Birokrasi adalah entitas penting suatu negara. Apa yang dimaksud dengan birokrasi?

Secara
etimologis, birokrasi berasal dari kata Biro (meja) dan Kratein (pemerintahan), yang jika
disintesakan berarti pemerintahan Meja. Tentu agak 'lucu' pengertian seperti ini, tetapi
memang demikianlah hakikat birokrasi oleh sebab lembaga inilah tampak kaku yang dikuasai
oleh orang-orang di belakang meja. Mengapa demikian ?

Di dalam pendekatan institusional (kelembagaan), khususnya di dalam skema, tercantum
'lalu-lintas' administrasi negara dari eksekutif 'turun' ke Kebijakan Administrasi, lalu ke
Administrasi dan yang terakhir ke pemilih. Artinya, setiap kebijakan setiap kebijakan negara
yang yang diselenggarakan pihak eksekutif diterjemahkan ke dalam bentuk kebijakan
administrasi negara, di mana pelaksanaan dari administrasi tersebut dilakukan oleh lembaga
birokrasi. Kita mungkin mengenal badan-badan seperti Departemen, Kanwil, Kantor
Kelurahan, Kantor Samsat, di mana kantor-kantor tersebut semua merupakan badan-badan
birokrasi negara yang mengimplementasikan kebijakan negara dan bersifat langsung
berhubungan dengan masyarakat. Potret Indonesia

Michael G. Roskin, et al., menyebut pengertian birokrasi. Bagi mereka birokrasi adalah
"setiap organisasi yang berskala besar yang terdiri atas para pejabat yang diangkat, di mana
fungsi utamanya adalah untuk melaksanakan (to implement) kebijakan-kebijakan yang telah
diambil oleh para pengambil keputusan (decision makers). Idealnya, birokrasi merupakan
suatu sistem rasional atau struktur yang terorganisir yang dirancang sedemikian rupa guna
memungkinkan adanya pelaksanaan kebijakan publik yang efektif dan efisien.

Birokrasi juga dioperasikan oleh serangkaian aturan serta prosedur yang bersifat tetap.
Terdapat rantai komando berupa hirarki kewenangan di mana tanggung jawab setiap bagian-
bagiannya 'mengalir' dari 'atas' ke 'bawah.'

Selain itu, birokrasi juga disebut sebagai badan yang menyelenggarakan Civil Service
(pelayanan publik). Birokrasi terdiri dari orang-orang yang diangkat oleh eksekutif, dan
posisi mereka ini 'datang dan pergi.' Artinya, mereka-mereka duduk di dalam birokrasi
kadang dikeluarkan atau tetap dipertahankan berdasarkan prestasi kerja mereka. Seorang
pegawai birokrasi yang malas biasanya akan mendapat teguran dari atasan, yang jika teguran
ini tidak digubris, ia kemungkinan besar akan diberhentikan dari posisinya. Namun, jika
seorang pegawai menunjukkan prestasi kerja yang memuaskan, ada kemungkinan ia akan
dipromosikan untuk mendapat posisi yang lebih tinggi (tentunya dengan gaji dan
kewenangan yang lebih besar pula).

Karakteristik Birokrasi

Karakteristik birokrasi yang umum diacu adalah yang diajukan oleh Max Weber. Menurut
Weber, paling tidak terdapat 8 karakteristik birokrasi, yaitu:
1. Organisasi yang disusun secara hirarkis
2. Setiap bagian memiliki wilayah kerja khusus.
3. Pelayanan publik (civil sevants) terdiri atas orang-orang yang diangkat, bukan dipilih,
di mana pengangkatan tersebut didasarkan kepada kualifikasi kemampuan, jenjang
pendidikan, atau pengujian (examination).
4. Seorang pelayan publik menerima gaji pokok berdasarkan posisi.
5. Pekerjaan sekaligus merupakan jenjang karir.
6. Para pejabat/pekerja tidak memiliki sendiri kantor mereka.
7. Setiap pekerja dikontrol dan harus disiplin.
8. Promosi yang ada didasarkan atas penilaiaj atasan (superior's judgments).
Ditinjau secara politik, karakteristik birokrasi menurut Weber hanya menyebut hal-hal yang
ideal. Artinya, terkadang pola pengangkatan pegawai di dalam birokrasi yang seharusnya
didasarkan atas jenjang pendidikan atau hasil ujian, kerap tidak terlaksana. Ini diakibatkan
masih berlangsungnya pola pengangkatan pegawai berdasarkan kepentingan pemerintah.

Tipe-tipe Birokrasi Negara

Untuk melihat tipe-tipe birokrasi negara, dapat kiranya kita manfaatkan pemisahan tipe
birokrasi menurut ideal typhus Amerika Serikat. Ideal typhus tersebut lalu kita komparasikan
dengan apa yang ada di Indonesia.

Di Amerika Serikat, terdapat 4 jenis birokrasi yaitu: (1) The Cabinet Departments
(departemen-departemen di dalam kabinet), (2) Federal Agencies (agen-agen federal), (3)
federal Corporation (perusahaan-perusahaan federal milik federal), dan (4) Independent
Regulatory Agencies agen-agen pengaturan independen).

Departemen-departemen dalam kabinet terdiri atas beberapa beberapa lembaga birokrasi
yang dibedakan menurut tugasnya. Ada departemen tenaga kerja, departemen pertahanan,
atau departemen pendidikan. Tugas utama dari departemen-departemen ini adalah
melaksanakan kebijaksanaan umum yang telah digariskan oleh lembaga eksekutif maupun
yudikatif.

Agen-agen federal merupakan kepanjangan tangan dari lembaga kepresidenan. Ia dibentuk
berdasarkan pilihan dari presiden yang tengah memerintah, oleh sebab itu sifatnya lebih
politis ketimbang murni administratif. Organisasi NASA di sana merupakan salah satu contoh
dari agen-agen federal. Contoh dari birokrasi ini juga diposisikan oleh FBI (Federal Bureau
Investigation). Di Indonesia agen-agen seperti ini misalnya Badan Tenaga Atom Nasional
(Batan), Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (Lapan).

Korporasi-korporasi federal merupakan birokrasi yang memadukan antara posisinya sebagai
agen pemerintah sekaligus sebagai sebuah lembaga bisnis. Di Indonesia contoh yang paling
endekati adalah BUMN (Badan Usaha Milik Negara). Meskipun negara (eksekutif) terkadang
masih merupakan pihak yang paling menentukan dalam pengangkatan pejabatnya, tetapi
secara umum -----sebagai sebuah lembaga bisnis----- ia memiliki otoritas untuk menentukan
jenis modal dan juga memutuskan apakah perusahaan akan melakukan pemekaran organisasi
atau sebaliknya, perampingan. Di Indonesia, contoh dari korporasi-korporasi milik negara ini
misalnya Perusahaan Jawatan Kereta Api (PJKA), Garuda Indonesia Airways (GIA),
Perusahaan Listrik Negara (PNL) atau Bank Mandiri.

Agen-agen Pengaturan Independen, sebagai jenis birokrasi yang terakhir, merupkan birokrasi
yang dibentuk berdasarkan kebutuhan untuk menyelenggarakan regulasi ekonomi terhadap
dunia bisnis, di mana penyelenggaraan tersebut berkaitan secara langsung dengan
kesejahteraan masyarakat. Di Indonesia kini dibentuk Badan Penyehatan Perbankan Nasional
(BPPN) yang berfungsi untuk melakukan rekstrukturisasi kalangan bisnis tanah air yang di
masa lalu dianggap banyak merugikan keuangan negara, dan secara lebih jauh, kesejahteraan
masyarakat Indonesia akibat, katakanlah, 'kredit-kredit macet' mereka. Selain itu, contoh bisa
kita sebutkan misalnya Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Pemilihan Umum
(KPU), Komisi Pengawasan Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI),
dan sejenisnya.

Peran Birokrasi dalam Pemerintahan Modern

Michael G. Roskin, et al. meneyebutkan bahwa sekurang-kurangnya ada 4 fungsi birokrasi di
dealam suatu pemerintahan modern. Fungs-fungsi tersebut adalah :

1. Administrasi

Fungsi administrasi pemerintahan modern meliputi administrasi, pelayanan, pengaturan,
perizinan, dan pengumpul informasi. Dengan fungsi administrasi dimaksudkan bahwa fungsi
sebuah birokrasi adalah mengimplementasikan undang-undang yang telah disusun oleh
legislatif serta penafsiran atas UU tersebut oleh eksekutif. Dengan demikian, administrasi
berarti pelaksanaan kebijaksanaan umum suatu negara, di mana kebijakan umum itu sendiri
telah dirancang sedemikian rupa guna mencapai tujuan negara secara keseluruhan.

2. Pelayanan

Birokrasi sessungguhnya diarahkan untuk melayani masyarakat atau kelompok-kelompok
khusus. Badan metereologi dan Geofisika (BMG) di Indonesia merupakan contoh yang bagus
untuk hal ini, di mana badan tersebut ditujukan demi melayani kepentingan masyarakat yang
akan melakukan perjalanan atau mengungsikan diri dari kemungkinan bencana alam. Untuk
batas-batas tertentu, beberapa korporasi negara seperti PJKA atau Jawatan POS dan
Telekomunikasi juga menjalankan fungsi public service ini.

3. Pengaturan (regulation)

Fungsi pengaturan dari suatu pemerintahan biasanya dirancang demi mengamankan
kesejahteraan masyarakat. Dalam menjalankan fungsi ini, badan birokrasi biasanya
dihadapkan anatara dua pilihan: Kepentingan individu versus kepentingan masyarakat
banyak. Badan birokrasi negara biasanya diperhadapkan pada dua pilihan ini.

4. Pengumpul Informasi (Information Gathering)

Informasi dibutuhkan berdasarkan dua tujuan pokok: Apakah suatu kebijaksanaan mengalami
sejumlah pelanggaran atau keperluan membuat kebijakan-kebijakan baru yang akan disusun
oleh pemerintah berdasarkan situasi faktual. Badan birokrasi, oleh sebab itu menjadi ujung
tombak pelaksanaan kebijaksanaan negara tentu menyediakan data-data sehubungan dengan
dua hal tersebut. Misalnya, pemungutan uang yang tidak semestinya (pungli) ketika
masyarakat membuat SIM atau STNK tentunya mengalami pembengkakan. Pungli tersebut
merupakan pelanggaran atas idealisme administrasi negara, oleh sebab itu harus ditindak.
Dengan ditemukannya bukti pungli, pemerintah akan membuat prosedur baru untuk
pembuatan SIM dan STNK agar tidak memberi ruang bagi kesempatan melakukan pungli.

Selain Roskin, et.al., Andrew Heywood juga mengutarakan sejumlah fungsi yang melekat
pada birokrasi. Bagi Heywood, fungsi dari birokrasi adalah:

1.Pelaksanaan Administrasi.

Fungsi ini serupa dengan yang diutarakan Roskin, et.al, bahwa fungsi utama birokrasi adalah
mengimplementasikan atau mengeksekusi undang-undang dan kebijakan negara. Sehubungan
dengan fungsi ini, Heywood membedakan 2 peran di tubuh pemerintah. Pertama, peran
pembuatan kebijakan dalam mana peran ini ada di tangan politisi. Kedua, peran pelaksanaan
kebijakan dalam mana peran ini ada di tangan birokrat. Sebab itu, kerap disebut bahwa suatu
rezim pemerintahan disebut dengan administrasi. Misalnya administrasi Gus Dur,
administrasi Sukarno, administrasi SBY, atau administrasi Barack Obama. Ini akibat
kenyataan, suatu kebijakan baru akan terasa jika telah dilaksanakan. Fungsi administrasi,
oleh karena itu, merupakan fungsi sentral dari birokrasi negara.

2.Nasehat Kebijakan (Policy Advice)

Birokrasi menempati peran sentral dalam pemberian nasehat kebijakan kepada pemerintah.
Ini akibat birokrasi merupakan lini terdepan dalam implementasi suatu kebijakan, mereka
adalah pelaksananya. Sebab itu, masalah dalam suatu kebijakan informasinya secara otomatis
akan terkumpul di birokrasi-birokrasi. Heywood membedakan 3 kategori birokrat yaitu (1)
top level civil servants, (2) middle-rangking civil servants, dan (3) junior-ranking civil
servants. Top Level Civil Servant banyak melakukan kontak dengan politisi, sementara
middle dan junior civil servants lebih pada pekerjaan-pekerjaan rutin di lapangan. Top
Level Civil Servants dapat bertindak selaku penasehat kebijakan bagi para politisi, dalam
mana informasi pelaksanaan kebijakan mereka peroleh dari middle dan junior civil servants.

3.Artikulasi Kepentingan

Kendati bukan fungsi utamanya guna mengartikulasi kepentingan (ini fungsi partai politik),
tetapi birokrasi kerap mendukung upaya artikulasi dan agregasi kepentingan. Dalam tindak
keseharian mereka, birokrasi banyak melakukan kontak dengan kelompok-kelompok
kepentingan di suatu negara. Ini membangkitkan kecenderungan korporatis dalam mana
terjadi kekaburan antara kepentingan-kepentingan yang terorganisir dengan kantor-kantor
pemerintah (birokrasi). Kelompok-kelompok kepentingan seperti perkumpulan dokter, guru,
petani, dan bisnis kemudian menjadi kelompok klien yang dilayani oleh birokrasi negara.
Pada satu ini klientelisme ini positif dalam arti birokrasi secara dekat mampu
mengartikulasikan kepentingan kelompok-kelompok tersebut yang notabene adalah rakyat
yang harus dilayani. Namun, pada sisi lain klientelisme ini berefek negatif, utamanya
ketika birokrasi berhadapan dengan kepentingan-kepentingan bisnis besar seperti Bakri
Group (ingat kasus Lapindo), kelompok-kelompok percetakan dalam kasus Ujian Nasional di
Indonesia, dalam mana keputusan pemerintah berbias kepentingan kelompok-kelompok
tersebut.

4.Stabilitas Politik

Birokrasi berperan sebagai stabilitator politik dalam arti fokus kerja mereka adalah stabilitas
dan kontinuitas sistem politik. Peran ini utamanya kentara di negara-negara berkembang
dalam mana pelembagaan politik demokrasi mereka masih kurang handal. (sb)

--------------------------------------
Referensi
1. Michael G. Roskin, et al., Political Science: An Introduction, Bab 16
2. B. Guy Peters and Vincent Wright, Public Policy and Administration, Old and New,
dalam Robert E. Goodin and Hans-Dieter Klingemann, A New Handbook of Political
Science, Part VII, Bab 27
3. Andrew Heywood, Politics, Second Edition, (New York : Palgrave Macmillan, 2002)
tags:
pengertian birokrasi negara jenis-jenis birokrasi negara tipe birokrasi negara ciri-ciri birokrasi
publik pengertian birokrasi weber fungsi birokrasi