dengan menggunakan pendekatan
tradisional. Dalam pendekatan tradisional, anggaran disusun berdasarkan jenis
penerimaan dan jenis pengeluaran.
Tujuan pendekatan ini adalah untuk melakukan pengendalian atas pengeluaran.
Tujuan pendekatan ini adalah untuk melakukan pengendalian atas pengeluaran. Di era
reformasi, peraturan-peraturan daerah mengisyaratkan laporan keuangan yang makin
informatif. APBD dibagi menjadi tiga bagian yaitu penerimaan, pengeluaran, dan
pembiayaan. Pembiayaan merupakan bagian yang tidak ada ketika era prareformasi.
APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari:
1. Pendapatan daerah
2. Belanja daerah
3. Pembiayaan daerah
Selisih antara anggaran pendapatan dengan anggaran belanja daerah
mengakibatkan terjadinya surplus atau defisit APBD. Surplus anggaran terjadi apabila
anggaran pendapatan daerah diperkirakan lebih besar dari anggaran belanja daerah.
Defisit anggaran terjadi apabila anggaran pendapatan daerah diperkirakan lebih kecil
dari anggaran belanja daerah. Dalam hal APBD diperkirakan surplus, digunakan untuk
pembayaran pokok utang, penyertaan modal (investasi) daerah, pemberian pinjaman
kepada pemerintah pusat/daerah, transfer ke dana cadangan dan sisa lebih tahun
anggaran berjalan. Pemanfaatan surplus disebut sebagai pengeluaran pembiayaan.
Dalam hal APBD diperkirakan defisit, ditetapkan sebagai pembiayaan untuk menutup
defisit tersebut diantaranya bersumber dari sisa lebih perhitungan anggaran lalu,
penggunaan cadangan, penerimaan pinjaman, hasil penjualan kekayaan daerah yang
dipisahkan, dan penerimaan kembali pemberian pinjaman atau penerimaan piutang.

24

2.6.3 LANGKAH PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN
BELANJA DAERAH
Langkah dalam penyusunan APBD adalah sebagai berikut:
1. Pemda mengajukan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD kepada DPRD.
Pengambilan keputusan oleh DPRD selambat-lambatnya 1 bulan sebelum tahun
anggaran yang bersangkutan dilaksanakan.
2. Setelah disetujui oleh DPRD, RAPBD ditetapkan menjadi APBD melalui Peraturan
Daerah. Jika tidak disetujui, untuk membiayai keperluan setiap bulan, Pemda dapat
melaksanakan pengeluaran setingi-tingginya sebesar angka APBD tahun
sebelumnya.
3. Setelah APBD ditetapkan, pelaksanaann dituangkan lebih lanjut dengan keputusan
gubernur / bupati / walikota.

2.7 PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN
2.7.1 PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN APBN
Pertanggungjawaban keuangan negara sebagai upaya konkrit untuk mewujudkan
transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara. Sebagaimana diamanatkan
dalam UUD 1945 bahwa Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut
Undang-Undang Dasar. Dalam melaksanakan tugas kepemerintahannya, Presiden
(dalam hal ini pemerintah) memerlukan dana untuk pembiayaannya dalam bentuk
APBN. Pada hakekatnya APBN tersebut merupakan mandat yang diberikan oleh DPR
RI kepada Pemerintah untuk melakukan penerimaan pendapatan negara dan
menggunakan penerimaan tersebut untuk membiayai pengeluaran dalam melaksanakan
kepemerintahannya mencapai tujuan-tujuan tertentu dan dalam batas jumlah yang
ditetapkan dalam suatu tahun anggaran tertentu. APBN ditetapkan tiap-tiap tahun
dengan undang-undang dan setiap undang-undang menghendaki persetujuan bersama
DPR RI dengan Presiden. Sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku,
Pemerintah berkewajiban memberikan pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN
yang telah disetujui oleh DPR (pasal 30 ayat 1 dan 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun
2003 dan ketentuan dalam setiap Undang-Undang APBN).
25

Mandat yang diberikan oleh DPR itu harus dipertanggungjawabkan. Sebelum
terbitnya Undang-Undang No.17 tahun 2003, pertanggungjawaban atas pelaksanaan
APBN diwujudkan dalam bentuk Perhitungan Anggaran Negara (PAN). Dalam
menyusun PAN ini, Menteri Keuangan ditugasi untuk Mempersiapkan PAN
berdasarkan laporan keuangan departemen-lembaga. Hal ini mengacu pada pasal 69
ICW yang menyatakan bahwa Pemerintah membuat suatu Perhitungan Anggaran
dengan menyebutkan tanggal penutupannya. Setelah terbitnya Undang-Undang No.17
tahun 2003 pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN berubah dari PAN menjadi
Laporan Keuangan. Laporan Keuangan ini disusun dengan menggunakan standar
akuntansi pemerintahan yang mengacu pada international public sector accounting
standard (IPSAS).
2.7.2 PROSEDUR PENYUSUNAN RUU PERTANGGUNGJAWABAN
PELAKSANAAN
APBN Sebagaimana telah dinyatakan di atas bahwa sesuai pasal 55 dari
Undang-Undang No. 1 tahun 2004 tentang perbendaharaan negara, menteri keuangan
selaku pengelola fiskal bertugas menyusun Laporan Keuangan Pemerintah Pusat untuk
disampaikan kepada Presiden dalam rangka memenuhi pertanggungjawaban
pelaksanaan APBN. Sebelumnya menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna
anggaran/pengguna barang menteri keuangan menyampaikan laporan keuangan yang
meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Catatan atas Laporan Keuangan yang
dilampiri laporan keuangan badan layanan umum pada kementerian negara/lembaga
masing-masing kepada menteri keuangan selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah
tahun anggaran berakhir. Sebagai entitas pelaporan, laporan keuangan kementerian
negara/lembaga tersebut sebelumnya telah diperiksa BPK dan diberi opini atas laporan
keuangan.
Oleh Menteri Keuangan laporan-laporan atas pertanggungjawaban pengguna
anggaran/pengguna barang tersebut dikonsolidasikan menjadi Laporan Keuangan
Pemerintah Pusat sebagai bagian pokok dari RUU tentang pertanggungjawaban
pelaksanaan APBN yang akan disampaikan Presiden kepada DPR. DPR melalui alat
26

kelengkapannya yaitu komisi akan membahas RUU Pertanggungjawaban Pelaksanaan
APBN dengan pihak pemerintah. Pembahasan dilakukan dengan memperhatikan hasil
pemeriksaan semester dan opini BPK. Berdasar hasil pembahasan tersebut, DPR
memberikan persetujuannya dan menyampaikan persetujuan atas RUU tersebut kepada
Pemerintah untuk diundangkan.
Bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN disusun dan
disajikan sesuai standar akuntansi pemerintah sebagaimana ditentukan dalam Pernyataan
Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) yang disusun oleh suatu komite yang
independen, yaitu Komite Standar Akuntansi Pusat dan Daerah, dan ditetapkan dengan
Peraturan Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari Badan
Pemeriksa Keuangan. Saat ini telah ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 71
Tahun 2010 tentang Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP).
Tujuan Laporan Keuangan, sesuai dengan PP Nomor 71 Tahun 2010, adalah
untuk menyajikan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna dalam menilai
akuntabilitas dan membuat keputusan baik keputusan ekonomi, sosial, maupun politik
dengan:
a. Menyediakan informasi tentang sumber, alokasi, dan penggunaan sumber
daya keuangan;
b. Menyediakan informasi mengenai kecukupan penerimaan periode berjalan
untuk membiayai seluruh pengeluaran;
c. Menyediakan informasi mengenai jumlah sumber daya ekonomi yang
digunakan dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil-hasil yang telah
dicapai;
d. Menyediakan informasi mengenai bagaimana entitas pelaporan mendanai
seluruh kegiatannya dan mencukupi kebutuhan kasnya;
e. Menyediakan informasi mengenai posisi keuangan dan kondisi entitas
pelaporan berkaitan dengan sumber-sumber penerimaannya, baik jangka
pendek maupun jangka panjang, termasuk yang berasal dari pungutan pajak
dan pinjaman;
27

f. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas
pelaporan, apakah mengalami kenaikan atau penurunan, sebagai akibat
kegiatan yang dilakukan selama periode pelaporan.
Menurut PP Nomor 71 Tahun 2010, komponen pokok yang terdapat dalam
Laporan Keuangan Pemerintah adalah sebagai berikut:
1. Laporan Realisasi APBN
Laporan realisasi APBN mengungkap berbagai kegiatan keuangan
pemerintah untuk satu periode yang menunjukkan ketaatan terhadap
ketentuan perundang-undangan melalui penyajian ikhtisar sumber, alokasi
dan penggunaan sumber daya yang dikelolanya. Laporan realisasi anggaran
akan memberikan informasi mengenai keseimbangan antara anggaran
pendapatan, anggaran belanja dan pembiayaan dengan realisasinya. Unsur
yang dicakup secara langsung dalam Laporan Realisasi Anggaran, terdiri dari
Pendapatan (LRA), Belanja, Transfer, dan Pembiayaan (financing). Selain itu
juga disertai informasi tambahan yang berisi hal-hal yang mempengaruhi
pelaksanaan anggaran seperti kebijakan fiscal dan moneter, sebab-sebab
terjadinya perbedaan yang material antara anggaran dan realisasinya, dan
daftar yang memuat rincian lebih lanjut mengenai angka-angka yang
dianggap perlu untuk dijelaskan.
4. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih
Laporan perubahan saldo anggaran lebih menyajikan informasi kenaikan atau
penurunan Saldo Anggaran Lebih tahun pelaporan dibandingkan dengan
tahun sebelumnya.
5. Neraca
Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai
asset baik lancar maupun tidak lancar, kewajiban jangka pendek maupun
kewajiban jangka panjang, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. Neraca
tingkat Pemerintah Pusat merupakan konsolidasi dari neraca tingkat
Kementerian/Lembaga. Dalam neraca tersebut harus diungkapkan semua pos
asset dan kewajiban yang didalamnya termasuk jumlah yang diharapkan
28

akan diterima dan dibayar dalam jangka waktu dua belas bulan setelah
tanggal pelaporan dan jumlah uang yang diharapkan akan diterima atau
dibayar dalam waktu dua belas bulan.
4. Laporan Operasional
Laporan operasional menyajikan ikhtisar sumber daya ekonomi yang
menambah ekuitas dan penggunaannya yang dikelola oleh pemerintah pusat/
daerah untuk kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dalam satu periode
pelaporan. Unsur yang dicakup secara langsung dalam Laporan Operasional,
terdiri dari Pendapatan (LO), Beban, Transfer, dan Pos-pos Luar Biasa.
5. Laporan Arus Kas
Laporan Arus Kas menyajikan informasi kas sehubungan dengan aktivitas
operasional, investasi aset non keuangan, dana cadangan, pembiayaan, dan
transaksi non-anggaran yang menggambarkan saldo awal, penerimaan,
pengeluaran, dan saldo akhir kas pemerintah selama periode tertentu.
Laporan arus kas ditujukan untuk memberikan informasi mengenai arus
masuk dan ke keluar kas dari pemerintah dalam suatu periode laporan.
Laporan Arus Kas diperlukan untuk memberi informasi kepada para
pengguna laporan untuk menilai pengaruh dari aktivitas-aktivitas tersebut
terhadap posisi kas pemerintah. Disamping itu, informasi tersebut juga dapat
digunakan untuk mengevaluasi hubungan antara aktivitas operasi, investasi,
pembiayaan, dan non anggaran.
6. Laporan Perubahan Ekuitas
Laporan perubahan ekuitas menyajikan informasi kenaikan atau penurunan
ekuitas tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya.
7. Catatan Atas Laporan Keuangan
Catatan Atas Laporan Keuangan meliputi penjelasan naratif atau rincian dari
angka yang tertera dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan
Saldo Anggaran Lebih, Neraca, Laporan Operasional, Laporan Arus Kas,
dan Laporan Perubahan Ekuitas. Catatan atas Laporan Keuangan juga
mencakup informasi tentang kebijakan akuntansi yang digunakan oleh entitas
pelaporan dan informasi lain yang diharuskan dan dianjurkan untuk
29

diungkapkan di dalam Standar Akuntansi Pemerintahan serta ungkapan-
ungkapan yang diperlukan untuk menghasilkan penyajian laporan keuangan
secara wajar.
Untuk pertanggungjawaban atas pelaksanaan keuangan negara dilaksanakan
dengan aturan sebagai berikut:
1. Presiden menyampaikan RUU tentang pertanggungjawaban pelaksanaan
APBN, berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh BPK,
disampaikan kepada DPR selambat-lambatnya 6 bulan setelah tahun
anggaran berakhir.
2. Laporan keuangan (setidak-tidaknya sampai dengan tahun anggaran 2013):
a. Laporan realisasi APBN;
b. Neraca;
c. Laporan arus kas; dan
d. Catatan atas laporan keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan
negara dan badan lainnya).
3. Sedangkan laporan keuangan yang harus disusun oleh pemerintah selambat-
lambatnya pada tahun anggaran berjalan sesuai dengan Peraturan Pemerintah
Nomor 71 Tahun 2010 adalah:
a. Laporan realisasi APBN;
b. Laporan perubahan saldo anggaran lebih (SAL);
c. Neraca;
d. Laporan operasional;
e. Laporan perubahan ekuitas;
f. Laporan arus kas; dan
g. Catatan atas laporan keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan
negara dan badan lainnya).

2.7.3 PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN APBD
Kepala satuan kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna
Barang membuat laporan keuangan semesteran yang terdiri dari laporan realisasi
30

semester pertama dan prognosis 6 (enam) bulan berikutnya Disampaikan kepada Kepala
Daerah paling lambat 10 (sepuluh) hari setelah berakhirnya semester pertama (10 Juli).
Gubernur/bupati/walikota membuat laporan keuangan semesteran yang terdiri dari
laporan realisasi semester pertama dan prognosis 6 (enam) bulan berikutnya
Disampaikan kepada DPRD paling lambat 1 (satu) bulan setelah berakhirnya semester
pertama (31 Juli).
Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah selaku Pejabat Pengelola
Keuangan Daerah menyusun laporan keuangan pemerintah daerah untuk disampaikan
kepada gubernur/bupati/walikota dalam rangka memenuhi pertanggungjawaban
pelaksanaan APBD yang didahului dengan laporan keuangan (yang meliputi laporan
realisasi anggaran, neraca, dan catatan atas laporan keuangan) dari Kepala satuan kerja
perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang yang dilaporkan
selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Kepala satuan kerja
perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang memberikan pernyataan
bahwa pengelolaan APBD telah diselenggarakan berdasarkan sistem pengendalian
intern yang memadai dan akuntansi keuangan keuangan telah diselenggarakan sesuai
derngan standar akuntansi pemerintahan.
Laporan Keuangan yang dibuat Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan
Daerah (terdiri Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, Catatan Atas
Laporan Keuangan dilampiri dengan laporan Kinerja dan Ikhtisar Laporan Keuangan
BUMD) disampaikan gubernur/bupati/walikota kepada Badan Pemeriksa Keuangan
paling lambat 3 (tiga) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Oleh Kepala Satuan Kerja
Pengelola Keuangan Daerah laporan-laporan atas pertanggungjawaban pengguna
anggaran/pengguna barang tersebut dikonsolidasikan menjadi Laporan Keuangan
Pemerintah Daerah sebagai bagian pokok dari Raperda tentang pertanggungjawaban
pelaksanaan APBD yang akan disampaikan gubernur/bupati/walikota kepada DPRD.
Kepala Daerah menyampaikan Raperda tentang Pertanggungjawaban
Pelaksanaan APBD berupa Laporan Keuangan kepada DPRD paling lama 6 (enam)
bulan setelah tahun anggaran berakhir. Laporan Keuangan yang disampaikan oleh
31

Kepala Daerah kepada DPRD adalah Laporan Keuangan yang telah diperiksa oleh
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Persetujuan DPRD terhadap Raperda
pertanggungjawaban yang telah diaudit BPK paling lambat diberikan 1 (satu) bulan
sejak disampaikan atau akhir bulan Juli.
Rancangan Perda tentang pertanggung jawaban pelaksanaan APBD dan
rancangan peraturan Kepala daerah tentang penjabaran pertanggung jawaban
pelaksanaan APBD sebelum ditetapkan disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri/
Gubernur untuk dievaluasi paling lama 3 (tiga) hari kerja dan penyampaian hasil
evaluasi oleh Menteri Dalam Negeri/Gubernur paling lama 15 (limabelas) hari kerja.
Secara umum pertanggungjawaban kinerja pemerintah dapat diuraikan
berdasarkan:
1. Pertanggung-jawaban substansial
Secara substansial maka pertanggungjawaban dapat dikaji berdasarkan
posisi keuangan dan arus kas. Umumnya pertanggungjawaban ini disajikan
dalam beberapa kaidah berdasarkan pedoman UU nomor 17 Tahun 2003,
yaitu;
a. Laporan realisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)
maupun Daerah (APBD)
b. Laporan rincian yang tertuang dalam bentuk neraca keuangan dan
kekayaan pemerintah, hal ini berarti dapat melihat perkembangan
kekayaan pemerintah pusat dan daerah
c. Laporan arus kas
d. Catatan laporan keuangan, hal ini menyangkut bukti-bukti autentik dari
penerimaan dan pengeluaran
2. Pertanggung-jawaban secara moralitas
Secara Moralitas, memuat juga kesediaan untuk mengemukakan fakta atau
kejadian yang sebenarnya untuk diinformasikan kepada masyarakat.


32

BAB 3
PENUTUP

APBN adalah daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan
dan pengeluaran negara selama satu tahun anggaran. Tujuan penyusunan APBN adalah
sebagai pedoman pengeluaran dan penerimaan negara agar terjadi keseimbangan yang
dinamis dalam rangka melaksanakan kegiatan-kegiatan kenegaraan demi tercapainya
peningkatan produksi, peningkatan kesempatan kerja, pertumbuhan ekonomi yang
cukup tinggi serta pada akhirnya ditujukan untuk tercapainya masyarakat adil dan
makmur material maupun spiritual berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.
Salah satu kunci keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan dalam menghadapi
era global adalah dengan mengembangkan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal.
Dengan demikian, diharapkan mekanisme perumusan kebijakan yang akomodatif
terhadap aspirasi masyarakat daerah dapat dibangun, sehingga keberadaan otonomi
daerah akan lebih bermakna dan pada akhirnya akan meningkatkan mutu pelayanan
kepada masyarakat. Sejalan dengan itu, Pemerintah Daerah harus dapat
mendayagunakan potensi sumber daya daerah secara optimal.
Penyusunan anggaran dengan menggunakan sistem anggaran berbasis kinerja
(performance budget ) yang ditekankan adalah berbagai segi yang akan dicapai (output),
seperti pembangunan sosial ekonomi dan aspek fisik yang terukur dengan jelas.
Ditekankan pula segi-segi fungsional dari masing-masing lembaga/departemen,
pengelompokan setiap kegiatan proyek yang berorientasi pada pengendalian anggaran
dan menekankan pula pada efisiensi pelaksanaan program.