1

Problems of Emerging Beraucracies

in Developing Areas and New States
S.N. Eisenstadt
The Hebrew University

Tinjauan Oleh
Dudi Hidayat
Jakarta, 4 April 2008
 Kandungan Presentasi
 Pendahuluan: Konteks & Pertanyaan-pertanyaan yang hendak
dijawab
 Pembahasan Artikel
 Kondisi umum birokrasi di negara baru merdeka (New States)
 Kondisi umum birokrasi di negara yang sudah lama merdeka
(Older States)
 Perkembangan birokrasi pasca kemerdekaan dan modernisasi
 Faktor penyebab arah perkembangan birokrasi
 Problem Struktural
 Dampak Birokrasi terhadap Pertumbuhan Ekonomi
 Kesimpulan: Jawaban terhadap pertanyaan

2
 PENDAHULUAN:
KONTEKS
 Artikel ini ditulis pada tahun 1965
 Seiring dengan kemerdekaan dan
modernisasi, birokrasi di negara
berkembang semakin membesar dan
memperluas area kerjanya
– birokrasi menjadi unsur yang sangat penting
dalam kerangka politik di negaranya
– birokrasi menjadi sangat berpengaruh dalam
proses pertumbuhan ekonomi

3
 PENDAHULUAN:
4 Questions to be answerd
 Apa peran birokrasi dalam kehidupan politik negara berkembang?
– Apakah ia membantu proses terbentuknya sistem politik modern yang mampu
mencapai tujuannya dan berkelanjutan (viable)?
– Ataukah, mendorong terbentuknya sistem politik yang tidak stabil, penuh
ketegangan dan tidak efisien?
 Bagaimana struktur birokrasi di negara berkembang?
– Bagaimana struktur ini terkait dengan fungsi mereka di masyarakat?
– Sejauh mana birokrasi di negara berkembang dapat dibandingkan dengan
organisasi birokrasi di negara barat, dan apa perbedaannya?
 Sejauh mana birokrasi di negara berkembang mampu
mengimplementasikan secara efisien berbagai kebijakan sosial, ekonomi
dan politik?
 Bagaimana birokrasi mempengaruhi proses pertumbuhan ekonomi,
apakah birokrasi menghambat atau memfasilitasi proses pertumbuhan
ekonomi?

4
 5

Birokrasi
di Negara Baru Merdeka
 Dua jenis birokrasi
di Negara Baru Merdeka
 Birokrasi Pra-modern, yang muncul dan
berkembang selama pendudukan atau sebelum
modernisasi dimulai
 Birokrasi pasca-kemerdekaan, yang muncul dan
berkembang setelah kemerdekaan atau setelah
upaya modernisasi, yang didorong oleh
kebutuhan untuk mencapai tujuan-tujuan baru
dalam bidang sosial, politik dan ekonomi

6
 Karakteristik birokrasi
pra-modern
 Sangat tersentralisasi
 Partisipasi minimal dalam kehidupan politik lokal
dan kehidupan sosial masyarakat lokal
 Sangat apolitis
 Aktivitas terbatas pada layanan administratif dasar
 Struktur yang rigid mengikuti ketentuan-ketentuan
hukum, dan diferensiasi internal yang sangat
minim

7
 Catatan tentang
birokrasi India
 Birokrasi di India memiliki karakteristik yang agak
berbeda:
– memiliki cakupan kerja dan dampak yang lebih luas terhadap
masyarakat lokal
 Hal ini disebabkan oleh penerapan prinsip “direct rule”
oleh pemerintahan penjajah Inggris
 Berbeda dengan di banyak negara jajahan dimana
prinsip ”indirect rule” diterapkan
– artinya, masyarakat lokal dibiarkan untuk mengatur urusan
mereka sendiri

8
 Karakteristik birokrasi
pasca-kemerdekaan
 Terdiri dari departemen dan eselon yang dibentuk dan
berkembang setelah kemerdekaan karena tuntutan kemerdekaan
dan modernisasi
 Staf baru yang kurang terlatih, yang satu-satunya alasan
rekrutmen mereka adalah keterlibatan dalam pergerakan
perjuangan kemerdekaan
 personel birokrasi memiliki afiliasi politik yang jelas
 Tujuan-tujuan baru:
• Pembangunan ekonomi
• Perbaikan keadaan sosial
• Peningkatan pendidikan masyarakat
• community development

9
 Hubungan antara kedua
jenis birokrasi
 Diwarnai oleh ketidakpercayaan birokrasi baru kepada
birokrasi pra-modern,
– karena birokrasi pra-modern dipandang sebagai kolaborator
pemerintah kolonial.
 Ketidakpercayaan ini terkadang menyebabkan pembubaran
struktur birokrasi lama.
– Namun seringnya, tercapai modus vivendi: keadaan dimana birokrasi
baru bersepakat untuk bekerja sama dengan birokrasi pra-modern.
 Siapapun yang dominan, keterlibatan birokrasi dalam ranah
politik semakin luas, dan birokrasi diarahkan untuk
pencapaian tujuan-tujuan sosial, politik dan ekonomi

10
 Kemunculan Birokrasi Partai
 Bentuk baru birokrasi yang sangat politis, yang dipengaruhi oleh
partai politik yang sangat dominan yang muncul dari pergerakan
kaum nasionalis
 Birokrasi partai dapat ditemukan di India di mana terdapat satu
partai yang sangat dominan dalam Kongres, CPP di Ghana dan Neo-
destour di Tunisia.
 Tujuan utama birokrasi partai adalah menyediakan dukungan politis
bagi rejim yang berkuasa
 Tujuan ini seringkali menyebabkan terbengkalainya tujuan birokrasi
pada umumnya seperti penegakan norma hukum universal,
peningkatan pelayanan publik atau pembentukan layanan publik
yang baru.

11
 12

Birokrasi
di Negara Sudah Lama Merdeka
 Dua jenis birokrasi
di Negara Sudah Lama Merdeka
 Birokrasi tradisional, baik yang berbentuk
birokrasi kerajaan seperti di negara-negara timur
tengah, ataupun birokrasi republikan-oligarki
(Oligarchical-republican) seperti di negara-negara
Amerika Latin
 Birokrasi modern yang kemunculannya didorong
oleh desakan modernisasi dan dinamika demokrasi
internal, serta tuntutan pencapaian tujuan-tujuan
baru di bidang sosial, politik dan ekonomi

13
 Karakteristik birokrasi
Tradisional & Modern
 Administrasi tradisional terutama bertujuan
– mendukung kepentingan oligarki penguasa dan
– mengimplementasikan tujuan-tujuan sosial dan ekonomi yang
sangat terbatas.
– upaya modernisasi hanya dibatasi pada bidang-bidang yang
diperlukan untuk menjaga keberlanjutan rejim penguasa.
 Administrasi modern
– Muncul karena desakan modernisasi dan demokrasi internal
– Masih mewarisi pola lama
– Area kerja yang lebih luas

14
 15

Perkembangan Birokrasi Pasca

Kemerdekaan dan Modernisasi
 Tantangan Birokrasi
 Tantangan: keharusan untuk menyesuaikan birokrasi
dengan tujuan-tujuan pembangungan yang baru,
bidang aktivitas baru, dan kebutuhan sosial baru
– yang muncul sebagai akibat makin besarnya tingkat
diferensiasi dan diversifikasi struktur sosial dan perluasan
partisipasi sosial dan politik
 Birokrasi yang muncul tidak ada satu pun yang
berkembang ke arah birokrasi Weberian yang
rasional-legal dan netral

16
 Tantangan Birokrasi
 Perkembangan orientasi sosial dan politis dari
birokrasi di negara berkembang dicirikan oleh
dua karakteristik utama:
– keterlibatan yang intens dalam proses politik dan
– peran birokasi yang sangat besar sebagai instrumen
perubahan sosial dan sosialisasi politik.

17
 Keterlibatan yang intens
dalam proses politik
 Birokrasi juga berfungsi sebagai eksekutif atau
bagian dari eksekutif dan menjalankan fungsi-fungsi
dasar dalam menentukan dan mengimpelementasikan
tujuan-tujuan politis dan arahah-arahan kebijakan
 Hal ini disebabkan karena birokrasi merupakan
institusi utama atau bahkan satu-satunya institusi
yang memiliki kemampuan untuk memformulasikan
tujuan dan sasaran politis dan administratif

18
 Keterlibatan yang intens
dalam proses politik
 Birokrasi berkembang menjadi kelompok penekan
(pressure group) dan kelompok kepentingan (interests
group) tersendiri yang dapat beraliansi dengan
kelompok ologarki politik lainnya, dan karenanya
dapat berperan sebagai pusat kegiatan politik
 Birokrasi dapat menyebabkan minimnya tingkat
diferensiasi partai politik dan aktivitas politik dan
menyebabkan terhambatnya pertumbuhan kegiatan
dan organisasi politik yang otonom dan terdiferensiasi

19
 Peran besar sebagai instrumen
perubahan sosial dan sosialisasi
politik
 Birokrasi ‘terpaksa’ memainkan berbagai peran
kepemimpinan politik dan sosial, yang tanpa
peran ini, birokrasi tidak dapat merubah perilaku
masyarakat yang masih sangat tradisional

20
 21

Faktor Penyebab Arah

Perkembangan
 Budaya dan Konteks sosial yang
tidak kompatibel dengan model
birokrasi weberian
 Prinsip-prinsip dasar birokrasi modern seperti impersonalitas,
supremasi teknis dan loyalitas terhadap konsep abstrak
seperti “kepentingan publik”, masih asing di masyarakat
negara berkembang
 Subyektivitas yang tinggi telah mengalahkan obyektivitas
yang sangat diperlukan dalam organisasi birokrasi
 Di bidang pendidikan, sebagian besar orang tidak ingin
menjadi pekerja berkerah biru, mereka ingin menjadi pekerja
berkerah putih.
– Akibatnya, birokrasi kesulitan mendapatkan sumber daya manusia
yang memiliki keahlian teknis

22
 Proses sosial politik
 Lemahnya tingkat partisipasi masyarakat dalam proses
politik dan modernisasi
 Artikulasi dan agregasi politik terkonsentrasi pada
sekelompok elit yang biasanya terdiri dari pemimpin
pergerakan nasionalis atau militer
 Elit politik cenderung untuk berkolaborasi dengan birokrasi
untuk mempertahankan kekuatan monopoli ekonomi dan
politik
– kontrol ketat yang dilakukan oleh elit politik terhadap berbagai
proses mobilitas sosial dan sejumlah besar kegiatan ekonomi,
profesional dan bahkan kegiatan budaya

23
 24

Problem Struktural
 Problem Struktural
 Rendahnya densitas struktur birokrasi, yakni rendahnya rasio
jumlah pegawai terhadap jumlah penduduk dan beban pekerjaan,
 Kurangnya personel yang berkualifikasi baik yang diperlukan
untuk melaksanakan pekerjaan,
 Rendahnya diversifikasi fungsi dari birokrasi, yang
menyebabkan tumpang tindih pekerjaan antar berbagai
departemen dan eselon
 Sentralisasi berlebihan (Over-sentralization), koordinasi yang
sangat kurang dan kurangnya otonomi dan inisiatif dari staf.

25
 Problem Struktural
 Di negara-negara yang baru merdeka, masalah yang paling
kritis adalah kurangnya staf yang memadai, sentralisasi
yang berlebihan dan sedikitnya diversifikasi.
 Di negara yang sudah lama merdeka, masalah utamanya
adalah masalah kontrol yang sangat berlebihan, rigiditas,
kurangnya inisiatif dari staf dan terjadinya fenomena
sinecure,
 Dua momok birokrasi (korupsi dan inefisiensi) senantiasa
mewarnai birokrasi di hampir semua negara berkembang

26
 27

Dampak Birokrasi terhadap

Pertumbuhan Ekonomi
 Kemungkinan I:
Positive Development
 Terwujudnya kerangka administrasi modern yang relatif efisien,
disertai dengan penegakan aturan dan hukum, serta tersedianya
layanan publik mendasar, sekalipun birokrasi harus memperluas
area kerjanya dan memainkan berbagai peran sosial dan politik.
 Keadaan ini akan berkontribusi terhadap pembentukan kerangka
sistem politik yang berkelanjutan dan pembentukan kondisi
yang kondusif bagi pembangunan ekonomi
 Akan terwujud jika:
– Tersedianya kerangka politik dasar yang bersatu (unified), relatif
bersatunya para elit politik dan terdapatnya tingkat konsensus tertentu
di antara para elit
– Kelompok kepentingan institusional (seperti militer dan kelompok
agama) tidak lebih kuat daripada kelompok-kelompok fungsional.

28
 Kemungkinan II:
Negative Development
 Birokrasi cenderung memonopoli peran politik yang
tersentralisasi. Di samping itu, birokrasi cenderung
berkembang menjadi kelompok kepentingan tersendiri yang
kemudian berkolaborasi dengan kelompok kepentingan
institusional dan berbagai kelompok oligarki.
 Kolaborasi ini cenderung menghambat perkembangan
aktivitas politik masyarakat.
 Ia juga cenderung menghambat berbagai skema
pembangunan ekonomi yang bertentangan dengan
kepentingan kelompoknya.
 Apabila ini yang terjadi, maka birokrasi seringkali menjadi
pelaku utama dalam setiap pertarungan politik dan
ekonomi.
 Korupsi merajalela. Stabilitas layanan publik dan kegiatan
ekonomi menjadi terganggu

29
 Kemungkinan II:
Negative Development
 Negative development ini akan terjadi jika
– tidak ada konsensus dan kerangka politik yang
bersatu,
– pertentangan antara elite sangat besar dan
– kelompok kepentingan institusional seperti
militer dan kelompok agama serta kelompok
oligarki lainnya sangat dominan dalam
kehidupan ekonomi dan politik

30
 31

KESIMPULAN
 KESIMPULAN:
 Apa peran birokrasi dalam kehidupan politik negara
berkembang?
– Apakah ia membantu proses terbentuknya sistem politik
modern yang mampu mencapai tujuannya dan sustainabel
(viable)?
– Ataukah, mendorong terbentuknya sistem politik yang
tidak stabil, penuh ketegangan dan tidak efisien?
 Birokrasi di negara berkembang memainkan peran sentral
dalam kehidupan politik negara berkembang. Bahkan,
birokrasi cenderung mepertahankan peran penting ini dan
menyebabkan terhambatnya pembentukan kerangka politik
modern.

32
 KESIMPULAN:
 Bagaimana struktur birokrasi di negara berkembang?
– Bagaimana struktur ini terkait dengan fungsi mereka
di masyarakat?
– Sejauh mana birokrasi di negara berkembang dapat
dibandingkan dengan organisasi birokrasi di negara
barat, dan apa perbedaannya?
 Birokrasi di negara berkembang mengalami problem
struktural seperti rendahnya diferensiasi internal dan
kurangnya personel berkualitas. Ia sangat jauh berbeda
dengan birokrasi klasik seperti ditemukan di negara-
negara barat.

33
 KESIMPULAN:
 Sejauh mana birokrasi di negara berkembang
mampu mengimplementasikan secara efisien
berbagai kebijakan sosial, ekonomi dan
politik?
 Karena problem struktural dan peran politik
yang berlebihan, birokrasi tidak mampu
mengimplementasikan secara efisien berbagai
kebijakan sosial, ekonomi dan politik.

34
 KESIMPULAN:
 Bagaimana birokrasi mempengaruhi proses pertumbuhan ekonomi,
apakah birokrasi menghambat atau memfasilitasi proses pertumbuhan
ekonomi?
 Positive development, Jika:
– Tersedia kerangka politik dasar yang bersatu (unified), relatif bersatunya para elit
politik dan terdapatnya tingkat konsensus tertentu di antara para elit
– Kelompok kepentingan institusional (seperti militer dan kelompok agama) tidak
lebih kuat daripada kelompok-kelompok fungsional.
 Negative Development, Jika:
– tidak ada konsensus dan kerangka politik yang bersatu, pertentangan antara elite
sangat besar dan
– kelompok kepentingan institusional seperti militer dan kelompok agama serta
kelompok oligarki lainnya sangat dominan dalam kehidupan ekonomi dan politik

35
36